城市反贫困

城市反贫困（共7篇）

城市反贫困 篇1

0 引言

2011年,我国的城市人口达到6.91亿,并首次超过农村人口,占比51.27%。至此,我国将由“农村时代”进入“城市时代”。近年来,我国社会已经进入快速城市化阶段。而突出的城市贫困问题,已经严重阻碍了我国城市化的发展。本文试图从社会权利贫困的视角分析城市贫困,以求找到反贫困的根本之道。

1 社会权利贫困的概念及理论梳理

社会权利贫困概念的发展得益于三大理论。第一,“社会剥夺”和“社会排斥”理论。1979年英国学者提出“相对剥夺”,认为当个人、家庭和集团缺乏必要的资源,获取食物、参加活动、拥有工人的居住和生活条件,并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时,即为贫困。社会排斥则指被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇之外。第二,能力理论。能力理论由阿玛蒂亚·森提出,他的核心观点认为,能力不足才是导致贫困的根本原因,只有能力才能保证机会平等。他的观点对能力不足造成的贫困现象提供了一个新的思路,但是许多贫困群体并不是缺乏能力,而是缺乏一个发挥能力的公平的机会与公正的权利。第三,公民权利理论。公民权利的实现是一个循序渐进的过程,首先是实现公民的自由权利,其次是实现公民的政治权利,最后才是公民的社会权利。

一般认为,社会权利贫困,是指当事人获取和参与涵盖社会公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、住房权、教育权等权利的机会严重匮乏,且一旦失去就难以复得的一种穷苦窘迫状态。其内涵如下:首先,社会权利数量相对不足。与贫困相关联的社会权利,主要包括资源分配权、工作权、医疗权、住房权、教育权、迁徙权等。从表面上看,经济权利的平等与否与贫困与否的原因直接相关,但是社会权利才直接影响和改变着经济权利。社会权利的数量和质量,既是衡量社会权利贫困的一个重要指标,也是影响经济权利的一个重要因素。其次,社会权利贫困是指获取社会权利的机会和渠道不足。即使有了社会权利数量,却没有获得这些权利的机会,数量再多也是空谈。社会权利贫困的一个重要表现是,城市贫困群体难以享受到许多基本的权利,包括工作的权利、接受教育的权利、资源分配的权利。最后,社会权利贫困还需要有稳定和明确的法律作为保证。有了相当数量和质量的权利,以及获得权利的机会,但是没有法律保证的话,社会权利易得易失,失而复得会十分困难。

2 社会权利贫困:城市贫困的根本原因

自1984年起,我国开始制订以促进区域经济发展为核心的反贫困计划。但是直至当前,我国城市贫困人口不降反增,表明我国反贫困政策的不足。究其原因,主要是没有找到城市贫困的根源,权利贫困才是城市贫困的根本原因。具体而言,表现在以下方面。

2.1 公共政策没有保障平等的社会权利

公共服务的本来目的是为了使社会成员的发展更加公平。然而,20世纪90年代以来的市场化改革的使得住房、教育、医疗等成为暴利行业,优质的资源只能由富人享用,而城市贫困者获取优质资源的难度增大,造成了这些公共领域的不公平。社会政策人为得将贫困群体排斥在公共资源的分享之外,使富者愈富,穷者愈穷,并且易造成一个家庭的长期性贫困。

首先,住房政策的不公平。市场化改革使得城市房价飞涨,许多城市家庭没有经济能力承担高额的房价。住房政策的《个人住房贷款办法》要求是“有稳定职业和收入,信用良好,有偿还本息能力等条件,这对于贫困群体而言,没有一项能够达到申请贷款的标准。而公积金制度,要求预交费,在温饱的压力下,他们没有能力缴纳住房公积金。经济适用房政策则很大一部分被利益者歪曲,真正惠及到城市贫困群体的少之又少。其次,教育政策的不公平。优质的教育资源有限性使得家庭背景,经济实力成为优质教育资源的评判标准。贫困家庭的孩子只能接受普通的教育,这对于他们能力的获取处于不利地位,将来在帮助家庭摆脱贫困也就增加很大的难度。最后,医疗保险政策的不公平。我国《医疗保险制度的决定》明显规定,城镇职工新型的医疗保险制度覆盖城镇所有的正规就业部门。而城市贫困群体很多无业人员或者是非正规就业人员,贫困群体也被排除在医疗保险制度外,高昂的医疗费用往往使得一个家庭陷入贫困。

2.2 法律规定的社会权利难以保障

法律法规保障的已有权利执行难的问题,使得公民的这些权利也被大量剥夺。例如,许多城市片面解释国务院的《失业保险条例》,有一个表现是,只要一个家庭中的成员有经济收入,整个家庭成员就往往被排除在“低保”的对象之外。其实,按照国务院规定,“一个家庭成员在领取工资或最低工资、基本生活费后,其家庭人均收入仍低于低保标准的居民”,均在保障对象之列。有些家庭是三代同堂,所以应该将所有同住的亲属人口合并计算。但是有些干部提出,年龄在18-50岁之间,身体健康的不被纳入“低保”的范围。而即使这些人群有劳动能力,却没有获得劳动的机会和途径,也应当获得救助。

2.3 贫困群体对政策制定的参与权不足

强调权利平等和社会公正的一大要义是需要弱势群体“参与修订游戏规则”并促使现有的规则趋于更合理、更公平。由于城市贫困群体长期无法参与反贫困政策这项关乎自身命运的政策的制定,他们成为公共政策中的消极接受者,公共服务就成了政府部门的单向输出。一方面,贫困群体的真正需求得不到反馈,从而产生与主流社会的疏离感,容易在贫困群体当中形成固化的贫困文化。一旦贫困文化形成,想摆脱贫困将会变得十分艰难。另一方面,容易产生权力凌驾权利的现象。政府部门成为公共服务绝对主导者,官本位思想使得公共权利被大量剥夺,侵蚀本应属于贫困者的权益。

3 社会权利平衡:我国城市反贫困的路径分析

从我国城市反贫困要取得成功,就需要解决社会权利贫困的问题。就必须从权利平衡的视角出发,强化社会权利的平等和保障社会权利的公正,发展贫困群体的社会权利。

3.1 反贫困政策要保障平等的社会权利

罗尔斯指出“正义是社会制度的首要价值正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律和制度,不管它们如何有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯性即使以社会整体之名也不能逾越。”那么,社会政策也理所应当得维护这一价值,而城市反贫困本来就是“作为正义的治理”。

城市反贫困政策保障平等的公民社会权利,可以采取的措施有:加大城市贫困人口的基本生活保障、失业保险等扶持力度,继续提高其收入水平;进一步完善城市最低生活保障制度线制度,拓宽社会保障制度的覆盖范围,并在保障标准、资金投入方式等方面进行积极的探索;借助社会组织的力量,鼓励引进公益组织,实现多元化的城市反贫困渠道;在落实低保制度的基础上,同时制定多元化有弹性的保障标准,逐步建立一个统一有效的综合性社会救助体系。

3.2 保障贫困群体参与权

就现状而言,城市贫困群体在制定反贫困政策方面缺少参与权与主动权。长此以往,贫困群体与非贫困群体的心理距离逐渐拉开,并且被日益边缘化,对主流社会和主流价值出现反叛行为和认同危机。根据社会排斥理论,贫困的个人权利最容易受到伤害,个体的穷人只有成立自己的团体,才能形成一种集体力量,有效保护自身的权益。这样,不但不利于城市反贫困进展,反而不利于社会融合。因此,这种状况必须在政策层面加以改善,本文提出以下建议:

首先,制定完善相关参与机制,确保贫困群体城市政策参与权。如在城市贫困线标准制定、城市城中村改造等方面,邀请贫困群体代表参与到政策制定的过程当中,倾听他们的真实想法。其次,通过政策,保证城市贫困群体有享受城市经济、社会发展成果的权利。城市贫困标准要因时而变,要跟上城市经济社会发展的步伐,不断做出合理的调整。

3.3 落实贫困群体就业与再就业权利

就业权利作为公民的一项基本的社会权利,在城市贫困群体当中,却经常缺失。促进就业是解决贫困的根本措施,这既是对贫困群体社会权利的尊重,更是对贫困人员“造血”能力的提升。主要有以下两点思路:

第一,通过宏观政策调整,增加贫困群体的就业机会,大力发展个体私营经济,发展吸纳劳动力较多的社区服务业,并且落实各项优惠政策。第二,引入其他社会力量,如,企业、非营利组织等共同对贫困人口提供职业介绍、职业指导、职业培训等服务,提高贫困人口的文化素质和职业技能,增强他们的反贫困能力。在我国,社会企业在一些城市社区中悄然兴起,它不以营利为目的,利用商业手段,鼓励社区成员参与社区自治,并且为弱势群体提供就业机会,在一定程度上,可以为贫困群体就业提供帮助。

参考文献

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城市反贫困 篇2

1 对我国城市贫困群体概念的认识

联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给贫困下的定义是:贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足, 而限制了人的选择[1]。从城市贫困方面来说, 城市贫困 (urban poverty) 指的是城市社会的贫困问题[2], 2001年亚洲发展银行的专家指出我国城市贫困人口为1480万人, 而我国学术界的研究认为我国城镇贫困人口的规模应在1500万至3100万人之间, 占中国城镇人口总数的4%-8%。总体而言, 我国城镇贫困人口的数量较大, 分布范围较广并且稳定在一定范围内[3]。本文的研究目标进行我国城市贫困的成因分析并从企业社会责任的视角给出一定的建议, 希望有助于学术界加深城市贫困的认识并指出它对未来研究的意义。

2 我国城市贫困的成因分析

2002年诺贝尔经济学奖获得者Amartya Sen认为造成城市人口贫困的原因是他们获取收入的能力和机会, 低收入是导致人口贫困的一个重要因素, 但并不是全部因素[2]。结合相关调研分析, 我国城市贫困的成因可以从以下几个方面进行分析[4]:

2.1 经济体制改革和社会结构的调整是我国城市贫困问题产生的主要原因

随着我国经济体制改革的逐步深入, 社会主义市场经济体制的迅速推进, 原有的企业经营机制、就业体制、收入分配体制等都进入到改革的攻坚阶段, 而新的完善的社会保障体制尚未形成, 由此引发的一次分配不公导致城市人口贫困, 包括竞争机会不均等导致行业之间差距扩大、劳资双方权力与权利不对等, 企业社会责任缺乏等具体表现;同时市场化进程中政府职能缺位, 二次分配不公加剧了城市贫困, 时至今日, 包括失业、医疗、养老在内的我国的社会保护机制仍然存在很多不足。

2.2 市场化程度不高, 企业社会责任缺乏加剧贫富差距

市场经济中公平和效率一定是应该被同时兼顾的, 一方面, 公平是效率的基本出发点, 效率必须以公平为基础, 另一方面, 公平也是效率的目标, 公平要以效率为保障。然而在我国改革开放以来长期坚持“效率优先、兼顾公平”的发展指导思想, 时至今日看来已经束缚了劳动者的积极性和生产力的发展。在企业方面, 企业社会责任 (Corporate Social Responsibility, CSR) 要求企业尊纪守法, 遵循商业道德和市场运作规则, 进行公平竞争。然而在我国当前的市场环境中企业社会责任不足, 劳资双方的市场参与主体不对等, 因此收入向资方倾向, 导致改革开放三十年来, 内、外资生产企业年产值平均增长超过10%, 而劳动者年工资增长率仅为1%~3%, 如前文所述, 低收入是导致人口贫困的一个重要因素, 因此, 由于企业社会责任的缺失所导致的我国广大劳动者收入不足, 成为城市贫困的一个重要因素。近几年中国贫困阶层发生了新的变化, 其中最重要的一个方面就是相当一部分有工作而处于社会边缘者的贫困人口大量增加。

2.3 第三部门发展不足, 没能起到调节社会再分配的作用

如果说企业社会责任主要解决一次分配的问题, 那么第三部门则应该在二次分配中对解决城市贫困问题起到作用。国内外研究表明, 经济增长是社会慈善组织的发展的重要影响因素。英国发展初期也曾受到城市贫困问题的困扰, 但由于民间慈善组织发展的不足导致大范围的城市贫困救济不足, 后期随着经济发展水平的提高, 逐步拥有了发达的慈善组织, 通过慈善组织的积极活动队解决其城市贫困问题起到重要作用。然而经济增长与社会慈善组织发展的相关性在我国却并不显著, 有研究显示随着经济增长与人均收入的增加, 中国人均捐款数却不

*本文受四川省教育厅人文社科研究项目青年基金 (10SA083) 资助

断下降, 1998年人均慈善捐助为1美元, 到2000年竟下降到不足1美元[5], 这从另一个侧面反映我的第三部门对解决城市贫困所起到的作用还有很大的提升空间。

3 当前我国应对城市贫困的政策分析

亚洲发展银行研究贫困与社会救助的专家费欧娜·豪威尔 (Fiona Howell) 一共提出了四种方式应对贫困:第一是“主流干预”方式, 即首先确认造成社会贫困人口的主要原因和哪些政策方面的改变对其产生了不利影响, 之后有针对性地进行调整;第二是通过减贫的方式来解决问题, 具体措施包括小额贷款、扶持生产和科技扶贫等;第三种方式是社会保护, 主要是指各种预防性的社会保险措施;第四是通过贫困救助或社会救助的方式来解决问题, 具体又包括原有的贫困救助政策或是制定新的政策或方式。这四种应对贫困的解决方案具有普适性, 但对我国而言, 第二种减贫方式主要运用在农村扶贫开发中, 而其他三种都是解决城市贫困人口的方式[6]。

回顾我国城市反贫困的历程, 我国已经实践过“主流干预”方式与社会保护方式[6], 并且这两种方式已经不再适应我国现阶段城市贫困特点, 由此开始采取贫困救助方式来着力解决城市贫困人口问题。

3.1 第一阶段采用主流干预方式解决城市贫困

1995年之前, 新增贫困群体有许多来自国有企业的困难职工, 因此我国采取了“主流干预”的方式来解决当时的城市贫困问题, 主要手段就是国家大力扶持企业, 给予亏损企业补贴, 对于长期亏损、确实没有工资支付能力的企业, 国家多方筹集资金发给职工基本生活费;1995年之后, 随着社会转型的加剧和国有企业改革的深化, 下岗失业职工越来越多, 这些人中很大一部分成为新生贫困群体, 相应的“主流干预”方式则主要是设立下岗职工基本生活保障制度, 一方面向下岗职工发放基本生活费, 另一方面承担代缴社会保险费、组织转岗培训、推荐就业等任务。当前, 国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险并轨的工作基本完成, 城乡社会保障体制已经基本建立起来, 因此主流干预方式也就退出了历史舞台。

3.2 第二阶段采用社会保险方式解决城市贫困

在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中, 我国提出要建立多层次的社会保障体系, 尤其是期望通过完善企业养老和失业保险制度在应对城市贫困中起到作用。1998年在中共中央、国务院下发的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中仍然把深化养老、医疗、失业等社会保险制度作为建立健全社会保障体系的重点[7]。但是, 这样的社会保护机制在解决城市贫困问题方面方面仍有很多不足, 具体包括:覆盖面比较低、保险金额比较低以及有效性比较差等。

3.3 第三阶段采用社会救助方式解决城市贫困

随着“主流干预”方式和社会保护方式的逐步退出, 传统贫困救助政策的各种问题和缺陷相互作用, 1993年~1999年我国开始推行一种具有普适性的最低收入支持计划———城市居民最低生活保障制度, 并在1999年之后继续发展完善, 该项贫困救助政策在解决城市贫困问题方面起到了最后安全网的作用, 至今仍在持续发挥作用。

4 企业履行社会责任在治理城市贫困中的作用和意义

企业社会责任是20世纪初以来凸现于英美等国诸多学科领域的一个重要概念, 亦是构建企业与社会和谐关系的一种基本思想。学术界对企业社会责任的定义仍未达成共识, 通常认为, 企业社会责任是企业自愿承担的法律规定以外的有利于经济社会可持续发展的责任[8], 本文认为提倡企业社会责任在应对我国城市贫困问题可以起到重要作用。

4.1 企业履行社会责任有助于实现财富优化配置, 减少制度化城市贫困[9]

中国经过三十多年的改革开放, 市场化进程已经获得较大发展, 然而当期中国市场化进程中行政垄断在一些方面呈现出有增无减之势。行政垄断的广泛存在可以说是导致中国城市贫困特别是城市在职贫困的制度性原因。企业社会责任经营理念的提倡与运用, 一方面要求企业创造更多的物质财富, 另一方面还要求企业对财富进行优化配置。

4.2 企业履行社会责任有利于提高员工生活水平, 维护社会和谐稳定

首先, 企业社会责任要求企业保障和提高员工的生活水平、保护员工的合法权益, 这样做有利于社会的和谐稳定, 是实现和谐社会的重要前提;其次, 企业是社会劳动力最主要的吸纳部门, 是解决社会就业问题的根本渠道, 企业通过规模的不断扩大, 公平合理地为社会提供大量就业岗位, 能够有效地促进充分就业, 最大限度地降低失业率, 使具备劳动能力的劳动者得到工作, 有收入保障, 广大劳动者都能享受到社会发展的好处[10]。

4.3 企业通过履行慈善责任 (cooperate philanthropy) 减少城市贫困。

必须从一定程度上满足社会和民众对企业的其他期望, 关注利益相关者的需求, 为企业的可持续经营创造条件

摘要：文章从介绍城市贫困和企业社会责任的内涵入手, 通过对我国当前城市贫困的成因及我国相关政策分析, 阐明了企业作为社会主义市场经济的主体, 通过其承担和履行社会责任, 能够较为有效的减少城市贫困的发生, 并对建立适应当前形势的城市贫困防控体系起到必要的作用。

关键词：城市贫困,企业社会责任,防控体系

参考文献

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健康贫困与反贫困策略选择 篇3

贫困的普遍存在使得贫困人口诸多权利被剥夺, 在生存和发展的基本人权上和其他人群相比具有极端不公平性 (inequity) [5]。而古今中外, 实现公平和消除贫困都是永远不变的社会理想, 也是政府治国的重要出发点。因此, 反贫困 (anti-poverty) 的斗争在历史上、在世界范围都从来没有停息过。

1 健康贫困的概念和理论含义

近50年来, 世界反贫困斗争取得了极大进展, 但人们认识到, 由于经济收入水平仅仅是贫困变化的部分原因, 单纯从经济角度衡量贫困忽略了贫困和福利的非收入性质, 因此在反贫困策略上逐步由过去单纯的反经济贫困转向关注人文贫困 (human poverty) [1.6]。

1997年, 联合国开发计划署针对贫困的人文特征提出了“人文贫困”的概念, 用来反映更广泛、多方面的贫困和发展问题。人文贫困被定义为缺乏最基本的个人发展机会和选择权, 它包括拥有长久而健康的生命、保持体面的生活标准、享有正当的自由、尊严以及其他方面。人文贫困包括了收入贫困、权利贫困、人力贫困和知识贫困[4]。其中, 收入贫困是指最低收入和支出水平的贫困, 最通常的衡量标准就是我们所熟知的贫困线;权利贫困是指缺少本应享有的公民权、政治权、文化权和基本的人权;人力贫困是指缺乏基本的人类能力, 包括识字水平、足够营养、预防疾病、健康长寿;知识贫困是指获取、交流、创造知识和信息的能力匮乏。人文贫困的核心是权利贫困和知识贫困, 实质是对人类基本权利或能力的一种剥夺。这种划分对中国的贫困具有相当的解释力。人文贫困是21世纪人类所关注的最大社会问题, 中国又是人文贫困最突出的国家, 人文贫困指数位居巴西、印度之前, 居世界之首。其中沿海地区为0.18, 北京为0.10, 相当于智利、新加坡等极低人文贫困指数的国家, 而西部地区这一指数高达0.44, 相当于索马里等人文贫困极高的国家[7]。人文贫困的提出给我们的启发是:在今后制定反贫困战略时, 应将过去单纯关注物质贫困、经济贫困转向更多关注人文贫困, 通过实施一系列有利于贫困人口、少数民族、社会弱势群体的增长策略, 消除人文贫困。

正是在人文贫困理论基础上, 人们开始正确认识和处理健康与贫困之间的关系, 这成为人类反贫困理论的最新标志性成果之一[8]。发展经济学认为, 健康可以看成是发挥社会功能的一种关键性的基本能力和价值。通常健康被剥夺是贫困的一种形式, 也是导致收入贫困的重要原因。它既是发展的目标 (即人们是否能够拥有健康作为衡量发展的标准) , 又是发展的手段 (通过健康人们能够获得好的发展机会) , 而得到基本的健康服务是保证获得这种能力的权利。从政府和社会角度来看, 发展就是要为人们提供这种权利, 并使更多人得到这种能力[9]。人力资本理论的创立者Michael Grossman指出[6], 健康既是一种消费品, 它可以使消费者感觉良好, 同时又是一种投资品, 因为健康状态将决定消费者可利用的用于工作和闲暇时间的多少, 生病天数减少的货币价值就是健康投资的回报, 当健康作为一种投资品时, 健康投入的多少就决定了人们可以获得的人力资本的多少, 也就是说, 如果人们将收入中的一部分用于医疗保健支出从而使自己保持健康状态, 那么人们就可以通过增加工作时间, 提高工作效率, 获得新的工作机会等方式增加自身的人力资本积累, 这种投资的收益即是疾病损失的避免、收入的增加和个人福利的改进。收入的增加又能反过来促进健康水平的提高和健康投入的增加, 从而使健康与福利之间形成良性循环关系。相反, 健康水平低下使人们丧失了人力资本投资的能力和改善自身境遇的机会, 造成了收入的减少和贫困的发生, 后者又进一步制约着人们健康水平的提高, 最终形成了健康水平低下, 人力资本投资不足、贫困、健康水平再度恶化的陷阱。

不难看出, 健康水平低下既是贫困发生的原因, 也是贫困造成的后果, 这种由于健康水平低下造成人力资本投资不足而产生的贫困即可称之为健康贫困[6]。我国学者认为, 健康贫困是一种机会丧失和能力剥夺, 即由于经济发展水平低下、支付能力不足所导致的参与医疗保障、卫生保健和享受基本公共卫生服务的机会丧失, 以及由此所造成的健康水平下降导致的参与经济活动的能力被剥夺, 从而带来的收入减少和贫困发生或加剧[10]。

2 健康贫困的量化分析

1970年代以来, 人类健康状况有了很大改善, 但在大多数贫困地区, 结核病、乙型肝炎、AIDS等传染病的流行仍在扩大, 腹泻类疾病正向新的地区扩散, 同时世界各国、各地区之间的健康水平存在很大差异。比如, 孕产妇死亡率在发展中国家高达471/10 万, 为发达国家的15倍。发展中国家1/15的人口在40岁以前死亡, 大约1700万人口因得不到及时治疗而死于可治愈疾病;发展中国家近8亿人口缺乏基本卫生服务[11]。联合国计划开发署1997年5月《人类发展报告》中, 用缺少基本卫生服务人群的比例、5岁以下儿童营养不良的比例、期望寿命低于40岁人群的比例和得不到安全饮用水人群的比例几个指标衡量发展中国家贫困人口的疾病负担, 发现这些贫困人口中得不到基本健康服务的人群及营养不良的儿童占绝大部分。中国贫困人口的健康状况同样不容乐观, 边远地区贫困人口的疾病负担集中在传染病 (包括结核病、腹泻病和碘缺乏病等) 及寄生虫病上, 处于绝对贫困线以下家庭的儿童中, 大约有一半至少患有轻度营养不良 (发育不良) , 高达90%的贫困儿童感染慢性蠕虫病, 铁、维生素A和其它微量元素缺乏症在贫困人口中仍很常见, 最贫困的1/4农村人口的传染病发病率是最富裕的1/4农村人口的3倍, 婴儿死亡率是后者的两倍多;在中国发现有11种几乎完全与贫困相关的主要疾病 (主要为传染病、寄生虫病、孕产期疾病、围产期疾病及营养缺乏病) , 这些疾病合在一起构成了1990年中国疾病负担的 23%[12]。

理论上, 健康贫困包括两个方面的内涵, 即贫困者的健康状况差、疾病风险高, 同时因病致贫的可能性大[8]。据第三次全国卫生服务调查, 全国贫困户致贫原因占比从1998年的15.2%上升到2003年的30.0%;而且疾病引起贫困是致贫原因构成的第一位 (表1) 。从健康状况分布看, 西部地区的健康指标明显较东中部地区要差, 西部地区农村孕产妇死亡率是东部地区的4倍左右, 围产儿死亡率西部地区是东部地区的2倍左右, 人均期望寿命则西部地区比东部地区少4.6岁 (表2) 。

资料来源:第三次全国卫生服务调查。

资料来源:国家卫生部. 中国卫生统计年鉴2005。

3 中国的贫困现状与反贫困策略选择

中国作为一个发展中国家, 在改革开放以前, 由于饥荒和生产能力不足而引起的老式贫困 (ancient poverty) 长期存在, 这是一种物质资源的“稀缺性贫困”。改革开放以来, 中国经济能力逐步增强, 在稀缺性贫困继续存在的情况下, 在城市由于经济体制的转变, 下岗失业和困难企业开始大量出现, 造成所谓“丰裕中贫困”;同时, 由于经济收入差距扩大, 尽管我国GDP逐年高速增长, 但因为分配不公平而形成新的贫困阶层, 可以称为“体制性贫困”[1]。这三类贫困同时存在中国社会中。

在改革开放30年来, 中国政府和社会不遗余力地反贫困。我国农村的贫困人口已经从1978年的2.5亿人、1985年的1.25亿人, 减少到2004年的2610万人和2005年的2365万人。而按照2003年882元的低收入贫困人口标准, 中国2005年10月的城市贫困人口数据为2195.5万人[13]。到2003年底, 我国国家级扶贫重点县生活在637元贫困标准以下的绝对贫困人口为1763万人, 占全国绝对贫困人口的60.8%。与上年相比, 2003年国家级扶贫重点县的绝对贫困人口数量增加10.7万人, 占当年全国净增加贫困人口的13.4%。从各省的贫困人口分布看, 国家重点扶贫县农村绝对贫困人口数量超过百万的省有云南、贵州、甘肃、河南和四川。西部省份中除重庆、四川外, 各省区国贫县的贫困发生率均超过10%。中部省份只有黑龙江、吉林、山西国贫县的贫困发生率超过10%[14]。而值得注意的是, 我国城市贫困人口在近20年里也出现了明显的增加趋势[1]。

可见, 在反贫困策略选择中, 单纯减轻稀缺性贫困是很难以彻底消除贫困的, 要重视解决体制性贫困或者人文贫困。由于贫困者普遍存在而且异常严重的健康贫困问题, 减轻和消除健康贫困的理论在进入20世纪80年代以来开始得到空前的重视。当前, 投资于健康, 消除健康贫困有利于提高人力资本, 从而增加贫困人口脱贫的能力成为普遍的共识。

对贫困者实行健康救助被认为是最重要的减轻和消除健康贫困的基本措施, 这项工作得到了世界银行、WHO、联合国等众多国际组织的大力推动。世界各国相继开展了对贫困人群的健康救助计划, 这些国家包括西方发达国家和非洲一些落后国家。

进入1990年代以来, 中国政府在多年来取得的反贫困成就基础上, 一方面大力推动经济扶贫, 一方面开始实施系统的健康扶贫策略。1997年以前, 中国政府的健康扶贫项目主要集中在探索基本卫生服务筹资和推动基层卫生机构改革。1997年实施的“中国基本卫生服务项目” (卫生VIII项目) 在世界银行贷款和英国国际发展部 (DFID) 赠款 (QBSP) 支持下, 在中西部的10个省区开始对覆盖约5%的农村特困人口试行贫困医疗救助 (medical financial assistance, MFA) ;1998年开始并被纳入卫生VIII项目B部分的秦巴卫生项目开始重点对四川、陕西和甘肃三省试点县覆盖约20%的农村贫困人口进行创新性的贫困医疗救助试点[15]。2003年后, 全国农村开始推广试点贫困医疗救助, 多数地区借鉴了秦巴卫生项目贫困医疗救助的试点经验;2005年全国城市地区开始推广试点贫困医疗救助。到2007年6月底, 农村医疗救助覆盖了全部含有农业人口的县 (市) , 65%的城市开展了城镇贫困医疗救助;在原来开展秦巴医疗救助项目的地区成功实现了与国内普遍开展的新贫困农村医疗救助的接轨。我国的贫困医疗救助工作进入一个在规模上快速发展的时期[15]。

4 贫困医疗救助的理论意义

贫困救助在中国具有很深的历史传统, 历来政府和社会都把扶弱济贫作为人道理念与社会理想加以宣扬和实践, 但是实施制度性、专业化的贫困医疗救助则是近半个世纪以来的趋势[15]。贫困人口是一个健康脆弱性 (vulnerability) 高, 发展能力不足的弱势群体[16], 对他们实施医疗救助是现代社会的重要特征。

健康权的公平是公民权利的基本内容, 对贫困人口实施医疗救助的目的是保障公民的健康权利。居民收入差距的拉大, 城乡贫困人口的存在且不断增加, 均表明社会公平程度的下降, 这一变化势必影响到健康公平[5]。对贫困人口进行医疗救助也是人道和人权的充分体现, 表明了人权保障内涵的深化。因此, 若要提高卫生保健公平性, 确保公正、平等地分配各种卫生资源, 使所有人都能有相同的机会享用资源并从中受益, 就要制定保障健康公平性的各种政策、策略和措施, 进而进一步降低和消除各种不利因素所导致的健康差别。因此认为建立贫困人口的医疗救助制度无疑是一较好的选择[13]。此外, 对贫困人口的健康投资具有更高的边际产出, 对贫困人口的健康投资更富有成本效果, “需方投入”模式有利于激励供方的技术效率。对贫困人口实施医疗救助不仅是改善我国社会健康公平的客观要求, 而且也是提高我国卫生资源使用效率的要求。

从社会保障构架来看, 实施医疗救助是完善我国社会救助制度乃至社会保障制度的迫切要求。医疗救助弥补了社会保障不能完全覆盖到的一部分贫困人口的不足, 解决了社会医疗保险所不能解决的问题。缺少医疗救助的社会救助是不健全的, 社会保障制度也是不完整的, 社会救助和社会保障的功能也是不全的, 同时也不适应我国城乡贫困人口中因病致贫的客观实际。医疗救助的产生和发展适应我国国情, 不仅拓宽了社会救济的领域, 而且还弥补了社会医疗保险的功能缺失, 从而完善和丰富了我国社会保障体系[3]。

就健康贫困理论出发, 投资于健康, 对贫困者实施贫困医疗救助, 改善贫困者的健康状况, 是改善人力资本的一种健康投资行为[6]。事实上, 许多贫困地区的自然条件并非十分恶劣, 相反却拥有丰富的自然资源, 造成这些地区迟迟不能摆脱贫困的重要原因之一就是人口素质的低下和人力资本的匮乏。在人力资本投资的各种方式中, 通过投资于健康来改善人力资本数量和质量, 是提高人口素质, 增加穷人福利的重要手段, 同时也是促进经济增长的主要动力。大量有关健康改善与劳动生产率、健康与经济发展关系的经验研究也支持了这一观点, 如拉蒂-拉姆和舒尔茨[9]在研究印度农业生产增长的原因时发现, 用简单的生产函数无法解释农业产量在1951~1961年期间增长了36%, 而在1961~1971年期间只有19%, 二者的差异被认为是劳动者健康改善的结果。由于连续实施了10年 (1951~1961年) 公共保健计划, 印度的国民健康状况得到了显著改善, 从而大大提高了此间的农业生产率。可见, 增加健康投资从而提高人力资本质量已成为消除贫困的重要手段。

5 结 论

城市反贫困 篇4

经过一系列的积极探索与努力应对,贫困的面与贫困的程度都明显呈现出不同程度的减轻,与传统意义上的十八大片区相比发生了显著性的变化而呈现出新的特征:当前,贫困地区在空间分布上呈现与生态脆弱地区高度耦合的格局,山区、丘陵地区、限制开发区域成为贫困人口最为集中的区域。

一、集中连片贫困区域的空间布局及主要问题

(一)集中连片贫困区域的空间布局。

根据2011年国家发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措。确定了六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州14个集中连片特困区作为扶贫攻坚主战场。

(二)集中连片贫困区现状及存在的主要问题

1、贫困状况的地理集中性。

从地理区位分布角度看,14个集中连片贫困区域主要集中在我国的中西部的山区或高原地区,特别是群山连绵区,比如安徽的贫困人口主要集中在大别山地区腹地的六安、安庆等地,四川的贫困人口主要分布在凉山彝区、川西北高原藏区、川东北秦巴山区、川南乌蒙山区等四大连片贫困区,区域性贫困特征明显。另外,还表现在贫困因子的地理集中性,即贫困居民相对集中,贫困因子相对一致,表现为人口集中、地域连片且多为自然生态系统较为脆弱,多为限制开发区或禁止开发区。

2、贫困成因的综合复杂性。

我国的贫困连片区在成因上也表现出错综复杂性。这些原因既有自然的,也有社会的,既有历史遗留的,也有现在的,既有经济上的,也有政治上的,既有宗教、民族的,也有体制的,一系列因素交错融合在一起。如大别山贫困区贫困的最为重要的原因是群山环抱、交通闭塞、对外交流不便;在四川藏区贫困成因最为突出的是民族宗教原因,在当地生活的牧民收入向宗教转移而导致贫困;再者而言,秦巴山地区,历史的政治的原因———川陕革命根据地的首府与腹心地区,革命热情高涨,积极投身革命事业,残疾人比其他地方要高。

3、贫困程度的严重性。

集中连片贫困区贫困问题的严重性表现在三个方面:(1)农民收入低,地方财政困难。11个连片特困区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%;(2)贫困的代际传递。在贫困地区往往由于祖辈、父辈贫困,易陷入纳克斯“贫困恶性循环怪圈”中,贫困在代际之间传递而导致贫困的持续性、代际突出;(3)特困扶贫成本大。连片地区地处偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣,甚至有些地区缺乏基本的生存条件,扶贫的难度大,脱贫成本高,为维持基本的自然条件,需要部分或整体移民。

二、反贫困的模式总结

(一)参与式扶贫。

参与式扶贫理念兴起于20世纪90年代,因其众多的合理性而受到欢迎。其合理性主要有:(1)参与式发展,使得穷人有机会得以表达自己的观点和诉求,而不是被动式地接受,从而使得扶贫政策更有针对性,有更多地机会分享成果;(2)参与式发展有利于政策创新,综合考虑民众心声,提高减贫项目的有效性、效率、可持续性以及政府的公信力;(3)参与式扶贫可以激发贫困地区人民的自我潜能、培养自身的独立性,有助于积蓄持续的脱贫能力;(4)参与式扶贫是一个双向性的互动过程,通过双向的沟通,更加能够深入了解贫困地区的真实情况,为后续的开发引导贫困地区走向富强打下基础。

(二)开发式扶贫。

开发式扶贫是当前普遍接受的一种扶贫方式。利用贫困地区的自然资源,进行开发性生产建设,逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力,主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金方面转变,从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变,从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。它改变了输血式的治标不治本的扶贫方式,通过开发自然资源和人文资源,发展商品生产,改善生产条件,增强自我积累、自我发展的能力,通过持续不断地造血,增强贫困地区持续发展能力。

三、反贫困路径分析

(一)精准扶贫可行性分析

1、政策支持。

“十三五”期间,是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》的关键时期,扶贫的难度和任务增加。国家明确提出精准扶贫思想,并出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》,加大扶贫力度,做到六个精准,根据不同区域不同致贫因子有针对性地开展扶贫工作。

2、生态补偿机制的建立。

我国集中连片贫困区域多为维护生物多样性、水土保持、水源涵养、生态屏障的价值较高区域。生态补偿机制的建立提高补偿标准既保护了生态环境,又能科学地引导贫困地区脱贫致富。结合外部援助,发展生态农业、生态服务业、生态加工业等,实现脱贫致富与保护环境之间的双赢。

3、精准到户针对性更强。

与以往的扶贫相比,精准扶贫精准到户,瞄准贫困群体开展针对性扶贫已经成为精准扶贫工作的必然需求。通过实地调研走访到户深入了解集中连片贫困区域的贫困户需求做好动态评估,精准识别出扶贫对象扶贫标准。根据贫困区域的经济社会发展状况和自然条件以及扶贫对象的发展能力,采取针对性措施,从解决突出问题入手,建立有内生动力、有活力,能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。

(二)精准扶贫的挑战

1、精准识别难度大。

精准识别是做好精准扶贫的前提。但在识别过程中也存在一定的难度,主要表现在:(1)贫困人口规模的确定。按照2015年的贫困标准是2,800元,但农户的收入、支出以及最终所得的实际收入是个动态变化的过程,相关信息更新不及时。贫困规模人口的确定是根据扶贫部门测算结果自上而下分配(指标)的,所反应的贫困信息可能与真实情况有一定偏差;(2)识别排异。负责精准识别的工作人员出于私利的考虑或者由于操作环节的疏忽等原因造成的未将符合条件的贫困户纳入帮扶范围。

2、精准帮扶存在困难。

在精准帮扶过程中对识别的贫困户的贫困原因、贫困表现、贫困特点、减贫需求把握不够,在实际帮扶中往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房,甚至只是提供一些日常生活用品而已。此外,当前许多帮扶项目对贫困户提出了一定的入门要求,以至于贫困户无法承担只能选择放弃,减贫项目的受益者成了非贫困户。在资金用途、市场、扶贫模式上都存在一定的排异现象。

四、精准扶贫路径探讨

反贫困是一个长期存在的艰巨任务,在充分认识到贫困问题的同时,要积极地反对贫困。走精准扶贫道路,精准识别出扶贫对象,建立健全保障体制机制、合理调整贫困地区的产业结构、优化能源结构、创造条件培育贫困地区的人力资本,积极引导集中连片贫困地区居民脱贫致富。

(一)精准识别扶贫对象。

在国家精准扶贫政策的支持下,做到精准识别扶贫对象,需加强两个方面:一是加强评估小组人员培训。开展精准扶贫业务培训,提高评估人员的操作能力,争取将客观识别排异降到最低,做到将真正贫困人口纳入帮扶范围;二是多种识别方式并存。在现有的自上而下的测算贫困人口的基础上,让贫困户与社区代表之间参与到识别过程,采取自下而上的贫困群体识别,确保让所有的贫困人口都能被识别出来。

(二)建立健全保障体制机制。

从保障的体制机制角度考虑,精准扶贫要从财政支持、政策保障、组织协调等方面多维度地促进集中连片特困区脱贫。财政资金要适当向集中连片贫困区倾斜,集中连片贫困区域的发展离不开必要的物质基础的支撑。要继续完善生态补偿机制,提高生态补偿机制。集中连片特困区域各级政府要立足于本地实际,成立专门的精准扶贫小组,制定科学的贫困区域发展规划并加强引导。通过制度创新,通过改善基础设施、社会服务来改善人民生活。建立个人、企业、社会、国家多元化投资融资的体制机制,适当地鼓励市场化运作。

(三)合理调整贫困地区的产业结构、优化能源结构。

集中连片区要凭借自己的优势,发展生态旅游业、生态农业,走自己的产业特色道路。另外,有条件的贫困地区,还可以抓住产业转移的机遇,引进一些有充分利用本地资源优势能促进本地经济发展的产业,优化本地的产业构成。但要严把引入关,避免有重大污染的企业(工厂)的进入。在能源结构上,结合贫困地区的现状和优势,适当发展清洁能源,减少乱砍乱伐、过度开垦、破坏地表植被。

(四)创造条件培育贫困地区的人力资本。

贫困地区人力资本流失,严重制约当地的经济发展。培育贫困地区的人力资本,增强本地的可持续发展能力,首先要增加基础教育投入。实行义务教育阶段学费减、免,对贫困地区的校舍、学生宿舍等方面的建设予以支持,对学生的学习生活进行补助,保障贫困地区的青少年能够接受基本的教育;其次要引进专业技术人员,进行技术指导。根据自身的发展需要,向上一级部门争取相应的专业技术人员,为本地区的经济发展服务。创造条件,鼓励专业技术人员进行技术培训与指导,向当地居民传播一些常用的易于接受的专业知识。

(五)适当的生态移民或必要的劳务输出。

对于一些生态贫困特别严重,生存环境特别恶劣,不适宜人居的贫困地区,可适当地进行生态移民,有组织有计划地把将这些地区的原住民迁出到经济社会发展较好的区域进行异地扶贫开发。这样,既可以维护原住民的生存权益,又能保护生态脆弱区的生态安全。通过建立现代化农村小城镇,不但转移了农业人口和劳动力,而且减轻了土地利用的压力。

参考文献

[1]王婷婷.大别山区贫困集聚的形成机理——基于特征识别的视角[D].武汉:华中科技大学,2012.

[2]贾若祥,侯晓丽.我国主要贫困地区分布新格局及扶贫开放思路[J].中国发展观察,2007.7.

[3]中国社会科学院,吉首大学.连片特困区蓝皮书:中国连片特困区发展报告(2013)[R].北京:中国社会科学院,2013.

[4]高亚敏.南方贫困山区扶贫连片开发模式研究[D].兰州:兰州大学,2007.

[5]西奥多·威廉·舒尔茨.人力资本投资[R].圣路易:美国经济学会年会,1960.

[6]贾冀南.中国西部地区经济增长的人力资本集聚机制——增长理论和国际经验[D].保定:河北大学,2007.

广西贫困与反贫困的形势及展望 篇5

(一) 广西贫困概述

广西有国家扶贫开发工作重点县28个, 自治区扶贫开发工作重点县21个, 分别占全区109个县 (市、区) 的25.7%和19.3%, 此外, 还有1个享受国家扶贫开发工作重点县待遇的合山市。2001年全区确认了4060个贫困村, 到2012年调整到6540个贫困村。根据国家最新确定的农民人均纯收入2300元的扶贫标准, 截至2011年底, 广西农村贫困人口为1012万人, 占农村户籍人口的23.9%, 农村贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区, 自我发展能力弱, 脱贫成本高、难度大, 已脱贫的民众也极易因灾、因病或因市场风险等因素返贫。

(二) 反贫困取得的成就

1. 贫困地区农民收入水平不断提高

改革开放尤其是新世纪以来, 广西加大反贫困力度, 改善了贫困群众的生产生活条件, 贫困地区农民收入稳步提高。广西28个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由2000年的1176元增加到2010年的3454元, 年均增长11.38%, 增幅高于全区农民人均纯收入水平1.77个百分点, 比全国扶贫重点县农民人均纯收入3273元高181元。全区4060个贫困村农民人均纯收入由2000年的1058元增加到2010年的3037元, 年均增长14.16%, 高于全区农民人均纯收入1.6个百分点。

2. 贫困地区基础设施落后状况有较大改善

在争取国家大力扶持和社会帮助的同时, 广西集中时间和人力、物力、财力在集中连片贫困地区组织实施了一系列基础设施建设大会战和“整村推进”扶贫工作, 解决制约贫困地区发展的“瓶颈”问题和贫困地区群众生产生活条件问题, 以水、路、电、房、校、基本农田等为重点的基础设施建设进一步得到加强, 贫困地区基础设施落后状况得到极大改善。

3. 产业扶贫开发初具规模

近年来, 广西扶贫工作一改由过去单一救济式“输血型”扶贫方式逐步向产业开发式和参与式扶贫的“造血式”扶贫方式转变, 扶贫开发工作发展方式实现了战略性转变, 产业扶贫活力显现。产业扶贫开发的大力实施和推进, 使贫困村稳定增收的产业基本形成并基本覆盖贫困农户, 逐步成为贫困村群众增收致富的主导产业, 直接为贫困农户稳定增收提供了重要保障, 进一步增强了贫困地区的“造血”功能、发展能力和发展后劲。

4. 贫困人口自我发展能力逐步提高

通过开展贫困地区农民实用技术培训、劳动力转移就业培训、职业学历教育培训, 进一步提高了贫困地区农民的思想观念、文化素质、农业技术水平、劳动技能, 增强了贫困地区农民的自我发展能力。通过开展形式多样的扶贫培训, 使大批农民掌握了1～2门农村实用技术, 培育了一批农村科技致富带头人, 并输送了一批具有专项技能的贫困村农民到区内外企业稳定就业。

5. 贫困地区社会事业明显进步

一是贫困地区乡村办学条件明显改善。贫困地区全面普及九年义务教育, 适龄小学生入学率为99%以上, 全面改造农村校舍, 完善农村义务教育经费保障机制, 实现了义务教育免学杂费。二是农村医疗保障和服务体系逐步完善。全面推进新型农村合作医疗制度建设并全面覆盖贫困地区, 农民参合率达90%左右, 医疗服务体系逐步完善, 乡乡建有卫生院, 大部分贫困村建有卫生室, 贫困群众缺医少药状况和看病难、看病贵的问题得到进一步缓解。三是开展农村最低生活保障制度与扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点工作, 至2011年底, “两项制度”有效衔接试点已在28个国家扶贫开发工作重点县全部开展。四是文化事业加快发展, 大部分乡镇和贫困村建有文化站 (室) , 实施50户以上自然村屯通广播电视工程, 广播电视综合覆盖率达90%以上。

6. 贫困地区生态环境恶化趋势有效遏制

广西在反贫困中注重生态建设和环境保护, 坚持开发与保护并重, 实施退耕还林、公益林保护、石漠化治理、沼气池建设和异地安置等生态建设和保护工程, 实现生态增效, 贫困地区生态环境恶化趋势得到有效遏制。十年来, 广西在4060个贫困村建设沼气池90万座, 贫困村沼气入户率达50%, 高于全区46.4%水平3.6个百分点。加大异地安置力度, 实施生态移民扶贫, 减轻自然条件恶劣的大石山区人口资源承载力, 对缺乏基本生存条件的大石山区特困群众实施易地搬迁安置。同时巩固完善历年扶贫异地安置场点建设, 使安置点农民收入稳步提高。

(三) 存在的问题

1. 贫困面广程度深

50个贫困县和4060个贫困村相对集中分布在桂西北、西南岩溶石山贫困片区、边境地区贫困片区、桂中石山旱片区、九万大山贫困片区、大瑶山贫困片区。根据国家新的扶贫标准, 广西仍有贫困人口1012万人, 占全区农村总人口的23.9%, 需要扶持的贫困群体数量依然庞大, 区域性贫困问题依然突出。部分贫困农户自我发展能力不强, 贫穷落后的状况长期得不到改善, 贫困家庭成员之间因为贫困相互影响, 出现穷的仍穷, 且由于贫穷而不断地再产生贫穷, 由此产生的所谓“穷二代”现象日益严重, 贫困代际传递的危险倾向凸显, 引起全社会的广泛关注。

2. 贫困乡村公共服务能力低

贫困家庭学生上学问题还没有完全得到保障, 义务教育寄宿制学校规范化管理面临许多困难, 农村中小学生的营养不良问题依然相当突出, 乡村学校教学点撤并引发新一轮上学难问题还没有得到很好解决。贫困乡村基本医疗服务体系和基本公共卫生服务体系还不完善, 乡村卫生设施简陋、医疗卫生专业技术人才缺乏等现象十分普遍, 看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫现象仍很突出。农村最低生活保障的标准低、覆盖面小, 特困群体的最低生活保障只是出于“零敲碎打”的小规模状态, 相当一部分贫困农民得不到救济和补助,

3. 扶贫产业支撑力不强

全区大部分贫困村分布分散, 可开发利用的土地资源匮乏, 集中连片开发难、产业项目集中难。当前全区尚未形成上规模、有实力, 能够给贫困群众带来持续稳定收入的主导强优产业。全区已经认定的113家扶贫龙头企业大多数实力较弱, 对扶贫主导产业的辐射带动能力不够强。由于负责发放扶贫贷款的金融部门按商业性质贷款的要求对到户贷款进行规范化管理, 从而导致大多数贫困农户很难从金融部门获得贷款进行农业生产开发。当前实施的小额信贷和村级互助金等金融扶贫方式, 因发放规模小、资金不足、回收周期短, 很难发挥支撑产业发展的作用, 导致扶贫地区主导产业难以壮大, 产业链难以延伸, 产业扶贫工作只能停留在低水平循环、低效益运作阶段, 贫困农户缺乏持续增产增收的经济来源。

4. 贫困农民素质普遍偏低

广西贫困人口中大部分农民受教育的程度低, 接受新理念、新知识、新技能能力不强, 缺乏科学文化知识和农村实用技术, 人的全面发展相对落后, 无论是在家从事农业生产还是外出务工都难以适应现代社会的发展要求。加之现行的扶贫培训机制还未健全, 工作滞后, 农村实用技术和劳动力就业转移培训工作成效不够明显, 数量庞大的贫困群体没有经过任何的实用技术培训就直接进入社会从事各种简单、原始和重复的体力劳动, 很难有新的作为和新的发展。

5. 生态增效和农民增收矛盾加剧

全区居住在大石山区的贫困人口接近200万人, 由于土地利用方式的不合理、产业结构单一和人口增长过快所致的人与环境、投入与产出严重失衡, 加剧了生存环境恶化趋势, 加大了发展成本, 制约进一步自我积累和发展能力的形成。受地域限制, 这部分贫困农民难以享受到多个国家富民惠民政策, 如粮食直补、退耕还林、汽车、摩托车和农机购置补贴、家电下乡补贴等, 仅能享受到的生态公益林补贴每年每亩才9.5元, 加上农村低保、医保和养老保险的不完善, 贫困农户的基本生存权益难以保障, 传统致贫成因没有根本改变, 消除贫困的难度更大。

二、广西反贫困面临的机遇和挑战

(一) 机遇

新时期, 广西反贫困事业面临多重的、叠加的历史机遇。从国家层面看, 国家高度重视民生问题, 把扶贫开发作为关注民生问题的重点和重要组成部分, 随着我国综合国力的不断增强, 将会加大对扶贫开发的投入力度;新一轮西部大开发战略和《中国农村扶贫开发纲要 (2011～2020年) 》的实施, 将进一步从政策、资金、项目等方面加大对贫困地区建设的扶持力度;国家支持广西加大扶贫开发力度, 在《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中, 明确提出广西扶贫开发工作的重点和措施, 指出要加快大石山区脱贫致富步伐、推进边境地区加快发展、切实改善库区矿区生产生活条件, 为广西今后一个时期的扶贫开发指明了方向。从自治区层面看, 自治区党委政府高度重视扶贫开发工作, 把它作为富民强桂新跨越的“重中之重”来安排, 组织制定了《关于实施我区新一轮扶贫开发攻坚战的决定》, 相关28个配套文件也在陆续出台, 同时召开全区扶贫开发工作会议, 对扶贫开发工作进行全面部署, 为广西加大扶贫开发力度, 促进贫困地区早日脱贫致富提供了强有力的保障;中国—东盟自由贸易区的全面建成, 有利于广西在扶贫领域扩大与周边国家的交流与合作;随着“两区一带”经济格局的形成和“江海联动”发展战略的深入实施, 广西经济实力必将不断增强, 将会投入更多的力量加快推进扶贫开发, 为贫困群众脱贫致富奠定坚实的物质基础。从贫困地区看, 国家把革命老区、民族地区、边疆地区等特困区域作为新十年扶贫攻坚的主战场, 尤其是将广西29个石漠化县列为全国连片特困区滇桂黔石漠化区域县, 为广西贫困地区加快发展创造了条件;新一轮扶贫开发把产业化扶贫作为重点内容之一, 将有利于贫困地区发展特色优势农业, 建设特色农业基地, 推进贫困地区现代农业发展, 提高贫困人口收入水平;广西扶贫开发工作重点县多位于桂西资源富集区, 随着桂西地区优势资源的开发, 资源优势加快向经济优势转化, 为贫困地区县域经济发展注入新的活力。

(二) 挑战

从国际看, 随着经济全球化的日益加深, 世界扶贫开发的环境和任务也在不断变化, 尤其是在当前及今后一段时间, 全球面临着经济增长速度减缓、能源资源危机、粮食危机和气候变化等多方面的挑战, 国际减贫形势依然十分严峻。同时, 随着我国综合国力的不断提升, 国际组织和国际社会对我国扶贫事业的支持力度将会降低, 广西贫困地区获得国际援助的机会也会减少。从国内看, 2011年底国家把农民人均纯收入低于2300元人民币作为新的扶贫标准, 广西贫困人口扩大到1012万人, 是全国5个贫困人口超过1000万人的省区之一, 贫困村扩大至6540个, 在2020年要基本消除绝对贫困现象, 扶贫开发工作任重而道远。从自治区层面看, 广西是全国扶贫攻坚重点省区之一, 贫困面广程度深, 尤其是集中连片特殊困难地区扶贫开发任务艰巨、插花地区贫困现象凸显, 给广西经济建设、社会稳定带来较大的压力;随着国家主体功能区的划分, 广西大部分扶贫开发工作重点县都属于国家限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区, 在产业选择上受到很大的限制, 县域经济发展将面临极大挑战。

三、新阶段广西反贫困的主要任务

(一) 加快完善“两项制度”衔接

以加强农村养老工作为突破口, 加快完善“两项制度”的有效衔接。实现新型农村社会养老保险全覆盖。从2012年1月1日起, 实现新型农村社会养老保险制度覆盖全区适龄农村居民。创新农村养老服务体系建设。建立以居家养老为主、机构养老为补充的农村养老服务体系, 努力实现农村老年人“老有所养、老有所依、老有所乐”的目标。

(二) 着力提高贫困人口自我发展能力

多渠道、多形式、多层次开展全区“雨露计划”扶贫培训攻坚工程, 通过职业教育、创业培训和农村实用技术培训, 对农村贫困劳动力进行就业技能培训, 提高贫困家庭劳动力转移就业和创业能力。以农村初中毕业后没考上高中、高中毕业后没考上大学的“两后生”为重点, 启动贫困家庭“两后生”技能培训工程。推行职业资格证书与学历证书“双证书”同步制度, 帮助接受职业教育的学习者掌握一定的专业技术, 顺利实现就业。充分利用各级职业学校或各类培训基地资源开展“阶地式”培训, 即组织已参加短期培训又尚未获得上岗资格证书的, 通过新一轮培训, 获取初级上岗资格证书;组织已获得上岗资格证书的通过进一步培训, 获取中、高级资格证书, 一次增强劳动力的就业竞争力。

(三) 健全贫困地区基本公共服务体系

推动贫困地区农村义务教育布局调整和寄宿制学校建设, 实施农村义务教育学生营养改善计划, 实施中西部农村学前教育推进工程、中西部地区利用闲置校舍改建幼儿园和农村小学增设附属幼儿园建设项目。建立因病致贫家庭卫生扶贫机制, 增加新型农村合作医疗政府统筹投入, 提高保障水平, 提高“新农合”参保和报销的便捷性。强化贫困村公共文化设施建设, 支持发展具有地方民族特色的文化和旅游产业。改善基层公共服务人才工作生活条件, 稳定贫困地区公共服务专业人才队伍。

(四) 加强贫困地区基础设施建设

继续以大会战、整村推进等行之有效的方式尽快改变贫困地区基础设施和公共设施落后问题, 改善贫困地区生产生活条件, 特别是大力推进边境一线兴边富民行动, 加强贫困地区路网、电网、安全饮水工程建设和山区小型农田水利和基本农田整理等, 优先在贫困地区进行水土保持和小流域治理, 加大对农村地区农村危房、茅草房改造力度。

(五) 加大产业化扶贫力度

把产业扶贫作为扶贫开发的突破口, 加快培育有区域特色、市场竞争力强的优势产业。重点扶持扶贫龙头企业和产业化龙头企业, 促进农业结构调整, 推广高效增收品种, 引导重点贫困村开展基地建设。扶持农村专业合作组织特别是农村储运大户、经纪人等发展, 提高农业组织化程度, 扩大农产品生产规模和加工销售能力。扩大开展在贫困村建立“村民生产发展互助资金”试点, 不断总结、完善和推广。

(六) 实施贫困地区“异地搬迁, 无土安置”

实施贫困地区“异地搬迁、无土安置”与农民工公寓建设, 帮助贫困群众建设异地脱贫的新家园。

(七) 促进贫困地区的可持续发展

加强农村贫困地区生态建设, 实施林业重点生态工程、“两个四千万亩”工程、石漠化综合治理工程, 在全区75个县 (市、区) 恢复和重建岩溶地区生态系统, 控制水土流失, 遏制石漠化扩展趋势, 改善生态, 发展生产, 增加农民收入, 促进可持续发展。坚持人口计生与扶贫开发相结合, 稳定低生育水平, 实现人口、资源、环境协调发展。

四、广西反贫困的对策建议

(一) 加快完善扶贫政策

一要学好用足相关政策文件, 在用好用足国家出台的一系列扶贫开发政策文件的基础上, 要结合广西实际, 进一步完善工业扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫、科技教育扶贫等政策。二要进一步落实“两项制度”衔接政策, 要把扶贫开发与社会保障有机结合起来, 把相关政策落实到对象上, 对农村贫困地区没有劳动能力的贫困人口, 全部纳入农村低保范围, 做到“应保尽保”;对有劳动能力的贫困人口, 全面实施扶贫政策, 落实帮扶措施, 帮助他们脱贫致富奔小康, 形成“低保保生存、扶贫促发展”的扶贫开发新格局。三要进一步加大财政政策支持力度, 建立自治区、市、县 (区) 三级财政投入扶贫开发机制, 加大对贫困地区财政转移支付力度;按照渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用的原则, 通过整村推进、产业扶贫、科教扶贫、培训转移就业、生态扶贫移民等平台, 由自治区出台整合资源资金的刚性文件, 整合发改、扶贫、国土、交通、农业、教育、卫生等各部门单位支农资金, 捆绑集中统一调度, 集中用于支持贫困地区和贫困人口发展。

(二) 着力构建大扶贫格局

广西新阶段扶贫开发要科学谋划扶贫开发与低保两轮驱动推进和以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为主要内容的“三位一体”为主要内容的战略布局。在转变扶贫开发方式上, 坚持以政府主导和统筹发展, 社会和贫困群众自觉积极参与, 把扶贫开发与目标任务纳入全区经济社会发展总体目标, 把扶贫开发工作与广西各地优势资源开发和发展优势产业相结合, 与加快推进工业化、城镇化、农业产业化相结合, 与发展旅游业、现代服务业和新型产业相结合, 积极探索解决制约贫困地区发展的突出问题和扶贫对象的自我发展能力问题。在扶贫开发着力点和力度上, 应突出“三个着重”:一是着重抓好特殊类型大石山区和边境地区综合治理、异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、科技扶贫、革命老区建设等专项扶贫开发工作;二是着重抓好发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生管理和人口服务管理、完善社会保障制度、能源和生态建设等行业扶贫;三是着重充分调动和利用各方面的资源、各方面的力量, 广泛开展国家和区直机关、企事业单位、军警部队、民主党派、人民团体单位组团帮扶重点贫困县贫困村等社会帮扶活动。

(三) 健全扶贫机制

贵州省贫困地区教育的反贫困研究 篇6

关键词：农村教育,农村贫困,教育反贫困

一、教育与反贫困的关系

随着经济全球化和城市化的加剧,农村教育被普遍边缘化,农村教育贫困问题迟迟得不到根本的解决。我国是农业大国,农村贫困是关系到我国经济、社会发展的重要问题,而农村贫困的根源在于教育的贫困。人力资本理论把教育看作是减少贫困的重要手段,根据人力资本理论,对教育的投资会形成人力资本,这是经济增长的一个重要因素,对人进行教育或者培训能传授给他们生产技能知识,从而把人改造成更有价值的人力资本[1]。教育作为人力资本最重要、最基本的构成部分,是形成人力资本最有效的方式,教育投资可以转化为知识的存量,从而提高人的智力、知识和技术水平。因此,教育与反贫困的关系如图1所示,教育的质量是人力资本质量的一个方面,而人力资本影响着就业水平,也就是说高质量的人力资本在就业中是占有优势的。收入水平的高低是受就业技能所影响的,而收入水平与反贫困间也是有着直接的关系。

二、贵州省贫困地区与非贫困地区的教育比较

本文选取贵阳、安顺、六盘水,黔东南州、黔南州等地区为样本,从中选择若干贫困地区、非贫困地区以及民族地区、非民族地区的相关市县进行对比,其中贫困县有安顺市的普定县、关岭县、紫云县;六盘水市的六枝特区、盘县、水城县;黔东南州的雷山县以及黔南州的独山县。非贫困地区为贵阳市南明区、安顺市的平坝县和六盘水市的钟山区。民族地区为黔南滇州以及安顺市的少数民族自治县关岭县、紫云县,其余地区均为非民族地区。通过比较适龄儿童入学率以及高中以上劳动力所占比重,探索教育与贫困之间的关系。

在这些样本中,贵阳市的农村贫困发生率为16.8%,安顺市为30.8%,六盘水市为38.3%,黔东南州为42.1%,黔南州为36.0%,具体相关市县数据如表1所示。

通过比较发现:

第一,非贫困地区的适龄儿童入学率明显高于贫困地区。如非贫困地区的贵阳市南明区数据为221.6%、六盘水市钟山区为122.93%、非贫困县安顺市平坝县为100.52%,贫困地区普定县、关岭县、紫云县以及盘县、六枝特区、水城县等均低于非贫困地区。甚至在贫困地区中数值最高的安顺市普定县99.98%也要比非贫困县平坝县100.52%要低。

数据来源:《贵州统计年鉴2012》《黔南统计年鉴2011》《安顺统计年鉴2010》《六盘水统计年鉴2011》注:1.其中安顺市和黔南州的高中及以上劳动力比重为2009年数据,六盘水市和黔东南州高中及以上劳动力比重为2010年数据。2.农村贫困发生率以及适龄儿童入学率均为2011年数据。3.标注*号的为少数民族自治州、县。

第二,民族地区的适龄儿童入学率明显低于非民族地区。如民族地区安顺市的紫云县、黔南州的独山县和黔东南州的雷山县的数据为93.12%、91.71%、82.64%,非民族地区的普定县、水城县以及盘县的数据为99.98%、93.33%、98.06%,从数据中可看出,民族地区的适龄儿童入学率明显偏低。

第三,非贫困地区的劳动力文化水平较高于贫困地区。其中,在高中及以上劳动力所占比重方面,贫困地区安顺市关岭县、紫云县的数据为8.4%、3.7%,六盘水市六枝特区、盘县、水城县分别为10.2%、7.6%、9.6%。而非贫困地区贵阳市南明区以及六盘水市钟山区的数据为12.1%、10.7%。均高于贫困地区。

第四,民族地区的劳动力文化水平低于非民族地区。如安顺市紫云县和黔南州独山县的数据仅仅为3.7%和5.9%,与非民族地区安顺市普定县、平坝县、六盘水市的各个县的数据有较大差距。其中,比率最低的贫困县紫云县3.7%和比率最高的贫困地区六枝特区相差6.5个百分点。

通过以上数据,我们可以发现一个地区的教育发展水平与当地的经济状况是有很大关系的。所以,教育是影响当地经济发展的一个重要因素。

三、基于贵州省教育反贫困的现状评价

1. 贵州省贫困地区基础教育以及高等教育稳步发展

随着贵州省对教育的重视程度越来越高,农村贫困地区的九年义务教育的发展也取得了一定进展。基础教育和高等教育发展的贫困地区劳动力中不识字人数的减少和高中及以上劳动力所占比重增加。

从贵州省贵阳市、安顺市、黔东南州以及黔南州的情况来看,如表2所示,一方面,农村劳动力文化程度所占比重大大降低。其中,贵阳市2006年文盲或半文盲比率为5.21%,到了2011年为3.77%,下降了1.44个百分点。安顺市从2005年的15.5%下降到2009年的11.01%,民族地区黔东南州和黔南州分别从2008年的18.2%下降到2012年的9.1%、从2004年的17.08%下降到2009年的11.33%。另一方面,高中(含中专)及以上劳动力文化程度上升趋势明显。比如,贵阳市由2006年的9.64%增加到2011年的12.1%,安顺市2005年为7.87%,到了2009年为8.87%,增加了1个百分点。民族地区黔东南州由2008年的7.4%增加到2012年的8.8%,而黔南州由2004年的7.54%增加到2009年的8.28%,农村劳动力文化程度改善十分明显。

数据来源:贵阳、安顺、黔东南统计年鉴

2. 贵州省贫困地区技能培训发展水平提高

在“十一五”期间贵州省职业教育取得稳步发展,规模扩大。贵州初步形成了以“新型农民科技培训工程”、“农村劳动力转移培训阳光工程”等各类农民工培训为主题,多种形式为补充的培训格局。据统计,“十一五”期间,贵州围绕“主导创业培训专业农民、进村办班指导,发展一村一品”的总体思路,实施“新型农民科技培训工程”,累计在2 380多个村培训农民工9.5万人;累计投入2.1余亿元资金实施了“阳光工程”,累计完成示范性技能培训超过44万人。

这些技能培训加速了贫困地区农村的剩余劳动力转移,农民们通过技能培训,提高了对某项技能的掌控程度,有利于他们去外地务工谋生,这样不仅可以增加农民的收入,而且对于农村经济的持续健康发展也具有深远的意义。

四、贵州省在教育反贫困中存在的问题

1. 政府对教育的投资力度所占GDP的百分比不高

贵州省近几年也在不断加大对教育的资金支持,但对教育的支出占其GDP百分比仍然不高。从图2可知,虽然贵州省对与教育的财政性教育经费逐年增长,从2006年的103.1亿元增到到了2011年的315.6亿元,这已经超过了2006年的三倍,但是,财政性教育经费所占GDP的比重的增长在近三年保持基本持平,2009年的比重是5.9%,2010年的比重也是5.9%,在2011年比重出现了略微下降,为5.6%。可见,贵州省财政性教育经费的增长趋势十分明显,但贵州省财政性教育经费所占GDP的比重增长缓慢。

资料来源:中国教育经费统计年鉴

2. 贫困家庭经济困难阻碍了其对于子女教育的投资

如表3所示,农村居民用于文教娱乐用品及服务的支出虽然近几年呈递增趋势,但是其所占全年总支出的比重仍然过低,甚至有下降趋势,对教育的支出包含在文教娱乐用品及服务里,而其所占总支出的百分比由2006年的5.2%下降到2011年3.2%,这反映出贵州省农村居民家庭的经济较为困难,恩格尔系数从2006年到2011年平均在百分之48左右,农民仅在满足家庭衣食住行支出方面快占到一半了,必然导致没有足够的资金花费在教育上。另一方面也说明了贵州省农村居民家庭对于子女教育的重视程度仍然不高。

资料来源:贵州统计年鉴2012

五.基于教育的反贫困对策措施

1.政府加大对贫困地区的投入与社会资本相结合

对于贵州省发展九年义务教育中存在的问题,一方面,政府对财政性教育经费的支出应该多向贫困农村地区以及基础教育倾斜,对贫困地区的孩子们上学进行一定量的财政补贴,以保障农村地区的孩子可以正常的接受到九年义务教育,降低他们的失学率。另一方面,针对教育经费紧缺的问题,社会和民间资本的发展还有很大空间,需要积极引入民间和社会资本投资兴办教育,拓宽教育经费来源,尤其是农村教育经费的来源,增加农村教育的有效供给,满足不同教育消费群体的多样化需求,从而促进农村教育事业更好更快发展。

2.落实国家政策宣传工作,完善贫困生资助体系

针对黔东南州贫困地区农民思想观念落后,“读书无用论”思想存在的现象,政府应该定期组织相关人士入乡了解农村地区教育近况,并向他们宣传国家的九年义务教育以及国家对于贫困生的补助,使每个家长和学生都能了解国家的最新政策,以防止那些因为不了解国家资助政策的贫困生提前放弃读书的机会,使奖、贷、助、减、免等政策真正落到到实处。另外,国家应该完善贫困生资助体系,比如向贫困生的补助应该向高中发展,而不仅仅局限于在高等学校,这样也可以改变很多贫困地区孩子的命运,贫困家庭的教育经济问题得到有效解决,“读书无用论”等思想就可以迎刃而解。

参考文献

[1]姚培娟.教育贫困与教育扶贫[J].山东省农业管理干部学院学报,2012(4)98-99+105

[2]舒尔茨.论人力资本投资[M].吴珠华,等,译.北京:经济学院出版社,1990.

[3]沈小波,徐延辉.不同发展视角下教育对缓解贫困的意义[J].财经科学,2008,(4):71-77.

[4]秦其文.农民落后思想观念致其家庭贫困的路径分析[J].湖南农业大学学报:社会科学版:,2007(05):24-28.

农村反贫困“体”“用”合一新论 篇7

一、反贫困以农村社区为“体”

30年前, 我国的改革从农村开始。农村改革从人民公社时期的生产大 (小) 队到乡镇的生产村 (社) , 再到后来的农村土地联产承包经营个体户, 农业税也由部分减免到全面免除, 在这一过程中, 农村基层治理结构从形式到职能都发生了很大变化, 所谓“乡政村治”的治理架构替代了人民公社, 乡村之间的关系定位为指导与被指导关系, 而不是上下级关系, 乡镇一级是基层政权, 而村委会只是村民自治组织。分田到户使农业生产从生产队层面回到家庭层面, 家庭作为农业生产单位实质性地代替了生产队 (小组) , 村社作为生产单元的职能逐渐被剥离, 但村民生活仍是从家庭延伸到村社乃至更大范围, 村社的生活单元职能更加凸现, 且成为维系农民之间社会联系最经常的纽带, 农民认同和行动单位悄然变化, 村社由原来的农业生产和农民生活双重单元蜕变为农民生活单元, 农民认同和行动单位逐渐定格在具有“生活而非生产”意义上的社区上, “生产队”色彩较浓的“村镇”逐渐演化成了农村生活色彩较浓的“农村社区”。农村社区正在成为对“村镇”具有替代作用的农村社会管理、农村公共服务和农村社会支持网络, 在落实社会福利、社会救助、社会慈善、治安、计划生育、卫生服务、司法矫正、环境保护、社会纠纷基层调解、生活服务等诸多方面都发挥着实质性作用。

农村社区是村民的行动单位和认同单位, 也是矛盾集结和爆发的社会节点, 由此, 笔者认为, 农村反贫困可以从社区层面入手, 将反贫困工作的着力点放在农村社区层面上。一方面, 就社区层面而言, 社区是“小写”的社会, 是“大写”的家庭, 是介于社会和家庭的中观层面;就社会层面来说, 反贫困实施于社区层面, 可以有效克服社会层面反贫困对象笼统、对象悬置之弊端;就家庭层面来说, 反贫困实施于社区层面, 可以较好地避免家庭层面反贫困碎片化、难以形成能力型反贫困机制之不足。另一方面, 就城市贫困居民而言, 农村贫困居民所在的社会组织力量更差, 公共服务基础更脆弱, 可资社会资源更单薄。因此, 农村反贫困工作应由注重个体转向个体与社区并重, 着力建设贫困人群聚集社区, 形成反贫困的组织基础和社会公共合力, 在农村反贫困攻坚阶段就显得十分迫切。

同时, 笔者还认为, 反贫困应以农村社区为“体”, 即农村反贫困应从农村社区层面介入, 把农村社区作为反贫困工作的组织载体和功能载体, 以整体性社区反贫困为视野, 将反贫困的对象个体和所在的社区整体相结合, 建构农村反贫困的整体功能体系和社区支持网络, 克服个体扶贫的分散性、脆弱性、静力性、游击性的碎片化弊端, 发挥集约性、整体性、动力性、系统性的整体化优势。攻坚阶段的反贫困还应以社区为功能载体, 借助于社区这一社会组织之“体”及其功能机制, 即借社区“体”之“养”, 构建反贫困攻坚的长效机制。

农村社区层面的反贫困, 既可以明确锁定反贫困的对象个体 (这是反贫困工作的“点”) , 又可以通过把反贫困工作融入社区建设而建构起反贫困的社区支持网络和基层防线 (这是反贫困工作的“面”) 。这个“面”不是要“全面”, 而是要为农村反贫困工作支撑起长效性的社会共同体之力量, 为反贫困提供“不竭的源泉”。这种“源泉”是农村贫困居民彻底脱贫的社会组织保障, 需要纳入反贫困工作的“应有之义”。而“不竭的源泉”是什么?笔者认为, 就是农村社区能力。

二、反贫困以发展农村社区能力为“用”

社区能力是一个共同体相关能力的总和。农村社区能力包括调动社区利益关系人自觉参与管理社区事务的“行政”能力, 有效制定社区管理制度的“立法”能力, 解救村民危难、缓解村民困难、促进农村社区发展的行动能力, 以及与外部机构或组织打交道的“外交”能力等。这些能力涉及村民个人能力和社区组织能力两方面, 涵盖如下指标:村民意识、农民素质、社区行动能力、社区满足村民需求的能力、社区外交能力等 (见表1) 。

1.村民意识

村民意识是农村社区能力建设中对居民个人思想素质方面的要求, 包括法制意识、权利意识、市场意识和现代意识等。法制意识是指村民要有法制观念, 服从依法治国的大环境要求, 做遵纪守法的好公民。权利意识是指村民要有依法捍卫自己合法权益的意识, 在各种赋权、增权下提升权利意识, 做一个善于维护自己权益的守法公民。市场意识是指村民要有市场经济法则的规则意识, 生产、生活要积极“组织起来”, 主动适应市场, 做一个有竞争意识与合作精神的理性公民。现代意识是指村民要摒弃愚昧落后思想, 崇尚现代科学文明, 张扬个性, 追求幸福自由, 做一个新型农民。

2.村民素质

村民素质是农村社区能力建设中对居民个人能力方面的要求, 包括道德文化素养、现代农业科学技术水平和市场竞争能力等。道德文化素养是指村民要有现代文化知识, 做知识型农民, 继承中华民族的优良道德传统, 具有社会主义的社会公德、职业道德和家庭美德。现代农业要求农民掌握现代农业科学技术, 科学种田, 科技兴农, 这是现代农民的基本素质要求。现代农民还应具有市场意识, 具有农业产业化经营需要的国际国内市场眼光, 因此, 市场竞争能力是市场经济条件下和经济全球化背景下农民的必备素质, 是农民经济能力的重要体现, 是农民增收的有力保障。农村社区组建民间协会和社团, 成立各种类型的经济互助合作组织, 是提高村民与市场谈判能力、抵御市场风险能力、实现农业经济效益最优的积极举措, 是农村社区能力建设的重要体现。

3.社区行动能力

社区行动能力是指社区以组织的社会角色参与社会活动的能力, 包括危机处理能力、矛盾调解能力、调动资源能力、把居民组织起来的能力、调动居民参与社区事务的能力等。一言以蔽之, 社区行动能力是指社区以一个组织的名义搞定事情的能力。社区行动能力建设对社区建设有着极其重要的作用, 如前所述, 农村社区正在成为对“村镇”具有替代作用的农村社会管理、农村公共服务和农村社会支持网络, 在落实社会福利、社会救助、社会慈善、治安、计划生育、卫生服务、司法矫正、环境保护、社会纠纷基层调解、生活服务等诸多方面, 发挥着越来越积极的作用, 因此, 农村社区行动能力的强弱事关农村社会的稳定与村民的生活质量, 在农村社区建设基础差、居民素质不高的情况下, 加强社区行动能力建设就显得格外重要和紧迫。

4.社区满足村民需求的能力

社区满足村民需求的能力是指社区对居民物质文化需要的满足程度。社区建设应以满足居民需要为宗旨, 社区居民的需要就是社区建设工作的出发点与落脚点。一个社区如果能够较好地满足社区居民的物质文化需要, 提高购物、教育、医疗、娱乐健身等基础设施以及社区救助、社区照顾等社会服务, 这个社区满足村民需求的能力就较强。当前, 农村社会保障体系尚未健全、医疗基础条件相对较差, 暂时不能全部化解村民中的老龄化问题、看病难问题, 农民在核心家庭的变迁中常常表现出“老难养、病难医”;还有农民工衍生的“留守”问题等。“留守”本也不是问题, 只因为农村社区没有较好满足“留守家庭”的一些需要, 致使留守家庭出现一个个“问题”, 比如“留守儿童问题”、“留守老人问题”、“留守妇女问题”。而农村教育资源失衡, 又导致农村孩子涌入城市, 给城市教育资源造成压力, 当然, 这也是因为农村孩子有教育公平的愿望需求。此外, 农村还存在“黄”、赌、毒问题, 这恰恰说明农村社区文化建设落后和缺失, 说明农村社区居民的文化需求还没有得到及时合理的满足。因此, 提升社区满足村民需求的能力, 是社区能力建设中极其重要的指标。

5.社区外交能力

社区外交能力是指社区通过外交手段和努力, 给居民带来一个较为舒适的生存外部环境、比较充裕的社会资源的社会能量和公信力。社区外交能力为社区居民构筑了一个良好的社会支持网络, 社区以社会组织角色通过外交与外界组织和个人建立广泛的“外交”关系, 为本社区居民顺利参与社会活动、动用社会资源提供良好的社会支持。一个外交能力强的社区能给本社区居民带来较多的社会资源和良好的外部生存条件空间, 使本社区及居民与其他社区及居民和睦相处, 较好地实现社会流动。

综上所述, 农村反贫困应以发展社区能力为“用”, 即农村反贫困攻坚阶段应着手发展扶贫对象的能力, 尤其是反贫困对象所在社区的社区能力。将反贫困工作重点放在能力建设上, 能力建设就成为了反贫困工作的直接目标和重要任务, 通过能力建设发展社区能力, 促进农村贫困问题的彻底解决。可以说, 农村社区能力是最终解决农村贫困问题的根本性保障, 是反贫困中的“力量之源”。简言之, 在我国农村反贫困攻坚阶段, 反贫困之功要“用”在扶贫对象的能力建设上, 农村反贫困的工作重心要“用”在发展农村社区能力上, 攻坚扶贫项目的长远目标要以发展贫困社区的社区能力为目的。因此, 应坚持“授之以渔”, 以“输血”带动“造血”, 建构政府主导、村民自治、社会支持和市场调节的立体化反贫困体系, 构建能力导向型的反贫困机制。事实上, 构建能力导向型的反贫困机制, 关键在于反贫困工作机制的创新。所谓创新反贫困工作机制, 就是将新的理论、方法和工作技巧引入农村社区建设, 以“助人自助”的理念, 以社会经纪人、教育教化者等角色介入农村社区建设, 调动社区村民参与自治, 有效组织、协调政府和非政府组织的社会存量资源, 动员社会资金、技术、信息参与社区发展, 以补救政府组织不便、市场调节“失灵”, 形成政府主导、村民自治、社会支持的工作机制的内涵式发展社区能力, 走内源式发展道路。

首先, 重视农村社区人力资本的投入和建设。我国农村反贫困战略的制定与运行存在的问题, 主要体现在过于强调贫困的物质内涵, 忽略了贫困及反贫困的人文特征。[3]因此, 通过形式多样的介入、参与、互动、交流、磋商等方式和手段, 培养农村居民勤勉、自助与合作的精神, 提升自强理念和自主意识, 通过文化活动和教育培训提高农民的文化和技术素质, 并在提升农村社区居民的理念和素质的基础上加强社区能力建设。

其次, 创新农村社区自治机制。扶贫济困从根本上来说, 是政府的责任。[4]但与此同时需要创新的是农村社区的自治机制。强化农村社区居民自我发展、自我管理、自我服务的自治功能, 积极支持各种社会团体、协会、经济互助组织和其他社会服务机构在农村社区建设中的发展, 把社区居民充分“组织起来”, 增强其与市场的“谈判能力”, 重构农村社区公共产品的供给体制和公共服务功能, 建立农村社区救助、济困的社会保障体系和服务体系, 积极支持包括NGO、NPO在内的各种类型的社会服务机构介入农村社区建设, 重构运行效率更高、管理成本更低的农村社区管理体制, 为农村社区建设奠定更坚实的制度基础和物质基础。

第三, 提升社区农村管理和服务人才队伍的专业化水平。农村社区建设应加强专业化、职业化的社区管理和社区服务的人才队伍建设, 专业化、职业化的社区管理人员和社区服务人员是农村社区建设中化解矛盾、解救危难、缓解困难、满足社区居民需要、促进社区发展的人才保障。

三、“体”“用”合一的反贫困观

农村反贫困以社区为“体”, 以发展社区能力为“用”。把农村反贫困放在社区层面, 不仅可以直接作用于贫困者个体, 使其尽快脱贫, 而且还会在社区层面积攒反贫困的共同体力量, 通过培育社区能力构筑起农村反贫困抵御防线和助困脱贫土壤。笔者通过调查研究发现, 贫困问题的最终解决离不开贫困者个体的能力发展, 贫困的彻底解决则离不开贫困者所在社会组织的能力发展。农业基础的薄弱性、农村社区的散落性和农民个体能力的脆弱性, 决定了反贫困工作不能仅仅停留在贫困对象个体能力的发展上, 更应该把农民组织起来, 培育“组织”能力, 注重发展社区能力。[5]由此可见, 农村反贫困攻坚工作应坚持“体”“用”合一。

首先, 以“农民工”与农村贫困问题之间的某种关系来剖析。众所周知, 我国改革开放30年, 农民工现象已成为中国特色的一种改革符号印记。有数据显示, 农民工队伍已有1.2亿人左右, 从第一代延承到了第二代。可以说, 农民工是我国农村改革把农民从农业中解放出来的结果, 并已成为农村改革浪潮中最活跃的力量之一, 对繁荣城市经济、拉动农村经济增长、更新农村思想观念等都发挥了重大推动作用, 同时, 农民工群体自身素质在外出务工过程中也得到了全面提升。但有研究成果显示, 一些地区的反贫困难题并没有因为该地区的农民工素质提高和财富回乡输入而得到彻底解决, 相反, 传统的“三农”问题 (即农村、农民、农业) 却演变成了“四农”问题 (即农村、农民、农业和农民工) , “农民工问题”还成为了一些地方返贫 (脱贫后重新陷入贫困) 的一个重要因素。为什么改革开放30年后却出现了“农民工问题”?从问题的表现来看, “农民工问题”导致了农村空壳化和留守问题, 而农村空壳化和留守问题又在一定程度上加剧了农村贫困或诱发返贫。事实上, “农民工”现象本也不是什么“问题”, 只不过“农民工”的基本权益未得到妥善解决而最终出现了“问题”。从深层次分析, 笔者认为, 出现“农民工”问题, 其根在农村, 也在城市, 既有社会流动机制的不健全和制度性障碍, 也有农村社区功能缺失和农民群体自身能力相对不足的原因。

此外, 农民工问题既有输出地之问题, 也有输入地之问题。就农民工输出地来看, 主要表现为“留守”问题, 农民有致富需求外出务工, 把自己的家庭和置业留在家乡, 家庭的其他成员 (一般是妇女、孩子和老人) 留在故土守候, 称“留守家庭”。“留守”本也不是“问题”, 只因为农村社区没有较好地满足或解决“留守家庭”的一些需求, 致使留守家庭出现一个个“问题”, 比如“留守儿童问题”、“留守老人问题”、“留守妇女问题”。笔者调查发现, 许多“留守问题”, 都是农村社区不作为、留守家庭无法作为造成的。在农村社区层面, 没有一种机制或者一种社区力量来看护留守家庭, 部分留守困难家庭除了能享受国家的如“低保”社会福利之外, 更多的事务都必须自我解救, 一旦自我解救失败, 留守家庭则可能陷入贫困或返贫。调查还发现, 一些NGO、NPO组织 (如:国际小母牛等) 在四川、云南、贵州、甘肃、内蒙等地实施的扶贫援助项目、环保扶贫项目, 从贫困社区层面入手, 把社区居民组织起来, 形成了“社区集团能力”, 注重培育社区组织及其行动能力, 注重受众的能力扶贫, 较好地实现了经济效益和社会效益双丰收。审视NGO反贫困模式, 实施的反贫困项目往往是以村社 (农村社区) 为单元, 取向参与式发展, 以发展受众能力为目的, 不仅仅限于受众个体层面的能力增长, 更重视受众群体层面的能力增长, 注重受众所在社区整体能力的增长。

其次, 国际NGO组织“要反贫困能力建设, 不要单纯资财投入”的反贫困模式的启示。[6]试想, 如果一个农村贫困社区能够以社区行动能力、社区满足村民需求的能力、社区外交能力等较好地服务于 (包括有偿服务和公益服务) 外出务工农民 (即农民工) 的留守家庭, “留守问题”就必然会大大减少, 次生贫困或返贫就会较少发生;如果一个农村贫困社区能够通过社会服务机构等能力平台, 较好地把从政府剥离出来的社会服务顺利接力过来, 农村社会公共服务的悬空就不会出现。由此可见, 农村反贫困攻坚工作应“体”“用”合一, 从农村社区层面入手, 坚持“授之以渔”, 以“输血”带动“造血”, 以发展农村社区能力为根本, 建构政府主导、村民自治、社会支持和市场调节的立体化反贫困体系, 形成能力型的农村反贫困机制, 走内源式脱贫发展道路, 为改革开放30年后的中国农村反贫困攻坚开创新局面。

摘要：反贫困是当今世界各国面临的共同课题, 阿玛蒂亚.森将贫困定义为能力不足而不是收人低下。沿着阿玛蒂亚.森的思路, 结合我国改革开放30年来农村基层治理结构发生了很大变化的国情, 本文提出“农村反贫困应以社区为‘体’, 以发展社区能力为‘用’”的农村反贫困新思路。认为农村反贫困攻坚工作应从农村社区层面入手, 坚持“授之以渔”, 以“输血”带动“造血”, 以发展农村社区能力为根本, 建构政府主导、村民自治、社会支持和市场调节的立体化反贫困体系, 以形成能力型的农村反贫困机制, 走以内源式脱贫发展道路。

关键词：反贫困,农村社区,能力建设,内源式发展

参考文献

〔1〕阿玛蒂亚.森.贫困与饥荒[M].北京:商务印书馆, 2001.

〔2〕赵晓霞, 范召全.从构建社会主义和谐社会看社区建设[J].毛泽东思想研究, 2007, (01) .

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