破解路径（精选11篇）
破解路径 篇1
经济社会的发展以及跨区域就业和人员流动的日益频繁, 使医疗保险参保人员中异地就医的人数与日俱增, 人口老龄化的加速又助推了异地就医。据统计, 黑龙江省目前异地长期居住的医疗保险参保人员总数超过15.9万人 (在异地生活一年以上, 不包括在外地候鸟式生活的几十万参保人员) , 每年异地就医政策内费用总额约为8亿元。异地就医结算由于其特殊性, 已成为医保经办机构管理工作的一个重点和难点问题。
一、异地就医结算工作进展
目前, 黑龙江省城镇基本医疗保险的统筹层次是以县 (市) 、林业局或农管局为统筹单位。统筹层次低, 职工基本医保统筹地区有91个, 城居医保统筹地区有81个, 省内跨统筹地区异地居住人员超过10.5万人, 分布较集中的前五个城市分别为哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、佳木斯市、牡丹江市。在上述五个城市中, 2009年度城镇职工基本医疗保险跨统筹地区就医总人数为32671人, 发生的医疗费用总额为19479万元;同一市 (地) 内所属各县间跨统筹地区结算的人数所占的比例非常高, 五个城市同市内跨统筹地区结算人数达21577人, 占五市省内跨统筹地区就医人数的
66.04%。
为加强和改进省内参保人员异地就医结算服务管理工作, 减少“垫支”和“跑腿”现象, 减轻参保人员省内跨区结算的负担, 2010年12月, 黑龙江省出台了《关于黑龙江省基本医疗保险异地就医结算服务工作的指导意见》, 规定“省内异地居住的退休人员在居住地住院就医、常驻异地工作的人员在工作地住院就医, 原则上执行参保地的政策”。同时, 大力推进区域统筹和建立异地就医协作机制。在具体管理模式上, 参保地经办机构可邮寄报销票据, 在参保人员较为集中的地区设立代办点等, 鼓励采用由就医地经办机构按参保地政策代为审核和结算异地就医费用、参保地经办机构与就医地经办机构按一定周期清算异地就医费用的方式。
省外异地就医结算管理模式参照省内的做法。目前, 黑龙江省已经与海南省签订了合作框架协议, 在双方就医的参保人员执行参保地的政策, 采用网上传送医疗费用的数据, 由参保地经办机构进行审核后, 再由就医地垫付应由统筹基金支付的医疗费用, 经办机构之间定期结算异地就医的费用。2010年, 哈尔滨市已将海南省农垦三亚医院定为异地就医定点医院, 采用点对点的方式解决这部分人的就医问题, 即哈尔滨市医保中心与海南农垦三亚医院采取直接联网、直接结算的方式。由于黑龙江省每年到三亚市过冬的人员较多, 考虑到这部分“候鸟式”人群生活特点与真正意义的异地居住人员还有所区别, 省本级医疗保险也准备与三亚市的部分定点医院进行直接联网、直接结算, 目前此项工作已进入双方医保系统联网前的准备阶段, 近期将启动省本级参保人员在三亚市的异地就医结算服务工作。
关于异地就医人员的个人账户管理, 哈尔滨市也有其独特的管理方式。从2006年起, 哈尔滨市就实行了异地个人账户资金划拨到参保人员异地邮政储蓄账户的政策, 并受到了异地就医人员的普遍肯定。具体做法是针对办理异地安置的参保人员, 在其办理异地安置手续的同时, 为其办理一个邮政储蓄账户, 市医疗保险管理中心在每月固定的时间里, 将其个人账户资金存入其邮政储蓄账户, 异地安置人员可在异地领取其个人账户资金, 以方便购药。随着多功能社会保障卡的逐步推广, 异地安置人员还将省去办理邮政储蓄账户的麻烦。
二、异地就医结算工作的难点
(一) 统筹层次过低, 导致异地就医人员增加
由于目前黑龙江省医疗保险统筹层次只到县 (市) 级, 在转移接续医疗保险关系等方面普遍存在着政策性壁垒, 致使异地就医患者在医疗费用的报销和结算方面大费周折。
(二) 省内异地居住人员相对集中的城市基金垫付压力较大
就医地经办机构为在其统筹区内的异地就医人员垫付应由统筹基金支付的医疗费用。如此一来, 异地居住人员相对集中的城市, 会无形中增加基金的支付数额, 给就医地医疗保险基金带来垫付的压力。
(三) 增加就医地经办机构的工作量
就医地经办机构协助参保地经办机构管理其异地就医的参保人员, 监管其就医行为, 会增加就医地经办机构的工作量。
(四) 异地居住参保人员的医保卡无法在就医地使用
由于没有跨统筹地区的“一卡通”, 异地居住的参保人员在居住地就医时, 存在着医疗费用结算不方便等困难。
三、对异地就医结算工作的思考
异地就医服务管理工作是一个系统性的管理工程, 涉及到社会稳定、医疗保险制度建设、基金收支安全、经办工作能力等多个方面, 需要各级政府管理部门、各级经办机构联合行动, 才能真正确保医疗保险基金的合理利用和良性循环。从长远看, 要彻底解决异地就医问题, 必须提高统筹层次, 最终实现全国统一的医疗保险制度和政策。全国实行统一的费率、统一的待遇支付, 异地就医问题也就自然消亡了。但鉴于目前的社会经济现实, 这一目标短期内是不可能实现的。现实的选择是立足于医疗保险现状, 从实际出发, 首先解决异地安置 (或异地居住) 人员的异地就医服务管理问题, 再逐步解决转诊转院等其他参保人员的异地就医结算问题。解决省内异地就医结算的问题, 宜从以下几个方面着手:
(一) 统一全省“三项目录”。
省内各统筹地区使用统一的医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施目录, 同时使用统一的部分支付比例, 统一的特殊医用材料项目、起付线、最高支付限额和挂钩比例, 达到同一笔医疗费用, 无论在任何统筹地区发生, 其政策内、外金额均保持不变的目的。
(二) 建设异地就医信息平台。
建立起省级异地就地信息平台, 提供异地就医信息平台与各统筹地区医疗保险信息系统接口标准。各统筹地区经办机构负责本统筹地区医疗保险信息系统改造及与省级异地就医信息平台接口程序的开发。省级异地就医信息平台覆盖全省所有统筹地区, 经办机构通过信息平台完成异地就医费用结算及数据传输。
(三) 省级异地就医数据交换平
台建设完成前, 异地人员信息数据的交换方式及认证方式由两地经办机构协商确定 (重点解决的人群为省内异地安置人员) 。可以有以下几种方式:一是省内异地安置人员由其参保地经办机构划归到就医地经办机构进行管理;二是经办机构间医保政策、结算办法互认的方式;三是参保地的政策, 就医地的管理。
异地就医结算服务管理工作是一项长期而艰难的工作, 同时又是一项切实解决异地就医参保患者困难的惠民工程。如何做好这项工作, 是每一位医保人面临的实际问题, 也是医保人肩负的重担。我们应该看到, 这项工作尽管难度大, 但其意义也十分重大, 做好这项工作的有利条件也很多。
就其意义而言, 它直接关系政府提供公共服务的能力和水平, 作为政府提供公共服务的医疗保险经办机构, 应该站在维护人民政府形象的高度, 为老百姓提供便捷的医保服务;异地就医难题的解决还关系社会医疗保险制度的便捷程度, 而制度的便捷性与制度的可及性、公平性往往有着不可分割的内在联系, 所以, 在建设公平和谐医保的新征程中, 不可忽视便捷医保建设, 便捷医保应该成为公平和谐医保建设的一项应有的内容。
就其有利条件而言, 首先, 党和政府高度重视, 中央新医改文件明确提出要“做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务”的要求, 强调“推广参保人员就医一卡通, 实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算”。将于今年7月1日起实施的《社会保险法》, 也对医保关系转移接续和异地就医提出了要求。其次, 经过多年的探索, 积累了许多宝贵经验, 如异地就医的区域合作, 就是一个有效的范例。第三, 医保人的全局意识、民生情怀和不畏困难的精神, 是解决异地就医难题的精神动力。在医保系统广泛相传的“办法总比困难多”的格言, 就是克难攻坚精神的具体体现。
正视困难, 明确意义, 充分利用各种有利条件, 异地就医难点必将转化为医疗保险制度建设的一大亮点。
破解路径 篇2
《劳动合同法》中关于劳务派遣的规定具体体现在第57条至第67条。立法者对于劳动者同工同酬权利的保护贯穿了这十一条，立法精神值得赞许。但是依然存在着诸多立法技术缺陷。具体表现在:可操作性差，规定不细化。例如，《劳动合同法》第66条规定:“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”一般来说，“临时性”是指用工期限不超过半年，如果超过半年，应该用单位的正式员工。但是，根据《劳动合同法》第58条第2款的规定:“劳务派遣机构应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬”。如此规定会造成劳动者在二年的合同期限之内被劳务派遣机构派遣到至少四家用工单位中去。变动如此之频繁，诸如工资调整、社会保险、福利保障、劳动保护等切身关系着劳动者权益的各个方面，就不能顺畅地衔接起来。同工同酬的权利便得不到保障。另外，《劳动合同法》第63条规定:“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或相近岗位劳动者的报酬确定。”立法虽对被派遣劳动者的同工同酬权做出了具体而明确的规定，但问题是“用工单位所在地相同或相近岗位的劳动者的劳动报酬”这一规定在实践中却难以掌握和判断。破解劳务派遣工同工不同酬难题，最关键的是要从源头上根治，在立法上确保劳务派遣工同工同酬。
法律破解路径一：明确“相同或相近岗位”的界定标准。影响“相同或相近岗位”的价值评估往往包括了众多因素，如岗位责任、劳动条件、劳动强度、工作难易程度、工作环境等等，并且上述所列事项还必须依具体案件而作整体性的评估。因此建议立法部门对此做出解释，对“相同或相近岗位”的界定规定明确具体的标准，如通过立法对劳务派遣中同工同酬的概念、对哪些工作可以进行比较、怎样评估工作价值、工资差别应包括哪些合理因素等问题做出明确具体的规定，从而为界定“相同或者相近岗位”提供依据，使被派遣劳动者和
司法部门在实际衡量时有法可依。只要通过工作评估机制被认为具有同等价值，雇主就应该支付相同的报酬；反之，就应当支付不同的报酬。
法律破解路径二：对劳务派遣适用范围的“临时性、辅助性、替代性”作出具体的规定。《劳动合同法》并未明确何为“三性”，只是规定了一个授权条款，即授权国务院劳动行政部门规定，这个部门就是现在的人力资源和社会保障部，建议其应尽快对“三性”作出明确的规定。参照国际惯例的理解，所谓临时性工作岗位，主要是指用工单位非经常性发生的或具有季节性、短期性很强的时效性的用工岗位。期限一般不得超过6个月，凡企业用工超过6个月的岗位须用本企业正式员工；辅助性，指用工单位的工作岗位为企业非主营业务岗位，可以根据企业工商登记的经营范围来予以认定；替代性，指用工单位的正式员工因特殊原因在一定期间内无法工作时的岗位。例如因病、工伤、探亲、年休假等，在该职工休假返回之前，可由劳务派遣工提供“替代性”劳务。我们认为劳务派遣工主要从事缺勤的和享受各种休假的劳动者的工作、企业经营活动临时增加的工作、季节性工作。总而言之，劳务派遣不得发生在用工单位正常的、持续性的劳动岗位上。劳务派遣只能作为一种辅助性的劳动用工形式存在，其不应也不能取代传统的用工方式，成为用工方式的常态。
法律破解路径三：明确派遣机构与用工单位各自的义务及责任。《劳动合同法》第63条规定只提到了同工同酬的标准，却没有明确义务主体。此外，《劳动合同法》规定劳务派遣协议的签订主体不包括被派遣劳动者，由此导致其知情权都得不到保护，谈何实现同工同酬？现行立法的缺陷亟须弥补。笔者认为，为了切实保证被派遣劳动者“同工同酬权”的实现，立法应该明确规定派遣机构和用工单位各自的法定义务及违反法定义务所需承担的责任，并突出强调在程序上明确被派遣劳动者劳动报酬的支付主体及程序。
1.规定派遣机构与用工单位签订劳务派遣协议时，必须审查被派遣劳动者将要被派至的工作岗位的报酬情况，以保证被派遣劳动者与用工单位从事相同或类似工作的普通员工享受同工同酬的待遇，用工单位应该予以配合。派遣机构与用工单位必须在劳务派遣协议中明确约定用工单位支付给派遣机构的服务费用(包括数额、计算方法等)，不得从被派遣劳动者的劳动报酬中提取。
2.劳务派遣协议中应明确约定被派遣劳动者的劳动报酬内容及标准，并备注由用工单位提供的本单位该岗位与类似岗位普通员工的报酬标准供被派遣劳动者和派遣机构参照，同时便于相关机构的监察。劳务派遣协议应包含派遣机构、用工单位及各自法定代表人的相关详细信息，被派遣劳动者包括联系方式在内的详细个人信息。派遣机构与用工单位拟定的劳务派遣协议经被派遣劳动者签字后生效；被派遣劳动者不签字的，不影响其在派遣机构与用工单位之间的效力。经签字生效后的劳务派遣协议由派遣机构、用工单位、被派遣劳动者各持一份，对三方均有约束力。这样的制度设计是为了保证被派遣劳动者的知情权，是实现其同工同酬权的基础。
3.规定被派遣劳动者的各项劳动报酬(包括基本工资、加班加点工资、特殊工资、奖金、津贴和补贴等项目)均应由用工单位依约支付给派遣机构，由派遣机构按月支付给被派遣劳动者。派遣机构不得以用工单位未支付或未及时、足额支付为由，拖延向被派遣劳动者支付劳动报酬。被派遣劳动者发现自己在用工单位受到“同工不同酬”待遇的，有权向派遣机构主张自己的同工同酬权，派遣机构应该依据被派遣劳动者的主张进行相关调查；查证属实的，应首先无条件向被派遣劳动者弥补差额。派遣机构应依据劳务派遣协议向用工单位主张权利，其最终风险由派遣机构承担。
法律破解路径四：实行派遣机构设立许可制及“风险保证金”制度。派遣机构在劳动者受到用工单位同工不同酬待遇的情况下负有向被派遣劳动者先行垫付差额的法律责任。这样的责任设置就对派遣机构的资质、能力提出了比一般的公司更高的要求。对于派遣机构的设立应采取“许可主义”的原则，同时规定派遣机构设立时建立“风险保证金”作为批准设立的必要条件，并在设立后的业务运行中予以维持和适当调整。
设立“风险保证金”目的就是为了保证被派遣劳动者在受到同工不同酬待遇时，派遣机构补足差额责任的履行。派遣机构拒绝履行法律义务时，劳动保障行政部门对风险保证金账
破解路径 篇3
这段话说明我国水利建设已经突破了“水利是农业的命脉”的传统观念，水利发展进入了一个新的时期，水利在城市建设与发展中的基础性地位不断凸显。而随之出现的水资源、水安全、水环境等一系列城市水利问题，又是城市管理者和决策者不可回避的重要问题。城市水利作为城市现代化的前提和基础，已成为加快城市化进程的一项重要而紧迫的战略任务。
一、我国人多水少，水资源时空分布不均
我国人均水资源占有量2100立方米，仅为世界平均水平的28%，列世界第125位；正常年份下，全国年缺水量达500多亿立方米，全国2/3的城市不同程度缺水，水旱灾害年均影响上千万人口，而且时空分布不均，北方地区国土面积、耕地、人口分别占全国的64％、60％和46％，而水资源量仅占全国的19％。而从水资源时间分布来看，降水年内和年际变化大，60％至80％主要集中在汛期。
随着经济社会的快速发展，用水需求不断增加，未来一个时期，全国新增千亿斤粮食生产能力规划的实施和区域发展战略的推进，生产、生活和生态用水的需求仍将会有一定幅度的增加。随着全国人口峰值的到来，人均水资源量还会进一步下降，加之全球气候变化的不利影响，在可预见的时期内，水资源供需矛盾将进一步加剧。
缺水的同时，我国水生态环境问题十分突出。首先是水资源短缺。北方部分地区的水资源开发利用率已超过100％，河湖湿地严重萎缩，地下水位持续下降。据统计，在我国668个建制市中，缺水城市达400多个，其中严重缺水的城市有130多个。全国城市每年缺水约60亿m3。如，在2000年夏季，华北地区持续干旱，影响了天津市的正常生产与生活。河北省沧州市地下水位已经下降到地面以下200米。石家庄市的地下水如果不能得到有效补充和开展地下水科学管理，预计在未来15年便会枯竭。沿海城市其实也不例外，甚至更为严重。因为我国城市供水是以地表水和地下水为主，有些城市因地下水过度开采，造成地下水位下降，有的城市形成了几百平方公里的大漏斗，海水倒灌数十公里。缺水给城市工业产值造成的损失在1200亿元以上，且呈增长之势。此外水污染严重。2009年全国废污水排放总量达到768亿吨，水功能区达标率仅为47.4％。
2011年1月29日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》正式公布。这是新世纪以来的第8个中央一号文件，也是新中国成立62年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。文件出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策、新举措，显示出加强水利建设的力度。
二、我国城市水利体系发展中的主要问题
改革开放以来，城市水利经过多年发展，初步建立了防洪、排涝、供水、治污等体系，为我国城市化进程和城市现代化作出了重要贡献，但随着城市社会经济的快速发展，又出现了很多新的城市水利问题，严重制约了城市化进程和现代化步伐。
（一）城市型水灾害日益严重
目前，我国城市尽管通过加固、除险和加强管理使防洪状况有所改善，但城市洪水问题远未根治。小城市及县城的防洪标准很低，有些县城几乎不设防。同时，由于城市建设用地的快速增长，大面积地面硬化，使得暴雨产生的流量成倍增加。
此外，城市排涝系统也存在各种问题：内部排水系统不完善，区域排水管网系统配套不全、管网老化、设计标准偏低；早期建设的城市排水泵站因排涝模数低、老化严重，加之规模未能随城市发展而扩大，不能满足城区排涝要求。因此，城区经常遭受洪涝灾害，损失十分严重。另外，由于城市气温高、空气中粉尘大，在汛期和暴雨之时容易形成城市“雨岛效应”，市区暴雨的强度和频率往往高于周边地区。上述因素均使城市的防洪排涝压力逐步增大，城市型水灾害问题日益严重。
（二）城市水环境日益恶化
世界银行的一项测算表明，中国每年空气和水污染造成的损失约占当年GDP的8%左右，环境污染使中国发展成本比世界平均水平高7%。目前，我国城市污水与工业废水的处理率很低，它是造成水质污染的主要原因。城市不仅用水集中，而且污水排放量大、成分复杂，大都直接排入江河，破坏了水体自净能力，使河湖水体和地下水受到不同程度的污染，严重恶化了水环境；加之周边及上游地区不合理使用化肥，居民的生产、生活垃圾堆放到城市河湖边，一遇洪水即冲入河湖，岸边污染带普遍存在，城区内湖泊富营养化程度不断加大；再加上饮用水源地受污染的范围正在逐渐扩大；城市下降酸雨问题也日趋严重，大部分城市地下水质在不断变坏。同时，在城市房地产、公路、供水、供电等大规模的开发建设中，破坏植被、水土流失严重，以及无节制地开采地下水，均造成了水环境的恶化。
（三）水资源短缺对国民经济造成巨大损失
随着城市人口的增加，有限的资源必然显得更加紧张。据统计，我国每年因供水不足造成的损失达2000多亿元。可以说城市缺水已经成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素之一。城市水资源的短缺在很大意义上讲已经不仅仅是水量性的缺水，更是水质性缺水。水质性缺水是大量排放的污水污染淡水资源造成的，已成为很多经济发达的滨水城市面临的严重问题。
（四）城市水管理体制不顺
城市水利涉及的部门较多，包括水利、环保、城建等。多部门之间的协调规划和利益分配往往使管理更加复杂化。城市水利的处理和规划问题只有做到统一制订、统筹兼顾才能实现效益最大化。而现在国内的现状是：多头管水，政出多门。所谓环保不下河，水利不上岸之类的状况时有发生。供水和排水，排污和治污分离，管理混乱，难以实现水资源的优化配置，加剧了城市水资源的浪费和污染。此外，水利基础设施重视政府财政的投入，形成重建设、轻管理；重人治、轻法治；重政府办城市水利基础设施、轻社会综合管理的局面。
nlc202309041248
三、加强我国城市水利发展的的对策建议
现代化的城市要从生态环境的要求，从城市可持续发展的战略高度出发，全面规划、统筹兼顾、综合开发、妥善处理各项建设与水利的关系。针对城市水利发展存在的一系列问题，国内学者从不同角度提出了许多具体的对策和建议，综合来看，主要集中在以下几个方面：
（一）坚持高标准超前规划
城市水源开发利用应有长远规划和弹性制度，要适应市场经济，有利于各阶段的开发利用，便于动态开发，避免被动应付。因此城市水利在规划阶段就必须要考虑如何应对城市发展中水问题的演变趋向，如何满足城市未来发展的治水需求。合理进行城市水利统筹规划的依据必须建立在科学预测的基础之上。城市水利工程必须要有一个高质量、高起点的科学规划，努力使规划体现“三个结合”，即城市防洪工程项目与改善城市水质、修复水生态环境相结合，水系综合整治与搞好滨河绿化、建设宜居环境相结合，城市水利建设与挖掘历史文化积淀、打造城市景观、优化旅游资源配置相结合。
（二）推行市场化运作
城市水利建设规模和投资巨大，光靠政府投入远远不够，必须走市场化运作的道路，进行多渠道投入，包括建立稳定的政府投入渠道、政策性融资平台以及社会资金投入水利建设的运行机制。要按照经营城市的理念经营城市水利，城市供水、排水等公益性工程按照谁受益、谁负担的原则，实行企业化运作筹集管理经费；城市防洪、河道治理等纯公益性工程由政府投入或上级拨款等方式筹集管理经费。
（三）理顺城市水利管理体制
长期以来，我国涉水事务的管理一直存在着职责不清、条块分割的现象，较难实施统一的水利规划和工程建设。做好城市水利工作，应该有一个水资源统一管理的体制，实行涉水事务的统一管理，进一步理顺管理体制。
（四）加强城市水利队伍建设
做好新形势下城市水利建设和管理工作的必备条件，就是要求水行政主管部门必须拥有一支思想坚定、熟悉法律、业务精湛、积极向上的队伍。加强城市水利队伍建设的途径主要有：加快现有专业技术队伍知识的更新，抓好再教育工作；制定人才引进规划，加快专业技术人才的引进；严格职称评审程序，坚持评聘分开，加强对专业技术人员的聘后管理；抓好培养锻炼，提高技能人才队伍业务能力。
（五）实施科教兴水、节约用水战略
节约用水是缓解水资源供需矛盾的必由之路，要发展节水型农业、节水型工业、节水型城市和节水型社会，要依靠科技开发研制高效价廉的节水设备，逐步建立居民用水和工业用水的累进收费制度。
参考文献：
[1]邹洪成，王谦.关于如何加快推进城市水利建设的思考：以江苏省、浙江省为例[J].水利发展研究，2009（5）：37-39.
[2]吴泽毅.关于城市水利的几点思考[J].江苏水利，2003（1）：28-29.
[3]赵仁奇，王林素.我国城市水利现代化存在的问题及其对策[J].浙江水利水电专科学校学报，2009（4）：80-83.
（责任编辑：赵静）
当前我国农民问题及破解路径 篇4
近几年,“三农”问题越来越多地被人们所关注。党中央、国务院始终把“三农”问题作为各项工作的重中之重。由此可见,农民问题十分重要。马克思对农民有着深刻地分析,在《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》及其续篇《路易·波拿巴的雾月十八》中,马克思以法国为例,对农民阶级进行了深刻剖析,小农人数众多,他们生活条件相同,但彼此间却没有太多的联系,他们不能自己代表自己,一定要别人代表他们,而负有推翻资产阶级制度使命的城市无产阶级则是他们的天然同盟军和领导者。于是,无产阶级革命就会得到一种合唱,若没有这种合唱,它在一切农民国度中的独唱是不免要变成孤鸿哀鸣的”。不难看出,马克思对农民在历史起的作用持肯定态度,没有农民阶级的支持,无产阶级在农民国度中难以取得成功。但马克思并不否认农民阶级的局限性,局限性存在使得农民难以形成自己的阶级诉求。正是农民阶级的两个特性,使得在农民国度里,工农联盟成为走社会主义道路的必然要求。
实践上,中国自古人口众多,属于农耕文明,力量巨大但小农意识深厚。另外,中国农民自近代以来,深受帝国主义、封建主义和官僚资本主义残酷剥削与压迫,有着强烈的革命诉求,这与工人阶级的利益基本一致。在改革实践中,农民作为改革的推动者,对社会主义全面发展贡献力量。正如江泽民所言:农民问题始终是我们革命、建设和改革的根本问题[2]。如今,中国经济已经取得巨大发展,“中国模式”受到世界关注。但仍然不要忘记,中国现在仍处于社会主义初级阶段,农民问题仍关乎社会主义事业发展的全局问题;关乎经济持续健康发展的促进问题;关乎中华民族伟大复兴的实现问题。因此,全面审视当代农民问题,仍然是一项迫切任务。
二、当前中国农民问题的主要表现
(一)农民土地问题
土地问题是农民的首要问题和根本问题。土地是农民的生存和发展的根基。长期以来,我国人地矛盾突出。这主要表现在以下三个方面,首先,使用权不稳定。1978年,我国在全国范围内实施家庭联产承包责任制后,个人土地承包期在不断延长,从第一轮15年的土地承包期变为第二轮30年的土地承包期;2008年中共中央推进农村土地制度改革,更是提出“长久不变”的土地承包关系。然而,承包期内土地调整仍然时有发生,农民对自己土地使用权的稳定性预期仍不乐观,调查结果表明只有10.2%的农户认为承包期内土地肯定不会调整[3]。另外,一些地方仍存在承包期内随意调整承包地的现象,一些村集体甚至违背农民意愿,违法收回农户承包地,侵害了农民的合法权益[4]。其次,土地流转机制不健全。随着工业化和城镇化水平的提高,农民忙时种地,闲时打工成为常态,农资价格的上涨与农产品价格持续偏低导致家庭小规模农业生产活动的经济效益降低,“种地不挣钱、打工更挣钱”的思想在农民阶层成为主流,一些资金富裕者也希望将自己的土地流转出去,这样可以获得更多的收入,但是由于使用权不完整,农村土地流转并不顺畅,使得大部分想要将土地流转出去的农民寻路无门。由于很多地方土地承包经营权没有确权,农民担心自身土地权益受到损害,因此宁愿将土地撂荒也不敢将土地流转出去。另外,由于土地使用权不能抵押,很多有实力的农业大户想承包村民的土地,但是受制于融资难而难以开展规模经营。最后,使用权得不到应有的保障。为了满足工业化和城镇一体化对土地的大量需求,地方政府不断征用农民的土地,导致社会上大量农民失去了自己的土地。调查数据显示,2012年失地农民已经达到了7500万左右,而且每年还在以300万人的速度增加[5]。由于地方政府在征地过程中,农民权益得不到应有的保护,经济上得不到相应补偿,再加上失地农民没有稳定的工作和收入来源,导致失地农民的生活质量显著下降。很多农民失去土地后也就等于失去了唯一的收入来源,尤其是一些没有一技之长的农民,在耗尽仅有的征地补偿后生活日趋贫困。
(二)农民收入问题
首先,农民收入水平总体不高,城乡收入绝对差距继续扩大。改革开放以来,中国城乡居民收入快速增长,城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别由1978年的343元和133.6元增加到2013年的26955元和8896元,城乡收入比由2.57:1上升到3.03:1[6]。从数据中,可以看出近年来农民收入涨幅略快于城镇居民,城乡收入差距相对有所减小,但农民总体收入仍然偏低,城乡绝对差距继续扩大。其次,农业比较效益偏低。农业的投入与产出相比其他行业偏低,种地不如打工,甚至有些地方把农业作为“副业”。另一方面,农产品价格低廉,农产品价格机制欠缺,导致增收困难。再次,农民工收入稳定性差,工资薪水不高,在应享有的基本待遇上得不到公平对待。因为农民工没有较高的文化水平,自身技能又不高,加之用人单位与农民工贯彻执行《劳动法》不力,执法部门监管不到位导致的农民工就业稳定性差。因此,大部分农民工仍只靠廉价的劳动力挣“地板工资”,普遍忍受着没有福利和保险、没有休假、长期超时工作以及没有加班补贴的待遇。这些与城市职工薪资相比差之千里。
(三)农民工问题
近年来,国家出台了一系列有效解决农民工问题的政策,但在实际生活中,仍存在不少突出问题:一是工资待遇差,欠薪现象频出。农民工普遍性工资低于城市居民工资,并且是一种纯粹性工资,没有其他社会保险、住房公积金等。另外,农民工工资经常被拖欠,虽然国家明令禁止,但是仍屡禁不止。二是工作强度大,工作环境差。农民工大都集中在建筑、制造等传统型行业中,主要承担着城里人不愿干的脏活、重活、累活。另外,许多企业噪音,粉尘,有毒气体严重超标,又缺少必备的安全防护设施,致使发生职业病和工伤事故的比例较高。三是社会保障缺失。“贡献在城里,保障在农村;年青在城里,养老回农村。”虽然近年来不少地方在户籍、社保等方面已经逐步城乡一体化,但是城乡之间的福利差异仍然很大,返乡农民社会保障难以让人乐观。四是农民公共服务不健全。农民工生活与城市基本公共服务有着巨大差异,尤其是子女上学、看病就医、社会保障、住房租购等面临许多困难。五是农民工社会归属面临困境。
(四)农民发展问题
实现农民的现代化是解决“三农”问题的最艰巨任务。首先,由于中国处于后发追赶型国家,早期实行不均衡发展战略,致使农业发展起点受到制约。同时,市场经济是一种竞争性经济,以其理性人设置,工于计算的运作方式,趋利性的目的指向,使得市场化的扩大在一定程度上促进了这种不均衡发展,造成农民收入偏低。其次,农民科学文化素质和专业组织化程度不高。虽然中国科学文化水平整体上发展迅速,但是大多数农民在整体的价值观、综合的科学素养、社会行为等方面基本处于简单传统的状态。农民的思想状态中表现最为突出的就是保守的、封闭的小农意识。这种生活习惯,使得农民缺乏应对社会现代化的创新意识和经济交换的协作意识,大大降低了农民积极创新的动力,导致主体意识不强。另外,农村教育水平不容乐观,诸如农村教育环境堪忧、师资力量比较薄弱、教育经费严重短缺等,都在一定程度上阻碍了农民发展。科技方面,科技是第一生产力,但是中国农民总体上科技素质较低,对知识、新事物、新科技掌握非常欠缺,更缺少从事社会化生产的相关经验,这些阻碍了学习新科技的能力和对新事物的接受,从而决定了其与组织化、规模化的大生产无法适应。从农村基层组织运行状况来看,自治组织行政化及行政权力资本化倾向必须引起高度重视。农业税取消后,村干部失去了经济上的独立性,在某种程度上成为乡镇“附属品”,行政村的自治功能和公共服务职能弱化,出现了权力行政化的倾向。最后,农民内部发展不平衡,由于具有不同利益需求和不同地位的阶层,我国农民发生群体的分化。一部分农民精英从传统农民队伍中成长起来,引领农村经济社会的发展,成为推动农民发展的主导力量。但是,也会出现先富并不能带动后富,呈现出差异化现象。
三、破解当前农民问题的基本思路
(一)坚持农民问题的中心地位不动摇
中国的现代化建设,没有农民的现代化是残缺不全的。小康不小康,关键看老乡,中国要强,农业必须强,农民必须富。“三农”问题仍然是我们党工作的重心。农业是国民基础,农业关系粮食安全,一个国家只有立足粮食基本自给,才能掌握粮食安全主动权,进而才能掌控经济社会发展这个大局。农民发展事关工农联盟的稳定,工农联盟的强弱,关系到中国力量的凝聚,关系到中华民族的伟大复兴。因此,必须坚持工业反哺农业,城市支持农村和多予少取放活的方针,建立健全与国情相适应的农业支持保护体系。例如,完善农村基本经营制度、农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益权等等。工作上,要始终保持对“三农”问题的清醒认识和深刻把握,把“三农”问题作为常抓不放问题。
(二)坚持城乡发展一体化的战略方向
坚持城乡一体化战略方向,核心要突出城乡的平等交换、平等发展,主要是消解城乡的二元分殊,根本方法要统筹兼顾。
首先,消除城乡二元分立。就业方面,我国现存就业方面的二元社会结构制度严重制约了我国农民发展的空间,阻碍了我国农民的发展。我国二元经济结构的长期存在是我国农民长期贫困的重要原因之一,我国制定的发展战略、国策等方面很多时候都存在无形的城乡歧视性,这就导致了很多发展优势条件都集中在城市,而农村在科技、人才、资源等方面就相对匮乏,这也直接导致了农民生活水平很难得到大程度的提高。只有消除我国二元经济结构,才能使农民在就业制度上得到更多的公平。户籍制度方面,现阶段,我国在改善城乡统筹的过程中,农民进城的门槛依旧很高,所以在改革户籍制度方面也需要有所改善,应该采取切实的措施,降低城乡之间门槛,消除城乡歧视,使其得到公平对待。所以,要积极推进以人为核心的城镇化,协调大小城市格局,优化城市空间和管理格局,解决农民“出得出”的问题。保障制度方面,我国农民的社会保障制度还不够完善,制度体系还不够健全,规划和实现之间还存在许多不足,要实现社会保障制度在农村的全面覆盖,还需要对其进行进一步的改善。
其次,改革征地制度。土地是农民的根本,征地事关农民长远发展。十八大报告中提出,改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告[7]。因此,要进一步明晰集体土地产权,改革征地补偿标准,切实做好征地安置工作,严格规范征地程序,保障农民长远利益。
最后,加大农村基础设施投资,提高社会事业发展水平,改革城乡公共服务体系,加强教育投资,增强农民的主体意识。自家庭联产承包责任制实行以来,确实调动了广大农民的积极性,粮食产量成绩喜人。但也凸显了一些问题,原有大规模基础设施年久失修,或者没有追加投入,在面临自然灾害时,承受能力大减,造成巨大损失;提高社会事业发展水平,重点支持农村服务水平;改革城乡公共服务机制,统一服务标准,使农民在人力资源培育和自身素质培养上得到强化;教育资金多向农村倾斜,农村教师队伍建设要引起足够重视,努力做到城乡师资的平衡,提高农民素质,增强农民主体意识。
(三)深化农村体制改革,维护农民利益
土地隶属于集体所有,但是经营权归个体。中国农民人口众多,个人分散经营难以摆脱小农意识与农民的局限性。因此,需将工作重点落实在加快构建新型农业经营体系上,坚持家庭经营在农业中的基础性地位。在这方面,供销社显示了自己的独特价值。但由于历史原因,供销社存在着体制不全、业务萎缩、濒临倒闭的境地。近几年来,供销社依据基层建设要求,坚持为民服务宗旨,遵守市场经济规律,推进基层体制建设,综合实力明显提升,社会形象显著提高。供销社的增强,一方面可以优化资源配置,促使盈利性与服务性相结合;另一方面,供销社可以为农民提供农民种子、化肥等生产资料;也可以有效解决农民“卖难”问题,提供农民进入市场化程度,增强农民的社会参与意识和组织能力。此外,国家政策允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交给合作社持有和管护,允许合作社开展信用合作。积极采用和发挥供销社的优势,为农业的现代化模式,为农村体制改革的深化寻找突破与进行示范。
摘要：目前,我国农民发展仍面临诸多现实问题,如农民土地使用权不稳定、农业比较效益偏低、农民工社会保障缺失、农民科学文化素质和专业组织化程度不高、农民收入水平总体不高,城乡收入绝对差距继续扩大等。因此,必须全面审视当今中国农民存在的问题,深究问题根源,寻求破解路径,实现富裕农民梦。
参考文献
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破解路径 篇5
2008年12月6日，由21世纪教育研究院、南都公益基金会、搜狐教育频道联合发起的首届“地方教育制度创新奖”公益评选活动落下帷幕。
这届参选的案例共53个，分别来自于地方政府和地方教育局自荐、各地媒体推荐、专家学者推荐。评选以“独立、公益、公开、公正”为原则，采取专家投票、记者投票、公众网络参与投票相结合的方式。经过初选，有20个案例脱颖而出，随后的终选确定了其中的10个“优胜奖”和10个“优秀奖”。
人民的态度最重要
我国教育正处在一个历史性的转折点：长期被教育贫困所掩盖的教育内部的深层次问题正逐渐暴露。这些教育内部的诸多问题，其根源都集中指向了新时期教育的两大矛盾：人民群众日益增长的教育需求与落后的教育体制的矛盾，先进的社会发展观与落后的教育体制的矛盾。解决这些矛盾，需要深化教育体制改革；而营造深化教育体制改革的良好社会氛围，则需要自上而下和自下而上的共同推动。
“实质性的教育改革总是从地方的制度创新开始”，这是21世纪教育研究院院长杨东平的一贯主张。他认为，尽管教育问题总是成堆，很多还是久治不愈、愈演愈烈的“老大难”，但其实都有解。这个解就在近年来各地涌现出的很多由地方政府和教育行政部门主导的教育制度创新的成功实践中。这些实践由于促进了建设公共服务型政府、促进了改善教育民生，而受到社会各界越来越多的关注。
教育改革本质上是因地制宜的，它包括两层意思：一是改革要从各地的具体情况出发，才能真正解决实际问题，才能具有生命力；二是改革的模式只能产生于基层的创新实践中，而不是在北京的办公楼里。由于中国地域广大，情况各异，这种自下而上的改革探索所起到的特殊作用尤为重要。
杨东平说，我们不仅要有锐意进取的改革精神、清晰的改革理念和目标，以及坚实的民意支持，而且改革方案要建立在基层探索的扎实基础上，它们都构成了成功“过河”的一块块“石头”。只有在自上而下和自下而上这两个过程的互动中凝聚动力，形成合力，才能推进整体性的教育改革。这也是我国改革开放30年的成功实践留下的重要启示。
新中国成立以来，社会已经对政府评价民间人士和组织的形式，比如对抗震救灾、北京奥运先进人物的表彰，以及政府内部自我评价的形式习以为常。而今天这个由民间组织评价政府表现的奖项，政府买不买账就成了非常核心的问题。其实，由民众来评价政府，在一些国家已成常态。上海浦东区副区长张恩迪在发给组织者的邮件中就提到“民间评价政府是国际惯例，也是含金量很高的奖项”。政府行为不应只是对上级负责，还要接受民众的评价。举办人民满意的教育，不仅要有广泛的民众参与，而且要有基层民众参与评价的方式和渠道。依据严格的评审程序，由民间机构、专家学者、大众媒体和民众对政府绩效进行评估，其结果往往更为公正、客观，也更有公信力。
说到关注民意，不能不想到21世纪教育研究院正在进行的另一个民间评价，即关于教育满意度的调查。调查者力求从30个城市的受教育者、学生家长、教师的角度，监测他们对各自所在城市的教育满意度。我们的政府既然承诺办让人民满意的教育，那么，方方面面就有必要通过有组织的公益活动了解民意，毕竟人民群众的态度是最重要的。
发现来自地方的创新
此次获奖的20个案例覆盖了全国14个省、直辖市，包含了省级、地市级和县级的变革，涉及地方教育行政改革、教育公平和义务教育均衡发展、职业教育发展、民办教育发展、考试制度改革、农村教育改革、农民工子女教育这七个领域。它们非常生动、具体地体现了近年来各级政府促进教育制度变革的探索和努力，这些基层的教育创新为整体性的教育变革提供了经验，成为非常宝贵的改革实践。
杨东平透露，开始发起这次评选时，他最大的顾虑就是怕没有充分的案例，比如想评十个，结果大家报上来的仅有十几个，那就很尴尬。后来的情况证实他低估了地方的创新力，因为在目前整体创新氛围并不特别浓烈的情况下，各地还是出现了多种多样的教育改革探索，从而印证了著名改革家、现任山西省政协副主席吕日周的话：“中国社会的任何难点在基层都有解决的办法，关键是我们要去发现它、肯定它、传播它、推广它。”杨东平说，这正是我们开展这一评选的初衷。
谁都知道山东是个人口大省，高考没有变，而且山东的高考分还非常高。面对民众这么急切的升学愿望和享受优质教育的愿望，山东省以法治教、大力推进素质教育的案例又是如何形成的呢？
山东省教育厅张志勇副厅长认为，科学发展观的本质是统筹兼顾。具体到教育领域，就要统筹兼顾教育的国家利益和百姓利益，个人教育的短期利益和社会发展的长远利益。我们学习实践科学发展观，不认识到这一点是不行的。百姓对教育的需求有两个方面：一方面都想让自己的孩子考个好学校，这是再正常不过的需求；另一方面对教育也有个需求，希望通过学校的教育，自己的孩子是身心健康的，是能够适应社会生活挑战的，是将来就业能力比较强的。作为教育工作者，就要千方百计把百姓对教育的这两个需求统一起来。
据了解，张志勇是一位创新型的教育官员。在他的博客里对省内教师提出的批评意见，他都是一一作答，并认为这种沟通很有必要。他说，山东是高考大省，高考指标由国家独立下达，考试是省内命题。在这种情况下，政府的责任在于创造公平的教育竞争和发展环境。一方面，通过加强管理，提高教育政策在全省的执行力，通过全面建设合格学校、全面贯彻课程方案、全面培育合格学生，努力把时间还给学生、把健康还给学生、把能力还给学生，就能维护教育的国家利益和百姓的长远利益；另一方面，通过深化改革，加强教师队伍建设，尊重规律，依靠科学，提高教育质量，就能保障百姓对子女近期升学的利益诉求。
“依照国家法律法规和教育政策规范办学行为，是推进素质教育的前提。”张志勇强调，加快教育发展是基础，深化教育教学改革是关键。如果我们不加强管理，不推进教育行政问责，不全面贯彻国家课程方案，任由学校无限制地加班加点，继续走“时间加汗水”的应试教育道路，那么，教育就只会满足百姓对子女升学的近期需求，却违背了他们的长远利益和国民素质的提高，因而必然危及国家的根本利益，即为建立创新型国家和为全面建设小康社会提供强大的人才和智力支持。
杨东平认为，教育问题一定程度上是认识论、方法论的问题。我们在面对很多问题时，往往倾向于期待中央或者上级政府出台一个全能的方案。事实上我们回顾改革开放30年的经历，所有有价值的改革，例如安徽凤阳小岗村的家庭联产承包，基本上都是先有民众创造性的实践，再有政府加以肯定、总结、制度化，就成为能解决实际问题的真正的改革。教育领域也如此，比如义务教育阶段择校被视为天大的难题，但确实在安徽铜陵市就解决了。
这是一个“没有择校”的城市。安徽铜陵市全面推进义务教育均衡发展的案例很有代表性，因为做到了让人民满意。它表明，政府在追求义务教育均衡发展中，需要通过积极的教育立法、建立教育资源配置的平衡机制，建立弱势群体补偿的政策机制和完善公共教育财政体制等共同推进。择校并不是家长的无知或是所谓观念的老旧，而是现实中的差距迫使他们不得不去追逐好的学校。因为好的学校教育就是为孩子好的未来打基础。
实现教育公平，关键看政府的决心和实际举措，是把有限的资金投在几所重点学校，还是合理配置教育资源，缩小城乡、校际间的差距。铜陵经验告诉人们，遏制择校风，根本在“校”不在“择”，择校现象的源头在学校和教育管理者，而不在家长和受教育者。铜陵经验的可贵之处，不在取得了多大成绩，而在政府为消除教育不均衡所做的种种努力，并且最终证明了政府推行义务教育均衡发展，“不是可不可为，而是愿不愿为”。如果放在当今构建服务型政府已成为我国公共行政改革和政府机构改革的重要取向的背景下，支撑铜陵市政府作出这方面改革努力的勇气和责任就更为可贵。
政府职能在转换
长期以来，教育管理体制存在着政府大包大揽、管理与办学合一的现象，导致管理运行效率不高、公共职能弱化的弊端。因此，在制度创新中实现政府职能转换的案例，在这届评选中特别引人注目。杨东平说，从我个人而言比较重视教育行政职能的转换，我认为这些改革称得上是实质性的改革。
江苏无锡市实行“管办分离”的学校管理制度改革的案例，反映的是把公办学校的举办权、管理权和办学权、监督权分开后，促进了学校自我发展、自我约束运行机制的建立，同时解决了政府部门既当裁判又当运动员的尴尬。这项有助于建设服务型政府的改革在全国还是一个全新的探索，它既是社会事业改革，也是政府自身改革，由此将触及权力意识和官本位传统，其前景必然任重而道远。
实行学校民主化管理，是办人民满意教育的要求，办人民满意的教育就必须听取民意、尊重民意。在学校管理的层面，家长和社会被排斥在学校围墙外，已经不再符合社会发展的要求。一批有意愿、有能力参与学校管理的家长和社区人士，期望在子女教育、学校发展方面能得到更多的话语权。四川成都青羊区实行“学校民主管理委员会”制度的案例，就顺应了这种需求，它推出的学校“民管会”，既是教育行政部门和学校听取民意、尊重民意的平台，又成为学校良好发展的平台，从而使民主管理不再空洞，而是学校利益相关者的群体实践。评委会认为，青羊区政府在推进制度变革中发挥主动性和创造性是至关重要的，因此这个案例具有样板价值。
在上海浦东新区转变政府职能实行学校“委托管理”机制的案例中，第一次把传统的公共教育的全流程切分为管、办、评三大领域，为明确教育参与主体的权责对应框架创造了可能。这一机制创新的实践项目表明，委托管理为政府创新了资源配置机制，提高了管理服务水平；培育了非营利的专业机构，提高了中介组织的专业化水平；活跃了市场经济背景下教育要素的生长与发育，提高了学校的办学水平，符合广大民众的根本利益。委托管理是浦东新区教育在综合配套改革框架下设计和实施的一项重要的创新制度，其中在委托管理本身与旧体制间存在的种种不协调问题，仍需通过继续改革在重建新的制度体系中加以解决。
农村教育的状况在21世纪初虽得到很大改善，但问题还远没有真正解决。政府扩大教育的公共服务，首先仍然需要面对农村教育这个欠账最多、最薄弱的领域。在此情况下，重庆市主管经济的官员兼管教育，就成为政府职能转变中一条值得借鉴的经验，因为这种近乎巧合的干部配置对教育经费投入的增长特别有益。比如在教育获得财政多大程度支持的问题上，除保证每年教育经费在财政开支中的比例、教育经费随财政预算内收入增长而增长外，还要从财政的预算外收入以及年底的财政决算实际收入中，争取到更多的教育经费。于是，就产生了“重庆加大投入化解农村义务教育经费难题”这一案例中的三个亮点：连续三年累计投入20亿元，到2006年偿还了义务教育“普九”欠债，成为第一个解决“普九欠债”的省级行政区；实行农村教师津贴制，2006年花2．4亿元给20万农村教师每人每月150元补贴；为解决农村艰苦地区教师短缺，2007年从代课人员中招聘公办教师，使代课人员从此退出了重庆的历史舞台。
重庆在一举解决代课人员问题中，给代课人员以应有的公正，使政府的负责态度占到了道义一边。其中体现了政府的一个执政理念：农村教育的发展最终要靠土生土长的有志者推动。多年来总是说让大学毕业生或受过高等教育的其他人到农村任教，其实并不现实。2007年8月，重庆通过统一公开招考的方式，从全市9658名代课人员中择优录用了7593名公办教师，并全部就近充实到条件艰苦的农村学校任教，同时对落聘者按有关政策办理辞退，按有关法规给予一次性补偿，这个“一揽子”政策，既是对历史的一种尊重，承认所有代课人员曾对农村教育的贡献，又促进了城乡教育的均衡发展。为此，市财政每年增加投入1．6亿元。重庆市靠制度创新破解了农村教育发展的这道难题。它使人们更加坚信，只有改革才能给教育带来生机，才能给更多的人带来实惠和希望。
地方创新的价值
提起地方教育制度创新奖的价值，不能不说到我们的教育方针，已经在“教育为社会主义现代化建设服务”的后面，加了一句“教育为人民服务”。加上这7个字，意味着党的十六大以来整个国家依法执政理念的一种转变，即更加关注民生、更加以人为本，更加注重全面、协调、可持续发展这些理念。党中央提出的科学发展观、构建和谐社会的理念，都与这个“教育为人民服务”密切相关。在教育方面，政府提出了办人民满意的教育，是一种价值追求，这个价值追求对教育改革、教育环境治理等，都会产生很大的影响。因此，21世纪教育研究院设定这样一个奖项，是与时俱进，代表了教育改革与发展的一种趋势。
回顾过去的30年，我国教育改革经历的变化之一，就是20世纪80年代提出基础教育由地方负责、分级管理的体制，21世纪初又提出以县为主管理，这就为地方教育制度创新开启了一个大的制度环境，即地方有管理的责任和自主权。以往很长一段时间，地方的主要精力还是在资源投入。近些年，在大力增加教育经费投入、基本普及了九年义务教育的背景下，民众开始追求更高品质的教育，追求更加多样化、多层次的教育。同时，教育制度改革的模式也在悄然变化，正在从原来那种全国步调一致的轰轰烈烈的改革，进入到中央领导下，地方全面开花、上下互动的阶段，地方教育制度的创新在各地政治体制改革中越来越占有重要的位置。
据杨东平解析，能提高教育质量、能促进教育公平、具有创新性和具有可推广性，是这次活动评选的四条标准。首先是问题的重要性，比如促进义务教育均衡发展、农民工子女教育问题，都具有重要性。其次看实践效果，是否因地制宜解决了一些实际问题。至于可推广性，杨东平认为，凡中国的教育问题能在某地得到解决，都有可复制、可推广的价值。评选就是为了使一项制度创新得到肯定，进而在更大范围传播它的推广价值。
2004年湖北省政府实施的“农村教师资助行动计划”就是一个具有推广价值的案例。学历水平低且师资短缺是所有农业大省农村教育面临的共性问题。2000年至2006年，湖北的情况更为严峻，农村初中生人数峰态走势陡、高峰区间长，使农村初中班额超过省定45人标准50%的“超级大班”占62.2%。在这样的背景下，省政府进行了一项重大的创新：通过政府购买阶段性服务岗位的方式，每年选派一批优秀应届普通本科毕业生到农村乡镇学校任教（简称“资教生”），服务期3年。迄今，全省选招了8800名大学生到1300多个乡镇中学任教，首批参加这一计划的306人已服务期满，其中189人选择了继续留任。
针对农村留不住教师的现实，许多地方作了“定期教师流动”“公益性支教”等探索，但它们的不足之处都在于缺乏长效机制。湖北省教育厅厅长路钢强调，必须在大学生和农村教师间架起一座有效的桥梁：从财政投入和制度保障上解除毕业生后顾之忧，使资教生们能切实进入农村基层学校弥补当地教师短缺，又在源源不断为农村教育“造血”中，提高了农村教师的整体素质，大大缓解农村优质师资荒。评委会认为，湖北省率先在国内推出的这条途径，通过招募大学毕业生到农村支教，是从实际出发的支教，不像有些为期一年的大学生行动计划，他们到农村要有半年的适应期，还有半年就要考虑回城了，那种短暂的候鸟行为，只可以撑一时。从一个教育规律周期考虑，一定要让大学生下到乡镇，为期3年，这样做才适合农村教育对教师迫切的现实需求。评委会还特别指出这个案例的另一个值得推崇之处：以行动计划为契机，实行真正意义上的聘任制，并贯穿到行动计划的所有环节。
说到地方教育制度的创新，人们往往会联想到它的动力机制，即在整体制度环境大同小异的情况下，为什么一个创新会发生在此处而非彼处？人们能否从中发现一些有规律性的东西呢？中国青年报社副社长谢湘认为：“办人民满意的教育，促进所有学生的全面发展，应是地方政府制度创新的一个强大的动力源泉。”用她的话说，改革的动力问题，在现阶段个人能力的因素很重要。因为我国的官员还是由上级任命，而不是通过民选产生的，所以多数官员通常仅仅对上级负责，而不需要对民众负责。少数官员则不同，比如路钢厅长，他原是华中师范大学的校长，这意味着他懂教育，所以，他知道在教育外部问题解决以后，必然要转到内部问题。加强师资培训就是教育内部的一个实质性、规律性的问题，他意识到这个问题的重要，就筹划解决之道，并且很快开始行动，这也取决于他个人的因素。如果换个另外有同样认识的人也许会想：现在大家都没有动，我不动，也不会被追究不作为。
还有重庆，如果没有精明强干的彭志勇做教委主任，没有黄奇帆那样的强势副市长积极配合，也不太可能发生那些令人难忘的变革。中国教育的制度创新往往发生于某地某人的实验，人们所以寄希望于这样的星星之火，是因为他们的实验一旦成为一种可复制的案例时，就可能推动社会的前进。杨东平认为，重视人在制度变革中特殊的重要性，确实有着很正面的价值，这就是我们政府所提倡的教育家办学的依据，如果有更多真正懂教育、热爱教育、办好教育的人在领导岗位上，我国的教育就会有完全不同的新气象。
中央教育科学研究所体制室副主任王烽说，初选的20个案例中都有一个突出的领军人物。教育改革的起点在于教育家，他一定是个不安于现状、勇于冒险和创新的人，如果给他提供了创新的环境（上级的支持），以及创新的土壤（民众的支持），那么他就活了，好比把鱼放在水里，鱼游动起来，搅动了水，鱼和水都活起来了，由此显示了教育家精神在教育变革中的具有决定性的能动作用。
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获奖案例名单（按国家标准排序）
优胜奖：
辽宁沈阳市全面实施中小学干部教师流动制度
上海浦东新区转变政府职能实行学校“委托管理”机制
浙江衢州市教育局推行农民工“劳务培训券”制度
安徽铜陵市全面推进义务教育均衡发展
山东省依法治教强力推进素质教育
山东潍坊市改革中考制度
湖北武汉市采取“无差别就学”政策解决流动儿童教育问题
重庆永川区推行“城校互动”职业教育模式
四川成都市青羊区实行“学校民主管理委员会”制度
贵州贵阳市强化政府行为改善农民工子女教育
优秀奖：
江苏无锡市实行“管办分离”学校管理制度改革
江苏苏州市率先实行免费义务教育
浙江宁波市海曙区实行中小学“教育议事会”制度
福建省通过终身教育立法推动学习型社会建设
河南省实行“职业教育集团化”推动职业教育发展
河南周口市用公共财政解决民办学校教师工资
湖北省政府实施“农村教师资助行动计划”
湖南省创新民办教育政策
重庆加大投入化解农村义务教育经费难题
云南文山州以体制改革为突破口推进教育综合改革
破解路径 篇6
关键词：二元经济结构,改造传统农业,转移农村剩余劳动力
二元经济结构是一国经济社会发展必经的历史阶段, 是发展中国家所面对和普遍关心的重大问题。西方经济学家刘易斯认为, 发展中国家一般都存在着二元经济结构, 即国民经济中含有两种性质不同的结构或部门:一种是仅能满足糊口的、只能维持最低生活水平的、以土著方法进行生产的部门, 这一部门以传统的农业为代表;一种是以现代化方法进行生产、劳动生产率和工资远比前一部门为高的城市工业部门。
当前, 二元经济结构依旧是中国经济社会发展所面临的重大问题。中国要完全实现二元经济结构向一元经济结构的转换, 仍需一个相对长期的历史过程。
1 西方学者关于二元经济结构的经典理论综述
针对二元经济结构如何向一元经济结构转换的问题, 西方学者从发展经济学、社会学、人口学等角度进行了大量深入的研究, 提出了一系列有代表性的理论模式和有重大影响的学术观点。
1.1 刘易斯模式
刘易斯模式以无限剩余劳动供给为前提条件。无限剩余劳动供给是指城市现代工业部门在现行的工资水平上, 能够得到所需的任何数量的劳动供给。
刘易斯认为, 发展中国家一般具有资本非常稀缺、土地相对有限以及人口增长快速等特点, 这些特点使得一部分农业劳动力边际生产率为零甚至为负数, 这部分劳动力即为剩余劳动力。由于城市工业部门的工资水平高于农业劳动者的收入水平, 农业劳动者如果不受干涉, 自然会有向城市流动的倾向, 因而工业部门可以得到来自农村的劳动力的源源不断的供给。当剩余劳动力流出之后, 农业的劳动边际生产率得到提高, 农业劳动者的收入也随之提高。这样, 工业部门要想得到更多的农业劳动力, 就不得不支付更高的工资。
刘易斯模式建立在发达国家历史经验基础之上, 把经济增长过程和劳动力转移过程有机地结合在一起, 对当今发展中国家制定经济发展战略具有一定的借鉴意义。
1.2 拉尼斯—费景汉模式
拉尼斯、费景汉认为, 刘易斯模式有两个缺点:第一, 没有足够重视农业在促进工业增长中的重要性;第二, 没有注意到由于农业生产率的提高而出现剩余产品, 是农业剩余劳动力向工业部门流动的先决条件。
拉尼斯、费景汉强调了农业剩余对人口流动的作用, 认为如果没有农业剩余, 农业劳动流向工业部门是不可能的。他们把农业劳动的流动过程分为三个阶段:第一阶段是边际生产率为零的农业劳动者即“多余劳动力”的流出, 在这一阶段, 农业平均剩余等于不变制度工资 (拉尼斯、费景汉将农业劳动的平均产出即平均收入水平称为不变制度工资, 认为不变制度工资是由习惯、道德等制度上的因素决定的) , 因而农业多余劳动流入工业部门不会产生粮食短缺问题, 不会影响工业部门的现行工资水平;第二阶段是边际生产率大于零但小于不变制度工资水平的农业劳动力的流出, 在这一阶段, 农业剩余减少, 农产品价格特别是粮食价格上涨, 工业工资不得不随之提高, 这样, 农业劳动力流出受到阻碍, 工业部门的扩张陷于停滞;第三阶段是高于不变制度工资水平的劳动力的流出, 这一阶段的劳动力已成为竞争市场的商品。
拉尼斯—费景汉模式尽管存在不足, 但它是对刘易斯模式的重大发展, 对发展中国家在经济发展过程中注重农业地位、提高农业劳动生产率具有积极的理论和现实意义。
1.3 托达罗模式
20世纪60年代的大量事实证明, 在许多发展中国家, 尽管城市中的实业和就业不足的现象不断增加, 但仍有大量的农村劳动力流入城市。这种情况表明, 以发达国家的旧经验为基础的刘易斯模式和拉尼斯—费景汉模式, 对发展中国家的实用性不大。因此, 托达罗模式的出发点, 就是对农村人口流入城市和城市失业同步增长的矛盾现象, 做出合理的解释。
按照托达罗模式, 人口流动基本上是一种经济现象, 是一种合乎理性的经济行为。托达罗认为, 促使人口流动的基本力量, 是比较收益与成本的理性的经济考虑, 这种考虑还包含心理因素。托达罗认为, 使人们作出流入城市决策的, 是预期的而不是现实的城市收入差异。所谓预期的收入差异, 包含两个因素:一是收入水平, 二是就业概率。如果城市收入为农业收入的1倍, 只要城市失业率不超过50%, 农村劳动力就会不断地向城市流动。
托达罗模式的一个显著优点, 是能够对农村—城市人口流动和城市失业并存的现象做出解释, 而这正是刘易斯模式和拉尼斯—费景汉模式所未能做到的。
1.4 舒尔茨的改造传统农业理论
舒尔茨反对轻视农业的看法。他认为, 并不存在使任何一个国家的农业部门不能对经济增长作出重大贡献的基本原因。但他同时强调, 发展中国家的传统农业是不能对经济增长作出贡献的, 只有现代化的农业才能促进经济增长, 问题的关键是如何把传统农业改造为现代化的农业。
舒尔茨认为, 改造传统农业的关键是实现农业技术变革, 引进新的现代农业生产要素。针对如何引进现代农业生产要素, 舒尔茨着重论述了三点建议:一是建立一套适于传统农业改造的制度;二是从供给和需求两方面为引进现代生产要素创造条件;三是对农民进行人力资本投资。
舒尔茨认为, 对农民进行人力资本投资包括教育、在职培训以及提高健康水平三种形式。他指出, 向农民进行人力资本投资, 可以避免先进的物质资本与落后的人力资本之间的不平衡所带来的经济增长限制性因素, 而且按成本收益来看, 这是一项非常有利的投资。
2 中国二元经济结构的形成与初步转换
中国二元经济结构的形成有着特殊的历史原因, 其转换需要一个长期的历史过程。
2.1 中国二元经济结构的形成
中国二元经济结构的形成, 有着深刻的历史原因。新中国成立后, 受当时国际环境和历史条件的制约, 在苏联经济发展模式的影响下, 中国选择了重工业优先发展的赶超型战略, 以期迅速实现国家的工业化和现代化, 建立起独立完整的工业体系。
当时, 中国经济发展水平低下, 资金匮乏, 技术落后, 重工业资本密集的特点与中国劳动力丰裕、资本稀缺的资源禀赋特点相矛盾。因此, 必须依靠国家计划、统一调配资源的制度安排来保证重工业的优先发展, 以降低发展重工业的成本, 并减轻工业化过程中由于劳动力转移而形成的城市化压力。由此, 新中国逐步形成了一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度等在内的城乡分割的二元经济体制。
2.2 中国由二元经济结构向一元经济结构的初步转换
改革开放后, 中国农村很快推行了家庭联产承包责任制, 调动了广大农民的生产积极性, 促进了农业生产力的提高, 为农村剩余劳动力流动提供了必要的物质基础。同时, 粮食购销体制等管理体制改革和诸多限制性政策逐步松动, 也在很大程度上推动着农村剩余劳动力向城市流动。经济体制改革和经济运行机制的变化, 使得市场对资源配置的基础性作用不断增强, 推动着中国的二元经济结构向一元经济结构转换。
当前, 中国的二元经济结构向一元经济结构转换具体表现在:第一, 在市场机制的诱导下, 农业生产不断引入现代生产要素, 加快了对传统农业改造的步伐;第二, 工业化与城市化相互作用, 城市化进程明显加快;第三, 农业劳动力向非农产业转移的速度明显加快, 就业结构发生了较大的变化。与此同时, 中国二元经济结构转换存在着诸多问题。因此, 中国要完全实现二元经济结构向一元经济结构的转换, 仍有一个相对长期的历史过程。
3 对破解中国二元经济结构路径的分析
中国二元经济结构的症结在于农业的落后, 中国农业的落后性不仅表现为农业部门依旧在较大程度上采用手工劳动为基础的传统方式, 而且还表现为存在着大量的剩余劳动力。要转换这种二元经济结构, 必须采取两手策略。一是转移农村剩余劳动力, 二是改造传统农业。此二者相辅相成, 缺一不可。
3.1 转移农村剩余劳动力
中国土地要素稀缺, 对农业劳动者的容纳力有限。若农业从业者过多, 会造成劳动力要素配置效率低下。此外, 在相对稀缺的土地上拥挤过多的劳动力, 会排斥资金、技术进入农业部门, 形成低效率的要素替代, 造成农业生产中过多劳动投入与过少资金、技术投入的低水平均衡。因此, 必须转移农村中的剩余劳动力。美国著名经济学家D.盖尔·约翰逊教授 (2000) 指出, 在未来30年里, 农业劳动力队伍就必须减少大约2/3。到2030年, 中国的劳动力应该只有10%从事农业生产。
中国从20世纪80年代开始在农村发展乡镇企业, 异军突起的乡镇企业吸纳了大量的农村剩余劳动力。1983—1988年, 乡镇企业安排就业6300万人。因此, 积极发展乡镇企业, 提高乡镇企业的竞争力和整体水平, 是转移农村剩余劳动力的一条可行路径。此外, 中国的城镇化依旧很低, 在经济发展的基础上不断提高中国的城镇化水平, 是转移农村剩余劳动力的另一可行路径。
3.2 改造传统农业
洪银兴教授 (2007) 认为, 在中国, 要改造传统农业, 必须实现生产要素两方面的流动。一方面是剩余劳动力流出农业部门;另一方面是资金、技术等生产要素流入农业部门, 形成高效率的要素替代。舒尔茨指出, 各种历史资料都表明, 农民的技能和知识水平与其耕作的生产率之间存在着密切的正相关关系。这样, 就必须要从教育、在职培训以及提高健康水平三个方面对农民进行人力资本投资。舒尔茨认为, 向农民进行人力资本投资, 可以避免先进的物质资本和落后的人力资本之间的不平衡所带来的对经济增长的限制性因素。
通过下图可以发现, 在中国农村劳动力资源中, 文盲占6.8%, 小学文化程度占32.7%, 初中文化程度占49.5%, 高中以上文化程度占11%。由此表明, 尽管高中以上文化程度的农村劳动力在农村劳动力资源中占据了一定的比例, 但初中 (不含初中) 以下文化程度的农村劳动力仍占有较高比重, 这不利于新的生产要素在农业中的推广。因此, 在农村中继续推行九年义务教育以及相应的职业教育, 显得尤为必要。
数据来源:《第二次全国农业普查主要数据公报 (第五号) 》, 国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、中华人民共和国国家统计局, 2008年2月27日。
4小结
在本文中, 笔者首先对西方学者关于二元经济结构的经典理论作了相对系统的综述, 然后梳理了中国二元经济结构形成和初步转换的历史过程, 最后从转移农村剩余劳动力和改造传统农业两个方面入手, 对破解中国二元经济结构的路径进行了分析。
中国作为一个发展中大国, 二元经济结构将是一段时期内国民经济结构的基本特征。当前, 中国经济改革和发展的一个重要目标, 就是使二元经济结构转换为一元经济结构。
笔者认为, 要实现这种转换, 必须采取两手策略。一是转移农村剩余劳动力, 二是改造传统农业。此二者相辅相成, 缺一不可。在农村剩余劳动力得到顺利转移之后, 农业所得将不再是农民收入增加的主要来源。但农业生产率的改进对于保持中国农业在世界粮食市场的竞争力, 对于保证中国不断增加的粮食需求和维护中国的粮食安全, 依然有着至关重要的意义。
参考文献
[1]谭崇台.发展经济学概论[M].武汉:武汉大学出版社, 2001:80-99.
[2]洪银兴.发展经济学与中国经济发展[M].北京:高等教育出版社, 2001:150-178.
[3]西奥多.W.舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民, 译.2版.北京:商务印书馆, 2006:5-174.
[4]D.盖尔.约翰逊.经济发展中的农业、农村、农民问题[M].林毅夫, 赵耀辉, 译.北京:商务印书馆, 2004:8-134.
[5]杜书云.农村劳动力转移就业成本:收益问题研究[M].北京:经济科学出版社, 2007:60-61.
破解路径 篇7
关键词：盈余管理,会计舞弊,破解途径
一、引言
盈余管理在20世纪80年代兴起于美国,主要是指企业的管理者为了实现个人效用最大化,或者保障企业最大限度地获取利益,进而通过选择会计程序,改变财务报告,从而对企业相关利益人造成误导,或者对依赖于会计相关数据的合同结果造成影响的一系列行为,都是一种盈余管理。如果合理地进行盈余管理则会真实地反应企业价值, 反之,则对会投资者的决策造成不利影响,甚至导致企业的管理人员无法清楚地掌握企业具体情况,最终不利于企业长远发展。因此如何有效地控制盈余管理演变为会计舞弊,这无论是对企业而言还是我国的经济发展而言都有着重大的现实意义。
二、理论综述
(一)盈余管理概述在国内,盈余管理概念主要有广义和狭义两种,广义的盈余管理不仅包括对损益表中的盈余数字进行控制,还包括对资产负债表以及财务报告中其他辅助信息进行控制和管理,甚至构造交易。而狭义的盈余管理是指企业管理人员为了最大限度地完成企业预期盈利,进而在会计准则之内,通过选择恰当的会计政策,使得所选政策有利于自身发展,进而完成盈利预期。在此可以将其定义为,企业的管理人员通过人为的方式在会计准则之下通过影响盈余相关数据,最终实现利益最大化。
盈余管理可以从契约和财务报告两个方面进行定位。 从契约的角度来看,企业是一系列契约的联结,在这些契约中会计行为发挥着重要的作用。出于自利原则,无论是不同契约之间还是同一契约当中,各个契约人之间的利益存在各种的冲突。作为其中一方的企业管理人员就会进行相应的盈余管理。由于在现实中契约往往是不完全的,当合同存在刚性时,盈余管理就会成为一种低成本方法,以保护公司免受未预期到的现实状态的影响。从财务报告角度来看,管理层可以通过进行盈余管理行为影响公司股价。因此,适度的盈余管理可能是好的。然而,一些管理者可能会滥用盈余管理。就契约而言,作为企业的管理人员, 通过投机运用盈余管理,为了获得更多的自身利益,进而牺牲契约当中的某一方的利益。就财务报告而言,企业管理人员通过提高费用记录,或者强调盈余的构成而不单单是净利润。其中的一些策略表明管理层并不完全接受有效证券市场假说。因此,过度的盈余管理会降低财务报告的可靠性。
(二)会计舞弊概述2006年我国新发布的:《中国注册会计师审计准则第1141号》,将舞弊定义为:“被审计单位的管理层、治理层、员工或第三方使用欺骗手段获取不当或非法利益的故意行为”。虽然盈余管理和会计舞弊,是两个不同的概念,然而也不能进行完全的区分。加之如今经济发展速度快,所涉及的经济业务更是越来越多,这二者之间出现的交叉部分也随之增加,盈余管理在发展当中渐渐朝着会计舞弊演变。
三、盈余管理演变为会计舞弊的影响
(一)影响会计准则与监管制度的制定政府在进行会计准则和监管制度的制定之时,首要考虑的就是盈余管理演变为会计舞弊。随着经济发展和人们参与意识的加强, 企业渐渐地加大了在会计准则和监管制度的制定之上的参与度。为了确保财务报告能够真实准确地反映企业状况,尤其是反映企业经营当中,以及经营环境的特殊性、不确定性。财务报告和财务信息披露的管理者就必须允许企业在编制报告之时,充分地运用职业判断和会计选择,如果给予企业过多的机会进行选择,则会助长会计舞弊情况。因此,盈余管理演变为会计舞弊,将会对会计准则的制定造成严重影响,不利于规划会计监管工作。
(二)对决策造成误导如果将盈余管理保持在适度的原则之上,并不会对报表信息造成不利影响。反之,如果管理过度,盈余管理则会发生变质,从而演变为会计舞弊,进而导致报表信息缺乏真实性,影响投资人和债权人的决策,使得投资人和债权人无法进行正确决策,有时甚至会给企业和投资人带来不利影响,导致不可估量的损失。
(三)不利于资源配置盈余信息是所有的会计信息当中非常重要的一个部分,占据着主导地位。企业想要最大限度地提高自身价值,就必须做好盈余信息的管理工作。 当盈余管理过度时,则转变初衷成为会计舞弊。虽然在一定程度之上,会计舞弊似乎比盈余管理更能吸引人,能够获得更大的利益,但它将会严重影响到会计信息的相关性和可靠性,进而使得无法有效配置信息资源,降低社会效率,造成不必要的资源浪费,影响资源优化配置。
(四)不利于企业发展会计舞弊虽然在表面上比盈余管理更加有利于实现企业的最大价值,然而实质上对企业效益只是一种泡沫型的效益,是无法持久的。虽然短期内企业可以通过会计舞弊而获得效益,然而长期而言则容易让企业形象受损,导致投资者无法继续信任企业,最终使得资本和信贷市场失灵。如果企业并未及时地采取措施进行有效的经营管理,企业将会面临经济效益快速下降。这使得企业不仅无法有效地完成预期目标,还不利于企业树立良好的社会形象,降低信誉度,影响长远发展。
四、盈余管理演变为会计舞弊的规避
(一)完善内部结构
(1)完善独立董事制度。一方面是非制度层面。首先企业要注重培养诚信。让企业处在一种诚信的氛围内发展, 将诚信当作基础,进而推动企业发展。这不仅能够有效地推动我国社会市场发展,促进社会经济,而且能够有效地推动董事制度朝着独立性的方向发展;其次加强道德建设。在监管公司的盈余管理时,必须确保客观而公正地监督,切实落实自身职责,严格遵守相关标准规范,提高个人责任感。最后培养独立董事的能力,提高监管职能,促进盈余管理相关活动在适当的范围之内进行,不会朝着会计舞弊的方向演变。另一方面是独立董事制度层面,必须建立健全相关法律,包括《公司法》等。明晰相关部门的职能,包括独立董事会和监事会的职能界限,使二者之间可以进行有效的协调和配合,有效发挥各自职能,避免盈余管理演变为会计舞弊。
(2)优化公司股权结构。如果公司的股权太过集中,则公司在进行治理之时将无法有效地发挥治理机制的作用。 为了避免这种情况,可以加强对机构投资者的培育,引进国外机构投资者,确保公司在治理当中投资者能够起到积极作用,进而有效降低股权集中程度,促进治理机制发挥相应效用。此外,还要避免由于决策权过于集中,提高股东决策的正确性和可操作性,最大限度地降低不利影响,无论是对大股东而言,还是对控股较少的人员而言都是有益的。
(3)健全审计委员会。一般情况下,对于公司财务报告的监管工作通常是由监事会进行,但现实情况是监事会的独立性严重不足,不具备信息占有上的优势,进而导致监事会无法有效地发挥自身职能。因此可以借鉴发达国家的成功经验,如美国、英国等已经建立了较为健全的制度,采取了有效的做法。我国可以立足实际情况,建立健全审计委员会,使其在行使监管职能时,能够就企业的相关活动和财务报告等情况进行监管和审计。
(二)优化市场治理机制
(1)建设经理人市场。我国目前还缺乏一个充满竞争的经理人市场,尤其是国有企业,通常通过企业党组织以及人事部门来选择企业经营者。通过这种方式选择的经理人,往往不能完全符合企业的发展需求,不利于提高企业的治理效率,做好盈余管理工作,控制其不向会计舞弊转变。立足于此情况,要求在选择经理人时,应转变传统的选择方式,进行公开、公正的选拔,建设一个完整可靠的经理人市场。具体如下:一是取消国有企业经理人的行政级别, 提高其流动性。为了更好地确保经理人能够发挥应有的效用,可以建立相应的业绩评价体系和业务档案,既可以及时了解经理人的实际工作和业绩情况,又能够在优秀人员当中选择出最恰当和最优秀的经理人;二是建立全国性的统一的经理人才市场。随着经济的快速发展,要求充分利用市场调节,减弱政府干预,这就要求在全国范围之内建立一个统一的经理人才市场,通过市场考验来选择符合市场经济发展要求的人才。
(2)完善资本市场。广义而言,资本市场包括证券和债务市场。建立一个完善的资本市场,不仅能够有效地实现资源的优化配置,还能提高资本市场的运作效率。为了确保企业反映信息的及时性和有效性,必须提高资本市场效率。通过进一步完善证券市场,如果出现大股东利益转移的情况,那些股权较少的小股东,也能够及时出售和转让股票。从而在一定程度上减弱大股东对企业的控制力度, 加强对其约束。除此之外,在债务资本市场较为完善的情况之下,相关的债权人可以对企业提出要求,然后由企业提供真实可靠的会计信息,这既能够帮助债权人做出正确决策,又能够提高盈余管理水平,避免其演变为会计舞弊, 确保企业的长期发展。
(3)加强监管职能。一是建立健全相关法律法规,为其监管职能的实施提供依据,做到有法可依。企业进行盈余管理,更多的是因为来自证券市场上市、配股等方面的压力。企业进行频繁的盈余管理,进而提高企业效益,实现企业价值最大化,究其根本是证券法的不足所导致的。由于证券法当中以单一的会计盈余作为财务指标,进而对该企业的上市资格、配股资格等进行衡量。企业为了获取上市、 配股等资格,就不得不频繁地进行盈余管理,甚至转向会计舞弊。这就要求要建立健全相关法律法规,从动机着手, 有效地控制盈余管理。二是监管会计披露信息。首先要审查所披露的信息材料,确保其真实性和准确性。其次会计信息在披露当中所选择的内容、披露的方法等都应该有一个详细的规定,进而有效地提高披露信息的质量,最大限度地避免某些管理人员为了获得最高利益,利用盈余管理传递假消息。这将有利于确保企业的长远发展,维护正当利益,避免过度的盈余管理。三是实施有效的奖惩制度。有关监管部门在开展监管工作时,应该实施有效的奖惩制度。针对那些利用盈余管理达到个人利益目的的行为,甚至严重损害投资人利益的管理人员,必须进行严厉的处罚,以提高管理人员的责任感,同时视情节而定,选择是否进行民事赔偿。进一步的规范人员行为,控制会计舞弊情况。同时针对那些勤恳工作,为公司谋求正当利益的管理人员,也应该及时给予奖励和支持,提高相关工作人员的工作积极性和主动性。
(三)完善会计准则我国目前正在实施的新会计准则,在一定程度上控制了盈余管理,避免其演变为会计舞弊。但新准则也存在一定的不足和缺陷,这就要求为了进一步控制盈余管理行为,应该立足市场环境特点,不断完善会计准则以及相关的法律法规。针对新出现的问题提出相应的条款,及时进行修正和完善。关于规定当中存在模糊性的部分,也应该及时进行完善,明确条款内容,提高指导作用,有效地缩小会计政策选择空间和范围,弥补其中存在的不足。同时要随时关注经济业务,针对新发展与新问题,将所制定的会计准则和国际接轨,确保具有一定的前瞻性和灵活性,给予会计主体科学合理的选择空间。为了进一步确定所制定的会计准则能够适应目前的发展要求,有效控制盈余管理,避免会计舞弊现象,要严格执行相关法律法规,对于那些违背国家法律法规的情况进行严厉的处罚。
破解路径 篇8
一、目前资金制约是投资增长的瓶颈之一
年初以来我国投资资金来源持续个位数增长,是投资低增长的原因之一。 作为固定资产投资的重要要素,资金已经成为投资增长的瓶颈。 资金来源增速下滑,一方面反映出实体经济活力不足,另一方面意味着我国宏观经济领域融资难的问题仍然存在。 从我国上市企业资金成本和盈利情况来看,融资难融资贵,直接影响企业盈利能力,影响企业持续投资的能力和意愿。 从上市的2000多家一般企业来看,财务费用占营业总收入比重较前几年出现上升的企业多达六成以上;上市企业净利润占营业总收入比重较前几年出现上升的企业不及五成。 上市企业资金状况尚且如此,中小微企业的融资情况就更不乐观了。 资金成本上升,将持续影响企业持续投资能力和意愿,影响固定资产投资稳健增长。
二、面临流动性陷阱危局,下半年资金环境仍将宽松
连续四次降准、五次降息,再考虑到衰退性贸易顺差, 流动性应该十分充裕,但目前融资难、融资贵问题仍然突出。 虽然名义利率还有下降空间,但宽松的货币环境和低迷的社会融资以及疲软的企业中长期贷款表明,我国可能正在落入“ 流动性陷阱”。 虽然5月份国家部分先行指标出现向好迹象,但宏观经济还没有明显企稳,央行可能将采取类似量化宽松货币政策,实施收短放长的中国版“ 扭曲操作”,以降低长期利率。 在此背景下,下半年整体资金环境仍将持续宽松,但由于宏观经济依然相对低迷,对经济前景的预期难有改善,再考虑到存在预期不明朗、企业信心不足、体制僵化、金融改革滞后、金融创新异化、预算软约束部门的无效融资需求等因素,资金仍在金融体系里空转,无法进入实体经济,货币政策传导不畅的情况恐仍将延续。
三、破解资金瓶颈需要全面推进改革创新
缓解资金压力对投资增长的影响,需要有宏观经济整体向好的大环境,需要投资者对市场前景形成明确、稳定的预期。 目前我国宏观经济还位于触底企稳的前夜,虽然资金环境宽松,但大都仍淤积在金融体系,实体经济贷款加权平均利率难以回落,加之近期金融市场出现动荡,无法形成稳定的市场预期。 短期内国家和北京市可以通过加速推动基础设施、房地产等领域建设刺激投资回升;但长期来看,需要继续增强投资主体活力、优化投资环境、改善投资要素结构、规范投融资活动,通过改革创新来破解资金瓶颈;在不同领域、不同投资主体之间要有差异性的、针对性的举措。
1、丰富资金来源,实现基础设施投资主体多元化
增加融资渠道,丰富资金来源。 一方面由于基础设施投资存在资金占用多、回收时间长等特点,对社会资本吸引力有限,另一方面随着改革深入推进和城市增长边界划定,传统的土地财政模式将难以为继,因此地方政府应统筹利用中央政府转移支付、财政收入、地方债和其他赞助捐赠等资源,以丰富投资资金来源。 一是进一步加大中央政府转移支付、地方财政收入和地方债用于基础设施投资的比重。 例如,发行市政债券,是美国州和地方政府基础设施融资的主要方式。 二是大力发展基础设施信托基金,可以尝试通过设置基金化的产品架构和投资模式,设立基础设施投资基金,实现信托项目基金化。 例如,美国州际和国防高速公路的建设资金的来源,主要是由汽车燃料特别税和重要汽车配件消费税等组成的州际公路信托基金。 三是抓住中央提供的地方债置换契机,着力解决到期债务问题, 降低融资压力。 四是充分利用亚洲基础设施投资银行将总部设在北京的优势,积极为重大优质项目申请资助。
注重市场化方式,实现投资主体多元化。 一是逐步打破由国企垄断的电信、金融服务等高利润行业,在国企垄断部门引入更多竞争,允许私营企业更自由地进出这些行业,从而提高行业的整体效率。 可以率先加快推动电信、电力等国有资本控股经营的垄断行业实行网运分开、放开竞争性业务,推动公共资源配置市场化。 加快推进水、石油、 天然气、电力、交通、电信登临与价格改革,放开竞争性环节价格,将有利于通过价格杠杆引导企业投资行为,吸引民间资本进入。 例如,上世纪80年代初,英国通过出售国有资产、放松政府管制、鼓励私人部门提供部分公共产品或服务等方式,相继对电信、煤气、电力、自来水和铁路等主要基础设施进行了民营化改革,提高了基础设施部门的生产效率。
分类型探索尝试新型投融资方式。 一是在大型交通基础设施建设领域加快推广PPP模式。 一方面,要运用新的政策工具,让基础设施领域项目对民间资本更有吸引力。 例如,美国联邦政府为鼓励各州推行PPP模式,运用新的联邦政策工具,包括:交通设施融资创新法案、私人活动债券、特殊实验项目- 15和收费授权等,以增强交通基础设施领域对私人部门的吸引力。 另一方面,政府要明晰职能, 不能缺位也不越位。 在整个PPP模式运作过程中,政府需要和社会资本建立起长期的合作机制、建立合理的利益共享机制、建立平等的风险共担机制、政府还要建立严格的监管和绩效评价机制。 二是在能够提升区域综合价值的项目上探索尝试税收增额融资( TIF) 模式,更适合于区县基础设施项目。 该模式不但创新了地方政府的财政制度,还推进了企业型发展政策的实施。 目前,TIF在美国基础设施建设中已经成为重要的融资来源。 由于TIF规划项目以政府———私人之间进行密切交易为特征,这就要求在TIF规划的批准程序中有更高的透明度和公众参与度并且加强对TIF运作的监督。 三是在收益性较高的基础设施建设,受益性较高的基础设施建设和社会公益项目中探索尝试私人主动融资( PFI) 模式。 例如,天津市华明镇的“ 宅基地换房项目”,是利用PFI融资模式推动小城镇基础设施建设融资的成功案例,不但解决了土地占用和资金短缺的矛盾,也实现了耕地占补、人民利益和城镇建设等多方面的平衡。
2、创新融资模式,提升房地产项目融资能力
对于房地产开发来说,资金来源一方面是金融市场融资,另一方面是通过预售筹资。 因此,无论是住房还是商业地产,项目能否融到资金,受制于开发企业的能力,更重要的是产品的市场前景,也就是市场需求。 因此,要想改善融资状况,在创新融资方式的同时,就要更加注重产品品质、 提升开发服务能力,以优化房地产投资结构。
政府合理规划引导,提升房地产开发融资能力。 一是结合城市发展定位合理规划建设用地。 房地产开发布局和类型在土地“ 招拍挂”的时候就已确定,而土地储备和一级开发完全由政府主导。 因此相关部门要结合城市功能定位、城市总规等多因素。 着力推动中心城区非首都功能疏解;加强新城、新区综合配套水平,实现职住平衡的目标, 合理规划调整建设用地规划,以优化房地产业布局使之与城市规划相匹配,提升房地产项目的融资能力。 二是调整相关政策。 应适时取消二手房交易20%个人所得税征收政策,提前着手设计限购政策逐步退出等,增强市场自主调节能力,促进市场稳健发展,提升产业融资能力。
注重品质,提升产品投资吸引力。 房地产开发企业要融入时尚气息,丰富产品类型,引入新技术、新材料、新工艺,让房屋更加智能化、更加环保节能、更加人性化。 通过提升产品品质和建筑质量,来吸引投资。 一是对于住宅来说,无论是面向自住型需求的小户型还是面向改善型需求的大户型在品质、配套设施等方面都应投入精细化人性化的户型设计,房屋建筑质量应更加有保障,相关配套的物业服务应该更加优质,配套的公共服务和商业设施应该更加便利。 二是对于商业地产来说,在注重产品质量的同时, 更要关注需求变化。 在网络时代,要更加注重体验性消费服务、企业定制化生产开发。 探索城市运营商角色等,在提升产品品质的同时,注重提升企业综合实力,以增强融资能力。
积极探索尝试融资新模式。 一是探索房地产众筹模式。 自2012年12月在美国诞生以来,“ 房地产众筹”模式已经在多个国家成功实践。 我国的房地产众筹仍处于起步阶段,无论是宣传型众筹、销售型众筹还是投资型众筹,都能有效为企业提供融资机会,降低融资成本。 二是促进房地产和金融保险业互哺。 近两年万科、保利、绿地等众多地产企业纷纷入股商业银行, 今年上半年又出现新华保险、 中国平安保险等多家保险企业成为地产企业的大股东的现象。 这种相互入股的方式,有利于房地产企业通过与金融业深度融合,反哺企业房地产业务,也有助于金融保险业能够拿到相对收益较高、又比较安全的投资渠道。 三是尝试住房抵押贷款证券化。 2014年9月30日, 央行等部门提出“ 鼓励银行业金融机构通过发行住房抵押贷款支持证券( 下称MBS) ,发行期限较长的专项金融债券等多措施筹集资金,专门用于增加首套普通自住房和改善型普通自住房贷款投放。 虽然目前在无风险利率较高的特殊环境下, 由于MBS期限较长、 收益偏低而导致融资吸引力较低;但长期来看,随着国家金融体制改革的不断深化,住房抵押贷款证券化将成为养老基金、退休基金、保险基金等被限制投资领域的资金和40多万亿的居民储蓄开辟新的投资渠道。
3、用好那只看得见的手,推动战略性新兴产业发展
投资与最终的市场需求之间有一道鸿沟,投资要能满足市场需求才能有收益,马克思在《 资本论》 中称之为“ 惊险的一跃”,如果跳跃失败,投资低效、产品无效。 2009年, 为应对全球金融危机的“ 四万亿”投资,由于地方政府的盲目投入,项目最终与市场需求不匹配,是造成当前产能过剩的重要原因。 对于产业投资发展,政府要做的应该只是营造发展环境、维护市场秩序。
进一步深化行政体制改革。 一是进一步简政放权,深化行政审批制度,最大限度减少地方政府对微观事物的管理,这将有利于提升基层政府的积极性,有利于改善基层投资环境。 在依法治国的背景下,不能让依法办事成为简政放权的软肋,要在依法的前提下,继续简化行政审批手续等行政工作,以减少企业投资运作的时间成本。 二是进一步明确职能定位。 首先政府相关部门应将行业规划、行业准则等专业性较强的指导性文件的研究和制定工作,委托给行业协会等与大众企业联系紧密的专业性机构进行, 政府机关仅负责监督、验收和发布等行政性工作。
丰富产业投资政策,支持战略性新兴产业发展。 一是建立“ 财政+ 金融”的引导支持机制。强化地方政府与金融部门的沟通,协调各部门掌握的金融资源,以此搭建一个金融合作平台,为战略性新兴产业、高精尖产业提供金融服务。可以通过财政资金设立引导基金、贷款贴息、风险投资;通过财政资金直接进行财政补贴、贷款担保;制定政府采购政策;制定特殊的产业税收优惠政策等。例如,爱尔兰政府为跨国企业在爱尔兰的研发投入提供25%的税收抵扣额度,同时,爱尔兰投资发展局也会为企业在爱尔兰开展的研发活动提供补助。 二是健全多层次资本市场。 进一步发展完善新三板和四板市场。 大力发展债券市场,尤其是中小企业债券市场, 要完善中小企业信息显示机制,强化政府在中小企业债券市场上的服务职能,推动债券品种创新。 三是改善投融资环境。 首先要建立完善法律保障体系,要加强专项立法、产业政策立法、知识产权立法和管理机构立法。 其次要完善人才培养体系。 一方面要实行教育创新,通过人才培育理念的改变以及高校学科专业设置的优化等方式增强战略性新兴产业人才的“ 造血”功能;另一方面,还应实行开放的人才政策,从而不断增强获得外部新鲜“ 血液”的能力。
发挥行业协会作用,促进产业融合发展。 一是行业协会或其他非政府组织为企业搭建专业信息平台。行业协会应充分发挥其作为政府与企业间桥梁的作用,利用丰富的信息优势,建立与企业的融资、生产和经营活动紧密联系的信息服务体系。一方面为企业提供国家宏观经济现状及趋势分析、现行的投融资政策、融资程序、投资预测等各方面的相关信息,另一方面向投资者提供必要的关于企业纳税情况、经营情况和资金运营状况的信息,以便投资者能根据这些信息进行相应的投资选择。 二是充分挖掘“ 互联网+”的潜力。 近年来“ 互联网+”的发展为产业融合、产业发展带来新机遇。通过互联网、大数据、新兴金融服务的应用,让传统的封闭式投资逐渐变得透明、快捷、高效。 尤其是互联网金融,为更多的创业投资者、中小企业、资金密集型行等提供了新的融资渠道和发展空间。
摘要：目前,资金制约已成为投资增长的瓶颈。下半年资金环境持续宽松,但由于宏观经济仍相对低迷,对经济前景的预期难有改善,货币政策传导不畅的情况恐将延续。长期来看,要继续增强投资主体活力、优化投资环境、改善投资要素结构、规范投融资活动,通过改革创新来破解资金瓶颈。
关键词：改革创新,投资,资金瓶颈
参考文献
破解中小企业融资难的路径选择 篇9
(一) 银企之间信息不对称
学术界根据各自不同的样本研究认为, 在银行与中小企业之间存在无形的融资缺口 (financegap) , 而信息不对称是融资缺口存在的主要原因。经济学中信息不对称的定义是指交易一方对另一方了解不够充分, 从而使交易双方处于不平等地位。银企之间信息不对称主要指企业尤其是中小企业在信息披露、财务报表的完备和会计准则等关于企业的财务信息供给不够充分, 导致银行对企业信息掌握不足。
中小企业对贷款的单笔需求额度一般比较小, 同时出于竞争的需要而对相关信息保持谨慎, 使银企之间的信息存不对称性, 而银行通常在对比贷款收益与审核贷款的成本后, 认为将信贷分配给中小企业不能使自身的利益最大化。大企业的信息披露比较充分, 银行审核贷款的成本相对较低, 与大企业建立信贷关系符合银行利益最大化的诉求。
(二) 民间信贷的管制和法律地位的缺失
垄断是不完全竞争市场的一种重要形式, 垄断企业通常利用自身对市场的支配地位索取高额利润, 而当一个行业的利润率远高于社会平均利润率时, 说明这个行业存在垄断现象。从我国银行业目前的经营情况来看, 不可否认, 仍然是一个垄断行业。金融市场上充裕的流动性和民间借贷的高利率并行不悖, 说明银企之间存在较大的融资缺口, 金融效率亟需提高。
(三) 过高的息差收入使银行对中小企业融资重视不足
我国银行业在政府的保护和支持下, 存在着较大的存贷利差, 1999年以来, 存贷利差一直维持在3%以上, 2007年则高达3.6%, 目前为3.06%, 相比之下, 日本的利差只有1.3%。
我国的存贷利差远高于世界主要经济体, 位居世界前列。据波士顿咨询公司发布的《银行业创造价值报告》, 我国银行业的利润主要来源于由巨大的存贷利差产生的利息收入, 四大商业银行的利差收入占总收入的90%以上, 股份制商业银行也超过80%。对利差的过度依赖, 极大地削弱了我国银行业开展中间业务和向更高业务拓展的动力, 也导致了社会资源向银行业的过度集中, 缺乏服务意识。在开展中小企业贷款业务上则表现为审批流程繁冗, 服务意识弱, 时间跨度长。
(四) 缺乏足够的流动资产抵押
缺乏流动资产抵押也被相关文献视为中小企业融资缺口存在的重要原因。对于小企业 (small business) , 在创立初期, 受人才、土地、市场、经验和资本等相关资源的限制, 往往没有稳定、足够的现金流, 同时又受制于缺乏流动资产抵押而被银行拒绝融资, 只能通过内部融资, 企业主继续拿出储蓄, 或从亲友处借贷, 或使用公司未分配利润, 才能满足企业发展的资金需求。据日本学者 (Hirofumi Uchida2007) 的研究, 在经济周期低谷时, 银行更加重视资产抵押, 避免呆账、坏账的产生。
(五) 企业破产清算程序不完善
从发达国家的经验来看, 破产最终目的是为了保护, 既要保护债权人权益, 也要保护经济组织。以美国通用汽车申请破产为例, 通用的破产并不等于通用汽车的消亡和品牌的消失, 其破产依据的是美国破产法的第十一章, 即破产保护的内容。根据法律, 通用申请破产保护后可以使用未来的现金流偿还当期债务, 也就是说通用的破产只不过是通过债权债务的重组使通用能够继续生存发展。而我国很少有针对企业的破产保护工作, 企业一旦申请破产或被强制破产, 即进入清算程序。其次, 破产管理人的过早介入影响了企业的重整工作。国家为了保障银行的信贷资金安全, 允许法院在企业宣告破产后指定破产管理人, 进入清算程序。事实上, 有些企业通过业务、产品或其他投资方的进入, 可以继续生存。
(六) 企业内部产权不明晰
我国的中小企业尤其是小企业, 家族化企业治理现象普遍存。家族化治理在企业初创时期, 具有一定的优势:首先, 依靠家族成员的内聚力解决资金、技术、市场和人才等问题, 是企业建立和发展的根本。其次, 家族成员的决策能够有效的体现在执行上。第三, 没有代理成本, 降低了所有权与经营权分离后的代理人道德风险。
然而, 初创时期家族化管理的优势恰恰成为规模化可持续发展的劣势。创立初期决策与执行上的高效率, 在企业发展到一定规模后, 效率的提高使决策的科学性降低, 加大了企业的经营风险, 也提高了银行的贷款风险。另外, 家族化管理产生的整体上明晰的产权, 在家族内部界定比较模糊, 内部产权的模糊事实上加大了银行追讨贷款的风险。因此, 中小企业应该优化治理结构, 建立有效地代理人制度, 完善现代公司制度, 科学决策, 明晰产权, 才能提高申请贷款成功的机会。
二、措施和结论
采取措施帮助中小企业走出困境, 度过危机, 这既是“保增长, 保民生, 保稳定, 保就业”的需要, 也是进行产业结构升级, 提高企业竞争力的良好机会。
(一) 优化资本市场结构, 构建多层次资本市场体系
胡锦涛总书记在十七大报告中专门论及资本市场未来的发展方向, 即“优化资本市场结构、多渠道提高直接融资比例”。目前, 我国金融市场结构发展失衡, 直接融资滞后于间接融资的发展, 债券融资严重滞后于股票市场的发展, 中小金融机构滞后于大银行的发展。
我国企业通过直接融资获得的资金不足间接融资的五分之一, 而日本和德国的企业有过半的资金来源于直接融资, 美国则达到70%以上。过高的间接融资比例不但加大了银行系统的风险, 也导致了社会资源向银行部门的过度集中, 同时由于银行与中小企业之间存在的融资缺口在短时间内还不能明显改善, 因此平衡直接融资与间接融资的比重, 开辟流畅的直接融资渠道是当务之急。公司债券、政府债券与股票同属基础性债券, 美国公司债券的融资额占基础性债券的六成以上, 而我国多年来债券市场的发展滞后于股票市场, 公司债券的发展又严重滞后于政府债券。在我国的债券市场结构中, 政府债券占九成以上, 远高于经营性债券。
(二) 建立健全金融法律法规, 引导民间金融进入合法合理的良性发展轨道
兴起于江浙一带的民间信贷在一定程度上是在中小企业融资难的背景下自发发展起来的, 但存在的诸多问题使民间信贷一直处于灰色地带, 同时由信贷资金的高风险导致的高利率大大加重了中小企业的负担, 阻碍了中小企业的发展。金融监管部门应尽快推动制定规范民间信贷的法律法规, 引导社会闲散资金发挥信贷功能, 使民间信贷在规范的法律框架内合法化生存, 并积极推动其发展, 发挥更大的融资功能, 为中小企业融资建立新的渠道。
(三) 建立中小企业信用系统, 降低金融机构贷款审核成本
引发金融危机的一个深层次原因就是信用管理的缺位, 过度虚拟的衍生金融工具在信用管理缺位的情况下, 导致金融机构资金传导渠道中断。我国应借鉴本轮经济危机的经验和教训, 建立企业尤其是中小企业信用系统, 规范第三方信用评价机构, 加强信用风险管理, 科学制定信用评价体系和标准, 不但能增强银行与中小企业建立信贷业务的信心, 扩大中小企业融资数额, 也可以降低金融系统的经营风险, 保障银行资金安全, 防范金融危机发生。
要使发展潜力较大, 主业专一, 经营管理人员素质较高的中小企业通过自身积累的良好信用扩大融资数额, 支持其不断发展的融资需求, 扩大市场和规模, 而信用较差的企业则由于受到融资限制, 难以保持或扩大市场和规模甚至被淘汰。因此, 信用体系的建设不但能使企业优胜劣汰, 在全社会企业中塑造良好的信用氛围, 减少由信用缺失导致的额外成本消耗, 也可以使银企之间建立良好的互信关系, 实现信贷关系良性循环。
(四) 发挥地方政府作用, 建立风险分担机制
缓解中小企业融资难, 政府应发挥五个方面的作用, 分散银行贷款风险。第一, 对符合条件的中小企业贷款给予财政贴息, 降低银行贷款成本, 分散银行的信贷风险;第二, 组建多层次的信用担保体系。信用担保机构的发展有三种形式, 一是政府发起的信用担保组织, 背后有政府信用支持, 二是由中小企业共同出资设立的互助担保机构, 三是由法人出资设立的信用担保公司。政府应通过各种途径推动多层次信用担保机构的发展, 为缺乏流动资产抵押的中小企业提供信用担保;第三, 适当减免银行开展中小企业贷款业务的营业税, 给予税收优惠, 调动银行开展业务的积极性;第四, 通过税收优惠和利息补贴, 推动社会小额贷款公司发展, 积极扩大小额贷款公司融资渠道, 降低融资成本;第五, 发挥政府的中介平台作用, 有效实现企业与银行的业务对接。
在金融危机持续深入发展的今天, 我国应多方联合破解中小企业融资难题, 消除各种融资障碍, 为中小企业提供宽松的信贷条件和资金支持, 帮助中小企业发展, 使我国在全球率先走出经济危机, 步入复苏。
参考文献
[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜, 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社, 2007
破解路径 篇10
[关键词]文化冲突；多元文化；现代治理；农村
十八届三中全会以来，推进国家治理体系和治理能力的现代化成为全面深化改革的总目标。实现中华民族伟大复兴的中国梦，推进国家的现代治理，离不开农村治理的现代化。当前，农村治理形势复杂、任务严峻、时间紧迫，亟待推进现代治理，实现农村善治。多元文化的交织是当前农村的显著特征，这使得农村现代治理更为艰难，从文化冲突的视角出发，农村的现代治理面临着由此引发的多重困局，需要一一破解。
一、从一元到多元：多元文化交织下的农村
改革开放三十多年来，农村文化格局经历了从一元到多元的快速转变，社会主义文化尤其是意识形态压倒一切的局面逐步为多元文化并存的局面所取代，社会主义先进文化、传统民间文化、宗族文化、宗教文化、网络文化等主要文化形态共同解构与重塑原有的农村文化格局，并建构起当前多元文化并存的格局。
社会主义文化一元独大的时代，农村还是存在着诸如宗族文化、传统民间文化等其他文化形态的，但是只能是作为次文化影响力十分有限或是作为隐性文化深深地潜藏于农村社会。社会主义文化淹没了其他文化，一元文化之外的多元受到压制而转入农村社会的深层，暂时雪藏了。这一时期的农村社会文化构成相对单一，如果不考虑特定的历史因素，单一文化主导下的农村社会虽然缺乏生气，但是文化的单一形成了思想上的高度统一，农村社会很有秩序，管理相对简单。即使是简单的管理、命令，群众服从、遵循，也能稳定农村社会的秩序。
从一元独大到多元并存的文化局面转变发生在改革开放之后，多重原因促成了这样的转变。一是意识形态的淡化为多种长期压抑的农村文化提供了宽松的文化环境，多种文化摆脱了长期控制，开始在农村这块文化形态单一的土壤中以惊人速度发展起来。二是经济条件、物质生活的改善带来农民文化需求增长和民主意识的觉醒，多元文化在农村的发展有了更加广泛的受众群体。三是区域、城乡、村内的分化（主要是收入差距的扩大）造成严重的心理失衡，多元文化恰好发挥了农民群众在社会发展中平衡心理落差、进行心理慰藉的作用。四是互联网时代的到来，加剧了以互联网为载体的网络文化对农村社会的冲击。
时代环境的深刻变化，加上多重原因的催化，农村文化构成由一元过渡到多元。社会主义先进文化不再一元独大，其官方正统地位并未带来它在农村的主导地位，相反蛰伏多年的诸多文化形态以及互联网裹挟下的网络文化发展势头迅猛，形成了多元文化此消彼长的文化交织局面。社会主义文化虽然仍牢牢把握着农村文化宣传的阵地，但是在农村社会诸如宗族文化、宗教文化等多元文化实际上已经取得了与社会主义文化对等的地位，特别是在农民群众心中的心理地位，形成了农村文化“去中心化”的趨势。而互联网时代的到来，网络深入农村之后，这种“去中心化”的趋势无疑得到了进一步的强化。农村多元文化并存局面之下农民的思想逐渐活跃起来，农村传统观念的复归与民主意识的觉醒，伴随本土、外来宗教和网络文化的浸染，这些杂糅在一起给农村的现代治理提出了更高的要求。传统的管理模式在这样的文化环境中不得不解构，多元文化环境必然会建构起新的农村治理模式，但是建构过程中多元文化的影响并不一定使得农村治理朝着民主、科学的善治方向发展。如果尚不成熟的民主意识处置不当则会酿成农村整体范围内的民粹化，诱发群体性事件。同时，宗族文化带来的宗族势力、家族势力一旦插手基层民主事物、把控基层民主自治，会造成基层群众自治制度的扭曲和变质，农村治理将与善治背道而驰、越走越远。
二、从共生到碰撞：文化冲突下的治理困局
农村文化环境完成从一元到多元的过渡之后，多元文化之间的对抗以及由此带来的对农村管理模式的冲击其实就已经形成，甚至在一元到多元的过渡期这样的冲突就已经开始发酵和暴露了。互联网时代的到来以及新型城镇化的推进则是加剧了文化冲突的激烈程度。农村处在一个剧烈的社会转型之中，既给文化冲突提供了发芽长大的土壤，自身又受到文化冲突的巨大冲击。多元文化的共生走向碰撞，文化冲突带来了农村治理的多重困局。
一是多元文化冲击一元造成思想阵地的蚕食与动摇。
习近平总书记在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话时强调，“宣传思想部门承担着十分重要的职责，必须守土有责、守土负责、守土尽责。”[1]随着农村文化环境的变化，多元文化在发展的过程中对社会主义文化这一元的冲击逐渐正面化、频繁化。社会主义文化作为党和国家大力弘扬的主旋律、正能量掌握着农村宣传主要资源，这一点是其他多元文化所不能比拟的。但是在现实情况下，社会主义文化在农村的宣传主要是通过红条幅、大喇叭来实现的，收到的实际效果并不理想，其对农民的影响力基本停留在知道、听说的程度，而发自内心的理解与认同却十分少见，表面上看社会主义先进文化守着农村这块土，却面临着守不住农村这块土的风险。风险来自多元文化对农村思想文化阵地的蚕食，从而动摇着这块阵地的基础。多元文化虽然没有官方的宣传渠道，但是大多通过农民之间的口口相传、家庭影响、习俗浸染实现文化在农村的传播和发展，对农民的作用非常直接、具体。对比社会主义文化在农村的宣传与发展，多元文化紧紧抓住了农民群体，宗族文化、宗教文化等都各自对应的群体，由此多元文化在农村与社会主义文化展开了竞争，与其争夺农民、争夺农村，冲击着其长期占有的主导地位，对农村思想阵地步步蚕食。多元文化在发展中不断扩张，影响力持续扩大，步步蚕食农村思想阵地会带来阵地的动摇甚至是易手。农村现代治理首先是思想治理和观念更新，做到这一点才能把农村带入现代运转模式，思想阵地的蚕食、动摇直接威胁农村现代治理的基础，打乱现代治理的方向。特别是放到新型城镇化的进程中来考察，农村社会本身处于一个重新整合的阶段，社会环境发生区别于传统农村的改变、消灭落后生产力迈向以人为核心的城镇化，这一阶段的治理还在探索之中，没有形成完全成熟的治理模式和治理经验，因而站稳思想阵地显得十分关键，一旦思想阵地被蚕食而出现动摇，农村现代治理的基础就受到威胁，治理的现代化在农村推进先要把思想阵地这一块治理好了。农村思想阵地最根本的就在于农民，多元文化冲击之下农民的思想也渐趋多元化。这并非没有好处，但是缺少主元的统领多元也会带来混乱，客观上加大了农村现代治理的难度，广大的农村社会没有主元只有多元很容易陷入一盘散沙的治理困境之中。当前，农村思想阵地蚕食和动摇的危险已经可以稍见苗头，多元文化潜于农村社会深层的情景已经一去不复返了，正面冲击、频繁冲击以扩大各自文化的影响会成为农村文化环境的常态，这些挑战会逐步蚕食、动摇农村思想文化阵地。
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二是多元文化相互冲突带来农村群体的分化与对抗。
农村治理范围内，多元文化的壮大、多元思想的形成客观上会带来农村力量的逐步分化与重组，农村不再作为一个凝聚的整体而存在，也不会成为“一袋马铃薯”，在农村整体中分化出代表不同文化的力量群体，而文化的冲突与对抗会逐步演变为现实中的代表不同文化的农村力量群体的冲突与对抗。马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中讲，“批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁；但是理论一经掌握群众，也会变成物质力量。”[2]农村社会发展起来的多元文化掌握群众之后分化出农村力量群体，这些群体由于利益诉求的不同很容易形成对抗与冲突。这种文化冲突引起的群体冲突在现实中又不是单一存在的，它不仅会带来治理范围内的对抗与冲突，还会形成挣脱治理或是反抗治理的冲突。处于治理范围内的对抗发生在农村多元文化和力量群体分化不是特别严重的农村社会中，目前来看这种对抗比较普遍，治理起来也相对容易。多元文化虽然在农村社会中日益壮大，利益诉求更为明确，但是仍承认社会主义先进文化在农村社会的官方地位，多元文化间的对抗冲突也可能会不时挑战社会主义先进文化的地位，但是这些对抗与挑战在治理范围内，可以妥善解决。值得警惕的是，这种治理范围的冲突与对抗会向挣脱治理或是反抗治理的方向转化，转化来源于文化冲突的加剧引起的力量群体对抗的加剧，特别是在互联网时代的浪潮和新型城镇化的推进之下会来得更加猛烈。农村文化的多元而形成一种“去中心化”的错觉，分化形成的力量群体可能视之为与社会主义先进文化齐头并进的文化形态，这样一种民粹化的意识对于反而会进一步刺激这种本已激化的冲突。挣脱治理或是反抗治理的多元文化冲突与对抗，是基于农村多元文化和力量群体高度分化的社会，这种对抗目前在农村社会还比较少，一旦形成治理起来会相当棘手，社会主义文化在农村的主导地方会直接面临挑战，这种挑战会经常发生、频繁发生，而这种挑战的背后站着的是支持这种文化思想的农村群体。在面对多元文化冲突中，要区分由多元文化引发的不同类型的力量群体的分化与对抗，区别对待加以治理。
三是多元文化的利益纠葛诱发基层群众自治制度的扭曲与变味。
农村多元文化的发展、对抗并不会直接影响基层群众自治制度，制度的扭曲和变味发生在村民委员会和农村力量群体两端。农村村民委员一方面会在面对多元文化日益壮大、文化冲突逐渐加剧的现实情况下全力打压，这就使一部分村民的民主权利得不到有效保障、意见缺乏畅通的渠道表达，而基层民主是不应该把这部分多元文化的力量群体排除出去的，增加了基层民主滑向狭隘化的危险。另一方面在推进现代治理的新形势下，农村村民委员会为了扩大和完善基层群众自治制度，一味地让步于各种力量群体、让位于多元文化思想，这会走向更加危险的歧途。农村村民委员会面临的困境十分艰难，压制和缓和之间很难找到一个平衡，而这种来自基层民主自治自身的错误选择或是茫然无措给基层群众自治制度造成的伤害甚至要比各种力量群体造成的要严重的多，这种伤害是撕裂型的，一招不慎会撕裂整个基层群众自治制度。基层群众自治制度扭曲与变味的风险除了来自村民委员会之外，农村力量群体的插手和干预同样不可忽视。多元文化冲突之下的分化形成的各种力量群体基于不同的利益诉求，都希望能插手基层民主事务，以满足本群体所代表的文化和利益诉求。这种插手不是在正常的渠道内表达自身的意见和诉求，不是站在尊重基层群众自治制度的立场考量的，试图以本群体及其所代表的文化来插手、控制基层民主，主导基层事务，实现一己之利，这实质上是对基层群众自治制度的一种破坏，必须引起重视。基层群众自治制度的下的村民委员会应该是代表全村最广大人民的根本利益的，不能成为特定的群体及其所代表的文化的传声筒，普通农民和其他的群体的利益也要在正式的渠道予以公平的表达机会。
三、破解冲突走向善治的多维路径
文化冲突带来的治理困局要想破解，不能只依靠文化手段，冲破困局应当是综合治理，统一思想、加强组织、完善制度，才能实现农村治理的善治，探索农村治理体系和治理能力的现代化。
（一）建构起主元统领、包容共生的中国特色社会主义农村文化是农村现代治理的基础。
农村文化从一元到多元的发展路径不可逆转，善加治理也有利于社会主义文化的大发展大繁荣。但是社会主义文化与宗教文化、宗族文化等多元文化在农村没有主次之分了，这是值得警惕和提防的，文化的多元势必会带来思想的多元，文化的冲突也会诱发思想的混乱。从这个意义上来讲，农村文化在发展过程中就要注意明主次、定先后，在农村建构起社会主义先进文化主元统领之下的包容共生的中国特色社会主义农村文化发展格局，逐步地引导、吸收存在于农村社会的多元文化。建构新的文化格局，化解多元文化冲突与对抗的风险，在实施的过程中注意以下方面。
一是社会主义先进文化要改文风、转作风，接地气、暖人心。
改变以往生硬僵化的宣传方式，两棵树之间拉的横幅写的净是官话，电线杆上的大喇叭里播的全是通知，这样的宣传方式不仅僵化无趣，而且农民群众并不喜歡。如今互联网也走进新农村了，新型城镇化也在加快推进，社会主义先进文化在农村的宣传不能停留在过去的宣传方式上裹足不前，要尝试建立村级网站，充分运用新媒体、开通微信公众号等形式，把农村这块社会主义文化的阵地守好。
费孝通在《乡土中国》中谈到，“从基层上看去，中国社会是乡土性的。那些被称土气的乡下人是中国社会的基层。我们说乡下人土气，这个土字用的很好。”[3]社会主义先进文化在农村除了要接地气，富有乡土气息，让农民群众易于接受之外，更为重要的是，社会主义先进文化要反映最广大农民群众的利益诉求，只有和农民群众交交心、暖人心，才能心连心。农民群众是农村文化的受众，只有暖广大农民群众的心，才谈得上社会主义先进文化在农村社会的主导地位，从而统领多元文化。文化思想的统一，是农村治理的基石，思想上统一起来了，在治理上才会上下同心，也才有合法性。农村现代治理的万丈高楼是起于文化思想的坚实地基的。
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二是主元统领之下要包容、引导多元文化的发展。
文化的冲突与对抗是潜在的，特别是在社会转型时期多发、频发，但是文化冲突并非是生而有之，也可以善加引导，实现共生发展。社会主义先进文化主导之下的农村文化格局应当秉承包容的气度，允许多元文化的共生，单一的文化环境一枝独秀尚且不能长久，包容共生才会有社会主义文化的大发展大繁荣。引导多元文化的发展，要祛除多元文化中的消极成分，特别是其中阻碍农村现代治理的因素必须坚决祛除。以宗族文化为例，在发挥其传承宗族优秀文化传统的同时，要注意防止宗族势力可能产生的对农村基层事務的插手和干预。
（二）加强和改善党的领导，化解和预防潜在的力量群体是农村现代治理的关键。
文化冲突给农村现代治理带来的困局是由文化而思想的，由思想而逐步走向组织和制度。破解文化冲突造成的治理困局，关键在于加强党的领导并改善党的领导。基层党支部具体到村里就是村党支部的领导是否坚强、过硬对农村治理有着至关重要的影响。软弱的村党支部不能起到很好的带头人的作用，反而被农村的各种力量群体边缘化、工具化。农村治理要推进治理体系和治理能力的现代化非常重要的一点就在于村党支部。
加强和改善党的领导是农村现代治理的当务之急也是关键所在。一方面要改进工作作风，心系农民群众，惠农惠民。有力推进党的各项惠农惠民的方针政策落地、落实，筑牢党在群众心中的形象。另一方面要严肃、严格村党支部的人员，选任公道正派、威望高的党员。村党支部是党在村里的形象，村党支部的人员不受群众拥护，自身作风不正，党在群众心中的形象就会大打折扣，就谈不上更好地推进农村的现代治理，就谈不上实现农村的善治。与此同时，也要集中力量科学治理农村力量群体，不急不躁，逐步化解潜在的对基层民主事务的干预问题。
（三）坚持和完善基层群众自治制度，透明和拓宽农民利益诉求和利益实现渠道是农村现代治理的核心。
基层群众自治制度是推进农村现代治理的制度保障，农民群众以此来实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。胡锦涛十八大报告中指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”[4]面对多元文化冲突下的农村社会，基层群众自治制度仍是推进农村治理现代化的重要制度保障。在农村必须坚持并完善基层民主自治制度，透明和拓宽农民利益诉求和利益实现渠道。
基层群众自治制度在农村现代治理的进程中要注意坚持并且完善，以适应农村多元文化冲突加剧的现实状况。一方面要在村党支部的领导之下，正确处理村民委员会与村党支部之间的关系，形成农村治理的合力。另一方面，更加注重村民委员会选举的公开透明，代表全村最广大村民，增进村民对公共事务的参与、对社会主义文化的价值认同。更为重要的是，健全村民大会制度，透明和拓宽农民的利益诉求和利益实现的渠道。让基层群众自治制度成为农村治理体系和治理能力现代化的坚强制度保障，以实现农村的善治。
参考文献
[1]习近平.《习近平谈治国理政》，第156页，北京：外文出版社，2014年版.
[2]《马克思恩格斯文集》第一卷，第11页，北京：人民出版社，2009年版.
[3]费孝通.《乡土中国》，第1页，北京：三联书店，1985年版.
[4]胡锦涛.《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，第27页，北京：人民出版社，2012年版.
破解路径 篇11
1 建设工程项目动态跟踪审计的内涵
建设工程项目动态跟踪审计是审计机构依据国家法律法规对建设工程项目全过程进行事前、事中、事后的咨询、签证和监督等活动。它是对建设项目有计划地从可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工结(决)算等诸多环节进行全程审计监督的一种可行性动态调控方法。在建设工程寿命周期中,设计前阶段和设计阶段以审计机构的组建为主,并对建设程序进行审核及规范;事中控制的目的是规范工程项目管理,有效控制工程项目投资、进度和质量;加强后期的竣工结(决)算控制。建设项目的动态跟踪审计可以从静态审计向动态审计转化,从事后审计向事前、事中审计转变,适时监控隐蔽工程量、材料价款、工程进度款拨付及其现场变更签证单等内容,有效解决建设单位对项目建设过程中各阶段运作的真实、合法、效益的盲点。
2 建设工程项目动态跟踪审计的难点
2.1 动态跟踪审计实施运作角色职能定位模糊
在建设工程动态跟踪审计中,被审计者作为实施与管理角色,包括设计、施工、建设管理、监理等部门;审计者是对被审计部门的实施与管理工作进行验证并提出意见者。被审计者负责建设工程项目的运作和实施管理,审计者只负责验证和资金控制。在实际工作中,审计者经常需要直接答复设计、施工、建设管理、监理等部门提出的一些并非审计部门职能范围内的实施管理工作,造成角色职能模糊,其后果就是破坏了审计与被审计之间角色职能制约的机制,审计工作环节与项目实施管理环节糅合,角色模糊,监督者变成了执行者;审计者越权侵入了被审计者的工作职责,导致自身承担了更多的责任和风险。
2.2 动态跟踪审计介入时间模糊
从理论上说,跟踪审计介入时间越早越好,审计最好是在建设工程项目立项论证和可行性研究阶段时即可开始介入,直至竣工结算审定和工程款支付完毕,实施全程跟踪介入。但是,全程跟踪介入是一项综合性很强的审计工作,涉及知识范围广,内容多,包括审计知识、经济管理知识、工程施工技术知识、工程概预算知识、财务知识及相关法律知识等。由于审计人员主要为财务和审计专业毕业,对建设工程实施和管理缺乏专业能力,难以承担前期决策和可行性研究的审计重任。同时,因为投资方认为跟踪审计主要是财务控制,只需在施工阶段重点把关。为防止施工单位盲目增加工程量且过度要求投资方签证,在跟踪审计实践中,绝大多数投资方是在施工和竣工结算阶段才需要审计人员介入跟踪审计,这导致在前期决策、可行性研究、设计和招投标阶段所影响的造价无法控制,跟踪审计的效果欠缺。
2.3 动态跟踪审计风险凸显
由于动态跟踪审计是一项新颖的审计模式,当前相关制度和规范尚未完善,定位模糊,审计的内容、程序和标准尚未明晰,很多工作需要审计人员在现场自由裁决,缺乏明确的评判标准,一旦出现问题责任无法界定,审计存在很大风险。有些建设工程项目规模大、构成复杂、涉及的内容多,审计人员很难把握处理工作的尺度,容易产生审计风险。跟踪审计人员在参与具体建设工程项目实施和管理工作中,由于角色职能定位模糊,很可能会越位行使本不属于自己的职权,把跟踪审计与项目管理活动混为一谈,有时可能做出错误的决定,给被审计单位造成损失。另外,由于建设投资不落实、超标准建设、转移挪用建设资金、预结算管理混乱、缺乏资金监管、投资效益差等问题日益凸显,重大管理欺诈和舞弊案例也日益增多,这些问题无形中会给各类审计带来风险。
2.4 动态跟踪审计的法律、法规和执业规程滞后
动态跟踪审计作为一种全新的审计模式,是当前学术界研究的热点,也是建设工程项目甲乙双方共同关注的焦点。但是,由于审计人员和被审计者角色职能模糊,介入时间不清,审计人员承担着巨大的责任和风险,需要相关的法律、法规和执业规程作为支撑,以明晰相关权利和义务。但是当前动态跟踪审计的法律、法规和执业规程却相对滞后,使得审计人员在跟踪审计的实践中没有统一的规范,权利和义务模糊,审计风险增大,审计质量难以提高,导致新颖的跟踪审计模式没有取得理论上的效果。
3 建设工程项目动态跟踪审计难点的破解路径
3.1 明晰审计者和被审计者的角色职能
跟踪审计人员在建设工程项目审计过程中一定要依法正确扮演自己的角色,尽量保持审计的独立性。在开展跟踪审计过程中,审计者要正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系,明确各自职责、权利和义务,保持审计的合法性、独立性和公正性,避免审计风险的发生。要将建设工程审计工作与工程建设实施与管理的其他工作隔离开,审计者主要关注工程造价和财务控制,动态地监督建设工程项目寿命周期中各阶段的运作与管理则是被审计者的主要职能。因此,审计工作一定要明晰审计者和被审计者的角色职能。在建设工程项目实施过程中适当建立议事机制,对建设工程项目实施管理中遇到的问题,应通过事前建立的议事机制共同妥善处理。在实际工作中,要摆正审计与管理的关系,审计任务是监督和评价,如果包办代替建设单位的管理职能,审计工作就会陷入非常被动的境地。
3.2 准确把握动态跟踪审计介入时间
动态跟踪审计作为绩效审计的一种模式,应在综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定跟踪审计介入的时间。有人认为最好能在建设项目策划之初就介入,这样就可以开展市场调查,收集相关信息,分析建设环境,参与可行性研究,为建设项目的科学决策提供依据。也有人认为在建设项目获准立项、建设项目工作机构开始组建时介入较为适宜。理由是审计机关如果在建设项目酝酿策划之初就介入参与有关活动,虽然有助于对建设项目起因和策划过程的了解,但因建设项目尚处于拟议阶段,审计对象并未确定,而且调查研究、设计论证等工作应属于政府主管部门和建设单位应尽职责范围,没有必要过早介入跟踪审计。笔者认为,应当以建设工程造价控制为主线,对建设工程寿命周期实时跟踪。为了保证跟踪审计质量,应对建设工程全寿命周期中对工程投资有较大影响的核心环节予以重点关注。在实施审计时,可在设计、招投标、签订合同、设备材料采购、工程施工、竣工验收、变更签证、索赔和竣工决算等环节设置审计工作关键控制点,制订各环节跟踪审计细则,确保建设项目投资得到有效控制。除了重要隐蔽工程覆盖、特殊施工工艺、大型机械进出场等必须及时到场审计外,对一般事项审计的间隔时间应当合理延长,即要控制好跟踪审计的“度”,使审计者与被审计者之间的职责容易区分。
3.3 将风险导向审计引用到建设工程跟踪审计中
风险导向审计是一种新型、多维的审计模式,以风险理论为基础,在审计各个阶段都利用审计模型,对各种潜在风险进行全面、动态地分析与控制,并以此为基础恰当地计划和指导审计工作,从而高效率、低风险地完成全部审计任务,达到既定的审计目标。风险导向审计可以全面评估工程项目风险为基础,从工程建设过程中的高风险点入手,对风险高的项目和资金重点监控,加大审计力度,宏观把握审计重点,既能提高审计效率,降低审计成本,又能达到社会公众对审计人员日益增高的期望。风险导向审计将被审计事项置于宏观经济环境之中,从建设项目所处的行业状况、监管环境、内控制度、业务流程等各个方面分析评估风险水平,把被审计单位的经营风险植入自身的风险评价中去,通过审计程序把自身审计风险降低到审计人员可以接受的水平。因此,要强化风险导向审计在建设工程跟踪审计中的应用,全面提升审计人员在风险导向审计中的风险责任意识,提高风险导向审计中审计人员的职业判断能力,建立以全过程跟踪审计为主、风险导向审计为辅的审计模式。
3.4 健全跟踪审计的法律法规和规章制度
动态跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新。为了使跟踪审计能健康运行,确保跟踪审计有法可依,使这一模式能更好地为建设工程项目服务,应健全和完善跟踪审计的法律法规,出台一系列建设项目跟踪审计的规章制度,制订明确的、可操作性强的跟踪审计指导性意见或业务指南,建立和完善跟踪审计的程序,以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等。为了给跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导,规范各方的行为,使各部门各司其职,各负其责,协调配合,工作到位而避免越位,应健全跟踪审计的法律法规和规章制度,使建设工程项目动态跟踪审计工作逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中,以降低审计风险,提高审计质量。
4 结语
建设工程项目动态跟踪审计作为一种全新的审计模式,是当前各方关注的热点。为了降低审计风险,提高审计质量,必须明晰审计者和被审计者的角色职能,准确把握跟踪审计的介入时间,将风险导向审计引用到建设工程跟踪审计中,健全跟踪审计的法律法规和规章制度,促进建设工程项目动态跟踪审计工作合法、科学、规范。
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