财政绩效拨款

财政绩效拨款（精选10篇）

财政绩效拨款 篇1

摘要：高等教育规模的不断扩大,教育需求不断膨胀,加剧了教育投入不足和教育需求高之间的矛盾,与此同时,我国高等教育又呈现出资源利用率低,严重浪费的局面。通过对绩效评价体系的研究提供参考依据,提出加强高等教育绩效评价的体系建设;加强建立责任监督机制等政策建议,如何将有限的财政拨款用在刀刃上,有效提高财政拨款的使用效率,是目前着重要解决的问题。

关键词：高等教育,财政拨款,绩效评价

一、概念

财政拨款的绩效评价,就是相关财政拨款部门,按照一定的评价方法和评价程序,依据科学、合理的绩效评价指标,运用规范统一的评价标准,对财政拨款的款项使用结果、影响等方面进行的综合性考核。

二、高等教育拨款绩效评价现状

近几十年来中国高等教育财政模式发生了较大的变化,从先前的“基数+发展”到现在的“综合定额+专项补助”,这种转变在一定程度上促进了高等教育的发展与进步。然而,两种财政拨款模式在绩效方面都仅仅注重对高等教育的资金投入,却没有重视产出效率。前一种拨款模式考虑因素单一,参考的是在校学生数和学校类型,未能将不同专业、不同层次的学生培养成本差异考虑进去,也没有考虑到学校在不同职能活动中运行成本间存在的差异。综合定额则是生均标准确定依据不足,测算方法不够科学合理,主观性较大,且各个高校都倾向于综合性发展,因此,设定在不同类型学校之间定额标准已经失去其公平与效率的意义。

关于高等教育绩效评价可以从两个方面来看,在教学方面,基本是通过打分的方式进行,学生评价一般是镶嵌在教务管理系统中,简单来说就是学生查分时,如果不进行评价,就无法看到自己的分数。而学生评分随意性比较大,并不能为评价带来积极影响。教师间的评价基本上也是形同虚设。因此,从整个板块来看教学评价的现状并不理想。从科研层面看,高校教师占有很高的评价地位,主要在于高校教师的职称评定和职称晋升与教师自身科研成果具有直接相关性。科研评价可以说是决定其职称以及待遇的重要的决定性因素。但是目前的科研评价在一定程度上存在着不合理之处。很可能使高校教师“无心向教”,形成了一种“万般皆下品,唯有科研高”的境界。

虽然高等院校不断扩大规模,但财政支出却有所递减,这在一定程度上阻碍了中国高等教育的发展。为此,必须要对财政拨款进行调整,选择一种有利于推动我国高等教育发展的绩效拨款方式。

三、高等教育绩效研究存在问题

对于高等教育经费,在很长时间内拨款时都没有考虑一些有关指标,如教育成本,两种拨款方式“综合定额加专项补助”与“基数加发展”都有着一定的缺陷,前者未精确计算教学成本,并且粗略估算了别的开支项目,而后者忽略了规模效益,使得这两种拨款模式都没能将财政教育经费的作用发挥到最大,而造成高等院校热衷于规模的扩大,重复设立了大量的专业、学科,造成一定的资源浪费。随着我国财政支出管理体制的改革不断发展,各级政府部门包括教育部门开始关注财政支出资金的利用效率、效果,认识到提高资金的使用效率和效益的重要意义。

(一)缺乏科学可行的绩效评价体系

中国高校在教育办学绩效考核方面的评价工作起步晚,尚处于初级发展阶段,没有统一的绩效评价机构,相关的绩效评价体系也没建立,各评价单位可能要根据自己的重点构建指标体系,大方面的指标体系不能系统、规范的对高等教育整体进行绩效评价,会存在以偏概全的弊端。

(二)缺少有效的高等教育财政拨款的监督机制

现阶段,虽然中国在高等教育财政拨款监督制度上略有改善,像某些地方已经在高校中进行统一集中支付的制度政策,可是还存在部分问题。首先,是还停留在注重合法性、合规性的审核阶段,其经济性、效率性和有效性的评价还属空白。其次,高等教育财政支出的审查目标仅停留在鉴证形式上,没有从审查高等教育财政支出管理上存在问题当中发现其原因,找到建议与提出政策。最后,对高等教育财政支出的审查仍只是提供鉴证形式和财务报告的事后审查,而没有形成事前预防、事中监督的补助流程。

(三)高等教育绩效方面的关注度低

受计划经济的影响,在分配资金预算时,一直以规模而不是以效益为目标导向,其主要任务就是尽最大可能满足各部门的需要,评价时只关注需要花费多少金额,对预算金额的运作和产出结果并没有重视起来,更没有从根源上思考和控制无绩效、低绩效的教育项目投资。高等教育财政拨款没有把办学绩效评价纳入到高校预算执行与管理的所有流程中。从高等教育的财政支出编制、执行到绩效评价,都没有形成一个有效的整体系统。

(四)绩效评价工作中对绩效目标认识不足

关于高等教育财政支出进行绩效评价,设置指标体系,应该事前明确高等教育的绩效目标。目前我国进行绩效评价的绩效目标没有得到充分的重视,绩效目标的设立不清晰,没有系统化、细致化的表述,对绩效目标的研究不够完善。这在一定程度上影响指标体系的构建,不利于绩效评价工作的展开。

(五)财政拨款绩效评价实际操作上比较困难

在操作上,因为高等教育产出并不能全部量化,所以在产出方面的考核比较困难,做不到像企业那样有规范的、可计量的投入产出和成本效益。高等教育的产出不仅包括短期的直接产出,如培养学生数,就业比例,还包括长期的间接产出,如整个社会教育程度的提高。这些产出受各种社会环境因素影响,难以衡量,在实际操作中比较困难。

四、政策建议

(一)加强高等教育绩效评价的体系建设

目前我国高等教育财政绩效评价实践还处于初级阶段,对绩效评价工作规范的制度和法律建设还不完善,导致对绩效评价工作的约束力度不够、权威性不强。在理论上虽然已经有了很多探索,但在实际操作中,绩效评价还不足以实现促进高等教育服务质量的改善和提高,绩效评价的实施工作很难展开。鉴于高等教育经费使用,资源利用效率低的普遍存在,加强对政府支出绩效评价的法制化和制度化建设,尤其强调对评价结果的应用,将绩效评价的结果与预算拨款金额挂钩,建立完善的监督机制和绩效评价报告制度相结合,有助于高校改善财政投入的产出效率。

(二)加强建立责任监督机制

很多高校对教育投资责任不明确,同时缺乏对绩效评价的重视。在教育财政资金的管理上,只考虑把钱花出去,如何分配,而不是积极考虑如何采取措施提高财政教育资金的效率。因此,应该建立高校问责制,通过明确的责任机制,提高高校运作的管理水平和教学质量,使得高校管理科学化。在强化高等教育财政支出管理的责任上,需要建立全面的监督机制,逐步将社会公共参与推行到监督中来,确保政府、社会及个人对高等教育财政支出的使用情况和产出结果进行有效的监督。实践证明对高校效益问题的问责行动,实行追究和监督,能够促进高等教育绩效评价的发展。

(三)设立面向绩效评价的绩效目标

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》,将绩效目标编入部门的预算,建立健全事前阐明、事中监督、事后评价的财政资金“跟踪问效”机制。因为绩效评价是结果导向型,绩效预算同时是一种重结果的预算分配方式,它会将部门以前年度的执行结果作为审批新的预算基础,促使各个部门注重预算执行过程中的绩效与责任。在预算执行时能够以绩效为目标严格控制其执行,并且重视预算执行的结果,把考核结果作为下一次预算的衡量标准,将绩效评价与绩效目标紧密联系,前后保障,既保证绩效目标的顺利实现,又提高了资金利用率。

(四)建立绩效评价所需的法律法规

高等教育财政支出绩效评价工作要取得实效,必须得到立法的支持,而且要制度化、法治化。通过法律法规明确规定了财政支出绩效评价工作在整个财政资金使用及监督过程中的作用,包括评价工作采用的方法、程序、评价内容等,同时对评价主客体的权利和义务也要做出相应的规定,防止权责不明。

(五)创造有利于绩效评价的外部环境

我国高等教育绩效评价体系虽起步晚,但在理论研究上较为完整,如何保证高等教育财政拨款绩效评价工作的顺利实施成为问题的关键,需要扎实做好绩效评价工作的配套机制,例如,建立全面完整的信息资料库,真实的反映高校预算支出运行情况及评价结果。在绩效评价结果的基础上,形成高校间的竞争机制,使高校树立竞争意识,再按照绩效预算的要求,合理的分配财政资金,提高高等教育财政资金使用效率。

绩效评价是目前高等教育财政学中最前沿也是最困难的课题,如何设置科学、合理指标体系,设定准确的评价标准,涉及到很多问题,这就使得财政支出绩效评价本身成了一个非常复杂的问题。在国内,绩效评价更是一项新的工作,由于财政支出体制尚在建设中,政府管理理念和方式还有待改变,法律制度建设、组织实施及结果的应用还需一个过程。因此,在缺少经验的条件下,对高等教育财政支出进行绩效评价,要本着先易后难,不断积累经验,从而全面推广。

参考文献

[1]付亚和等著.绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2004.

[2]程思豪.浅谈我国高等教育财政支出绩效评价[J].中小企业管理与科技,2010(4):157.

[3]陈工,袁星侯.财政支出管理与绩效评价[M].北京:中国财政经济出版社,2007.

[4]吕炜.我国公共教育支出绩效考评体系的历史沿革与现状分析[J].经济研究参考,2006(92):25-31.

[5]张小萍.公共财政体制下中国高等教育财政投入优化研究[M].上海:中国市场出版社,2009:77-104.

[6]严吉菲.高等教育绩效拨款运行机制研究——基于部分OECD国家的经验[D].上海:复旦大学,2008:28-54.

财政绩效拨款 篇2

自全省沿江开放开发工作推进会议以来，我区迅速贯彻落实会议精神，以“两区互动，强工兴城”战略为引领，大力实施“12345”战略，掀起了全区沿江大开发的新高潮，实现了项目建设进度加快，经济社会快速发展。

一年来，我区围绕沿江开发，做了大量的工作，取得了显著的成效。

一是编制了《九江石化产业园发展规划》围绕构建千亿元石化产业园，出资120多万元，聘请国内顶级研究机构——中国石化咨询公司编制了《九江石化产业园发展规划方案》，为浔阳区发展石化产业指明方向。

二是编制了《浔阳区沿江开发工作发展规划》结合浔阳区实际，投资30多万元，编制了《浔阳区沿江开发工作发展规划》，该规划也为中科院南京地理与湖泊研究所专家组编制《九江沿江开发规划》提供了重要参考资料。

三是正在编制《浔阳区沿江物流产业园发展规划》出资60多万元，聘请上海同济大学建筑设计研究院，正在编制《浔阳区沿江物流产业园发展规划》，并完成初稿，进行了初审。

四是成功申报“省级服务业综合改革试点区”投资30多万元，聘请专家，编制了《浔阳区省级服务业综合改革试点方案》，参加全省专家组的评审，浔阳区被列为省级服务业综合改革试点区，也是九江地区唯一试点县区。

五是积极打造“浔阳区沿江物流产业集聚区"集聚区位于滨江东路、长虹北路至九江石化分公司之间约5平方公里范围内，目前申请方案已经上报省发改委，并通过审核。

六是积极推进沿江重大项目建设全年共组织沿江重大项目集中开竣工仪式2次，项目总投资158亿元，其中花果园北路项目单项投资7000多万元，全部由区政府投资建设，目前开工项目正在加快推进中。

七是开展了四个重点课题调研完成了《浔阳区工业园发展现状调研报告》、《浔阳区在沿江大开发中如何谋求发展》、《彰显城区特色、发展沿江经济》、《浔阳区老工业区基本现状及整体搬迁改造报告》等课题研究。

为加快推进浔阳区沿江开发工作，服务全市沿江开放开发的大局，区政府先后累计从财政拿出7000多万元资金，支持各项工作的.开展。为此，特恳请市政府补助沿江开发专项资金300万元，用于支持我区沿江开发的各项工作。

专此请示，妥否，请批示。

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财政绩效拨款 篇3

一、县级财政结转结余资金形成原因

县级财政拨款结转结余资金，是指与县级财政有缴拨款关系的县直行政、事业单位（含企业化管理的事业单位）、社会团体及企业在预算年度内，按照财政部门批复的本部门预算，当年未列支出的财政拨款资金。其形成原因主要有：

一是部门预算编制欠完整。有的部门单位没有按规定将上年的结转结余资金编入下一年的预算，财政预算安排也未考虑部门的上年的结转结余，导致结余资金不仅没有重新安排或收回，反而逐渐增大。

二是预算执行欠到位。部门预算约束力不够强，年中特别是年末调整频繁、追加较多。政府部门有强烈的预算最大化冲动，想方设法争取资金，争取了远远超过自身消化能力的预算，最终却花不出去。部门单位财务管理意识淡薄，不少部门认为财政预算一经下达或资金一旦到账，财政资金就属于单位所有，预算执行快慢则由单位自行把握；或者认为只要做到专款专用、不挤占挪用就可，没有考虑如何处理结余，甚至有意“隐匿”专项经费结余。

三是项目申报分配欠规范。项目资金是“唐僧肉”，人人都想分得一杯羹，加之分配过程缺乏规范、透明的制度体系，部分专项资金缺乏科学合理论证。为了得到更多的项目和资金支持，各地各部门以各种名义大量包装、申报项目，出现了一些项目重复申报或不实申报等问题，项目资金到位后却无法按要求实施，形成大量项目结余资金。

四是专项资金拨付欠合理。上级专项转移支付项目多，但资金到位普遍缓慢，往往集中在下半年，还有不少在12月份才到位，存在“上半年等钱用，下半年催用钱”的现象。由于项目资金拨付不及时，很多项目当年难以完成项目建设，有的甚至当年难以开工，项目资金结转下年支出的比例较大。

五是会计核算欠准确。一些单位核算年度收支结余时，把本年收入支出对冲后，把经常性结余和专项资金结余，一并纳入“结余”科目，滚入下年使用，用于弥补工作经费。专项收入进账时不记专项收入，而是记作暂存款，年终结转把暂存款调收入，进入经费结转，从而达到当年占用专项资金的目的。一些单位项目已经实施、支出事项已经发生，但不在规定时间内结算、报账，形成账面结转结余资金。

二、加强县级财政结转结余资金管理的建议

当前，县级政府一方面财政收支矛盾十分突出，一方面大量财政拨款结转结余资金长期留存在部门和单位，未纳入财政统筹安排、有效利用，影响预算执行的效率，造成财政资金闲置、浪费，甚至被挪用。必须下大力规范和完善财政结转结余资金管理，用好用活财政存量资金。

一是规范预算编制。将部门财政拨款结转结余资金与预算编制有机结合，每年应对部门财政拨款结转结余资金进行清理摸底，统计上报，将其纳入部门预算统筹安排支出，避免财政拨款结转结余资金长期留存在部门和单位。上级财政部门应减少专项转移支付规模，或尽可能提前下达专项转移支付指标，做到“一年早知道，送钱到基层”，便于县级全额编入地方年初部门预算，提高预算年初到位率、完整性和精细化程度，减少预算调整和追加，提高预算精细化程度。认真核实跨年度项目规模及实施情况，对虚报项目规模、套取财政资金的项目要坚决核减该项目支出预算，直至取消。

二是严格预算执行。加强预算执行特别是项目支出管理，强化预算对项目的“硬”约束，促进预算指标的合理使用，严格预算指标追加管理，切实减少年度预算结转。因政策变化等原因，对预计年底可能形成资金结转的项目，应及时提出调减当年预算或调整用于本部门执行中新增重点支出项目的建议，并履行规定审批程序。对部门预算安排的财政资金，因特殊原因已无法支出或已不需要支出的，应通过调减部门预算等方式，将资金收回县级预算。对年度执行中上级追加的专款，要及时制订安排使用方案并尽快拨付，防止年终集中突击办理。

三是完善管理制度。建立和完善结转结余资金管理制度。在预算执行动态监管机制方面，财政部门应加强对各部门和单位预算执行情况的指导和督促，建立预算支出执行情况通报、跟踪分析、考核奖惩等多环节联动的制度，强化部门支出责任和效率，提高预算执行的及时性、均衡性、有效性和安全性。在激励约束机制方面，通过奖补和收回资金等方式，既要鼓励部门和单位按预算规定及时有效执行，避免形成大量的结转结余资金，又要鼓励部门和单位在预算执行中，精打细算，努力节约财政资金，防止大把花钱、突击花钱、恶意减少结转结余资金。在绩效评价机制方面，加强预算绩效目标管理，项目预算金额50万元以上的，在编制部门预算时必须同步编制项目绩效预算，并在实施阶段适时开展绩效评价。对执行进度慢、可能形成较多结转结余资金的项目，及时调减预算，提高财政资金使用效率。

四是实施分类管理。按照部门结转结余资金的不同性质，分为基本支出结转结余和项目支出结转结余，并分别进行管理。基本支出结转结余资金下年度部门继续使用，并通过部门预算安排逐年消化，可用于部门增人增编等人员、公用经费支出，结转两年以上的基本支出结余资金原则上由县级预算统筹。属中央、省专项补助项目支出结余，中央、省有明确规定的，按规定执行；没有明确规定的，原则上全部收回县级预算。

五是强化监督检查。各单位要对历年往来款项、各种不同类型的结转结余资金进行分类清理排查，摸清底数。财政部门应对部门结转结余资金管理情况进行定期和不定期的检查，对结转结余资金管理中有违规行为的，应责令其纠正，并相应压缩下年度部门预算控制数。审计部门要在日常审计中加强监督，对挤占挪用结转结余资金问题加大处理力度，确保结转结余资金及时消化和有效利用。

财政绩效拨款 篇4

纵观我国高等教育拨款模式演变的三个阶段——“基数加发展模式”、“综合定额加专项补助模式”、“基本支出预算加项目支出预算模式”, 其都是在分析过去学校运行成本的基础上来确定经费分配的定额标准, 客观上承认了历史支出的合理性, 容易造成高校教育成本最大化行为的出现;更重要的是, 其拨款参数单一, 没有引入绩效指标, 造成资源配置效率低;同时, 在进行拨款时没有完善的评价体系和相应的法律保障, 导致经费分配很难做到公正、透明。

由此可见, 我国高等教育要想打破瓶颈、取得更加长远的发展, 财政拨款模式需要改革且必须引入绩效的理念, 将预算拨款与高校的“绩效产出”联系起来, 使那些培养学生素质高和教学做得好的、科研质量和成果更胜一筹的、对社会贡献程度大的高校得到更多的财务资源, 从而使财政投入更有效率。

二、高校拨款模式引入绩效理念的思考

我国高校目前的财政拨款模式为“基本支出预算加项目支出预算”, 基本支出拨款为人员经费、日常公用经费等, 先对在校专科、本科、硕士、博士生人数设定不同的系数, 换算为折合学生人数, 对于人员经费、公用经费设定不同的生均标准, 从而计算基础支出拨款。项目支出拨款是依据不同的专项如实验室建设专项、科研专项等下拨经费。现行的拨款模式因为设定生均标准使得财政拨款可以量化和表面上的公平, 但是要想使得财政拨款配置效率更高, 必须在常规性拨款的基础上引入绩效拨款的理念。为了保证各高校的基本运转, 绩效拨款不能完全取而代之常规性拨款, 而应当对财政拨款总额分配一定的比例给绩效拨款。英美等发达国家有比较成熟的经验, 如美国田纳西州绩效拨款的额度最高不超过6%。考虑我国的实际, 建议常规拨款占高等教育财政拨款总额80%, 绩效拨款占比20%。

大学作为非盈利性机构, 其不能简单的以利润来衡量其绩效, 只能从大学的职能出发, 研究大学的产出, 从而建立绩效指标体系。大学从古至今最基本的职能便是教书育人, 随着时代的发展, 大学又具有了科学研究、社会服务、文化传承与创新等职能。教学方面产出指标有本科、硕博士研究生人数、毕业生就业率、精品课程数、重点学科数等;科学研究方面的产出指标有在有影响力的期刊上发表论文数、国家或省自然科学奖、技术发明奖、科技进步奖等;社会服务方面的产出指标如技术转让、专利出售收入额等。投入方面则主要是人力、财力、物力方面的投入。高校绩效的计算则为产出指标、投入指标。由于涉及多个高校的多个投入变量、多个产出变量, 且避免人为的设置指标权重, 故我们运用DEA法来计算各高校的绩效指数。

三、运用DEA方法量化高校某产出的绩效指数——以“科学研究”产出为例

数据包络分析 (Data Envelopment Analysis简称DEA) 通常应用是对一组给定的决策单元 (DMU) , 选定一组输入、输出的评价指标, 求所特定的决策单元的有效性系数, 以此来评价决策单元的优劣, 并可给出其他决策单元非DEA有效的原因和程度 (王丽萍, 2008) 。DEA法分析结果输出三个效率值, 分别为技术效率、纯技术效率、规模效率, 技术效率=纯技术效率*规模效率。纯技术效率是管理或者技术因素影响的生产效率, 通过纯技术效率可以看出各个决策单元对于各投入要素是否有效的运用, 以达到产出最大化;规模效率则反映了各决策单元是否在最合适的投资规模下进行运作。技术效率值为1时, 则为最有效率的单位, 整体运作处于最佳的状态。通过DEA分析, 我们还可以得出有效投入率和有效产出率。当DMU非DEA有效时, 则必定存在投入冗余ΔXi或者产出不足ΔYi, 有效投入率α=1-ΔXi/Xi, 有效产出率β=1-ΔYi/Yi。可以在保持投入不变的情况下增加产出, 或者在保持产出不变的情况下减少投入, 从而改进效率。高校某产出的绩效指数=技术效率*有效投入率α*有效产出率β。

大学产出分为教学、科学研究、社会服务、文化传承与创新四大类, 现仅以“科学研究”产出为例计算某个高校的绩效指数。将决策单元的关键投入指标、关键产出指标数值 (仅以科学研究产出的三个关键二级产出指标为例) 输入到DEAP2.1软件中, 得到“科学研究”产出变量的效率分析结果, 有技术效率、纯技术效率、规模效率。当纯技术效率为1时表明能够合理有效的对投入资源进行管理;小于1则表示技术、管理能力欠佳;当规模效率为1时表明达到了最佳生产规模, 小于1则应当控制投入规模从而提高生产效率。当DMU非DEA有效时, 依据有效投入分析和有效产出分析模型, 可计算投入与产出指标的调整量。如“科学研究——国家自然科学奖二级指标”的绩效指数为某个决策单元的技术效率*平均有效投入率*国家自然科学奖的有效产出率。

四、根据高校某产出的绩效指数计算财政绩效拨款额

高校常规性拨款仍然按照生均标准来计算, 财政拨款一定比例可以分出来作为绩效性拨款的总额。绩效性拨款则可以依据计算出各产出的绩效指数来进行计算。仅以科学研究这一产出为例, 其在国家自然科学奖方面的绩效拨款额计算如下:

设某级政府对于所管辖的所有高校在“科学研究”产出方面的绩效拨款总额为A, 则科学研究产出二级指标国家自然科学奖的绩效拨款总额B=A* (各高校国家自然科学奖的绩效指数平均值/科学研究产出所有二级产出指标的绩效指数平均值之和) 。计算某高校在国家自然科学奖方面的绩效拨款额C=B* (某高校国家自然科学奖的绩效指数/各高校国家自然科学奖的绩效指数平均值) 。其他产出如教学、社会服务、文化传承与创新等方面应该得到的绩效拨款额也依据此办法可以计算出来。

五、基于绩效评价的财政拨款模式构建的几点建议

我国高校常规性拨款已经日趋成熟, 但是绩效性拨款大范围的实施还需继续探讨切实可行的方式、方法, 现就绩效拨款模式的构建提出几点建议。

(一) 建立健全高等教育绩效拨款的法律法规制度

建议制定专门的高等教育财政拨款管理办法, 明确财政拨款分为常规性拨款和绩效性拨款, 计算分别占比多少, 并且明确绩效指标体系、明确绩效考评的流程、各参与主体的权力和责任, 明确绩效评估结果与绩效拨款数额之间的计算方法。同时, 法律制度还要能够执行, 投入资金是否到位, 投入资金的结构是否合理与公平, 投入资金的使用绩效是否达标等各个环节的问题都应落实到不同的责任部门。

(二) 设立绩效拨款委员会, 由独立第三方机构对绩效进行周期性考评

在政府和高校之间设立绩效拨款委员会, 直接对政府负责, 避免了政府的主观行为和干预, 扩大了高校的自主权。绩效拨款模式实际上是包含计算、评估、改进、反馈等一系列过程的整体改革工程, 绩效拨款的周期性评估可以使高校避免短视行为而注重长期效益。例如, 英国的基金会每四到五年就会进行一次研究测评, 根据各个高校科研成果的评分划定等级, 以此来确定拨款数额的多少。所以, 绩效评价应由独立第三方机构对各高校进行周期性考评, 评价结果直接报备绩效拨款委员会, 以便绩效拨款使用。

参考文献

[1]张友棠, 李思呈.大学预算拨款绩效模式构建及实施路径选择[J].财会通讯, 2013 (10) .

财政绩效拨款 篇5

2016年市本级财政拨款“三公”经费支出

决算情况说明

2016年，市直各部门继续严格执行中央八项规定，认真贯彻落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》，“三公”经费各项支出与上年决算和当年预算相比全部下降。市直各部门使用财政拨款安排的“三公”经费支出共计4500.51万元，其中：公务接待费401.4万元，因公出国（境）经费37万元，公务用车购置费170.47万元，公务用车运行维护费3891.64万元。与上年决算相比，2016年“三公”经费支出减少1572.4万元，下降25.89%。其中：公务接待费减少296.6万元，下降42.49%；因公出国（境）经费减少42.79万元，下降53.63%；公务用车购置费减少239.68万元，下降58.44%；公务用车运行维护费减少993.33万元，下降20.33%。与当年预算相比，2016年“三公”经费少支出612.26万元。其中：公务接待费少支出207.76万元，因公出国（境）经费少支出8.29万元，公务用车购置费多支出44.87万元，公务用车运行维护费少支出441.07万元。

财政绩效拨款 篇6

从20世纪末开始, 中国的高等教育事业呈现出了前所未有的发展势头, 尤其从1999年高校大幅度扩招后, 暂时满足了广大人民群众对高等教育的需求。形势喜人的同时矛盾也日益突出, 即不断扩大的高等教育规模和经费需求与财政拨款增长滞后带来的经费紧张和分配不均的矛盾。因此我们需要分析和挖掘影响我国普通高校财政拨款的主要因素并得出综合结果。

二影响我国普通高校财政拨款的主要因素

1. 教育成本为普通高校财政拨款的基础

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010~2020年) 》将制定生均经费基本标准和生均财政拨款基本标准列入地方教育投入保障机制改革试点的项目, 明确了高等学校学生培养成本研究的重要基础作用。经过调整修正后的成本数据能够为政府进行财政拨款及制定学费标准提供依据。

2. 宏观经济发展程度

通常情况下, 我们用国内生产总值来表示经济发展的总体水平, 在一定时期内, 能够用在消费和投资上的多少取决于国内生产总值的大小, 由于高等教育财政经费的投资是总投资的一部分, 国内生产总值越大用在教育投资上就越多, 反之则少, 因此国内生产总值必然影响高等教育投资, 影响高校财政拨款。

3. CPI变化的影响

CPI (全称Consumer Price Index) 指居民消费价格指数, 通货膨胀是市面上流通的货币大于实际需求量而导致的纸币贬值的现象, 对于普通高校来说会直接使购买教育产品的成本上升。CPI上涨带来的实际购买力下降迫使高校不断提高员工的工资水平, 加大人员经费支出;迫使高校花费更多的价格支付业务费、公务费、修缮费等公用经费, 教育总成本必然递增, 高等教育财政拨款也必然受到影响。

4. 在校生规模的影响

本文的在校生规模主要是指当量学生人数, 由于现有的高等教育财政拨款模式主要以学生人数为依据, 所以其可直接影响普通高校财政拨款的多少。一般来说, 教育规模影响教育成本的高低, 教育成本会随着教育规模的扩大而降低, 因为在教育规模扩大的过程中高校的人力、物力、财力资源得到充分运用, 所以生均教育成本反而降低, 但是这并不意味着规模无限扩大, 成本就会持续降低。而且这种成本降低可能是以降低教育质量为代价的。所以应保证相应在校生人数所必需的财政性高等教育经费投入。

5. 教育供求关系

教育需求是指学生个人对教育有支付能力的需要;教育供给是国家为了培养专门性人才提高经济、社会及个人发展, 由各级各类教育机构提供给学生受教育的机会。教育供给与教育成本成反比, 与教育需求成正比, 一般来说教育需求越高, 相应的供给则越高, 反之则越低。本文主要以普通高等教育毛入学率和未满足的普通高等教育需求表示教育供求。教育供求变化影响在校生人数并影响财政性高等教育经费支出。

6. 学杂费的影响

学杂费与高校财政拨款两者联系紧密, 两者都是高等教育成本补偿的主要来源和重要方式。在在校生规模及教育成本相对不变的情况下, 高校财政拨款与学杂费收入存在着一种此消彼长的关系。学费是为了弥补财政经费的不足, 一定程度上扩大教育供给;也让受教育者参与高等教育成本分担, 有利于教育公平和使受教育者更珍惜教育机会。

三主要因素的影响程度及财政拨款基本标准

依据上述分析, 收集所需详细数据, 运用会计调整法等可以得出以下详细数据, 帮助我们分析各因素的相关性和影响程度, 以求得出更加科学合理的结果。

本文主要运用SPSS软件进行简单相关分析和多元回归分析, 试图得出基于多因素的财政拨款多元一次回归方程。

注:**表示在1%水平 (双侧) 上显著相关, *表示在5%水平 (双侧) 上显著相关。

由表2可以明显看出, 普通高校财政性教育经费与生均成本、财政支出、GDP、当量学生人数、学杂费收入的相关系数均在0.9~1的区间内, 呈高度正相关, 而且在1%水平 (双侧) 上显著相关。这表明, 教育成本越高, 高校财政投入也会随之提高;同时, 高校财政拨款增加也将导致教育成本的递增。而普通高校财政性教育经费投入属于国家财政支出的重要范畴, 受国家财力和国内生产总值的限制, 它们之间也呈现高度正相关。当前我国实行的普通高校财政拨款模式主要就是以当量学生数为重要参数, 尤其在高等教育走向大众化阶段, 高校规模对财政拨款有着较大影响。学杂费收入作为普通高校在除了财政拨款之外的主要收入来源, 是受教育者对教育成本提供的重要补偿。政府财政投入增长导致教育成本增长, 并可能拉动学费增长。普通高校财政性教育经费与居民物价指数CPI的相关系数也在0.3~0.8之间, 呈中度相关。

由相关分析及多元统计回归分析得出普通高校财政性教育经费投入C的一元线性回归方程为:C=453.754+1.143X1+0.026X2-0.006X3-0.592X4-0.313X5+34.734X6。

由此方程可求得2010年我国普通高校生均财政拨款标准约为1.75万元, 略高于实际生均国家财政高等教育经费的1.16万元。说明我国高等教育财政因可供拨款额有限、拨款模式和体制机制不完善等问题而还不足以满足高等教育事业长足发展的需要。所以需要我们加强教育投入相关法律的出台和执行、完善高等教育投入中央与地方财政分权体制、建立有效的转移支付制度等, 综合参考多因素来确定拨款公式与数额, 推进我国高等教育的健康发展。

摘要：我国高等教育发展至今, 财政拨款依然是普通高校经费的最主要来源。而现行的拨款模式主要根据当年可供拨款额和学生数来确定, 依据单一且不科学全面, 造成了财政拨款总额不足、分配不均等诸多问题。本文试图探索影响我国普通高校财政拨款的主要因素, 并得出综合考虑多因素的基本拨款标准。

关键词：高等教育拨款,影响因素,拨款标准

参考文献

[1]伍海泉.学费定价研究——理论、方法与改革[M].北京:经济科学出版社, 2011

[2]杨晓慧、温玉芹、黄海琛.中国高等教育成本及其影响因素分析[J].学术交流, 2010 (8)

财政绩效拨款 篇7

一、高校内涵式发展研究综述

内涵式发展以提升办学质量、突出培养高质量人才为宗旨。这种发展模式将传统的以规模、数量、综合办学的理念转化为以质量、效益、特色、文化等软实力的办学理念，具有战略高度和前瞻性。对高校内涵式发展的研究，国内外学者的主要观点有：

（一）内涵式发展内涵方面的研究

在内涵式发展内涵界定上，国内外相关研究较多。

我国研究高校内涵式发展虽然起步较晚，但在研究内涵式发展内涵方面取得了较好的成果。乔万敏、邢亮（2009）从逻辑学角度提出高校内涵式发展是指以挖掘现有潜力、调整优化专业结构、提高教育质量和效益的发展模式。马仁听（2012）提出，内涵式发展是一种以质量为核心追求整体效益的模式，并特别提出高职教育要与市场经济紧密联系起来，实行合理化经营的观点。康德武、袁健（2013）认为，内涵式发展是一种与扩展规模与调整结构外延式发展相互促进的高质量、有效益和有特色的发展模式。董刚、杨理连等（2013）特别对高职院校内涵式发展的概念进行了界定，他们认为：高职院校内涵式发展是以提升院校核心发展能力、优化专业和知识结构、深化改革、改进教育质量和办学效益的全面协调和可持续发展的模式。金朝晖（2014）指出，内涵式发展是具有统筹兼顾特性、以人为本为基本理念、以提升质量为目标并追求公平公正的发展模式。彭小建（2014）从提升人才质量、师资素质、学科专业、专业特色、文化、管理等6个核心要素角度对内涵式发展中质量提升的界定。

国外高等教育对内涵式发展的研究虽没有特别提出概念，但从20世纪80年代以后的教育实践来看，无论是法国政府（1984）提出的教育质量是高等教育现代化核心的主张，还是欧盟统一掀起的以提升学生就业能力为提高教育质量主攻方向的改革实践，都足以说明发达国家对以提升教育质量为核心的内涵式发展的理解和实践都走在了前面，也为我们研究并创新高校内涵式发展模式提供了很多可以借鉴的经验。

（二）内涵式发展的意义及必要性方面的研究

刘朝马、吴敬等（2009）以浙江理工大学的发展及存在问题的实际情况出发，阐述了实施内涵式发展战略的迫切性和现实意义。康德武（2013）从党的十八大报告、高教三十条和胡锦涛同志清华大学建校100周年的讲话精神出发，从党和国家对高等教育的新期望和新部署及与国际高等教育的差距等方面，提出了加强高等教育内涵式发展必要性和紧迫性。刘传铁（2014）从国际高等教育发展规律、我国高等教育改革历程及所在省高等教育发展的阶段性特征，分析了地方高校内涵式发展的必要性。金朝晖（2014）认为，内涵式发展对加强高校党建工作、提升高校软实力、创新教育体制改革具有十分重要的意义。殷楚贤、朱跃东（2014）从高校专业建设重复、教学资源分散、学生就业困难及综合素质和技能缺失等问题角度，提出坚持内涵式发展，依靠教育质量、办学效益、文化传统等软实力，促进高校发展的必要性和重要现实意义。

（三）内涵式发展路径及对策研究

张梁平（2007）认为，加强高等教育内涵式发展应从人才质量提升、专业体系优化、办学理念凝聚及体制制度创新、大学文化及精神重塑等方面入手。刘朝马、吴敬等（2009）从文化精神建设、创新意识、建设特色专业、优化教学质量及加强国际交流合作等方面，提出了实施内涵式发展战略的举措。马仁听（2012）从科学定位、服务经济、市场需求出发，从思想观念转变、课程内容优化、师资队伍建设、校企合作、制度建设和文化建设等方面提出完善内涵式发展的具体措施。李楠、许门友（2013）在强调体制创新和文化塑造的同时应注重优化师资队伍，夯实提升教育质量的基础。董刚、杨理连等（2013）从内涵式发展质量评价原则、体系构成界定出发，提出了构建高职院校内涵式发展质量评价体系应注意的问题，对高职院校加强内涵式发展具有导向作用。韩伏彬、彭小建（2014）提出从办学定位、师资队伍建设、人才培养模式创新、质量保障体系构建四个方面推进高校内涵式发展。曹炎（2014）从管理体制和制度建设创新上，提出了高校内涵式发展的见解。任梅、张智荣（2014）从地方普通高校角度，提出了从特色办校、提升管理水平和借助扶助政策三方面加强内涵式发展，这对地方性高校特别是西部欠发达地区高校的建设和发展具有重要的指导意义。

综上可见，国内对内涵式发展的研究起步较晚，研究还属于探索和发展阶段，多是从内涵式发展概念、意义及发展建议方面进行定性研究，将内涵式发展与某一领域应用相结合的研究还不多，涉及制度和管理模式创新的文献更是少之又少。内涵式发展需要资金的支持才能更好运转，但在对以往文献研究的整理中，发现涉及内涵式发展环境下财政绩效预算制度改革和创新的非常少。鉴于此，笔者认为，从内涵式发展的动因、内涵入手去研究高校绩效拨款，具有重要的理论意义和现实价值。

二、高校绩效拨款研究综述及我国绩效拨款概况

高校绩效拨款是拨款主体依据高校或组织、人员等在教学质量、科研水平、社会服务能力等方面所测评出的绩效为标准，从而对其进行划拨款项的拨款模式。本文研究涉及的拨款主体主要是以政府财政拨款为主，高校主要指政府拨款的公立高等院校。

（一）绩效拨款的概念及内涵研究综述

在绩效拨款概念及内涵的研究上，国内外的研究成果均较多。美国的萨米和豪普特曼（2006）认为，绩效拨款是指与绩效挂钩的拨款方式，包括竞争性经费、绩效专项经费、绩效公式和绩效合同等拨款。美国的约瑟夫·博克（Joseph Burke）和亨利克·米纳西恩斯（Henrik Minassians）结合美国高等教育绩效拨款状况，将绩效拨款界定为：绩效拨款、绩效预算、绩效报告。

我国学者陈伟（2002）提出，绩效拨款是指以绩效为基础，以高校在科研、教学等方面的业绩表现为标准，且指定款项用途的拨款模式。熊筱燕（2007）认为，绩效拨款是依据对高校绩效考评的结果，确定高校拨款模式并解决占有政府财政拨款公平性问题，是提高教育投资效率的一种经济手段。夏建刚（2002）从制度层面提出，绩效拨款是高校引入市场竞争机制资源的有效配置。郑晓凤（2006）从拨款方式、特征等角度提出，绩效拨款是依据产出指标划拨财政款项的一种拨款方式。王振鹏（2009）从绩效拨款的范围界定了高校绩效拨款概念，他认为，绩效拨款是高校绩效产出行为对高等教育财政拨款施加的效能过程，即绩效拨款是指除了国家财政预算内教育经费和教育附加拨款之外所有的拨款形式。

对以上几种对绩效拨款概念的研究进行比较后发现，对绩效拨款概念的理解虽然不同，但都涉及拨款模式以绩效产出为拨款依据和标准，引入竞争机制能有效调节高校财政拨款资源、实现高等教育公平性和提高教育投资效率这一核心特征。这对我们进一步研究内涵式发展下高校绩效拨款模式的创新具有重要启示。

（二）高等教育绩效拨款的理论基础研究综述

国内外对于高等教育绩效拨款的必要性和重要性的研究主要依据三种基础理论：

1. 绩效理论。

该理论认为绩效拨款是政府为实现教育投资更好的投入产出比所采取的一种拨款方式。如：安心（2004）提出，高校应在投入产出标准下实施绩效拨款制度，以实现高校的产出效益。孙黎明（2010）探索性地构建了一套高校绩效考核的指标体系，用以衡量高校的绩效产出。张炜（2008）从资源分配公平视角，提出应以产出绩效来评价政府拨款的公平性。

2. 新公共管理理论。

该理论在强调高校绩效拨款以产出为导向的同时应引入竞争机制，对政府的职能特别是在协调高校和社会各利益方关系上的职能进行重新定位。如：王振鹏（2009）在其论文中提出，要引入竞争机制参与高校财政拨款的资源配置，实行诸如“竞争性招标”、“业务合同出租”等方式，以提高组织工作效率，从而达到有效配置教育资源的目标。

3. 委托代理理论。

该理论认为，高校与政府之间是一种财政资源的委托代理关系，应关注两者之间的权利分配。如：马红斌（2012）运用该理论构建了高校财务绩效评价指标体系。严吉菲（2008）在对部分OECD国家绩效拨款运行机制研究的基础上，以该理论为基础归纳分析了运行机制各因素的组成及互动关系，结合我国绩效拨款运行中存在的问题，提出了具体实施建议。

（三）绩效拨款模式研究综述

国内学者研究绩效拨款模式多以总结国外实践经验为主。孙志军、金平（2003）认为，政府教育拨款包括协商拨款、投入拨款和产出拨款三类，国外在教学经费拨款上普遍采用公式法，且多用合同或绩效评估法对科研项目进行拨款。夏建刚（2002）、郑晓凤（2006）、金子元久（2003）分别分析了美国、英国、日本等国高等教育的拨款方式、运行机制和引入市场机制在绩效拨款中具体实施的思路。总的来说，拨款方式主要有以下6种：

1. 基金制。

国内研究这方面的学者有魏新、官风华、陈良焜、李文利等。他们从实行基金制的目的、来源、内涵、实施步骤等十个方面对教育基金制进行了详细的解释。其基本观点是：以政府财政拨款作为基金主要来源，并将基金分类为普通基金和专项基金。其中：普通基金由高校统筹支配并自主用于基本建设；专项基金用于高校重点项目和学科建设等专项建设。所有基金由统一的基金委员会进行分配管理。

2. 成本绩效拨款模式。

研究的学者有魏新、官风华、王寰安、张兴等。他们将高等教育成本划分为教学费用、辅助费用、行政费用、学生生活费用、建筑维修费用、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用，认为高校应在关注产出效益的同时，注重成本这一重要因素。

3. 公平、绩效、合同为导向的拨款模式。

研究的学者有李宏葱、杨卫东、田凤喜等。该模式强调兼顾绩效和公平性，对日常运行拨款实行综合定额拨款法，对专项拨款可采用合同拨款法，并提出试行以教育券等间接拨款方式来提高教育投资的效率和效益。

4. 教育凭证拨款模式。

代表人物有米尔顿·弗里德曼、樊继轩、窦继来等。该模式强调引入教育券这种间接拨款方式来推动公平竞争机制的建立。

5.“层次定额+绩效发展”拨款模式。

国内学者张炜是该模式的代表人物。他认为推行该模式，应首先以上年度财政拨款的中位数作为拨款定额，结合各高校专业差异带来的需求差异进行补贴，在对高校评估结果的基础上，决定是否追加拨款及追加的金额。

6. 绩效预算管理模型。

建立该模型的核心思想是以效果和产出的评估代替政府复杂的考量工作，运用该模型对绩效进行预算，并实施财政拨款。

（四）我国绩效拨款历史回顾

我国教育产生即存在绩效拨款。但真正提出绩效拨款概念并对其进行研究则是从清末洋务教育开始的。洋务教育时期，清朝政府先后创办30多所学堂，主要以外国语、军事科技教育等涉外教育为主要内容，它是政府重点支持的教育改革工程。在这一时期，对外派遣留学生的学习经费和生活费用都由海关支付，鼓励学习外国科学技术和西方知识，虽然洋务运动最后失败，但开启了我国绩效拨款的先河，具有里程碑意义。现代高等教育在财政拨款方式和政策上都有很大改变。民国时期，受西方教育思想影响，新民主教育发展很快，这一时期教育的受众目标主要是干部，教育经费也将干部教育放在第一位，专门建立了正规化的干部培养大学，这种集中有限教育资源重点支持某一领域的拨款理念，对我国目前高等教育实施绩效拨款具有一定的启示意义。

新中国成立尤其是改革开放后，我国实施的绩效专项经费拨款和竞争性项目绩效拨款是绩效拨款的一项改革。其中面向高校整体的绩效经费有“211工程”、“985工程”、“国家示范性高等职业院校建设计划”等。针对某一竞争性项目的经费则有类似“863计划”、国家社会科学基金、国家自然科学基金等项目。从国家层面安排专项资金，对重点高校或项目进行扶持和重点建设，体现了国家层面对高校实施绩效拨款的决心和信心。

三、内涵式发展与高校绩效拨款的关系

内涵式发展作为高等教育现阶段及未来发展和努力的方向，其出发点和落脚点是以提高质量为核心、提升办学效益为目标，这里的质量不仅包括人才培养的质量、教学的质量，而且包括就业的质量、就业竞争力和高校社会满意度等方面的要求。内涵式发展是一项长期的系统工程，涉及高校内部相关部门的协调配合和支持。内涵式发展所要求的高质量人才，不仅需要在人才培养模式创新、师资队伍建设、专业结构优化上做出努力，而且需要健全的机制和科学有效的管理制度提供强有力的保障。管理体制的创新是保障高校教学、科研及社会服务顺利开展的基础和前提。离开高校管理机制创新而大谈高等教育内涵式发展是空谈，内涵式发展需要管理机制和规章制度等组织措施强有力的保障才能够实现。

在各种管理制度和运行机制中，财政预算制度应放在首位，因为任何发展都需要资金的支持，而政府财政预算拨款又是高校运作资金的主要来源，所以财政预算拨款制度的创新对高校内涵式发展的重要意义就凸显出来。目前我国高校传统的财政绩效拨款模式已经严重阻碍了高等教育内涵式发展的前进步伐，深入推进高校绩效拨款制度的创新是推动高等教育内涵式发展的外部动力。总的来说，高校内涵式发展要求推进绩效拨款制度的创新，而高校绩效拨款制度的创新又可为内涵式发展提供动力和保障，两者是相辅相成、相互促进的。

四、英国高校绩效拨款模式对我国的启示

（一）英国高校绩效拨款模式的特点及成因

1. 英国高等教育体制具有政府干预和市场调节两大特点。

各高校财政资金由中央统一管理，地方政府不参与拨款。英国高校绩效模式起源于20世纪80年代，其理论研究起步较早。在绩效管理机制方面，英国有很多中介结构，如英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）、苏格兰高等教育拨款委员会（SHEFC）、高等教育质量保证委员会（QAAHE）等专门负责管理该国科研项目、教学质量项目的绩效评估，规范绩效拨款项目，政府给予各基金会相应的自主权并共同商讨经费需求及分配方案，指导这些机构对经费的分配。基金会属于半官方性质，通过高校申报、第三方评估对经费进行分配划拨，定期向教育部门汇报经费使用情况。既在绩效拨款数额上严格控制，又在拨款方式上实行直接拨款和间接拨款相结合，重视成本计算，讲究用款效率。在科研经费分配上，将拨款额度与研究成果挂钩，每隔四到五年进行一次科研水平评估，将评估分数作为三大类学科预算分配的标准和依据，根据评估结果将高校科研质量划分为不同等级并给予不同拨款额。鼓励高校根据自身不同学科科研优势优先发展，自行安排资金。在教学经费管理上，英国一改之前以学生数量作为拨款标准的做法，鼓励高校制定效益指标和建立激励机制，尝试运用以评价结果作为拨款依据的拨款方式，鼓励其他有益于教学质量改进的其他活动。

2. 英国高等教育绩效拨款模式充分体现了公共拨款公平性、效率性和透明性的特征。

英国教育管理部门通过建立完善的竞争机制、周期性评估机制、审计监督机制对各高校拨款项目进行管理。在科研经费划拨中引入竞争机制，通过高校申报、评估机构评估、基金会监督等措施，将拨款额度与科研水平进行挂钩，同时建立科研成果绩效评价机制，组织进行周期性评估，每过四到五年重新设定评估指标，并根据评估分数划定等级及拨款。各高校还可根据学科特色优先发展有学科科研优势的领域，促使高校教学和科研分离，这些措施都对我国高等教育的长远发展具有重要的借鉴价值。

3. 英国基金会制拨款模式成功的原因。

(1)强调绩效意识，将拨款与高等教育绩效产出相挂钩。绩效产出包括教学、科研、社会服务等。(2)绩效拨款中的绩效评价注重建立科学、公开公平、透明的评价体系，鼓励第三方甚至多方参与到绩效指标的设计、开发与评估、监督过程中来。(3)政府层面应转化管理职能，减少对高校决策的干预，给予高校更多的自主权。(4)对不同层次不同类别高校注重建立不同的绩效评价指标或不同的标准。

（二）我国高等教育绩效投入方式

我国高等教育经费投入以地方教育经费拨款为主，主要采取“综合定额加专项补助”的方式，教育经费由财政、教育部门根据不同层次、不同类型和不同地区学生的生均拨款定额标准和高校在校生数量核定下达。专项补助由财政、教育部门根据国家政策导向和学校的特殊需要单独核定下达。现行拨款方式在实施中暴露出诸如绩效拨款缺乏透明度和监督机制、政府管制过严、高校自主性不足及绩效拨款比例太小等问题，这些都不利于发挥我国高等教育绩效拨款的有效性。

（三）借鉴英国高校绩效拨款模式的建议

1. 构建第三方管理机构或评估机构，鼓励多元化利益主体共同参与。

我国高等教育绩效拨款的负责机构多是挂靠在教育部或教育厅部门之下，独立性较差，负责绩效拨款项目的工作人员大多同时负责几个绩效项目，主管部门无法对其进行专门的管理和约束，不能保障项目的公平公正及顺利实施。

因此，应当借鉴英国绩效拨款的经验，建立高等教育绩效拨款委员会、高等教育质量管理控制委员会等基金会组织。基金会既不隶属于高校，也不隶属于政府，具有独立性，只是负责对高等教育绩效拨款的评价、实施、指导及监督，协调利益各方在各自权责范围内实施绩效项目拨款。具体建议是：(1)对绩效评价机构本身，也应建立必要的规章制度，明确责任及义务，防止机构工作人员越权、推脱等不负责任的行为发生。(2)绩效评价过程中也应建立完善的规章制度。比如绩效评价的信息公开制度、参与绩效项目的申请人或部门与评审人或部门回避制度等等。(3)建立完善的绩效拨款预算制度。预算制度的好坏决定财政资金资源能否合理分配，能否提高绩效拨款的使用效益。绩效预算制度应以项目的实际实施情况为编制依据，根据情况的变化及时调整预算方案。(4)绩效拨款是涉及多方利益主体的一种资源分配行为，需要多方共同参与，协调统一，实现多赢。政府层面应改革相关绩效拨款的政策；高校层面应积极参与和配合绩效拨款项目的申报和认真实施；中介机构方面应严格对高校绩效进行评估，监督绩效拨款全过程。做到多方联动，实现共赢。

2. 加强绩效拨款的立法工作，用市场化手段推动项目实施。

我国高等教育绩效拨款虽在某些方面已实现了有益的探索和尝试，但相对来说实施的政策环境还不够成熟。尽管我国高等教育也颁布并实施了一系列的政策法规和相关制度，但相对国外绩效拨款的外部环境而言，我国实施绩效拨款改革的政策环境还有待进一步优化。尤其在法规方面，我国目前还没有一部专门针对高等教育绩效拨款模式的法律法规，尽管有些项目在经费发放、使用上也有相关的规章制度，但大多是泛泛而谈，与基本财政拨款项目相差无几。这使得在实施过程中发现的问题处理起来缺乏法律依据，执行难度相应加大。

政府财政拨款是高等教育资金的主要来源，健全的法律法规是绩效拨款成功实施的重要前提，但也绝不是说能用行政手段干预绩效拨款的实施。要在政府法规的指导下，运用市场化手段推动绩效拨款的运行。首先，在绩效指标的设计上应体现竞争思想，指标的设计及标准应在不同层次高校或不同学科上有所差异。其次，在绩效评估过程中鼓励多方参与其中，做到信息公开透明。最后，应建立绩效拨款的激励机制，对绩效完成好的项目或高校追加拨款额度或次年增加项目总数，对未达到标准的可削减拨款金额或不再拨款，鼓励那些改进教育质量的高校或项目发挥其应有的作用。

3. 完善绩效评价指标体系。

科学合理的绩效评价指标或评价方案是实施绩效拨款成功的关键因素。应借鉴国外高等教育绩效拨款的成功经验，设计科学合理且具有可操作性的指标体系，具体应注意以下几点：

(1）指标的设计应细化、量化、可操作性强。科学的评价指标应在设计上尽量细化，不能过于粗略，设计的指标尽量能用计分或模型计算，保证绩效考核能以分数或等级的形式量化，并以此为依据拨付款项。在构建指标时，还应注意指标的稳定性和灵活性，以保证绩效评价的长期性。同时，设计的指标既包括产出指标，又包括过程指标，即指标应涵盖绩效拨款的全过程，便于操作。

(2）指标设计应有侧重点。指标侧重点指的是绩效指标应根据高校的实际情况设计指标。如不同层次的高校在绩效拨款指标上应有所不同，或评分标准有所偏重，本科院校的绩效指标体系中可增加科研指标的比例或在科研指标的权重上设置大一些，而对于高职高专层次的高校绩效项目则应侧重教学质量指标。

(3）指标设计数量不宜过多或过少，以满足需要为宜。指标体系中的指标数量设计要适中，指标过多使得评价过程过于复杂，难以操作；指标过少，则使指标中交叉重复过多，影响最终结果的准确性。按照国外学者的观点，二级指标的数量应控制在20个左右。

(4）指标体系的设计过程应听取各方面意见，集思广益。绩效拨款涉及政府、高校、行业专家、中介机构等多方利益主体。在设计过程应征询政府教育部门、高校教职人员、行业专家、中介机构等多元主体的意见，集思广益。这样的指标体系才更有科学性，更具公平性。

摘要：随着我国高等教育的不断发展、高校规模日益扩大,对财政资金的需求日益增加,教育投资的收益与产出问题日益引起教育界和专家的重视。绩效拨款模式作为一种新的财政拨款方式,在公办高校取得了显著成绩。十八大提出高校要通过内涵式道路推动教育事业进一步发展。本文通过对内涵式发展的内涵及与高校绩效拨款关系的分析,结合英国高校绩效拨款的实践,提出改进我国高等教育绩效拨款模式的思路和建议。

关键词：高等教育,绩效拨款,内涵式发展

参考文献

马仁听.新形势下高职院校内涵式发展研究[J].教育与职业,2012(5).

金朝晖.高等教育内涵式发展探讨[J].中国成人教育,2014(11).

孟祥滨.问题与对策:我国高等教育绩效拨款研究——基于辽宁省“四项拨款项目”的实证分析[D].沈阳:沈阳师范大学,2013.

严吉菲.高等教育绩效拨款运行机制研究——基于部分OECD国家的经验[D].上海:复旦大学,2008.

财政绩效拨款 篇8

(一) 公共财政的性质概说

公共财政 (Public Finance) , 是指政府集中一部分社会资源, 用于为市场提供公共产品和服务, 满足社会公共需要的分配活动或经济行为。“完全意义上的公共财政至少应当包括以下4点本质规定: (1) 以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨; (2) 以提供公共产品、公共服务, 满足社会公共需要为目标; (3) 最大限度地实行民主决策; (4) 充分接受民主监督。”[1]从公共财政的内涵和特征出发, 公共财政至少有3点突出的特性, 首先, 公共财政是一种服务财政, 公共财政不应介入私人产品, 是一种提供公共产品和公共服务的国家财政。其次, 公共财政是一种民主财政, 政府提供公共产品必须通过一定的政治程序或曰“民主投票”做出决策, 即必须通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。再次, 公共财政是一种法治财政, 公共财政必然是建立在法治基础之上的, 一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。比如公共财政支出方面, 各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排, 预算审批要公开透明, 依法进行。由此我们也得出, 投入公共产品是服务性政府的法定义务, 而保证公共财政投入的科学性、程序性是一个法治政府应履行的职责。

(二) 高校科研法律性质界定

高等教育法第五条规定:“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才, 发展科学技术文化, 促进社会主义现代化建设”。据此可知, 高校的职能是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承。就高等教育的属性而言, 现在世界上把高等教育公认为准公共产品。而高等教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资, 是高等教育事业的物质基础, 是公共财政的重要职能。

与其他研究机构不同, 高校科研具有特殊性。高校科学研究不仅要服务于当前, 还要引领国家未来。高校不仅有提供“现货产品”的责任, 更要有提供“期货产品”的责任。换言之, 高校做课题的目的, 不仅是服务于政府当前的需要, 更要有助于培养人才。高校科研的这种特殊性决定高校科研经费的投入主体应该是政府, 而不能是让高校科研机构完全面向市场找课题、跑项目。而且, 高校在承担课题任务时, 完全按照市场的定价是不能反映其科研总成本的, 如其中的人员培养成本必须考虑进去。

科学研究是高校的职责, 也是高校教师的权利。就高校科学研究的性质而言, 具有双重性:一方面高校科学研究是一种公共产品, 是具有消费或使用上的非竞争性和收益上的非排他性的产品, 公用特征相当突出;另一方面, 高校科学研究是一种智力成果, 具有专有性、独占性的特点, 应该得到知识产权的保护。高校科学研究作为一种公共产品, 资助主体为政府或公共机构是世界各个国家通行的做法, 也是公共财政投向的重点;而且在投入时, 不能仅仅用实用主义的标准来衡量高校的科学研究成果, 要充分考虑高校科研的基础性、传播性、引领性。高校科学研究作为一种“私人”智力成果, 其研究中的人员成本必须充分考虑, 在课题项目经费中必须单列人员经费;在成果转化上, 要兼顾政府、高校、教师个人三者利益, 以契约的形式明确三类主体的权利义务关系及利益分享机制, 而不是仅仅在教师拿到项目后, 学校收取一定的项目管理费, 政府落得论文漫天、科研繁荣的虚名。

(三) 高校科研相关主体的权利义务关系重构

高校科研相关主体有政府、高校和高校教师三类。目前这三类主体的关系是通过以身份为基础的人事制度维系的。政府通过师生比核定高校人员与机构编制, 高校根据学科发展和人才培养需要进行招聘或引进教师, 教师相对应的编制就有一份工资拨款, 这是“铁饭碗”, 是“财政饭”, 也是教师基本工资的来源。这种工资拨款方式只要教师进入学校, 完成基本工作量, 就必须发给基本工资。要鼓励教师做科研, 就必须有另外的资金安排去进行物质的激励, 包括年终津贴和科研奖励等。这使得高校不得不想方设法筹集资金去支持教师搞科研, “而当前我国并没有给教育部门安排科研事业费, 因而学校事实上不得不使用教育事业费及包括学费收入在内的其他费用来支持科研。这显然是不合理的”[2]。

从宪政关系的角度看, 在高校科研中存在着委托关系链条。首先, 公民或社会委托人大代表行使代理权, 代表民意, 表达诉求;其次, 人大代表委托政府或行政主管部门管理资金, 调控各方资源, 满足公民或社会对科研的要求, 每年人大要对财务报告进行审计;第三, 政府或行政主管部门委托学校代理管好科研资金, 监督项目实施;第四, 学校委托教师或科研人员, 完成科研成果, 努力满足最终受益人的要求。

可以说, 所有进步社会的运动, 到此处为止, 是一个“从身份到契约”的运动[3]。所以, 计划经济体制下三类主体基于身份为纽带的关系, 应该向委托、契约关系转变, 即高校接受政府委托, 为社会提供科研公共产品服务, 政府给予高校成本补偿或曰财政拨款, 高校教师与高校达成契约, 自愿选择科学研究, 获得相应的资助或是课题经费。在三类主体中, 政府拥有科研行政管理权, 同时有科研拨款的义务;高校具有科研的自主权, 处于中枢地位, 同时有科研基础服务和提供良好科研环境的义务;高校教师具有科研自由权, 同时有保证科研经费正确使用和提供真实科研创新产品的义务。

二、目前我国高校科研拨款制度的现状

(一) 高校科研财政供给缺位, 经常性科研财政拨款较少

总体上看, 我国科技、教育投入不足。《教育法》第五十四条明确规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”此规定在现实中执行效果并不到位, 从绝对数量看, 改革开放后, 科教投入确有较大增加, 但从占财政支出的相对比例分析, 近两年还出现下降的趋势, 而且财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。“我国大学系统内基础研究的投入比重虽然呈现出逐年上升的趋势 (从1995年的15.37%上升到了2005年的23.41%) , 但是仍远低于高等教育发达国家的相应比例。”[4]“1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》确定到2000年财政性教育经费占GDP的比重达到4% (实际只达到2.78%) 。2001年我国财政教育经费占GDP的比重仅有3.19%, 世界平均水平为5.1%。”[5]目前, 许多高校是负债运行, 只能“保吃饭, 保运行”。《2006年:中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书发布的数据显示, 从1999年有贷款开始到2005年, 大概形成了2000亿到2500亿元人民币的高校债务。2007年8月14日, 国家发改委社会发展司在《上半年社会事业发展情况和下半年政策建议》中透露:据央行统计, 截止到2005年底, 高校贷款余额达2001亿元, 全国仅72所部属院校的负债已达到360亿, 平均每所院校负债5亿;个别高校由于债务问题已影响到学校正常运行。

从科研事业费的拨付标准看, 即使是北京大学、清华大学这样的国内一流研究型大学, 按专职科研人员编制计算的人均科研事业费也不足1万元。虽然拨款总量很小, 却是高校可自主支配的为数不多的国家财政性科研经费。笔者曾查阅几所省属高校的财务工作报告, 在财政补贴收入中, 有在职人员经费、定额公用经费、项目经费、离退休经费拨款、医疗补助、学生经费等, 但没有专项科研经费收入, 也就是说, 在每年的财政拨款中, 经常性的专项科研事业费是零。如果高校对教师的科研项目进行奖励的话, 那对高校来说, 科研项目申请纯粹就是“赔本赚吆喝”了。“作为大学科研人员从事自由探索性基础研究活动所需的重要保障:大学可以自主支配研究用途的非竞争性的科研事业费拨款却始终无法得到落实。”[6]高校教师自由研究的权利是受到抑制的, 因为没有经费支撑, 科研资料、材料的购买、论文版面费等一系列问题都无法解决。

(二) 高校科研拨款机制不完善, 经费管理部门相对分散

从中国政府对高校科研的资助方式看, 主要有政府直接拨款和科学基金两大主渠道, 其中政府直接拨款又可以划分为经常性科研经费拨款、专项科研经费拨款以及委托研究合同经费拨款等。经常性科研经费拨款主要体现为不与科研项目挂钩而与专职科研人员编制挂钩的科研事业费。专项科研经费拨款主要来自于各大国家主体性科技计划、教育行政主管部门的各项科研计划和专项拨款等。委托研究合同经费拨款主要是国家部委、协会 (例如卫生部、农业部、科协、法学会等) 和地方政府的科研计划, 通过委托课题或共建科技平台的方式对大学科研进行一定程度的资助。

从科学基金角度看, 我国高校能够获得的最为重要的科学基金主要包括了国家自然科学基金、各省 (市、自治区) 自然科学基金、国家社会科学基金、中国博士后科学基金、高等学校博士学科点专项科研基金等。

从经费的下拨部门看, 可以说是“九龙治水”、“诸侯割据”。以高校人文社科研究为例, 高校可以获得的拨款主要有: (1) 国家教育部:“211工程”、“985工程”;教育部人文社会科学基金;青年人文社会科学基金;人文社会科学规划项目;人文社会科学基地重大项目;教育部跨世纪人才项目;高校博士学科点专项科研基金等。 (2) 教育部受托管理的霍英东教育基金、曾宪梓教育基金、邵逸夫项目、长江学者奖励计划等。 (3) 全国哲学社会科学规划办公室:国家社会科学基金项目, 其中又分为重点项目、一般项目、青年项目、一般自选项目、青年自选项目。 (4) 国家科技部:主要是软科学、科研环境建设计划项目。 (5) 国家人社部:博士后流动站;留学回国人员各类资助计划;专业人员资助计划, 如跨世纪学术和技术带头人、新世纪百千万人才工程;政府特殊津贴等。 (6) 中宣部:马克思主义理论研究和建设工程。 (7) 国家发改委:关于政策与规划研究的一些项目。 (8) 其他部委、协会、各省、区、市的委托课题。由此, 我们可以看出, 经费管理部门是分散的。而教育行政主管部门在大学科研资助体系中处于弱势地位。虽然教育部也设立了名目繁多的研究项目和科研基金, 但是相对于政府对大学科研活动的资助体系而言, 教育部的科研经费投入仅占很小的一部分[1]。

(三) 高校科研财政分配秩序不规范, 竞争性经费配置不合理

竞争性资金提供方式是中国政府对大学科研进行资助的主导方式, 政府几乎不给大学提供非竞争性的、经常性科研经费。而且, 资源配置上存在城市中心、效率优先、重点扶持、轻视和歧视民办教育、实力弱小的学校等特点, 在高校科研管理的系统中, 存在重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间、学术大师与青年才俊之间的“二元结构”。“211工程”、“985工程”只是少数学校的专利, 科研大项目只是少数名家或校领导的专利。

竞争性投入在提高高校教师科研积极性的同时, 也滋长了权力寻租和学术不正之风。在中国熟人社会的背景下, 申报项目时的竞争不是以学术科研质量为基础的, 而是以“关系”为后盾的。科研项目中的“跑部进京”正成为一种科研“潜规则”日益盛行, 受到学界有识之士的诟病与批评。

另外, 竞争性投入机制, 造成科研短期化、功利化。科研项目一般是按年度进行的。少则1年, 有些委托项目甚至几个月, 时间长的项目也不过三、五年。当项目结题时, 研究者的兴趣虽意犹未尽, 但新的课题诱使其必须转移目标而从新的开始。科学研究的连续性就中断了。而且, 由于科研项目设置大多数是根据当前发展需要确定的, 长期研究项目难以受到重视;受利益驱动, 高校教师对基础性研究往往兴趣不高, 学科发展的前沿方向很少有人关心。这样, 像猴子摘玉米似的, 今天研究这, 明天又研究那, 这怎么可能会培养出某一领域的学术大师呢?

(四) 高校科研财政预算管理不科学, 拨款审计监督不严格

高校科研经费的竞争性拨款资金管理模式是课题制管理。其政策依据是2002年1月, 国务院办公厅转发了国家科技部等四部委《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》。但由于课题制在我国属新生事物, 相关的制度还不够完善, 使课题制在具体实施过程中暴露出了一些问题。

一是开支预算科学性不高, 开支并非实际成本, 而是票据化的冲账。在科研成本中, 申报者挤占学校资源的间接成本并未得到补偿。还有课题决算报表不实、结题不结账等现象普遍存在。

二是经费使用随意, 审计不严。宽松的科研经费管理政策造成了课题经费的使用随意性大, 而观念的误区则使一些科研项目经费有“私人”化之嫌。所以, 课题申报往往形成“师徒帮”、“夫妻店”的局面, 许多经费成了“替补家用”的资金来源。

三是经费使用效益不高, 科研成果的转化率低。项目结题评审一般是学术圈内人士的“相互唱和”、“相互捧场”, 项目主持人花些评审费给钱“走过场”, 有的科研项目拿到几十万元经费后, 就干脆直接发几篇论文, “空对空”过关。

为此, 国家有关部门加大了对科研经费的监管力度。2005年6月, 教育部、财政部联合下发了《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》, 要求加强科研经费管理, 提高科研经费的使用效益。2005年11月, 科技部下发了《关于严肃财经纪律、规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》, 出台了八条禁令, 并首次明确了课题依托单位和主管部门在课题经费管理方面的具体职责。然而, 由于我国尚未建立科学有效的科研成本控制机制, 高校科研经费使用效益不高的状况仍然较普遍。

总之, 我国科研拨款是以中央财政拨款为主、地方财政拨款为辅, 国家基金和重大规划项目为主、政府委托研究为辅的投入体系。资助模式属于政府部门分散主导下的竞争性科研经费投入体制。这种科研经费投入机制有利于激发高校教师竞争的潜力, 提高了高校教师申报科研项目的积极性, 但项目化的经费投入具有年度性的特点, 缺乏稳定性和连续性, 这一方面导致高校教师自由科研权利受到经费的抑制, 另一方面也导致了科研短期化、功利化, 难以出创新成果, 难以培养学术大师, 影响整个国家的科研实力。

三、国外高校科研拨款制度的借鉴

世界各国对高校科研拨款制度同国家的教育体制、科技体制、经济体制乃至政治体制密切相关, 没有统一的、最优的模式。在世界上大多数国家, 政府拨款是高等学校办学资金的主要来源。政府通过建立一定的拨款机制分配其高等教育资源, 包括高校科研资源。

(一) 美国大学科研经费资助制度借鉴

美国大学获取公共科研资助最重要的三个渠道:一是联邦政府基于项目的竞争性科研经费;二是联邦政府基于国家科研平台的公共科研预算经费;三是来自州政府基于公式或绩效拨款的经常性科研经费拨款。

美国联邦政府对大学科研的资助政策有三个非常明显的特征:一是科研项目资助经费将大学为实施科研项目所可能发生的各类间接成本都已经考虑在内;二是人员性经费并没有一个硬性的比例限制, 而是根据科研项目的实施需要列支, 包括教师工资、博士后工资、研究生学费和聘用人员等均可列支工资劳务费用;三是对于大学内的全职教师从事科研活动的人员, 其从科研项目中列支工资的限制主要集中在时间限制方面 (从大学领取的工资加上从科研项目中领取的劳务费用不能超过其12个月的工资) , 不存在其他限制[7]。

美国科研经费, 无论是来自政府的还是来自各种基金会的, 都不是采用拨款制, 而是实行基金会制的管理办法。一般由研究者或机构提出申请, 基金管理部门聘请同行专家进行评审, 择优确定资助项目, 并根据研究工作的需要确定研究经费及其经费数额[8]。基金制是目前国际上通行的资助科研事业的做法, 我国高校的科研经费也部分采取基金制管理, 但相比之下, 部门利益在决定经费投向方面所起的作用仍然较大, 专家只是临时受雇佣的打工者。我们要借鉴美国在科研基金管理中的透明度原则和专家负责制。还有, 在中央政府的指导下, 省和地方政府应加大对高校科研的投入, 合理分配高校科技资源, 增加商业化阶段的科研资金。

(二) 法国大学科研经费拨款制度借鉴

法国高等教育系统的经费由国家通过教育部提供。2000年开始实施的“U3M计划” (即第三个千禧年的大学计划, 主要目的是增加教育资源, 提高教育质量, 推动科学研究, 确保高等教育能够对国家和地区的经济社会发展做出更多的贡献) 在2002-2006年的总预算超过500亿法郎 (1法郎=0.15欧元) , 其中402亿法郎包含在国家-地区的计划合同中, 教育部直接管理的是172亿法郎。

法国对科学研究的资助主要有“机构资助”和“项目资助”两种方式。机构资助是指政府部门和资助机构向研究机构支付的年度拨款, 研究机构可以根据自己的需要使用这些资金。从某种意义上说, 机构资助是国家为科研事业提供的基本保障, 基础研究经常是通过这种机制获得资助。项目资助则通过研究机构向资助机构提出申请, 通过项目竞标获得的资助[9]。我们可以学习法国的是对高校进行稳定“机构资助”的科研经费拨款, 应根据高校人员和学生数进行经常性科研拨款用于保障科研人员持续自由研究, 保障高校科研稳定持久的研究和基础性项目研究。目前, 我国“机构资助”主要用来投入一些重大实验室、功能 (技术) 中心、研究基地, 依然是项目化的操作模式。

(三) 英国大学科研经费拨款制度借鉴

英国政府对大学科研的资助体系以其完善的“双元支撑体系 (Dual Support System) ”和精确的以科研质量评估为基础的量化拨款模式而著称。根据这一制度, 大学从国家获取的科研经费主要有两个方面的来源:一是政府通过大学拨款机构下拨的学校经常性费用中的科研拨款;二是国家各大研究委员会下达的科研项目拨款。前者主要用于大学自身的科研投入, 包括学术人员、技术人员、文秘人员和行政人员的时间投入, 图书馆、计算机中心和其他服务的开展, 以及研究委员会资助项目所需实验室的基建、设备和日常开支;后者主要用于科研项目的直接开支, 但不包括实验室的日常运行开支及所需设备的开支。因此, 大学自身的科研开支主要有两方面的目的:一是为学校承担的研究委员会项目提供良好的基础设施;二是保障所有教师能够从事基本的科研活动。

为了改变大学自身研究投入方面长期存在的随意性, 加强拨款的选择性, 英国大学拨款委员会在1986年开始实施新的公式化拨款模式, 对大学的经常性拨款分别根据教学和科研两大标准核定。在科研经费方面, 包括: (1) 科研人头费 (SR) , 根据学生人数及相应的额定教师数下拨, 主要保证进行基本的研究活动。 (2) 直接科研拨款 (DR) , 根据学校从各大研究委员会活动的科研经费收入下拨, 主要是用于资金配套。 (3) 科研合同附加拨款 (CR) , 根据学校从工商界和政府各部委所获的科研合同收入下拨。 (4) 评定性科研拨款 (JR) , 根据大学拨款委员会对大学的科研实力的评定和各大研究委员会的建议拨款[10]。

我国实行的科研拨款也有英国“双元支撑体系”的影子, 但是实施的细节设计不够。一是在政府对学校经常性经费科研拨款较少, 而且科研经费的拨款没有明确的选择性。二是在高校通过各种基金、各部门获得的课题项目得不到应有的配套。

四、我国高校科研拨款制度改革的建议

(一) 依法保障高校科研财政供给, 增加经常性科研财政拨款

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》规定:“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例, 2012年达到4%。”但如果政府职能界定不清, 活动范围没有法律明确规定的情况下, 高校科研财政拨款格局及其运行机制的调整是非常困难的。从我国对高校拨款模式看, 采取的是“综合定额加专项补贴”模式。这种模式仅以学生数作为单一的政策参数, 未对科学研究项目给予经费支持。因此, 必须明确中央和地方政府对高校科研的投入职责, 中央政府要基于公共服务均等化, 加大对地方高校科研投入, 省级政府基于公式或绩效对高校进行经常性科研经费拨款;引进问责制, 切实督促各级政府对高校的拨款投入比例落到实处。要改革政府对高校的拨款办法, 将科研和学术支持系数费作为经常性的拨款项目加以规定, 激励高校履行科学研究职能。通过一定的公式拟定各院校的拨款标准, 在每一财政年度按时拨付到各院校, 作为科学研究的基础性投入, 由学校学术委员会、科研机构支配。

(二) 规范高校科研拨款机制, 统一科研预算管理

成立独立的统筹协调部门, 将目前分属于教育部、科技部、发改委、宣传部、社科院、社科规划办、自然基金委、人社部等部委的资金统一管理。目前, 国务院设有国家科技教育领导小组, 这个小组只是协调和议事机构, 建议在这个机构下建立实质意义的教育科技拨款委员会, 真正完善科研投入机制, 是一个值得尝试的改革。在立法层面, 研究制定《中华人民共和国科学研究法》, 统一管理自然科学和哲学社会科学, 改变现在各自为政的科研多元投入、分散管理的局面。

具体说, 将目前国家发改委负责的综合协调部门预算的职能和财政部负责预算的会计部门统一整合成国家预算委员会, 统一负责国家预算管理, 直属总理。预算坚持公开、法治原则。教育科技拨款委员会每年向国家预算委员会上报科研预算, 国家预算委员会审核后报全国人大批准。针对高校科研的费用, 分为两个部分:

一是非竞争性投入, 即科研事业费, 将高校科研进行成本核算, 建立相对公平的基本参数, 确定拨款数额, 直属高校由教育科技拨款委员会直接拨付给学校, 地方高校则是转移支付到省级财政部门后再拨付到各地方高校。在非竞争性科研经费划拨后, 每五年进行一次科研创新评价, 对创新的影响要素进行打分, 并将分数公布, 作为科研创新积分, 设置鼓励性的奖金, 以此激励各高校科研创新竞争。

二是竞争性投入。国家各部委包括教育部、科技部、发改委、宣传部、社科院、社科规划办、自然基金委、人社部等在本部门预算中可以单列科研预算, 但涉及的科研预算必须在预算年度内向国家预算委员会申请预算支出, 经国家预算委员会汇总后, 提请全国人大批准。预算批准后, 资金由教育科技拨款委员会掌握, 各部委委托高校或其他机构进行研究, 由教育科技拨款委员会组织专家进行评审。个人申报的课题项目, 委托部门要充分考虑学校的隐形成本, 如学校图书、设施、人员成本等, 在划拨课题经费时, 一并下拨学校补偿经费。

(三) 改革科研基金运作方式, 试点科研开发银行

对于科研基金的运作方式, 为了克服项目申报中的不正之风, 可考虑先从一些地方试点建立科研开发银行。科研开发银行在地方直属于省政府, 为政策性银行, 主要职责是代理科研财政资金的拨付, 为科研发展服务。

科研开发银行的业务主要是: (1) 基础性科研经费的拨付。主要是中央转移支付资金和省级科研投入资金的代管代拨。 (2) 重大项目的扶持。前期给予研究者无息贷款, 由学术荣誉进行担保, 进行项目启动, 中期科研成果网上公布, 接受社会监督、专家质询。如果不能通过网上考评, 项目列入黑名单, 项目负责人返还项目资金, 如有剽窃或其他学术不端行为, 五年内禁止申请学术贷款。通过网上考评的项目, 继续深入研究, 根据申请再次注入资金。项目通过专家盲评结题后, 所有资金作为奖励不再收回。 (3) 应用性项目的贷款。对应用性的研究项目进行无息贷款, 其科研报告、研究数据等科研成果转让费可以偿还科研贷款, 成果转让费进行利益分成, 科研开发银行、高校、高校教师三者按比列分享。这样有利于研究人员关注社会经济发展、关注社会需求, 有利于提高科研人员的责任感和创新动力, 有利于引导哲学社会科学成果转化。对于 (2) (3) 两种项目, 项目审批中采用盲评方式, 申请人不分教授或讲师, 仅以项目的重要性和创新性为标准。经费预算以必要为前提, 由科研开发银行专业人员审计。银行组织人员进行过程监督和评估, 关注资金的安全运行。 (4) 单列青年研究资金, 资助青年教师科学研究。不要求在短期内提交学术成果, 还款方式为未来学术成就。这样可以给青年研究者一个宽松的成长环境。这样做, 也可以克服在中国“熟人社会”的现状下, 杜绝各高校的“关系运作”。

(四) 实施聘任制和年薪制, 提高科研资金的使用效益

改变高校教师国家干部的身份, 强化高校与教师之间的雇佣关系。高校教师是高校的雇员, 教师在签订用工合同前, 根据自己的实力进行讨价还价, 确定年薪数额。签订合同后, 教师的所有时间交给学校, 学校满足其工作量。高校教师在申请科研项目时, 要根据项目的难易程度, 来预估自己投入的工作时间, 假如, 教师估计要1/2的工作时间投入科研, 学校就要减少其1/2教学时间, 项目获批后, 科研经费中的人员成本归学校所有。教师的薪酬仍然执行合同标准确定的年薪。成果推介获得的奖励归教师, 成果其他收益, 学校与教师合理分享。不能推介的基础项目, 有学术委员会审议决定其价值, 如果教师在聘用期间拿不到科研项目, 工作量由教学、校内学术机构服务、社会服务来补上。这样有利于学校节约人力资源, 不会雇佣太多的教师, 教师整体收入将提高。并且, 这样可以激励教师科研创新的积极性, 因为如果粗制滥造科研项目, 则成果不能转化为效益和收入, 自己的薪酬只能保底。无形中, 科研资金的使用效率也提高了。

制研究中心兼职研究员、讲师, 安徽合肥230039) 摘要:大学章程一直是大学设立和治

理的制度性基点, 在对大学章程的功用与价值进行“现时态”的理论抽象时, 还应从本质意

*义上回归高等教育真实环境并大把握大学章程内在意蕴和潜在学的生特质。长根植从历史于视权角利看发, 大学章程展轨迹;章从形式视角看, 大学章程的规程角看, 范体系大学章程的严谨而程式;制定与实施从文化视的陆俊浸润着理关键词:大学章程;法治品性意识。格:历史;形

法杰式;文化

治无论是大学制度的强制性变迁还是诱品理的制度致性变迁, 性基点固化着大学组织体及其成大学章程都是作为大学设立和治格建立起稳定的员的行为模式, 在政府联接框架、, 为大市场、学的自治与法大学和师生间

治提供理性秩序。在对大学章程的功用与价值进行“现时态”的理论抽象时, 不能忘却从本质意义上回归高等教育真实环境并把握大学章程内在意蕴和潜在特质才是理论研究和实践探索的主要依据。

无论从已然的历史脉象、实然的文本和效力发挥, 抑或是应然的价值诉求角度来看, 大学章程在东西方高等教育发展历程中发挥着理性化的功用。大学的运行主要靠以章程为纲的具有约束力的规范来调节;大学章程不仅要反映举办者的意志, 而且还要反映大学内部权利义务主体的整体意志。大学内外权力主体与被管理者的共同意志通过大学章程反映出来并平等地受章程的约束。正是对高等学校教育关系主体权利确认及权力制约, 显示出大学章程独有的法治品格魅力。

一、大学章程的生长根植于权利发展轨迹———历史视角

谈到大学章程必然会述及中世纪的特许状, 那是大学章程的最远古的表现形式, 存在于中世纪。在这个神学主义充斥的年代, “市民阶层随城市兴起和工商业发展聚集成立行会保护自己利益, 并逐步发展成被特许的师生联合自治团体而逐渐成立大学”[1]。随着市民意识的觉醒, 学校内的教师和学生为了保护自己权益不受侵害而与教皇、世俗王权和宗教势力进行抗争, 相继取得了治安特权、结盟权、罢课权、教学方法自决权、校长确认权、居住自由、生活和教学秩序不受干扰、免税免役等各项权利。皇权最终确认了大学的法人资格, 通过特许状

参考文献

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高等教育绩效拨款模式探讨 篇9

一、我国高等教育拨款模式历史演变

(一)“基数+发展”增量拨款模式

新中国成立至1985年,我国高等教育财政拨款实行“基数+发展”的增量拨款模式,这种拨款模式以上一年财政拨款作为基数,同时考虑本年学校发展需要来确定拨款规模。这种拨款模式简单易行,适合我国当时的计划经济体制。

(二)“综合定额+专项补助”拨款模式

1985-2001年间,实行“综合定额+专项补助”拨款模式,“综合定额”是由主管部门根据学生人数和教职工人数确定拨款金额,“专项补助”是主管部门根据高校的发展需求,为高校安排的专项经费,须专款专用。

(三)“基本支出+项目支出”拨款模式

自2002年起,高校财政拨款模式转变为“基本支出+项目支出”。“基本支出”是为保障高校基本运行而拨付的财政资金,主要用于人员经费支出和日常公用经费支出;“项目支出”是为高校完成特定项目或发展目标而拨付的专项财政资金。这种拨款模式将预算外收入全部纳入预算管理,实现收支不挂钩,要求支出透明。

这三种拨款模式都属于投入导向型拨款模式,拨款的主要依据是历史支出成本和在校生规模,不考虑高校的资金使用效益和办学质量,导致一些高校为获取更多的财政资金而盲目扩大办学规模、重复设置热门专业等,造成教育资源的极大浪费。此外,这三种拨款模式还保留了计划经济的一些特点,高等教育的整个拨款过程完全是政府行为,决策主体是政府官员,容易出现暗箱操作、权力寻租和权力腐化等行为,造成我国高等教育财政拨款机制缺乏透明度和公正性。近年来,我国政府部门一直积极探索拨款模式的变革,在“基本支出+项目支出”预算的基础上引入了“绩效支出”预算,其目的是引导高校转变办学思路,将办学的重点从规模扩张转变到内涵建设上。但是,根据2015年教育部发布的《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》,绩效拨款只是六大项目支出中的一项,分配的主要依据是“管理改革等因素”,并不是完全意义上的绩效拨款,没有建立一套完整的、系统的与绩效评价相关联的绩效拨款体系。

二、国外高等教育绩效拨款实践及启示

(一)美国高等教育绩效拨款实践

美国田纳西州1979年正式启用教学评估计划,在经费总额中划拨2%作为绩效经费,目前这一比例已达5.54%。绩效经费主要是奖励教学质量高、符合州总体规划目标的高校,其目的是引导高校重视学生培养质量。针对四年制综合大学和两年制社区学院,田纳西州高等教育委员会采用不同的绩效考核指标。这些指标每五年调整一次,但整个指标体系的核心理念保持不变,始终坚持以提升人才培养质量为目的。

(二)英国高等教育绩效拨款实践

英国对科研经费的划拨实行绩效拨款,将一般科研经费分为质量科研经费和科研能力经费,其中质量科研经费是对高校科研质量的考核。高校科研经费由政府划拨到高等教育经费委员会,再由这个第三方中介机构根据科研评价活动REA结果将经费划拨到各高校。为提高拨付过程的公开透明,高等教育经费委员会每年都会公布与拨款有关的信息和数据。

(三)法国高等教育绩效拨款实践

法国实行合同拨款制,政府与高校是平等的契约关系。法国政府与高校每隔四年签订一次合同,合同的内容由独立机构国家评估委员会(CNE)与高校共同商讨确定,合同中明确高校的发展战略、运作项目、完成指标以及政府拨款等内容,每个高校的合同内容都不相同。在商讨新合同时,将根据上一合同中确定的指标对高校进行评估,评估结果直接决定着政府的拨款力度。

(四)德国高等教育绩效拨款

20世纪90年代后,为加强对高校经费使用效益的监督,德国各州政府开始采用责任制。责任制就是明确高校与政府的责权利,并形成监督机制。州政府制定高校绩效评级指标及标准,并定期开展绩效评价,根据评价结果来核定各高校的拨款金额。德国高等教育绩效评价指标包括直接产出指标和间接产出指标,其中直接产出指标包括高等教育机构的教学和科研方面的指标,间接产出指标包括毕业生就业对口率、毕业生就业状况等。达到绩效评价指标预定的标准,高校就能获得指定数额或比例的财政拨款。为提高拨款透明度,州政府会向社会公开拨款方案和绩效评价结果。

纵观这些国家高等教育绩效拨款实践,对推动我国高等教育拨款模式的发展具有借鉴意义。首先,这些国家都建立了将拨款与绩效相联系的拨款机制,并不断地完善绩效拨款机制,目的是通过绩效拨款来推动高校提升质量,优化资源配置。其次,这些国家都在探索建立一套完善的绩效评价体系,用以评价高校投入产出效益。另外,美、英、法等国在高校拨款体制中都引入了第三方中介机构,这些机构充当着“缓冲器”的角色,避免政府直接操作整个拨款过程,确保拨款的公平、公正。

三、我国高等教育绩效拨款模式构建

高等教育财政拨款模式主要有增量拨款和绩效拨款两种。增量拨款是一种基于投入的拨款模式,绩效拨款是一种基于产出效益的拨款模式。与基于投入的增量拨款模式相比,绩效拨款关注的重点由投入转向产出,注重高校资金的使用效益和效率。高校的拨款金额不再由高校现有的资产规模和学生数量决定,而是与其人才培养质量、科研水平挂钩,教学科研质量越高的高校获得的财政拨款越多。绩效拨款不仅可以促进高校之间的质量竞争,引导高校将建设的重点由规模建设转向内涵建设,而且体现了政府财政资源分配的公平性和效率性。构建高等教育绩效拨款模式,需要解决三个关键问题,一是如何衡量高校的投入产出绩效,二是如何将高校的绩效评价与财政拨款相联系,三是由谁来执行评价、制定拨款分配方案。

(一)建立多层次的绩效评价指标体系

(1)绩效评价指标选择。我国高校数量众多,类型多样化。按高校归属不同,分为部属高校和省属高校;按高校定位不同,分为研究型高校、教学研究型高校、教学型高校;按学位授予权不同,分为博士学位授权高校、硕士学位授权高校和仅授予学士学位的普通高校;还可以按建设投入不同,分为985/211工程高校和非985/211工程高校。不同类型的高校,战略定位不同,人才培养目标不同,收入和支出结构也不同。所以,不可能仅用一套绩效评价指标体系来衡量所有高校的绩效水平。美国田纳西州的绩效评价根据高校不同的使命分为大学和社区学院两大类。法国与每所大学签订的合同都不同,每份合同都反映了大学的发展特色和未来规划。本文认为构建高校绩效评价指标体系应包括两类指标,一类是能反映高校特征的共性指标,另一类是能体现各类型高校战略定位和发展特色的个性指标。由于个性指标差异化比较大,难以形成系统性的指标体系,这类指标可以由政府、专家和高校协商确定,具体操作时,可由高校在政府提供的指标范围内提出能够反映本校发展特色的指标,然后报政府审批。本文主要探讨构建高校绩效评价共性指标体系。

为了全面推进预算绩效管理,财政部于2013年4月颁发了《预算绩效评价共性指标体系框架》,从投入、过程、效果三个方面构建评价指标。从西方的实践来看,对高校进行绩效评价的指标主要以产出类指标为主,投入类和过程类指标偏少。但是政府在对高校投入时并不是均等投入,不均等的投入自然会产生不同的效果。为了控制投入不均衡性对产出的影响,本文在构建共性指标体系时,除了产出类指标,还纳入了投入类和过程类指标,试图构建一个多维度、多层次的评价指标体系(见表1)。在高校这个特殊的投入产出系统中,投入的是人、财、物,产出的不是普通的实物,而是人才、科学技术和对社会的服务,过程类指标主要评价高校对预算的执行情况和风险的控制情况。

(2)绩效评价指标权重。高校绩效评价指标的权重可以体现政府对高校宏观调控,反映高等教育发展战略的重点。所以,在设置指标权重时,要注意协调政府战略和不同类型高校的发展使命。合理的权重设置可以引导高校集中精力优先发展政府战略,同时兼顾本校的发展特色。在投入、过程、产出三类指标中,高校注重投入类指标,政府注重产出类和过程类指标。产出类指标权重应设置高一些,投入类和过程类权重低一点。在设置二级和三级指标权重时,可以根据不同类型的高校设置不同的权重,以反映不同类型高校的战略定位,促进高校特色办学、多样化发展。在具体权重设置时,可以广泛征求政府、高校、学者专家的意见,运用层次分析法来确定指标权重。

(3)绩效评价周期。高校的投入并不是立竿见影,其产出具有滞后性。实施绩效评价,政府和高校双方都要付出时间和人力成本,而且频繁的绩效评价会带来政策上的不连续,不能引导高校持续发展。所以,从实施绩效评价的成本和收益角度分析,对高校也不宜频繁地开展绩效评价。建议将高校的绩效评价周期定为五年,与“五年规划”保持同一步奏,将高校的发展规划与绩效评价相结合。同时,在实际应用过程中,定期对绩效评价体系进行局部调整,以体现不同时期国家战略调整对高校发展的不同要求。

(二)构建以绩效为导向的拨款模式

(1)拨款方式。高等教育绩效拨款方式是绩效拨款机制设计的重要环节,需要明确两个问题:一是绩效拨款与基本预算之间的关系;二是绩效拨款是否是竞争性拨款。

根据绩效拨款与基本预算之间的关系,绩效拨款可分为两种方式:一种是额外拨款,即绩效拨款资金在预算中单独列出,不影响基本预算拨款;另一种是完全绩效拨款,即将全部预算拨款按绩效来分配。但是,从西方国家绩效拨款的实践来看,绝大多数国家或地区都采用了额外拨款的方式,因为这种拨款方式可以保证拨款的稳定性。尤其在推行绩效拨款初期,使用额外拨款方式有助于高校接受拨款模式的变革,有利于推动绩效拨款长期执行。本文认为我国应当实行采用额外拨款方式的绩效拨款。

根据高校之间是否需要通过竞争来获得拨款,绩效拨款方式可以分为竞争性拨款和非竞争性拨款。竞争性拨款是指各高校通过横向比较来获得拨款,政府会把资金划拨给绩效评价结果较好的高校,而绩效评价结果较差的高校可能得不到绩效拨款。这种拨款方式使得各高校获得绩效拨款的数额相差较大,导致高校之间形成恶性竞争,出现两极分化。非竞争性拨款是指各高校主要通过纵向比较来获得拨款,一所高校是否获得绩效拨款以及获得拨款数额的多少都不影响其他高校绩效拨款的获得。高校根据绩效评价结果来获得相应的拨款数额,如果没有达到绩效拨款的最高标准,那么政府可以收回剩余待分配资金。当前我国高校财政拨款体系仍部分保留着计划经济色彩,高校缺乏竞争意识。所以,本文建议我国采用非竞争性的拨款方式,这有利于提高政策的可行性,避免高校之间的恶性竞争,提升高等教育整体水平。

(2)拨款水平。绩效拨款水平决定了政府拨款对高校自主办学独立性的影响程度。绩效拨款水平偏高,会使得高校的发展受制于绩效评价体系,过分依赖政府的战略安排,丧失自身的发展特色。绩效拨款水平过低,则无法弥补高校为提高绩效而付出的成本,不能对高校产生激励作用。所以,为了维护高校的自治性,绩效拨款在拨款总额中所占的比例不宜过高。同时,为保证预算的稳定性,绩效拨款水平应维持在一个合理的比例范围内,呈上升趋势。结合西方绩效拨款的实践和我国高等教育拨款现状,本文认为,当前我国绩效拨款水平的合理范围应在3%-10%之间。

结合上述讨论,本文构建的绩效拨款是一种额外的、非竞争的拨款模式,就是在现行“基础支出+项目支出”的基础上,额外增加占“基础支出”总额一定比例的“绩效支出”,这个比例控制在3%-10%之间,刚开始设置低一点。各高校根据绩效评价结果可以获得超过该校财政拨款一定比例的绩效拨款,绩效评价结果越好的高校获得的绩效拨款比例越高,但最高不超过绩效拨款水平。这种以绩效为导向的激励性拨款,能够促进高校之间良性竞争,引导高校从规模扩张转向内涵建设,不断提高办学质量、科研和社会服务水平,把有限的财政资金发挥最大的效益。

(三)设立介于政府和高校之间的独立组织

国外高等教育拨款体制的一个重要特征是设立介于政府和高校之间的中介机构,如英国的高等教育基金委员会、美国的田纳西州高等教育委员会、法国的国家评估委员会等,形成了政府、中介机构、高校三元拨款体制。这些中介机构是非官方或半官方性质的组织,在政府与高校之间充当“缓冲器”的作用。目前,我国高校拨款是由财政部向教育部拨付,再由教育部向高校拨付,这是“政府-高校”二元制运作模式,整个过程透明度低,容易受到政府官员人为因素干扰。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》已提出要设立“高等教育拨款咨询委员会”。本文认为,我国高等教育拨款咨询委员会是一个半官方性质的组织,由教育专家、大学教授、海外顾问、政府官员等组成,划分为中央和地方两个层级。委员会的主要职责是:(1)通过调查研究高校资金需求情况,就财政拨款方案向政府提出建议;(2)与政府和高校共同商讨并制定绩效评价指标体系,作为政府与高校之间的桥梁,协调政府战略规划与高校自身的利益;(3)根据绩效评价体系,定期对高校开展绩效评价,发布评价报告;(4)将财政拨款与绩效评价相挂钩,使有限的财政资金款流向使用效益高的高校;(5)监督高校合理有效地使用财政拨款。

参考文献

[1]王莉华:《我国高等教育绩效拨款的局限与对策》,《中国高教研究》2010年第5期。

财政绩效拨款 篇10

基于以上背景,本文以广东省为例,通过分析广东省属高校研究生财政拨款的现状,分析存在的问题,提出地方高校研究生财政拨款机制创新的思路,为完善地方高校研究生教育财政拨款机制提供决策参考和政策建议。

一、地方高校研究生财政拨款的现状:以广东省为例

目前,广东地方高校研究生教育财政拨款模式,基本上是包括生均综合定额拨款、奖助经费在内的财政拨款体系,且以生均综合定额拨款为主,占绝大比重。广东地方高校研究生生均定额拨款,包括硕士和博士,按照本科生生均定额拨款的2倍执行。广东省地方高校近五年研究生生均定额拨款总体上呈增长趋势,从2011年的13 200元/生提高到18 200元/生,增长了38%,除2012年持平,其他年度都有不同程度的递增。

(一)与部属高校的比较

从拨款制度来看,广东高校硕士和博士执行同一标准,而部属高校是分类分标准拨款,博士是硕士的1.2倍以上。从拨款标准来看,近5年广东省属高校研究生生均拨款,除2011年高于部属高校,其他年度均低于部属高校,2012—2015年,硕士生均定额拨款分别低于部属高校8 800元、6 800元、5 800元、3 800元;博士生均定额拨款分别低于部属高校14 800元、12 800元、11 800元、9 800元。尽管差距在逐年缩小,但仍然存在较大的差距,尤其是博士生均定额拨款仅为部属高校的2/3。

(二)与兄弟省份的比较

考虑到省际经济状况的差异,本研究选定浙江、福建和山东三个省份进行调研,并与广东进行比较。四省经济状况(GDP)具体数据见表1。

单位:亿元

数据来源:根据国家统计局公布的全国各省GDP数据整理

广东近5年GDP总量稳居第一,是全国经济大省和强省,四省经济状况的排名依次是广东、山东、浙江和福建。

二、现行地方高校研究生财政拨款机制存在的问题

基于广东省属高校研究生财政拨款的现状,尽管目前地方高校研究生财政拨款机制已基本形成,财政投入总额也在不断加大,并逐年增长,但仍然存在如下亟待解决的问题:一是生均拨款标准偏低,与部属高校比较存在显著的差距;同时与地方经济发展状况和生活水平不相适应。二是生均拨款未能与研究生培养成本挂钩,硕士和博士以及不同专业的培养成本不同,实行统一的生均拨款机制,缺乏科学性。三是现行拨款机制难以体现绩效,高校提供教育服务给研究生,创造的效益不能直接进行定量分析,无法准确考核其绩效,加上信息不对称性,外部人员更难对效果和效率进行判断,也难以有效监督经费的使用过程和成效。高校在缺乏监管的环境下没有严格执行预算的压力,难以实施绩效管理。四是目前地方高校的财政预算管理制度,存在事权与财权的分离现象。由于我国高等教育经费的核拨权在财政部门,而高等教育规划和政策制定在教育部门,政策调控与拨款行为的分离,继而导致事权与财权相分离。

单位:元

数据来源:根据相关高校调研情况整理

三、完善地方高校研究生财政拨款机制的路径

(一)制定科学合理的研究生生均拨款标准

制定地方高校研究生生均拨款标准,必须坚持“注重效率,兼顾公平”的原则,在科学测定研究生培养成本的基础上,结合学校的不同类型及专业差别等因素,并充分考虑经济发展水平、居民收入及经济承受力,参照当地部属高校的研究生生均拨款标准。在非盈利的前提下,地方高校研究生生均拨款标准应当允许不同地区、不同学校、不同专业之间差别化,确定相对科学合理的研究生生均拨款标准。

(二)完善地方高校的财政预算管理制度

为解决教育发展与政府拨款的脱节,确保政府对研究生教育的足额投入和经费的高效使用,应当把研究生教育经费的管理权和教育经费预算的编制权同时赋予教育主管部门,以有利于教育主管部门统一支配,实行研究生教育事权与财权相统一,在兼顾公平效率的前提下,真正实现研究生教育资源的优化配置。

(三)创新地方高校研究生教育财政拨款机制

针对目前地方高校研究生教育财政拨款机制存在的问题,应积极探索以直接拨款为主、间接拨款和绩效拨款为辅的混合型拨款模式,构建地方高校研究生教育绩效拨款机制。一是要根据研究生培养质量、科学研究水平等因素,建立地方高校研究生教育绩效拨款机制,特别是科研拨款应采用竞争拨款为主的模式。二是要根据地方经济发展水平、财力状况和物价变动情况,适时调整研究生生均拨款标准,建立拨款标准动态调整机制,逐步提高财政投入水平。三是赋予高校统筹使用资金的自主权,充分发挥资金统筹在学校发展中的保障、支撑和控制作用,由学校按照安全性、效益性原则,有重点、有方向地将资金有效投入到研究生教育之中。

(四)保障地方高校研究生教育的财政投入

虽然我国也实行了研究生教育成本分担与补偿机制,但是政府作为研究生教育成本分担主体,应充分发挥其主导作用。地方政府要真正落实教育优先和适度超前发展的方针,优化财政支出结构,并随着地方经济的发展,保持并增加研究生教育财政投入。具体而言,要建立和健全研究生教育财政投入保证机制,确定好研究生教育财政拨款(生均拨款)与GDP的比例关系、研究生教育财政拨款的增长与GDP增长的关系,加大地方高校研究生教育财政投入力度,促进研究生教育持续发展。

(五)强化地方高校财政资金的绩效管理

目前大多数地方高校仍然实行“接受拨款、分配使用拨款、再接受拨款、再分配使用拨款”的财务运行模式,局限于预算资金的收支和结存的核算和管理,停留在单纯的管财和核算型财务管理阶段,会计信息不能适应高校内涵式发展和绩效管理的要求。

地方高校应以绩效为导向,加强财政资金管理,提高资金使用效率和效益。一是要实行以绩效为导向的预算制度,在申报预算资金项目时,项目申报单位必须明确提出项目资金使用的绩效目标,提交项目可行性论证方案。在预算安排之前就要对预算资金项目进行绩效评估,择优筛选。二是要加强财政资金使用过程管理,在对资金使用的真实性、合法性、合理性等进行跟踪检查的基础上,确保和加快财政资金使用执行进度。三是要建立一套系统完整、可以具体量化并且科学合理的财政资金绩效管理体系,并予以实施。针对研究生教育的特点,设计与之相适应的财政资金定量和定性评价的绩效指标体系,能有效评估研究生教育财政资金使用的经济性、效益性、有效性,研究生教育产出的度量及社会综合效益等重要信息。

摘要：现行地方高校财政拨款机制已基本形成,但尚存在生均拨款标准偏低、生均拨款未能与地方经济发展水平及研究生培养成本挂钩、难以体现绩效等问题。有效解决目前高校研究生财政拨款机制存在的问题,关键是要确定科学合理的高校研究生生均拨款标准、完善地方高校的财政预算管理制度、创新地方高校研究生教育绩效拨款机制、健全研究生教育财政投入保障机制、加强地方高校研究生教育财政资金的绩效管理等有效举措。

关键词：地方高校,研究生教育,生均拨款,拨款机制

参考文献

[1]李树坤.高等学校内涵式发展与绩效拨款研究[J].经济师,2015,(2).