住房公积金金融改革（共10篇）
住房公积金金融改革 篇1
我国自1991年建立住房公积金制度以来, 据建设部数据, 截至2007年6月底, 全国城镇参加住房公积金制度的职工累计超过1亿人, 归集公积金累计超过14, 000亿元, 职工构建住房和退休等支取了近5, 500亿元, 发放个人住房贷款累计达7, 300多亿元, 全国有4, 200万职工通过提取住房公积金和公积金贷款改善了居住条件。由此可见, 住房公积金制度确实提高了我国广大居民尤其是中低收入者的购房能力。但是, 住房公积金作为我国现存的支持中低收入者融资的最重要制度, 在制度设计本身仍存在不少问题, 这也是住房公积金制度对中低收入者购房支持力度不足、近年来各地区住房公积金管理部门“大案”、“要案”不断的根本原因。
一、住房公积金制度中的委托代理关系
在我国住房公积金的制度设计中, 实际上存在以下的委托代理主体:住房公积金缴存者、地方政府、住房公积金管理中心以及商业银行。由此产生了这样的委托代理链条:公积金缴存者———政府———公积金管理中心———商业银行。其中主要的委托代理关系有:公积金缴存者与政府、政府与住房公积金管理中心、住房公积金管理中心与商业银行、商业银行与公积金使用者之间的委托代理关系。在这诸多主体构成的委托代理环节中, 每一环节中的代理人同时也是下一环节的委托人。这样一种委托代理关系是造成住房公积金制度偏离设计初衷, 造成“济富不济贫”的根本原因。
二、住房公积金制度中的问题
正是由于住房公积金制度中存在着以上复杂的委托代理关系, 而各环节的委托代理关系中又存在着制度设计的缺陷, 这就导致了住房公积金制度设计的各环节委托代理问题的产生。
首先, 住房公积金缴存者与政府之间的委托代理关系。由于政府通过政策规定了公积金缴存的强制性, 这就意味着住房公积金的缴存者在选择代理人时将受到限制, 无法自由地选择。但是, 政府对于这种强制性也支付了相应的成本, 即给予公积金缴存者实际上的税收减免以及低息贷款的回报, 从而使得公积金实际上变成了委托人的一种社会福利, 在缴存资金没有风险的情况下, 委托人必然倾向于多缴, 这也是中高收入者倾向于多缴的原因。
其次, 政府与住房公积金管理中心的委托代理关系。根据我国现行体制, 住房公积金管理中心是隶属地方政府部门的事业单位, 既不是政府机构, 也不是政策性金融机构或会员制的法人实体, 而是一个地方性的“行政化”机构。在行政化之下, 住房公积金管理中心的负责人往往是由政府所选派的。由于政府官员不是公积金的实际所有者, 其代理权的取得不以其代理能力为条件, 也无需为代理行为承担经济责任, 这样政府官员在选择公积金管理中心的管理者时, 往往不完全根据候选者的实际工作能力, 从而容易导致“廉价投票权”问题的产生。同时, 就住房公积金管理中心的管理者而言, 只有把住房公积金的规模做的越大, 所支配的资源才可能越多, 这样尽管国家有缴存比例、缴存金额的各种限制, 但在实际操作中, 公积金管理中心往往默许缴存者的多缴, 并在办理业务时给予多缴者更多的贷款额度, 从而使得住房公积金在制度设计上更多地支持了中高收入者。
再次, 住房公积金管理中心与银行之间的委托代理关系。住房公积金政策确定的非市场化原则导致委托人对于代理人的激励约束力度较弱。按照相关规定, 大多数城市住房公积金具体业务的代理银行主要是通过行政或其他非市场化的方式指定的, 委托人并没有直接更换代理人的决定权利, 只是拥有建议权, 具体更换代理人的决策权由房委会掌握。同时, 中低收入者在办理业务时还存在规模不经济的问题, 这些都使得银行缺乏动力努力开展针对中低收入者代理业务。除此之外, 委托人与代理人之间的弱约束关系也使得道德风险问题更加突出。主要是代理业务与银行自身主营业务之间存在竞争关系, 随着公积金业务的大力发展, 公积金贷款业务将与商业银行竞争个人住房贷款、甚至住房开发贷款业务。这种特殊的竞争关系导致银行有更大的利益动机, 降低服务质量、甚至说服贷款人放弃公积金贷款转而选择商业贷款, 这也是部分中低收入者在缴存公积金的情况下仍选择商业贷款的重要原因。
三、相关对策
改革和完善现有的住房公积金制度, 成立全国统一、规范的住房公积金管理中心, 使它成为我国中低收入者住房金融体系的重要主体。住房公积金制度设计中“行政化”因素是导致公积金制度设计出现“异化”的根本原因, 弱化“行政化”因素、强化“市场化”运作是提高住房公积金运作效率、发挥其对中低收入者支持作用的关键。因此, 要本着市场化的方向对我国住房公积金制度进行改革。
首先, 对于参与者与政府之间的委托代理关系的市场化来说, 并不意味着应当消除公积金制度缴交的强制性, 相反这一环节的强制力度还应进一步加强。其关系的市场化应让参与者有更多的选择权, 可以通过设立信号传递和信息甄别机制达到目的。如, 可以借鉴德国的合同储蓄模式, 设计多种存贷组合以供参与者选择, 特别应当为中低收入者提供较优惠的存贷方式, 以在提高参与者整体利益的前提下, 使利益更多地向中低收入者倾斜, 从而增加整体效用。
其次, 政府与住房公积金管理中心之间的委托代理关系的市场化的关键在于使住房公积金管理机构真正实现从“行政化”管理向“法人治理”的转变。这就要考虑以下几方面的改革:一是将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构, 要建立独立的法人治理结构, 建立起规范的会计、审计、信息披露、内部风险管理制度和外部监督机制, 提高经营效率, 更好地发挥其聚资、融资的功能;二是要实现选择管理者时的市场化, 努力克服“廉价投票权”问题。对于政府官员, 要通过考核制度的完善、代理权追究制度的建立等限制其“廉价投票权”的能力;对于住房公积金管理中心的管理者, 选拔时要真正地引入竞争机制;三是从长远看, 要改变目前住房公积金中心的“事业单位”性质, 将其发展成为吸收公积金存款、直接发放公积金贷款的准银行金融机构。
最后, 住房公积金管理中心与受托银行之间代理关系的市场化是当务之急。为此, 应当积极引入代理人竞争机制:要扩大住房公积金业务代理人的选择范围, 采用市场化的手段, 如以公开招标的方式选择代理人以降低代理成本;政府应授予住房公积金管理中心更换代理人的决策权;改变当前代理人一旦产生就固定不变的模式, 而应当采取固定代理期限, 代理期限到期后通过招标等市场化方式重新选择。从长远来看, 应将住房公积金管理中心发展成为非“事业”性质的准银行金融机构, 这样, 其中的委托代理问题也就迎刃而解了。
参考文献
[1]齐锡晶, 赵亮.论我国城市住房金融风险的综合管理.理论界, 2005.4.
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住房公积金金融改革 篇2
为深化深圳市住房制度改革，推进深圳市住房保障工作，提高深圳市居民特别是中低收入家庭的居住水平，完善住房公积金制度，根据国务院《住房公积金管理条例》及深圳公积金贷款政策相关规定，就深圳公积金提取、缴存基数、缴存主体等而制定本方案。
一、住房公积金制度改革的指导思想、目标和基本原则
（一）指导思想。全面建立深圳市住房公积金制度，逐步完善适应社会主义市场经济体制要求和适合深圳市市情的城市住房保障体系，促进民生净福利指标的提升。
（二）目标。在深圳市全面实施住房公积金制度，充分发挥住房公积金的保障作用，有效改善深圳市居民特别是中低收入居民的住房条件。
（三）基本原则。遵照国家政策与深圳实际相结合的原则，积极稳妥地推进住房公积金制度改革；综合平衡各方利益主体的关系，充分调动各类群体参加住房公积金的积极性；发挥住房公积金的功能，完善住房保障机制。
二、住房公积金制度改革的体制保障
（一）设立深圳市住房公积金管理委员会。为促进深圳市住房公积金制度改革工作的顺利进行，市政府设立由分管副市长任主任的市住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。市住房公积金管理委员会的成员中，市政府分管副市长和市国土房产局（市房改办）、财政局、国资委、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。
住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责：
1、依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；
2、拟订住房公积金的具体缴存比例；
3、确定住房公积金的最高贷款额度；
4、审批住房公积金归集、使用计划；
5、审议住房公积金增值收益分配方案；
6、审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。
（二）设立住房公积金管理中心。深圳市住房公积金管理中心是直 1
属市政府的不以营利为目的的独立的事业单位。依法履行下列职责：
1、编制、执行住房公积金的归集、使用计划；
2、负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；
3、负责住房公积金的核算；
4、审批住房公积金的提取、使用；
5、负责住房公积金的保值和归还；
6、编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；
7、承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。
住房公积金管理中心的机构编制问题，由编制部门会同有关部门研究后报市编委审定。
（三）住房公积金监管。住房公积金实行银行专户存储、财政监督的原则。财政部门应当加强对住房公积金归集、提取和使用情况的监督。市住房制度改革办公室履行下列住房公积金日常监管职责：
1、监督实施市住房公积金管理委员会制定的管理政策执行情况；
2、监督深圳市住房公积金管理中心的日常工作。
三、住房公积金缴存主体
深圳市国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其深圳市户籍的在职职工均须缴存住房公积金。非深圳市户籍在职职工所在单位可参照有关规定为非户籍职工缴存住房公积金。
其他企业、城镇个体工商户或自由职业人员可以申请缴存住房公积金。
四、住房公积金缴存基数和缴存比例
职工个人和所在单位按缴存基数的一定比例缴存的住房公积金，进入职工个人住房公积金账户，本息均归职工个人所有。
缴存住房公积金的月工资基数为职工本人上一月平均工资，职工月平均工资应按深圳市统计局规定列入工资总额统计的项目计算。住房公积金月缴存基数的上限，由市住房公积金管理委员会拟订，报市政府批准后实施。
职工和单位缴存住房公积金的比例均不得低于5%，缴存比例上限由市住房公积金管理委员会拟订，经市政府审核后，报省政府批准实施。单位可根据情况，在规定缴存比例范围内选择。
缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经市住房公积金管理中心审核，报市住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴。
五、住房公积金金融业务
住房公积金管理委员会按照有关规定确定受委托商业银行（简称受托银行）办理住房公积金金融业务；住房公积金管理中心按规定向参加住房公积金的职工发放低息的购房贷款，并委托受托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。住房公积金实行“低存低贷”，存贷利率执行国家规定的利率。
六、住房公积金提取和使用
深圳市住房公积金管理中心根据国家相关规定，并结合深圳市实际情况，制订规范住房公积金用于住房消费等相关项目的提取和使用管理办法，报市住房公积金管理委员会批准后实施。
七、住房公积金制度改革进程及制度建设
（一）2009年5月底前，公布方案并进行住房公积金制度改革的相应启动工作。
（二）2009年6月-2009年12月底，由市国土房产局负责筹备成立市住房公积金管理委员会和市住房公积金管理中心。在上述两个机构成立之前，由市国土房产局（市房改办）具体负责住房公积金制度改革各项工作，研究制订住房公积金管理的有关具体办法和规程，做好全面实施住房公积金制度的基础性工作。
（三）自2010年12月起，市住房公积金管理委员会和市住房公积金管理中心正式运作。
（四）2010年内，根据深圳市住房公积金制度改革工作的进展情况，市政府组织相关部门起草深圳市住房公积金管理法规（草案）或规章。市财政、劳动保障部门配合做好深圳市现有住房公积金的清理、缴存转移等准备工作。
八、附则
对住房公积金制度改革的新期待 篇3
一、对制度执行更加公平公开的期待
住房公积金制度建立20多年来，有一点是社会公众认可的，那就是住房公积金制度是我国房改实践中实行货币化分房覆盖面最广、受益人数最多、发展速度最快、最成功的住房改革制度。可以肯定的说，在全国住房公积金制度已经实现国有行政企事业单位全覆盖、民企私企等非公有单位部分覆盖，并且利用住房公积金购房、还贷、租房以及发放个人住房贷款与保障房建设项目贷款等方面，已经展现其住房保障的特色功能。住房公积金制度的功绩是将各级政府从过去实物分房的沉重包袱中解脱了出来，并为建立中国特色社会主义市场经济制度的住房保障体系奠定了坚实基础，提供了核心内容。
然而，在成绩的背后也存在不足。主要的问题就是制度执行存在不公的缺陷，大多数民企私企等非公有制单位不能很好的推行住房公积金制度，致使城镇众多的从业者和广大的农民工等中低收入群体无法享受住房公积金最基本的住房保障政策待遇。有媒体认为，“因为现行住房公积金制度的呆板、教条、不近人情，才造成了越是有购房能力的高收入群体，越能尽情享受住房公积金带来的益处，而没有购房能力的低收入阶层，倒不能享受住房公积金的福利待遇，这种‘济富不助贫’的制度缺陷，不仅对低收入者不公平，而且也有悖住房公积金制度的设计初衷”。
住房公积金制度执行中的不均衡、不公正、不科学，不能对城镇从业人员全覆盖，大多非公有单位职工的住房权益没有法律保障。这是《住房公积金管理条例》（下称《条例》）过时的表现，主要问题是推进制度的执法性不强，住房公积金权益未能纳入劳动合同管理的内容，职工维权和诉求无法依《条例》得到具体落实。
住房公积金制度是住房制度改革的成果，为了让改革的成果惠及更多群体，让全体城镇从业者都能分享房改的红利，住房公积金制度改革的方向规定为坚持城镇职工全覆盖、保低限高、统筹兼顾的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，把住房公积金制度改革深化为保障城镇职工住房的一项基本住房保障制度。这是社会公众对全面深化住房公积金制度改革的最大期待，也是对《条例》内容修订的新期待。
二、对提取使用更加科学合理的期待
建立住房公积金制度的目的是国家让人们集腋成裘，互帮互助，从而保障大家都买得起房或租得到房，是解决住有所居问题的一种住房制度安排。因此，全面深化住房公积金改革的活力在于改进住房公积金的提取使用办法，真正发挥住房保障的主要功效，合理兼顾特别情况下的提取使用。这是社会公众关注的焦点。
此前，有人质疑住房公积金“用来买房，杯水车薪”、“用来装修，政策不符”、“用来看病，涉嫌违规”等尴尬。职工即使是买房，想动用公积金也并不容易。甚至还出现了一些买不起房，也用不了公积金的“夹心层”。尤其是生活在大城市的职工，工资收入和公积金额度远远赶不上房价上涨的速度，好不容易凑足了首付款，公积金贷款的额度又够不上总贷款需要。有人说，用公积金支付房租，还得看房租支出是否超过家庭收入的一定比例，此比例往往较高，条条框框不少。还有农民工代表建议，不能用于买房的公积金不如发到职工手里，帮助他们改善生活质量。总之，提取公积金用于住房消费、治大病和生活困难等方面均存在一些条条框框，有较大难度，说明住房公积金的提取使用管理还未能与时俱进。
避免公积金制度需要时“帮不上忙”的尴尬，应降低住房公积金使用的门槛，使住房公积金回归保障“夹心层”职工，解决中低收入群体住房难和生活难的问题。因此，就必须全面深化改革住房公积金的提取使用管理规定，坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，应改进住房公积金的提取使用办法，实行分类管理、科学管理和创新管理。例如，当缴存人遭遇家庭困难、重大疾病、天灾人祸等危及生活和生命时能提取住房公积金解困，这是体现生命权和生存权优先的原则，实为以人为本之举；当缴存人租赁住房、装修大修住房、未就业或初就业子女购房等与其有必然关联的住房消费支出时能提取住房公积金使用，此项功能为住房公积金的功能拓展；当缴存人为农民工、季节工、临时工、建筑工等流动性较强的工种时，大胆地放宽至凡是在个体、私营、民营等非公有企业或单位的从业员工随走随提、随用随提，且只凭身份证和住房公积金联名卡到住房公积金服务前台即可办理提取手续，又可提高住房公积金“非公扩面”的吸引力和职工缴存住房公积金的积极性，倒逼用工单位自觉履行为员工缴存住房公积金的义务。这是社会公众对住房公积金提取使用改革的最大期待。
三、对监管体制更加廉洁高效的期待
建立住房公积金的公开规范管理运营制度，确保资金的保值增值和安全高效。是社会公众对住房公积金监管体制改革的又一期待。十八大报告指出：建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。这就为住房公积金监管体制改革提出了总要求，我们要按照此方针全面深化住房公积金监管体制改革。
第一，要建立一个科学的住房公积金管理体制和机制，坚持决策和管理分离、监督和运营分开的原则，实行决策民主化、管理规范化、监督行政化、运营金融化、服务现代化，使决策权、执行权、监督权三个方面既相互制约又相互协调，促进住房公积金事业科学和谐发展。如提出住房公积金实行“管委会决策、分机构执行、受多种监督”的原则等。
第二，要建立一套完善的住房公积金管理机构和服务体系，上至国家层面，下至街道和乡镇。例如，在顶层设立全国住房公积金管理委员会，管理大政方针、制定宏观决策和协调各部委办，该机构为非常设机构；在住建部按大部制的架构设立住房公积金监督管理局，监管全国住房公积金管理机构及其制度政策执行情况，该机构为常设行政机构；在各省、直辖市设立住房公积金管理局，垂直管理到市、县（区），专设住房公积金行政管理、执法管理和监督管理，该机构为常设公务机构；以省（直辖市）住房公积金管理局为发起人设立“全省住房公积金储蓄银行”，为一级法人金融机构，再在其下各市、地、州建立分支机构，并将营业服务网点延伸到县（区）和较大的城镇。同时建立和完善住房公积金相应的行政管理、金融服务体系。
第三，要改革完善现有住房公积金的缴存、提取、贷款、核算等办法，与制度改革和机构改革相匹配，并应用现代信息技术管理手段加强管理和提升服务效能。例如，建立全国统一的住房公积金管理信息平台，开发应用统一的住房公积金业务软件，让全国住房公积金管理信息共享、资源共用、业务对接、转移顺畅。目前住房公积金制度改革已进入攻坚克难时期，住房公积金管理中心转型势在必行。
全面深化住房公积金制度改革在即，在“万事俱备”之后，“三中全会”的东风已吹拂神州大地，翘首以盼的住房公积金改革方案呼之欲出。而全面深化住房公积金改革必须从基层群众的角度出发，坚持以人为本的理念。习总书记说，改革要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，让全社会感受到改革带来的实实在在的成果，最大限度地凝聚改革正能量。
住房公积金金融改革 篇4
一、住房公积金缴存
住房公积金缴存是指负有缴存义务的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体均须按规定到住房公积金管理中心, 为所属在职职工办理住房公积金开户登记手续, 按时足额缴存住房公积金的行为。职工个人缴存部分和所在单位为职工缴存的部分均属职工个人的一种长期住房储金, 属于职工个人所有。要强调所有单位都应给职工交缴公积金, 单位为职工办理公积金缴存登记是其应尽的法定义务。
及时足额缴纳住房公积金, 对企业或单位会带来如下好处:
第一, 增强企业员工的凝聚力。企业员工在工作时期, 通过企业缴纳相应的住房公积金, 可以在很大程度上降低个人购置房屋的负担, 减小员工的生活压力, 这样员工就能够以更加充沛的精力投入工作, 在自身的岗位上为企业创造更多价值, 提高整体员工的凝聚力和向心力。
第二, 增加员工忠诚度, 稳定职工队伍。从当前具体的情况来看, 并不是所有的单位或企业都给员工缴纳住房公积金, 因此, 给员工缴纳住房公积金的企业, 对员工的吸引力就会大大提高, 增加员工忠诚度, 稳定职工队伍, 减小员工的流动, 降低企业的人力资源培训成本。
第三, 丰富企业文化内容。合理完善的员工福利是企业文化的重要内容, 企业文化凝聚着企业精神和员工的职业道德素养。企业通过给员工缴纳住房公积金, 可以激发员工的爱岗敬业精神, 不断丰富企业文化的精神内涵, 增强员工对企业长远发展的信心。
第四, 对于个人来说, 最主要的作用在于降低个人的购房压力。员工使用住房公积金贷款购房, 可以比商业银行贷款省去不少利息。总的来说, 企业给员工及时足额的缴纳住房公积金, 是当前住房制度改革的重要内容之一, 在一定程度上规范了整个社会住房保障体系, 是整体住房制度进步和完善的重要体现, 也是企业员工福利提高的重要途径。
从另一方面看, 如果企业不及时给职工缴交公积金, 会起到和上述相反的效果。具体来讲, 从企业发展的宏观角度分析, 企业没有按照国家规定的相关政策法规给员工缴纳住房公积金, 是一种违规违法行为, 与当前住房制度改革的方向和目标相悖, 有损企业的形象和声誉, 不利于企业引进优秀人才, 对于企业的长远发展是不利的。从微观的角度分析, 主要是对员工个人层面造成不利影响, 缴存公积金是支取和贷款的前提和平台, 员工所在企业不能缴纳住房公积金, 员工在购置房屋时, 其经济负担就会加大, 只能全款购房或利用商业贷款。
二、住房公积金的支取和贷款
整体上讲, 住房公积金在实际生活中, 如果可以更加顺畅的支取和贷款, 对于企业和个人都是有益的, 从宏观层面看, 住房公积金不能总是沉淀在账户上, 它要进入流通领域, 在符合相关准则标准的前提下, 应当鼓励员工使用住房公积金贷款购房, 这样不仅可以使得公积金发挥作用, 还可以提高员工的购买力, 推动房地产市场的发展。从微观层面看, 住房公积金是对员工个人的一种福利, 是国家在住房领域为员工考虑的一种策略。国家住房制度的改革, 基于微观层面的重要原因, 就是要降低个人的购房负担, 是在员工个人医疗保险, 社会养老保险等之外的住房补助。住房公积金最基本的特性是强制性、社会性和互助性, 这三个特性有着内在的关联。强制性的对象指对在职职工及其所在单位的缴存, 互助的成员也是所有缴存住房公积金的职工, 体现了住房公积金制度的优越性和现实意义。公积金制度体系促进了社会的稳定, 经济的发展。而且较快的积累了住房建设基金, 并投入到国家住房建设中, 同时向资金短缺的职工发放住房贷款, 以及规划各地区廉租住房, 使资金流向良性循环。
三、新形势下提高住房公积金管理水平的建议
(一) 拓宽渠道, 提高住房公积金的使用效能
新形势下, 住房制度的改革, 在住房公积金使用范围上, 要进一步扩大, 以更加多元化的发挥住房公积金的功能。考虑到企业员工的自身利益, 减少资金的沉淀成本, 应当拓展更加丰富的资金使用流通渠道, 结合不同城市住房公积金管理的实际情况, 可以适当的逐步调整关于住房公积金提取的一些限制条款, 这样可以降低中低收入职工的住房消费压力, 对于当前下行的房地产市场来说, 也需要这样的刺激和政策支持。在住房公积金的贷款种类上, 相关金融部门还需要丰富贷款产品, 简化贷款审批流程, 提高住房公积金贷款业务的办理效率, 切实维护中低收入者的利益。
(二) 完善财务会计法律机制, 加强外部监督
对于管理中心中出现的违法行为与现象, 相关部门必须建立并完善财务监管法律机制, 实现有法可依, 且能够全面贯彻落实与实施, 特别是要注意典型案例惩罚力度的加强, 从而让有关工作人员切实了解到违法行为的严重性。此外, 政府有关部门应定期对管理中心进行检查或审计, 从而有效提升监管的水平, 避免或控制违法违规现象的出现。
(三) 实行全面预算管理, 提升财务管理水平
现阶段住房公积金全面预算管理具体表现在:编制总预算、目标明确之后, 构成分业务、部门以及级别的预算, 实现住房公积金的量化管理。在进行预算时, 必须对预算结果与实际核算结果进行差异性分析, 从而明确调控的对策, 对住房公积金的财务管理加以有效的干预, 从而确保其在正确的方向上展开预算管理工作。此外, 对预算管理的结果加以有效的分析、归纳、总结以及评价, 制定有效的奖惩制度, 从而保证预算管理能够实现正常、有序、可持续发展。
(四) 健全住房公积金管理中心的内部控制
住房公积金管理中心应当建立完善的内部控制制度, 对于重大事项应该实行集体讨论, 然后制定出科学合理的制度;注意关键性岗位的设置, 确保岗位的平衡;注重内部审计的定期核查, 以便有效提高财务管理的水平, 降低住房公积金营运的风险。同时, 还必须注意决策机构住房公积金管理委员会决策公示制度的健全与完善, 以便促使决策的民主化、科学化。另外, 还必须强化职工的法律意识。住房公积金管理中心应当定期开展培训活动, 使职工的业务素质和专业知识不断提升。
(五) 逐步推进资产证券化, 拓展住房公积金的增值渠道
根据权威数据统计, 2012年底中国的银行信贷总额为63万亿元人民币左右, 其中消费信贷为10.4万亿元, 房贷占到了8万亿元。比较一下美国目前的30年固定房屋贷款利率为4.0%, 而10年美国国债收益率为2.4%, 两者利差仅为1.6%。证券化产品层面有着持续现金收入, 和长期支出要求的机构投资者, 比如保险基金、养老基金、社保基金、住房公积金。由于其资金成本低, 对信用风险的要求却很高, 标准化的房贷抵押债券应该可以满足其回报率的要求。因此, 从这个角度看, 未来住房公积金可以提高资产证券化的比率, 在保证满足员工住房贷款需求的基础上, 实现一定程度的增值收益。
参考文献
住房公积金金融改革 篇5
领先 “居者有其屋”、“安居乐业”是当今中国每个普通百姓的美好夙愿，作为普通居民能在城市里实现“购房梦”更是件很幸福的事。浙江衢州市住房公积金管理中心（以下简称“衢州中心”）秉承以人民为中心的发展理念，着力构建“模式金融化、管理标准化、业务智能化、服务社会化”管理模式，理顺管理体制，深化改革创新，发挥“互联网+政务服务”的浙江特色，强化数据共享，优化流程再造，打造出了公积金业务“最多跑一次”改革的衢州样板，让普通百姓充分享受公积金办理在“放管服”改革中的红利。
金融模式创新提升办事效率，打造专业金融机构服务标准
住房公积金管理中心是一个政策性住房金融服务机构，是为中低收入职工解决住房问题提供互助性、政策性金融服务的专业机构。浙江省衢州市确立了“模式金融化、管理标准化、业务智能化、服务社会化”公积金发展新目标，不断深化体制机制改革，强服务重管控，探索形成企业化管理新机制。
推进行政管理体制改革。去年6月启动衢州市住房公积金管理体制改革，按照资源整合、提升效益的原则要求，对全市公积金统一进行归集。通过8个月的工作，全市县（市、区）住房公积金管理机构统一并入市公积金中心，实现了全市住房公积金的“四统一”管理模式，即统一了全市域范围公积金政策、业务模式、资金调度、信息化业务管理系统，为优化服务提升效率和管控风险提供了有力保障。
规范管理服务标准。衢州中心积极借鉴商业银行管理经验，开发应用公积金业务管理信息系统，通过参数管理、权限设置，把业务流程和政策标准固化到管理系统中，对员工的业务量、工作效率、正确率及服务水平作出科学评价，考核结果与工资薪酬得到有机结合，实现了业务管理由“人控”向“机控”的转变、管理模式由行政化管理向金融专业化管理的转变，实现了管理的标准化、智能化。同时，新业务管理系统通过业务流程化和不兼容岗位设置，有效提高了风险控制水平。
拓展社会化服务范围。随着公积金缴存人数的不断增多，办理公积金业务的群众将越来越多，为提供更加便捷的公积金服务，衢州中心充分运用大数据应用平台，不断扩大协作银行和业务合作范围，充分发挥各商业银行网点多、业务素质高的资源优势，推进公积金服务社会化改革，将服务窗口延伸至百姓家门口，不断缩小服务距离。
业务流程创新再造，打造高效的“智慧公积金”便民方舟
衢州中心积极推进业务流程再造，搭建不同平台，积极提供自助式服务，实现业务模式由“模块管理”向“流程化管理”转变、由管理型“参公事业单位”向服务型“住房金融专业机构”的转型，为“最多跑一次”改革奠定扎实基础。
改变业务模式，整合内部流程。衢州中心积极主动与银行机构沟通衔接，充分发挥各商业银行网点多、业务素质高的资源优势，改变业务委托模式，协调8家承办公积金业务的银行进驻市行政服务中心服务大厅，委托银行在公积金管理信息系统上办理贷款受理、审核、放款、提取等柜员业务，同时衢州中心归并内部相关科室，整合内部流程，将和一线业务相关的岗位都前移到服务窗口，并细化岗位变动后的工作流程和岗位设置，由该中心自主办理贷款审批、财务核算和风险控制等核心业务，实行“中心主导、银行代办”，提高公积金专业服务水平和效率。随着8家承办公积金业务银行进驻行政服务中心，衢州中心委托银行承办贷款受理，改原来的“两张皮办事”为“一窗受理、两家办事、一次办结”，实现了“跑一次”办好公积金、商业组合贷款两件事。
建立部门授权委托制度。根据不动产登记中心授权，将抵押手续前置，办事群众提出公积金贷款申请时就可办理抵押签字手续。衢州中心授权承办公积金业务银行审查核对不动产抵押登记信息、房地产担保信息和接入浙江政务服务网查询与住房公积金贷款申请人相关的个人信息，开启了全国公积金“无证明”之先河。
积极推进网上自助办理。目前，衢州中心开发建设的服务平台主要有：一是网上办事大厅。缴存单位可登录网上办事大厅直接办理包括职工个人账户设立、缴存基数调整、汇缴、补缴、单位基本信息变更等大部分业务。网上办事大厅自2016年4月1日开通以来，实现了单位公积金业务的网上办理，让单位经办人可以足不出户办理公积金业务。
二是12329远程服务平台。该平台规范了衢州市公积金业务电话咨询渠道，提供全天7×24小时自助语音和5×6.5小时人工语音咨询服务，每月受理咨询3000多个，满意率均保持在99.9%以上。并为缴存职工开通账户变动免费短信提醒服务，每月免费发送短信7万多条。
三是手机客户端。开通了省政务服务APP和智慧衢州APP，方便群众查询。年内还将开通更多个人网上自助提取、手机上行查询等智能便捷的服务方式，实现服务“零距离”，“一次不要跑”，就能办好公积金业务。
大数据平台打通信息孤岛，开启“无证明”时代先河
在“互联网+”的时代背景下，信息共享是简化办事手续、延伸服务功能的有力保证。衢州中心紧紧抓住浙江省的“最多跑一次”改革契机，向省数据管理中心发出全省第一张公积金业务信息数据需求清单，围绕方便群众办事目标整合政府各部门的资源和职能权限，突破传统信息壁垒，打通各部门单位间的“信息孤岛”，实现多部门数据信息共享。
打造大数据应用平台。按照“让数据多跑路、让群众少跑路”的目标定位，2015年以来，衢州市公积金中心先后与工、农、中、建、交等银行联网，即时获取群众还贷数据，实现公积金提取业务实时到账；在人行大力支持下，与人行征信系统联网获得人行总行批准，成为全省首家接入人行征信系统的公积金单位；与社保部门数据联网，诸如职工社保、退休、疾病等信息可从系统获取，实现业务系统智能化审核。在此基础上，今年又通过省政务大数据平台实现住建、国土、公安、民政、国税、地税、人才办等部门的信息联网，解决了公积金业务的全部信息需求。许多原本需要缴存职工奔波提供的纸质证明，全部改由该中心从联网系统中获取。省去职工提供征信报告、房产证明、社保证明、税务证明等材料，开启了全国公积金“无证明”之先河。涉及百姓千家万户、被老百姓认为最复杂的公积金贷款业务，原来需开7个证明跑10次以上，现在真正实现“最多跑一次”。
夯实基础信息历史数据库。数据库是业务管理系统高效运行的基础，是衢州市公积金资金安全的保障。衢州中心组织大量人力物力，经过两年多努力，完成4000多万个数据的修复和勘验，实现对该市自有公积金历史以来8个公积金管理中心20余套旧系统原有数据进行技术恢复、修补和整理，建成了覆盖全市域16万多缴存职工、接续近20年来公积金缴存、提取、贷款基础信息的历史数据库，为该市公积金运行提供精准支持。在建设历史数据库的基础上，开发电子档案服务功能，进一步简化一大批办事手续，缩减了一大批纸质材料，让“死”档案瞬间“活”起来了。
充分释放“放管服”的改革红利。3月30日起，衢州市在全国率先实现办理公积金贷款业务进入“无证明”时代，办事群众只要带上一张身份证和购房资料，经“一窗受理”后，即可实现一站式办理、一次性办结。办事群众直言：“原本以为要半个月才能办完全部手续，现在不到一个小时就能办结公积金贷款各项手续，这在以前想都不敢想！”据推算，全年公积金业务可让办事群众少跑18万次以上，少开证明12万份。
浅析住房公积金的提取和使用改革 篇6
关键词：住房,公积金,提取,改革
自党十八届三中全会召开以来, 在中共中央关于全面深化改革若干重大问题中明确指出:要建成符合当前国情的供应体系, 通过建成规范、公开的住房公积金制度, 优化住房公积金提取与应用机制。这不仅对住房公积金事业发展点明了方向, 同时也对住房公积金发展提出了更大的要求。在新形势下, 住房公积金必须主动承担时代要求与责任, 以规范并促进住房公积金顺利发展, 让改革为广大职工提供更多的优惠。
一、当代住房公积金提取潜在的问题
(一) 缴存额所占比重偏小应用程度低
在建成住房公积金的初期, 住房公积金在职工工资所占的比重并不高, 由于房屋价格偏低, 对改善群众住房条件发挥了很大作用。在居民经济水平不断提高的今天, 商品房价格也在发生变化, 群众缴纳的公积金和城市房价相比, 如同杯水抽新。尤其是买不起房, 用不了公积金的夹层, 这样公积金就成了摆设。
(二) 提取条件的限制
在《住房公积金管理条例》中, 对于住房公积金提取与贷款申请的条件限制较多, 职员购房与租房需要的费用很难全部提取。尤其是职工面临危机与家庭困难时, 因为失去购买力, 所以不满足提取要求, 不能取出公积金。
(三) 提取与应用手续复杂
职工提取住房公积金, 不仅需要出示单位证明、身份证, 还需要相关材料证明与复印件。每次提取住房公积金, 都需要提供很多复印件与证件, 很多时候还需要来回奔波, 这样对正常工作与生活也带来了困扰。
二、住房公积金提取难的原因
(一) 住房公积金缴存率低、覆盖面小
之所以设立住房公积金, 其初衷是相互帮助、积少成多, 当前农民工与私企很少或者缴纳数额很低的公积金, 购房时难以使用公积金进行贷款, 这样公积金就失去了应有的意义与价值。对于普通缴存人员来讲:缴存比例相对较小, 在上百万的房贷前, 公积金贷款额度明显不够, 能够提取的额度更少, 这样根本不能满足购房需要, 最后职员不得不寻求利率较高的商业银行进行贷款。
(二) 资金应用不均衡
一般情况下, 公积金都是以城市为单位设置管理部门, 机构相对独立, 不存在通用关系。对于北上广等大城市, 因为住房需求大、公积金应用率偏高, 部分城市已经产生入不敷出的问题。西北地带的公积金应用率相对较小, 让大量资金被迫沉淀于账户。让很多地区形成了资金无处可用与没有资金可用的情况。从缴纳公积金的员工角度来看:住房公积金还没有实现全国性联网, 不同地区使用政策不一, 异地贷款与购房受限, 通取通贷难以真正贯彻, 都约束了公积金的应用与提取。
(三) 公积金提取与应用过程不公
目前, 住房公积金的贷款额度和职工缴纳直接挂钩, 受低缴存、低收入等一系列因素影响, 账户资金很难长时间存储, 在贬值与缩水的情况下, 逐渐成为垄断业员工贷款的来源, 在公积金劫贫济富的情况下, 都影响着公积金提取与应用。
三、加快住房公积金提取与应用改革的方法
(一) 优化顶层设计提高公开力度
在十八大三中全会中明确指出:必须建成规范的公积金制度。为了公开相关制度, 必须让公积金覆盖到城市居民。首先, 促使《条例》上升成国家法律, 公积金的初衷是普惠, 让所有权重都能得到实惠。由此, 开始强制实施相关制度, 从制度和政策领域保障法律法规。同时让更多的非公组织加入发展过程, 促进实体经济发展, 让自由职业者、个体商户等各种非公组织的从业人员建立起良好的公积金体系, 同时这也是改善与服务民生的重要渠道, 对创建和谐社会, 满足社会需求具有重要影响。国家对此应该给予配额补贴, 把革新成果渗透到更多区域。
为了让公积金体系在城镇化建设中发挥更好的作用, 在党的十八大三中全会中明确指出:推动以人为本的城镇化建设, 以人为基准, 确保供应结构与住房保障, 最大程度的提高公积金应用率。在风险控制上, 当前公积金投资方式太窄, 除去个贷, 更多的是国债, 拓展自己渠道, 能最大程度改善社会效益与资金使用率。
(二) 做好制度建设增强风险预控
公积金制度是一项系统、长期的工作, 它需要不断规范, 以增强制度建设, 完善公积金体系。首先, 建立起公积金管理框架, 以管理为出发点解决问题, 在业务与管理相互协调的同时, 建成有效的制度体系与模式。其次, 建成有效、科学的廉政风险管控结构, 结合监管中的脆弱面, 有目的的做好风险防控。最后, 充分利用文化管理的约束功能, 将文化管理作为出发点, 利用公积金文化组织与框架, 促进思想转变, 提高干部职工对相关文化的认同, 行动上远离腐败。
受理支取业务期间严格按照“三级审批”“四个核对”执行。其中“三级审批”是初审、复审与审批, 将责任落实到具体人员;“四个核对”是核对住房公积金支取资料、单位财务章、公章, 支取人与身份证是否相符等。原则上, 缴存职工只能通过一定方式查询, 在电话设置与互联网开放式公积金查询中, 必须加密。另外, 严肃处理违法违规行为, 对于套取查实的人员, 应该通知本人退回款项, 纳入“黑名单”, 同时暂停提取, 约束公积金贷款申请。
(三) 加大监管力度
规范管理作为做好监管工作的重要保障, 规范管理不仅能改善服务效率, 同时也是发挥监管价值的基准。首先, 建成统一的调度资金平台, 当前国内公积金明显分布不均, 很多城市资金应用率偏低, 沿海城市还存在流动风险的隐患。对此, 可以考虑在全国形成规范的资金运营与调剂, 从而形成有效的风险管控平台。其次, 形成统一的管理体系与计算机网络, 对公积金进行统一监管。为优化监管体系, 除了要调整公积金主体框架, 还必须突出财务、金融与审计专业地位, 通过优化社会、法律监管, 从根本上改善监管权, 做好主体监察。
四、结语
在市场经济不断发展的今天, 各种新问题与矛盾随之产生。在这种情况下, 必须控制好公积金提取, 有源头上避免各种隐患与风险, 同时结合实际情况, 降低提取公积金的门槛, 让公积金的作用得到真正发挥。
参考文献
[1]牛蕊.浅析住房公积金的提取和使用改革[J].新经济, 2015, 14:79.
[2]路君平, 李炎萍, 糜云.我国住房公积金制度的发展现状与对策研究[J].中国社会科学院研究生院学报, 2013, 01:50-59.
住房公积金金融改革 篇7
我国自1991年实施住房公积金以来, 得到了广泛应用, 截至2010年年中, 我国住房公积金缴存人数已超1亿人, 累计余额高达10831亿元以上, 公积金提取总额高达3967亿元, 贷款总额高达5194亿多元。从这些数据可以看出, 住房公积金实施后逐渐变成了我国住房制度中的重要部分, 获得了社会各界的称赞, 为广大职工分担了购房难题。但是, 随着我国经济市场的发展, 社会经济也发生了翻天覆地的变化, 在这样的背景下, 住房公积金也逐渐显露出与社会经济发展不协调的问题。例如, 住房公积金监督机制不够完善、管理不到位、资金使用率较低、贷款手续复杂等, 甚至被用于避税。2006年, 世界银行指出, 住房公积金在实施过程中, 存在存款利率低、使用不公等问题, 一些中低收入职工难以使用住房公积金, 有可能导致我国贫富差距越来越大。上述问题, 可通过制定应对措施、加强管理来不断改进和完善, 但一些涉及住房公积金制度的问题, 必须尽快解决。
二、明确住房公积金的价值取向, 完善其住房保障功能
目前, 我国住房公积金在管理方面游离于行政和金融的边缘, 陷入一种误区。从业务层面上分析, 住房公积金具有金融性职能, 业务特点与商业银行相似。但从管理层面上来说, 其管理模式又具有行政管理的特点。住房金融与保障功能两者呈相互矛盾关系, 住房金融具有一定的市场性质, 价值取向主要以营利性为主, 而保障功能具有政策性, 价值取向以保障性为主, 两者互不兼容。如果强制兼容两者, 最终也会由于利益关系, 更倾向于金融营利性。一旦住房公积金出现倾向发展趋势, 将会助推房价, 也有可能会影响公积金征缴, 降低制度强制性。追求利益是金融的根本性质, 不管是商业银行还是其他银行, 都具有营利性, 追求最大化的利益。每一家银行贷款的最终目的都是获取一定比例的收益, 贷款对象必须满足一定条件才可以获得贷款资格, 经济条件越好, 贷款越易, 而穷人难以获得贷款。如果住房公积金倾向于金融方向发展, 将有可能导致房价升高, 使职工再次陷入买房难的危机中。在住房公积金征缴方面, 如果缺乏强制性措施, 则会减小住房公积金的资金规模, 降低其覆盖率。住房公积金实施的根本目的是解决职工的住房问题, 其建立初衷具有公共性, 属于公益行为。因此, 只有抛却利益, 以公共利益为目标, 才能更好地履行其职能, 实现其专用性和普惠性。在住房公积金管理方面, 应避免金融模式和行政模式, 明确价值取向, 以住房保障为根本, 制定住房公积金社会保障制度, 正真做到普惠利民。
三、建立规范的管理机构, 实现统一管理
《住房公积金管理条例》明确规定, 由管理委员会负责住房公积金管理, 由管理中心负责管理运作, 而管理中心必须是不具营业性质、直属城市人民政府的独立事业单位。但根据我国住房公积金管理现状来看, 其管理体制混乱, 主管部分有财政局、有建设局、有政府办;级别也各不相同, 有正科、副处、正处等;有事业单位、行政单位, 又分为自收自支、差额及全额等事业单位之分, 但直属城市人民政府管理中心非常少。再加上缺乏省级与中央级领导的重视, 住房公积金管理缺陷更加明显。经过不断实践发现, 住房公积金决策制度作用不够明显, 虚伪矛盾较为突出。大部分城市管理委员会都没有根据相关条例要求, 如期召开管理会议, 也有少数委员会召开会议, 但并没有全面履行职责, 最终使管理制度流于表面形式。实际上, 住房公积金决策参与者并不承担任何风险, 也没有与之相关的切身利益, 不肩负任何实际责任。为了充分发挥住房公积金的保障功能, 应采用统一管理的模式, 制定相应政策, 建立管理总局, 直属财政部或国务院正部级系列管理事业单位, 以此提高住房公积金的公信力。设计一个省级管理局, 由财政部门直属或所在省人民政府直属系列管理事业法人单位, 在县级与市级分别设立办事处和分局。根据《国家公务员法》进行工资级别、用人体系及行政级别等管理, 以免因事业单位采取的企业化管理模式影响住房公积金管理, 保证住房公积金的安全性。待住房公积金管理水平提高时, 可将医保资金管理、失业保险、养老、社保及住房公积金管理机构进行合并, 使其变成覆盖医保资金、社保资金的公积金, 从而使住房公积金管理机构转变为行政机关。最后, 应升级公积金的管理系统, 如信息管理系统, 由建设部门监管司组织一些先进城市, 开发完善的住房公积金信息管理系统, 并调配给各地、各省住房公积金管理中心, 与传统的信息管理系统并行, 待条件成熟后, 可逐渐取代传统信息管理系统, 从而实现全面流通、统一监管、全国统一的管理开面。除此之外, 还应建立与其他保障资金的联系, 充分发挥保障资源的保障作用。部分城市已有试点开始实行自由支配住房公积金政策, 实现其他社会保障资金与住房公积金的流通。
四、关注民生, 充分发挥住房公积金的公共福利性
应进一步提高住房公积金的福利性和使用效率, 明确公积金改革方向, 发挥公积金在住房方面的保障作用。首先, 应先提高住房公积金的范围和使用效率, 放宽公积金贷款和提取条件。例如, 在职工生活遭受重大变故、身患重疾的情况下, 可提前领取公积金;或对于一些低收入家庭, 可允许其用公积金支付物业服务费、物业维修费、房租;低收入群体可用公积金支付两限房、经济适用房首付;可用公积金进行贷款, 消除异地购房限制, 采用住房公积金通贷的管理模式。其次, 应建立住房置业担保机构, 使其具备国家信用资格, 为困难家庭及低收入家庭发放免息贷款或提供公积金贷款担保, 负贴息责任。将公积金增值收益、地方土地出让收入及中央财政补贴作为住房置业担保机构的资金。
五、统一城乡, 完善住房公积金的保障制度
有数据显示, 在我国城镇职工中, 享有住房公积金制度的职工仅占40%, 为了使社会更加和谐, 应给予农民与职工一样的待遇。为了加快城乡一体化、减少城乡差异, 实现农村城镇化, 应进一步完善住房公积金保障制度, 重视农村住房制度的改革, 制定农村住房保障制度。强化行政执法管理, 提倡进城务工农村人员与个体工商户缴存住房公积金, 让这一部分农村人员享受住房保障制度。根据自愿原则, 由个人、集体及国家合理负担, 推进农村试点, 可由市、省、中央政府补贴一部分资金, 乡、镇及县统筹一部分资金, 其他资金由个人缴纳承担。经过试点后, 总结成功经验与教训, 逐渐完善农村住房公积金保障制度, 逐渐推行。在资金运营、管理方面, 应借鉴城镇公积金试点成功经验, 合并城镇住房公积金, 实现统一使用、统一管理。
六、结语
综上所述, 在住房公积金的发展改革道路上, 应协调各地区的缴纳比例, 实现全国统筹的局面, 致力于服务居民。将分散于各地的住房公积金体系整合成统一的政策性机构, 加强风险管理, 建立内部控制机制。可根据当地的实际情况, 制定业务管理自由度和自裁权利, 但必须以全国统一运作为前提, 统一调度资金, 提高住房公积金业务管理方面的抗风险能力。
参考文献
[1]周京奎.收入不确定性、公积金约束与住房消费福利——基于中国城市住户调查数据的实证分析[J].数量经济技术经济研究, 2012 (09) .
[2]肖方桥.宏观调控下的住房公积金政策调整评析[J].中国房地产, 2011 (01) .
住房公积金金融改革 篇8
我国的住房公积金制度, 是以新加坡中央公积金制度为借鉴, 结合我国住房制度改革逐渐摸索发展起来的。自1991年11月国务院提出“逐步推行住房公积金制度”以来, 已有23年的发展历程。随着时间的推移和条件的变化, 深层次的弊端逐渐显现, 急需予以调整和改善。
1 现行制度的主要弊端
1.1 使用范围的收窄限制了作用的发挥
1994年12月国务院出台的《建立住房公积金制度暂行规定》中, 明确住房公积金的使用用途有三:一是职工购买、建造自住住房, 自住住房大修理可申请提取或申请贷款;二是城市经济适用住房建设、单位合作建房、集资建房可申请项目贷款;三是余额可用于购买国债。而1999年4月国务院颁布的《住房公积金管理条例》中, 项目贷款已不在住房公积金使用用途之列。
1) 使用范围收窄, 削弱了住房公积金的效率, 导致资金大量闲置沉淀。截至2014年6月末, 全国缴存总额6.47万亿元, 缴存余额3.27万亿元, 使用率仅为50.5%。
2) 项目贷款这一制约房价杠杆作用的缺失, 间接助推了十多年住房价格的飙升。在市场经济条件下, 决定住房价格的关键因素是住房的供需。供需相对平衡, 房价就会相对稳定。而要解决供需相对平衡, 一是政府要按照高中低收入人群, 分类设计其住房、土地的供应渠道, 以保证高中低收入人群的住房消费与高中低收入的住房供应形成较合理的对应关系。二是要引进住房供应体系中集资房、经济适用房、商品房等各开发种类之间的价格竞争机制, 促使各类住房价格在一定条件下相互影响, 从而抑制商品房价格的急剧增长。
1999年之前, 由于住房公积金可用于住房项目贷款, 且只针对单位合作建房、集资房、经济适用房, 有效地压缩了这类住房的建设成本, 从而也有效地制约了商品房的销售价格。因此在我国住房制度改革前十年, 住房整体价格相对平稳。而1999年之后, 由于国家取消了住房公积金的项目贷款功能, 加之地方政府受利益驱动影响, 减少单位合作建房、集资房、经济适用房的开发土地供应, 促成商品房开发一家独大, 不仅摆脱了价格竞争束缚, 还造成了三类住房需求挤向一个“独木桥”, 从而助推了其后的房价疯涨。
1.2 区域化管理体制制约了住房公积金的使用潜力
国务院《住房公积金管理条例》对住房公积金运作管理机构的定位是, 以设区城市为单位设立住房公积金管理中心, 实行区域化管理。这种体制设置不利于住房公积金使用潜力的发挥, 也不适应我国城镇化发展的要求。
1) 从全国范围看, 由于经济、文化和消费理念等因素的差异性, 导致各地区住房公积金使用效率的不平衡。如东南部地区住房公积金使用入不敷出, 出现“钱荒”, 部分城市不得不采取“轮候制”措施;而中西部地区住房公积金使用效率偏低, 造成资金大量沉淀。而在区域化管理体制下, 无法实现对各地住房公积金调剂余缺的常态化。
2) 随着城镇化改革步伐的加快, 城市人口自由流动的加剧, 住房公积金异地贷款需求十分旺盛和迫切。囿于住房公积金区域化管理体制, 难以做到缴存人信息互联互通, 难以甄别缴存人贷款资料的真实性、购房信息的合法性。因此“异地互认、异地贷款”的风险无法掌控, 难以操作。
1.3 互助作用没有得到真正发挥
我国设计住房公积金这一“惠民”制度, 目的就是通过单位、个人两方的缴存“蓄水”、政府的存储免税和贷款低息让利等举措, 为城镇居民特别是中低收入家庭改善住房提供资金支持具有明显的“互助”性质和特征。但自2000年以来各地商品房价格急剧攀升, 中低收入人群“望房兴叹”, 享受政策贷款支持的几率极低, 反而成了社会上盛传的“劫贫济富”的工具。
1.4 强制特征没有得到真正体现
按照国务院《住房公积金管理条例》的规定, 城镇单位及其职工, 都是住房公积金的义务缴纳者。而事实上截止2014年6月末, 全国城镇居民约7.3亿, 缴纳住房公积金人数仅1.05亿, 实际缴纳人数不足七分之一。
尽管《住房公积金管理条例》对不缴、少缴行为出台了一系列的罚款、罚息、责令整改等规定, 但收效甚微。主要原因:一是信息不明, 收缴部门只知已交单位, 却不知还有哪些单位应交未交。二是执行乏力, 对拒不缴交的没有必要的能力和手段。
1.5 监管形同虚设, 严重缺位
国务院《住房公积金管理条例》对住房公积金管理体制的定位是, “管委会决策, 中心运作, 银行专户, 财政监督”。其中管委会是住房公积金重大事项的决策管理机构, 中心是住房公积金的日常运作机构, 地方财政是住房公积金运作的监督机构。看似设计严谨的监管体系, 但在实际运行当中却是监管虚设, 管理缺位, 监督乏力。
一是管委会是一松散机构, 成员多由政府、专家、工会等代表兼职组成, 管委会主任一般由政府主管住房公积金管理中心的副市长兼任;常设的办公室主任一般由市住房公积金管理中心主任兼任。这种设置注定在费用预算等重大决策上, 必然凸显和倾向住房公积金管理中心的意志。
二是地方财政部门并不是住房公积金专项基金的专业监督机构, 不仅起不到日常运作的监管作用, 而且在年度的增值收益的监管上也没有过多的话语权。因为增值收益分配的最终审批决策权属于管委会, 地方财政部门充其量只是“出纳”而已, 其监督意愿和监督力度可想而知。
从多年的实践来看, 正是这种乏力的监管机制, 导致了住房公积金管理领域大案要案频发, 造成了大量资金风险和重大损失。如全国许多住房公积金管理中心, 在前一波证券市场的乱局中, 就被几家国字号的证券公司以购买国债后委托理财, 套去了上百亿元。最后证券公司则以破产重组而“金蝉脱壳”, 致使缴存者的利益遭受重大损失。此外, 全国还有许多住房公积金管理中心存在大量违规项目贷款, 一部分已难以收回, 形成重大资金风险。
2 改革方向
我们的一切改革都要坚持“从实践中来, 到实践中去”。住房公积金制度改革也一样, 要通过实践不断总结经验, “对症施治”, 以达到“兴利除弊”的目的。
2.1 在管理体制上, 要实行全国统一的线性垂直管理体系, 实现系统内分级运作格局
目前可借鉴且能满足“垂直统一管理, 有效解决资金拆借、调节余缺、提高使用效率”要求的管理机构模式有二:一是住房政策性金融机构, 即住房保障银行。二是住房公积金管理局。二者相比较, 将住房公积金管理中心改制为住房保障银行具有更多的优势。
一是符合中央城镇化规划中提出的“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”要求。二是有国际经验模式可循。如美国上世纪30年代成立的储蓄-贷款协会、70—80年代成立的“两房”;日本二战后成立的住房金融公库等, 均是支持居民住房资金需求的政策性金融机构。三是能发挥金融机构的储蓄功能, 协助国家实现保障性住房及时、长期、有效供应的战略意图。四是能发挥金融机构的融资平台作用, 通过设计出差异化的、服务不同目的的适合房地产投资的金融理财产品, 吸引民间住房融资, 抑制住房实物投机, 减缓房价推高因素。五是能建立和完善一套符合金融和住房公积金政策服务相容的绩效考核、效益激励、纪律约束、责任追究及处罚等机制。
2.2 在监管机制上, 要设置专门的专业监管机构。
从目前住房公积金的运营模式、经营方式、服务宗旨、服务标准、利率调控等方面看, 与商业银行极为相似。不论将来采用哪种管理模式, 其监管职能都应划归人民银行和银监会等监管机构。这样既能实现专业监管的目的, 又能简化重复机构的增设。
2.3 在用途范围上, 要将建设部现行的项目贷款试点
做法正式列入住房公积金的正常使用范围, 实行常态化运作。
同时为保证项目贷款既能起到提高使用效率目的, 又能体现调节房价杠杆作用, 必须落实以下配套政策:1) 项目贷款必须定向用于保障性住房 (包括经济适用住房、城市安置用房、公共租赁住房) , 严禁用于商品住房开发。以最大限度压低项目贷款支持的住房建造成本, 牵制商品住房的销售价格。2) 要将保障性住房的土地供应和项目建设纳入地方政府的政绩考核体系, 务必使此类住房供应与商品住房供应, 以高中低收入人群为界定基础, 形成合理的比例关系。
以保证高中低收入人群住房需求权利的对位“伸张”, 从而使住房公积金真正起到“扶弱济困”作用。3) 地方政府要定期制订并公布高、中、低收入的标准, 界定各类住房消费的门槛条件, 完善履行各类住房消费门槛的强制制约措施和监管督查机制, 防止和杜绝住房方面的腐败现象。
2.4 在配套措施上, 要制定切实可行的强制征缴措施。
不论将来采用哪种管理模式, 都需要强化其政策的强制性功能。其关键就是要建立以地方政府为主导的相关部门的协同联动机制。一要解决信息互享问题。工商行政管理部门应定期向强制征缴部门提供新增营业单位相关信息, 以便强制征缴部门进行比对甄别, 明确征缴对象。二要采取分级征缴措施。首先是采取电话通知、上门告知、责令整改等措施;其次是催缴措施无效, 则追加向人民银行征信系统上传该企业信用状况, 启动商业银行的金融制裁措施;再次是在上述两项措施无果情况下, 填制“协办通知单”, 载明事项理由, 附带证据资料, 由工商行政管理部门协助吊销其营业执照。
3 结语
住房公积金金融改革 篇9
一、住房公积金制度的重新定位
我国住房公积金制度建立的主要目的是推进住房货币化改革,培育住房市场的有效需求。时至今日,住房公积金制度建立之初设立的目标已基本实现,福利分房制度向市场化住房制度的转变基本完成,住房公积金制度应当重新定位。
1. 弥补住房市场失灵
现代经济理论认为,住房不是一般商品,它具有准公共产品的属性,住房市场具有不完全竞争性,土地供给的有限性和住房建设的长周期性导致住房供给缺乏价格弹性,追求较高边际收益的资源配置机制使住房市场缺乏向社会提供中低价位普通住房的有效动力。住房市场的特殊属性决定了依靠市场难以实现住房资源的优化配置和社会公平,必须通过政府相关政策加以干预和引导。因此,现阶段住房公积金制度的目标定位应由“培育住房市场”转向“弥补市场失灵”。当前,我国住房市场的失灵主要表现在:随着城镇化进程快速推进过程中住房消费贷款需求的不断扩大,中低价位住房供给不足,保障性住房建设资金严重短缺、房价居高不下,夹心层住房压力进一步加大。因此住房公积金发挥作用的重点应由培育市场有效需求向补充住房供给转移,将住房公积金闲置资金用于经济适用房、棚户区改造和公共租赁房等保障性住房建设的试点无疑是一个正确的方向。但关键是要在住房公积金运作过程中通过利益补偿机制解决公平性问题。
2. 政策性住房金融
住房市场的政府干预政策可以分为供给干预和需求干预两方面。住房供给政策主要包括:通过政府直接建设或对住房供给方的补贴来增加公共住房的供给;通过提供优惠贷款、减免税收、降低土地成本等形式减少投资成本,引导社会资源向住房建设倾斜,间接增加中低价位住房供给。住房需求政策是政府直接提供住房货币补贴或者通过税收、财政贴息和优惠贷款等方式间接提高中低收入者购房能力的举措。不同于单纯的供给或需求干预,住房公积金制度是从两个方面影响住房市场的。从需求拉动方面,通过强制储蓄和低息贷款使个人具备购房能力,增强了有支付能力的住房需求;从供给推动方面,通过公积金资金融通,为住房建设提供资金。住房公积金制度是国家、单位、个人三者共同负担解决住房问题的体现,其本质属于普遍性的住房保障,但又不同于政府财政的无偿补贴或救助,住房公积金除其资金来源于强制性储蓄而与银行有所不同,其他存贷业务与银行并无二致,实质上是典型的金融业务,应定位于政策性住房金融。
综上所述,现阶段我国住房公积金制度的定位应当是政府实施普遍性住房保障的主要内容,是政策性住房金融的核心。
二、住房公积金管理体制的改革路径选择
经济制度决定其体制的根本性质和主要特点,体制则是经济制度具体的外在表现形式和实施方式。现阶段在我国住房市场快速发展的过程中,面向中低收入者的住房金融服务缺失与制度建设滞后日益凸现。这不仅给住房公积金制度的重新定位带来挑战和机遇,同时也对住房公积金管理体制和运营模式提出了更高要求,即管理机构必须遵循安全性和流动性的资金运作原则才能更好地发挥保障性作用。
1. 住房公积金管理中心的体制改革
目前住房公积金管理中心在实践中出现了两种倾向:一部分公积金管理中心倾向于强化行政机构色彩即“参公”管理,另一部分则倾向于强化金融职能即转向政策性金融机构。单从机构本身来看,参公管理相对于转向政策性金融机构在成本上似乎更有优势,但是从公积金制度的功能和效用来看,则无异于强化行政管理,回到“重积累、轻运营”的传统,实际上是放弃了公积金的部分管理职能。实践证明,公积金业务委托银行运作,难以从根本上消除受托银行的逐利性与公积金运作的社会效益性之间的矛盾冲突,结果必然造成公积金使用效率的损失。
如果将住房公积金管理中心改造为政策性金融机构,虽然短期看在人员和设施等方面会增加成本,但是可以从根本上解决公积金运作效率低下和分散管理的混乱局面,可以建立起良好的公司治理结构和内部风险控制制度,改变其功能与组织形式不匹配的现状,有利于提高住房公积金制度的运行效率。同时也有利于培育专业化队伍,并且建立相应的考核与激励约束机制,增强内部竞争,提高工作效率。当然,由于目前各地公积金管理中心的发展水平参差不齐,集体转型难度较大,因此应选择一些采用直接管理模式、基础较好的中心先行试点,这样可以大大降低改革的成本。
也有人提出,住房公积金管理中心参公管理有利于强化行政执法力度,提高公积金的归集能力,而政策性金融机构虽然在公积金运作方面效率更高,但缺少行政执法权力,而且参公管理的事业单位在公信力上优于政策性金融机构。关于公积金的强制归集,如果仅强调行政权力保障是远远不够的。随着我国经济体制改革的深入和大量非公企业的诞生,行政干预式的公积金归集面临挑战,私营企业和大量的外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小。如果制度本身存在激励缺陷或者管理服务水平低下,难以吸引缴存者,再严格的管理也无法实现公积金的良性运转和持续发展,相反只能引起各种逃避管理的手段不断“创新”。因此,公积金归集必须走依法管理的路子,新加坡的公积金制度正是以立法先行、执法严格作为保障的。至于公信力问题,事业单位与政策性金融机构差别不大,政策性金融机构是由政府创立、参股或保证的,不以盈利为目的,按照政府的意图与计划从事信贷活动的金融机构。而且,政策性金融机构在治理结构、监管和透明度等方面要明显优于权责不清的事业单位,资金运用效率的提高以及对缴存者利益的保障才是公信力的坚实基础。
此外还有一种观点,在住房公积金管理中心内部实行“管营分离”,即一套人马两块牌子,一方面强化归集力度,另一方面提高运营效率。这种观点对现有体制改动较小,从理论上讲兼顾了改革成本和收益,但其可操作性似乎不大。改革实践多次证明,行政职能和商业职能如果集于一身,不论体制上如何设计,最终都难免陷入政企不分、高风险低效率的困境。
2. 住房公积金监管体制的改革
我国住房公积金管理中心的行政监管机构包括财政部门、建设行政部门、监察部门、审计部门、人民银行及分支机构、银监局等,这些部门建立了联席会议制度、联合督查调研制度,先后出台了十几个规范性文件。但是,由于公积金管理中心的功能与组织形式不匹配,其作为吸收存款发放贷款的资金融通部门却被定性为事业单位,因此,现有的监管手段基本上属于静态监管和事后监管,即财政部门将监督的重点放在审议管理中心编制和提供的财务报告上,审计部门和上级建设行政部门主要是对业务办理结果进行监督检查,在实际工作中面向公积金运作过程的动态监管手段严重不足。由于管理中心并非金融机构,所以基本被排除在地方人民银行、银监局的监管范围之外。同时,住房公积金的多头监管已经暴露出许多问题,监督主体分散,监督责任不明,地区分割监管,有些地区监管形同虚设,住房公积金管理中心基本上依靠自我管理。在公积金管理中心改造为真正的政策性住房金融机构的同时,必须彻底改变当前住房公积金管理体制下的监管缺位现象,有效解决对住房公积金的监督问题。
我国现行的金融监管体制是典型的分业监管,而住房公积金的归集和使用具有明显的银行业务性质,如果成立政策性住房金融机构,则纳入银行业监管体系是顺理成章的。同时,按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制,以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但是,由于住房公积金的政策性和住房保障的普遍性、重要性,还应当考虑设立专门的监管机构对相关住房政策性业务进行指导和监督,包括依据有关法律、法规和政策,制定和调整住房公积金的具体管理措施并监督实施;拟订住房公积金的具体缴存比例;确定住房公积金的最高贷款额度;审批住房公积金归集、使用计划;根据社会经济发展情况适时调整住房保障政策,督促住房公积金管理机构根据住房保障政策调整其业务活动,等等。该监管机构可以在住建部住房公积金管理司的基础上组成,对政策性住房金融机构进行垂直监督管理,不受地方政府的约束,以保证其执行独立的住房金融政策,将住房公积金业务与政府公共住房政策有效结合。
三、住房公积金运营模式的改革路径选择
目前住房公积金的运营模式可以概括为:强制储蓄,低存低贷;封闭运行,保守投资;无资本运营。按照普遍性住房保障和政策性住房金融的定位,结合现阶段我国基本住房困难问题和住房条件改善问题并存的特点,住房公积金运营目标应当立足于两个方面:一是扩大对中低收入者的覆盖范围,二是保证资金回流和持续利用。
1.“强制储蓄,低存低贷”需要调整
强制储蓄是住房公积金运行的重要支撑。这种支撑最集中地体现在它为住房公积金制度赖以生存和发展的社会成员之间的互助关系的实现,提供不可替代的强有力保证。因为强制储蓄要求一切符合条件的社会成员都必须参加储蓄,这不仅为住房公积金制度中的互助关系的稳定性提供了保证,而且可以使住房公积金的储蓄力度保持在一定水平之上,从而满足互助机制的大数法则要求,使互助关系普遍化,达到必要强度的互助效应。尽管在西方主流经济学中,从整个国民经济发展的角度对强制储蓄的作用评价褒贬不一,但就中国现阶段人均收入水平较低、金融市场发育不完全的状况而言,强制性储蓄可凭借政府的强制力在较短的时间内让职工自己为购房、养老、医疗等基本生活保障迅速积累所需要的资金。因此,当前我国的住房公积金制度仍需延续强制募集的做法。
在强制储蓄下,参加强制储蓄者都可能有损失,但在统一的强制标准下,每一个参加者的损失是不相同的,这是制定强制标准时必须充分考虑的重要因素。对于住房公积金制度,制度的参与者也会因为强制储蓄的作用受到不同程度的损失,尤其是对那些没有能力购房的参储者而言损失更大。我国住房公积金实行强制储蓄,低存低贷,如果存贷匹配的话,那么强制储蓄参与者的损失可以获得相应报酬作为合理的补偿,但是,由于储蓄者和借款人是不配对、不对称的,结果是大多数储户的低息存款收益损失转化为少数人低息贷款的补贴或供少数人支配的“增值收益”,这正是当前社会公众对公积金存有质疑的主要问题之一。相比国外的一些做法,可以看出其具有明显的不合理性。如在新加坡模式下,虽然也是强制储蓄,但是高存低贷,并且保证了储蓄者自存自用,以存定支。而德国的住房储蓄虽然是低存低贷,但是自愿储蓄,政府奖励,而且存贷挂钩,储蓄与贷款是配对的,这样低息存款的损失最终能通过储蓄者的低息贷款收益得到弥补。因此,在住房公积金制度强制性缴存不变的前提下,应采取措施对不同参储者进行相应的补偿,如将“低存低贷”政策调整为“平存低贷”甚至“高存低贷”,并对高收入者多次贷款和缴存额度进行严格限制等。同时应通过配贷机制允许并鼓励缴存人自愿缴存,以扩大公积金的资金来源,保证公积金运行的可持续性。
2. 现有的公积金封闭运行系统应当打破
住房公积金的封闭式运行系统一方面指资金是封闭运作的,即它只吸收公积金存款,也只向公积金缴存者放贷,而且仅限于一定的行政区域范围内;另一方面,还包括其单一的存贷业务,即经营收入主要从存贷利差中获得,几乎不进行任何其他投资(除国债和银行存款)。封闭运行虽然可以免受市场波动的影响,保证公积金的安全性,但是也造成资金大量沉淀,使用率不高。或为银行占用,谋求商业利益;或为地方政府占用,谋求政绩与形象。事实上造成了职工利益的损失,加大了资金保值的风险,这不符合资本受益原则和经济资源使用方面的市场规律。况且,公积金贷款业务在封闭运行系统中没有风险的补偿与分散机制,因此其安全性亦存在隐忧。
住房公积金封闭运行的弊端已经在实际工作部门形成了共识,之所以至今尚未打破,实际上是与公积金管理机构的“事业单位”身份密切相关。如果将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构,纳入金融体系管理运行,这一问题便可迎刃而解,公积金的使用效率将会提高,风险也将得到有效分散。例如,在保险市场、基金市场进行多渠道投资保值增值,通过发行债券筹集资金,通过介入银行同业拆借市场解决住房公积金的流动性,通过住房公积金在全国范围内的调剂实现公积金利用效率的最大化,等等。
3. 公积金的运营需建立资本金制度
虽然公积金贷款名义上的发放主体是银行,但是按照《贷款通则》,银行作为“受托人只收取手续费,不承担贷款风险”。因此,住房公积金的贷款风险事实上只能由公积金管理中心承担,而管理中心作为“非营利性事业单位”并无资本金,一旦出现亏损,受损失的将是公积金缴存人,公积金管理中心自然没有清偿债务的责任,这种缺乏约束的运营机制势必导致公积金管理的低效率。新加坡中央公积金所归集的个人储蓄用于偿付银行住房按揭贷款的首付款及分期还款,而不是用于发放补贴贷款,这是与我国住房公积金制度的一个关键区别。中央公积金局将归集的资金一部分作为准备金,另一部分存入金融管理局(新加坡的中央银行),用于购买政府的债券。政府将国债筹集来的资金,以高于公积金存款利率和低于市场借贷利率贷给建屋发展局。无论是负责公积金归集、管理和增值的新加坡中央公积金局,还是专门负责建造公共组屋的新加坡建屋发展局都是政府机构,其主要业务都不是用公积金发放个人低息购房贷款,因此并无资本金要求。建屋发展局仅仅为特定的低收入家庭提供贴息按揭贷款,这种住房贷款只占公积金的一小部分,且贴息贷款的融资不是直接来自于中央公积金成员的存款,而是来自于新加坡财政部向建屋发展局提供的贷款。新加坡的公积金主要用于建房,我国的公积金主要用于发放个贷,这表明我国公积金具有明显的金融属性,也蕴含金融风险,必须按照现代金融机构管理的原则建立资本金制度。
综上所述,我国住房公积金的无资本运营机制是不可持续的,应当在公积金尚未出现亏损的情况下尽早建立资本金制度。如果继续按照事业单位甚至参公管理方向发展,住房公积金管理中心一旦发生流动性危机甚至清偿力危机,只能由政府埋单。随着公积金规模的日益庞大,其冲击力和破坏力难以估量。只有将住房公积金管理中心定位于政策性金融机构,作为一个独立的企业法人,有其独立的法人财产,可以明确地区分企业法人财产与缴存人的缴存资金,才能够承担经营风险和法律责任,也才能够建立起有效的住房公积金运营的监督和约束机制。
参考文献
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住房公积金金融改革 篇10
近年来,我国住房公积金制度运行中出现了覆盖面狭窄、使用率低下,保值增值压力大等很多问题以及不少挤占挪用公积金的大案,让人们对住房公积金的安全和效率产生质疑,迫切需要对住房公积金制度进行改革,提高其使用效率,这就要求从根本上弄清制度中的基本关系。本文初步研究了住房公积金制度中的委托代理关系,揭示了住房公积金问题的焦点在于委托代理效率低下,对住房公积金制度的定位不准确。
当前我国住房公积金管理运作实行的是“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的模式。政府强制住房公积金缴交者将住房公积金的管理权赋予它,但是政府又无法像“自然人”一样去管理、监督属于缴交者的公积金,因此不得不采用委托代理的方式将管理权赋予住房公积金管理中心,将对其的监督权赋予财政部门、审计部门等,并规定公积金的营运业务必须委托指定银行代理,指定银行又委托公积金缴交人按时缴交公积金,公积金借款人按时归还贷款本息,于是形成如图1所示特殊的环形委托代理关系链,导致代理链的冗长和委托人与代理人的高度重合,从而带来道德风险问题。要实现公积金的安全运营和保值增值,提高其使用效率,就必须保证从政府到银行以及公积金借款者的每个环节的代理关系有效率,这样才能确保整个委托代理链条的有效性。其中政府作为监管人,它是公积金缴交者的代理人,同时又是住房公积金管理中心、财政部门、审计部门的委托人,它们之间是一种政治委托代理关系。住房公积金管理中心与受托银行以及广大公积金缴交者和借款者之间是一种经济委托代理关系。下面我们详细分析住房公积金管理中的各层委托代理关系的性质和带来的具体问题,并且提出对策性建议。
1 住房公积金委托代理链中政治委托代理关系产生的原因以及存在的问题
在政治委托-代理关系中,道德风险产生的根本原因在于信息不对称情况下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。在缺乏法律规则制约和公众监督困难的情况下,政府常常凭借着其专业知识、专业技术、特殊地位,拒绝公开某些公众本可了解的信息,使公众陷入“无知”状态。由于政府职员所从事的职业,既代表着公共利益,同时又代表着私人利益,所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。现实中普遍存在的以权谋私等腐败行为证明了这种可能转化为现实是难以抗拒的,这将有悖于政治委托人的利益,导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益损失[1]。
新制度经济学认为,政府拥有规模经济和比较优势,为了节约交易成本,使自身利益最大化,强制广大的公积金缴交者参加公积金制度,达到规模经济和互助的作用,以提高职工的住房支付能力,使广大参加者的效用最大化。但是,由于人的自利性、有限理性、未来的不确定性、信息的不对称以及契约的不完备等多种因素的存在,政府以权谋私、寻租设租、政治机会主义等代理问题的广泛存在,使得政治代理人的目标追求常常偏离委托人的预期。这就是近年来住房公积金大案频发、被挤占挪用的根源所在。当前我国住房公积金制度中存在如下政治委托代理问题:
(1)住房公积金初始委托人监督主体缺位。
由于住房公积金是通过国家强制缴交的,缴交者作为初始委托人虽在法律上拥有所有权,但其所有权是有限的,使用权受到控制,也不能转让,只能用于本人及其家庭的住房消费。缴交者不能通过“用脚投票”的方式解除与代理人的合约,惩罚代理人的机会主义行为,同时由于住房公积金所有者人数众多且相当分散,个体又存在“搭便车”的心态和行为,因此我国住房公积金制度中的委托代理问题更加严重。
(2)住房公积金缴交者即资金初始委托人与政治代理人政府的目标函数不一致。
公积金缴交者的目标函数是积累住房消费基金,提高住房支付能力,以及资金最大化。但是政府作为住房公积金的强制发起者,其目标函数更为宽泛,是提高中低收入阶层的住房水平。政府规定住房公积金增值收益中除提取风险准备金和拨付管理中心经费外,其余作为城市廉租住房的补充资金。公积金属于职工个人所有,但是政府却强制规定了其增值收益分配,职工并不能直接拥有资金支配权,这是对职工权利的一种强制剥夺,用来达到政府的目标。这就无形之中形成了公积金缴交者与政府代理人的目标不一致。
(3)监管中出现混乱和不到位、不科学现象。
目前,我国住房公积金实行多头监管,由建设部门会同财政部门、人民银行、银监会联合监管,同时委托地方同级财政部门和审计部门进行监督,从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级,从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类,所谓监督只是摆设,这常常导致实际监管缺位。管理中心作为政府管理住房公积金的代理人,能否履行住房金融职能,需要公众的监督,这关键在于管理中心的透明度,而由于我国体制本身的局限性和公众监督意识不强,公众对住房公积金系统运作的真实信息并不完全了解,这就使得公众对政府部门及管理中心的具体行为缺乏完全、有效的监督,致使政府官员很可能受自身利益本性的驱使,出现“利益寻租”,使公众利益受损。
(4)住房公积金管理委员会的决策机制不科学。
按照《住房公积金管理条例》要求,住房公积金管理委员会是由政府职能代表与专家1/3,工会与职工代表1/3,单位代表1/3的结构组成的。在实际工作中,住房公积金管理委员会是一个松散的无专职人员的协商议事机构,参加会议的人员,从管委会主任到普通职工代表,身份地位相差悬殊,参会人员多数并不了解住房公积金日常管理业务,决策结果由谁负责不清楚。住房公积金管理委员会作为群体决策的形式,由于组成结构、组织形式和文化限制等原因,对管理决策的效果是十分有限的,甚至形同虚设。从全国看,一个常常被虚无化的群体机构,却作为全国高达9 600多亿元住房公积金管理的决策机构,这是不科学的。
(5)对住房公积金管理中心定位不科学,激励约束机制效率低下。
在现行制度中,住房公积金管理中心被定义为是不以盈利为目的的事业单位,既不是政府机构,也不是政策性金融机构或会员制的法人实体,而是隶属于地方政府部门的事业单位,在没有法人资产和独立的经济利益约束下,“中心”很难建立起有效的监督管理机制,规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制。现实中在地方或部门利益的驱使下,部分政府官员对公积金管理“行政化”,导致“内部人控制”和“寻租”行为泛滥,挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生:用住房公积金弥补财政预算亏空,用于发工资的有之;用于兴办经济实体、投资入股、炒地皮、买股票的也有之,甚至发生了挪用百姓住房储蓄去澳门赌博的恶性事件,从而严重侵害了广大公积金所有者的利益。这种现象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托代理链被行政隶属关系所锁定,委托代理双方的垄断性,使得难以制定有效的激励与约束机制。
2 住房公积金委托代理链中的经济委托代理关系中存在的问题
住房公积金管理中心委托银行进行资金归集和发放贷款等业务,银行委托公积金缴交者按时缴纳公积金,借款者按时归还贷款本息,整个过程中存在着信息不对称情况,委托人无法完全观察到代理人的努力情况,委托代理问题就产生了。
首先住房公积金管理中心与银行的目标函数不同。住房公积金是一种具有很强政策性、互助性和保障性的基金,管理中心的目标是发展基金,使之发挥最大作用,帮助职工解决住房问题。而银行争取这笔资金的经办业务是因为其存款利率低、资金来源稳定、期限长,在资金未从事经营运作的情况下,可以利用其获得一笔可观的收入。受利益驱动,银行尽力争取到住房公积金后,可能将大量资金沉淀,这不仅不能缓解住房资金的短缺,大力改善居民的住房条件,反为少数银行挪用资金、违章拆借提供了可乘之机。
其次,从目前来看,住房抵押贷款是种优质信贷资产,违约率很低,这成为银行争夺个人住房贷款市场的一个重要原因。银行往往在给开发商提供贷款时,与其达成开发商为其营销商业个人住房贷款的协议。而且银行在受理住房公积金贷款时,可能会利用住房公积金贷款较商业贷款手续繁杂、条件苛刻的劣势,说服借款人放弃公积金贷款转向商业个人住房贷款。
另外条例规定,住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担,这样银行在发放贷款时就可能会不认真审查借款人的资格信用情况,形成公积金贷款的潜在风险。代理银行由管委会在条例规定的五家国有商业银行中指定,一经确定基本长期不变,由于缺乏竞争,导致委托代理双方信息的不对称更加严重,加上对代理银行绩效很难考察,银行就缺乏改进公积金业务的积极性,甚至可以隐藏自认为有必要隐瞒的信息,来追求其利益的最大化。
最后,公积金借款人应按照贷款合同按时归还本息,由于信息不对称的存在,银行及管理中心无法很好的观察到借款人的资信情况,可能会存在逆向选择,这就会造成贷款的风险。
3 基于委托代理理论对住房公积金制度中的委托代理问题提出的对策性建议
3.1 对住房公积金制度中政治委托代理问题的建议
(1)在政治委托代理关系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的代理人道德风险,需要建立规范性的良性制度规则。对作为政治委托人的住房公积金缴交人,是分散性的公众,其对政府的激励约束只能通过设计一套兼有激励与约束的制度规则来进行,以规范委托代理双方之间的相互关系,减少信息成本和不确定性,把交易成本降低到最低程度[2]。
(2)加强住房公积金的保值增值能力,使住房公积金所有者和政府的目标趋于一致。建议成立全国统一的住房公积金管理机构,对资金在全国范围进行统一调配和管理运营,打破地区运营的区域性限制,形成规模经济,保证资金的保值增值,提高整体使用效率。在此基础上提高所有者公积金存款的利率。这样既满足了公积金缴交者资金价值最大化的目标,同时也可以为政府提供更多增值收益用于廉租房建设等,以更好地实现扶持中低收入阶层住房消费的目标。
(3)在决策和监管方面,为了防止公积金监督者虚位的问题,政府可以将联合监管改成由唯一部门监管,成立全国性的公积金管理机构。由其负责公积金政策的制定和执行,对各地住房公积金管理中心实行垂直管理,建立经营考核制度和运营失误追究制度,将住房公积金管理和监督的结果作为考核的硬性指标,确保对管理中心管理运营行为的监督约束到位。为了解决代理失灵问题和由信息不对称导致的利益寻租问题政府可通过加强具有独立性的财政审计部门对管理中心的经济责任和管理经营情况进行监控来解决。最后,要增加住房公积金管理的透明度,形成有效的公众监督和舆论监督。
(4)科学定义管理中心的性质,明确公积金所有者和经营者的权利和责任,建立有效的激励约束机制,改变中心管理者不必为他的行为后果承担全部责任的情况,从而抑制道德风险的产生。我国现阶段在政策性住房金融的管理上采取委托国有商业银行的办法虽符合国际上政策性金融的委托代理运用机制,但缺乏属于政府机构序列、执行政府住房金融政策、制定政策性住房金融计划、由政府财政投资形成资本金、有稳定资金来源、为广大中低收入阶层购房融资提供服务的独立的政策性住房金融机构[3]。因此住房公积金的发展方向是政策性住房金融,应把管理中心定义为政策性住房金融机构。其次,建立有效的相容性激励约束机制,来调适人们“对狭隘的短期个人利益的追求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系[4]。在激励性制度规则中,只要政治代理人正确履行契约,就能够得到相应的回报,这种回报应该能够对代理人的正面行为产生激励效果。因此,在实际中应将管理中心人员的经济收入与公积金管理经营业绩直接挂钩,并进行灵活考核;同时,要不断创新激励的内涵,将社会声誉、职务升迁等“无形利益”与公积金各级委托代理人的经营业绩联系起来,从而充分调动委托代理人的积极性、主动性和创造性。在约束性制度规则中,通过制度规则提高政治代理人的违约成本,使之不敢采取违约行为。还应建立规范各级住房公积金代理人决策行为、管理行为的法律法规,针对代理人的违约行为、“不作为”行为,采取相应严格的惩处办法。最后,必须建立和完善公积金管理中心的用人制度,改变目前尚处于僵化状态的干部人事制度,打破管理者的行政任命机制,引进市场机制,形成竞争上岗机制,优胜劣汰地选拔公积金的管理者,这有助于突破住房公积金管理中的垄断性,减少代理人的道德风险,大大降低代理成本,使管理中心具有行政色彩的管理者真正转变为高级管理人才。
3.2 对住房公积金制度中经济委托代理问题的建议
(1)增进委托者和代理者双方权益是提高委托代理制度效率的基本原则。在增进制度效率为目标的管理进程中,必须以维护和增进双方利益为基本方向,才能充分调动两者的积极性,从而有效地利用委托者的资本资源和代理者的人力资源,达到总资源利用效率最大化[5]。在住房公积金管理中心与代理银行的委托代理问题中,由于代理银行的自营业务与公积金贷款业务存在竞争,可以考虑停止发放住房公积金低息贷款,改为利息补贴和提供政策性担保。可以借鉴北京市住房资金管理中心的做法,根据借款人可以申请的贴息额度,对商业性个人住房贷款和政策性个人住房贷款的利息差进行贴息。这样做的好处是能够充分利用商业银行的资金使更多的贷款人享受到公积金贷款政策的优惠,而且提高了银行放贷的积极性。提供政策性担保可以使银行降低贷款门槛,从而使更多中低收入者也可以享受到住房贷款,提高了制度效率。
(2)在代理银行的选择机制方面,停止由管委会在规定的五家国有商业银行范围内选择的做法,引进竞争机制。通过公开招投标来选择代理银行,所有的银行、信托机构和保险公司等金融机构都可以平等的参加竞标,这有助于促进代理机构的积极性和主动性。竞争法则会使代理机构尽力为管理中心利益服务,从而使其目标与管理中心一致起来,同时也更容易获得优秀的代理机构来运营资金。
(3)加大住房公积金宣传力度,使更多的职工了解住房公积金的优势和好处,自觉加入公积金缴交者的行列,维护自己的权利,履行自己的义务。这样可以增大银行说服借款者改贷商业贷款的成本,也可以使借款者自觉按时还款,降低了住房公积金的风险。
4 结束语
总之,住房公积金制度是一项涉及政治、经济和社会等的系统工程,要提高其制度效率,就要从根本上理顺系统内部的各层委托代理关系,提高委托代理链的效率,才能更好的实现其为广大职工住房消费服务的目的,最终实现我国公民“居者有其屋”。
参考文献
[1]张旭霞:《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J];《南京社会科学》2002(11):62。
[2]张旭霞:《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J];《南京社会科学,2002,(11):63
[3]郁达夫:《住房金融:国际比较与中国的选择》[M];中国金融出版社,2001:210。
[4]詹姆斯.布坎南:《自由、市场与国家》[M];上海三联书店,1989:127-128。