闲置土地论文

2024-08-19

闲置土地论文（共12篇）

闲置土地论文篇1

这份由网易房产和《第一财经日报》联手披露的闲置土地统计名单, 共分为两张表格, 一份是因政府原因造成的闲置土地共849宗, 一份是因企业原因造成的闲置土地, 涉及608宗地块。

这份名单详细列出了省区市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。截至去年9月30日, 全国闲置土地总计达1457宗, 闲置面积达9772公顷, 其中70%以上为住宅用地。

北京、广东、海南、江苏、重庆等地成为闲置土地“重灾区”, 四地闲置土地数量占全国的近四分之一。其中, 北京160宗, 广东324宗, 海南141宗, 重庆151宗。上海的闲置土地面积为零。

国务院关于促进节约集约用地的通知规定:土地闲置满两年、依法应当无偿收回的, 坚决无偿收回, 重新安排使用;不符合法定收回条件的, 也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的, 按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。

在闲置原因中, 由于政府原因造成的土地闲置达849宗, 占总数的58.2%。

有专家分析, 房地产真正的暴利并不来自于盖房子本身, 而是来自于时间的推移。囤地、变相囤地、捂盘等, 这些行为几乎不用花费额外的成本, 也不用像制造业、商业那样付出大量的劳动, 开发商们只需要把土地或楼盘扔在那里, 耐心地等待自然增值即可。土地的自然增值属性, 才是开发商们热衷于四处买地、拖延工期, 甚至违规囤地的动力所在。

闲置土地论文篇2

第53号

《闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部长徐绍史

二〇一二年六月一日

闲置土地处置办法

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章总则

第一条为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章调查和认定

第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

第七条市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。

第十一条《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章处置和利用

第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

第十六条《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。

第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十八条国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第十九条对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章预防和监管

第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

第二十二条国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。第二十五条市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土

地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。

第二十六条市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。

第二十七条省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章法律责任

第二十八条市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章附则

第三十条本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

农村土地闲置探因篇3

农村土地闲置类型多样

农村土地闲置的类型具有多样性，成因也比较复杂，主要有以下几种情况：

农村宅基地闲置。学者孟祥仲、辛宝海在《明晰使用产权：解决农村宅基地荒废问题的途径选择》一文中指出主要有三方面：一是农民进城打工、经商或举家迁到城镇，原房产无人居住，宅基地闲置；二是旧村改造后，村民搬进新宅，旧宅基地仍存在；三是农村地区在主要公路、街道搞开发建设，村民以低价获得土地建房，新房既做商业用房又做生活用房，原房产闲置。

居民点闲置。由于传统小农思想，多数农民缺乏节约集约用地的意识，有的居民点只有几户人家居住，四周却留有大量的预备宅基地，土地被闲置，利用效率低。同时，大量农民外出打工，导致农村居民点房屋无人居住。另外，许多农村建新房一般在居民点周围扩展，人口逐渐向居民点外围迁移，居民点内部一些旧宅无人居住，形成“空心村”。有些偏远山区村庄人口逐年外迁，形成无人居住村庄，整个居民点闲置。

工矿废弃地。据2010年在山西召开的全国矿山生态环境恢复治理现场会披露，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万hm2，采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万hm2。开发者责任意识淡薄，更加上矿产资源大多集中在生态环境脆弱、敏感地区或重要生态功能区，给工矿废弃地的复垦带来了很大难度和巨额成本，目前我国工矿废弃地的复垦率仅为12%。

农村土地抛荒。有关研究认为农村土地抛荒的原因复杂而又深刻，必须实施综合治理，方能治标又治本。而增加投入，改善环境；保护耕地，稳定粮价，改革粮食流通体制；大力推进农村税费改革，切实减轻农民负担；创新土地使用制度，调整农业产业结构和产品结构，促进农业产业化经营等不失为解决农村土地抛荒的有效对策。

耕地闲置。有人认为农业基础薄弱，抗灾能力差，农业产投比减少，农民收入低，但医疗、教育等费用有增无减，农民负担重，不愿在土地上下功夫增加投人，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式经营或闲置。2011年新华网转发的《国际先驱导报》关于农民弃种、耕地抛荒的深度报道显示，农资价格不断上涨，而粮价却不见涨，农民种地要冒赔钱的风险，严重挫伤了农民的种田积极性，造成我国每年近200万hm2耕地的抛荒。

此外，这些农村闲置土地还包括废弃的学校、敬老院、厂房等集体建设用地，投入中断而废弃的园地、林地、草地、水域等，年久失修废弃的水利设施用地等。我国农村闲置土地成因和类型的差异造成了闲置土地的多样性，目前还没有系统全面的管理和治理办法。

农村土地闲置原因探析

我国农村闲置土地成因多种多样，有法律法规方面的，有政府政策及操作方面的，有农户生产行为方面的，有自然条件引起的，还有土地使用权流转等多方面的原因。可将其成因归纳为以下几个方面：

一、法律法规不健全

首先，缺少农村闲置土地的认定是造成土地闲置的主要原因。

目前从法律法规上认定农村闲置土地还是个空白。正确认定农村闲置土地行为，是政府土地管理部门作出农村闲置土地处置和再利用的合法性的基础。闲置土地的认定是闲置土地再利用管理的第一步，现有《闲置土地处置办法》是指城市建设开发用地，其中没有包括农村闲置土地的内容，目前湖南省内亦缺乏针对性的农村闲置土地认定程序，这是导致农村土地闲置现象严重主要原因。

其次，农村闲置土地处置的缺陷是造成土地闲置重要因素。

对于农村闲置土地，没有相应的法规和办法，没有统一和权威的界定、分类，缺乏农村闲置土地处理的具体措施，仅有的有限地方条文关于闲置宅基地的收回，而且可操作性不强。

二、技术落后

在农村闲置土地调查和监测工作中，没有很好地运用遥感、全球定位系统和地理信息系统等地球空间信息技术和集成土地调查技术；没有很好利用遥感技术更新土地利用图，运用GIS技术建立实时更新的和动态的土地利用数据库，结合土地变更调查开发大比例尺（1∶2000以上）土地利用现状更新调查技术；等等。农村闲置土地缺乏有效的跟踪管理，日常地籍更新速度慢，农村土地基本上没有闲置土地的记录（数据）。

在土地的评价与规划工作中，没有很好地强调土地适宜性评价、土地潜力评价、土地生态经济评价和土地可持续性评价方法和技术，没有研究建立科学预测各类闲置土地的技术。在进行规划实际过程中，造成规划与实际占用脱节，土地使用不合理，乱占滥用，甚至出现违法占地、违法建设的情况。用地批少占多、占而未用，造成土地闲置。

全国各地虽然都在积极地开展闲置土地清查处置工作，但是技术工作不够程序化、标准化、规范化、制度化和信息化，技术服务水平不高。况且这些工作基本上没有涉及到农村闲置土地。这是开展农村闲置土地处置和利用管理工作的技术障碍。

三、农户生产行为与农业生产方式

由于第一、第二、第三产业的比较利益的存在，农民在生产或从事相关经济行为时，大多趋向于经济效益好的产业。因此，很多农民在农业方面的投入很少，大多数劳动力外出务工，从事第二、第三产业，或者举家迁移住到城镇。这是大多数农户耕地放弃耕种，住宅锁门闭户，造成农村土地闲置的主要原因。

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目前，造成我国农村大量劳动力放弃长久以来的耕田务农生活，而流向城市务工的一个重要因素是：城乡收入差异大，小规模的农业生产效益低，农民通过从事农业活动取得的收入十分微薄。

具体而言，由于我国农村基本上还处于一家一户分散生产，规模过小。据研究测算，每个农村劳动力耕种1 hm2以上土地，收益才可以超过务工收入，但这在我国绝大部分地区都是远远达不到这个标准。其次，由于农民的田地少也难以采用规模化的现代农业生产手段，其播种、管理、收获等环节都还需要大量劳动力手工操作。农业生产的低效益决定了农村在与城市竞争人力资源的过程中处于劣势地位，从而城市对农村居民形成了巨大的吸引力，“空心村”就是城镇高收入岗位对农村相对收入较低的劳动力产生持续引力效应的结果。同时，在成本上，粮食和很多大宗农产品，如棉花、油料等的生产费用居高不下；在价格上，不同生产者被迫按统一的市场价格出售其产品的时候，成本就决定了命运，这也增加了农民的生产风险。

因此，高成本、高风险和低收益的农业生产经营方式，对于继续从事务农的农民而言，已不是好的选择，因此农民开始放弃土地，到农村以外寻找就业门路。且由于目前我国农村广大地区还缺乏有效的土地流转机制，耕地抛荒等农村土地闲置现象一时间已成难以控制的局面。据2011年10月27日《光明日报》的报道，从2005年至2009年全国的村民委员会数目每年减少7000多个，平均每天有20个行政村正在消失。以后谁来种地将是我国当前要面对的一大难题，可以预见如果不加以控制，农村土地的闲置问题将会越演越烈。

四、城市化浪潮中的农民“离乡不离土”

自1978年改革开放30年多来，平均每年城市化增长率是0.86%。我国城市化和工业化迎来了空前的大发展，随之而来的是大量的农村青壮年涌入城市务工。据国家统计局的数字，2009年全国进城农民工总量为2.3亿人。通常情况下，除了过年的十几天，其他的时间他们均工作在城市、生活在城市。由于大量青壮年离开农村，长期生活和定居在城市后，“空心村”现象就成了各地农村的一个普遍现状——外面像个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生。如今的农村，特别是较偏远的地区，俨然是一片“人去楼空”的衰败迹象。

据2010年《经济参考报》记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至是举家外迁，其房子、土地等农村资产长期闲置在农村。虽然大部分农民进城谋生计，选择了长期或者永久定居城市，但是他们却始终不肯放弃自己在农村的宅基地、耕地等土地资产，尽管老屋已经破败不堪，田地已经荒草丛生。他们认为：其一，宅基地是私有的，任何人都无权干涉，而且一旦遇到政府征收农村土地，他们也将获得一大笔补偿；其二，宅基地是祖先留下的家产，不能随便放弃；其三，宅基地的取得和占有既是无偿的也是永久的，不占白不占，尽管他们已经不住农村了。但其中最为重要的一点是，现在大量的农民外出打工，很少有农民能够转变为城市居民，农民工就业的局限性决定了很少有农民能获得长久性的工作。另外，在我国第二、第三产业发达的沿海地区，虽然很多农民依赖土地以外的就业机会，但是由于城市就业的风险性、不稳定性和无保险性，使得缺乏技术适应能力的农民，把农村土地作为就业保障及失业保险功能，即生存退路，就显得非常重要。

当前，对于离开农村的农民而言，土地可以缓解其就业压力，留作“择业退路”。对土地的占有减少了进城农民的择业风险，农民“离乡不离土”成为了一种普遍选择。

六、农村土地市场活力不足

农村土地市场是以土地使用权为前提的交易，涉及到政府、集体组织、农民等多方产权占有主体，而市场的形成必须具有一定的市场规则、市场平台、市场组织和市场形成价格。然而从目前我国农村土地市场的发展状况来看，还处于初级阶段，只有东部沿海等发达地区才有农村土地产权交易平台，基本条件还很不完善，其主要问题表现在以下几个方面。

农村土地权属模糊是关键问题。在现行法律框架内，农村集体土地所有权是不完全的，农民只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式对农村集体土地所有权进行流转。这样使得我国农村土地的市场经济发展，一开始就将受到农地土地权属问题的严重制约。

流转量小且期限短。从全国范围来看，全国农用地发生流转和集中的数量还不大。发达地区农用地流转和集中的比例相对要高些，而内地或是欠发达地区很低。农用地流转周期普遍偏短。短的只有半年，长的多是3～5年。这严重制约了承包人的投资。

流转地块分散及插花地难处理。交易地块的面积小，多数0.07～0.33 hm2，有的交易地块面积只有几百平方米。因外出打工经商等转移的劳动力提供的可流转土地大多是按照“弃差不弃好、弃低不弃高、弃远不弃近”的原则操作，形成了分散零碎的插花田，这部分田地难寻求“需”方。

农村土地市场信息的闭塞。信息的闭塞导致了交易仅局限于本村、小组狭小范围内，而且这种土地流转秩序很不稳定，严重制约了土地长期有序流转，难以使土地真正“活”起来，形成适度的规模，在更大范围内实现土地资源的合理流动、规模经营和优化配置。

近几年来的灾害天气，比如全球变暖气温上升，水资源枯竭，旱灾、水灾、地震、泥石流等突发的自然灾害，也是农用地和水利设施用地闲置的主要原因之一。除了以上几种造成农村土地闲置的成因外，另有一些土地闲置状况是由于不可预计的客观原因或突发情况造成的，有些情况并不是普遍存在的，主要包括：因生源减少而造成的学校（尤其是中小学）土地闲置；因农户之间纠纷而造成闲置；因道路等基础设施不足而产生的闲置，如村镇规划修改，道路等设施项目冲突，或者改道，使得宅基地随之迁移和变更等。

（资料来源：湖南省土地学会和湖南农业大学共同承担的湖南省国土资源厅科技项目《基于两型社会建设的农村闲置土地利用研究》）

在现行法律框架内，农村集体土地所有权是不完全的，农民只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式对农村集体土地所有权进行流转。这样使得我国农村土地的市场经济发展，一开始就将受到农地土地权属问题的严重制约。

闲置土地论文篇4

模式一:主动介入闲置土地调查与认定,避免被认定为闲置土地

是否为闲置土地,需要由市、县国土资源主管部门依照法律程序、法定条件予以调查、认定,土地使用权人须未雨绸缪,主动介入、提前介入,依法、依规,充分说明事实,避免被认定为闲置土地。

(一)充分提供“动工开发”的资料并予以详细说明

《闲置土地处置办法》第2条规定的闲置土地的认定标准之一是“指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。其核心要件有三:一是规定的动工开发日期;二是动工开发;三是满一年未动工开发。

1.规定的动工开发日期

如果国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书中的约定或规定是清晰的,也就不存在争议,但是,如果未规定、约定,或者规定、约定不清晰时,该如何处理呢?《闲置土地处置办法》第22条第2款规定:“因特殊情况,未约定、规定动工开发日期,或者约定、规定不明确的,以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”

2.动工开发

在新的《闲置土地处置办法》发布前,由于旧《闲置土地处置办法》(国土资源部令第5号)没有“动工”状态的具体标准,管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象,不利于闲置土地的认定和处置。但2012年7月后,动工开发有了具体的界定标准:“依法取得施工许可证后,需挖深基坑的项目,基坑开挖完毕;使用桩基的项目,打入所有基础桩;其他项目,地基施工完成三分之一。”

3.满一年未动工开发

提请土地使用权人注意的是,不是满一年未开挖土石方或开工等,而是满一年基坑未开挖完毕、基础桩未打入完毕、地基施工未完成三分之一等,土地使用权须主动提供如上工作已完成的资料、说明等。

(二)充分提供“投资额”和“开发面积”的资料并予以详细说明

《闲置土地处置办法》第2条规定的闲置土地的认定标准之二是:“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。”对此,土地使用权人须注意两个核心要件:一是投资额;二是开发面积。

1.投资额

对于投资额,土地使用权人须慎重两件事:第一,在项目立项审批备案时,因地方政府在追求经济发展的动力下,要求土地使用权人超额申报投资额,土地使用权人须慎重;第二,国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费不能计入投资额内。

2.开发面积

应动工开发建设用地总面积,须在规划设计阶段,土地使用权人做好统筹考虑,避免后期法律风险。

(三)避免超期提供资料和说明

土地使用权人应当在接到市、县国土资源主管部门送达的闲置土地调查通知书之日起三十日内,及时按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

模式二:主动与国土资源主管部门协商,争取最有利方式盘活土地

一旦被依法认定为闲置土地后,土地使用权人须认真分析导致闲置的原因,并在满足特定条件下,积极主动与国土资源主管部门协商,争取对土地使用权人最有利的盘活方式。

(一)只有在特定条件下土地使用权人才能协商

1.造成土地闲置的原因是政府及其有关部门的行为

如未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人;土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发;国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改;因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发;军事管制、文物保护等无法动工开发等。

2.造成土地闲置的原因是自然灾害等不可抗力

按照《合同法》第117条的规定,不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的,不能免除责任。

(二)争取以最有利的方式协商盘活土地

在因政府及其有关部门的行为、自然灾害等不可抗力等原因导致土地闲置的情况下,根据《闲置土地处置办法》第12条、第13条的规定,市、县国土资源主管部门应当与土地使用权人协商,协商一致后,拟订闲置土地处置方案,报本级人民政府批准后实施。因此,土地使用权人须结合自身实际情况,在如下方式中,选择最有利的方式去协商。

1.签订补充协议、延长动工开发期限

土地使用权人协商签订补充协议,重新约定动工开发期限。但是,需注意的是,从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年。

2.调整土地用途、规划条件

一般是在土地利用总体规划、城乡规划依法修改后,按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。但是,改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。

3.交由政府安排临时使用

待原项目具备开发建设条件,土地使用权人重新开发建设。但是,从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年。当然,交由政府临时使用,可以协商使用费用事宜。

4.置换土地

置换土地的前提条件较为严格,只针对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的土地,可以为土地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。

模式三:积极引入战略投资者,盘活因自身原因导致闲置的土地

由于土地使用权人自身资金不到位、管理不到位等,未动工开发满一年的,将被按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费;未动工开发满两年的,将被无偿收回国有建设用地使用权。因此,在未被政府无偿收回之前,积极引入战略投资者,盘活闲置土地,避免被无偿收回。引入战略投资者的方式,主要有四种:一是债权融资;二是股权融资;三是债权加股权融资;四是工程总承包加包销。

(一)以债权融资方式引入战略投资者

债权融资的方式,从担保方式来分,一般有:自身信用或第三人信用融资;自有资产或第三人资产抵押融资;自有资产或第三人资产质押融资。从融资对象来分,一般有:商业性或政策性银行;信托、基金、理财;担保公司、财务公司、个人等。当然,还有其他如代建、项目管理、BT、施工单位垫资等融资方式。

(二)以股权融资方式引入战略投资者

虽然根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》,在国有建设用地使用权出让时,并未要求竞买人一定是公司,自然人也可参与土地出让竞买。但是,对于通常的房地产开发项目来说,一般均成立项目公司来具体运作、经营、管理特定地块的房地产开发。而土地使用权人在引入战略投资者时,可以以股权融资的方式实施。

股权融资的方式,一般通过两个路径切入:一是采取增资扩股的方式;二是采取股权转让的方式。股权融资相对于债权融资来说,战略投资者因作为股东进入,享有股东的权利和义务,对房地产项目公司的原有股东,在决策上形成较大的冲击,但是,对于债权融资来说,却不存在。

(三)以债权加股权融资方式引入战略投资者

此种操作模式,在使用基金、信托等的资金时,房地产项目公司、基金公司或信托公司、商业银行之间,往往设计复杂的交易结构,采取债权加股权的方式,引入战略投资者,盘活闲置土地。

各种各样、名目繁多的融资方式,均逃不出两个核心点:一是以债权融资;二是以股权融资,万变不离其二。但是,以下即将分析的方式,却有不同之处,当然,应用得也较少。

(四)以工程总承包加包销方式引入战略投资者

房地产项目公司,可以将整个项目以工程总承包的方式承包给具备相应资质的单位,同时将包销的权利义务也授予工程总承包单位。对于工程总承包,国家予以鼓励和推广,且已出台了相关的政策文件等予以支撑。

如果房地产项目公司采取工程总承包加包销方式,可以提前让具备施工实力和包销实力的单位进入,解房地产项目公司资金之渴。但此种方式,需具体结合房地产项目的实际实施。

模式四:在特定条件下转让土地使用权,全身而退

虽然根据《城市房地产管理法》第38条和第39条的规定,闲置土地不得转让,但是,如果项目土地满足特定的条件,土地使用权人可以以三种方式转让,全身而退:一是将持有的房地产项目公司全部股权转让给第三人;二是将土地全部转让给第三人;三是将土地全部有偿交由政府收回。

(一)将持有的房地产项目公司全部股权转让给第三人

对于此种方式,如果房地产项目公司下的土地属于闲置土地,以股权转让的方式实现土地转让的目的,存在涉嫌违反《合同法》第52条规定的“以合法形式掩盖非法目的的”而导致股权转让合同无效的法律风险,因为闲置土地,国家法律是明确规定的,不准转让。

因此,房地产项目公司,可以采取“模式三”中的众多方式之一,将闲置土地盘活之后,再行股权转让,方可控制此等风险。当然,在股权转让之时,如果房地产项目公司为国有公司,转让的股权为国有股权,须遵守国有产权转让的系列法律、法规的规定。

(二)将土地全部转让给第三人

前文已述,闲置土地,不得转让。但是,房地产项目公司,在以“模式三”中的众多方式之一盘活闲置土地后,在满足《城市房地产管理法》第39条和第40条的规定的前提下,视土地为出让土地或划拨土地,而采取不同的方式实施转让。

(三)将土地全部有偿交由政府收回

对于此种方式,其前提条件如模式二所说,必须是因为政府及其有关部门的行为、自然灾害等不可抗力等原因导致土地闲置的,才可以与市、县国土资源主管部门协商一致,报同级人民政府批准后,由政府有偿收回。如果是因为土地使用权人自身的原因导致土地闲置,土地使用权人无此权利,甚至有可能被政府无偿收回土地。

在土地使用权人将土地交由政府有偿收回时,可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,与市、县国土资源主管部门进行协商,将土地使用权人视为被征补人,由政府有偿收回。但土地使用权人须注意的是,在政府收回的文件中,必须体现“收回”的字眼,因为根据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》(国税函〔2008〕277号),政府收回土地,土地使用权人无须缴纳营业税。

闲置土地租赁合同篇5

鉴于甲方以通过村民大会表决同意出租本合同项下的

闲臵荒山，并以获得政府的行政许可。乙方系湘潭县锦石乡人民政府引进的农产品生产企业，所开发的项目符合国家环保及产业政策。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律法规的规定，甲、乙双方本着平等自愿、协商一致的原则，订立如下合同条款，供双方共同遵守。

第一条转让土地概况

转让使用土地坐落于湘潭县锦石乡碧泉村村民小组。该宗土地名称为。该宗土地主要系荒山闲地，转让土地的四至范围以乙方现场查勘边线为准，面积约亩(具体以实地测量为准)。转让土地范围甲方应准确确定权属、界线到组到户。

第二条转让期限

转让期限从年月日起至年月日止，租期为年。

第三条转让用途

乙方转让甲方该宗土地设立生产基地，主要建设碧泉农产品发展有限公司。

第四条转让价格

1、转让价格：荒山闲地基价为每亩每年300元，水田基价每亩每年800斤∕亩。按国家指导价格为准、荒山闲地及旱土、转让及山塘价格以后每五年调整一次，调整方式在基价上增加15%。山塘按200元/亩价格计算。

农村土地闲置的三个案例篇6

冷水江市

为进一步规范土地市场秩序，2009年，冷水江市国土资源局在全市范围内开展了一次全面摸底调查，共清理出170宗闲置非农建设用地，其中闲置工矿企业用地113宗，闲置住宅用地48宗，闲置公共基础设施用地6宗，闲置交通用地3宗。

冷水江市闲置农用地主要分布在矿藏较多、工矿业发达地区。从地理位置上看，主要分布在冷水江市西北部著名的锡矿山地区，包括矿山乡、中连乡、潘桥乡等地。

冷水江市是一个资源丰富的工业城市，矿产资源遍布全市各地。乡（镇）政府周边村落经济发达，交通便利，便于矿产资源的运输，早期工矿企业一般聚集在此类地区。后由于规划管理、环境污染、资源枯竭、资金等原因废弃闲置的厂矿企业用地、住宅用地较多。

冷水江市非农建设闲置土地以工矿企业用地为主，占总面积的89.7%，主要分布在三尖镇、金竹山乡和铎山镇。闲置住宅用地分布于禾青镇、中连乡、三尖镇等8个乡镇，29个村民小组。

田凼村

（1）社会自然经济情况

田凼村隶属新化县田坪镇，地貌属山丘盆地，交通条件不便利，距城镇中心7.5 km。村总人口580，村居民点占地面积为33.33 hm2，宅基地面积约2.67 hm2，占农村居民点用地面积比率约8%。主要经济来源有两方面，一是农业收入，二是外出务工收入。其中务农与打工收入占主要部分，为经济来源收入比例的54.8﹪，农业收入仅为33.3﹪，纯粹的打工收入占比例较低，为11.9﹪。村民教育程度普遍偏低，小学及小学程度居高，初高中比例较少，大专及以上学历寥寥几人；其中调查人数中小学以上所占比例为36.4﹪，小学为45.5﹪，初中为13.6﹪，高中为4.5﹪。

（2）村土地利用情况及存在问题

村土地主要利用类型为农用地，有少许建设用地。其中农用地有耕地中的灌溉水田、望天田、旱地、菜地，园地中的茶园，其他农用地的坑塘水面、晒谷场用地和林地。建设用地有农村住宅用地和空闲宅基地及少数公路用地。调查中，闲置土地的利用类型主要为：望天田、旱地、宅基地、晒谷场用地、部分坑塘水面。其闲置主要原因：一是自然环境因素，土地利用受环境影响很多，望天田因缺水弃耕现象严重，占调查比重25﹪；二是人为原因导致的弃耕，具体情况包括外出务工而未从事农业耕作和人口老龄化引起的劳动力缺失无人耕作，其中望天田属于该原因导致的闲置占33.3﹪。宅基地闲置情况主要是外出务工引起的，占闲置宅基的比重为37.5﹪，为总调查比重的5.6﹪；建新宅搬离旧宅导致旧宅的低效利用闲置的占比重为25﹪，占调查比重的3.7﹪；人口外出在城里有正式工作且买有房屋的，家中老宅一直闲置不用的占比重为25﹪，3.7﹪；居住环境差，即住所环境的各种基础设施不齐全，道路不通畅，交通不便利的情况导致的闲置比例12.5﹪，占调查比例的1.9﹪。

龙益村

位于邵东县火厂坪镇龙益村的农用地以耕地、园地为主。村镇交通网路发达，交通运输用地较多。因其发达的交通网路对农村宅基地的布局具有重要影响，调查中侧重于农村宅基地的闲置调查。整个龙益村闲置宅基地的具体情况和特点如下：

闲置总面积和单户面积大

有44户存在不同程度的闲置，其闲置总面积7857m2，平均闲置面积为172.6 m2/户，单户最大闲置面积为485 m2，最小65 m2，闲置总量和单户闲置面积比较大，其中单户闲置面积超过我国人均宅基地规定的150 m2。

闲置时间长

平均闲置时间为5.5年，最长闲置15年，最短2年。其中，44户宅基地闲置中，闲置2年的有12户，占闲置户数的27.3%；闲置3年的2户，占闲置户数的4.5%；闲置4年的3户，占闲置户数的6.8%；闲置5年的最多，达15户，占闲置户数的34.1%；闲置6年的2户，占闲置户数的4.5%；闲置10年的7户，占闲置户数的15.9%；闲置15年的3户，占闲置户数的6.8%。

闲置原因与经济发展和城镇化相关

44户的闲置原因中，有7户是在镇区有新居；7户在S312衡邵高速公路附近建有房子；10户是建新房而旧房闲置，该种原因导致宅基地闲置所占比例最大，为22.7%；4户因居住环境差闲置；6户在外工作或随子女外出导致的闲置；1户人口迁出；其他情况闲置的9户。

（资料来源：湖南省土地学会和湖南农业大学共同承担的湖南省国土资源厅科技项目《基于两型社会建设的农村闲置土地利用研究》）

闲置土地论文篇7

然而, 当土地升值后, 升值的财富主要应该由谁分享呢?

从理论上说, 土地增值可分为自力增值和外力增值。自力增值是指土地所有者或使用者自行对土地进行投资, 改善土地的物理、化学、生物、地质性状, 改善或增加土地附属物, 从而使土地增值;外力增值是指土地所有者、使用者以外的社会性投资 (如交通设施、能源设施、通讯设施、环保设施以及城市综合性建设) 对该地产生的辐射作用使其增值。

英国经济学家穆勒 (1806～1873) 主张, 土地自然增长的价值应该收归公有, 即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。

美国经济学家亨利·乔治 (1837～1897) 在《进步与贫困》一书中指出:“土地价值不表示生产的报酬它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的;而是由社会发展创造的。因此, 社会可以把它全部拿过来。”

他建议由政府征收土地单一税, 并激情洋溢地写道, “提高工资, 增加资本收入, 消灭穷人, 清除贫困, 给愿工作者众多的就业机会, 为人的能力提供自由发展的天地, 减少犯罪, 提高道德、情操和知识, 纯洁政府, 和把文明推向更高的境地——它就是把地租化作国家的税收”。

上世纪初, 孙中山先生在阐述“平均地权”的思想时写道:“文明之福祉, 国民平等以享之。当改良社会经济组织, 核定天下地价。其现有之地价, 仍属原主所有;其革命后社会改良进步之增价, 则归于国家, 为国民所共享。肇造社会的国家, 俾家给人足, 四海之内无一夫不获其所。敢有垄断以制国民之生命者, 与众弃之。”

我们并不否认, 房地产开发商对于土地财富的升值也有贡献, 比如早期在政府无力承担配套设施的情况下, 他们投资于生地, 把生地做熟;又如, 一些开发商善待土地, 创造精品, 发挥土地价值。但我们认为, 中国土地的升值主要是整体经济发展和城市化的结果, 因而土地升值的财富主要应该由公共享有, 应主要用于对原始用地一方的更为合理的补偿, 用于所在地区社会保障住房体系的建设, 以及促进所在区域的社会公共开支与人民福利。

而目前的情况并不如此。

在“蜗居”的另一面, 我们看到, 房地产业成为中国富豪们的主要财富来源。在2009年的中国内地富豪榜上, 《福布斯》400榜有154位房地产行业的个人或家族, 而同期美国的富豪榜上, 地产商缺席前40名。这被认为是“美国富豪与中国富豪的最大区别”。2009胡润百富榜同样发现, 房地产业是富豪们的主要财富来源, 在上榜行业中, 房地产富豪超过制造业、金融与投资业, 高居第一。

他们的财富真是依靠企业家才能和优秀的管理吗?还是主要“靠天吃饭, 坐地生财”?!

主要“靠天吃饭, 坐地生财”, 却对中央政府的房地产调控不断抵触, 抱怨迭出, 这又是多么不可思议的咄咄怪事?!

1457宗闲置土地的名单告诉我们, 很多房地产开发商的财富是让土地闲着放着, 放出来的。这种在闲置中增值的财富, 可能数以千亿万亿计。

多么巨大的财富, 又是多么畸形的财富!

在过去的数年间, 正是因为不遵循房地产的消费属性规律, 而不断放大房地产的资产属性, 使得“囤地”和“炒房”成为这个表面空前繁荣的行业的两个基本特征。前者坐收土地升值, 后者拉抬房子升值。

于是虚业繁盛, 民生惟艰, 实业劳动者多忧虑, 虚业投机者多聚财。

依照这样的“资产依赖型”和“交易驱动型”模式, 中国经济能够可持续发展吗?中国能够实现理性繁荣和伟大复兴吗?

我们无意否定房地产对中国经济和人民生活的贡献, 我们同样认为房地产是中国经济的支柱性产业, 且还有相当的发展前景。但是, 我们坚决反对让这个行业成为“富者越富, 贫者更贫”怪圈的资产引擎。

1457宗闲置土地, 是我们时代的产物。繁荣与扭曲交织在一起, 构成了深沉的时代之痛。

我国城市闲置土地景观化处置浅析篇8

闲置土地, 是已经批准使用, 但无正当理由逾期未开发或中途停工满法定期限的土地。根据国土资源部调查, 到2004年年底, 全国城镇规划范围内闲置、空闲或批而未供土地共近4 000万hm2, 相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。由此可见, 闲置土地问题在我国十分突出。众所周知, 在城市中, 如果闲置土地大量存在, 将会严重影响城市环境的健康发展。因此, 通过对此方面的了解, 笔者认为可以从以下问题入手, 找出应对之策处置闲置土地, 从而改善闲置土地给城市环境造成的不利影响。

城市闲置土地带来的主要问题

1、破坏城市景观形象

城市土地如果长期搁置不用, 无人问津, 会导致杂草丛生, 久而久之变成城市中的一片“荒野”, 期间被大量建筑废料、废旧破烂、生活垃圾占据, 使得城市环境变得脏乱。部分城市流浪者和无家可归人员常选择在此随意搭建栖身之所, 一些社会闲杂人员也在此聚集, 更使得原本萧条的土地变得更加杂乱。

2.、不利于城市生态环境建设

土地资源的大面积开发一般会造成区域景观结构和功能的快速演变, 从而破坏原有自然景观生态系统。因为其开发过程本身具有极强的粗放性, 缺乏相应的生态补偿和水土保持措施, 所以造成土地原本较完整的生态结构受到强烈的人为干扰。于是, 导致原有植被过度消耗, 生物量减少, 可利用的水资源减少, 水土流失加剧等, 而城市热岛效应也得不到改善, 不利于城市整体生态环境建设。

缺乏植被或植被覆盖率较低的土壤会逐渐退化, 这对维护城市空气质量非常不利。因为土壤能通过微生物、物理和化学的过程移除污染气体, 而研究发现, 退化土壤的吸附作用效率不如健康土壤强。而且, 裸露的地表还会增加空气中的低层较粗砂砾含量, 例如, 北京沙尘天气的形成与本地沙源就有很大关系。

3、影响城市整体功能发挥

2005年6月, 根据国土资源部组织的一期未开发土地的调查, 现在全国房地产开发商手里逾期未开发的土地有近40万亩。中国土地学会副秘书长邵捷传说:“虽然房地产商手里的积压土地不是最多的, 但通常是地段最好, 价值最高的。”开发商手中囤积了大量土地, 延迟开发的做法将会导致在城市用地空间布局中, 占据城市优越区位的土地得不到优先使用, 使得土地的区位优势得不到充分发挥, 造成原本规划的城市商务中心得不到发展, 城市用地的空间布局因而呈现不合理的状态, 最终将牵制城市经济发展速度, 使得城市的整体功能发挥不出来。

因此可见, 城市大量土地闲置带来了诸多问题, 对城市的未来发展极其不利。违背了发展循环经济和建设节约型社会的重要内容, 与建设可持续性社会的宏伟目标背道而驰, 严重威胁子孙后代的可持续发展。因而, 对闲置土地的处置工作十分紧迫。

关于城市闲置土地景观化处置的几点建议

1、利用城市闲置土地发展都市农业景观

都市农业 (Agriculturein City Countryside) , 原本在英文中的意思是“都市圈中的农地作业”。在经济发达国家的一些大城市中, 保留一些可以耕作的土地, 由居住在城市的人耕作, 这就是“圈中”所确定的特定区域概念。在日本, 城市扩张速度越来越快, 城市郊区耕地非农化也随之加速, 于是原先残留在城市中的零星土地开始受到重视, 其生态效益在都市农业的方式下得到改善。因此, 我们可以借鉴都市农业的方式, 针对原本为耕地被直接划拨为建设用地, 但从未被用于建设开发的土地, 即未被人为破坏又无污染的土地, 可直接利用其种植农作物, 可以重点考虑栽植蔬菜果树、花卉等, 例如日本东京的“插花型”农业从而既满足城市居民的生活需求;又可以形成有特色的城市农田景观, 为城市景观带来新的空间特质, 实现“田园城市”的设想;还能有效的发挥城市闲置土地的经济效益和生态效益。

2、将城市闲置土地建设成为城市临时休闲绿地

目前最常见、最简单的方式是铺设草皮, 但是草坪毕竟景观效果单一, 种类单一, 提供的生态效益也较差。有测定结果显示, 一般草坪的吸尘率为8%, 灌木结合草坪形式的吸尘率为21%, 乔灌草形式的吸尘率为40%。由此可见, 不同绿地类型的生态效益是有所差别的, 因此, 在对闲置土地进行绿化时可以考虑结合乔木、灌木种植, 甚至作为将来场地建设的储苗基地, 不仅能获得更好的生态效益和经济效益, 还能形成较丰富的景观效果。笔者认为目前有人提倡将闲置土地作为苗圃使用, 不失为一个兼顾经济和生态效益的做法, 但如果场地位于城市重要地段或人口密集区, 就应该兼顾社会效益, 考虑对其进行简单的城市自然开放空间设计, 交由一些新生设计人员甚至在校学生进行设计, 既为他们提供实践机会, 又能为周围市民提供一个具有休闲功能的临时绿地, 适当的放置一些休闲及活动设施, 满足人的基本休闲需求。甚至结合将来规划项目的特质, 提前对场地进行场地标志性景观设计, 例如雕塑、摆设等。

结语

对城市闲置土地的景观化处置思路, 不仅能直接解决闲置土地给城市带来的环境和生态问题, 还能弥补有关土地管理法律法规对闲置土地部分规定上的不足。具体实行中, 可以利用有关规定收取的土地闲置费进行这部分工作, 结合产业效益、环境效益和社会效益来看, 闲置土地的景观化处置是一条回报多于投入, 有益于城市发展建设的思路。

摘要：对城市闲置土地给城市带来的问题进行归纳, 对现行处置方式进行简要分析, 根据主要问题找出直接改善的方法, 从改善城市生态环境, 维护城市景观形象的角度对城市闲置土地的景观化处置提出几点建议, 旨在为城市闲置土地的处置工作提供策略方向。

关键词：城市闲置土地,景观,环境

参考文献

[1]林依标.闲置土地的界定与处置[J].就地说法, 2003 (9) :8-11.

[2]陆少雁.深圳市裸露地水土保持技术研究[J].科技资讯, 2006 (11) :190-191.

[3]张新献, 古润泽.北京城市居住区绿地的滞尘效益[J].北京林业大学学报, 1997, 19 (4) :12-17.

[4]赵海波, 关欣.论城镇化建设与耕地保护——以长沙县为例[J].农业现代化研究, 2009, 30 (4) :434-437.

[5]陈晓.清理闲置土地:刺向房市泡沫的剑[J].商业, 2005 (7) :7-10.

闲置土地论文篇9

关键词：闲置土地,景观,环境

闲置土地, 是指已经批准使用, 但无正当理由逾期未开发或中途停工满法定期限的土地[1]。根据国土资源部调查, 到2004年年底, 全国城镇规划范围内闲置、空闲或批而未供土地共近4 000万hm2, 相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。由此可见, 闲置土地问题在我国十分突出。在城市中, 如果闲置土地大量存在, 将会严重影响城市环境的健康发展。因此, 笔者认为可以从以下问题入手, 找出应对之策处置闲置土地, 从而改善闲置土地给城市环境造成的不利影响。

1 城市闲置土地带来的主要问题

1.1 破坏城市景观形象

1.2 不利于城市生态环境建设

缺乏植被或植被覆盖率较低的土壤会逐渐退化, 这对维护城市空气质量非常不利。因为土壤能通过微生物、物理和化学的过程移除污染气体, 而研究发现, 退化土壤的吸附作用效率不如健康土壤强[2]。而且, 裸露的地表还会增加空气中的低层较粗砂砾含量, 例如, 北京沙尘天气的形成与本地沙源就有很大关系[3]。

1.3 不利于城市周边耕地资源保护

在我国, 人多地少的矛盾极为突出, 不到世界10%的耕地, 承载着世界22%的人口。2008年4月16日, 国土资源部发布的《2007年国土资源公报》中表明, 2007年全国耕地面积为18.26亿亩, 净减少61.01万亩, 减幅0.03%, 同比下降0.22个百分点。然而随着城市的发展扩大所带来的后果却是城市周边大量耕地被占用。然而, 在城市的实际土地利用过程中却同时存在着大量土地粗放低效利用的现象, 即闲置土地问题。

1.4 影响城市整体功能发挥

依目前的情况来看, 国家对闲置土地的处置工作多依赖土地管理的法律法规, 主要措施包括行政处理和行政处罚, 已经建立和讨论了有关土地节约集约利用的观点和方法, 并且取得了一定的效果。但是, 笔者认为, 城市闲置土地的处置问题, 改革土地管理制度只是一方面, 何况, 国土资源部闲置土地的处置规定一般闲置土地需等闲置满两年期限后才可作出重新安排, 说明闲置土地的事实认定需要两年以上的刚性时长, 那么闲置的两年时间, 对城市各方面所带来的不良影响怎么办, 所以, 对于闲置土地的处置, 笔者认为应该加强城市规划体系的指导性和约束力, 从闲置土地给城市造成的问题直接入手, 以改善城市生态环境, 维护城市景观形象为目标, 对城市闲置土地的处置方式提出几点建议, 配合国家土地管理工作, 以期将闲置土地给城市发展带来的显性或隐性损失减少到最小, 促进城市更快更好的发展。

2 关于城市闲置土地景观化处置的几点建议

2.1 利用城市闲置土地发展都市农业景观

都市农业 (Agriculturein City Countryside) , 原本在英文中的意思是“都市圈中的农地作业”。在经济发达国家的一些大城市中, 保留一些可以耕作的土地, 由居住在城市的人耕作, 这就是“圈中”所确定的特定区域概念。在日本, 城市扩张速度越来越快, 城市郊区耕地非农化也随之加速, 于是原先残留在城市中的零星土地开始受到重视, 其生态效益在都市农业的方式下得到改善。因此, 我们可以借鉴都市农业的方式, 针对原本为耕地被直接划拨为建设用地, 但从未被用于建设开发的土地, 即未被人为破坏又无污染的土地, 可直接利用其种植农作物, 可以重点考虑栽植蔬菜、果树、花卉等, 例如日本东京的“插花型”农业, 从而既满足城市居民的生活需求;又可以形成有特色的城市农田景观, 为城市景观带来新的空间特质, 实现“田园城市”的设想;还能有效的发挥城市闲置土地的经济效益和生态效益。

2.2将城市闲置土地建设成为城市临时休闲绿地

目前最常见、最简单的方式是铺设草皮, 但是草坪毕竟景观效果单一, 种类单一, 提供的生态效益也较差。有测定结果显示, 一般草坪的吸尘率为8%, 灌木结合草坪形式的吸尘率为21%, 乔灌草形式的吸尘率为40%[5]。由此可见, 不同绿地类型的生态效益是有所差别的, 因此, 在对闲置土地进行绿化时可以考虑结合乔木、灌木种植, 甚至作为将来场地建设的储苗基地, 不仅能获得更好的生态效益和经济效益, 还能形成较丰富的景观效果[6]。笔者认为目前有人提倡将闲置土地作为苗圃使用, 不失为一个兼顾经济和生态效益的做法, 但如果场地位于城市重要地段或人口密集区, 就应该兼顾社会效益, 考虑对其进行简单的城市自然开放空间设计, 交由一些新生设计人员甚至在校学生进行设计, 既为他们提供实践机会, 又能为周围市民提供一个具有休闲功能的临时绿地, 适当的放置一些休闲及活动设施, 满足人的基本休闲需求。甚至结合将来规划项目的特质, 提前对场地进行场地标志性景观设计, 例如雕塑、摆设等。

2.3作为艺术创作设计园地, 兼顾场地历史延续

对于一些曾经开发建设过、使用过, 但使用期满而未被新的开发商马上重新开发建设的闲置土地, 场地内一般都保有原先的遗留建筑物或者构筑设施。可以依赖城市设计创意人员的智力和创造力, 通过转换功能, 废物利用等手段进行改造和设计, 激发场地活力, 建成具有纪念意义的城市空间。

3结语

参考文献

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闲置土地论文篇10

自上世纪80年代末土地市场逐渐建立以来, 土地闲置问题就一直存在, 这与我国地少人多、城市建设用地紧张的国情不相协调。国家统计局数据显示, 2000年至2009年, 全国房地产企业购置土地面积为33亿平方米, 而完成土地开发面积仅有近21亿平方米, 简单计算可知, 约12亿平方米土地未被开发, 其中多数其实已沦为闲置用地。

国土资源部曾公布一份全国1457宗闲置土地“黑名单”, 更令囤地问题成为“千夫所指”。来自国土资源部的数据显示, 2011年国土资源部共收回闲置土地2393公顷, 盘活批而未供土地1.16万公顷。借着近年来房价几度飙涨的“东风”, 开发商趁机大肆囤地, 攫取超额土地收益。而用地的大量闲置, 不仅是资源的极大浪费, 还造成政府无法准确预测社会对土地资源真实需求, 使土地市场出现虚假繁荣, 土地资产功能被放大, 房地产投机难于遏制。

为了打击开发商囤地, 政府国土资源主管部门多次出台政策、法规, 从1999年4月颁布施行的旧版《闲置土地处置办法》, 到去年年底的《修订草案》, 再到今年7月1日正式施行的《闲置土地处置办法》 (后简称《办法》) , 可以看出政府对于闲置土地的处置办法和力度在进一步规范和加强。

此前, 政府为整治囤地问题多次出招, 始终收效甚微, 原因究竟何在?随着新《办法》的推行, 四处蔓延的囤地现象会不会就此大幅减少或消失呢?

在网络上曾经流传过的一份《有关房地产开发企业土地闲置情况表》上, 详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。其中, 北京、广州、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”, 这4地的闲置土地数量占全国的近1/4, 70%以上闲置土地性质为住宅用地。

海量土地遭到闲置

在上海寸土寸金的南京路, 有一块“奇怪”的土地。

1992~1994年, 香港上市公司中国地产集团旗下公司陆续完成南京西路永源浜3、4、5、8号地块 (协和城二期) 的批租, 在1994年至2003年间又陆续购买了邻近的数个地块。

协和城项目曾被上海市政府列为南京路五大主要商业项目之一, 计划分两期开发, 总建筑面积达40.9万平方米左右。协和城一期已于2000年竣工, 总建筑面积约6.25万平方米, 包括公寓和部分零售商铺。二期则主要以零售、酒店、办公楼为主。

该项目对外宣称的开工日期是2009年3月11日, 竣工日期是2010年11月5日, 虽然竣工日期已过一年多, 却尚未完工。在此之前, 经过两次修改规划、多次停工, 这块土地升值超过10倍。

协和城二期是囤地现象的一个典型案例。北京的华龙大厦, 闲置5年, 坐收1亿元;广州珠江新城的一块靓地, 前后闲置了12年, 土地增值接近11倍, 开发商尚未动工获利已接近11.2亿元……如此现象在大江南北的大中小城市不时可见。仅上海一地, 据粗略估算, 囤地总量就有约4000万平方米。而全国闲置土地的总量至今尚未有权威统计数据出炉。

“闲置土地就好比城市的一个‘疤’, 看上去就让人不舒服。从土地利用来讲, 本来建设用地就不多, 不管是将土地用来规划商场, 还是规划为写字楼或是住宅, 地方政府在出让土地时都有自己的想法, 比如要解决多少住房问题等。但土地如果被闲置了三四年还没动, 那对群众的生活肯定有影响。闲置土地跟房地产也有直接关系, 如果对闲置土地不予管理的话, 那开发商就会变相囤地。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波说。

囤地带来恶性循环

从开发商的角度看, 土地作为重要的生产资料, 是企业未来发展的基础。在资本市场上, 拥有更多土地储备的房地产公司更容易受到投资者的青睐。这也在一定程度上助长了房企的囤地之风。

“在资本市场中, 房地产开发商有土地银行的概念。土地储备越多, 公司价值和市值就越高。”SOHO中国董事长潘石屹曾指出, 衡量房地产公司的价值, 不光有利润指标, 还有NAV (净资产价值) 估值法。这鼓励上市和即将上市的房地产公司增大土地储备, 从而造成有些开发商土地储备大大超过开发能力, 进而形成囤地。

“正是由于对NAV估值法的推崇, 使得不少地产商参与到土地储备的竞赛中。通过增加土地储备做大市值, 进行再融资后又投入到土地市场, 从而形成了恶性循环。”一位房地产券商研究员直言, 加上近几年土地市场迅速升温, 土地价格在快速攀升的过程中也增加了囤地的利润空间。在资本逐利的驱动下, 开发商通过不断买地——改规划——囤地来坐等升值。

除了开发商自身原因造成的主动囤地冲动外, 拆迁难和居民反对等引发的规划调整是开发商经常提及的两个主要理由。由于过去许多地不是净地出让, 开发商和拆迁户始终难以达成意见一致, 致使土地不能动工。而项目周边居民强烈反对规划方案, 因此需要调整规划, 规划的调整自然要耗费时间, 延期开发也就理所当然。此外, 出让地块有复杂的法律纠纷导致动工难等因素。

另一方面, 由于配套建设以及规划修改等方面的地方政府因素也是不容忽视的问题。北京某国有房地产公司的负责人指出, 地方政府每隔几年会进行一轮总体规划的修编, 一些既定土地原有规划可能面临调整。有时市政建设或是道路扩宽等因素, 造成用地性质或土地容积率变化, 开发商就需要和地方政府进行重新协调和沟通, 从而造成土地批而未建。

地方政府与房企“相互理解”

实际上, 我国出台公布处置闲置土地的政策已有10多年了, 但全国范围内真正收回闲置土地的案例鲜有所闻。

1999年4月发布的旧《办法》规定:满1年未动工开发, 征收土地出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发, 可以无偿收回土地使用权。“虽然早有‘无偿收回’之类的规定, 但政府查处一直是‘只打雷不下雨’。”中建中汇律师事务所的一位律师直言, 对闲置土地的收回, 怎么收、收哪些土地都无法可依。

2005年开始, 国家在诸多调控文件中, 都曾要求清查闲置用地, 尤其是打击企业囤地行为, 但效果却不敢恭维。“从宣称约谈到延期问责, 再到后来下发闲置土地清单, 处罚力度一次不如一次。”中国土地学会一位专家如此评价国土部对闲置土地的“不力作为”。而旧《办法》中存在的不可操作性, 使得国土部对闲置土地的处置更加举步维艰。

某国企开发商提到, 旧《办法》对于竣工时间的限定并不算严格, 而“开工”对开发商而言则颇为简单。而且, 即便不能如期开工, 开发商也能找到理由来搪塞, 比如规划原因, 最容易蒙混过关。关键是, 地方政府也不愿意惹事, 除非太出格, 就不会主动去插手太多。很多高价地太早开工开发商赚不到钱, 地方政府和开发商是买卖双方, 能“相互理解”。

国土部有关人士曾透露, 目前土地闲置大体分为两类, 企业自身原因造成的占46%, 另外54%的闲置土地主要是由政府原因造成。业内人士指出, 正是对土地收入的依赖性以及牵扯到的各方面利益, 使得地方政府对于开发商的囤地行为“睁一只眼闭一只眼”, 打击囤地的政策执行力度不够。

“《闲置土地处置办法》中规定了土地闲置时间超过两年可无偿收回的例外情况, 但对‘不可抗力’、‘政府、政府有关部门的行为’和‘动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延’这3类例外情况均无进一步的具体规定。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说:“按现有政策规定, 政府原因造成土地闲置原则上不予追究责任。这相当于一个挡箭牌, 不排除一些企业为了躲避处罚, 也编造理由挤进了‘政府原因’中。”

中国国际经济交流中心专家马庆斌指出, 闲置土地的实质不是“闲”, 而是“囤而不发”。大家之所以让它闲着, 是因为它闲得有价值, 它有潜在的升值空间, 所以才让它闲下来, 实质上这种闲置土地“囤而不发”的状态是地方政府和开发商的一种默契。

国土资源部政策法规司司长王守智也坦承, 旧《办法》在执行中遇到一些麻烦。如闲置土地认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定, 需要进一步明晰;因政府原因导致的闲置土地占了较大比例, 需要妥善处置盘活利用等。

新《办法》也不能指望?

从去年底开始, 旧《办法》进行了其施行以来的首次修订, 最终形成了新的《闲置土地处置办法》。中国土地勘测规划院副院长周建春认为:“这次算是较大程度的修改了。”

可是, 不少人预言, 对于新公布的办法还不能够寄予厚望。

新《办法》问世之时, 上海易居房地产研究院副院长杨红旭在微博上调侃说, 他“万分同情国土部”。他认为, 一年不开发罚款20%, 二年不开发无偿收回, 这规定早就是“旧政”了, 且近几年强调过N多次, 没用的。

“原来可能规定得比较粗一些, 现在把一些条款做得更细了一些。但是原来有的东西基本上都形同虚设。”北大公共经济研究中心研究员韩世同说, “有人说, 如果说真的想通过收取闲置费促使开发商加快动工速度的话, 为什么不把这个比例往上提高一点?我觉得20%就不是一个很小的数。如果真收的话, 我觉得这个是有压力的。问题就是其实收不了、收不到。其实满两年要全部拿走, 还无偿拿走, 惩罚力度更大, 但是开发商都有办法去化解掉和回避掉。我觉得我们现在的规定跟实际操作之间的距离比较大。倒不如在实际的操作方面适当地规定一下, 或者是寻找到一些可行的办法, 否则的话还是会形同虚设, 土地出让费用拿不到, 最后无偿收回又收不了。”

还有网友大讲“风凉话”:“据说, 六成以上的土地闲置都是政府原因造成的。不用说, 新政还未实施, 已经打了六折以上的折扣。属于政府的原因不能开工, 当然不能闲置一年征缴20%闲置费, 也不能闲置两年无偿收回。剩下的不到四成原因是开发商的, 还是可以处置吧?但也很难说, 一是要看政府和开发商的关系如何, 二是要看开发商攻关能力如何, 三是要看开发商表演水平如何。三者有其一, 仍然可以逃过闲置土地的处置。比如, 开发商很有可能制造一些事件拖延开发。开发商其实是既懂得钻政策空子, 又懂得市场的人。”

从7月1日起, 新修订后的《办法》开始实施, 各地存在“囤地”行为的房地产开发商们面临“大考”。虽然新版《办法》对闲置土地的认定、处置、监管, 均提出了较为详细的管理方法, 土地闲置问题由来已久, 即便政策出台, 如何得到有效执行, 还存在诸多疑问。

(一)

对于闲置土地, 老《办法》认定有三类, 包括国有建设用地“约定、规定动工满一年而未动工”, “已动工但建设面积不到总面积三分之一或投资额不足25%”, “中止开发建设满一年”。新《办法》在这方面没有变化。也正因如此, 新《办法》被一些人认为是“新瓶装旧酒”。

但是新《办法》规定, “县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反相关规定的, 依法给予处分”, 再次明确“未动工开发满一年的闲置土地, 由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费”。此外, 新《办法》还对“政府原因闲置”作了细致规定。

中国指数研究院研究总监陈延彬指出, 新《办法》加大了地方政府的督促力度, 如果囤地情况严重到一定程度, 就会限制土地供应;且要求国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。显然, 新《办法》加大了对政府相关部门的约束力度, 严格规范了操作程序, 明确了责任。

“有了这样的规定, 今后对于是主动囤地还是政府原因造成的囤地争议就少了, 打擦边球的机会也少了。”陈延彬认为。

王守智介绍说, 为避免土地纠纷造成的新的闲置土地, 《办法》明确要求必须是“净地”, 禁止“毛地”出让, 就避免了因拆迁等原因造成的土地闲置。市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰, 安置补偿落实到位, 没有法律经济纠纷, 地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确, 具备动工开发必需的基本条件。

此外, 闲置土地的认定标准更加清晰, 操作性更强。王守智表示, 过去由于没有“动工”状态的具体标准, 管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象, 不利于闲置土地的认定和处置。另外, 开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰, 闲置认定的难度很大。这次修订, 专门在附则中作出名词解释, 其中, “动工开发”定义为依法取得施工许可证后, 区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目, 分别确定标准;“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

鉴于此, 同策咨询研究中心总监张宏伟认为, 如果新《办法》能够得到严格执行, 将对市场供应产生重要影响, 也就是说将促使存量土地尽快进入到开发环节, 并且形成市场供应, 增加市场供应量。

“新《办法》是要在存量土地上下工夫, 提高存量土地开发效率, ”中国房地产数据研究院执行院长陈晟指出, “但具体效果还是要看地方政府的执行意愿和力度。”

(二)

那么, 地方政府的执行意愿和力度究竟如何呢?就在日前, 一件反面案例被曝了出来。

苏州独墅湖边有一大片空地, 绿城集团在2009年9月份拍下了这里, 准备开发一个叫做绿城玫瑰园的高档商品房项目, 按照36亿元的地价计算, 单单当时的楼面价就已经达到了28000元。预计的竣工时间是定在2014年12月, 但是到现在还迟迟未见开工。

“即使是按照原来的规定, 在一年内一定要开工, 一个坑总是要挖吧?几个桩子总要打吧?可是没有。两年之内, 应该有30%的面积要开工, 或者投资的25%, 显然这一点也没有做到。2009年9月份拍的地, 不管是按照新的《办法》, 还是按照旧的《办法》, 这块地都应该已经收回了, 但是现在开发商还在这里准备搞创新型的项目。”知名时评人刘戈说:“实际上绿城集团本身也有资金困扰的问题, 因为它当时拍得太高了, 现在它如果开发会占用资金, 所以就撂在那个地方。当地政府显然是容忍了这样的一种状况。”

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明评论道:“重要的是处罚办法的履行和落实。绿城明显已经超过了闲置土地两年了, 我想地方政府应该是知道的, 但是在处理的时候, 因为比较困难, 所以就绕开走了, 把这个先放在了一边, 这样拖的时间就越来越长。”

(三)

大量土地闲置未开发所造成的种种危害, 已毋庸讳言, 经过多年来的讨论, 社会已达成基本共识, 需要认真清理闲置土地, 让违规囤积居奇的开发商付出应有代价。开发商大量囤地就是为了赚钱, 地方政府心知肚明却公然袒护, 亦是有利益潜伏其中, 轻易不愿下手清理闲置土地。可见, 国土部要想顺利实施处置办法, 就要盯紧地方政府, 督促它们严格执行《办法》。

完善监督体制

“我们对于政府的责任现在很清晰, 政府和开发商之间的责任分界非常清晰, 对于开工的标准和闲置的标准定得也非常清晰, 而且已经清晰到建筑图纸上以及投资报表上。但是光有这些还不够。”刘戈表示:“记得在2010年的时候, 国土资源部门对囤地的现象有一个风暴整治, 当时查出来有2800多宗的闲置土地, 占到整个出让土地的三分之一。现在过了两年, 这些到底有多少被收回的?现在我们还不是特别清楚。”

他说:“那么, 除了上级部门的监督, 公众的监督也非常重要。是不是可以在《办法》里做一些修改, 或者出台其它的补充办法, 把社会公众和其它的相关部门, 比如建筑商等等, 都纳入到这样一个监督体系里来?如果发现有项目占着土地闲置了好几年, 只要有人举报, 最后我们都必须给一个回答, 回答了以后, 必须要有一个成熟的结果, 有了结果, 就必须要通过媒体来公开, 这和上级部门的监管结合起来, 才形成了一个完整、全面的监管体制。”

“在监督技术上, 国土资源部有杀手锏, 就是它的卫星系统。现在关键问题是, 第一, 它掌握的数据能不能公之于众?让公众也来参与监督?第二, 让地方政府对闲置土地的处理负有主要责任, 我想说的是, 国土资源部对地方政府到底有什么责任?它的责权利的边界到底在什么地方?我们假设, 一年后两年后, 还是有大规模的闲置土地的话, 这个责任到底是得到政府的?还是国土资源部的?这个责任的边界必须分清楚, 否则任何一级都可以把它的责任压给下一级, 而它自己不承担主要的责任, 那么闲置土地的问题, 就永远也解决不好。”著名财经评论人叶檀指出。

管住地方政府

“闲置土地说简单也简单, 说复杂也复杂。”房地产专家陈真诚分析, 说简单是指企业看到地价房价上涨后大肆囤地, 地方政府土地政策执行不到位;说复杂是因为地方政府出于土地财政考虑、为大企业招商承诺低价土地, 加上拆迁、地方一把手换人、企业囤地倒地等因素, 利益复杂纠缠不清。陈真诚透露, 国土部的一位官员曾私下向他坦言处理闲置土地的苦衷。“我们也想调控好, 但能力有限, 我们对地方政府没有管辖权, 地方很难执行我们的调控意图。”

多位专家一致认为, 仅靠国土部一个系统孤军作战, 在短期内处置闲置土地难见实效。“再怎么完善《办法》, 也不过是个部门法规而已, 如何做到兼顾各方利益, 恐怕还是个问题。”一位不愿具名的专家这样表示。

“《办法》是国土资源部下发的文件, 但地方上真正和开发商产生关系的是市长、县长们, 国土资源部门的部长、厅长是管不到他们的。所以如果在一些土地闲置的问题上, 有一些地方政府领导犯了错误, 那么最后谁来惩治他们?这个可能就需要其它一些部门的介入。比如闲置了很长时间, 最后证明是政府部门的问题, 这个时候应该要有一个能管住干部的部门, 给他头上有这么一个戒尺, 这样可能对于我们这个政策的执行会有非常实际的效果。”刘戈认为。

独立地产评论员顾海波说, 解决囤地禁而不止, 应该成立固定机构, 建立以国土资源部门为主、相关部门为辅的协调机制, 并由各级政府主要领导人担任组长, 增强组织协调处置力度, 共同打击房企囤地。

地产业内人士杨少锋则建议, 国土部应与银监会、证监会联手清查闲置土地。如果在国土部严查囤地、炒地的同时, 银监会能对闲置土地的开发商进行信贷风险调查, 并采取贷款上的限制, 那么不仅将对土地存量市场带来明显改善, 督促开发商早日动工, 政策趋紧也将给新增土地市场带来威慑作用, 开发商拿地前不得不考虑今后不能按时开发带来的风险。

严征土地增值税

有不少业内专家表示, 在开发商囤地泛滥的当下, 严征土地增值税或将有效遏制开发商的囤地行为。

“开发商根据市场节奏和自身实力向市场提供房屋多少、快慢, 应当说都不是问题, 政府也无权直接干涉。问题出在囤地, 实际上是土地投机。”知名时评人苏文洋表示:“政府只要通过税收的形式把开发商囤地期间的增值收走, 彻底打消开发商囤地的增值预期, 自然也就不存在大量闲置土地的问题了。”

根据北京科技大学中国经济研究组的研究, 土地增值税政策要求直接转让土地的企业须在交易时清算应纳土地增值税, 如果严格执行清算政策, 将大大降低土地二级市场卖方的赢利空间。另外, 因囤地或捂盘而获得的额外收益, 最高要缴纳60%的土地增值税, 加上囤地或捂盘的资金成本和机会成本, 将可能使开发商囤地陷入无利可图的境地。

对于土地增值税可能被转嫁到消费者头上的担忧, 北京科技大学经济管理学院教授赵晓认为, 土地增值税是在房地产项目已销售完毕或至少销售85%以上后才进行清算的, 因此这一税种跟房地产开发环节的营业税等流转税不一样, 想全部转嫁给消费者的可能性不大。

根除土地财政“依赖症”

长期以来, 我国地方政府依赖土地财政的现象相当严重, 在双方获利的情况下, 地方政府的不作为有时是有意为之, 这才是根本原因。这也是为什么《办法》中专门强调要明确地方政府责任问题的原因。

马庆斌说:“为什么几次清理闲置土地的行动效果不太明显?原因一方面是我们目前整个经济的发展方式, 包括地方政府过多地依赖土地财政;另外是我国过去对闲置土地的处置办法不太健全;还有即便有了管理办法, 地方政府因为和开发商有利益默契, 这样就使得执行强度被大大的弱化。长期来看, 如果这种土地财政的魔咒不解除的话, 这种闲置土地的病根就永远难除。至于下一步的执行力度, 从长期来看还是不乐观的, 解决的出路应该不在于土地闲置, 或者闲置土地的处理上, 而在于地方政府。鼓励地方政府更多地建立实体经济, 我想才是一种真正坚实的路。”

因此, 他指出, 解决土地财政问题的当务之急, 是从制度安排上弱化地方“以地生财”的冲动, 给予地方更多的资金支持。一方面, 亟待完善土地收入管理使用办法, 变寅吃卯粮式的一次性“透支卖地”为每年都有土地收入的平稳开发, 并且严格管理和规范使用卖地资金, 确保卖地收入更多地用于改善民生;另一方面, 按照事权和财权相匹配的原则, 给予地方更多的资金支持, 使其能够有财力支撑地方经济社会各项事业的发展。要改变地方依赖土地财政的依赖, 需要地方转变经济结构、发展模式, 包括对其他产业的促进, 能够拉动财政的增长。而解决土地财政的根本出路, 是要进行财税体制方面的改革。只有建立健全地方税收的财源, 进一步完善地方税收的体系, 改土地出让收入为征收物业税增加地方政府收入, 建立与地方事权相匹配的财权, 才能从根本上减轻地方政府对土地财政的依赖。这样才能从根本上解决囤地问题。

西北地区农村土地闲置的对策浅析篇11

关键词：西北地区农村；土地闲置；发展

土地是人类赖以生存的物质基础，自古以来，是农民维持生活的主要来源。我国土地尤其是耕地资源稀缺，人多地少的矛盾极为突出。但是现在却出现这样两种不平衡的现象：一方面，我国人均耕地少，应该充分利用土地；而另一方面，部分土地却出现闲置，尤其在西北地区“有地无人种，有人无地种”的现象偏多。土地闲置已经成为一个突出的农业问题，极大的威胁农村社会的可持续发展，阻碍西北地区经济社会的发展。

一、西北地区土地闲置现象

近年来，随着产业结构的调整和城市化的加快，大量的劳动力从土地中解放出来，从事第二、三产业，不少农村地区出现了不同程度的土地闲置现象。大量的土地闲置，加剧了土地市场的混乱无序和耕地非农业化，严重浪费了宝贵的土地资源，阻碍农村社会经济可持续发展。西北地区土地条件不好、自然条件恶劣或劳动力缺失的地域，土地闲置现象更严重。

二、造成土地闲置的原因

西北农村地区自然条件恶劣，土地条件差，土地环境保护力度不够，出现了土地的沙化和荒漠化，致使农业产出少，所以农民放弃耕种使土地闲置下来。再者，经济利益是土地闲置的重要原因。农民和任何人一样，从事劳动的目的，就是实现自身利益的最大化，由于种种原因，西北地区农民耕种土地的预期收益，往往要小于农民从事其他经济活动如外出务工、经商的预期收益，经过比较，农民就不愿意进行农业生产了。

三、土地闲置的危害

1.造成土地资源的浪费，加剧人地矛盾。土地闲置会导致耕地的质量下降、降低土壤肥力，进而减弱土地的抗腐蚀能力。这样不仅使闲置的土地质量衰退，同时对周边的非闲置土地也会造成严重的影响，使得生态环境造成严重的破坏，浪费宝贵的土地资源，加剧人地矛盾。

2.减少农民的经济收入，威胁农村社会的健康稳定发展。土地闲置使农民的经济收入减少，影响了整个农村经济的发展和农民生活水平的提高。此外，闲置的土地使农村总体经济收入减少，严重影响农村公共基础设施的建设，致使生产条件无力改善，农民无心耕种。通常土地闲置多的农村，往往问题较多，农村社会的安定团结也受到潜在的威胁。

3.西北地区的土地闲置，使土壤沙化，耕利退化。该区是我国环境最脆弱的地区，自然条件恶劣，每年土地都会出现大范围的水土流失和沙漠化，而闲置土地更是加剧了这一现象，使得该地区的自然环境更为恶劣。

四、土地闲置的对策

土地闲置的负面影响很大，不仅致使西北生态环境更为脆弱，直接影响农民收入，长此以往更是会影响整个农村地区的长远发展和安定团结。下面以西北地区的H市为例，寻找减少和利用闲置的土地的对策。

1.合理规划土地，倡导生态农业理念。

首先，自然条件不好的土地，如沙化，产量少、不适宜耕种的土地，合理规划，搞好退耕还林还草工程，提高土壤的肥力或变为其它用地。如，H市有千亩地为戈壁荒滩，多年不曾利用，当地政府利用该区域日照时间长，面积大的优势招商引资发展太阳能发电，现第一期建设已经结束已投入生产，带来了较好的经济效益。其次，倡导生态农业理念，保护环境的同时增长农民的收入。H市属于大陆性温带干旱气候，降水稀少，蒸发量大，水资源严重匮乏。随着人口增长、农田灌溉面积的增加，水资源供需矛盾日益尖锐，发展高效节水农业迫在眉睫。当地政府依据灌区不同的地理位置、光、热、水资源条件，调整和优化种植结构并实施灌区节水改造工程。全面发展设施农业，大力发展以日光温室建设为主的设施农业。

2.吸引农民重新回归土地，提高农民受益。

首先，制度上，完善土地流转，健全土地承包责任制。政府或村委会摸清闲置土地的情况，落实责任，对空置土地加强监管，对既不耕种，又不转包给别人耕种的可耕种土地，超过两年闲置的，由村委会出面进行分配，转包给让愿意耕种的人。其次，提高土地收益率，吸引农民耕种土地。农民外出务工，家中往往只剩老人和孩子，无力耕种土地造成土地闲置。所以要提高土地收益率，吸引外出务工农民回来安心务农。要提高土地收益率，一是调整农业结构，促进农村经济稳步发展。H市根据当地的地理环境条件，因地制宜推出“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式，目前收益显著。二是发展现代农业。规模化、集约化和产业化是现代农业的基本特征。所以需要用工业化理念经营农业产业，发展农业产业链、做响农产品品牌、提高农产品附加值，增加农产品收益。

3.政府提供扶持及保障。

首先，通过资金扶持吸引农民回归土地。通过利息减免鼓励农民贷款发展农业，同时政府出资建设相应农村集贸市场，提供配套的服务业，建立完善的物流，确保农产品的供给。再者，通过给予农民技术扶持，提升农业科技水平。建成专业的基层区域服务站所，鼓励企业、农民专业合作社和协会等发挥行业优势，开展先进技术的推广服务。积极探索社会融资机制，建立以政府投入为引导、多渠道投入并存的多元农业科技投入体系，促进传统农业技术升级和高新技术成果的产业化。第三，促进城乡融合，加快中小城镇建设，改善农民生存环境。H市就在发展生态农业的同时，着力改善农民的生活条件，实施“一池三改”的工程，即建沼气池，改造厕所、改造圈舍、改造厨房灶台；并建立“四位一体”农村环境综合整治工作机制，即农村生活垃圾处置、沟河保洁、农村公路管护和绿化养护，以此改善农民生活环境，使农民从中获益。

参考文献

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