跨境旅游（共4篇）
跨境旅游 篇1
我国邮轮旅游民事纠纷频发,法律的调整捉襟见肘。从行程“缩水”、海上游客伤害到单方的航线更改等问题,屡屡发酵成为霸船等恶性社会事件。概观这些难以妥善解决的邮轮旅游民事纠纷,笔者认为,对于其中民事法律关系认识的模糊就是导致邮轮旅游纠纷屡陷罗生门的一个重要原因。目前,关于邮轮旅游民事法律关系最基本问题的回答依然众说纷纭。
1 我国跨境邮轮旅游的经营模式
目前我国的跨境邮轮旅游业务皆为外籍邮轮垄断。但境外邮轮公司并不能直接与我国境内的旅游者缔结邮轮旅游合同,更不能经营出境旅游业务。因此,大型的外籍邮轮公司通过在我国境内设立外资或者中外合资的船务管理公司、旅行社,来代销船票、签订合同。相应地,我国跨境邮轮旅游产品的销售存在两种模式,一是直接销售模式,一是间接销售模式。在直销模式下,外籍邮轮公司通过其设立的船务公司、旅行社来揽客、出具客票、与旅游者订立邮轮旅游合同。可见,直接销售模式也并不是外籍邮轮公司直接与我国旅游者订立邮轮合同,而是通过其设立的船务公司等代其销售船票。受特许经营的限制,外商独资的船务公司、旅行社在我国依旧不能经营境外旅游业务,因此这些代理机构无法从事旅游者出境手续的办理以及岸上旅游项目的经营。旅游者通过直接销售模式购买的邮轮旅游服务往往是不完整的。尽管目前一些外籍邮轮公司直销包含了部分岸上旅游项目的邮轮船票,但存在规避法律之嫌。因而,目前我国跨境邮轮旅游以间接销售模式为主。外籍邮轮公司往往选择与我国境内的旅行社合作,境内旅行社通过与外资设立的船务管理公司、旅行社沟通,向邮轮公司切舱或者包船,然后面向境内旅游者组团。这种在我国被广泛采用的邮轮旅游产品的间接销售模式,无疑增加了邮轮旅游民事法律关系的复杂性。
2 跨境邮轮旅游民事法律关系的学理诸说
尽管我国《旅游法》和《海商法》对旅游行为及海上旅客运输行为进行了专门调整,但分别适用这两部法律的规定并不能适应我国独特的邮轮旅游经营模式。目前,学界一般都认可旅游者和我国境内旅行社之间存在直接的旅游合同关系,但是邮轮公司与旅行社之间、邮轮公司与旅游者之间的关系如何,则尚无定论。
一种观点认为,邮轮公司与旅行社之间存在代理关系,旅客可以根据船票与邮轮公司直接建立合同关系。另一种观点认为,旅游者与旅行社邮轮旅游达成合意;旅游者与邮轮公司之间不存在直接的法律关系,邮轮公司仅处于旅游履行辅助者的地位。还有一种观点认为旅行社与外籍邮轮公司之间的法律关系,需要依据具体情况判断:境内旅行社通过切舱方式销售邮轮船票,可以看作是旅行社代表外籍邮轮公司与旅游者订立合同;而境内旅行社以包船方式从事邮轮旅游业务,则外籍邮轮公司只不过是受境内旅行社委托提供邮轮服务,此时旅行社与外籍邮轮公司之间订立的是以旅游者为一定给付的利他的旅游合同。
笔者认为,上述观点具有合理性,但都没能全面科学地揭示邮轮旅游民事法律关系的实质。因为直接销售模式与间接销售模式下的邮轮旅游的参与者不一样,所以有必要区分讨论。
3 直接销售模式下的跨境邮轮旅游民事法律关系
在直接销售模式下,跨境邮轮旅游的参与者包括外籍邮轮公司及其设立的船务管理公司、旅行社,以及旅游者,境内旅行社不会参与其中。此种模式下的法律关系比较明确。这些外资的船务管理公司、旅行社的设立目的及经营范围就限于为其外籍邮轮母公司提供宣传、揽客、出具客票、订立合同等服务,真正经营跨境邮轮旅游服务的是外籍邮轮公司。外资船务管理公司、旅行社与外籍邮轮母公司之间是商事代理与被代理的关系。而且,外资船务管理公司、旅行社以相应外籍邮轮公司的名义执行代理事务,属于显名的商事代理。在邮轮方与旅游者产生争议时,邮轮公司应当承担相应的法律后果。
4 间接销售模式下的跨境邮轮旅游民事法律关系
在间接销售模式下,境内旅行社是重要的参与者,在旅游者与邮轮方之间起衔接作用。旅行社直接与旅游者订立邮轮旅游合同。旅行社通过切舱或包船的方式向邮轮方订购船票。旅游者与邮轮方之间没有直接的合同关系。境内旅行社(后文皆简称为旅行社)与旅游者才是邮轮旅游合同的当事人;邮轮公司为旅游中的履行辅助人,同时还具有邮轮承运人的身份。
4.1 旅行社为邮轮旅行合同的当事人
首先,从目前的邮轮旅游合同文本来看,旅行社应是合同一方独立的当事人。上海市工商行政管理局及上海市旅游局联合制定发布了《上海市邮轮旅游合同示范文本(2015版)》。该示范文本是我国首个专门的邮轮旅游合同文本,专供旅游者参加邮轮旅游与旅行社签订包价旅游合同时使用,明确将旅行社与旅游者确定为合同的双方当事人,旅行社在违约时独立承担违约责任。此合同范本并未将邮轮方确定为合同当事人。
其次,从邮轮的功能与效用来分析,旅行社不应当认定为邮轮方的代理人。邮轮不同于单纯的公共交通工具,它同时也是一种旅游产品。邮轮船票不仅仅包含必要的运输费用,还包含了船上游乐休闲的旅游费用。从这个角度看,邮轮与传统的旅游景区没有本质差别。那么,旅行社订购船票就不能简单地认定为公共交通工具的票务代理人,而更类似于包价旅游的组团社向旅游景区购买门票,是基于包价旅游合同当事人的身份。
再次,从邮轮旅游的服务内容来分析,旅行社是符合资质的包价邮轮旅游的一方当事人。尽管从旅行社与邮轮方的合同外观上看,他们订立的是邮轮船票代销协议或者包船协议。但是在整个邮轮旅游中,旅行社提供的是综合性的包价旅游服务,旅游者在邮轮旅游开始前一次性向旅行社以总价支付旅游费用。旅行社不仅负责销售邮轮船票,更要为旅游者规划整体旅游进程、协助旅客办理旅行的出入境手续、规划好邮轮中途停靠港的岸上旅游项目、导游等工作。即使对于邮轮海上旅游阶段,在切舱或包船的销售模式下,旅行社承担了本该由邮轮方承担大量的宣传揽客工作,在销售过程中还要负责分舱管理。旅行社的行为已经超出了单纯的票务代理的范畴,具有了邮轮承租人的性质。而邮轮方对于这些综合性的跨境邮轮旅游业务,缺乏相应资质,难以成为包价邮轮旅游的一方当事人。
最后,目前我国不宜将邮轮公司认定为跨境旅游合同的当事人。境内旅游者选择邮轮旅行还十分注重岸上旅游阶段,而这是旅行社的服务内容。在产生纠纷后,如果将邮轮公司认定为合同当事人,将旅行社认定为邮轮公司的代理人,旅游者维权成本高昂。由于旅游者与邮轮方之间没有直接的合同关系,法院的管辖权冲突也将难以协调。
4.2 邮轮公司为旅游履行辅助人兼承运人
邮轮公司并不是邮轮旅游合同的当事人,而是旅游履行辅助人。另外,从邮轮的运输功能层面看,邮轮公司同时具备实际承运人身份。
根据《旅游法》第116条之规定,履行辅助人,“是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供相关服务的法人或者自然人”。邮轮是移动的景区,旅行社与邮轮公司缔结船票销售合同,其实与旅行社向传统景区购买门票并无本质差别。邮轮公司是协助旅行社履行包价旅游合同义务、实际提供船上旅游服务项目的履行辅助人。另外,将邮轮公司认定为履行辅助人,也并不是将全部风险与责任分配给旅行社。根据《旅游法》第71条之规定,旅行社在对旅游者承担责任后,享有向邮轮公司追偿的权利。因为旅行社既然享有选用旅游服务的相关辅助人或设备的权利,就应承担因其选用不当所引起的相关法律责任。而且,如果由于邮轮公司提供的旅游服务造成旅游者人身或者财产损失的,旅游者可选择提起侵权之诉。
另一方面,尽管邮轮的旅客运功能在弱化,但不可否认,在将旅游者从始发港运送至各个中途停靠港直至目的港的整个过程中,邮轮依旧在发挥其基本的运输功能。尤其对于我国境内的旅游者而言,邮轮中途停靠港是他们选择特定航次旅游的一个重要参考因素。游客凭借船票或通过特定手续登船,因此邮轮公司应当被认定为承运人或实际承运人,承担海商法上的义务并享有相应权利。如有关赔偿责任限制的权利。在具体的司法实践中,旅游者以邮轮公司为被告起诉时,可以区分纠纷产生的不同原因,根据邮轮所发挥的运输功能或者旅游功能,而选择适用海商法律规范还是旅游法律规范。国外已出现类似的司法判例值得我们借鉴。
综上,在邮轮旅游合同纠纷中,由境内旅行社向旅游者承担违约责任;旅行社承担责任后可以向作为履行辅助人的邮轮公司追偿。如果是由于邮轮公司的原因导致的侵权纠纷,旅游者可以要求邮轮公司承担侵权责任;如果是基于海上运输原因产生的纠纷,邮轮公司可以援引海事法律法规的规定要求享有赔偿责任限制的权利。明确邮轮旅游各方的民事法律关系是解决我国邮轮旅游民事纠纷的当务之急。但继续发展壮大我国的邮轮旅游产业还需要大力培植属于我国本土的邮轮企业,使本土邮轮公司成为跨境邮轮旅游民事法律关系的重要担当。
参考文献
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跨境旅游 篇2
近年来，跨境旅游合作区在我国发展迅速，目前已正式提出11个，主要集中在我国东北和西南边境地区，跨境旅游合作区的发展将会促进中国与周边邻国或地区区域旅游合作向纵深发展。2015年11月，中俄蒙哈联合建设的阿尔泰山区域跨境旅游合作区获批（尚未建设），这标志着我国西北边境地区跨境旅游合作区的建设已经开始启动。就中国西北边境地区而言，新疆旅游资源丰富，毗邻8国，近年来与周边国家商贸及旅游合作发展迅速。其中，新疆与哈萨克斯坦毗邻的伊犁州和阿拉木图州，分别是合作中心中方和哈方所在地。本文提出以中哈霍尔果斯国际边境经贸合作中心为载体，逐步延伸至两州建设中哈跨境旅游合作区，以促进新疆与哈萨克斯坦旅游合作的深入发展，进而带动双方经贸合作的发展的设想。
一、构建中哈跨境旅游合作区的总体思路
综合考虑新疆与哈萨克斯坦的旅游资源、前期合作基础、人文环境以及其他多方面因素，要建设中哈跨境旅游合作区可采取“三步走”战略：第一步，以中哈霍尔果斯国际边境合作中心为雏形，在合作中心内大力发展商旅结合的商贸游，把合作区打造成集旅游、购物、观光、中哈风情演艺、美食、住宿于一体的中哈风情园；第二步，合作区发展到一定阶段以后，在以合作中心为旅游集散中心的基础上，设计若干固定跨国精品旅游线路，采用对自驾游车辆进行注册并GPS跟踪定位等方式，对合作区进行管理和约束，并通过双方旅行社完成跨境线路的接洽；第三步，合作区发展成熟以后，将无障碍旅游的范围扩展至伊犁州（新疆）和阿拉木图州（哈萨克斯坦），实现州际间的无障碍旅游。本文建设中哈跨境旅游合作区的总体思路为：
一是双方国家政府大力支持，新疆政府积极推动，伊犁州和阿拉木图州地方政府具体实施，通过双边谈判，签署中哈双边合作框架协议，建立中哈跨境旅游合作区建设发展委员会，并借鉴欧盟旅游一体化和中国-东盟区域旅游合作的成功经验，在组织模式和机制构建方面深入研究，为中哈跨境旅游合作区的建设提供政策支持和发展框架，加速合作区项目的启动，从而为中哈经贸合作提供新的平台。
二是建立国家层面的磋商协调机制，解决跨境旅游合作区建设过程中和建成以后的运行机制、利益分配机制、安全保障机制、会议机制等机制构建问题以及组织机构设置等问题；同时构建“合作区一卡通”制度，提高合作区的便利化程度，为中哈跨境旅游合作区的正常运行提供保障和便利，更为双方进一步的旅游合作乃至经贸交往提供良好的软环境。
三是建立中哈跨境旅游合作区结构基金，并对基金的建立、运行和实施提出可行性方案。借助基金，促进中哈跨境旅游合作区的旅游基础设施建设，开发合作区景区景点及其旅游接待服务设施、旅游休闲度假区及其配套设施等，为合作区提供良好的硬环境；同时，在合作区内建设民族文化风情街，促进中哈人文交流。
四是双方旅游相关部门协同中哈跨境旅游合作区建设发展委员会，共同整合合作区旅游资源，开发跨国旅游线路及特色旅游周边产品，打造合作区整体旅游品牌，并完善合作区旅游基础设施建设；同时，加强双方在旅游人才培养与互送、跨国文化交流、旅游公司在跨国线路上的无缝对接等领域的交流与合作，并分别从旅游便利化、特色旅游产品开发和旅游市场一体化营销三个方面，制定有利于推进中哈跨境旅游合作区建设的相关对策思路。
二、构建中哈跨境旅游合作区的合作机制
（一）签订中哈跨境旅游更加便利化的通关协定
中哈跨境旅游合作区跨越国界，通关便利化是实现无障碍旅游的第一步。尽管中哈霍尔果斯国际边境合作中心已经取得了通关便利，但中哈跨境旅游合作区的范围并不仅仅局限于合作中心，因此为了实现中哈跨境旅游合作区的通关便利化，还需要双方政府进一步签订伊犁州和阿拉木图州境内的通关便利化协议。中哈可通过加强谈判，签署伊犁州和阿拉木图州的签证互免协议，或者允许双方公民以及来自中哈以外的外国游客，可持临时通行证畅游中哈跨境旅游合作区，亦或通过谈判争取哈萨克斯坦对中哈跨境旅游合作区甚至对整个中国范围内的落地签，使中国公民持身份证、来自中哈以外的外国游客持临时通行证便可畅游两州。
（二）构建中哈跨境旅游合作区组织协调机制
中哈跨境旅游合作区成立之初，需要一个合理的组织协调机制来规范合作区的各项事宜。中哈双方可协商成立中哈跨境旅游合作区建设发展委员会，围绕两国跨境旅游合作区规划建设等问题，定期组织双边研讨，推进该区旅游服务标准化和国际质量认证管理，共同打造旅游品牌，共同防范“黄、赌、毒”和国际恐怖活动；定期召开两国旅游部门联席会议，协商解决相关问题。中哈跨境旅游合作区建设发展委员会负责合作区内的大部分日常事务和非日常事务，可从民俗文化、政府机构、建设发展、产业合作和利益共享五个方面来统筹跨境旅游合作区的运作，真正做到分工明确、权责分明，及时反馈合作区的建设发展进程以及其组织协调情况，并根据实际情况进行调整，以期进一步完善旅游合作区的总体协调机制。
（三）设立中哈跨境旅游合作区建设发展基金
设立与旅游服务贸易相关的结构基金对于建设中哈跨境旅游合作区具有重要的战略意义。为促进旅游合作区的早日践行，中哈双方旅游相关部门可协商一致，借鉴欧盟旅游一体化的成功经验，积极筹资，设立中哈跨境旅游合作区建设发展基金，并通过基金的规范管理和使用来带动合作区的建设及发展。在“丝绸之路经济带”大背景的支持下，可向亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、世界银行、丝路基金等机构融资，早日将中哈跨境旅游合作区建设发展基金付诸实践，最终为中哈跨境旅游合作区的建设提供资金资助、援助、贷款等实质性支持。
（四）形成中哈跨境旅游合作区安全保障机制
鉴于新疆与哈萨克斯坦特殊的情况，以及跨境旅游合作区跨越国境的特点，中哈跨境旅游合作区的建设与发展受到“三股势力”与爆恐事件的负面影响较大。因此，中哈中央政府、伊犁州与阿拉木图州地方政府应积极合作，加强安全防范工作，加强对跨境旅游合作区内重点目标，如人流量比较大的旅游景区景点、火车站、汽车站、飞机场等地方的安全检查与防范。此外，中哈应相互协作，积极开展安全保障合作，如安全情报信息共享、突发事件的协查等，确保跨国旅游合作区的环境足够安全和稳定。更重要的是，应建立一套专门应对突发事件的行之有效的安全预警机制，对突发事件进行全方位排查和防范，防患于未然，切实保证合作区游客的人身及财产安全。
（五）搭建中哈跨境旅游合作区监控反馈机制
为确保中哈跨境旅游合作区建设过程中的效率，中哈双方需要协同努力，建立合作区监控反馈机制，即在中哈跨境旅游合作区内，跟踪对比跨境旅游合作区各项目的建设计划和践行情况，收集各项目实施过程与原计划的不同之处，并结合原计划进行对比分析。若一切正常，出具定期报告进行沟通与交流；若出现异常，找出原因，制定应对措施，并出具特殊情况报告进行交流与沟通，同时报双方政府进行会议讨论，经协商一致共同对跨境旅游合作区目标进行调整，继而进行下一轮的监督反馈。
三、加快建设中哈跨境旅游合作区的主要对策
（一）完善中哈跨境旅游合作区旅游基础设施建设
旅游基础设施的质量在很大程度上决定了一个旅游目的地的质量和吸引力。中哈双方旅游相关部门应对中哈跨境旅游合作区内的交通要道、主要景区景点进行规划和整顿，以提高其质量；对景区内的饭店、酒店的卫生和安全条件进行定期检查以保证其合规经营；同时整改景区景点内公共基础设施，对公共基础设施的便利性、安全、卫生等方面进一步加强管理，如整改景区景点内公共厕所，检查其卫生和设施是否达标，未达标的要求限期改正，已达标的可优化后继续使用，同时补建一批公共厕所加以完善。双方政府还应该给予政策和税收优惠，吸引国际知名酒店品牌如喜达屋、洲际、喜来登、花园、希尔顿等进驻中哈跨境旅游合作区，支持和鼓励有实力的酒店成立跨区域连锁酒店或通过收购、兼并和品牌输出等方式参与合作区各城市酒店的经营和管理，提升合作区旅游配套基础设施服务水平。
（二）构建中哈跨境旅游合作区智慧旅游信息网络
智慧旅游，是指将旅游资源、线路、产品、旅行社、住宿、餐饮等旅游信息网络化，让游客能轻松快捷地了解到最全最新的旅游资讯。双方旅游相关部门应联合设立中哈跨境旅游合作区官方网站，并通过该网站向公众提供合作区内旅游市场、旅游企业、旅游相关政策与制度、旅游资讯及其他旅游相关信息。同时，还可以通过设立旅游企业宣传网站、开通旅游电视频道以及创办旅游刊物等方式向国际游客宣传中哈跨境旅游合作区，以扩大其在世界旅游市场的知名度等。在官方旅游网站和企业网站成熟的基础上，还可充分利用现有的网络基础和信息资源，加强合作区内各旅游企业信息的整合与共享，以期实现游客跨境旅游的无缝对接，同时减少因旅游合作区内各旅行社、饭店、景区各自为战而形成的信息沟通不便、交易费用增加的问题。
（三）创新开发特色旅游线路
合作区跨越国界，中哈双方应适时设计跨国旅游线路，以此作为双方合作的突破口，这也将会成为合作区的特色之处。可根据伊犁和阿拉木图旅游资源的地理空间分布情况，邀请旅游专家、学者按照资源的类型、景点的大小、游客的喜好以及旅游预期的天数等因素，设计若干特色各异的跨境旅游线路。如对于喜好自然风光，想体验异域民俗且预期游玩两天的游客，可选取如下两日游线路：合作中心-霍尔果斯门景区-解忧公主薰衣草园-喀赞其民俗风景区-托乎拉苏景区-边境合作中心-阿拉木图琼布拉克滑雪场（冬天滑雪，夏天观光）-阿拉木图市博物馆-合作中心。此外，对于有边境情结的旅客，还可设计专门的中哈边境线旅游线路，或者包含中哈边境线的其他旅游线路等。合作区特色旅游线路毕竟跨越国界，线路衔接工作异常重要，可由符合条件的跨国旅游公司（旅行社）负责，全程确保游客安全和旅游活动的畅通无阻。
（四）设计开发国际化与特色兼顾的旅游周边产品
特色是旅游的灵魂和精髓，“人无我有，人有我精”是旅游开发成功的要旨。新疆是少数民族聚居地，居住着汉、维、哈、俄罗斯、回等多个民族，浓郁的少数民族风俗是其旅游发展的重要资源。可结合哈萨克斯坦的异域风情，跨境旅游合作区可依据双方独具特色的民族文化资源开发纪念品，如新疆和田玉雕、英吉沙小刀、新疆地毯、艾德莱斯绸、花帽、罗布麻、天山雪莲等，还有哈萨克斯坦的纪念币等。此外，异域特色饮食也可以成为旅游合作区重要的旅游附加产品，通过建设民族美食街这一类的旅游项目，将新疆大盘鸡、椒麻鸡、烤全羊、手抓饭、拉条子、烤包子、各种馕以及哈萨克斯坦著名的五指手抓羊肉等送到游客的餐桌，不仅丰富了游客的旅游项目，还能带动相关产业的发展。总之，打造以新疆和哈萨克斯坦特色纪念品和美食以及歌舞为主，体验异域风土人情为辅的旅游周边产品系列将会提升合作区的旅游竞争力和吸引力。
（五）推进中哈旅游企业合作组建跨国旅游企业集团
中国—周边国家跨境旅游合作研究 篇3
跨境旅游是指旅游者出于休闲、娱乐、度假等非经济性目的离开常住国(或地区)前往非惯常居住国(或地区),连续停留时间不超过一年的一切经济现象和活动的总称。有学者将跨境旅游定义在跨越边境的旅游,即旅游者的行为是跨越了两国的边界线即为跨境旅游。以往学者的研究中,旅游服务贸易最容易成为跨境旅游的代名词。旅游服务贸易是指一地的旅游从业者向其他地区的旅游服务消费者提供旅游服务并获得报酬的活动。笔者认为,跨境旅游与服务贸易不同,前者强调旅游者的空间流动,后者强调以旅游为主题的服务贸易。跨境旅游不仅限于边境地区,跨境是空间上的流动行为。从旅游者行为特点上看,跨境旅游者跨越国境,离开自己的常住国家(或地区),包括出境和入境两种流向,因此跨境旅游是双向流动的旅游行为;从旅游者目的看,跨境旅游者的目的和一般意义的旅游者基本一致,都是出于非经济目的,并不为获得报酬或经济利益;从时间看,跨境旅游者可分为“一日游”跨境旅游客和“过夜”跨境旅游者。“一日游”跨境旅游指停留时间不超过二十四小时,不发生过夜住宿行为的旅游者,这类跨境旅游现象一般发生在边境地区;跨境旅游指停留时间超过二十四小时但连续不超过一年的旅游者,在目的地消费住宿设施。
1中国—周边国家跨境旅游发展概述
根据中国国家旅游局官方网站公布的2009—2014年1月入境旅游人数规模排名,中国的主要入境客源市场以韩国、日本的入境客源数量最多,其次是美国、俄罗斯。在与中国接壤的陆地国家中,向中国输入客源的国家排在前18位的有俄罗斯、蒙古、越南、印度、哈萨克斯坦等。与中国接壤的其他陆地 国家来华旅游人数并未因为地理距离相近而增多。
1997—2012年期间,中国的入境客源市场整体规模不断扩大,亚洲入境客源市场规模增长速度高于其他各洲,入境游客从428.17万人次增加到1662.22万人次;非洲入境游客从4. 91万人次增加到52.49万人次;欧洲入境游客从201.83万人次增加到594.82万人次;拉丁美洲入境游客由7.66万人次增加到35.31万人次;北美洲入 境游客从79.05万人次增 加到282.64万人次;大洋洲及太平洋岛屿入境游客从19.35万人次增加到91.49万人次。从规模角度看,亚洲的客源市场在六大洲中所占比例高达61%,是中国的主要客源市场;非洲、拉丁美洲及大洋洲的客源较少,所占客源市场比例为6%;欧洲及北美客源市场规模居中,分别为22%和11%。
在总体旅游态势发展良好的背景下,中国与周边国家的跨境旅游发展仍“局部多云”。受政治关系的影响,日本对中国游客的签证制度严格,且对华输出客源数量减少;南海问题和中越关系紧张对东南亚旅游有所影响。
2中国—周边国家跨境旅游空间现状特征
2.1东北亚:海陆有别,接壤三国差异大
从入境客源市场规模角度看,中国与东北亚邻国呈现“两极分化”局面。海上邻国韩国和日本对华的客源输入长期位于第一位和第二位,而陆地邻国则出现“俄罗斯常年领先,蒙古逐年增加,朝鲜尴尬垫底”的现状。日本入境游客从238.57万人次增加到351.8万人,韩国入境客源市场从167.88万人次增 加到406.9万人次,俄罗斯入境客源市场由119.62万人次增 加到242.6万人次,蒙古入境客源市场从38.71万人次增加到101.1万人次,朝鲜入境客源市场从7.71万人次增加到18.06万人次。2009年以来,俄罗斯的 对华客源 输入与美 国不相上 下,居于第三位或第四位;蒙古国从2009年的第十一位逐年提升到2013年的第六位,2014年略有下降,为第八位。
从时间和空间角度分析俄罗斯对华客源输入表明,俄罗斯与中国的跨境旅游合作受双方政治、经济和国内社会因素的影响,呈现波动的特征[1]。在时间上,双边跨境旅游合作经历了1980—1988年的缓慢增长阶 段、1989—1998年的波动 增长阶段、1999—2008年的持续增长阶段,2009年—至今的恢复增长阶段。从最初不足4%的客源市场比例且多为经商人员到如今俄罗斯游客占入境客源市场的10%,俄罗斯对华旅游合作在波动中不断恢复和增长。在空间上,俄罗斯对华客源输入多集中在在黑龙江、吉林、内蒙古等省份,新疆和海南也吸引了众多俄罗斯游客,海南省的第一大入境客源国即为俄罗斯。
自1998年以来,中俄围绕旅游合作签订了许多条 约与细则,为推进双方的旅游合作采取了有力的措施。2012年,中国成功举办了“俄罗斯旅游年”,2013年俄罗斯成功举办了“中国旅游年”。目前,中国游客赴俄罗斯旅游的成熟线路从5—8日不等,经典线路有“莫斯科圣彼得堡金环三镇8日游”、“俄罗斯滑雪6日游”、“牡丹江—绥芬河—海参崴异 国风情4日游”、 “俄罗斯休闲贝加尔 湖6日游”、“北京—莫斯科—圣彼得堡7日游”、“莫斯科、圣彼得堡、金环三古镇8日深度游”等,中国已成为俄罗斯第二大海外客源国。
1992年,内蒙古自治 区发布了 《中蒙多日 游暂行管 理办法》,规定了中蒙3—7日的旅游线路4条[2]。中蒙跨境旅游主要围绕蒙古的乌兰 巴托等城 市展开,旅游线路 也不断丰 富多样。截止2014年形成了多条经典旅游线路,三日游有“乌兰巴托—特尔勒吉”、“乌兰巴托—温度府草原体验骑马”;四日游有 “乌兰巴托—南戈壁沙漠”、“乌兰巴托—克日伦河源自架车休闲”;五日游有“乌兰巴托—哈勒和林”、“乌兰巴托—库苏古尔 湖”;六日游有“乌兰巴托—伊尔库茨克”等。
中朝旅游合作始于1985年辽宁省丹东组织的赴 朝旅游, 现已形成一日游(如朝鲜新义州一日游)、三日游、四日游(如平壤开城板门店—三八线—妙香山登山)、五日游、六日游(如平壤、板门店、开城、金刚山六日游)、八日游(如丹东—朝鲜—新义州—平壤—开城与妙香山—北京—丹东)等旅游线 路,随着合作的加深,国内增加了从北京、上海—沈阳—丹东的赴 朝旅游线路。尤其是吉林省的延边朝鲜族自治州已开发20余条旅游线路。2011年,朝鲜正式向中国开放自驾游,东亚第一条沟通三国的中俄朝环形旅游线路正式投入常态化运营[3]。
2.2中亚:哈萨克斯坦一枝独秀
2000年以来,中国与中亚各国的跨境旅游合作不断加强, 尤其是上海合作组织成立以来,双方的旅游合作得到进一步加强。2004年,中亚代表在国际旅游城市市长大会上呼吁各方加强旅游合作;2005年,我国同乌兹别克斯坦签订了《中国国家旅游局和乌兹别克斯坦国家旅游公司旅游合作协议》;2006年的欧亚经济论坛上,如何开发中国西北地区与中亚各国的旅游资源成为主要议题之一;同年,包括印度、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国在内的旅游城市市长聚首喀什,探讨如何发展旅游经济、合作开发新市场[4]。
在中亚与中国接壤的三个陆地邻国中,哈萨克斯坦与中国的旅游合作从数量和质量上高于吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦。 由于经济和政治原因,在三个陆 地邻国中 中国与吉 尔吉斯斯 坦、塔吉克斯坦的跨境旅游合作属初级阶段。从2012年开始, 哈萨克斯坦在中国的入境客源市场规模排名中居第十八位,而这主要得益于哈萨克斯坦本身对旅游的重视。早在1993年, 哈萨克斯坦就加入了世界旅游组织并制订了发展旅游业的国家规划,悠久的历史文化遗产及宏伟壮观的自然景观,加之作为“欧亚大陆桥”中转站的区位优势,赋予哈萨克斯坦发展旅游以良好的基础[5,6]。目前,中国对中亚国家的跨境旅游线路以新疆到哈萨克斯坦和北京到哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦四国的“四国打包游”为主。
2.3南亚:仍待发掘的市场
中国—南亚跨境旅 游合作以 中印旅游 合作为主 体。 从2001—2008年,中国游客前往印度旅游人数一直呈增长态势。 2002年12月,中国国家旅游局与印度旅游部就中国公民组团赴印度旅游签署谅解备忘录。2004年,印度旅游局在北京设立办事处,并在各大景点将中文设为优先语种。随着印方在中国各种旅游促销活动的进行,中国与印度较热门的跨境旅游线路有印度金三角(新德里、风之宫殿、阿拉格红堡)7日游以及和尼泊尔联合的旅游线路———印度—尼泊尔9日游等。印度泰姬 陵、尼泊尔的帕坦王宫等都是中国游客南亚旅游的热门选择。 而从西藏到尼泊尔的奇达旺国家公园、巴克坦布等景点也成为热门的“巅峰穿越之旅”[7,8]。
据印度官方统计数据显示(表2),2001—2012年印度入境游客总人数中,中国游客所占比例仅从0.74%增长到2.57%, 中国并不是印度的第一大入境旅游客源国,且实际排名远不如加拿大、澳大利亚等国家。根据印度国家统计局的数据,中国在印度的入境旅游客源市场中排名第十三(2008年),远低于美国、日本等距离印度较远的国家。根据中国国家统计局统计数据(表3),中国入境旅游客源市场中印度游客数量从15.94万人次增加到61.02万人次,所占入境 旅游客源 市场比例 由1.42%增长到2.24%。印度客源市场虽逐年增加,但在整个中国入境客源市场中的印度客源市场所占比例仍过小。
2.4东南亚:互动频繁,彼此拉动
中国与东南亚各国之间已是彼此重 要的旅游 目的地和 旅游客源地。新加坡、马来西亚、泰国是我 国游客的 主要旅游 目的地,其次是越南、菲律宾、印尼,老挝、柬埔寨、缅甸和文 莱旅游的游客规模仍较小。中国已成为越南和泰国最大的客源国、 新加坡的第二大客源国和马来西亚的第三大客源国。
中国与越南等邻国的跨境旅游合作 尤其在边 境地区的 跨境旅游合作得益于大湄公河区域的开发。自1992年开展合作以来,澜沧江—湄公河次区域 的旅游业 得到了快 速发展,入境旅游人数呈增长趋势。2000年以来,东南亚各国成为中国内地和云南省最主要的旅游客源地和旅游目的地,其中次区域五国占云南省接待东南亚各国旅游人员总量的60%—70%。
目前,乘坐澜沧江—湄公河黄金水道邮轮游览老挝、泰国, 从广西、海南到越南的海上旅游已成为热门线路。广西开通的防城港至越南下龙湾的海上旅游航线,成为中国通往越南下龙湾距离最近、最快捷的海上跨国旅游航线;海南三亚 也开通了 至越南海上邮轮边境旅游线路。中国游客到 东南亚的 常规旅游线路如“越南+柬埔寨8日游”、“越南芒街、下龙湾、河内、西贡、富国岛7日游”的精品旅 游线路在 中国旅游 市场成为 热点[9]。但在旅游合作的同时,东盟国家在南海问题上的争议趋向激烈,而美国“重返亚太”,利用东盟对抗中国,东南亚一些国家在南海问题上的动作频频,使中国与东南亚相关国家的地缘关系尤其是旅游合作关系受到一定程度的影响。
3中国—周边国家跨境旅游发展影响因素
3.1地缘政治环境的变化
政治环境友好与否影响到旅游目的 地的可进 入性难易 和旅游客源地的出游意愿。良好的政治互动将 会创造更 多便利的条件,更好地促进 双边跨境 旅游合作。仅就签证 的免签与 否,对缩短游客的心理出游距离就有着极为重要的作用。中国成为泰国、印度尼西亚等国的重要旅游客源地就得益于两国对中国公民实行落地签证。旅游目的地的政治 环境稳定 与否更是影响旅游合作的重要因素。旅游目的地的 社会治安 和国内政局的稳定对跨境旅游的影响是最为直接的。
3.2地缘经济因素
旅游业是关联性极强的 产业,对经济带 动作用极 强,同时受经济发达程度的影响也很显著。地缘经济 因素的影 响表现在两个主要方面:基础设施建设和旅游者的可支配收入。良好的经济基础可支持完善的基础接待设施建设,对缩短游客周转时间有着明显的影响。发达的经济增加了人 们的可自 由支配收入,出游行为更易实现。
3.3地缘文化因素
旅游目的地对外来文化的包容能力 以及客源 地对异元 文化的向往影响着跨境旅游的实现。旅游目的 地对外具 有较强的文化包容力,有利于吸引外来游客进入,并不断融 合形成独 特的文化特色;而客源地 对异域文 化的向往 会产生巨 大的推力,促使游客做出跨境旅游行为。另一方面,文化上的 相似性对促进双边旅游合作,共同开发旅游产品有极大的帮助。俄罗斯与中国在红色文化方面具有一定的相似性,双方合作开展的 “红色旅游”———访问列宁故乡“乌里扬诺夫 斯克”取得了初 步成功。
3.4旅游者个人因素
可自由支配收入、闲暇时间、出游意愿 是影响旅 游需求市 场的主要因素。经济发达与否影响人们的可自由支配收入,而闲暇时间在旅游者出游意愿最终实现中扮演着与可 支配收入 同等重要的角色。在可自由支配收入相同的条件下,闲暇时间将成为影响出游意愿转变为显示消费的决定性因素。因此,刺激旅游需求市场的一个重要手段就是完善休假制度,保障人们的闲暇时间。
4中国—周边国家跨境旅游发展的未来态势与对策
4.1中国与周边国家跨境旅游发展的未来态势
短期“局部多云”,远期前景广 阔:中国与周 边国家的 跨境旅游合作在政治、经济、文化等因素的综合作 用下不断 推进强化。由于政治争端造成的合作受阻只是暂时的,出于推动经济发展、社会进步的需要,未来双方的跨境旅游 合作具有 广阔的前景。政治上,睦邻友好是我国外 交政策的 基本原则,而旅游业的发展将促进双方民间的文化交流,进一步会反作用于国家的政治友好交往;经济上,跨境旅游 合作将带 动工业、制造业、 建筑业、服务业等一大批产业的不断发展,形成区域 经济发展 的联动效应,对带动一地的经济发展有着不 可小觑的 作用;文化上,中国与各接壤国家的文化具有互补性,文化上的 差异性将吸引双方游客进行跨境旅游。因此,跨境旅游虽在短期内蒙受政治争端带来的经济损失,但其经济效益在长期发展中将得以彰显[10]。
边境旅游潜力巨大,开发日渐 深入:边境旅游 是利用边 境口岸开放与交通条件对边境的资源加以利用,使其成为旅游资源,在两国边界线附近展开旅游活动。“二战”之后,欧美发达 国家陆地边境地区经济繁荣,促使边境优势理论诞生。边境优势理论认为,边境地区具有两重性,对国家内 陆地区是 一种需求所在地,而旅游作为经济、文化交流行为,可使人们更方便地认识异于自身以外的事物,而边境地区独特的人文和绚丽的自然环境使其成为 旅游者的 好奇之地。边境地区 既是政治、经济、文化统治的末端,也是对外开 放的前沿。从旅游者 心理学角度出发,旅游者都有求异求新的心理,边境旅游 既能满足 旅游者对休闲娱乐的需要,也满足了其跨越国境、“出国旅游”的心理需要;边境地区是两国的交界地带,旅游者甚 至可以一 脚跨越边境,交通距离和心理距离 都相对较 短,容易成行。从经济开发角度,边境地区多因交通不便而相对封闭,经济落后,边境旅游可作为扶贫开发的一种模式,而且边境旅游开发将会带动一批新的产业开发和发展,餐饮、住宿、娱乐等产业将随之兴起,各产业部门将创造出更多的工作岗位,对当地劳 动力的吸 纳有着不容小觑的作用。从资源角 度来看,中俄、中越的边 境地区有连片的旅游资源,双方将共同开发资 源,既保证资 源的完整性,又可提高旅游资源的价值,使其在旅 游活动中 能更好地发挥作用。中国边境线长达2万km以上,与俄罗斯、朝鲜、 蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、克什米尔地区、印度、巴基斯坦、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸、老挝、越南等十几个国家和地区接壤,绵长的边境线给我国边境旅游的开展提供了良好的基础。目前,中俄、中朝、中越边境都已开发了较成熟的边境旅游产品,因此边境旅游将在跨境旅游合作中承担起不可替代的角色[11]。
合作不断深入,无障碍旅 游将见成 效:跨境旅游 的深入不 仅是旅游产品形式的多样化,还有跨境旅游 质量的不 断提高。 自1992年开展合作以来,澜沧江—湄公河次 区域的旅 游业得到了较快速发展,入境旅游人数 呈增长的 趋势。新世纪,东南亚各国成为中国内地和云南省最主要的旅游客源 地和旅游 目的地,其中次区域5国占云南省接待东南亚各国旅游人员总量的60%—70%,且逐年上升。大湄公河次区域为中国与东南亚国家开展无障碍旅游提供了重要平台,无障碍旅游在中国—东南亚国家更易见成效。随着跨境旅游合作的不断深入,合作双方将在无障碍旅游方面有所深入。无障碍旅 游主要是 指合作双方共同努力,缩短游客的心理感知距离。无障碍旅游涉及的国家能在合作范围内尽可能地创造条件,方便游客在旅游目的地的集散。大湄公河次区域为中国与东南亚 国家开展 无障碍旅游提供了极为重要的平台。该组织使参与 的东南亚 国家和中国西南部能更好地探讨湄公河区域的旅游资源开发,保证了湄公河次区域旅 游资源的 完整性,提升了整 个地区的 旅游价值[12]。
中国周边国家跨境旅游空间格局发生变化:目前我国的主要客源市场集中在东北亚的俄罗斯、韩国、日本,东南亚的新加坡、越南等国,南亚的印度,中亚地区 尚属薄弱 环节。同时,我国的主要出境旅游目的地以东南亚、东北亚为 主,南亚和中 亚地区仍未成为国内游客的主要目的地。旅游产品 都有自己 的生命周期,东南亚和东北亚的旅游线路在不断丰富和成熟的同时也在从自己的探索期、成长期不断走向成 熟期,如果进行 丰富和完善一定会保持稳定持续增长的游客市场规模,反之则会走向衰退;而南亚和中亚旅游市场的旅游产品正处在探索成长阶段,通过良好的市场宣传、目的地的科学规划开发、基础设施的不断丰富和完善,将会迎来快速成长阶段,并成为我 国游客出境旅游的一大选择。我国旅游企业可借此 机会通过 注册公司、投资开发等方式率先进入旅游目的地。中国周边国家跨境旅游空间格局将会从东北亚、东南亚向南亚、中亚转移,客源市场空间格局将有所变化[13,14,15,16,17]。
4.2推动跨境旅游合作的建议与对策
政府在合作中的宏观主导角色不可缺失:政府是跨境旅游合作的主导力量,跨境旅游的特殊性在于其合作领导的非唯一性和统一的强有力的领导机构缺失。跨境旅游 涉及主权 国家及地区之间的合作,没有权力机构是凌驾于 主权国家 之上的。 因此,跨境旅游合作需要合作双方的政府进 行良好的 沟通,根据各自实际情况共同磋商和制定有利于双方旅游合 作的方针 政策。出入境方面,适当放宽 知名景区 景点所在 地的签证 规定,协商实现免签,设立并逐步确认增加办理落地签证的城市, 减少出入境旅游的繁琐程序,加快游客出入 境速度;双方互办 旅游年,为双方的旅游信息提供展示平台;定期举办旅游会议, 合作双方共同开发旅游资源。必要时,设立跨国 监管机构,用以监督管理跨境旅游市场,主要职能是处理跨境旅游的游客投诉,责令有关企业予以答复和整改,收集跨境 旅游客源 市场动态信息,针对现实需要,拟定有利于进一步推 进跨境旅 游的方针政策报有关部门审批。
政策倾向边境旅游,培养旅游 经济新联 动点:无论是从 经济、文化角度,还是从资源角度,边境旅游扮演着不可替代的边境经济带动角色。我国需要在政策上扶持拥 有良好旅 游资源的边境地区。边境地区的基础设施建设需要国家财政支持,经济政策需要一定倾斜,便于边境地区的招商 引资和资 源开发。 签证手续的简化、进出口关税的优惠、出入关手 续办理简 易等都可对边境旅游起到促进作用。
完善基础设施建设,方便游客 集散:游客的心 理感知距 离影响其跨境旅游决策的做出及其对跨境 旅游的质 量评价。便捷的交通、快捷的出入境办理都可缩短其心 理感知距 离,延长游客在景区的逗留时间,提高旅游产品的性价比。航空路线和航班的增加、海陆空交通的网络建设,可加快游 客在景区 的周转速度,缩短其心理感知距离。中国与越 南、老挝等国 之间可通过加强广西、云南的陆路联系,建设高级别公路,方便双方游客出入境。
丰富旅游产品形式,扩大游客 选择空间:跨境旅游 的旅游产品需要在成熟线路的基础上有所突破,从数量到质量应有所创新。由于跨境旅游充满新意,所以跨境旅游最易产生创意产品。跨境旅游产品要体现一国的特色,而一个国家的文化是多元的,因此旅游产品尤其是旅游线路的设计应充分体现各旅游地的文化特色。如我国旅 行社在对 内宣传时,印度的宗 教文化、医疗旅游,泰国历史悠久的人文景观都应 在旅游产 品的设计中有所凸显。跨境旅游产品也应区分不同的档次,针对不同消费层次的游客设计不同的旅游产品,为游客提供更多的选择空间。
加强边境口岸与地缘通道建设:中国周边的边境口岸大小达50余个。其中,中国与东北亚毗邻的国家共有边境口岸27个;中国与南亚毗邻的国家共有边境口岸6个;中国西南 与东南亚毗邻的云南、广西两省共有国家一类陆路口岸12个;中国对中亚国家开设的边境口 岸几乎都 在新疆境 内,共10个。众多的边境口岸为边境旅游提供了便利条件。同时,边境口岸将边境旅游与内地旅游相连接,可丰富旅游线 路的内容,增加其附加值。边境口岸应在为经贸服务的同时,针对跨境旅游出台相应的便利措施。边境旅游正在兴起并在将来成为一种趋势, 边境口岸与地缘通 道建设为 快速实现 跨境旅游 提供了支 持。 边境口岸在一国的边缘地区,经济发展及基础设施建设有待加强。尤其是旅游业对基础设施的要求更高,需要我们在放开边境口岸通关要求的同时改善基础接待设施,进一步完善边境口岸和地缘通道建设[18,19]。
5结语
跨境旅游的基础是国家 间的睦邻 友好。中国拥有 数量众多的陆地邻国,国家间外交关系的稳定友好既是经济发展的需要,也是政治安全的需要。跨境旅游使各国的旅游者在旅游过程中得以进一步 相互认识 和理解,对国家间 的交往是 一种推动。中国的陆地邻国既是邻居又是市场,地理上的相互毗邻对跨境旅游合作是一种区位优势,通过双方的 共同努力,在政策方面进行倾斜,就可让旅游起到“四两拨千 斤”的作用。总之, 未来中国与周边国家跨境旅游合作受中国与周边国家 的地缘利益、自然与人文旅游资源等地缘因素的影 响,在可预见 的未来,其发展潜力很大,并对中国与周边国家的 地缘经济 关系发展产生很大的促进作用。
摘要：跨境旅游合作是国际合作的一种表现形式,是国家间交流合作的一种重要途径。2000年以来,我国的入境客源市场增长势头强劲,出境旅游的规模也日渐扩大。中国与邻国的跨境旅游合作不断深入发展,从侧面反映了中国与周边国家地缘经济关系的强劲发展势头。探讨了跨境旅游的内涵并利用相关网站数据加以分析,对中国与中国周边国家的跨境旅游的空间特征和发展现状进行了评述,分析了中国与周边国家的跨境旅游发展的影响因素,对未来态势进行了趋势预测,并提出发展建议。
跨境旅游 篇4
一、内蒙古与俄蒙旅游合作现状
2015年,内蒙古深入贯彻国家旅游局515战略、自治区8337发展思路,全区旅游人奋力拼搏,旅游业取得了较快发展,全年接待旅游者8512.61万人次,同比增长12%;实现旅游业总收入2257.1亿元,同比增长25.03%。旅游业对自治区经济社会发展的支撑力明显增强,旅游业总收入对GDP的综合贡献率为11.8%,对服务的综合贡献率为31%,165万人的就业分别占全社会和第三产业就业的10.52%和26.54%。
内蒙古是中国唯一的与俄、蒙大面积接壤地区,与俄罗斯和蒙古国有4261公里的边境线(俄1061公里、蒙3200公里),有16个国家级对外开放的口岸,其中陆路口岸13个,对俄4个,对蒙9个,3个国际航空口岸。8个口岸开通了边境旅游业务,对俄3个、对蒙5个;有边境旅游线路21条(其中对俄6条,对蒙15条);有边境游旅行社43家,(对俄20家,对蒙23家)。2015年,俄罗斯、蒙古国入境游客分别为51.41万人次、81.73万人次,分别占全国俄、蒙入境的32.49%、80.59%。
内蒙古与俄蒙旅游合作主要着力于以下四个方面:一是建立合作平台。2014年建立了中俄蒙三国五地旅游联席会议机制,每年召开一次联席会议,中俄蒙三国五地轮流举办,已分别在呼和浩特市、伊尔库茨克州和乌兰巴托市举办了三届。二是开展务实合作。通过开展青少年旅游夏令营、旅游专列、旅游包机、自驾游、美食交流品鉴、民族服装赛事、培训交流、旅游投资、旅游推介会等活动,促进中俄蒙三国的旅游交流。三是打造旅游产品。自治区旅游局投入资金启动对俄蒙旅游合作项目,创建了“万里茶道”、“和平之旅”、“三湖之旅”等品牌旅游线路。同时,巩固满洲里、二连浩特口岸的俄蒙合作成果,把室韦、阿日哈沙特、阿尔山、满都拉、策克等口岸的对俄蒙旅游合作开展起来,创建满洲里—红石、二连浩特—扎门乌德、阿尔山—松贝尔等旅游合作区,并创建室韦—黑山头、满洲里—阿日哈沙特、额布都格—阿尔山、满都拉—甘其毛都等区域自驾游小环线。四是推进企业合作。积极为中俄蒙旅游企业合作牵线搭桥,对好项目给予资金补助,中蒙博览会期间中俄蒙旅游企业合作达成多项旅游合作意向,现合作项目有序开展,中俄企业签定的旅游专列,7月3日已经发车,7月9日呼和浩特-伊尔库旅游包机已经起飞,巴彦淖尔市与蒙古国东戈壁省的地区合作正在履约,企业实现了互访踩线。
二、内蒙古与俄蒙跨境旅游合作区和边境旅游试验区进展情况
(一)跨境旅游合作区
自治区政府十分重视72号文件的落实工作,今年自治区云光中副主席在2015年全区旅游工作会议对跨境旅游合作区工作进行了部署:“全力推进满洲里—红石、二连浩特—扎门乌德、阿尔山—松贝尔跨境旅游区建设”,我局综合考虑口岸资源、跨境旅游线路、旅游通关证件、双方口岸地区经济社会发展水平、交通可进入性,已初步完成3个旅游合作区的规划编制、与俄蒙方的通报,启动了跨境旅游区建设。6月,云光中副主席又主持召开了跨境旅游合作区等各示范区的推进会。
我区满洲里、二连浩特开展跨境旅游合作区建设的条件较好。国际关系层面中俄蒙是历史最好时期;国内政策方面两地是国家重点开发开发实验区,72号文件已把满洲里、二连浩特列入国务院支持的11个跨境旅游合作区名单;区位优势方面两地是我国最大的对俄、对蒙陆路口岸;跨境旅游区建设方面两地提出早,且中方设施建设已经具有一定规模,俄蒙积极性有一定程度的提高;满洲里、二连浩特两个市旅游收入占地区GDP30%以上,旅游产业是名副其实的支柱产业,抓旅游是一把手工程,地区政府创建跨境旅游合作区的积极性非常高。
阿尔山跨境旅游区是2015年开始建设的,是自治区党委对我局的考核指标,现已在蒙方口岸附近设立旅游购物店,在阿尔山至蒙古国东方省哈拉哈高勒县二日游边境旅游线路途中修建旅游厕所2处、设立旅游标识,在蒙古国东方省哈拉哈高勒县修建旅游救助站,制作了跨境旅游宣传片,开展了采风、踩线、自驾、摄影大赛等活动。
(二)边境旅游试验区
虽然自治区目前没有设立边境旅游试验区的试验点,但我区满都拉、额布都格、珠恩嘎达布其、阿日哈沙特、额尔古纳、策克等口岸基础设施正在有序建设,旅游资源相对丰富,口岸延伸地区旅游市场发展良好。口岸所在盟市人民政府、盟市旅游局也分别向自治区人民政府和自治区旅游局申请创建跨境旅游合作区和申报有关跨境旅游线路,地方政府工作积极性高,但由于涉及陆路口岸通关、不同口岸出入境等问题制约着口岸边境旅游产业的发展,同时,2014年国务院下发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,取消边境旅游线路审批,一定程度上也限制了口岸边境旅游的发展。
(三)下一步工作举措
跨境旅游合作区方面:一是按照自治区党委、政府和国家旅游局关于跨境旅游合作区的具体要求,制定总体规划方案,充分考虑到地域差异性、机制能动性、发展可持续性等问题。二是会同地区政府及自治区公安、外事、交通运输、边检、海关、质检等多部门联合启动创区方案,共同探索形成跨境旅游合作区的总体框架。明确目的地长远发展目标和游客市场发展的具体指标。规范出入境有关旅游线路、车辆、人员等因素的便利化程序。有序开展与俄罗斯、蒙古国的旅游节庆活动,深化双方旅游资源开发、旅游产品建设、旅游宣传推广等内容。三是利用中俄蒙三国五地联席会议机制,不断完善边境旅游合作,及时提出方案执行中所遇到的问题,并上报至自治人民政府和国家旅游局。
边境旅游试验区方面:一是按照《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(国办发〔2015〕62号)、《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干措施的意见》(国办发[2015]72号)、《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号)等文件,联合地区政府、财政、公安、外事、民委交通运输、国土资源、海关、质检等9个部门对创区进行统筹规划,分别制定适宜口岸地区旅游发展落实方案。要遵循“一区一方案”的形式制定行之有效的创区方案。二是调动地方政府、口岸地区工作积极性,充分认识边境旅游试验区与跨境旅游合作区的区别,主动寻求各领域与旅游产业发展相关的突破点,整合各部门有关意见,落实方案中发展边境旅游业务的具体事项。三是落实方案的过程中,积极协调各部门,对工作进展情况进行有序梳理,及时发现不足,不断完善工作落实流程,不断创新发展旅游新产品思维,不断整合利用各部门提出涉及有关边境旅游发展的政策。
三、创建跨境旅游合作区和边境旅游试验区的建议
跨境旅游合作区、边境旅游试验区是我区与俄蒙地区合作的重要平台,是口岸地区经济社会发展的重要支撑,是我区守土固边的重要屏障,是我区建设中蒙俄经济走廊的重要组成部分,在自治区改革发展大局中具有十分重要的地位。边境旅游试验区是跨境旅游合作区的前置工作、基础工作,而跨境旅游合作区是边境旅游试验区的最终目标。建设跨境旅游合作区条件不成熟时,特别是未得到对方国家认可时,可以先从边境旅游试验区做起,用成效引导对方国家关注我区建设,条件具备时,再共同创建跨境旅游合作区。
近年来,国家重视沿边地区发展,深入推进边境城镇、重点口岸、边境(跨境)经济合作区、重点开发开放试验区建设,打造沿边对外开放桥头堡和经济增长极,“一带一路”上升为国家战略,特别是72号文件的出台,为跨境旅游合作区、边境旅游试验区发展夯实了基础、创造了机遇,为跨境旅游合作区发展、边境旅游试验区建设增加了加速发展的条件。
(一)建议设立“两区”研究机构
鼓励相关科研院所、旅游行政管理部门的专家学者联合成立科研团队,加强对跨境旅游合作区的构成要素、基本类型、建设内容、产品开发、运作主体、管理模式、政策需求、风险防控及相关问题的研究,形成具有系统性、创新性、指导性的理论成果,为决策和投资提供理论依据。同时,组织翻译介绍“两区”发展情况的论文和书籍,加快与相关国家在两区建设领域的交流与合作,借鉴和吸收国际“两区”建设的做法和经验。
(二)建议组织专业力量,开展实地考察