集体改革

2024-07-04

集体改革（精选12篇）

集体改革篇1

1 引言

2008年10月,十七届三中全会首次提出“建立城乡统一的建设用地市场”;2013年11月,十八届三中全会再次提出“建立城乡统一的建设用地市场”,实行集体建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”。再次明确了农村土地制度改革的方向,即打破城乡土地的“二元化”,构建城乡统一的土地市场。城乡土地权能的一致与否,是决定城乡土地市场统一或割裂的基础力量。[1]目前,我国集体土地与国有土地因其产权主体的不同而导致权能存在较大差异,这不仅是导致土地征用市场国家垄断、农村隐性土地市场大行其道、城乡土地市场割裂等一系列经济社会问题的根本原因,也是始终无法出台对国有土地和集体土地同样适用的转让程序、定价方式等规定的关键所在。只有当赋予农民集体完整的土地产权之后,才有可能打破政府对土地市场的行政垄断,使集体土地合法入市,建立城乡统一的土地市场。

杨贵青(2015)、刘连泰(2015)等学者认为,集体土地所有权作为一种财产权承载了太多的社会义务,应赋予集体土地所有权主体相应的占有、使用、收益和处分的权利。黄宝连(2012)、李明华(2015)、何传新(2016)等学者认为,土地制度改革是在土地确权的基础上实现的。施建刚(2012)、李景刚(2011)等学者则针对集体土地所有权主体的选择进行了分析。张晓云(2012)等学者认为应赋予宅基地使用权抵押、继承的权能。袁震(2012)等学者认为我国集体土地使用权流转的立法现状存在诸多不足,应在总结各试点地区经验的基础上完善相关法律法规。根据我国学者对土地产权制度改革的研究发现,农村集体土地产权制度改革的路径是在坚持集体土地所有制的基础上,明确农民的土地权利,实现土地使用权的流转。[2,3,4,5,6,7,8,9,10]在此思路下,本文选取浙江省、河北省及广东省三个集体建设用地流转状况处于不同发展水平的省份,比较其相邻集体建设用地与国有建设用地的价格差异。

2 不同产权建设用地价格对比

有学者指出,产权因素和区位因素是造成国有土地与集体土地价格差异的主要影响因素。[11]为了清晰地比较产权差异所造成的集体与国有土地价格差异,排除区位因素造成的影响,本文以浙江省、河北省、广东省为例,分别代表未进行试点地区、近年进行试点地区以及早期即进行集体土地流转且相关制度较完善的地区,选取相邻位置国有建设用地与集体建设用地交易价格进行对比。其结果如图1、图2、图3所示。

资料来源:中国土地市场网、中国土地动态监测系统。

由图1、图2、图3可知,在尽可能排除区位影响,只考虑产权因素影响的前提下,浙江省和河北省国有土地价格明显高于集体土地,浙江省国有土地与集体土地价格差异最大,广东省两种产权土地价格变化总体一致。究其原因,本文认为由于浙江省尚未出台任何关于集体建设用地流转的地方规定,导致其两种产权的土地处于两个市场之中,集体土地灰色市场大行其道,土地价格不能正确反映其价值;此外,不允许集体土地入市流转又会减少建设用地的供应量,从而导致国有土地价格升高。由图1可看出,浙江省国有土地价格明显高于其他两省。《河北省集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》中第三条指出,“本办法所称集体建设用地使用权流转,是指在所有权不变的前提下,出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为”。除一句“在所有权不变的前提下”并未对集体土地所有权做出相应规定。所有权制度是产权制度的核心,只有在所有权明确的前提下规范其使用权才能发挥作用,因此河北省两种产权土地价格仍存在较大差距。在集体建设用地流转制度创新上,广东省一直走在我国前列,早在2005年即出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,虽然此办法同河北省一样仅针对集体土地使用权,但是广东省的流转模式在不改变集体土地所有权的前提下,由集体经济组织集中土地、统一规划并出租给企业使用,集体成员直接享有股份分红权,避免了国家征地。这就赋予了集体土地与国有土地对等的所有权,因此如图3所示,广东省不同的产权的土地价格及其变化趋势基本一致。

通过以上对比,本文认为,作为我国集体土地入市、构建城乡统一土地市场最大障碍的产权制度,应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度。鉴于此,下文将针对集体土地所有权和使用权提出改革的思路。

3 集体土地产权制度改革

现行集体土地所有权制度的缺陷主要体现在三个方面:集体土地所有权主体模糊、集体土地所有权客体不明确和集体土地所有权权能残缺。

3.1 集体土地所有权制度

3.1.1 集体土地所有权主体模糊

集体土地所有权主体模糊一直以来都是影响集体土地入市流转的制度缺陷之一。由我国《宪法》《土地管理法》《物权法》以及《民法通则》等可知“农民集体”是农村集体土地的所有者,其作为土地所有权主体的形式分为三类,分别是乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织或村民小组集体经济组织。学界对此普遍质疑,我国在立法上对集体土地所有权主体的界定不清晰,这三种主体均是松散的农民群体,虽然在法律上被授予了集体土地所有权主体的资格,但是并不具有独立享有民事权利和承担民事义务的能力。本文认为,这种质疑既有其合理之处,又不完全准确。其合理之处在于,目前我国大部分地区的集体经济组织已名存实亡,不再具备实际经营管理土地所有权的能力。其不准确之处在于,造成这种现象的原因,并非在法律层面上对集体土地所有权主体的表述不够明确,相反地,与城市土地的“全民所有”“国家所有”相比,农村的集体所有权应该说是更为明确具体的,即三类农民集体。这种集体所有权是具有实质内容的,其用途是由符合法律条件的全体村民集体决定。[12]但我国城市土地所有权却并未出现主体虚位、易位等现象。究其原因,不难发现国家虽是城市土地的所有者,但是城市土地所有权在法律上由国务院代表行使,在实践中由各级政府行使。集体组织作为农村集体土地所有权主体,享有明确的所有权,国家与集体之间的产权界定是明确的;但就作为集体土地所有权主体的“乡(镇)农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”本身,以及集体组织内部关系而言,却是模糊的,本文认为这是造成农村土地所有权模糊的根本原因。

一方面,在“乡(镇)农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”中,“乡(镇)农民集体”缺乏存在的事实基础和法律基础,学界已普遍认为乡(镇)农民集体已不宜作为集体土地所有权主体。相较之下,“村内农民集体”即村民小组虽占有农村集体中大部分土地但其数量繁多,每个村民小组分摊到的土地非常有限,若以村民小组作为集体土地所有权主体,会导致集体建设用地流转市场成本的上升以及因土地资源不均导致的收入分配不均。“村农民集体”虽同“村内农民集体”一样面临着组织不健全、所有权被弱化等问题,但多年来的农村基层民主自治建设为其提供了丰富的自治经验和浓郁的民主氛围;此外,统一规划、规模经营也有利于土地用途管制以及降低土地的成本。因此,本文认为应将村级农民集体作为集体土地所有权主体。[7]

另一方面,集体组织成员与集体之间关系不明确,要改变集体土地所有权模糊的现状,就必须重新界定集体组织的内部结构。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“确权确股不确地”的新思路。笔者认为,“确权确股不确地”可作为重新界定集体组织成员与集体之间关系的突破口,即集体土地每户都享有一定份额的所有权,但是这种权利不对应具体的土地,而是一种近似股份制的稳定的内部结构。就土地承包经营权而言,由于人口流动、土地征收征用、自然灾害、婚姻变化等原因,不得不随时对土地承包权进行适当的调整,而这种调整必然会影响土地承包的稳定性从而降低土地的利用效率。但若是不进行调整,则可能导致部分农户土地大幅减少或丧失,从而失去生活保障。[13]这种“确权确股不确地”的集体组织内部结构克服了土地承包经营权在调整与不调整间进退维谷的困境。同时,对集体建设用地而言,也为其入市流转后的收益分配奠定了基础。

3.1.2 集体土地所有权客体不明确

集体土地所有权客体不明确,即哪些集体土地能够进入土地市场进行交易是不清晰、具有争议的。集体土地从状态上可分为两类:一类为存量建设用地;另一类为规划集体建设用地。前者包括乡镇(村)企业用地、宅基地、乡村公共设施和公益事业用地;后者包括符合土地利用总体规划和乡镇村建设规划,农村集体所有的农用地通过转用审批后的建设用地,以及尚未开发利用的农民集体所有的未利用地。据《土地管理法》相关规定,废弃的乡村公益设施用地,以及存量建设用地中的倒闭破产或搬迁的乡镇村企业用地可以直接进入建设用地一级市场。而对于存量集体建设用地中的宅基地和规划集体建设用地,其能否直接入市还存在较大争议。[14]

目前看来,国家出台了一系列的政策限制宅基地的流转,认为农民无偿获得的宅基地是城市居民无权获得的社会福利,其流转不利于耕地的保护,甚至可能会导致农民居无定所、生活难以保障。笔者对此持否定态度。首先,禁止宅基地的流转相当于禁止建于宅基地之上的房屋流转,损害了农民的财产权;其次,耕地保护绝不是通过禁止宅基地入市达成的,而应通过加强土地用途管制和控制宅基地超标等行政和法律手段;最后,农民也是理性的经纪人,对于如何处分自己的财产有充分的判断能力。此外,仅允许宅基地在集体成员内部流转,不仅无法体现房屋的实际价值,也不利于形成统一有效的市场。

规划集体建设用地入市即将未利用地和农用地不经政府征收而直接转变其用途为建设用地。反对者认为允许农用地直接入市将会导致耕地的大量减少,笔者持反对意见。允许农用地直接入市转为建设用地,不仅要遵循土地利用总体规划、土地利用年度计划及现行《土地管理法》中农用地转用指标控制制度,而且要通过政府严格的审批,政府由征地主体转变为土地管理者,这种角色转变能使其更好地行使监督权,比现行的征地制度更有利于耕地的保护。因此,也应将规划建设用地纳入到交易客体中来。

3.1.3 集体土地所有权权能残缺

在同一社会制度下,不同土地所有权应拥有对等的权能,可在我国,国有土地所有权和集体土地所有权严重失衡。一方面,集体土地的数量、用途和流转,均受到严格的限制,如严禁集体建设用地出让、转让或者出租用于非农业建设等;而对于国有建设用地却未做出相应的限制。另一方面,国家对集体土地的征收制度实际上剥夺了农民作为土地所有者对土地的处分权。农民集体仅仅是集体土地名义上的所有者,国家才是实际上掌握其最终支配权的主体。可见,我国农民集体土地所有权是一种残缺的产权。这种所有权的残缺必然促使集体土地使用权权能的不完整。

3.2 集体土地使用权制度

集体土地产权制度改革,不仅指土地所有权的完全实现,更多的是要丰富和完善从所有权中分离出来的他项权利,尤其是集体土地使用权。在我国,实行土地所有权与土地使用权相分离的土地利用制度,不管是国有土地流转,还是集体土地入市,均是指在土地所有权保持不变的前提下,流转其使用权。

本文根据《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》以城市土地出让权为参照,与农村集体土地使用权权能进行比较分析,整理得下表。需要指出的是,宅基地使用权是集体建设用地使用权的一种,但因在《物权法》中对宅基地使用权作了单独的规定,因此在下表中将其单独列出,与其他建设用地使用权分别论述。

我们从上表中可以看出,国有土地使用权与集体土地使用权的不一致,农业用途的土地承包经营权与非农业用途的集体建设用地使用权相比,土地承包经营权所受的限制要低于集体建设用地使用权,主要体现在前者可依法自愿流转,且承包方可以是集体经济组织外的成员,而后者具有严格的流转限制,宅基地使用权的流转对象必须是本集体的成员,且其用途仅限于住宅,使用面积必须符合省、自治区、直辖市政府规定的专门标准。除宅基地使用权之外的其他集体建设用地使用权只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移时,集体建设用地使用权才能发生流转。尽管如此,两者的权能设置除了在限制程度上有所不同之外几乎是一致的。集体建设用地使用权与同样是非农用途的国有土地使用权相比大相径庭。可见,我国土地使用权权能是按照土地所有者的“身份”而非土地的用途来设置的。本文认为,应按照土地的用途赋予集体建设用地使用权与国有土地使用权同等的占有和使用土地的权利、获得土地收益的权利、出租与转让的权利、抵押的权利以及物上请求权。

4 结论

本文通过对比浙江、河北、广东三省不同产权相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度,发现我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度,仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此,本文认为,首先,集体土地所有权主体在理论上虽是明晰的,但是由于“乡(镇)农民集体”、“村农民集体”和“村内农民集体”其自身问题导致集体土地所有权主体的虚位或易位,为改变集体土地所有权主体模糊的现状,可考虑将完善之后的“村农民集体”作为农村集体土地唯一的所有权主体,并以“确权确股不确地”为原则重新界定“村农民集体”的内部结构。其次,将包括宅基地在内的存量建设用地以及规划建设用地均纳入到交易的客体范围,允许其直接入市流转。最后,在同一社会制度之下,残缺的集体土地所有权必将导致使用权的不完整。在此基础上,对比不同产权土地使用权权能,按照土地的用途而非所有者的“身份”来设置土地使用权权能,使集体土地使用权与国有土地使用权一样,拥有占有、使用、收益、出租、转让、抵押以及物上请求的权利。

摘要：文章对比浙江、河北、广东三省相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度,认为我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度,仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此,在针对我国所有权主体虚位、客体不明确、权能残缺等问题提出改革思路的基础上对比不同产权土地使用权权能,提出应按照土地用途而非所有权主体赋予集体土地使用权与国有土地使用权同等的权能。

关键词：集体土地,价格对比,产权制度,改革

集体改革篇2

浅析农村集体土地制度改革篇3

关键词：农村；集体土地制度；改革

中图分类号：S63文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-09-0059-1

我国现行的土地制度起源于上世纪五十年代，生产力与科技推动经济快速发展，国家的经济格局发生了很大的变化：工农经济联系日益密切，城乡重心发生偏移，农民生活生产的主观需求提升。以城乡土地二元制为基础的土地征收制度不完善性和以家庭联产承包责任制为基础的农村集体土地产权制度不合理性逐渐显化，引发了诸多问题。

首先，我国的土地征收制度难以实现被征地农民生活水平提高的宗旨。

当前，我国的社会保障体系还不完善，现行的土地征收制度不能满足农民发展的需要。土地是农民长远的生计，是最基本的生产资料。在市场经济环境下的，我国的用工制度已经从过去的“既要地，也要人”转变为“只要地，不要人”，一但农民失去土地，就无地可种、无地可耕，就失去了生存的根本保证，更无发展可言，农民发展权无从落实。随着耕地的不断减少，用地现状越来越紧张，矛盾愈来愈烈。

其次，我国现行的征地制度没能体现出与时俱进的特性，也没有实现平等的集体土地权能。

虽然科技的快速发展为生产带来了无限量的附加值，但农业的发展速度却远远赶不上工业发展的速度，这就造成工农产品附加值差距加大，交易条件显失公平，最终使征地农民的受偿水平大大降低，收入大幅减少，挫伤了被征地农民热情和积极性。同时，现行的土地制度分设了不同的权能，但在法律上仅对农民土地赋予了资源属性。这就使农村集体所有制土地的使用范围和用途受到了很大的限制，制约了市场流转的灵活性，导致市场的机动性受限，市场失去活力。

再次，现行的农村集体土地产权制度使农村剩余劳动力的自由流动受到了很大的限制，也阻碍了农民自主推动农业现代化的步伐。

随着城乡之间生产力发展的不平衡，城乡之间生产资料与劳动力配置出现明显的失衡。农村由于人均土地面积的减少，劳动力剩余增多；城市却因为城市化的进程加快而急需大量的人力资源，这本是加快城市建设的有利契机，但现行的制度却对农村人力资源的流动设制了种种限定，造成了土地使用权受阻，因而产生了“农民穷，民工荒”的怪异局面。再加上现行的农村集体所有制的职权和功能并不完善，土地的权利和利益主体界定不够明确，无法实施对土地的完全处置，不能充分获得土地的收入权益，造成了农民不能长期稳定的享有土地的完整权益。

面对这一系列问题，我们要积极采取必要的改革和措施，尽快扭转这种不利于社会进步和发展的局面。土地征收制度改革和农村集体土地产权制度改革是城乡经济和谐发展的关键。

一方面要建立公平合理的城乡统一的土地市场。用法律条文的形式明确规定农村集体和国有土地享有同等的权利，允许农民对集体建设用地的土地使用权进行合理合法的出让，租赁等交易，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。另一方面，明确农村集体土地的权能，进一步完善我国的农村集体土地权利体系，并对土地的各种处置权进行详细的划分，加快推进农村土地确权登记制度建设，切实维护农民的合法财产权，使农民在法律上得到有效的保障。

加快构建适应社会主义市场经济土地产权制度的同时还要加快推进征地制度改革。

首先要确定合理的征地补偿标准，采用多种方式进行征地补偿安置。制定公平合理的土地区片价机制，并长期保持不变，以使农民对征地政策有稳定的心态。

其次要使资源配置以及政府采购制度得到相应的改革，进一步完善农村经济的组织结构。政府应该根据各地方区域的经济发展状况和管理水平以及经营能力制定一定的倾斜政策，给予政策支持，让农村集体土地有稳定、持续的收入。

要努力实现把监管和服务有机地结合起来，把权利和责任实实在在地放下去，并加快改进征地工作的机制。

一方面，要充分发挥农民的主体地位。让被征地农民有充分的知情权和参与权，使农民的权益得到切实的保障。并逐步构建以政府监管为基础、人民群众为主流，市场机制为主导的新格局，充分发挥农民的主导作用，实现农民的自我监督、自我约束、自我参与、自我实现，让农民成为改革真正的主导者和受益人。

另一方面，完善司法程序和机制，让政务公开透明。国家要进一步加强政府的法制建设，提高政府部门依法行政的意识和能力。并进一步完善司法制度和程序，充分显现司法的公正与公平。

将农民的利益纳入城市化进程，理性分析现有的政策和市场需求状况，合理安排用地，充分发挥每一块土地的最大效益，减少征地规模。在坚持农村土地集体所有制的前提下，进一步强化土地民事权利制度，讓农民有完整的土地财产权，可以充分利用土地得到应得的利益，并使土地得到合理、有效的配置，进一步加快推进农村集体土地制度改革，充分实现农民的利益，让农民无后顾之忧。

参考文献

[1] 高飞.集体土地所有权主体制度研究.法律出版社.[1] 徐凤真.集体土地征收制度创新研究.法律出版社.

[2] 任丹丽.集体土地物权行使制度研究.法律出版社.[1] 张广荣.我国农村集体土地民事立法研究论纲：从保护农民个体土地权利的视角.中国法制出版社.

集体改革篇4

1 多措并举, 稳步推动农村集体产权制度改革

山西省沁源县是革命老区, 原太岳军区司令部所在地, 地处太岳山东麓, 山西省中南部, 县域面积2 556km2, 16万人, 254个行政村。城北村属城中村, 两委班子团结, 群众基础好, 有一定的可经营性资产。全村738户, 1 838口人, 耕地面积53.267hm2, 林地面积193.866hm2。年固定收入550余万元, 2013年全村总收入2 100万元, 村民人均收入10 315元。

1.1 注重宣传教育, 打牢思想基础, 为试点工作创造改革氛围

农村集体产权制度改革是一项政策性、法律性、程序性、操作性都很强, 但工作实施起来较难。难在哪里?首先是“认知”问题。对此, 在机构建立, 人员到位, 经费投入的前提下, 突出开展了“集体产权制度改革政策进户入脑”宣传活动, 通过组织到北京市、陕西省等具有成功经验的地方考察学习, 集中村民学习, 反复解读政策, 详细对比算账, 印制“村民集体产权制度改革明白册”, 设置咨询点等办法, 使村民在较短的时间内有了初步的认识, 调动了村民认可与参与的热情, 筑牢了思想基础。民意调查显示, 村民对集体产权制度改革认知率达98.7%。

1.2 找准矛盾焦点, 突破工作难点, 为试点工作筑牢改革的基石

农村普遍存在重钱轻物、重分配轻监督的思想, 认为只要不把钱装进自己的腰包, 资产监管无关紧要;另外, 尽管在村一级都实行了会计委托代理制, 但由于人员素质等原因, 还存在手续不完备、资产添置处置程序不到位的问题, 集体资产被挪用、损坏、低价承包、擅自变卖, 造成集体资产流失、贬值现象等等。为稳妥解决这些问题, 试点村自筹资金80万元, 聘请专业会计师事务所、律师事务所和评估公司全程参与集体产权制度改革。如, 在确定农民股权分配办法中, 参考律师建议, 坚持民主决策, 村民自愿的原则, 采取了“优先土地股、增配人口股、创新预留股”的办法。城北村在1999年二轮土地承包之后, 由于迁入人口不断增加, 2004年将集体机动地分配到户, 再次进行了小幅调整, 调整后的人均土地占有量仍不足333m2。股权分配细则中, 将给予约占村民总数60%的有土地经营权的村民配发土地“优先”股, 将来无论股份经济组织经营盈亏, 土地股都按当年全县平均每667m2产值分配;全体在册村民都配发人口股, 根据当年股份经济组织经营收益进行分配, 有效规避了老户与新迁入户可能在利益分配方面带来的矛盾。设置“预留股”, 维护人口合理增加家庭的合法权益。

1.3 强化组织协调, 发挥部门优势, 为试点工作提供组织保障

产权制度改革工作业务涉及全县十几个部门, 如何集中优势资源服务好试点工作是其中的关键所在。沁源县成立了农村集体产权制度改革领导组, 采取“相关部门派驻人员, 全程无缝隙参与”的办法, 集体办公, 分工协作, 实行“一条龙”服务、“一站式”办理, 发现问题村内解决, 出现矛盾就地化解。例如:在集体经济组织成员身份界定时, 出现了占有土地而无村里户口;有户口多年不在本村;因上学、参军、获刑等原因户口被转走后, 人常年在村里生活, 户口没有及时迁入等问题。由于实行了集中办理, 这些问题最长在72小时之内彻底解决。到目前, 解决户口、土地确权等方面的问题79件。

在稳妥迈出三步的基础上, 沁源县进一步确定了试点工作的总体思路:“一清、两建、三确权”。“一清”就是清产核资。对集体所有的账面有价资产、账外资源性资产进行全面清理核实, 对不良资产严格按程序核销, 对违法违规流失的资产依法依规追缴, 摸清核准集体资产家底;“两建”就是建立集体资产明细账、资源性资产登记簿。清产核资结束后, 对集体资产分别建立明细账, 包括集体固定资产、流动资产、农业资产、长期资产、有价资产等;对登记未进入账内的机动地、四荒地、多经地等资源资产建立登记簿;“三确权”就是确定产权、股权、经营权。对清查核定的集体资产, 由集体经济组织提出申请报批, 颁发产权证书;召开村民大会议定配股方案, 将经营性资产按方案配股到人, 成立股份制经济组织并颁发股权证书;确定资产经营权, 将不同类型资产以租赁、入股、承包等方式明确到责任人。目前, 试点工作已处于清产核资, 清人分类阶段。呈现出发展势头强劲, 全村民心集聚, 社会和谐稳定的良好局面。

2 创新方法, 探索农村集体产权制度改革路径

农村集体产权制度改革关系村民切身利益, 关乎农村社会稳定。说到底就是要创新“三资”管理制度, 激发农业、农村发展活力, 壮大集体经济, 实现农民增收。沁源县农经中心把工作重点放在“提高农村集体资产使用效益, 管好、盘活农村集体资产, 促进农村发展”方面, 确保试点起到典型示范作用。在试点过程中, 坚持运用“四结合”的改革方法, 探索改革之路径。

2.1 将集体资产管理与市场需求相结合, 确保资产保值增值

城北村依据有利的区位条件, 已建成18 000m2的商贸区, 仅此一项年固定收益在540万元。目前, 试点村筹建7 000m2的商贸市场、50 000m2的商业住宅小区和6.667hm2的蔬菜种植园区, 放大了集体资产价值。

2.2 将集体资产管理与扩大民主相结合, 全力维护农民权益

紧紧抓住“清理登记、公开公示”等关键环节, 把农村集体资产管理作为民主管理工作的切入点, 全过程“阳光操作”, 充分保障了群众的知情权、参与权和监督权, 维护农民合法权益。具体要做到:集体家底清楚、村民身份明朗、农民利益保障、合作运行合理、多方关系和谐。使村民真正当家作主, 成为集体资产的主人, 源头化解农民因土地、集体资产占有不均产生的诸多矛盾, 保障村民的合法权益。

2.3 将集体资产管理与制度建设相结合, 促进农村和谐稳定

把规范管理摆在首位, 着力建立农村集体资产评估、登记管理、集中采购、添置处置、信息管理、合同鉴证、廉政建设等制度, 做到用制度管事, 用制度管人, 确保集体资产在阳光下规范运行。

2.4 将集体资产管理与规模经营相结合, 推进农村经济发展

在抓大项目、上好项目的同时, 将来新股份经济组织集体经营性资产中40%预留集体, 通过集体优势持股量, 保证后续发展中有充裕的资金再投入, 解决以往重分配轻积累、再投入缺失、发展后劲不足的问题。

3 存有困惑, 对农村集体产权制度改革的思考

在推进试点工作的过程中, 不可避免地遇到了不少问题, 而且一些问题的出现给他们增加了很大压力与困惑, 如何合理解决好这些问题, 寻找破解疑难、困惑及问题的有效办法, 是今后顺利推进农村集体产权制度改革的关键所在。

一是农村集体经济基础普遍薄弱, 很难承担前期费用。城北村前期投入到资产评估、法律服务、违法违规流失的资产追缴等方面的费用高达120万元之多, 以沁源县为例, 能够独立承担起这项费用的村不到一成。

二是受农村教育落后的影响, 人员素质偏低, 人才缺乏。改革完成后将成立新的股份合作经济组织, 实行现代化企业管理, 参与市场竞争, 新经济组织股东代表是否具备议事能力以及经营人才的匮乏将成为影响和制约企业发展的瓶颈。

三是新经济组织将会与“两委会”交叉任职, 管理模式很难摆脱“行政化”。虽然改制后新组织将按照现代企业制度建立股东会、董事会、监事会和总经理负责制的“三会一制”法人治理机构, 但管理层成员基本脱不开由原有的村干部担任, 是不是会出现政企不分的局面。

四是村民参与新经济组织生产的积极性会不会受到影响。新组织将会就地解决大量农村劳动力, 呈现“农民变股民, 农民变工人”的局面, 现有农民素质还有待于提高, 会不会出现“重返大锅饭农业社”, “穿着新鞋走老路”的局面。

农村集体产权改革临门篇5

12月22日至23日，中央农村工作会议在京举行。《财经》记者从各方获得的信息表明：是次会议讨论的《中共中央国务院关于进一步深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见（讨论稿）》，有望构成2015年中央“一号文件”的基本内容。

目前仍处于定稿阶段的2015年“一号文件”，涉及范围可能相当广泛，将围绕2014年“一号文件”设定的议题继续展开，几乎包含了三农领域的方方面面。

多位参与文件起草讨论或课题调研的人士表示，除采取多种措施保障中国粮食安全、转变农业发展方式、推进农业现代化、农产品价格、农村金融等传统议题外，推进包括土地制度改革在内的农村集体产权制度改革，亦将成为2015年中央“一号文件”的重点内容之一。

从12月初起，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文已公开强调这一话题的重要性。与之相呼应，在12月初由农业部等单位下发的《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》中，也将新增了农村集体产权制度、深化土地制度改革等内容。

因事关多重敏感内容，这份文件与以往的起草过程有一定差异。从今年初开始，包括农业部、国家发改委、国务院发展研究中心等多个相关部委及研究机构，即已投入大量研究力量进行关注。“在高层领导的直接交办之下，有‘顶层设计’的意味。”一位参与相关研究的人士称。

《财经》记者获悉，在上述文件中，将承接中共中央十八届三中全会《决定》及2014年“一号文件”等相关提法，对作为下一步“三农”工作重点的农村集体产权制度改革，进行细化阐释。其中可能将包括的内容为：如何进行农业集体资产量化、确定集体经济组织的法人地位、搭建乡村治理结构，以及产权交易等议题。

这将是一场涉及2.4万亿元非资源性账面资产、总计66.9亿亩集体土地（包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩集体建设用地）的改革设定。因涉及农村土地入市、农房抵押等事关农村经济社会发展的关键性问题，做实集体产权，已成为未来相当一段时期之内，中国农村改革的一项基础性架构。

对于“一号文件”可能出现的突破性，国研中心农村经济研究部研究员徐小青对《财经》记者表示，“目前的一系列新说法，其实在之前的多个文件中已经有所表述，只是按照新的逻辑进行了强调而已。在改革试点工作完成之前，说政策能够出现什么突破性进展，所谓‘新突破’、‘新土改’等说法，可能并不可靠。” 集体产权待重构

2015年“一号文件”除了将以相当大的篇幅阐释粮食安全这一主题外，其另一个重要主题，是推进包括土地政策改革在内的农村集体产权制度改革。

“改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，是促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换的制度基础。”农业部经管司司长张红宇近期为《财经》撰文指出。

在1982年《宪法》中，如此阐述集体经济这一概念。其第8条规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”

而1999年的宪法修正案，将集体经济组织这一概念明确为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一阐释，确立了集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位。但直到今天，并未有系统的法律、法规对农村集体资产的管理、处置进行规范。

“集体经济组织主体不明晰，产权归属不清，处置规范程序缺乏，集体资产处于‘人人所有、人人无份’的状态，是透明的‘玻璃缸’，看得见，摸不着。”有研究者如此形容这一状态。在这样的产权关系基础上，1978年至1983年，中国开始进行农村家庭联产承包责任制改革。“分”开始成为“统分结合”的主要内容。

中国农村历经多年积累下来的社队资产，除土地外，属于镇、村（组）集体经济的，还包含资金、资产、资源等，也就此被切割为三块：农用地的实际使用权归属农民，生产资料主要流向乡镇企业，而农村土地所有权，则被划归集体经济组织。

在上述资产分割格局逐步形成后，对于农村集体资产的产权改革实践，始自上世纪80年代末，从地处改革前沿的珠江三角洲一带起步。

此前，这一地区兴起了用集体资产投资兴办企业的浪潮，但决策者大多是对企业管理运营不太专业的村干部和村民股民代表，在选择产业类型和投资项目中存在一定的局限性。当乡镇企业垮掉后，导致了本村集体资产的流失和浪费。

因为乡镇企业的出现及发展，也使得这些地区的农村社区居民结构日趋复杂，集体资产的管理和收益分配矛盾突出。为解决困境，珠三角地区农民主动开始进行不同方式的产权制度改革探索与实践。

上世纪90年代后，随着北京、上海、江苏、浙江等地逐步遇到同样的问题，它们也开始相继进行改革试点。

新世纪以来，改革的覆盖地区，逐渐在全国各地农村出现扩张。与以往主要以处置集体兴办的企业不同，此时改革加速的大背景，变成了农村加快城市化。

相关法律规范的缺失，则使各地政府对农村集体资产问题的处理千差万别，也极易引发各类矛盾，以及大量贪腐案件。据国家信访局统计，2013年反映村集体资产管理问题的来信，已占到农村农业类来信总数的23%。

“在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出，侵蚀了农村集体所有制的基础，影响了农村社会的稳定，改革农村集体产权制度势在必行。”农业部副部长陈晓华近日指出。土地产权是改革核心

2013年11月十八届三中全会召开之后，有关农村集体产权改革的进程，开始明显提速。“十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊近期在参加一次相关活动时公开表示。

上述会议后不久，当年中央农村工作会议则明确提出，要“坚持和完善农村基本经营制度”，并用意识形态的逻辑划定了红线：坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，并明确提出了“落实集体所有权”。

因涉及多重利益关系，土地改革，是落实集体所有权的首要核心问题，也是助推整体改革的核心动力。

1988年，随着《中华人民共和国土地管理法》出台及非农用地数量增加，与土地相关的产权属性开始发生改变：中国大部分地区农民集体的土地非农用权利，逐步被政府和开发商占有，其实际地权变得日益缩小。

为扭转这一格局，无论是智囊还是决策层，都面临着截然相反的两种路径选择：一是进一步坐实农民的土地产权，激进的方式就是私有化，并配套废除户籍制度;二是回归统分结合的集体经济制度，在过度“分”基础上加强“统”，重建集体产权主体。伴随着城市化的进程，农村集体经济组织不断受到先进生产力的冲击，农村面貌也日新月异。

无论在意识形态还是经济理论上，这两种选择的冲突都非常大。“可以认为，经过连续的讨论，中央的农村思路有了很大变化，放弃了工业化生产的路子，更鲜明地回归和尊重了统分结合双层经营体制的历史合理性。”一位研究人士指出。

随着十八届三中全会对农民土地入市的规定出台，在中国当前的语境之下，至少包括农用地流转、农村集体建设用地入市、农民宅基地的使用权限，以及村集体的经营性资产，像在集体建设用地上建起的厂房、门面，以集体名义投资入股的各种经营性组织等，这些都属于农村集体资产的范围，也将是农村集体产权制度改革的重要内容。

具体而言，在涉及农村土地制度时，为落实集体产权主体，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到国家征地制度的改革，对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地;第二部分涉及到农村集体建设用地，既包括农民的宅基地，也包括乡镇企业的用地，还包括农村的公共设施和公益性用地;第三部分涉及到农地，主要是从事农业生产的耕地。

就第一及第二部分而言，十八届三中全会对征地制度改革提出了要求，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。除此之外，即使不属于农村集体经营性建设用地，如果符合规划和用途管制，农村集体的土地也可以进入建设用地市场。

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，在农地转为非农建设用地入市的渠道打开之后，与农村集体产权相关的核心问题，是增值收益怎么分配。“十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。”陈锡文说。

目前农村集体产权有关的一个重要问题，是农民住宅的抵押、担保和转让。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这将涉及到农村宅基地制度的根本改变。

就第三部分属于集体的农用地而言，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，要更好地引导集体产权制度改革，需要从成员权的视角进一步明确集体土地产权的主体，需要在尊重农民意愿基础上进一步确权扩能和还权于民。应通过农村土地三权分离的方式，在坚持农村土地集体所有的前提下，把产权界定清晰，“承包权和经营权进一步分开，这是我们在理论上的一个很大的创新”。

今年以来，相关部门已经多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究，并设计了一系列改革方案，而农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的思路已经写入中央政府发布的多项涉农文件中。审慎推进集体产权改革

从各地实践看，一旦完成农村集体产权改革，一是能有效促进农民增收;二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展;三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革既没有清晰可辨的路径选择，也没有可资借鉴的国际经验，是典型的“摸着石头过河”，面临的并不是一条坦途。

2007年，农业部即出台了集体产权制度改革的指导意见。但截至2013年底，中国仅有2.8万个村和5万个组完成了农村集体产权制度改革。而据农业部数据显示，中国目前有58.7万个村和497.2万个组。

这首先源自改革涉及的面太广。农村集体产权制度改革的对象不仅包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源;改革的范围不仅涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农村地区。

中国各地集体经济发展水平差异也很大。来自农业部的统计数据显示，截至2013年底，全国农村集体经济组织账面资产总额达到2.4万亿元，其中东部地区占比超过75%，村均超过700万元，有些村庄集体资产过亿元，对集体产权改革呼声强烈。

中西部地区则是另一番景象。中部地区资产总额占全国的比例接近17%，但村资产平均不足200万元，西部地区村级集体组织资产的比重占全国的7%左右，村资产平均仅有120余万元。有些村镇甚至负债累累。

“部分城郊结合部和沿海发达地区的农村账面资产数以亿计，如浙江省宁波市江东区惊驾村，资产总额已达4.3亿元。已到了‘非改不可’的程度;但更广大的中西部地区空壳村、负债村则比比皆是，账面资产不多，土地升值空间也不大，改革动力相对不足。”张红宇表示。

因农村集体产权制度改革的方向目标呈现多元化，对于改革的组织载体、成员界定、股权权能、产权流转等问题的争议分歧较大，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。

目前各方的基本共识是，要根据不同地区的情况分类推进。在经济发达、村集体资产较多的地区，应赋予集体经济组织市场主体地位，推进股份合作制改革，建立起现代经营管理制度，使集体组织成员能够按照股份分享集体资产经营的收益。

对于经济相对落后，集体资产较少甚至负债的地区，改革的重点则是还权赋能。一方面加强土地制度改革，将土地承包经营权的确权登记颁证落到实处，稳步推进集体建设用地、宅基地管理制度改革，另一方面强化村集体资产的财务管理。

12月1日，国务院发展研究中心举办了农村集体产权制度改革研究座谈会。在政策建设层面，由农业部牵头的农村集体产权制度改革框架正在完善。目前，《有关农民股份合作和农村集体资产股份全能改革试点方案》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》均已正式印发，由中农办牵头制定的《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》，则正在征求相关部门、地方政府意见，等待会签。

按照农业部一位相关人士的解读，上述意见和方案主要有几层意思：一是建立健全集体经济组织成员登记备案机制;依法保障集体经济组织成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，落实好农民对集体经济活动的民主管理权利。

二是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，稳定农村土地承包关系，在充分尊重承包农户意愿的前提下，探索发展土地股份合作等多种形式。前不久，中办和国办联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提到，要用五年左右时间做好农村土地的确权颁证登记工作。

三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

这些领域的试点已经在全国进行，兼顾东、中、西部不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，工作将在2017年底完成。

资料

集体经济组织沿革

中国的农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。1962年9月，《农村人民公社工作条例修正草案》正式规定：农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的。它在一个很长的历史时期内，是社会主义的互助、互利的集体经济组织。

1978年十一届三中全会之后，随着农村家庭承包责任制逐步建立。原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户。为适应这一变化，1982年《宪法》做出了两项重大规定：

一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织，但后者至今尚没有完全成熟建立起来。

二是针对生产大队一级。在生产大队地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织---村民委员会。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动，处于由村民委员及其村民小组代管状态。

这是中国在后人民公社化时代语境下，农村集体经济组织这一更换了新内涵的名词的第一次出现。

辽宁集体林权制度改革效果突显篇6

摘要：辽宁林改已经形成各级党政领导亲自抓，相关部门密切配合，林业部门全力以赴，广大群众积极参与的喜人局面，并取得了较好的成效。

关键词：集体林权制度改革

0 引言

辽宁自2005年3月开始启动试点，到11月全面推开，历经三年多的时间，已经形成了各级党政领导亲自抓，相关部门密切配合，林业部门全力以赴，广大群众积极参与的喜人局面，并取得了较好的成效。山虽然还是那座山，但经过林改已经变成了农民群众自己的山，成为山区农民的第二块责任田，由“我们的”变成了“我的”，极大地唤醒了农民经营林业的意识，产生了多维立体效应。

1 极大地解放了林业生产力

广大林农造林、营林、护林的积极性倍增，林农已经成为集体林业发展的第一生力军。一是造林的积极性空前高涨，加速了全省绿化进程。林改后的地区，出现了多年未有的“争山争苗”造林的喜人局面。东部山区在宜林荒山已不多的情况下，农民在自己承包的山上，见空就栽，宽甸县去年和今年平均每年造林面积都在11万亩，其中农户个人造林占90%。四平村十组64岁的独身老太太周桂英，2007年春，在承包地栽落叶松1000余株，在栽树过程中竟栽过了界。桓仁县川里村林改后两年，全村造林6500多亩，其中冠下栽红松3700亩，是改革前3年平均造林的2倍还多。北票市上园镇沟口子村一片398亩的荒山荒芜多年，无偿送给（限期绿化）本村吴文华等6户村民，6户联合协作，共同治理，现已全部绿化。今年上半年全省非公有制造林比2005年增加了15个百分点。二是营林的积极性空前高涨，开始实行“科学营林”。确权到户的林农开始像精耕“一分田”一样细做“八分山”。本溪县东营坊乡宫堡村洋地沟村民组以于占波为首的33户农民改革中承包了120亩林地，实行短、中、长三期效益结合套种了刺嫩芽、落叶松和红松，成活率达到100%，且长势喜人。昌图县友好村四组后山太窑140亩荒沙地，多年造林不见林，改革中承包给张玉春等7户农民，选择了壮苗，并精心栽植，造林成活率在90%以上。还间种了花生110亩，年可收入7万元。昌图县七家子镇八里村3组农民张德印，3年来先后承包集体宜林地和采伐迹地385亩，总计投入27万元，栽植速生杨树2.56万株，成活率都在98%以上。他投入4000元，打井2眼，给树浇水灌溉，每年还给幼树追施一次化肥。他在林下间种花200亩，3年共收入30万元。不但收回成本，还有盈余。杨树到20年时采伐，可收入130万元。去年有人出价60万元，要买他的林子，他都没卖。彰武县前福兴地乡徐家村，今春每个造林户在每亩造林地上施农家肥500公斤，追施尿素20公斤，并在林下种植矮棵经济作物。三是护林的积极性空前高涨，降低了政府管理林业的成本。林改后家家都是护林队，人人都是护林员。农民自发组织，实行互助联防，巡山护林制止滥砍盗伐，已经成为农民的自觉行为。林改后的地区林业案件明显下降。

2 极大地促进了农民增收和地域经济的发展

一是直接效益明显。全省800多亿的集体森林资产，近2000万的农村人口，人均可增加收入4000多元。二是为农民提供了更多的就业机会，搭建了增收致富平台。林改后广大农民踊跃投入，发展林地经济的积极性空前高涨，使森林资源得到充分利用，农村产业结构得到优化。由过去的“不敢投入”转变为“舍得投入”。据初步统计今年全省非公有制投入林业产业发展的资金达15亿元，是上年的2倍。抚顺县汤图乡汤图村的张德福，林改时承包了310亩山林，投资、投劳7万多元，在林下种植人参269亩，荒山栽刺龙芽、刺五加36亩，在山角下播种猫爪子（山野菜）3亩，又在山下的退耕地栽植五味子10亩，预计项目达到高产时年收入可达到45万元。桓仁县摇钱树村林改后，70％以上的承包户已经发展或规划了林下产业发展项目。现在雇工造林或栽植林下参人工费已经涨到45元/天·人，翻了一番还多。全村已发展林下参为主的中小药材30400亩，大叶芹为主的山野菜400多亩，林蛙养殖面积达到16000多亩，红松为主的果材兼用林6000多亩，形成山上、山下、树上、树下立体式林业发展的新格局。本溪县洋胡沟村改革前全村只有11户搞林下产业，每年投入林业的资金不足2万元，改革后每年为11万元。全村229户承包户，已有186户，发展了五味子、刺龙芽、林下参、大叶芹、猫爪子等中草药和山野菜致富项目，面积达9000多亩。这个村改革前每年来自林业人均收入为2600元，改革后为3000元。本溪市去年农民人均涉林收入2625元，占纯收入的58.9%。去年我省新植和改造红松、榛子、板栗、杏枣经济林基地55万多亩。许多林副产品已经走出山门，迈出国门。全省特色林业产值达到55亿元，出口创汇2亿多美元。三是增强了集体经济活力。改革中合理有偿转让了集体林权，盘活了林业生产资料，流转收入化解了一些村内债务，仅铁岭、抚顺就化解村内债务1.66亿元。有些村组通过收取林地使用费，使村组有了固定的收入来源，壮大了集体经济的实力。

3 极大地推进了乡村民主建设

我省在集体林权改革的具体操作中，村组改革方案等重大事项，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论通过，充分体现民主、尊重民意。广大农民高兴地说，只有这次林改才真正体现了我们农民的意愿，确保了我们村民的知情权、参与权、决策权、监督权。集体林权改革不仅唤醒了沉睡的山林，而且唤醒了广大农民当家作主的信心，农村民主政治建设水平得到进一步提升。

4 极大地改善了农村干群关系

过去由于集体山林存在归属不清，责权不明，利益分配不合理等深层次问题，有的地方暗箱操作，损害群众利益。所以山林纠纷不断，上访频繁，干群关系紧张。这次改革实行阳光操作，改变了过去承包、流转集体山林由村干部少数人说了算的做法，避免了少数人借集体林流转之机牟取私利的行为。这次改革也对历史遗留的林权纠纷进行了清理和解决，改革中已调处纠纷7663起，铲除了纠纷的根源，乡村干部威信有了明显提高，农村干群关系得到明显的改善，增进了农村社会和谐。义县白庙子乡灰山子村吴家屯村民组村民费思仲、费思升兄弟于1983年联合承包了东沟700亩林地，承包期限为60年。由于界限不清，造成干活扯皮、林木弃管，家庭冲突不断。通过这次林权改革，乡、村林改工作组作了深入细致的工作，以一条自然沟为界线，一家划分325亩，一家划为373亩，又分别与村集体完善了林地承包合同，办理了林权证。哥俩非常满意，兄弟二人重归于好，表示一定管好现有林，尽快把林间空地栽满树。

5 极大地推进了新农村建设

山西集体林权制度改革研究篇7

一、集体林权制度改革的内涵

集体林权制度改革是农村集体林地林木产权的确立, 并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革。其中, 明晰集体林地使用权和林木所有权是基础, 放活经营权是关键, 落实处置权是手段, 保障收益权是出发点和落脚点。

明晰产权:产权的明晰是在坚持集体林地所有权不变的前提下, 将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户, 确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

放活经营权:集体林权制度改革实行商品林、公益林分类经营管理。将立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木, 划定为商品林, 将生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木划定为公益林。放活经营权的对象主要是商品林, 即农民可依法自主决定经营方向和经营模式, 生产的木材自主销售。

落实处置权:处置权的落实即在保证林地集体所有权性质、林地用途不变的前提下, 林地承包经营权人对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件。

保障收益权:收益权的保障主要包括四个层次:一是农户承包经营林地的收益, 归农户所有。二是征收集体所有的林地, 需要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用, 维护被征地农民的合法权益。三是对集体林地被划入公益林范围的, 不管采取哪种承包方式, 都要求补偿资金落实到农户。四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派, 依法维护其合法权利。

二、其他省份集体林权改革的经验

目前, 全国有27个省区市成立了集体林权制度改革领导和工作机构, 有16个省区市制定了政策性文件。福建、江西、浙江、辽宁等省基本完成主体改革任务, 正在推进配套改革;云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开;湖南、河南、贵州、海南等8省市在总结试点经验基础上, 2009年全面推开。这些省份的集体林权改革为山西提供了宝贵的经验。

1. 激活了林业发展机制, 确立了农民在林业经营中的主体地位。

林改调动了广大农民造林、育林、护林的积极性, 造林实现了从“要我造”到“我要造”的转变。通过林权抵押贷款, 林农获得了发展林业生产的资金。森林资源快速增长, 据统计, 福建省有林地面积净增33.33万hm2;森林覆盖率增长2.44个百分点, 达62.96%, 居全国第一。

2. 吸引了社会资金向林产业涌流集聚, 推动了林业产业发展。

2007年福建省林业总产值较2002年增长85.67%, 是历史上增长最快的时期。林业产业加快集聚、林业产业结构不断优化、林产工业发展领域不断拓展、森林生态旅游蓬勃发展, 品牌战略成效明显。江西省自林改以来, 林区经济也逐步走上又好又快发展的道路。造林致富成了山区农民致富的新选择, 林改后有40万外出打工人员返乡投资经营林业, 民间投资超过国家投资, 2007年就已完成2010年的造林任务。

3. 林地资源的潜力得以有效发挥, 促进了农民增收致富。

林改实现了林业经营效益与收入直接挂钩, 林农对林业的投入增加, 提高了林地单位面积产出效益, 增加了经营收入。据统计, 2003年以来福建省农民人均林业收入每年增长30%以上, 主要林区的农户, 从林业生产经营中获得的收入已占其家庭收入的50%左右。江西省林农来自林业的收入, 以年均30%以上速度递增。浙江省安吉县农民来自林业的人均收入占到全部收入的66%。

4. 基本理顺了山区林区发展的诸多关系, 促进了农村和谐稳定。

林改促进了农村基层组织建设, 推动了乡村社会和谐发展。改革从源头上铲除了腐败, 杜绝了村干部“暗箱操作、乱卖山、乱花钱”的现象。解决了以前界址不清等历史遗留问题, 解决了大量涉林矛盾纠纷。

三、山西集体林权制度改革情况综述

1. 集体林权制度改革的进展情况。

2008年8月, 山西省委、省政府出台了《关于开展集体林权制度改革的意见》, 同时在晋城市和垣曲、沁源等1市18县启动了林改试点工作。到2009年10月底, 试点市县的主体改革任务基本完成, 共完成林地确权面积1076万亩, 占应确权林地面积的77.7%;家庭承包684万亩, 承包率达82%, 群众满意率达98.7%。2009年11月19日, 山西省决定对全省集体林权制度改革工作全面展开, 提出2010年完成3000万亩的林地确权任务, 累计完成面积达到全省集体林地的50%以上。随后, 省委、省政府又出台了《关于实施生态兴省战略, 加快推进林业改革发展的意见》, 明确了集体林权制度改革的相关政策和保障措施。而且, 集体林权制度改革已经作为全省6项重大改革之一, 写入了政府工作报告, 并作为考核各地工作的重要内容。到2011年上半年, 全省累计完成集体林地确权7521.38万亩, 其中家庭承包经营5643.8万亩, 均山到户率为75%;2.1万个行政村完成集体林地勘界确权工作, 1.8万个行政村完成林地承包合同的签订工作, 发放林权证12万本。

2. 目前取得的成效。

山西在推进林改中紧紧围绕“明晰产权”这一核心, 坚持因地制宜, 分类指导, 稳妥推进, 形成了许多较为成功的改革运作模式和经验。 (1) 结合实际探索出五种总体改革模式。一是在人少林多的地方, 以“分山均林到户为主, 按户承包, 明晰产权;二是人多林少的地方, 实行”联户承包“, 同时明晰联户内部成员之间的权利义务关系;三是户包治理小流域、“四荒”拍卖比较完善的地方, 尊重历史, 完善合同, 协商利益, 明晰产权;四是平原林网、路渠实行拍卖到户或树随地走, 核发证书, 落实树权;五是对少数不宜承包到户的林地, 实行均股到户或均利到户。 (2) 理顺工作思路, 分类推进改革。有的地区根据全区自然地理环境和社会经济发展状况与不同特点, 把全区各乡镇和村依据地理位置划分为城郊型、工矿型、农牧型三大区域, 把现有集体林地按现状分为生态经济型、生态防护型、生态公益型、抚育管护型、改造升值型、预期见效型和暂难利用型等类型, 在这些有代表性的村分类推进, 用最有力的干部, 采取最直接的办法, 拿出最快的速度, 先行突破。 (3) 妥善解决林权纠纷, 让农民满意。为妥善解决林权纠纷, 保证林改试点顺利推进, 山西省林业厅在调研的基础上制定了《集体林权制度改革试点县林权争议调处方案》, 明确了“属地管理、分级负责, 尊重历史、依法依规, 实事求是、区别对待”的林权争议调处原则, 对试点县林权争议调处工作进行了部署。试点县的县、乡、村都成立了林权纠纷调处工作组。

3. 存在问题。

(1) 干部、群众思想认识上的问题影响林改工作积极性。部分地区干部、群众对林改工作的积极性不高, 原因是多方面的。一是许多市县山地多、降水量少, 宜林荒山面积大, 植树造林条件差, 投入大、见效慢, 很大程度上影响了群众参与林改、造林绿化的积极性;二是有些市县的林地大部分属于公益林, 而生态效益补偿未落定, 采伐受限制, 林农近期得不到直接的经济效益和实际收益, 所以对林改工作积极性不高;三是村干部思想认识上出现种种偏差, 影响了林改积极性。 (2) 林权不清、林地界限不清, 林改纠纷调处难度大。林地权属纠纷问题, 主要发生在森林资源较为丰富的市县, 且大都属于历史纠纷, 其特点是纠纷历史久、面积大、利益主体多, 协调处理难度大, 影响林改工作顺利开展。 (3) 林改经费紧张, 技术力量不足。林改工作是一项大的系统工程, 技术要求很高, 确权勘界、勾图、微机录入、表格印刷、档案管理材料等都需要购置许多仪器设备, 需要大量专业技术人员。很多市县, 特别是财政紧张的贫困县, 专业技术人员短缺, 经费不足, 对林改工作造成很大的影响。 (4) 配套政策和措施欠缺, 具体操作困难。在林改工作试点期间, 配套改革还有很多欠缺之处:一是林地的流转还需研究出台具体管理办法。国家对林改政策虽然提到了林地的流转, 但没有具体实施办法。二是相关政策未落实, 群众积极性不高, 需要尽快出台林业后续产业发展政策。三是一些配套措施的政策还不太明确。例如:商品林采伐限额, 年限、标准不太明确;生态林补助标准、年限、宜林地造林期限、标准等不太明确。四是缺少具备森林资源资产调查、评估和监督交易资格的中介机构和人员, 很大程度上制约了林地正常的评估和流转, 影响了林改进度。五是林改后, 未列入改革范围的国家生态林、防护林、公益林等重点工程的管护及改革后的集体林木产权明晰后, 护林防火、森林病虫害防治及林业科研项目的推广都将面临新情况和新问题。六是实际操作工作中的一些具体困难和问题。七是移民林权问题。许多村民移民后远离原住址, 但原村境内林地、林木的所有权保持不变, 即林地行政区划和隶属关系不相一致, 给林改工作带来一定难度。

四、山西集体林权制度改革的框架

1. 山西集体林权制度改革的总体目标和主要任务。

总体目标是:用五年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。完成林权登记发证, 把林权登记发证作为评价改革成效的重要标志;提高林权登记发证率和家庭承包率, 用法律手段保障农民合法权益。在基本完成集体改革的基础上, 围绕经营权、收益权、处置权进行全面落实。进一步深化林业管理体制和经营机制的改变, 加强制度建设, 完善改革政策措施, 建立起“产权归属明晰, 经营主体到位, 责权利益分配明确, 利益保障严格, 流转规范有序, 服务监管有效”的现代林业产权制度。

集体林权改革的主要任务是制度建设, 包括:集体林地林木承包经营制度、林业分类经营制度、权益保障制度、公共财政支持集体林业发展制度和林业社会化服务制度。集体林权改革要从制度上解决林业发展的深层次矛盾, 发挥出林业在生态、经济和社会的三大效益。

2. 山西集体林权制度改革的运作办法。

(1) 尊重农民意愿, 坚持农民得“大头”。农民群众是集体林权制度改革的主体, 也是改革的受益者和操作者。推进改革必须充分尊重群众的民主意愿和民主权利, 把改不改、何时改、怎么改等重大问题交给群众, 决不包办代替, 更不能强迫命令、强行推行。同时, 要坚持农民得“大头”, 保证农民的利益, 坚持还权于民、还利于民, 确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”, 要切实维护农民的根本利益。 (2) 明晰产权, 确立承包经营主体的权利和义务。在确定承包经营主体后, 需要明确林地所有者与经营者之间的权力和义务, 权力包括:处置权、使用权、所有权、分配权、收益权、使用监督权、违约处置权、林地发展权、补偿权等。义务主要包括:上缴承包费、履行合同义务、抵制乱收费、提供生产技术服务、进行林业基础建设等。 (3) 林权登记发证的运作办法。首先, 要依法进行实地勘界、确权。林权实地勘界是集体林权制度改革的关键环节, 要组建专门的勘界、登记机构和人员培训, 组建强有力的农村工作干部和专业技术人员深入到第一线, 现场指导农民进行勘界确权。其次, 在产权明晰后依法进行登记发证。要做到林权登记内容齐全规范, 数据准确无误, 图、表、册一致, 人、地、证相符。通过设立用益物权, 确保农民拥有长期而稳定的林权。

五、山西集体林权制度改革的配套改革措施

集体林权制度改革, 制度建设是基础, 政策实施是保证, 改革能否取得成效并深入开展下去, 关键就是要完善配套改革, 建立创新一套支持林权制度改革, 经济结构转变的配套措施。

1. 完善林木采伐管理机制, 改革林木采伐管理制度。

(1) 简化采伐手续, 尽快完善林木采伐机制。中央在《推进集体林权制度改革的意见》中提出:实行商品林、公益林分类经营管理。严管公益林, 放活商品林, 简化审批程序, 加强审批监督。具体机制为:非林业用地林木采伐不纳入限额管理, 由经营者自主经营、采伐, 突出森林经营方案地位。将林业主管部门以往“伐前设计、伐中检查、伐后验收”的全过程管理, 调整为森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理, 落实农民经营自主权。并推行森林采伐公示制度, 实行采伐限额“蓄积量”单项控制与年度木材生产计划备案制。 (2) 分类指导, 完善集体林采伐管理。公益林采伐管理制度措施:一是对重点公益林要使其充分发挥生态效益, 严禁采伐。二是对一般公益林要严格实行限额采伐管理, 在保障生态效益的同时使其发挥一定程度的经济效益。

商品林采伐管理制度措施:一是在非林地上所造的用材林, 保证采伐指标。二是速生丰产林、工业原料林按其经营方案采伐, 保证采伐指标。三是经营规模达到一定规模的个人或者单位, 可单独编制森林经营方案, 按经营方案保证采伐指标。四是当前, 市场经济发展还不完善, 可先从简化限额审批程序的角度, 适当放宽采伐限额。随着市场经济发展的逐渐完善, 可以放开对商品林特别是速生丰产林的限制, 逐步实现经营者按市场需求自主采伐。

2. 建立林地林木流转制度, 规范林地林木流转。

(1) 加快林地、林木使用管理和流转制度建设。坚持“依法、自愿、有偿”的原则, 林地承包经营人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限, 流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转, 要在本集体经济组织内提前公示, 依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之一以上村民代表同意。集体林地、林木流转等收益应用于本集体经济组织内部成员分配和集体公益事业。 (2) 建立森林资源产权市场体系。一是建立安全市场经济制度的产权结构。二是制定规划林权交易制度, 建立健全林业产权交易市场。三是建立完善林地产权的中介服务体系, 组建林权交易中介服务组织, 提供林权交易的各种服务, 降低信息费用。四是完善市场规划体系, 加强林地市场监管, 积极为林农搭建服务平台、网络平台, 促进森林资源规范有序流动。 (3) 建立森林资产评估制度。建立森林资源资产评估师制度和评估制度, 规划评估行为, 修改完善原有森林资产评估办法, 专门对集体林资源资产评估范围、机构、程序、方法、费用等方面做出明确规定, 维护交易各方合法利益, 防止农民失山失地失林。

3. 建立和完善公共财政支持林业发展制度。

(1) 完善公益林管理机制和生态效益补偿制度。探索完善公益林管理机制的主要措施:一是制定公益林管理办法, 完善公益林征用范围。二是提高公益林补贴标准。三是在不影响生态功能下, 进行林下资源再开发经营, 提高森林资源利用率。建立和完善公益林生态效益补偿制度, 需要参照粮食直补政策和商品林经济效益条件确定补偿标准。同时, 各级政府应该是森林生态效益补偿资金的提供者, 即主要购买者。 (2) 加大生态建设投入, 加大林业产业开发投资。要优先对林改试点村安排造林项目, 在资金、技术等方面给予 (下转第207页) (上接第205页) 倾斜、帮助。林改后育苗、栽培、抚育等费用, 农民投资有限, 政府要增加栽培费、抚育费、管护费、苗木补助, 尽快建立造林、抚育投入补贴制度, 国家和地方造林投资要向农户倾斜。要建立支持林业发展的公共财政投入长效机制, 各级政府每年将财政收入5%用于支持林业发展, 对财政困难地区给予扶持。 (3) 加大对林区基础设施的投入力度。政府要加大乡镇林业工作站建设, 经费列入县级财政预算。一是制定林业基础设施补助标准。二是对电力、移动通讯、广播电视等基础设施建设项目减免税收。三是增加社会事业发展投入。要将森林防火、病虫害防治以及林业执法体系的基础设施建设等纳为新农村建设, 纳入各级人民政府基本建设规划。

4. 推进林业投融资改革, 拓宽林业融资渠道。

2009年5月颁布的《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》, 要求银行业金融机构切实加大对林业发展的有效信贷投入, 明确林业贷款期限最长可为10年, 小额林农的实际利率负担原则上不超过基准利率的1.3倍, 并积极开展森林保险试点, 推进森林保险工作。下一步, 金融机构和林业部门将紧密配合, 大力开发适合林业特点的信贷财政贴息政策, 发展林业小额贷款, 进一步完善林业信贷担保方式, 健全林权抵押贷款制度, 逐步提高财政对农民森林保费的补贴比例, 开发多种森林保险产品, 吸引农民参保投保, 提高农民抵御自然灾害的能力, 降低农民发展林业生产的风险。

5. 加强林业社会化服务体系建设, 加快林业机构职能转变。

要建立以管理与服务相结合的新型林业管理机构, 推进管理机构改革, 推进林业综合行政执法机构改革。各级各有关部门要适应改革新形势, 进一步转变职能, 改进服务方式, 加强对林业的宏观管理、公共服务和行政执法监督。尽快组建和加强森林公安、森林防火、林权管理、林业工作站、林业派出所等资源保护管理队伍, 配套相关法律政策和措施, 使林业管理有法可依。健全纠纷调处工作机制, , 妥善解决林权纠纷, 及时化解矛盾, 维护农村稳定。建议省林改领导组尽快制定省直林场与集体林地、林权纠纷的处理原则和指导性意见。

摘要：在我国以往的农村土地制度实践中, 往往把农村土地制度单纯理解为耕地制度, 而忽视了其中还包含着林地制度。二十世纪80年代前后, 当我国开始实施举世闻名的农村土地联产承包责任制改革时, 林地却仍然基本维持原有的制度, 并没有随之进行彻底变革。实际上, 大农业通常是包括林业的, 林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益。山西地处黄土丘陵地带, 山区面积多于耕地面积, 林地生产资料的重要性甚至超过耕地。因此, 研究山西的集体林权制度改革具有很强的现实意义。文章结合其他省份集体林权改革的经验教训以及山西目前取得的成效, 提出山西集体林权制度改革的框架和配套改革措施。

关键词：山西,集体林权,配套改革

参考文献

[1].魏远竹, 张春霞, 郑晶.福建省新一轮林改的引导与示范效用分析——集体林权改革研究之三.林业经济, 2009 (5)

[2].王文权.关于辽宁省集体林权制度改革情况的报告.林业经济, 2007 (7)

[3].徐秀英, 沈月琴, 李兰英.浙江省集体林权制度改革探讨.林业经济, 2007 (11)

[4].杨萍.集体林权流转主体若干问题研究——以福建集体林权制度改革为研究对象.福建林业科技, 2007 (12)

[5].朱冬亮, 肖佳.集体林权制度改革:制度实施与成效反思——以福建为例.中国农业大学学报 (社会科学版) , 2007 (9)

[6].张蕾, 文彩云.集体林权制度改革对农户生计的影响——基于江西、福建、辽宁和云南4省的实证研究.林业科学, 2008 (7)

[7].张利国.江西省集体林权制度改革探析.林业科学, 2008 (7)

集体林权改革制度之思考篇8

一、集体林权改革的内容及意义

林权制度改革的核心是落实“四权”, 即所有权、经营权、处置权、收益权;实现“三还”, 即还山于民、还树于民、还利于民, 坚持五项原则, 即先行试点、逐步推广, 以民为主、体现民意, 先易后难、逐步推进, 兼顾各方、合理分配, 因地制宜、分类指导。改革的具体做法:一是明晰所有权, 放活经营, 确保收益;二是进行林权登记, 发 (换) 林权证;三是完善流转机制, 规范流转行为;四是完善配套措施, 促进产业发展。

集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求, 是促进农民就业增收的战略举措, 是建设生态文明的重要内容, 是推进现代林业发展的强大动力。具体来讲, 体现在以下方面:

(一) 集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善

中央做出全面推进集体林权制度改革的战略决策, 在保持集体林地所有权不变的前提下, 将林地承包经营权和林木所有权落实到农户, 确立农民作为林地经营权人的主体地位, 使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置权和收益权, 做到“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸, 是农村基本经营制度的丰富和完善, 是农村改革的又一个里程碑, 必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性, 实现农村生产力的又一次大解放。

(二) 集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措

全面推进集体林权制度改革, 可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力, 极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林, 促进林木种植, 林本经济, 木本粮油, 竹藤花卉, 森林旅游, 生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展, 全面提升森林经营水平和林地产出率, 大幅度增加农民收入, 必将对破解“三农”难题、建设社会主义新农村、全面建设小康社会做出巨大贡献。

(三) 集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践

全面推进集体林权制度改革, 构建现代林业体制机制, 不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能, 满足社会对林业的多种需求, 而且可以有效提升我国的生态承载力, 有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

二、不能神化集体林权改革

我国政府做出全面推进集体林权制度改革的战略决策, 决定把25亿亩集体林地承包到户, 实现山有其主, 必将极大地调动广大农民耕山致富的积极性, 实现我国农村生产力的又一次大解放, 成为我国农村改革的又一座新的里程碑。但是, 如果我们用生态的眼光来看, 用农民权力的眼光来看, 集体林权改革是不是真像想象的那样, 会成为一个既保护生态又实现农民增收, 既保证我国林业产品的供给, 又为未来生态复原奠定基础的美好政策呢?

(一) 照搬农业改革且一步到位, 问题凸现

集体林权制度改革的思路来自农村。由于农业改革极大地释放了农业生产力, 带动了我国改革的进程;政策制定者认为也可以用同样的方法释放“林业生产力”, 刺激农民的致富能量和生态保护能量。农村耕地制度的变革过程, 经过了30年的变革, 主要分为三大步骤来进行, 并且在这三大步骤的过程中, 中央和各地还进行了无数的土地制度改革实践, 并对土地流转等改革领域进行了谨慎的探索, 并至今仍然在试验之中, 并没有形成相对确定的政策制度。

然而相对于耕地制度的改革而言, 林权改革几乎是一步到位, 遵循了《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律对30年农地制度的所有改革经验, 并有相当大尺度的突破。《意见》决定, 在5年之内于全国范围内完成林权改革, 而实际上, 福建、江西、辽宁等试点省份在《意见》出台之前已基本上完成了改革, 浙江、云南、河南等改革力度较大的省份也接近完成, 而大部分省市的改革都将在两三年之内完成, 换言之, 林权改革实际上是要在几年之内完成耕地制度改革几十年来形成的经验。而林权改革的另外一个引人注目的地方在于, 改革的意见和方案明确鼓励林权的二次流转, 并为此鼓励搭建市场交易平台及政府软件, 市场化的取向是相当明晰的, 这一点, 已经远远突破了耕地制度改革的经验, 在农地制度的改革上是惊险一跃。如果说30年来农村耕地制度的变革是一个渐进式的改革的话, 那么, 当前正在推行的林权改革, 则是相对激进的一步到位式的改革。

林权改革坚持了30年来农村改革的基本方向, 但是, 却与30年来渐进式的农地制度改革多有相悖之处。事实上, 从已有的林权改革的试点和实践来看, 如此彻底的改革对农村社会所造成的震动是难以估量的。林权改革同时带来的是林业资源进一步转化为资金和资本, 从这个意义上看, 林权改革所带来的经济效益几乎是必然的。而问题的关键还在于, 从林权改革的实际操作过程来看, 资源转化为资金和资本, 基本上依赖于市场机制的引入, 大规模的资本进入林业领域几乎是必然的趋势。这一点, 已经从林权改革的几个试点省份典型如福建省的试点中看出来。《意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性, 即均分到户, 但是同时规定落实处置权, 鼓励林地和林木的二次流转, 而相当多的试点地区在初次分配中就进行了招标的形式, 把集体林权一次性地过渡到少数人手中, 由此, 造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下, 林权的集中几乎无法避免, 这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系, 纠纷和矛盾也日益凸现。

(二) 集体林权制改革带来了森林危机

“还山于民, 还树于民”的林权改革, 使得农民有了自主权, 同时在经济利益的驱使下也展开了大规模的“毁林种树”运动, 从某种意义上说“毁林种树”似乎是一对矛盾体, 但因为森林的独有特点, 使得这一对矛盾体得以并存。森林与农田是不同的, 农田从农业诞生的那一刻起, 就是功能单一的, 其目的是为了某种单一作物的生产。为此, 要把其他生物全部压制、杀灭和拔除。而林业本来就具备多重效益, 不仅具有经济功能, 而且具有十分重要的生态功能。用农业改革的方法去推导林业改革, 以农业的方式来经营林业, 使林业完全“农业化”, 是用单一功能区的思维去经营混合功能区, 实际上是犯了农业病, 或者说是犯了经济病。

1、令人担忧的“全民种树运动”。

近60年来, 我国的森林面积似乎在扩张, 但同时, 由于过度重视人工种植森林, 导致人工纯林的面积越来越多, 天然森林的面积越来越少。一片森林要想有好的大树, 至少要有几百年很少经受人类的干预, 或者人类的干预不至于造成颠覆性的影响。但60年来, 我国这样的森林日益稀少, 据统计报告显示, 我国国土上未受人类干扰的森林, 只有5万平方公里左右, 是60年前的1/50左右。

造成这种结局的原因包括了政府的“为民做主”, 统一转让林权;包括了林业集团的集体收购、开发;同时很大的作用还来自于农民“自发替换”。当林权到了农民手中, 他们做的第一件事, 一定是把所有可能替换的天然林都替换为人工纯林, 低矮一点的、交通便利一点的地方, 种果树等农业经济林;交通不便一些的地方, 种杉树、杨树等工业经济林。

人工林正在全面快速地替换天然林, 严重影响了我国的森林质量。无论是海南的农民砍天然林种桉树, 还是云南的农民砍天然林种橡胶, 其结局是完全一样的, 那就是天然杂木林正在快速蜕变为经济纯林。某种程度上说, 我国的生态恶化是砍树造成的;从另一个层面上说, 我国的生态恶化, 可能恰恰是热衷于种树造成的。种, 就意味着要对土地进行人工干预。种, 就意味着要把你认为有用的物种强行安排到某个坑位中。种, 就意味着为了保证你劳动的成果, 得不停地压抑其他的物种。

当前, 以培育木材为中心的森林抚育、以工业原料林为目标的单一种植、以产量为导向的营林措施以及砍好留差的森林逆向选择, 导致了我国集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展。

2、西双版纳的教训。

西双版纳堪称我国热带植物王国皇冠上的明珠。不到国土0.2%的面积, 却拥有1/4的野生动物, 1/5的野生植物, 为生物多样性保护的重地。西双版纳大面积种植始于20世纪60年代末植胶农场的大规模发展。到2007年, 西双版纳10个大型国有农场有9个是植胶农场, 橡胶种植面积150万亩。这些农场几乎全部是斧砍火烧热带雨林开垦出来的。到了90年代, 随着国际橡胶价格猛涨, 橡胶产业呈爆炸式发展。一时间橡胶狂热升温, 倒卖胶园, 出售山林土地成为西双版纳最热闹的一道风景线。普通农民没有能力投资就把自留山、自留地以低廉的价格卖给了胶园主。土地被炒作一空, 胶园主将之全部开发为橡胶林。不法分子乘机蚕食国有林和集体林, 出现集体毁林的恶性案件, 数十年的大树成片倒下。如今, 从景洪到国境线的公路两侧全都是清一色的橡胶林。仅2000年以来, 西双版纳新造橡胶林达300万亩, 全州植胶总面积从1988年的116万亩猛增到615万亩, 其中很大一部分是新砍的热带原始林。这种发展势头所带来的生态恶果“令人恐怖”。

大规模橡胶种植严重影响了西双版纳的气候, 近十年间平均温度升高0.4℃-0.5℃, 同时湿度降低。景洪市1954年雾日184天, 2005年仅22天。橡胶林不仅无蓄水功能, 反而需要大量吸水, 每亩天然林每年可蓄水25立方米, 保土4吨, 而每亩橡胶林每年吸取地下水9.1立方米, 并造成15吨土壤流失。许多村寨已经遭遇地下水位降低, 泉水断流, 井水干涸。

生物多样性的丧失更无法挽回, 老百姓说“橡胶林上不飞鹰, 下不走蛇”。有研究报告指出, 人工橡胶纯林的鸟类丧失70%以上, 哺乳动物丧失80%以上。橡胶林内, 没有灌木, 几乎寸草不生, 被生态学家称作“绿色沙漠”!

三、集体林权改革制度的完善方向

林权改革要立足于森林本身的特点及其独到的起承转合作用, 不能单单照搬农业改革的方法。因此, 本文建议从以下方面来完善集体林权改革:

(一) 立足生态保护, 寻求林业改革自有的方式

林业不等于农业, 将成功的农村土地联产承包责任制移植到林业搞林权改革未必能成功。森林与庄稼完全不同。森林是一种复杂的生态系统, 其自身所具备的社会、经济和生态三大服务功能中, 最重要的无疑是生态服务与社会服务的功能。对于我国这样一个多山地高原、森林破坏严重、生态脆弱的国家来说, 尤为如此。森林的经济服务功能应从属于生态服务功能, 这同农业是大不一样的。因此, 将森林单纯作为经济开发利用对象, 用经营农业的惯性思维来经营森林、经营林业是不符合森林生态规律的, 也是不利于生物多样性和生态保护的。

当前, 林权改革对生物多样性保护和生态安全的问题几乎未作考虑。为此, 建议将集体林区天然林的保护、恢复与改善列入林权改革的工作目标。

(二) 不要轻率否定集体林和国有林制度

20世纪80年代以来, 分山 (林) 到户一直就没有停止过, 分山后因为滥砍滥伐而重新收归集体的也不少见, 没有分而维持集体林体制的也有很多。现在如果还有保存完好、有保护性开发价值的大片山林, 一般都是集体林或国有林。另外, 正是因为江西等地有集体林存在, 90年代江西农村村民自治组织基本上没有发生负债, 而湖北等地平均每个村发生了数十万或数百万元不等的村级债务。

随着劳动力价格逐步上涨、城市化和国民对生态要求越来越高, 很多山区都将封山育林———国有林区或生态保护区, 这是大趋势。人少山多、生态脆弱的地区, 不是要分山 (林) 到户, 而是国家出钱逐步收购山 (林) 、转移山 (林) 民, 实施封山育林。

(三) 国家不可将生态建设责任推给农民

政府不要以为, 分山到户了, 山林“一分就绿”了, 这在绝大多数地区是不可能的。政府应做好整体规划, 加大对生态公益林的保护力度, 提高生态公益林的补偿标准。

林权改革本应只针对集体商品林, 但是由于木材价格攀升, 将生态公益林改为商品林的呼声日高, 这是值得警惕的动向。列入保护的生态公益林, 包括世界自然遗产地、自然保护区、国家公园、国家森林公园和风景名胜中的森林与林木, 还应当包括少数民族的神山、龙山等自然圣境中的森林和林木。在像横断山脉和西双版纳这样的生态热点和生物多样性极其丰富的地区, 政府应将尚存的天然林尽可能多地规划为生态公益林。不进行林权改革的集体生态公益林, 农民有权优先享用其收益 (如旅游和林副产品) 。已经规划的生态公益林, 可建立由农民自己管护的自然保护小区, 国家提高生态补偿标准, 或者学习美国大自然保护协会的经验, 进行保护权的转让 (即购买“森林保护权”) , 让农民从森林保护中获得经济收益。

(四) 林权改革要因地制宜, 与农村治理相结合, 不可一刀切

很多地方的集体林是农村治理和公共服务的经济基础, 切不要因为林改重要而否定了农村自治和公共服务的重要。在市场经济条件下, 农村治理和公共服务对一家一户的小农而言, 是可持续发展的必不可少的条件。林改一定要尊重农民自己的意愿, 同时要尊重地方政府的决策权, 各地对林业的功能定位可能不一样, 江西、福建是要通过竹林致富人民, 西北、北京的林业可能是为了生态, 因此, 江西、福建的林改做法就完全不能指导北京和西北。林改不能由国家林业局直接决策和指挥, 应该由地方政府自主改革。总之, 林改不能像1982年“分田到户”一样, 一刀切、一律化。分了就是“改革先锋”, 否则就是拖“改革后腿”。既不能用政治压力搞改革, 也不能编造神话诱导改革。

参考文献

[1]、集体林权制度改革的重大意义和基本原则[N].农民日报, 2008-07-18.

辽宁集体林权制度改革效果突显篇9

辽宁自2005年3月开始启动试点, 到11月全面推开, 历经三年多的时间, 已经形成了各级党政领导亲自抓, 相关部门密切配合, 林业部门全力以赴, 广大群众积极参与的喜人局面, 并取得了较好的成效。山虽然还是那座山, 但经过林改已经变成了农民群众自己的山, 成为山区农民的第二块责任田, 由“我们的”变成了“我的”, 极大地唤醒了农民经营林业的意识, 产生了多维立体效应。

1 极大地解放了林业生产力

广大林农造林、营林、护林的积极性倍增, 林农已经成为集体林业发展的第一生力军。一是造林的积极性空前高涨, 加速了全省绿化进程。林改后的地区, 出现了多年未有的“争山争苗”造林的喜人局面。东部山区在宜林荒山已不多的情况下, 农民在自己承包的山上, 见空就栽, 宽甸县去年和今年平均每年造林面积都在11万亩, 其中农户个人造林占90%。四平村十组64岁的独身老太太周桂英, 2007年春, 在承包地栽落叶松1000余株, 在栽树过程中竟栽过了界。桓仁县川里村林改后两年, 全村造林6500多亩, 其中冠下栽红松3700亩, 是改革前3年平均造林的2倍还多。北票市上园镇沟口子村一片398亩的荒山荒芜多年, 无偿送给 (限期绿化) 本村吴文华等6户村民, 6户联合协作, 共同治理, 现已全部绿化。今年上半年全省非公有制造林比2005年增加了15个百分点。二是营林的积极性空前高涨, 开始实行“科学营林”。确权到户的林农开始像精耕“一分田”一样细做“八分山”。本溪县东营坊乡宫堡村洋地沟村民组以于占波为首的33户农民改革中承包了120亩林地, 实行短、中、长三期效益结合套种了刺嫩芽、落叶松和红松, 成活率达到100%, 且长势喜人。昌图县友好村四组后山太窑140亩荒沙地, 多年造林不见林, 改革中承包给张玉春等7户农民, 选择了壮苗, 并精心栽植, 造林成活率在90%以上。还间种了花生110亩, 年可收入7万元。昌图县七家子镇八里村3组农民张德印, 3年来先后承包集体宜林地和采伐迹地385亩, 总计投入27万元, 栽植速生杨树2.56万株, 成活率都在98%以上。他投入4000元, 打井2眼, 给树浇水灌溉, 每年还给幼树追施一次化肥。他在林下间种花200亩, 3年共收入30万元。不但收回成本, 还有盈余。杨树到20年时采伐, 可收入130万元。去年有人出价60万元, 要买他的林子, 他都没卖。彰武县前福兴地乡徐家村, 今春每个造林户在每亩造林地上施农家肥500公斤, 追施尿素20公斤, 并在林下种植矮棵经济作物。三是护林的积极性空前高涨, 降低了政府管理林业的成本。林改后家家都是护林队, 人人都是护林员。农民自发组织, 实行互助联防, 巡山护林制止滥砍盗伐, 已经成为农民的自觉行为。林改后的地区林业案件明显下降。

2 极大地促进了农民增收和地域经济的发展

一是直接效益明显。全省800多亿的集体森林资产, 近2000万的农村人口, 人均可增加收入4000多元。二是为农民提供了更多的就业机会, 搭建了增收致富平台。林改后广大农民踊跃投入, 发展林地经济的积极性空前高涨, 使森林资源得到充分利用, 农村产业结构得到优化。由过去的“不敢投入”转变为“舍得投入”。据初步统计今年全省非公有制投入林业产业发展的资金达15亿元, 是上年的2倍。抚顺县汤图乡汤图村的张德福, 林改时承包了310亩山林, 投资、投劳7万多元, 在林下种植人参269亩, 荒山栽刺龙芽、刺五加36亩, 在山角下播种猫爪子 (山野菜) 3亩, 又在山下的退耕地栽植五味子10亩, 预计项目达到高产时年收入可达到45万元。桓仁县摇钱树村林改后, 70%以上的承包户已经发展或规划了林下产业发展项目。现在雇工造林或栽植林下参人工费已经涨到45元/天·人, 翻了一番还多。全村已发展林下参为主的中小药材30400亩, 大叶芹为主的山野菜400多亩, 林蛙养殖面积达到16000多亩, 红松为主的果材兼用林6000多亩, 形成山上、山下、树上、树下立体式林业发展的新格局。本溪县洋胡沟村改革前全村只有11户搞林下产业, 每年投入林业的资金不足2万元, 改革后每年为11万元。全村229户承包户, 已有186户, 发展了五味子、刺龙芽、林下参、大叶芹、猫爪子等中草药和山野菜致富项目, 面积达9000多亩。这个村改革前每年来自林业人均收入为2600元, 改革后为3000元。本溪市去年农民人均涉林收入2625元, 占纯收入的58.9%。去年我省新植和改造红松、榛子、板栗、杏枣经济林基地55万多亩。许多林副产品已经走出山门, 迈出国门。全省特色林业产值达到55亿元, 出口创汇2亿多美元。三是增强了集体经济活力。改革中合理有偿转让了集体林权, 盘活了林业生产资料, 流转收入化解了一些村内债务, 仅铁岭、抚顺就化解村内债务1.66亿元。有些村组通过收取林地使用费, 使村组有了固定的收入来源, 壮大了集体经济的实力。

3 极大地推进了乡村民主建设

我省在集体林权改革的具体操作中, 村组改革方案等重大事项, 必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论通过, 充分体现民主、尊重民意。广大农民高兴地说, 只有这次林改才真正体现了我们农民的意愿, 确保了我们村民的知情权、参与权、决策权、监督权。集体林权改革不仅唤醒了沉睡的山林, 而且唤醒了广大农民当家作主的信心, 农村民主政治建设水平得到进一步提升。

4 极大地改善了农村干群关系

过去由于集体山林存在归属不清, 责权不明, 利益分配不合理等深层次问题, 有的地方暗箱操作, 损害群众利益。所以山林纠纷不断, 上访频繁, 干群关系紧张。这次改革实行阳光操作, 改变了过去承包、流转集体山林由村干部少数人说了算的做法, 避免了少数人借集体林流转之机牟取私利的行为。这次改革也对历史遗留的林权纠纷进行了清理和解决, 改革中已调处纠纷7663起, 铲除了纠纷的根源, 乡村干部威信有了明显提高, 农村干群关系得到明显的改善, 增进了农村社会和谐。义县白庙子乡灰山子村吴家屯村民组村民费思仲、费思升兄弟于1983年联合承包了东沟700亩林地, 承包期限为60年。由于界限不清, 造成干活扯皮、林木弃管, 家庭冲突不断。通过这次林权改革, 乡、村林改工作组作了深入细致的工作, 以一条自然沟为界线, 一家划分325亩, 一家划为373亩, 又分别与村集体完善了林地承包合同, 办理了林权证。哥俩非常满意, 兄弟二人重归于好, 表示一定管好现有林, 尽快把林间空地栽满树。

5 极大地推进了新农村建设

通过林权制度改革一些村组取得了一定的承包收入, 具备了搞各种公益事业的经济基础。昌图县友好村林改中村收入145万元, 通过村民代表协商, 村里为每户安装了闭路电视;为村小学校安装远程教育设施;为4户农村低保户建了房;新增人口因没有耕地可分给予了补贴;2006年给困难户、军烈属实施了补助;2007年春季购买苗木支持造林;维修农村交通道路等公益性支出全部来自林改收入。林改最大的效应是改变了人们的思想观念, 昔日空叹山林好, 而今植树土生金。过去农闲时农民没事干, 大家聚在一起, 不是张家长就是李家短, 如今大家聚在一起的话题都是如何经营好山林、林下发展什么项目, 如何才能增收致富。确权到户的林农, 把分得的山林不仅看成是眼前的财富, 而且看成是留给子孙后代的家产。清原县六家子村村民的一首打油诗最能表达民意:“山还是那座山, 可那是我的山;林不再没人管, 我是永久的护林员;俺要像耕田那样耕山, 林改使咱有了致富的空间;但愿这山能世代相传, 林业政策不会改变。”

摘要：辽宁林改已经形成各级党政领导亲自抓, 相关部门密切配合, 林业部门全力以赴, 广大群众积极参与的喜人局面, 并取得了较好的成效。

对集体林权制度改革问题探讨篇10

一、集体林区当前主要存在问题

1. 对森林的产权不明确导致的纠纷较多

由于某些历史原因, 集体林权区域内的山权产权不是很明确, 从而导致了林区的经营业务主体无法落实、林权的转让不规范以及林权收益不合理分配等方面问题。目前, 有的地方自留山、承包山普遍情况是“有证无山”, “有山无证”, “证山内容不匹配”, “边界不明”等问题, 林权管理模式仍处于一种原始、落后的状态之中。随着林业经济不断发展, 建设和开发森林资源、旅游业的发展繁荣, 国家、集体和个人越来越多开展各种需要占用林地的项目, 由此带来了林地、树木等所有权纠纷的问题, 而且这类纠纷有逐年增加的趋势。

2. 林权档案记录管理不健全

我们地区经历了森林的所有权的多次变更, 林权档案记录管理应是一个动态的过程。但是, 档案管理制度不健全, 管理人员的变动频繁, 人手不够, 管理措施不规范, 管理技术还处于落后水平, 使得林权档案记录管理难以满足实际需要。若在权属纠纷案件中没有档案记录可查, 导致判断错误是不可避免的。

3. 林权转让行为不规范

目前, 我国还没有形成系统的森林资源资产评估制度和产权交易市场, 林权转让无法进入交易平台进行交易, 而是保持了以往传统的交易模式。这就使得不透明的暗箱操作行为、私下交易行为时有发生, 很可能造成所有者的经济损失, 甚至让涉林犯罪行为有可乘之机。

二、集体林权制度改革的实际困难

1. 缺乏专业技术人才和信息原始文件

林区划界是集体林权制度改革一项重要的基础工作。为了保质、保量完成这项工作, 每一个工作人员应具体较高的职业修养、专业技术和身体素质。然而, 重新对林区划界工作任务繁重, 林业专业技术人才少, 造成了集体林权制度改革工作顺利进展受到影响。如前所述, 林权档案记录不健, 很难找到原有基础数据, 更难找到以前业务的经手工作人员。这也是林权制度改革中一个突出的实际困难。

2. 难觅专业评估机构

在林权的改革进程中, 森林土地的资产价值、生态价值应由一个专业评估机构进行评估。否则将无法对森林土地做出公平合理的价值判断。由于专业评估机构难觅踪迹, 将严重影响到集体林权改革的顺利开展。

三、集体林权制度改革举措

林权制度改革是围绕林地权益对林地林木资产的权益相关方的一次重大调整与改革。可以说, 这是一次对林权管理体制、管理机制全面而系统改革。其中涉及到对森林资源管理、林业投资融资、服务管理社会化和林业技术创新等其他方面, 并且成为改革的重中之重。

1. 森林资源管理改革

森林资源是林业、林业生态建设、林业经济发展赖以存在的物质基础。林权改革后, 出于保护和合理利用森林资源的目的, 必将要解决森林管理与经营主体数量多与林木采伐指标分配间的矛盾, 避免非法伐木、毁林和乱收乱购其他非法行为。为了确保林权改革的顺利进行, 加强和改善现有森林资源管理是摆在改革事业面前的第一个的问题。新型的森林资源管理机制, 应对森林资源的保护及开发利用建立长效机制。作为一种性质特殊的自然资源, 森林资源产出的商品除了具有一般商品的属性外, 还具有生态的属性。当人们在对森林资源进行开发利用时, 还要从保护生态的角度对资源加以保护。也就是说, 森林资源保护与合理开发利用要两者兼顾, 不能厚此薄彼。只有增加森林资源总量, 不断提高森林资源质量才是今后的保护和利用森林资源的基本原则。

2. 规范森林资源流转, 建立流转平台

要建立林地林木的市场机制建立流转监管机制逐步代替政府干预, 实现森林资源的竞标拍卖;建立林业产权交易中心, 实现跨区域性的森林资源交易。对资源评估问题组建森林资源评估机构, 着力解决好森林资源评估资质问题培育一批森林资源评估师;出台相关森林资源流转法律法规。

3. 投融资体制改革

开展以林权证抵押贷款为主要内容的林业投融资改革建立和完善相关体制和制度, 采取有效对策来改革和完善我国林业投融资体制, 从根本上解决林业建设和发展的资金问题。主要有以下几种林业投融资新模式:林权证直接抵押贷款、政府贷款、农户联保贷款、担保公司担保贷款、企业资产抵押贷款。

4. 建立完善林权制度改革配套体系

一方面要完善林业社会化服务体系, 建立林权管理机制, 做好林权确权、林权登记、转让交易、森林资产评估、林业科技法律信息咨询林权转让等中心, 面向基层, 服务林农, 为今后林木林地产权流转、实现林业的规模经营提供中介服务;另一方面要充分发挥政府的宏观调控和监督机制规范林木林地产权流转, 引导林农组建新型的林业经济实体, 促进各种生产要素向林业产业集聚, 实现适度规模经营。

参考文献

集体改革篇11

党中央、国务院高度重视这次会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝会见了出席会议的全体代表并发表重要讲话。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并讲话。

国家林业局局长贾治邦和福建省委常委、常务副省长张昌平，江西省委常委、副省长陈达恒，辽宁省委副书记张成寅，云南省委副书记李纪恒，湖南省副省长徐明华，浙江省委副书记夏宝龙在大会上发了言。

中央农村工作领导小组成员，各省、自治区、直辖市党委和政府分管林业工作的负责人：林业部门主要负责人；计划单列市、新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局分管林业工作的负责人；中央和国家机关及军队有关部门负责人；中央主要新闻单位负责人；北京大学、清华大学、中国人民大学的著名学者，内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团、大兴安岭森工集团主要负责人等出席会议。

国家林业局领导李育材、祝列克、张建龙、印红、孙扎根、陈述贤、卓榕生、姚昌恬，国家林业局集体林权制度改革领导小组副组长黄建兴出席会议，国家林业局各司局、各直属单位主要负责人列席会议。

总理亲切关怀

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝6月22日会见了出席中央林业工作会议的全体代表，他指出，要坚定不移地推进集体林权制度改革，坚持全国动员、全民动手、全社会办林业，推动我国林业更大的发展。

温家宝在讲话中首先代表党中央、国务院，向长期奋斗在林业建设一线、默默奉献的广大林业职工表示亲切的问候和良好祝愿。

温家宝说，集体林权制度改革是来自农民和基层的经验，它同土地家庭承包经营有着同等重大的历史意义。从一些地方的实践看，通过集体林权制度改革，“山定权，树定根，人定心”，大大激发了农民的生产积极性，促进了农民发展林业，拓展了农业生产的潜力和空间，对于农业和农村经济的发展，对于农民增收致富，对于改善生态环境都产生了积极的作用。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，用5年左右的时间，基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务。我们要坚定不移地推进集体林权制度改革。一要明晰产权，切实给予农民平等的集体林地承包权并保持长期稳定不变；二要放活经营，切实让农民在林业经营中得到实惠；三要加强扶持，切实给农民提供良好的政策环境；四要搞好服务，切实为农民提供便捷的技术、信息、林地流转等服务。

温家宝指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。林业发展要坚持走以生态建设为主的可持续发展道路，坚持全国动员，全民动手，全社会办林业，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。要大力推进林业重点工程建设，继续搞好天然林保护工程，巩固退耕还林成果，加强重点地区、重点流域生态工程建设。要全面加强林业基础设施建设，改善林区生产生活条件。要大力发展林业产业，把兴林和富民紧密结合起来，在努力改善生态的同时，促进农民增收和农村发展。

温家宝指出，发展林业任务艰巨、使命光荣。我们要认真贯彻落实科学发展观，一代一代人坚持不懈地干下去，使我国的林业有更大的发展，生态环境有更大改善，祖国的大好河山更加秀美，为经济社会可持续发展提供有力保障。

共商林业发展大计

当前，我国经济社会发展正处在重要的战略机遇期，林业发展也处在一个十分难得的有利时期，林业的功能在不断拓展、效用在不断延伸、内涵在不断丰富，在经济社会发展全局中的地位越来越重要，作用越来越突出，任务越来越繁重。这次会议是落实科学发展观，坚定不移推进可持续发展和生态文明建设在林业工作的具体体现，此次会议确立了林业新的历史定位，是中央关于“必须把林业建设放在更加突出的位置”的最新要求，清晰地勾勒出党和国家关心、重视林业发展，对林业寄予厚望的战略意图，赋予了林业以新的更加重大的历史使命。

中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并做重要讲话，全体与会者认真听取了讲话并展开了热烈讨论，共商国家林业发展大计。

会议认为，林业是一项重要的基础产业，是一项具有特殊功能的公益事业。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国林业发展取得举世瞩目的巨大成就。森林资源明显增长，在全球森林资源减少的大背景下，我国实现了森林面积和森林蓄积“双增长”，森林覆盖率从新中国成立初期的8.6％增加到18.21％。局部生态明显改善，通过对生态状况脆弱、生态地位突出的重点地区进行集中治理，这些地区出现了森林植被增加、局部生态改善的良好势头。防沙治沙明显突破，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变，全国沙化面积由上世纪末的年均扩展3430多平方公里变为目前的年均缩减约1280平方公里。物种保护明显加强，全国累计建立林业自然保护区1968处，总面积18.3亿亩，占国土面积的12.7％。供给能力明显提高，60年累计为社会提供木材60多亿立方米。

会议强调，在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到，当前我国森林资源总量依然严重不足，森林生态系统整体功能仍然非常脆弱，与经济社会发展的需要还很不适应。我国人均森林面积不足世界平均水平的1／4；人均活立木蓄积量只有世界平均水平的1／7。总体上看，生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一，生态差距已构成我国与发达国家最主要的差距之一。加快林业发展、加强生态建设任重而道远。

会议指出，当前，我国正处于继续全面建设小康社会的重要战略机遇期，建设生态文明已成为我国现代化建设的战略任务，维护生态安全已成为全球面临的重大课题，林业工作肩负着更加重大的历史使命。发展林业，是实现科学发展的重大举措，是建设生态文明的首要任务，是应对气候变化的战略选择，是解决“三农”问题的重要途径。要充分认识新时期加快林业改革发展的重大意义，准确把握新时期林业在经济社会发展全局中的战略地位，切实增强紧迫感和责任感，坚定不移地推进林业改革，毫不动摇地加快林业发展。

会议强调，集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。截至2008年底，全国已确权到户的林地面积12.7亿亩，占集体林地的50％。实践证明，通过集体林权制度改革，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动了农民造林育林护林的积极性，极大地释放出林地蕴藏的巨大潜力，初步呈现出森林资源增加、农民

群众增收、林业经济增长的“三增”局面。全面推进集体林权制度改革，是一项惠及亿万农民的民心工程，是发展现代林业的强大动力，是应对国际金融危机的重要举措，是促进农村和谐稳定的有力保障。必须从战略和全局高度，进一步统一思想，凝聚意志，锐意创新，把这场事关兴林富民、事关农村发展、事关生态文明建设的重大改革全面推向深入。

会议强调，全面推进集体林权制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。

会议指出，要着力强化林业支持保护体系，切实优化林业改革发展的政策环境。在完成明晰产权、承包到户的改革任务的同时，还必须不断强化兴林富民政策，完善林业管理体制，创新林业运行机制。一要建立健全林业支持保护制度，加强林业投入保障、生态效益补偿、林业补贴、税费扶持。二要建立健全林业金融支撑制度，加大林业信贷投放，开发林业信贷产品，拓宽林业融资渠道，完善财政贴息政策，健全林权抵押贷款制度，建立政策性森林保险制度。三要建立健全林木采伐管理制度，简化采伐审批程序，推行采伐限额公示制度，实行林木采伐分类管理。四要建立健全集体林权流转制度，规范林地承包经营权、林木所有权流转，推进林业适度规模经营，优化林业要素配置。五要建立健全林业社会化服务体系，加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务与综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。

会议强调，要进一步加强对林业工作的领导，建立齐抓共管的工作机制，形成共同推进的工作格局，努力开创林业改革发展新局面。各级党委和政府要把林业工作摆上重要议事日程，层层落实工作责任制，精心组织，周密部署，各有关部门要认真履行职责，积极支持林业改革和发展。要统筹生态建设与产业发展，构建林业协调发展的科学格局；严密防控重大林业灾害，确保森林资源和人民生命财产安全；强化科技和人才支撑，提升林业建设的质量效益。

再掀林业建设新高潮

全国绿化委员会副主任、国家林业局局长贾治邦近日要求各级林业主管部门认真学习领会、深入贯彻落实中央林业工作会议精神，精心谋划，狠抓落实，全面开创林业改革发展的新局面。

贾治邦说，在新中国成立60周年之际，中央召开第一次林业工作会议，充分体现了党中央、国务院对林业工作和集体林权制度改革的高度重视。林业从来没有像今天这样，在国家战略全局中占有如此重要的地位，作用越来越重大，任务越来越艰巨。这次会议非常重要，开得很好，大家深受鼓舞，倍感振奋。这次会议既是发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的动员会，更是全面推进集体林权制度改革的部署会，明确了林业改革发展的方向、目标和任务以及保障措施，对今后林业改革发展必将发挥长远的指导作用。各省(区、市)林业主管部门要与国家林业局上下联动，迅速掀起学习宣传中央林业工作会议精神的热潮，用会议精神统一全行业、全社会的思想和行动，将会议精神转化为推动林业改革发展的强大动力。必须深刻认识这次会议的重大现实意义和深远的历史意义，准确把握林业的战略地位，认清林业肩负的重大责任，坚定不移地推进林业改革，毫不动摇地加快林业发展，才能不辜负党和国家的重托、人民群众的期望和时代赋予我们的重大使命，切实肩负起加快林业改革发展的历史责任。

贾治邦指出，中央林业工作会议结束后，各省(区、市)林业主管部门一定要给党委政府当好参谋助手，积极推动会议精神的贯彻落实，将会议精神变成推动林业改革发展的不竭动力和实际行动。要准备一个高质量的汇报稿，及时向省委、省政府汇报会议精神；要筹备召开省里贯彻落实中央林业工作会议精神的大会，全面总结集体林权制度改革进展情况，认真梳理存在的主要问题，结合本地实际情况，科学确定召开会议的目标和任务，切实做到通过会议解决问题、推动工作、促进发展；要切实落实和完善会议确定的各项政策措施，认真落实修订后的《育林基金征收使用管理办法》，积极开展造林直补、抚育补贴试点工作，探索建立林业发展的长效补贴机制，会同金融、财政部门出台《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》的具体实施意见和操作办法，切实推动林权抵押贷款和森林保险工作，积极探索建立森林评估师和森林评估制度，推进配套改革，重点抓好森林采伐管理改革试点工作，认真制定和完善集体林权流转管理办法，积极推进林业社会化服务体系建设，认真做好林权纠纷调处工作。

贾治邦指出，只有林业产业实现增效，农民群众才能增收，森林资源才能增长，才能最终实现兴林富民的改革目标。各地要在推进集体林权制度改革的同时，加快产业发展，切实提高农民经营林业的经济收益。要引导农民和林业生产经营者加大科技和资金投入，因地制宜地发展林业产业，尽快形成有区域特色、竞争力强的产业集群，力争在森林经营、发展木本油料产业、林产品精深加工、发展林下经济以及森林旅游等五个方面取得新突破。

贾治邦指出，典型带动是推进集体林权制度改革的重要经验和有效方法。集体林权制度改革开展以来，各地涌现出了一批各具特色的成功典型，充分体现了广大农民和基层干部的首创精神。国家林业局选择了100个改革典型，明年还要继续收集、总结、推广新典型。各地也要结合新的实践，培育集体林权制度改革典型，用典型的示范引导改革，以榜样的力量推动改革，引导集体林权制度改革健康顺利发展。要加大宣传力度，重点宣传林业的战略地位和历史任务，以及集体林权制度改革的重大意义、基本原则和主要任务，大力宣传党的兴林富民政策，把集体林权制度改革的目标任务、内容程序、方式方法原原本本地交给农民。要切实搞好培训，采取现场培训、集中培训、以会代训等形式，使各级领导干部提高思想认识，掌握方针政策，提高组织和驾驭改革的能力；使基层工作人员把握政策界限，掌握改革步骤，提高指导和推动改革的能力；使广大农民群众明白改革内容，熟悉改革程序，有序实施改革。

集体林权改革的困惑与对策篇12

长期以来, 由于林地的责、权、利不分明, 山林管护不当, 导致林木大量砍伐, 林业资源被流失。均山到户后, 确定了林农的主权:山有其主, 主有其权, 权有其责, 责有其利;让林农拥有所有权、使用权、经营权、处置权、收益权, 由原来的“守业”、“吃业”、“败业”变为自主创业。然而, 在实施具体林权改革过程中, 由于政策落实不到位, 至今林改仍然是走过场, 林改的效益没能充分发挥出来。在林改的一定程度上, 不尊重林农的意愿, 削弱了林改的本质。因此, 林改面临着诸多困惑与问题。

2 林权改革的问题透视

2.1林业意识普遍淡薄

林业是生态环境的主体。它既是一项重要基础产业, 又是一项社会公益事业。林业投入大, 见效慢, 正所谓“十年树木, 百年树人”、“前人栽树, 后人乘凉”, 说明发展林业的周期较长。多年来, 农民在“靠山吃山”的传统生产经营中固步自封, 并没有“靠山致富, 兴林致富”的新思路。林改后, 农民分到的只是些零星, 不成规模, 品种繁杂的树木或空地, 多数林农对于分到的林地无从下手, 没有把林业当作致富的产业, 林业产业不能做大做强, 因而林业意识淡薄。

2.2“均山到户”分配不均

集体林的管理权、决策权、处置权都集中在领导手中。在林改过程中, 一些乡村干部只顾自身利益, 根本不考虑村民的意愿, 擅自转让, 出卖山林。大面积集体林资源出现流失、转移, 损害林农利益。林权改革存在不公平性, 许多村民怨声载道。“均山到户”后, 集体利益与农民利益分配不均, 挫伤了林农参与管护林业的积极性, 并引发一些社会纠纷。

2.3林地资源管护减弱

林权改革后, 集体林由原来的“专人管护”变成各家各户自主经营管护。管护面积小而分散, 管理成本高, 管理难度大, 导致大部分林地成了无人管护经营的空地, 贻误了“兴林富民”的林改初衷。由于管护减弱, 缺乏林业科技引领, 因而一些边远山区盗伐林木, 毁林现象趋于严重, 林业的可持续发展问题令人担忧。

2.4配套措施相对滞后

林改的出发点是为林农着想, 均山到户后, 林农分到有植被的林地少则几亩, 多则十几亩。因分到的山林面积小, 认为投资管理的价值不大, 国家对林业的各项补贴又十分微薄, 配套措施也相对滞后。纵使山林分了, 林农却产生进退两难的境地, 求发展一无技术, 二无资金, 只能让分到的山林自生自灭。甚至有的认为山林分给自己就属于自己所有, 只顾眼前利益, 把现有山林渐渐砍去, 不注重更新, 将林地变为耕地, 总认为种植业比林业见效快、收益大。

3 林权改革的对策探秘

3.1加大林改宣传力度

宣传林改是一种“富民兴林”的舆论导向。政府部门应该选拔培训懂政策、有技术、会管理的林改宣传员, 对林改的惠民政策, 林改产业的经济效益, 以及林改中涌现出的典型经验向林农加以宣传, 创设良好的舆论氛围, 从而调动广大林农的积极性和创造性。林业部门应树立林改典型, 让林农亲眼感受到植树造林、栽花种草带来的效益。

3.2加强林改监管力度

当地政府对林改必须采取强有力的监管措施, 建立长效监管机制。严把砍伐审批制度关, 建立健全砍伐制度, 对大力更新林地, 积极栽培林木的林农, 要合理优先办理砍伐手续, 对不思进取、坐吃山空、守林、吃林、败林的林农不宜办理砍伐手续。对于建林、立林、兴林的林农要给予奖励。

3.3强化林改科技支撑

林业主管部门应统筹安排, 进行宏观调整, 对林地的气候、土壤、生态进行调查, 根据生态环境总体状况, 指导林农因地制宜, 栽培适合当地经济、生态需要的林木, 避免林农各自为阵。加强与林业院校和科技单位的沟通协作, 寻求技术支撑。大力推广林业科技, 建立乡 (镇) 林业科技示范村、示范户, 形成较为完善的林业技术推广体系和相对稳定的科技队伍。

3.4鼓励林改融资经营

【集体改革】推荐阅读：