中国的行政垄断

中国的行政垄断（通用12篇）

中国的行政垄断 篇1

近些年来,中国行业行政垄断问题不仅给国民经济的发展带来许多负面影响,而且不断激化着社会矛盾并威胁着社会的和谐与稳定。尽管这已引起了党和政府的高度重视,中央领导一再要求深化垄断行业改革,加强政府监督和社会监督,完善对垄断行业利润水平和员工收入水平的调控,然而垄断行业的改革依然成效不大,中国行政垄断行业改革迟滞不前。下文试图用奥尔森的利益集团理论给出一个分析中国行业行政垄断的视角。

1 奥尔森的利益集团理论

传统的集团行为理论认为,具有共同利益的个人形成集体后会有较强的动力为取得共同利益而采取相应的集体行动。奥尔森指出,实现集体行动需要若干条件,其成员具有共同利益只是促成集体行动的条件之一,具有共同利益的群体并非就能达成集体行动。

1.1 实现集体行动的条件

第一,假定人是理性、自利的,而不是利他主义的。组成集体的个人仍是从其自身利益出发去追求集团利益,维护集团利益的根本是寻求自身利益,尽管其只能获得集团利益的某一份额。利他主义的个人不可能十分在意集团范围内自私的集体利益,正如其不在乎个人利益一样,因此不可能为了个人利益而去追求集体利益;换言之,利他的人无法实现集体行动。

第二,各集体成员应具有相容性利益。集体利益一般可分为相容性的和排他性的。相容性利益指各利益主体具有某种兼容或一致的共同利益,这一共同利益的实现对各利益主体均有益处,其间是正和博弈的关系 ;而排他性利益指各利益主体相互间的利益是排斥的或矛盾的,一方所得即为他方所失,其间是零和博弈的关系。显然,具有相容性利益的各集体成员相较排他性利益的集体更易实现一致的集体行动。

第三,各集体成员实施集体行动所得收益应大于其为集体行动所付成本。科斯认为企业是市场的替代,企业可被看作组织良好的集体,那么从经济角度来看,集体也是对市场的替代。试想,如果个人行动更为有效,为何还需要集体行动?只有当集体能够提供仅靠个人难以得到的利益时,个人才会求助于集体。

然而,具有相容性利益的个人所组成的集体并不总能达成有效的集体行动。集体与个人的不同在于为其成员提供的集体物品是一种公共物品,公共物品的消费具有非竞争性和非排他性的特征,而私人物品的消费有竞争性和排他性。由于单个成员为自己提供某种集体物品时,难以将其他成员对此集体物品的享用排斥在外,因此集体物品的提供或是某一集体行为的产生具有很强的外部性。如果缺乏有效的制度安排,集体行为中“搭便车现象”就会盛行,导致集体成员缺乏动力提供集体物品或实现集体行动,从而集体物品或集体行为的提供总是会少于社会的最优量。

为了实现集体行动,有效的制度安排如选择性激励或强制力的引入是必要的,不过这一点对于小集团是例外。小集团因与大集团的逻辑不同,相较于大集团它能够自发地为自己提供集体物品。这是由于小集团中集体成员的数量较少,在更大程度上有可能某些成员从集体物品中得到的收益超过了提供集体物品所需耗费的成本,也即整个集团从集体物品中得到的收益与耗费的总成本之差超出了某个或某些成员得自集体物品的收益。因此在小集团中,每个集体成员都能获得总收益的较大份额,所以小集团有动力自发提供集体物品,小集团比大集团在实现集体行动和提供集体物品方面更有效率和富于生命力。

与小集团不同的是,大集团实现集体行动需要有效的制度安排。这可以通过某一强制力来实现,比如国防由政府的强制税收来提供,若没有这一强制征收而由某一公民提供国防是不可能的,所以一国公民组成的大集团就无法得到国防这一集体物品的供给。此外,还可以通过对大集团成员进行选择性激励的方法达成集体行动和提供集体物品。选择性激励包括正向的与反向的,即对集体成员在提供集体物品的过程中的功过赏罚分明,从而消除或降低集体内行为的外部性。然而,即使存在有效的制度安排,大集团巨大的组织成本也使制度安排的创建成本和实施成本加大,加剧了大集团集体行动实现的困难。

1.2 集体物品得以供给的成本与收益分析[1]

为了更清楚地表达集体物品得以供给的逻辑前提,设t为集体成员获得集体物品的比率或水平,v为成员的收益,c为成员的成本,V为集体物品带给整个集团的总收益。

a = v-c为集体物品带给某成员的净收益

当da/dt =0时a取得最大值,即 :

da/dt=dv/dt-dc/dt=0 1

令f = v/V为成员的收益占集团收益的份额,则 :

dv/dt = f·(d V/dt) 代入1式,得 :

f·(dV/dt) = dc/dt即为集体成员得到集体物品的最有数量

又 0 < f < 1

则d V/dt > dc/dt即集团收益率必须超过成本增加率

当f > c/V也即v > c时,集体物品将被提供

2 中国行政垄断行业改革迟滞

2.1 何谓行业行政垄断

行政垄断是1988年胡汝银在其《垄断与竞争 :社会主义微观经济分析》一书中首先提出的。他认为,政府依靠行政手段和行政组织同时对宏观经济变量和微观经济活动加以控制,这种高度集权下的计划指令导致了一种绝对垄断的情况,它不同于一般市场经济条件下的市场垄断,所以称它为行政垄断 [2]。二十多年来,学术界对行政垄断的定义并未达成一致的看法。笔者认为,行政垄断是因行政机构滥用各种行政权力排斥或阻挠竞争而使市场主体得以确立垄断地位的行为,且判断一个行业是否为行政垄断行业并非依据此行业中存在的企业数量或集中度,而要看是否有行政性准入壁垒。比如在我国电信行业的市场准入壁垒依旧较高的情况下,通过对其进行简单的分拆即行政性重组并不能形成有效的市场竞争格局,虽然分拆后已成几家,但这些分拆后的企业仍然是国有独资企业,市场准入没有开放,所以实质仍是一家,行政垄断的局面并未打破。

目前,我国的行政垄断行业有电力、电信、证券、保险、烟草、石油、石化、煤炭、民航、邮政等行业。这些行业的行政垄断源于我国建国初期实行的计划经济体制,即权力高度集中,国家用行政手段配置资源,所有行业的准入都由政府规定,从而在缺乏竞争的情况下企业的垄断地位就自然而然地确立了。政府经济管制的传统造成我国的自然垄断行业往往也是行政垄断行业,由于是政府直接投资建立,政府的利益与行政垄断行业的利益密切相关。中国改革开放三十多年来,中国的政治体制改革的推进远滞后于经济体制改革。“在边界不变的稳定社会中,随着时间的推移,将会逐渐形成大量的集体行动组织或利益集团以实现它们的潜在收益”[3]。面对大多数竞争性行业已形成的买方市场,垄断行业的主管部门倚仗行政权力设置难以逾越的行业进入壁垒,甚至打着国家利益的旗号维持其垄断地位。在如此“政企合一”的体制下,垄断行业的高收入也就不足为奇了。而垄断行业高层与监管部门高层换位调职之事时有发生,暗示着垄断企业和其监管部门之间有着千丝万缕的关系。

2.2 中国行政垄断行业改革迟滞的原因

近些年来,我国垄断行业的行政垄断状况不但没有消除、反而有增无减,笔者认为这一现状正是相关利益集团博弈均衡的结果,这一结果导致垄断行业继续享受国家财政巨额补贴和各类优惠政策,通过抬高价格并限制产量而得到高额垄断利润。换言之,至今还没有哪个利益集团拥有能够突破这种利益格局的力量,从而驶向新的均衡状态。下面将借助奥尔森的利益集团理论,从这几大利益集团间的相互关系来阐述行政垄断行业改革迟缓的原因。

2.2.1 垄断企业

中国的行政垄断行业就如奥尔森笔下的小集团,它们大多由几家大型国有企业占据了较大的市场份额,它们的垄断地位既有历史原因,又靠自身利益集团对垄断地位的维护。这一垄断利益集团不惜牺牲消费者的福利,通过寻租等方式游说其规制机构并进行势力渗透,从而与规制机构间的联系日益紧密,导致这些行政垄断企业在身为运动员之外还兼具裁判的身份。行政垄断行业中的垄断企业有了政府的补贴、优惠和低税收,通过不断的涨价和限制产量获取高额收益,并已日益成为难以打破的利益集团,作为小集团它比大集团更易采取集体行动维护自身的既得利益,从而加大了破除垄断的难度。为了说明垄断企业作为小集团如何具有限制产量并抬高价格的动力,引入以下模型进行说明 :

假设S为整个行业销售量,s为该行业中某一企业的销售量,p为该行业产品的价格,a为该行业中某一企业的净收益,为简便起见假设该行业生产的边际成本为0。

该行业中的企业达到最优产量的条件为 :

da/dp = d(s·p)/dp = 0

即 s + p·(ds/dp) = 0 2

令f = s/S为某企业的销售量占行业总销售量的份额,代入2式得 :

f·S + p·(ds/dp) = 0 3

假设企业间的行动互不干扰,某一企业销售量的变化对其他企业没有影响,即 :

ds = d S将之代入3式,得 :

f·S + p·(d S/dp) = 0 4

再假设e为行业需求的价格弹性,即 :

e = - (d S/dp)·(p/S) , 则d S/dp = - e·S/p将其代入4式,得:

f·S - p·(e·S/p) = 0 , 即 :

S·(f - e)= 0因此企业达到最优产量时f = e

由上式得出,只有当行业需求的价格弹性小于该企业的销售量占行业总销售量的份额时,该企业为达到最优产量将减产,而减产的损失将从更高的产品价格得以弥补。对于小集团而言,单个企业的销售量占总销售量的份额较大,相比于大集团而言该值f更容易高于行业需求的价格弹性e,因此小集团比大集团更有动力限制产量并抬高价格,这是小集团给行业中所有企业的集体物品。对于垄断利益集团来说,更高的价格和更有利的立法便是其行业小集团的集体物品,受到整个集团的极力维护。

2.2.2 规制机构

我国的规制机构由于历史因素从开始成立就缺乏机构的独立性,其与所规制的垄断行业之间利益错综复杂,具有政治利益与经济利益的利益双重性,导致其不能很好地履行其监管职能。当面临行政垄断改革的压力不大时,规制机构的经济利益超过了政治利益,这时规制机构很可能被垄断利益集团俘获,从而纵容垄断企业的低效率,制造行业的进入壁垒并从高额垄断利润中分得自己的一杯羹 ;当规制机构面临的政治压力巨大,使之更多地考虑其政治利益时,垄断行业的改革将可能被迫进行。目前虽然已进入改革的深水区,但规制机构仍未有改革的姿态,其与垄断企业间依然有着千丝万缕的利益关系。

2.2.3 消费者

垄断企业不断升高的价格和降低的服务质量最终是由消费者埋单的。然而,消费者人数众多并分散各处,作为奥尔森笔下不折不扣的大集团,集团内既缺乏强制力和选择性激励,也面临巨大的组织成本,使个人采取集体行动面临极大的外部性,从而难以形成有效的集体行动。福利受到侵害的消费者虽对垄断行业深恶痛绝但也无计可施,消费者不可能靠自己的力量维护自己的利益。

2.2.4 民营企业

中国众多的民营企业与垄断企业在市场中虽是零和博弈的关系,但竞争条件却有着天壤之别。如果说垄断企业是国家的宠儿,那么民营企业就犹如福利院中的弃儿,不仅得不到垄断企业拥有的财税减免和政策补贴,而且垄断行业的高价也抬高了民营企业的经营成本,导致吸纳了中国3/4就业量的民营企业在市场竞争中步履维艰。另外,民营企业由于天生底子薄、基础弱,并正面临企业结构转型的压力,要想通过产品创新或管理创新提高劳动生产率更是难上加难。

2.2.5 外资企业

外资企业进入中国市场的最主要目标是占领中国市场、扩大销售份额以获取高额企业利润。为了达到这一目标,外资企业将寻找能与自身优势形成互补的要素,而我国垄断行业的行政垄断优势既能使其获得各种优惠和保护政策,又能使其通过控股权的增强最终取得行业垄断的地位,所以外资企业更愿意选择与我国的行政垄断企业进行合资。而垄断行业的高收入正是其拥有行政保护和市场势力的表现,这一优势将吸引外资企业的合资。然而当行政垄断对外资企业设置了进入壁垒,使其不能分享垄断行业的利润时,外资企业也成为垄断行业高收入的反对者。外资企业与垄断企业之间既有合作,又有竞争。前者促成二者间的合资与合作,后者导致二者间的收购与吞并。外资企业由于其核心资产优势和雄厚的资金实力得到了国家的青睐,并对其在华投资给予政策优惠。外资企业与垄断企业的合资,能够盘活国有资产存量,重组优化企业结构,有利于国企实现制度创新。但垄断企业也面临被外资企业控股乃至收购股权并最终独资的风险,从这一点看,外资企业是促使垄断企业改革的外部动力。即使其不改革,当外资企业逐渐降低中方股份,最终也会使垄断行业的高收入不复存在。

从以上各利益集团力量的分析来看,作为小集团的行政垄断行业拥有维持自己既得利益的强大力量,并向规制机构等其他分利联盟渗透,而作为大集团的民营企业和消费者尽管有利益的诉求却不能采取任何有效行动。不过,垄断企业有可能面临外资企业的竞争威胁而倒逼中国行业行政垄断的改革。

3 结论与启示

以上对各个利益集团的剖析可见,打破行业垄断的突破口在国家。消费者和民营企业皆是弱势群体,靠其倒逼改革解决问题是最后的途径。而垄断企业、规制机构和外资企业都被强权的国家牵制,因此改革应从国家入手。这需要中央政府更坚定改革的决心和信心,拿出改革的勇气和智慧。中国行政垄断行业的低效和分利联盟的扩大,正潜移默化地改变着中国社会的激励方式和演进方向。因此国家必须从自身做起,加快推进政治体制改革,实行宪政,先使自己成为“有限政府”,限制政府自己的权力,那么转变政府职能、政企分开就不攻自破了。国家的行为得到了约束和限制,才能去规制规制机构 ;规制机构的行为得到了有效规制,才能去规制企业的行为。如此自上而下的强制性制度变迁才是治理垄断行业的有效方法、也是治本之道,而通过提高弱势群体的博弈地位来打破利益格局的诱致性制度变迁因费时则前途未卜。

中国的行政垄断 篇2

――反垄断法的调整范围

一直以来，社会各界对行政垄断讨论很热烈，学术界对行政垄断的争议颇多，学科之间对行政垄断的认识角度也不同。我们认为，行政垄断在反垄断法上应该有一个界定，成为一个有特定内涵的法律概念，在此基础之上才能讨论行政垄断的反垄断规制等问题。

首先，我们先比较分析目前人们经常在哪些意义上使用并描述“行政垄断”的。

一、对“行政垄断”的不同描述、认识和定义

(一)行政垄断可以简单地概括为“市场管理部门滥用其手中的管理权(市场管理者指所有对市场运行秩序发挥影响的部门，而不仅仅指行政部门。在目前行政、司法和立法权限没有完全理顺的情况下，这三个部门都有可能对我国的市场运行秩序发挥直接或间接的影响。甚至连行业协会等非政府组织，也会因为拥有政府机关的授权而成为市场管理者)”。(《我国行政垄断与世贸组织国民待遇冲突探析及启示》历永《国际贸易问题》-2)

这个观点把立法、行政和司法滥用权力对市场的干预都作为行政垄断，但是国家(包括立法、行政和司法)与“市场管理部门”或“行政”如何相对应呢?这样对行政垄断定义本身就是有矛盾的。

(二)行政性垄断是政府公权力干预所形成的垄断，可以表现为政府作为直接主体的行政垄断，也可以表现为政府作为间接主体，企业和其他组织作为直接主体的垄断，政府作为直接主体的行政性垄断是指政府作为一方当事人运用禁令直接参与限制经营活动的行为，主要有地方行政垄断、强制联合限制竞争、行政强制经营行为，政府作为间接主体的行政性垄断是指政府授予某类企业以垄断经营权或指定某种产品只能由某类企业经营，政府不直接参与，而由经营主体行使垄断经营的行为。主要有：行政性公司垄断、国家指定专营、行业垄断。(《中外行政性垄断与反垄断立法比较研究》姜彦君《政法论坛》-6第3期)

行政垄断是行政权力加市场力量而形成的特殊垄断。(张德霖《论我国现阶段垄断与反垄断法》载于《经济研究》第6期)

行政垄断是通过行政手段和具有严格等级制的行政组织维持的垄断。(胡汝银《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》上海三联出版社1988年6月版，第48页)

这一类观点认为行政垄断是包含行政权力因素的垄断，是垄断的一种特殊形式，没有对这种垄断进行价值判断，没有做出否定性评价，只是描述了一类现象。

(三)行政性垄断是基于行政权力形成的垄断，实际上是行政权力对行业的过度干预和保护，包括贸易保护(实行高关税、进口配额制)、投资保护(提高进入门槛、审批制)、政治保护(官商一体化、副部级、正部级待遇)等，形成政企同盟。行政性垄断的特征：大多是国有独资或国家绝对控股企业;由政府直接经营，在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;垄断市场力量来源的合法化;垄断企业既是纳税人，又向政府上缴利润;垄断企业之间的竞争是一种低效率的市场竞争。我国由于长期实行计划经济和高度国有化，在那些主要的基础设施和公共服务部门形成的行政性垄断，已经造就了一个庞大的既得利益集团。(《在社会主义市场经济体制下反行政垄断也是反腐败》胡鞍钢《经济参考报》2001-7-11)

这种观点是在经济意义上使用行政垄断这个概念，认为行政垄断现象的范围十分广泛，包括国家垄断，不区分行政垄断的合法与违法，强调不适当性，使用“过度”一词，明显带有价值判断和否定的意味。

(四)广义的行政垄断是指政府和政府部门运用行政权力所作的限制竞争的行为。狭义的行政垄断是指政府及其所属部门(包括享有行政权的组织)违法行政、限制竞争的行为。它是需要反垄断法规制的行政垄断。(《反垄断的法律思考》张鸣胜《学海》第4期)

行政垄断是“政府凭借公共权力来排除或限制竞争”，行政垄断包括合法的行政垄断和非法的行政垄断。(《关于行政垄断的若干思考》张瑞萍载于《反垄断法与市场经济》王晓晔法律出版社版)

行政垄断是国家各级各类行政机关(国务院除外)违法行使职权，排斥、限制、禁止市场竞争，破坏社会主义市场经济竞争关系的行为。(《论行政垄断的概念与特征》郑鹏程山西师大学报(社科版)第2期)

此种观点认为广义的行政垄断包括合法的行政垄断和违法的行政垄断，狭义的行政垄断仅指违法的行政垄断，违法性是行政垄断的构成要件，这样的行政垄断是反垄断法规制的对象。

(五)行政垄断是指凭籍政府机关或其授权的部门、单位所拥有的行政权力，而使某些企业得以实现垄断或限制竞争的一种状态和行为。(《浅谈反垄断法对行政垄断的规制》邹丽君广西政法管理干部学院学报20第6期)

行政垄断是各级政府及其所属部门或其授权的单位，凭借行政权力扶植或培植一定范围的经营者，使之限制竞争从而形成垄断的状态和行为。(《对我国行政垄断的反思》郑汉军江苏公安专科学校校报2002第4期。)

行政垄断是个别国家行政机关利用国家名义并以国家强制力为后盾实施的旨在维护或获取地方利益、部门利益或少数企业利益的一种限制市场竞争的行为。(《行政垄断不应由〈反垄断法〉调整》薛克鹏山西师大学报(社科版)第2期)。

行政垄断是“指地方政府、政府经济主管部门或其他政府职能部门或者具有某些政府管理职能的行政性公司，凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。(种明钊《竞争法》法律出版社版第314页)。

这类观点在文字上没有强调行政垄断的行政权力行使的违法性，但强调行政垄断的目的是使某些企业得以实现垄断或限制竞争的状态或行为，这就对行政垄断进行了价值判断，即它具有狭隘性和不适当性。

同时，有的学者认为行政机关包括中央政府，有的认为不包括中央政府。

(六)行政垄断是“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。(《中国反垄断立法问题研究》漆多俊载于《法学评论》19第4期第54-58页)

行政垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行政权，排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争。(王《企业联合与制止垄断》王保树载于《法学研究》1990年第1期)

行政垄断是政府及其所属部门，为使某些企业得以处于垄断地位和限制竞争，而滥用行政权力干涉、限制或排除其他企业合法竞争的行为。(《试论我国反垄断立法所应规制的垄断》王庆湘载于《法学》第11期)

行政垄断是一种滥用行政权力的非法行为，是因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断。(《。反垄断法研究》曹士兵法律出版社版第16页)

行政垄断是竞争者凭借国家经济主管机关或地方政府滥用行政权力所形成的强大力量或控制性安排，使自己在一定的经济领域内控制或支配市场、限制和排除竞争的状态。

以及我国《反不正当竞争法》第7条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”即行政垄断是政府极其所属机构滥用行政权力、限制竞争而形成的垄断。

可以看出，以上观点认为行政垄断一种滥用行政权力限制竞争的行为。

(七)有观点认为，人为地区分经济性垄断、行政性垄断和国家垄断不科学，“从逻辑和实践两方面看，区分行政性和经济性的垄断都是没有根据的”(《关于中国反垄断法概念和对象的两个基本问题》史际春载于《反垄断法与市场经济》王晓晔法律出版社19版第39-60页)，反垄断法应该放弃“行政垄断”的概念(《反行政垄断要确立平等观》史际春法制日报2001-9-16)。其理由是，

首先，行政垄断或行政性垄断与经济垄断、国家垄断、合法垄断、不法垄断等，是不可等同或区分的。譬如我国的铁路客运垄断，就既是行政垄断、经济垄断、国家垄断，又是合法垄断，同时又要防范其滥用优势地位搞不法垄断。

国家的合法经济垄断和诸多公用事业经特许在一定范围内的垄断，都需要以行政权来实施并加以保障，这种行政权实施的合法或非法，不可能以法律形式事无巨细地事先予以明定，已为行政和行政权本身的性质和特点使然。任何主体在法律和行政授权范围内实施的市场垄断、特许垄断经营、价格垄断、限制性行为和干预行为等，应属合法、正当的行政垄断;而有关行政垄断是否在合法授权范围之内及其是否对竞争构成损害，则需由反垄断执法机构和法院依法予以认定。

其次，“行政垄断”并非中国特色。强调“行政垄断”，主要在反垄断法规定“行政垄断”，言下之意西方国家的反垄断法并无反行政垄断、国家垄断的任务，它所反的仅是私营部门经济性的垄断和限制竞争。这种潜意识不符合国际上反垄断法的实际情况，西方国家政府控股、参与和支持的企业同样适用反垄断法。

最后，“行政垄断”的另一潜台词是“行政”行为的特殊性。对这种垄断与一般市场主体的垄断不应一视同仁，其结果就造成了在竞争和竞争法面前的不平等，这和市场经济首先是竞争经济的本质相违背。

我们认为，首先，一种行为的确可以集几种性质于一身，尤其是在我国体制转轨的复杂经济条件下，一种垄断通常同时表现为行政垄断、经济垄断和国家垄断，并且其合法与合理性也非常复杂。但是这并不是否定经济垄断、国家垄断和行政垄断之间的相对可区分性，正好像在民法上一种行为可以即构成违约，也构成侵权，在刑法上，一种行为可能构成牵连犯，触犯几个罪名，但是这并不能否定违约与侵权、各罪之间的差别。

国家垄断和特许的公用事业的垄断必须要有有效的法律依据，否则都是非法的，这是市场经济所要求的，而行政垄断恰是没有法律依据的行政权力限制竞争的非法垄断。在我国的宪政体制下，反垄断执法机构和法院可以就行政垄断是否具有法律依据进行审查，并对行政垄断是否合法做出判断，但是不能对法律依据本身的合法、适当性做出认定，必须提请有权机关通过法律程序进行认定。

其次，西方没有行政垄断这个概念，而我们提出“行政垄断”这个概念是因为行政非法限制竞争的现象在我国比较普遍和突出，并非说“行政垄断”是中国特色，而西方没有“行政垄断”，因为法域之间概念的有无和差别是普遍存在的。

最后，区别行政垄断和经济垄断并非意欲给行政垄断特权，我们提出行政垄断这个概念恰恰是认识到它和经济垄断一样对竞争弊害无穷，意通过反垄断法对其进行规制，但是两者确实存在差别，需要加以区分，采取不同的规制方法。

以上分别是各个学者从经济、政治和法律角度对“行政垄断”的描述、认识或定义，我们经过比较研究，从反垄断法的角度把行政垄断界定为：政府及其所属部门违法行政限制竞争的行为。这也就是反垄断法调整的行政垄断的范围。以下分析行政垄断的构成要件和特征。

二、行政垄断的构成要件和特征

(一)行政垄断的行为主体是政府及其所属部门

不能笼统地将“国家”称为行政垄断的主体，国家机关构成在行政机关之外还有审判机关和权力机关。审判机关可能在政府的干预下做出维护政府所实施的行政垄断的判决，但是，纠正审判机关的上述行为不属于反垄断法的规制任务，应该由其他途径解决，如诉讼法上的监督程序。地方人民代表大会也可能制定地方性法规作为地方行政垄断的依据，但对这些法规的合法性审查是由立法法规定的，不应由反垄断程序解决。

国家在非经济上的垄断包括立法和司法。国家在经济上的垄断与行政垄断不同，国家垄断依据的是国家政策，以国家权力机关制定的法律为依据。“国家垄断即国家权力和垄断资本的结合”(文海兴、王艳林《市场秩序的守护神――公平竞争法研究》贵州人民出版社1995年版，第154页)。

“国家垄断一般是和国家在一定时期的经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干予和保护。”(文海兴王艳林《公平竞争法研究》贵州人民出版社1995年版第128页)

政府包括从国务院到乡镇政府的各级行政机关，以及政府所属行政机关。

这里有个问题是，在我们国家还存在官商不分，企业同时行使管理职能，那么政府所属的行使管理权的事业单位是否也包括在内呢。

首先，从立法实践看，对行使某种国家行政管理权的事业单位或企业主体属性的规定有三种类型：第一种是将其作为政府或其所属部门，如《辽宁省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉规定》第八条规定“政府及其所属部门(含具有行政职能的管理公共事务的事业组织)不得滥用行政权力”限制竞争，其他地方性法规如《吉林省反不正当条例》、《山西省反不正当条例》都有类似规定;第二种是将其作为公用企业，如《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十条规定：“事业单位不得强制或者限定用户，消费者购买其提供的或者其指定的经营者提供的商品。”该《办法》第二十五条对此类行为规定了与公用企业等限制竞争行为同样的行政处罚;第三种是将其作为独立于两者之外的一种新主体，如《深圳特区实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉规定》第八条规定：“具有行政职能的事业单位不得滥用权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者。”该规定第十五条对此类行为另行设立了行政处罚，即“监督检查部门应当责令其停止违法行为、消除影响，没收违法所得和违法物品，并处以违法经营额一倍的罚款。”(郑鹏程《论行政垄断的概念与特征》山西师大学报(社科版)第3期)

其次，从学术研究看，对行使某种行政管理权的事业单位或企业的主体属性主要存在两种意见：一种认为，根据《反不正当竞争法》第七条的规定，行政垄断主体只能是政府及其所属部门，企业、事业单位不能成为行政垄断主体;另一种意见认为，行使行政管理权的事业单位应作为行政垄断主体，对《反不正当竞争法》第七条中规定的“政府及其所属部门”应作广义理解，政府所属部门“除政府所属的行政机关外”，还包括政府所属行政管理权的事业单位”。

主体属性不同界定的意义在于，按《反不正当竞争法》规定，同一垄断行为，如果将其认定为公用企业垄断，将由工商行政管理部门给予行政处罚(罚款)，而如果将其认定为行政垄断，则只承担内部行政责任(上级机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分)。

因此，在国家反垄断立法中，有必要对行使国家行政管理权的企事业单位的主体属性做出明确规定。我们认为将其作为公用企业主体较为合适。因为，第一，《反不正当竞争法》中的“公用企业”是指交通运输、供水、供电、供气、电信、邮政等从事基础设施产业或公用服务事业的经营者，应该泛指一切“公用事业的经营者”。没有区分享有行政管理权的公用企业和不享有行政管理权的公用企业，都适用该法第6条和第23条的规定。第二，当前，公用企业特别是具有行政管理权的事业单位或行政性公司凭借自身权力行使垄断政权的现象非常突出，必须加强规制力度，但是从《反不正当竞争法》法律责任的设计来看，反垄断机关对行政垄断是没有处罚权的，只能将此类案件交同级或上级行政机关处理，通常行政系统内部的处理是不及时、不力和较轻的。所以把行使国家行政管理权的企事业单位作为公用企业来处理有利于对行政垄断的规制。第三，未来随着我国政治体制和经济体制改革的逐步深入，公用企业的行政职能将被剥离，纯粹的公用企业垄断行为将成为反垄断法规制的对象，把行使国家行政管理权的企事业单位作为公用企业来处理能够满足目前和长期的现实需要，保持法的稳定和连续性。

(二)行政机关违法行政

这里的违法主要是指行使行政权力没有法律上的依据或违反法律依据。依法行政要求行政权是法定的，行政权力的行使要有法律依据。

开始介绍的行政垄断的定义中都使用了“滥用行政”权力这个构成要件，但我们不采用。

立法没有对“滥用行政权力”进行一般界定，学者对滥用行政权力的理解相差很大，如有人认为滥用行政权力是一种既没有超越法定权限，也没有违反法定程序，只是动机与目的违法的行为。“行政机关在行使行政权力时，尽管其行为在其职权范围之内，也符合法定程序，但不符合法律授予这种权力的目的”(吴炯《反不正当竞争法答问》中国经济出版社1994年版第74页)。另有人认为，滥用行政权力是指行政机关的行为既不受实体法也不受程序法的约束，是行政主体“在法定的权限范围内，随意行使拥有的行政职权造成危害后果的行政行为”(王青云迟玉收。《行政法律行为》群众出版社1992年版第401页)。还有学者认为越权行使职权也是一种滥用行政权力的行为，滥用行政权力是指“政府及其所属部门违反法律规定或者超越授予的权限和职责行使行政权力”。(孔祥俊张步洪。《反不正当竞争法例解与适用》人民法院出版社年版第108页)

对滥用权力的不同理解将影响行政垄断行为的认定。“滥用”可以指“无权而行使”、“超越权限而行使”和“不恰当行使”行政权力，或者仅指有法律依据但损害了竞争和公共利益的行政权力的不当使用。

第一种意义上的`“滥用”包括无法律依据行政和越权行政两种违法行政以及不当行政。第二种意义上的滥用仅指不当行政，不包括无权和越权行使行政权力，主要表现为自由裁量权的行使上违背法定目的，随意裁量，处理明显违背常理。不当行政是一个复杂和困难的认定问题，我国行政诉讼法一般也不审查行政行为的合理性，反垄断法也不适合审查行政行为的合理性，行政权力行使的合理性问题还是适合通过行政复议和其他“软”监督(司法建议、社会监督、民主监督等)来实现比较合适，真正民主的内部监督机制要比民主的外部监督制约机制更容易实现对行为的约束和纠正，受到的阻力和抵触较小。

但是有时我们也是在相同意义上使用违法行政和滥用行政权意义的。

另外，有学者不赞成以行政行为是否违反法律作为界定行政垄断的标准，理由是，审查行政行为实体和程序的合法性不是反垄断机关职权范围，而且审查也不利于及时处理行政垄断，并且这样会使合法但可能导致限制竞争结果行政垄断行为得不到反垄断法的追究。所以，以行为的后果――是否形成限制竞争来界定行政垄断行为较好(《浅谈反垄断法对行政垄断的规制》邹丽君，广西政法管理干部学院学报2002年第6期)。

作者不这样认为，因为能够对对竞争产生限制结果的行政权力对经济的干预包括几类：

一、行政机关有法律依据的对经济干预主要是政府为维护社会经济秩序而进行正常的市场管理活动和为实现对经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济和社会政策。如“(1)国家主管机关对计划经济向市场经济转化过程中出现的有些问题采取的行政措施。例如，为解决‘蚕茧大战、棉花大战’中的问题尔采取的一些行政措施。(2)政府极其所属部门为扶植少数民族地区、贫困地区发展经济而采取的一些行政措施。(3)政府及其所属部门为保障人民的人身、财产安全或者生产安全、限定他人购买起指定的企业(即能生产、销售符合安全、卫生标准的商品的企业)的商品。但是也要掌握一点，就是有几个或者许多经营者都能生产和销售符合安全卫生标准的商品，就不能指定。”(《〈中华人民共和国反不正当竞争法〉释义》胡康生主编法律出版社1994年第1版，第20-21页。)

二、经法律、法规明文规定或授权的合法的限制竞争，比如《中华人民共和国邮政法》规定的邮政专营，《中华人民共和国烟草法》规定的烟草专卖，国家垄断在世界各国都不同程度的存在，并受经律保护。

三、没有法律依据非法的对竞争的限制。行政垄断往往缺乏国家权力机关制订的法律作为依据，或同国家法律相抵触，它们所能依据的只是某些行政机关(主要是中央政府的一些部委和地方政府)自己所发布的行政性法规或命令指示(漆多俊《中国反垄断立法问题研究》载于《法学评论》年)。而这些行政法规或命令指示应当说是与国家法律相违背的、是不合宪的规定，其目的只是维护某地区或某部门的利益。

显然第一情况下，即便政府行政权力对经济的干预可能限制竞争，但是这是合乎经济本身需要的，积极作用远远超过消极作用，既合法又合理。第二种情况下，政府对经济的垄断和限制是有合法依据的，即便随着经济形势的变化和改革的深入变得不合理，仍然需要通过修改法律，体制改革来完成，不能通过制定反垄断法来反对一个具有法律依据的政府限制性行为，不然各法律对垄断的态度是矛盾的，又损害既有法律的权威。比如怎样处理反垄断法与其它部门法，如电力法，邮政法、航空法等之间的关系，以反垄断法来解决这些行业的垄断是不合适的，应该对这些法律进行修改。

法律意义上的垄断是在贬义上使用的，具有违法性和危害性两个特点。合法和不具有危害性的行政垄断不纳入反垄断法的范畴。

这里又提出一个问题，即究竟政府合法干预经济，一定程度限制竞争的有效法律依据是什么。

根据《立法法》的规定，政府依法行政的法律依据是有权机关在法定权限内依据法定程序制定的法律、法规、行政法规、规章、地方法规和地方规章，政府行政行为有合法有效的法律依据就是合法的。例如，《四川省反不正当竞争条例》第23条第2款规定：“根据法律、法规、规章和省人民政府有关规定，对设计国计民生和人身财产安全的商品和购销进行限制;以及为防止疫情、病虫害传播临时限制特定商品在地区间的流动，不属于前款规定禁止的行为。”这里法律、法规、规章和省人民政府有关规定是行政行为的合法依据。

反垄断法只能审查行政行为是否有法律依据，至于这些法律内容是否合理和制定程序是否合法不是由反垄断法来解决的，必须根据《立法法》的规定由有权机关进行审查。但《反垄断法》可以规定反垄断执行机构可以有提请审查和建议审查权，以求发挥监督作用，并实现反垄断法和相关法律的互补和衔接。

(三)行政垄断主观上表现为故意对特定不法利益的追求，为了特定经营者的利益、狭隘的地方利益和行业利益

当然这并不是要求证明政府的“意思表示”或其背后的“动机”，这里的故意是通过客观行为表现的主观目的。这个要件和第二个要件是紧密联系的。

(四)行政强制性

行政垄断是由来自于市场以外的、与市场要素及市场运行的自然法则没有直接联系的力量引起的在一定市场上的垄断。对特定市场上的企业来说，它们既不能无视行政垄断的存在，也不能逃避或抗拒行政垄断的强制力量，否则，它们就会受到“国家强制力的制裁”(钟明钊主编《竞争法》法律出版社1997年版第316页)

经济和政治体制改革的一个目的就是实现政府职能的转变，政府的管理权限相对缩小，服务职能不断扩大。在改革过程中，政府服务的内容和范围是根据市场的发展不断探索，逐渐拓展和确定起来的，这样以来，在改革过程中，政府服务职能的实践往往是先于立法的，一些行政素质比较高的政府会主动进行改革，回应社会需要而创造自己的服务功能，这在一些经济发展较好，改革比较活跃的地方尤其普遍，这些地方的实践经验不断积累和系统化，一定时间达到一定程度之后可以被其他地区借鉴，形成立法，并进而推动当地政府服务职能的发展。

当前政府服务职能虽然并不是完全有法律依据的，或说有具体的法律依据，但这的确符合国家的经济社会发展政策和法律的原则目标的，并且最关键的是政府服务职能的行使往往不是针对相对人行使强制性的行政权力，而且服务职能行使不当一般也只是消极地不增加相对人的积极利益，这一般也是通过政府自身改革和社会的反作用力来改善的。

政府虽然应该是代表公共利益的，但实际上政府确实仅是代表一定范围或特定地方的利益的，“公共”只是个相对概念。其实，各地方政府也是经济学所假设的“经济人”，它们是要实现自身和本地方利益最大化的。所以我们可以看到，当前政府都注重本地方的发展，采取各种手段和政策促进地方的发展，这当然就要对本地企业有所偏爱，这是无可厚非的，并且关键的是，这些措施往往表现为对本地方企业的积极促进，而不是对其他企业的打压，这和国际社会的竞争是相似的，好像加入WTO的国家必须遵守其各项原则，但无不采取积极措施促进和保护自己的发展。个人的利益靠自己争取，别人没有义务增加自己的福利，并且自己也不负有增加别人积极利益的义务，要作的只是消极地不侵害他人的利益。

另外，政府新的行使职能的方式是行政指导，这是通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法，以实现一定行政目的的行为。在日本、法国、英国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法。尤其在日本，科学的行政指导有力地推动了战后日本经济的发展。

所以，政府没有法律依据的行使服务职能，不具有行政强制性时，即便有限制竞争的意味，仍然不是违法行政，更不是行政垄断。

(五)行政垄断必须是对竞争的实质限制，所侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系

行政垄断的实质性限制，应与经济垄断中的竞争的实质限制作相同理解，即一定交易领域内实质性地限制竞争。所谓“一定交易领域”即成立了竞争关系的市场。所谓“实质地限制竞争”即“几乎不可能期待有效竞争的状态”。([日]金泽良雄《经济法》1980年版，第176页)如果违法行政不构成对于垄断的实质限制，那么它只是一般的违法行政而不构成行政垄断。

实践中行政机关的非法行为有很多，所侵害的社会关系也非常复杂，既有侵害国家行政管理秩序的，也有损害了国家、集体、公民财产权利或人身权利的。判断一种行政非法行为是否是行政垄断的标准就是看这种非法行为所侵害的社会关系是不是竞争关系。只有侵犯市场竞争关系的行政非法行为才是行政垄断，这有助于我们划清行政垄断与其他非法行政行为的界线。

综上所述，我们认为反垄断法调整的行政垄断是指政府及其所属部门违法行政，为了追求狭隘的不法利益，运用强制手段，限制竞争，侵害市场公平竞争秩序的行为。以下论述行政垄断学理上的分类及其实践中的表现，进一步认识反垄断法上的行政垄断。

三、行政垄断的分类和表现

(一)从行为作用来看

行政垄断主要表现为三个方面：(1)排除，即在一定交易领域里，使某些对商事主体的经营活动难以继续进行，包括现实的排除和有发生排除后果的可能;(2)支配，指对商事主体加以制约，直接或间接地剥夺该商事主体在经营活动中自主做出决定的权利;(3)妨碍，即公平竞争的妨碍性，指存在着给公平竞争秩序带来不良影响的危险性，而不必是已经发生了结果。(丹宗昭信厚谷襄儿《现代经济法入门》群众出版社1985年中文版，第86、88、127页)

(二)从行为性质来看

行政垄断表现为具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、政府机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，做出的有关公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。抽象行政行为是指行政主体针对广泛不特定的对象设定具有普遍约束力的行为规范的行为。它一般不是针对特定的对象，而是只规定在何种情况下，行政主体和行政相对人的行为规则和权利义务。

政府针对特定相对人做出的限制竞争的决定就是具体行政行为，而针对不特定的多数相对人的影响其竞争的规定、决定等就是抽象行政行为。行政垄断主要表现为抽象行政行为。即府规发布内容指向不特定的市场主体和市场行为规章、命令、决定等。

抽象的行政垄断危害更大，现有法律没有给相对人提供直接的救济途径，《行政诉讼法》也不接受针对抽象行政行为的诉讼，到是相对人的经营权受到具体行政行为的侵害可以提起行政诉讼。

反垄断法需要针对两种不同性质的行政垄断规定相应的救济措施。

(三)从行为的具体表现形式来看

行政垄断可以分为：

1.地区垄断。这是政府及其职能部门通过违法行政建立市场壁垒的行为。

地区垄断从狭隘的地方保护主义出发，采用各种不合理手段制造障碍，限制地区间经济贸易往来，割裂地区间的资源联系，损害市场统一与公平竞争。其具体表现方式是(1)限定单位和个人只能经营、购买、使用本地商品或者只能接受本地经营者的服务，限制辖区内外地商品的销售，或者要求其销售外地商品时必须搭售本地产品，或者就销售外地产品的范围与数量做出限制;(2)在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域线边界设置关卡，阻碍外地商品进入本地或者本地商品运出;(3)对外地商品或者服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准;(4)对外地商品或者服务采取与本地同类商品或者服务不同的技术要求、检验标准;对外地商品或者服务采取重复检查、重复认证等歧视性技术措施;对外地产品和服务不合理地提高产品质量检验或卫生检查标准，限制外地商品或者服务进入本地市场;(5)采取专门针对外地商品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地商品或者服务进入本地市场;(6)通过设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式限制或者排斥外地经营者参加本地的招投标活动;(7)以采取同本地经营者不平等的待遇方式，限制或者排斥外地经营者在本地投资或者设立分支机构;对外地经营者在本地投资或者设立分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益;(8)运用价格手段，对外地产品提高进价、压低销价，提高批发价、降低零售价等，使经营者无利可图，只好放弃该地市场;(9)制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定，如政府明文规定本地经营者不得销售外地商品，当地职能部门限制本地产品、技术外流等等。(《行政垄断的表现及立法建议》耿俊德载《经济师》2002年第9期)

2.部门垄断。行业管理者为了保护本行业的利益违法运用行政权力限制竞争的行为。

各部门利用自身行政职权和特定优势，控制市场、独占经营，剥夺了非本部门、本行业的市场主体的公平竞争机会，损害公平竞争的行为。具体表现方式是：第一，部门的行政管理机关下设服务公司，变相开办经济实体，利用手中的审批权、物资权、信贷权、税收优惠条件、价格优惠等，参与同行业的不平等竞争。第二，为保护本部门、本行业企业的经济利益，封锁市场，限制行业、部门外其他经营者的正常经营活动。第三，限定客户和消费者只能购买本部门、本行业下属或挂靠企业生产或经营的商品。第四，限定客户和消费者购买本部门、本行业关系户的商品。否则，即利用手中职权对经营者进行刁难。第五，限定客户和消费者接受指定单位的有偿服务。如某市旅游局规定，凡到该市旅游的，只能到其指定的旅游“定点宾馆”就餐住宿，否则拒绝提供有关服务等。(《行政垄断的表现及立法建议》耿俊德载《经济师》2002年第9期)

我们没有使用“行业垄断”这个措辞是因为我们认为行业垄断的主体应该是经济组织，包括大企业、企业的联合组织和企业自主组织的行业协会等，属于经济垄断。而部门垄断的主体是政府部门，属于行政垄断。虽然在我国经济体制转轨时期，有些行业垄断仍然是政府部门违法行政所致，二者具有重合性，但现象的本质仍然是部门垄断。(www.fwsir.Com)而且有些行业组织并非真正的行业自律组织，实质是行政组织。所以，如果垄断的实施主体是政府部门或实质是政府部门，违法行使行政权力，应为部门垄断。

3.行政性强制行为。政府不适当干预企业的经营自主权，强制企业购买、出售某种产品或与其他企业合并等违反市场竞争原则的行为，如以拒绝给予行政许可等方式强制他人购买其指定的商品。

另外，企业的限制竞争行为往往也带有行政色彩，比如政府纵容、帮助或促进之下的卡特尔。具体表现方式是：第一，强制本地区经营同类商品的经营者联合定价，以排斥外地的经营者;第二，强制本地区的经营者联合拒销、拒购某类商品，使这类商品在本地市场难以经营;第三，强制经营者停止竞争，以协议方式决定生产、销售数量或范围。

我国《反不正当竞争法》第7条规定的行政垄断行为使强制交易行为、限制正当经营活动和地区封锁行为等三类。

(四)从对竞争的作用方式来看

行政垄断分为直接行政垄断和间接行政垄断。

行政间接垄断主要表现为行业垄断，行业垄断是指公用企业、中介组织以及其他依法具有垄断地位的其它经营者滥用优势，实施限制竞争的行为。而政府违法行政直接对竞争干预即为直接行政垄断。

行政垄断的社会成本与收益分析 篇3

关键词：行政垄断；社会成本；社会收益

一、行政垄断概述

（一）行政垄断的概念

关于行政垄断的概念可谓众说纷纭，一般而言，“行政”一词通常指统治阶级运用所掌握的国家机器，按照本阶级的意志对整个社会进行管理，以保证统治阶级的政治主张和政策法令得以执行和实现[1]。“垄断”一般是指特定主体为了特定目标通过构筑各种壁垒对目标市场所做的一种排他性控制。 《中华人民共和国反垄断法》认为，“行政垄断”是行政机关和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力、排除或限制市场竞争、破坏市场经济秩序的行为[2]。

（二）行政垄断的主要形式

学术界按照行政权力作用的范围和方向，将行政垄断分为地方性行政垄断和行业性行政垄断。

地方性行政垄断又称地方保护、地方市场分割、地方“块块垄断”，主要指地方政府为保护本地局部的经济利益和政治利益，通过行政规制手段操纵市场、构筑市场壁垒，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与本地公平竞争的一种排他性为。

行业性行政垄断又称“部门”或“条条”垄断，指行业主管部门利用财政权、资源管理权、投资行为所辖企业构筑政治壁垒所形成的一种排他性控制。目前我国的行业性行政垄断主要分布在电信、电力、铁路、航空、邮政、烟草等领域。

二、社会成本—收益理论概述

（一）社会成本和社会收益的概念

经济学中的成本是指厂商生产一定数量的商品或提供一定数量的劳务所耗费的生产要素的价值，包括显性成本和隐形成本[3]。“社会成本”一词最早是由著名经济学家庇古提出来的，他在研究经济外部性时指出，社会成本是产品生产的私人成本和生产的外部性给社会带来的额外成本之和。收益的概念最早是由亚当·斯密在《国富论》中提出来的，他认为收益就是财富的增加，将收益定义为“那部分不侵蚀资本的可以消费的数额”。社会收益是指单个活动主体的行为给整个社会带来的收益，包括直接收益和间接收益。

（二）社会成本—收益分析的基本原理

任何一项政策的执行都会产生一定的社会成本和社会收益，社会成本—收益分析的基本原理是进行决策时，综合、全面地考虑各方面因素，对项目或方案所需要的社会成本和可以得到的社会收益进行分析比较，权衡利弊，这是一种经济分析方法，能够为政府部门有效决策提供有用的信息和参考性意见。

三、行政垄断的社会成本分析

从经济学的角度来看，任何一种行为都具有外部性，外部性又分为正外部性和负外部性。行政垄断会对社会产生一定的影响，因此也具有外部性，行政垄断的正外部性表现为社会收益，负外部性就是所造成的社会成本。

行政垄断的社会成本是指行政垄断对社会造成的负面影响而由全体或部分社会成员支付的代价[4]。主要有以下两个方面：

（一）行政垄断扰乱市场经济秩序

社会主义市场经济是一种竞争经济，要求建立结构完整、层次合理、机制完备、统一协调的市场体系，其中市场作为资源配置的基础性手段。但行政垄断运用公共权力设置进入市场的障碍，甚至在一些领域直接排除竞争，破坏了公平竞争的市场经济秩序。

（二）行政垄断造成社会财富的损失

在行政垄断条件下，政府部门与垄断企业达成协议，形成利益共同体，政府部门对垄断企业提供的产品或服务规定过高的价格从而使垄断企业获得垄断利润，实现自身财富的最大化，却把巨额成本转移给消费者，直接损害了消费者利益。行政垄断中寻租活动实际上是把大量资金用于非生产领域，这些非生产领域的大量资金不能创造社会财富，造成了社会财富的损失[5]。

四、行政垄断的社会收益分析

（一）行政垄断在一定时期内能够稳定经济发展

行政垄断的外部性在一定时期内也会对产生社会收益。私利型行政垄断是滥用行政权力，旨在谋求个人或集团利益，而公益型行政垄断是以维护社会公共利益为宗旨的运用行政权力限制竞争的行为。如在经济不景气或者发生金融危机等特定情况下，国家出台的限制企业之间过度竞争的措施，为控制房价过快上涨而采取的财政、税收、金融等方面的限制政策，都会对当时的经济发展、社会稳定产生一定的积极影响。

（二）行政垄断在一定程度上能够平衡地区差距

我国各地区由于历史、地理、国家政策等方面存在差异，地区之间经济发展不平衡，主要表现为东部地区发展过快，而中西部地区相对落后。对于资金短缺、技术水平落后、竞争力薄弱的中西部地区而言，在一定时期，实行一定程度上的行政垄断能够促使本地区企业占据有利的市场地位，迅速带动地区经济效益的增长。因此，行政垄断在特定时期能起到平衡地区发展、缓和社会矛盾的作用。

五、结论

综上，行政垄断会对社会产生一定的影响，因此也具有外部性，行政垄断的正外部性表现为社会收益，负外部性就是所造成的社会成本。通过对行政垄断的社会收益和社会成本进行比较分析，可以得出结论：行政垄断的社会收益只是在特定时期、一定地域范围内发挥作用，是局部的、短暂的；而行政垄断所造成的社会成本却是全局的、长期的。行政垄断的社会成本远远大于社会收益，政府限制竞争的行为是对竞争危害最甚的行为，因此政府部门必须采取有效措施来遏制行政垄断行为。

参考文献：

[1]贾亮.简析行政合同[J].法制与社会，2009，33： 45-46.

[2]胡兰玲.论我国《反垄断法》中行政责任的完善[J].前沿，2011， 07： 94-96.

[3]肖道刚.基于成本—收益理论的上海世博经济影响研究[D].华东师范大学，2008.

[4]胡光志，王波.行政垄断及反行政垄断法的经济学分析[J].中国法学， 2004， 04：111-121.

中国的行政垄断 篇4

20 世纪90 年代以来,初次分配中的劳动报酬在GDP中所占比重不断下降,从1990 年的53.42%下降至2010 年的45.01%,受到社会各界的广泛关注。党的十八大报告中也明确提出“提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重”。在微观层面上,劳动收入比重关系到劳动者的收入水平和生活质量。在宏观层面上,劳动收入比重通过投资消费比例,影响国家的经济发展水平和发展质量。因此,关注初次分配中劳动报酬比重对我们研究中国经济的未来趋势和解决现实具体问题都具有非常重要的现实意义。

二、现有研究文献

针对我国劳动收入比重下降,现有研究主要从产业结构变化、要素市场结构变化、产品市场结构变化和制度因素四个方面进行解释。

首先,产业结构的变化。罗长远和张军(2009)发现,我国产业结构的演变会引起劳动收入比重的相应变化,劳动收入比重与经济发展阶段存在U型关系。目前,我国劳动收入比重下降的原因在于我国正处在U型曲线的下降阶段[1]。石涛和张磊(2012)认为,劳动报酬占比变化反映了产业结构变迁中的劳动边际产出效率变化[2]。

其次,要素市场结构的变化。李稻葵等(2009)认为我国劳动收入比重变动呈U型规律。由于劳动力在部门之间转移存在阻力,劳动力的流动速度低于资本,劳动收益也低于资本。随着劳动力转移完成,我国劳动收入比重将上升[3]。龚刚和杨光(2010)发现,我国劳动收入比重下降的主要原因是二元经济下劳动力的无限供给[4]。

再次,产品市场结构的变化。白重恩等(2008)发现,产品市场垄断加剧是近年来资本收入份额上扬的一个重要因素。垄断加强对于工业部门劳动收入比重下降的贡献度达到30%[5]。

最后,制度因素。白重恩等(2008)的研究表明国有企业改制是近年来资本收入份额上升的一个主要因素[5]。罗长远和张军(2009)发现地区分权背景下各地区的招商引资竞赛恶化了劳动者的要价能力[1]。

对于中国劳动收入比重下降问题,学者们已经从不同的角度进行了解释。我们认为现有研究还有待完善之处:第一,现有研究认为劳动收入比重的发展呈U型趋势,我国现处于下降阶段,随着劳动力在不同产业和部门之间的流动,劳动收入比重日后会呈现上升态势。这背后一个隐含的假设是劳动力的流动是自由的。目前,我国的劳动力资源正处在由政府统一配置向市场配置的转型期,由于劳动力市场分割因素,劳动力行业间的流动受到很大的限制。如果没有劳动力的流动是自由的这个假设,劳动收入比重日后会呈现上升态势这个结论就很值得商榷。第二,产业结构的演变、产品市场垄断和制度对劳动收入比重下降产生影响必须要有劳动力市场这个媒介,这其中的作用机制有待进一步研究。

我们认为,劳动力市场是决定收入的重要市场,劳动收入比重下降与劳动力市场的发育程度密切相关。目前,我国劳动力市场发育还不是很完善,劳动力行业间的转移受到很大的限制,行政垄断行业劳动力市场日益封闭,形成行业劳动力市场分割。因此,本文从劳动力市场的视角,研究劳动力市场行政垄断行业分割与劳动收入比重的关系,剖析初次分配中劳动报酬比重变动的体制因素,可以形成对现有研究的有益补充,更好地探讨我国的劳动收入比重下降的问题。

三、劳动力市场行政垄断行业分割对劳动收入比重的影响

(一)劳动力市场行政垄断行业分割的涵义和存在性证明

行政垄断行业分割是一种新的劳动力市场分割形式。主要是指政府运用行政力量对特定行业的竞争进行限制,设置较高的进入壁垒,使内部企业拥有垄断经营权,获得超额利润,并利用该优势,在人事领域实施独特的运行规则,限制外部劳动者的流入,形成相对封闭的内部劳动力市场。劳动力市场被分割为竞争行业劳动力市场和行政垄断行业劳动力市场。这两个劳动力市场有不同的运行规则,劳动者在就业、收入、社保等方面的待遇差别很大[6]。

劳动力市场行政垄断行业分割是否存在呢?我们可以作如下推理:如果劳动力市场不存在行业分割,那么拥有相同人力资本的劳动者在不同行业就业应该可以获得相同的收入。即使拥有较多人力资本的劳动者恰巧在低效率行业,获得了较低的收入,他也可以通过行业间的劳动力流动消除这种差异。但是,如果劳动力市场是分割的,劳动者不能在行业间自由流动,这种收入差异就不能消除。因此,如果我们能够证明,行政垄断行业和竞争行业存在收入差距,而且这种差距不能用人力资本的差异来解释,那么我们就能证明劳动力市场行政垄断行业分割的存在。

行政垄断行业和竞争行业的收入差异一直是学术界和舆论的焦点。我们根据2008 年、2010 年中国劳动统计年鉴数据,对2007 年、2009 年中国典型的行政垄断行业和竞争行业的工资进行对比分析,发现代表性的行政垄断行业的职工平均工资要远远高于一般竞争行业(见表1)。

资料来源:2008年、2010年中国劳动统计年鉴。

以上数据只是基本工资,并没有包括福利、社会保障等隐性收入。为了更全面的了解情况,我们计算了部分有代表性的行政垄断企业的年报数据,通过与一般竞争性行业企业的相关数据对比,发现如果工资收入再加上各种隐性收入,包括福利、社会保障、补贴等,行政垄断企业职工的平均收入是一般竞争性企业平均收入的8 倍多。

行政垄断行业的高收入是否与其劳动力较高的人力资本有关呢?苏永照(2011)对我国的行政垄断行业的高收入来源进行实证分析,发现行政垄断行业高工资的主要来源是行政垄断因素,人力资本特征只能解释部分高收入的来源[6]。因此,我国行政垄断行业和竞争行业之间的收入差异实际上反映了我国劳动力市场行政垄断行业分割的现状。

(二)我国劳动力市场行政垄断行业分割的发展和现状

我国劳动力市场行政垄断行业分割的形成有其特殊的历史渊源。1978 年以前,中国实行计划经济制度,私有产权是被排除在经济体系之外的,所有的非农行业都由国家或者集体按照政府的指令经营。这一时期,行政垄断是所有非农行业的经营常态。

改革开放后,政府逐渐放开对私有产权的限制。1988 年出台的《私营企业暂行条例》及其施行办法指出,国家保护私营企业的合法权益,私营企业可以自由进入某些行业,成为与国有企业平等竞争的市场经济主体。但是国家并非对私营企业放开了所有的行业。基于政治和经济的考量,私营企业是限制进入或者禁止进入某些行业的,如1988 年的《私营企业暂行条例》就明确规定了私营企业可以进入的行业范围。形成竞争性行业和行政垄断行业并立的局面。1998 年国务院机构改革后,不少计划经济管理部门被撤销,行政垄断的情况有所改善,但并未从根本上解决,行政垄断企业仍然在重要行业和关键领域发挥着主导作用。

行政垄断行业主要是一些国民经济发展的基础性行业,诸如交通、电信、能源等,是为其他行业提供生产资料和基础服务的行业。这些行政垄断企业控制着国民经济的命脉,利用其市场上的特殊地位和行政权力,获得超额的利润。这些利润很大一部分以各种形式留在企业里,成为行政垄断企业职工的各种隐性收入。同时,因为这些企业是垄断性经营,没有市场竞争的压力,也就没有动力进行人事制度改革。垄断经营的方式同样存在于其人事管理工作中,劳动者一旦进入,成为正式员工,失业的压力就很小。高收入、高稳定的工作吸引大量的人才进入此行列,但是只有少数非常优秀的人可以幸运的通过招聘的方式进入行政垄断企业,大部分外部劳动者受到行政垄断企业的排斥,尤其是农村户口的劳动者。据张展新(2004)统计,拥有同样人力资本的农村劳动者进入行政垄断国企的概率要小于城市劳动者[7]。行政垄断行业的劳动力市场经常出现进少出多的局面,愈来愈封闭化。劳动力市场行政垄断行业分割程度不断加深。

(三)我国劳动力市场行政垄断行业分割对劳动收入比重的影响

我国劳动力市场行政垄断行业分割阻碍了劳动力在竞争行业和垄断行业劳动力市场之间的自由流动。这种阻碍主要体现在三个方面:首先,限制外来人口进入行政垄断行业劳动力市场。据2012 年全国农民工监测调查报告数据,农民工主要集中就业于竞争性行业,从事制造业的比重占35.7%,建筑业占18.4%,服务业占12.2%,批发零售业占9.8%,在没有劳动力市场分割的情况下,外来人口的就业应该是分散在各个行业而不是集中在几个竞争性行业。即使考虑到农民工整体人力资本偏低的情况,他们的就业集中在竞争性行业也可以充分证明行政垄断行业劳动力市场对外来人口就业的排斥。其次,通过较高的招聘门槛限制本地劳动者的进入。行政垄断行业较高的收入吸引了大量的求职者,但是除了少数非常优秀的幸运儿以外,大部分求职者没有机会通过社会招聘的正规方式进入行政垄断行业。其余进入行政垄断行业的人员一般通过找关系和支付入门费的方式进入行政垄断行业企业。据南方日报报道,广东省某高校,学生靠关系找到工作的占三分之一左右,而且这些关系户找到的都是电信、电力等行政垄断企业[8]。天则研究所《国有企业的性质表现与改革》的调查则显示,近些年,一些经济效益较好的行政垄断企业招聘过程中出现入门费货币化现象,一个人事指标可以卖到几万甚至几十万元[9]。

劳动力市场行政垄断行业分割阻碍了劳动力在竞争行业和垄断行业劳动力市场之间的自由流动,使垄断行业劳动力市场愈来愈封闭,它对劳动力的吸收能力越来越弱。下面我们考察一下行政垄断行业的就业状况。(由于行政垄断企业一般是国有企业尤其是国有控股企业,因此,我们可以通过考察国有企业或者国有控股企业来了解行政垄断企业的情况。本文以后部分如果没有特别说明,均是用国有企业或者国有控股企业代表行政垄断企业。)

由表2 可以看出,从2001 年以来,国有企业就业人数整体呈下降趋势,而且国有企业就业人数占城镇就业人数的比例和国有企业就业人数占总就业人数的比例都呈下降趋势。这说明,行政垄断行业吸收就业的能力在逐年下降,劳动力市场行政垄断行业分割创造了一个愈来愈封闭的行政垄断行业劳动力市场。这个劳动力市场排斥外部劳动者,就业人数基本保持慢增长和不增长。

单位:万人

资料来源:历年中国统计年鉴。

劳动力市场行政垄断行业分割在使行政垄断行业吸收就业能力下降的同时,也会使行政垄断行业和竞争行业的收入差异逐渐扩大。主要原因在于,由于行政垄断企业利用其经营优势可以获得超额利润,这些利润很大一部分以各种形式留在企业里,成为正式职工的收入,行政垄断企业的职工人均收入要高于竞争行业企业。如果不存在劳动力市场行政垄断行业分割,劳动者行业间自由流动会使这种收入差距逐渐减小。但是,由于劳动力市场行政垄断行业分割限制了劳动力行业间的自由流动,这种收入差距就很难消除。下面我们考察一下行政垄断行业和竞争行业的收入差异的发展趋势。

由表3 可以看出,2005 年以前,国有及国有控股企业职工的平均工资低于其他类型企业。2005 年国有及国有控股企业职工的平均工资首次超过其他类型企业,之后,这种收入差距一直呈扩大趋势。2009 年,这一差距达到最高值,国有单位职工工资比城镇集体单位高65.62%,比其他单位高8.87%。说明行政垄断行业和竞争行业存在明显的工资差异,而且这种差异呈扩大趋势。

资料来源:2012年中国统计年鉴。

以上数据仅仅是行政垄断行业企业和其他类型企业职工平均工资的比较,因为行政垄断企业职工收入有很大一块是隐性收入,如果我们仅仅比较行政垄断行业和竞争行业职工人均工资收入是不全面的。为了全面了解行政垄断行业和竞争行业收入差距的发展趋势,我们必须考虑各种类型企业职工的人均总收入。我们用名义工业增加值减去折旧、生产税净值、利润表示劳动者收入。然后,我们把规模以上工业企业中的非国有及国有控股工业企业看做是非行政垄断企业。在此基础上,我们对行政垄断企业人均收入和私营企业、非行政垄断企业人均收入进行比较分析。

从表4 可以看出,2004 年是一个明显的分水岭。2004 年以前,行政垄断企业的人均收入要低于私营企业和非行政垄断企业。2004 年以后,行政垄断企业的人均收入开始超过私营企业和非行政垄断企业,并且这种收入差距呈逐渐扩大的趋势。尤其是2008 年,在全球经济不景气的大气候下,行政垄断企业人均收入逆势增长,比私营企业人均收入高0.643 倍,比非行政垄断企业高0.362 倍,这说明,行政垄断企业员工在工资收入和工资外收入方面,均远高于非行政垄断企业。而且,行政垄断企业的收入增长具有一定的刚性。

资料来源:根据2012年中国统计年鉴数据计算得出。

综上所述,劳动力市场行政垄断行业分割阻碍了劳动者在竞争行业和垄断行业劳动力市场之间的自由流动,一方面使行政垄断行业吸收就业的能力下降,行政垄断行业就业人数占总就业人数比例下降;另一方面使行政垄断行业和竞争行业的收入差异逐渐扩大。因此,我们可以很简单地推出,劳动力市场行政垄断行业分割对我国劳动收入比重会产生负面影响。在其他条件保持不变的情况下,劳动力市场行政垄断行业分割程度的加剧会使我国劳动收入比重下降。

四、我国劳动收入比重对劳动力市场行政垄断行业分割的反作用

在国家税赋水平稳定的情况下,劳动收入比重下降意味着一部分劳动者报酬以利润的形式转移到资本所有者手中,使其收入增加。同时,由于相对于劳动者,资本所有者边际消费倾向较低,其收入的增加则意味着储蓄过多,资本的价格———实际利率下降。因此,劳动收入比重下降会使资本更“便宜”。

相对于劳动密集型企业,资本价格的下降对资本密集型企业更有利。资本密集型企业一般是指在单位产品成本中,资本成本与劳动成本相比所占比重较大,每个劳动者所占用的固定资本和流动资本金额较高的企业。下面我们用人均资本(固定资本和流动资本之和)指标,考察一下行政垄断企业的企业类型。

从表5 可以看出,2001—2011 年,行政垄断企业的人均资本高于私营企业、外商投资和港澳台商投资工业企业。这说明相对于其他类型的企业,行政垄断企业是资本密集型企业。因此,劳动收入比重下降导致的资本实际价格下降将有利于资本密集型企业。从表6 也可以看到这一点,2001 年行政垄断企业的人均资本略高于外商投资和港澳台商投资工业企业,二者相差不大。之后,行政垄断企业的人均资本快速增长,增长速度高于其他类型的企业。2011年行政垄断企业的人均资本为外商投资和港澳台商投资工业企业的2.47 倍。

资料来源:根据2012年中国统计年鉴数据计算得出。

行政垄断企业人均资本的快速增长会导致整个社会的物质资本更快的向其聚集,增强行政垄断企业的市场力量和行业支配地位,劳动力市场行政垄断行业分割会进一步加剧。下面我们考察一下我国行政垄断行业企业的发展状况。

资料来源:历年中国统计年鉴。

从表6 可以看出,根据2007—2011 年代表性行政垄断企业资产占该行业总资产的比重、工业总产值占该行业工业总产值的比重两个指标分析,可以看出我国行政垄断企业的行业支配地位存在着结构性的增长。2007—2011 年,电力、热力的生产和供应业以及水的生产和供应业,行政垄断企业的资产比重和工业总产值比重都出现了稳定增长。其余四个行业,行政垄断企业的资产比重和工业总产值比重虽然出现了波动,但总的来说,保持了较高的水平。

综上所述,我国劳动收入比重下降对劳动力市场行政垄断行业分割的影响可以概述为:劳动收入比重下降导致资本实际价格下降,而资本价格的下降又导致行政垄断企业市场力量的增强,劳动力市场行政垄断行业分割进一步加剧。

五、实证分析

(一)面板数据格兰杰因果检验的原理

我们拟采用2001 年Hurlin和Venet提出的固定系数面板数据Granger检验方法来检验我国劳动力市场行政垄断行业分割和劳动收入比重的格兰杰因果关系[10]。根据Hurlin和Venet的研究,对于每一个截面i和时间t,我们可以检验滞后p∈R期的模型:

其中Vi，t=αi+ωt+εi，t,εi，t~i.i.d.(0,σε2),X、Y分别表示两个不同的变量,检验的焦点都集中在自回归系数 γ(k)和 β(k)回归系数是否显著的不为零,如果显著不为零则存在因果关系,否则不存在因果关系。

本文利用以下两个模型来检测我国劳动力市场行政垄断行业分割和劳动收入比重的格兰杰因果关系:

其中,AS为我国劳动力市场行政垄断行业分割的程度,LS为我国劳动收入比重。

(二)数据选择

由于劳动力市场行政垄断行业分割程度反映了行政垄断力量对行业的控制程度,因此,我们可以用国有及国有控股投资额占行业总投资额的比例来代表我国劳动力市场行政垄断行业分割的程度。国有及国有控股投资额占行业总投资额的比例越大说明劳动力市场行政垄断行业分割程度越高。我国劳动收入比重我们用劳动者报酬与收入法GDP的比值来表示。我们采用的基础数据为2000—2011 年的全国各省、直辖市的面板数据,数据来源于各期劳动统计年鉴和各期中国统计年鉴。2004 年我国调整了劳动者报酬的统计口径,为消除调整的影响,我们采用周明海等(2010)的方法对2004 年以后的劳动收入比重进行调整[11]。在实证分析前,为保证数据的平稳性,分别对这两组面板数据进行了差分处理。

(三)面板数据单位根检验

格兰杰因果检验要求数据是平稳的,如果数据是非平稳数据,就需要我们先进行协整,结果符合要求,才可以进行格兰杰因果检验。因为对非平稳数据进行检验,我们无法避免伪回归问题。目前面板数据的平稳性检验一般采用单位根检验。单位根检验主要有LLC、IPS、ADF-FISHER、PP-FISHER四种检验方法,分为同质性假设检验和异质性假设检验。他们各有自己的优缺点。为了使检验的结果更理想,本文拟同时采用LLC、IPS、ADF -FISHER、PP -FISHER四种检验方法。最后综合分析它们的检验结果。我们借助统计分析软件EVIEWS对我们要分析的面板数据进行LLC、IPS、ADF -FISHER、PP -FISHER检验,得到面板单位根检验的结果如表7所示。

注:** 表示1%统计水平上统计显著。

通过对LS和AS的面板单位根检验可以得出:无论是同质性假设检验还是异质性假设检验,LS和AS均通过1%的显著性检验,LS和AS均不存在单位根,即我们研究的劳动力市场行政垄断行业分割和劳动收入比重变量是稳定的。数据不需要协整就可以进行格兰杰因果检验。

(四)面板数据格兰杰因果检验

我们通过对样本数据的VAR检验来实现格兰杰因果分析,首先,选取AIC的最小值以确定最佳滞后期,经检验最适滞后期为2;其次,根据面板格兰杰因果分析的原理,利用EVIEWS软件对我们的数据进行因果分析,LS和AS的格兰杰因果关系结果如表8 所示。

表8 描述了对模型(3)和(4)分别在劳动收入比重LS和劳动力市场行政垄断行业分割AS滞后1期和2 期的条件下进行回归的结果。从回归结果看,劳动力市场行政垄断行业分割AS在劳动收入比重LS分别在滞后1 期和2 期的条件下P值分别为0.006 4 和0.008 6,在1%的统计水平上显著,而当劳动力市场行政垄断行业分割AS在劳动收入比重LS滞后两期同时回归时P值分别为0.007 3 和0.004 8,在1%的统计水平上显著。劳动收入比重LS在劳动力市场行政垄断行业分割AS分别在滞后1 期和2 期的条件下P值分别为0.007 9 和0.009 5,在1%的统计水平上显著。而当劳动收入比重LS和劳动力市场行政垄断行业分割AS滞后两期同时回归时P值分别为0.005 7 和0.008 3,在1%的统计水平上显著。

根据2001 年Hurlin和Venet提出的固定系数面板数据Granger检验方法原理,表8所示的回归结果显示:劳动收入比重滞后1期和2期时劳动收入比重都是劳动力市场行政垄断行业分割的格兰杰原因,劳动力市场行政垄断行业分割滞后1期和2期时劳动力市场行政垄断行业分割都是劳动收入比重的格兰杰原因。因此,劳动收入比重与劳动力市场行政垄断行业分割互为格兰杰因果关系。

六、结论

在本文中,我们从理论和实证角度分析了我国劳动收入比重与劳动力市场行政垄断行业分割之间的关系,并由此理解我国劳动收入比重下降的深层次原因。研究结果表明,劳动收入比重与劳动力市场行政垄断行业互为格兰杰因果关系。因此,稳定我国劳动收入比重的关键是削弱劳动力市场行政垄断行业分割。

1.破除行政垄断,创建公平竞争环境。对各种行政法规进行重新审定,废除有损不同经济主体公平竞争的部分,给企业创建一个公平的市场竞争环境。进一步扩大非国有企业的经营范围,支持民间资本进入基础设施产业等领域。收缩国有企业的经营特权,对部分国有资产进行必要的整合。

2.规范行政垄断企业的行为。在行政垄断企业的董事会和监事会中,加大社会监督力量。严格制定管理层的任职条件,尽量增加从社会招募的比例,有效防范内部人控制问题。建立企业的决策专家委员会,增加决策的经济性和科学性。完善行政垄断企业的分配制度,提高相关信息的披露力度,强化社会监督。

3.建立完善的劳动力市场体系,发挥市场机制的作用抑制垄断。积极培育劳动力市场供求主体,鼓励和规范劳动力市场主体组织行为,充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。进一步完善集体谈判的机制和程序,发挥集体谈判在和谐劳资关系方面的作用。建立起劳动者的保护机制并从法律上完善用工制度,保护劳动者权益。

摘要：通过对我国劳动收入比重变动的原因研究发现:劳动力市场行政垄断行业分割与劳动收入比重之间互为因果。我国劳动力市场行政垄断行业分割会使行政垄断行业就业人数占总就业人数比例下降,行政垄断行业和竞争行业间收入差距扩大,导致劳动收入比重下降,进而会使资本实际价格下降,增强行政垄断企业的市场力量,加剧劳动力市场行政垄断行业分割程度。因此,减弱劳动力市场行政垄断行业分割是稳定劳动收入比重的关键。

我国行政垄断的法律规制 篇5

行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力,排斥、扭曲或限制市场竞争的行为。

与经济垄断相比,行政垄断特点明显:(1)实施主体为政府及其所属部门,而非市场竞争者;(2)形成行政垄断的凭借力量是行政权力,而非经济优势;(3)行政垄断有抽象与具体之分,既存在强制买卖、限制市场准入等通过具体行政行为而实施的垄断,也存在制定含有排除或者限制竞争内容的一般规定等通过抽象行政行为而实施的垄断;(4)行政垄断的强制性较经济垄断明显;(5)本质上,行政垄断是一种滥用行政权力的行政违法行为。

在危害性上,行政垄断较经济垄断更甚,因为它本质上是一种超经济垄断,完全摆脱了市场规制的束缚,任何市场主体都不具有行政部门的种种“实效性”权力,都无法与行政垄断相抗衡。

同时,最漠视市场其他经营主体权利和消费者利益的,也恰恰是实行行政垄断的政府部门和得到垄断支持的经营者。

因为在技术和经济条件革新,潜在竞争向现实竞争转化变得更为容易的情况下,经济性的垄断者在竞争的过程中多少还是受到竞争压力的,而行政垄断者却往往是零压力,所以它对经济发展和相关主体利益的危害也最大。

1.2行政垄断的成因

行政垄断是处于市场化改革初期的我国的一个突出现象,其成因多而复杂。

体制转轨过程中形成的政府及其所属部门深入经济生活过甚、对经济干预过多的“弊病”,是行政垄断产生的根本原因。

我国原有计划经济体制扭曲了政府与企业之间的应有关系,而体制改革过程中政企分离的进度又不平衡,致使某些领域企业经营机制的转换、政府职能的转变比较缓慢,非必要的行政权力一时无法完全从经济领域中撤除。

利益驱动也是形成行政垄断的重要原因。

地方政府既然是地方利益的代表者,并享有利益行为的实施权,就必然会作出有利于自己和其辖区利益的政策选择。

1.3行政垄断的表现

目前危害较大、亟待规制的行政垄断主要有:(1)地区封锁,即地方政府及其所属部门滥用行政权力,限制外地商品流入本地市场或限制本地商品流向外地市场;

(2)部门垄断,即政府及其所属部门借助经营者和自己存在或曾经存在的隶属关系,滥用行政权力,限制本部门经营者与他部门经营者的交易;

(3)政府设立行政性公司,即政府及其所属部门滥用其权力,设立在一定行业具有统制、管理功能的公司,实质为权力与利益的变相结合;

(4)政府限定交易,即政府及其所属部门滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品或服务,限制其他竞争方正当的经营利益;(5)限制市场准入,即政府及其所属部门违反法律、行政法规,滥用行政权力,限制经营者的市场准入,排除、限制市场竞争;

(6)强制经营者限制竞争,地方政府及其所属部门滥用行政权力,强制经营者从事排除或者限制市场竞争的行为。

2 行政垄断的特征

行政垄断是一种在行为主体、行为方式、行为形式等方面都不同于滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济性垄断行为的限制竞争行为。

尽管行政垄断的具体表现形式多样,但是所有领域的行政垄断都具有以下特征。

2.1行政垄断的主体特定

从政治、经济、法律角度看,行政垄断的实施主体一般都是具有行政管理职能的、非营利性的公法人,与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济垄断形态的主体(从事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织)是非同质主体。

如派出所属于公安局的派出机构。

如果派出所在办理居民身份证过程中限定公民到指定的照相馆照相,便属于派出所滥用行政权力强迫公民在指定的照相馆接受服务,不但使公民的自由选择权丧失,而且公平竞争受到了限制,我国社会主义市场经济的正常运行遭到了扰乱,不符合我国《反不正当竞争法》第7条的有关规定。

2.2行政垄断的本质

行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力排斥、扭曲和限制公平竞争。

它的本质为行政主体行政权力的滥用。

这里所说的“滥用”,就是指政府及其所属部门对行政自由裁量权不合理、不恰当行使而导致的明显的违法行为。

所以,行政垄断与正常合理的国家垄断、自然垄断或国家特许垄断之间最本质的界限和严格的区别在于它本身是一种违法行为。

但是,与源于滥用经济优势的经济垄断相区别的是,行政权力作为其行政违法行为所滥用的优势是行政权力。

从一定意义上来说,行政垄断可以被称之为超经济的垄断,它的最本质特征是排斥、扭曲或限制经济正常竞争。

2.3行政垄断行为的高度抽象性

行政垄断行为主要表现为“抽象行政行为”,它具有高度抽象性。

行政垄断的实质是凭借行政权力限制、排斥或者扭曲市场自由竞争,它往往以政府决议、政策或命令的形式表现出来,是政府及其所属部门实施的一项具体行为,更重要的是,它的内容多数是针对不特定的市场行为或市场主体的抽象规范,它的抽象性表现相当突出。

正因为如此,行政垄断才是比经济垄断危害更严重、更持久的一种制度性的垄断。

中国的行政垄断 篇6

关键词：行政垄断；界定；规制

与西方发达国家的《反垄断法》主要针对经济性垄断不同，由于多年来计划经济的思想，或者由于尚不成熟的市场条件，我国经济生活中的限制竞争主要的仍然不是来自企业，而是来自旧体制下的行政权力。[1]因此我国反垄断立法除了要借鉴西方发达国家的立法经验对经济性垄断做出规制外，还必须依法对相对更为严重行政垄断进行规制，要旗帜鲜明地反对行政垄断。[2]

一、行政垄断的构成要件

正确界定行政垄断行为是追究其法律责任的前提，只有明确了行政垄断行为的构成要件，才能进一步对行政垄断行为做具体认定和处理。关于行政垄断的构成要件，在这里笔者认为行政垄断行为的构成要件应当包括行政垄断行为的主体、客体、主观方面和客观方面等四个部分。

（一）行政垄断的主体要件。在行政垄断四个构件中，主体要件及其重要。在我国《反垄断法》中将行政垄断的主体规定为：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，在我国《反垄断法》中，明确规定具有管理公共事务职能的组织的也是行政垄断的主体。

（二）行政垄断的主观方面要件。行政垄断的主观方面要件，是指行政垄断是否以行政垄断主体的主观故意为必要条件。从反垄断法理论关于垄断状态与垄断行为的一般论述来看，两者的主观要件是不同的。所谓垄断状态就是“指在某种商品或商业服务领域内，因市场规模、市场结构的原因产生市场弊害的情形”。垄断行为是市场经营者为了获取超额垄断利润而故意实施限制、排斥竞争的行为。这种限制、排斥竞争的行为主观上出自故意，客观上对市场竞争造成损害，因而绝大部分国家都在立法中明确反对。

针对我国实际，从法律层面考虑，将行政垄断状态纳入反垄断是不可欲求的。因此，只有以限制竞争为主要目的的行政垄断行为才属于行政垄断。行政垄断的主观要件只能表现为故意。

（三）行政垄断的客体要件。行政垄断的客体即行政垄断所侵犯的社会关系。从法律角度观之，不管是滥用经济优势地位、合谋限制竞争，还是行政垄断，都是对国家强制性法律的违反，都对国家、社会有害。行政垄断与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等垄断形式一样，它所侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。实践中行政机关的非法行为有很多，所侵害的社会关系也非常复杂，既有侵害国家行政管理秩序的，也有损害了国家、集体、公民财产权利或人身权利的。判断一种行政非法行为是否是行政垄断的标准就是看这种非法行为所侵害的社会关系是不是竞争关系。只有侵犯市场竞争关系的行政非法行为才是行政垄断。

（四）行政垄断的客观方面要件。行政垄断的客观方面要件即行政垄断的客观表现，概括为滥用行政权力。在我国《反垄断法》中采用了列举式规定。

二、我国反垄断法对行政垄断界定的不足

（一）反垄断法对“滥用行政权力”缺少一般性界定。

我国反垄断法没有对“滥用行政权力”进行界定，会导致实际操作中对“滥用行政权力”的理解出现歧义和偏差，从而影响了对“行政垄断”的认定。

（二）反垄断法对行政垄断行为制裁力度过轻。

《反垄断法》第五十一条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。” 反垄断法对行政性垄断行为，只能由实施该行为的上级政府责令其改正，而监督检查机关却不能直接责令其撤销改正，这也很大程度上导致了执法不力，不利于规制行政垄断行为。

（三）反垄断执法机构对行政垄断行为没有直接的管辖权。

《反垄断法》第五十一条规定：“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”反垄断法只赋予反垄断执法机构对行政垄断行为的建议权，而没有直接的执法权，这是反垄断法的一大缺陷。

（四）反垄断法缺少对行政垄断的司法救济。

反垄断法仅规定了行政垄断的行政救济方式，而没有规定对行政垄断的司法救济方式，不利于制止行政垄断行为。

三、对我国反垄断法规制行政垄断的完善建议

（一）反垄断法应当对“滥用行政权力”做出界定

反垄断法除了界定“滥用行政权力”的含义之外，还应当对“滥用行政权力”的例外情形做出规定，以便更全面的认定“滥用行政权力”。已有学者分析了不属于滥用行政权力的例外情形：“（1）国家主管机关对在计划经济向市场经济转换过程中出现的有些问题而采取的行政措施。例如，为解决‘蚕茧大战’、‘棉花大战’中的问题而采取的一些行政措施。（2）政府及其所属部门为扶持少数民族地区、贫困地区发展经济而采取的一些行政措施。（3）政府及其所属部门为保障人民的人身、财产安全或者生产安全，限定他人购买其指定的企业（即能生产、销售符合安全、卫生标准的商品的企业）的商品。但也要掌握一点，就是有几个或者许多经营者都生产、销售能符合安全、卫生标准的商品，就不应指定。”

（二）反垄断法应当规定严格的行政垄断责任

行政垄断之所以屡禁不止，愈演愈烈，最重要的原因便是法律责任不明确、不严厉。行政责任也不应仅限于责令改正或撤销决定以及处罚责任人，而应追究行政机关的行政责任，应特别强调罚款这一责任形式。除了罚款，反垄断法还应当对行政垄断行为的直接受益者或者参与行政垄断行为的经营者规定制裁措施，处罚依靠行政性垄断获益的经营者。设定对“受益者”的罚没违法所得和行政罚款的责任，有利于阻却在行政权力的庇护下进行不公平交易，牟取高额利润的经营者，从而制止行政垄断。

（三）反垄断法应当完善反行政垄断执法机构，并赋予其对行政垄断直接的管辖权

我国现在由国家商务部、国家工商行政管理总局和国家发展改革委员会三家机构分头执行反垄断法。这种多头执法导致执法成本高而效率低下。俄罗斯、乌克兰、美国、德国等国家都根据本国国情成立了独立、权威的反垄断执法机构，并且赋予其强大的执法权力。因此，我国应当借鉴国外的先进经验，建立独立、权威的反垄断执法机构，并赋予反垄断执法机构享有对行政垄断的管辖权。

（四）应当建立行政垄断的司法救济制度

行政垄断具有严重的社会危害性，仅仅依靠行政救济不足以抑制其社会危害，也不足以保护受侵害的权益，只有采取司法救济才能弥补行政救济之不足。可以借鉴《民事诉讼法》中公益诉讼制度，建立行政公益诉讼制度。行政公益诉讼，是指为维护公共利益而提起的行政诉讼，它动员各方面的力量对违法行政行为提起诉讼，对受到侵害的公共利益进行救济。从而将行政垄断纳入到司法领域予以规制。（作者单位：扬州大学）

参考文献

[1]王晓晔.行政垄断问题的再思考[J].中国社会科学院研究生院学报.2009（4）.

区域行政垄断的成因分析 篇7

关键词：区域行政垄断,成因分析,根源

1 区域行政垄断的历史根源

从历史上来看,我国是一个有几千年封建历史的国家,从秦始皇“废分封、立郡县”开始,每一个行政区划几乎就是一个政治经济实体,封建割据条件下长期形成的“诸侯经济”及其影响,成为滋生区域行政垄断的历史根源。另外,两千年的封建政治特有现象,以皇权为代表的行政权对社会进行直接的、全面的并且是强有力的管理和干预,不仅没有制约,而且管理的触角遍及社会生活的各个角落。新中国成立后,鉴于当时复杂的国内外形势,采取了前苏联的中央高度集权的计划经济模式,对社会经济进行全方位的管理。传统的行政文化与计划经济体制已经融合,使得从政府到公众在思想观念、价值取向等方面都适应并习惯了政府管理社会经济的行为。

2 区域行政垄断的体制根源

从经济角度而言,政府主导型经济发展模式是区域行政垄断产生的大背景。当今世界各国的经济发展模式可以大体分为市场主导型、政府主导型以及政府与市场结合型。市场主导型模式强调市场在资源配置中的作用;政府主导型模式强调政府在经济发展中的主导作用,政府往往是启动经济并实现向纵深发展的重要推动力;政府与市场结合型要求政府完善和保障市场,通过市场来引导企业的发展。我国作为一个发展中国家,受传统的中央集权历史的影响和特殊的国际政治经济环境的影响,导致我国采取了政府主导的渐进式的改革道路。政府以行政手段来配置资源,忽视市场在资源配置中的作用,政府变为全能政府,形成“大政府、小市场”,从而成为经济进一步发展的障碍。在我国,政府作为经济发展的主导,可以决定重点发展哪个行业,可以决定在哪个地区重点投资发展。事实上,一些为政府所重视的行业和地区往往成为行政垄断的亮点。

从政治角度而言,一是我国行政管理体制和司法体制存在诸多问题。由于不同行政机关之间在维护经济秩序方面职权不清和责任不明,特别是对于执法机关的越权行为缺乏有效的监督和责任追究制度,加之缺少统一的行政组织法和行政程序法,关于行政机关权力和责任,行使权力的方式、步骤、时限等都没有明确详细的规定,给行政机关滥用自由裁量权创造了可乘之机,为区域行政垄断的形成创造条件。于是造成了地方政府作为利益主体、经济主体和管理主体的“三位一体”,利用其享有的经济调控权,千方百计地以经营管理者的身份去代替企业排忧解难。二是不当的“政绩”评价标准和干部考核方式加剧了区域行政垄断。现行的干部考核机制强调“政绩”,而以经济指标衡量政绩似乎已经成为惯例。干部的升迁与奖惩实质上与所谓的政绩挂钩,促使很多领导为了创造更多的工作政绩,从自己的利益出发,制订自己的发展战略,追求自己的发展速度,按自己的目标配置资源,从而出现行政性的限制竞争行为,以此来确保自己的政绩得以实现。三是地方政府机构庞大、财政拮据,是造成区域行政垄断的动因。当前,我国政府机构人员队伍十分庞大,超编严重,仅乡镇一级政府一般都超编一倍以上。不少地方政府财政十分紧张,政府财政成了典型的吃饭财政,为了解决财政紧张问题,地方政府除采取其他措施外,实行市场封锁割据本地市场,也是一个重要手段。

3 区域行政垄断的经济根源

从地区利益角度而言,一是本地区在经济发展方面的需要和满足;二是地方政府官员追求政绩的需要和满足。财政状况好坏直接关系到地方的经济利益,地方政府必须千方百计地追求地方财政的最大化。对地方政府来说,向企业征税是其税收的主要来源,而企业能否像地方政府多缴税又主要取决于企业的经济效益。地方政府对地方企业采取保护性的措施,而成本较低,收益较高的措施就是市场封锁和资源垄断。对于作为追求地方利益最大化的地方政府很难从全社会生产力提高的高度来对待地方企业在市场竞争中的失败,并能够超脱地放弃手中所拥有的行政权力。地方政府和地方企业,尤其是地方国有企业不可避免地在相当多的方面形成了一个利益共同体,这个利益共同体的存在是导致区域行政垄断,难以形成统一国内市场的重要原因。

从政府官员个人利益角度分析,政治家和官员是经济人,他们也会基于自己的利益,寻求对政策或立法的更大影响。为了促进自身利益,行政机关和官员就会利用自己所控制的权力来进行产权安排以谋求自身利益[1]。

4 区域行政垄断的制度根源

首先,表现为规范和调整区域行政垄断的法律很不完善,缺乏可操作性。《反不正当竞争法》第三条、第七条只规定了各级人民政府应当制止不正当竞争行为或禁止过地方封锁,但第三十条的“法律责任”仅是上级机关责令改正和对直接责任人给予行政处分,以及在销售质次价高商品和滥收费用情况下给予经济处罚,受排挤的经营者和受害的消费者并不能得到赔偿或经济补偿,一般情况下也无法寻求保护,这无疑使法律规定难以落到实处。上级部门责令改正更是无从谈起,可见《反不正当竞争法》区域性的限制竞争行为的调整很不彻底[2]。

其次,对地方政府及其所属部门的限制竞争行为没有明确赋予工商部门相应的处罚权。尽管《反不正当竞争法》将区域性限制竞争行为纳入了调整范围,但制止区域性限制竞争行为的机关被规定为上级政府机关,即《反不正当竞争法》所采取的解决区域性行政限制竞争行为的机制是一种“自我医治”的制度。当前工商管理部门应对区域行政垄断的唯一方法只有行政建议权。但由于经济发展水平的地域差距,在我国只有行政建议显然不够,至少是不完善的。行政建议能否发挥作用,取决于政府部门是否有较强的法制观念,较高的政策水平和对市场竞争是否有深刻认识。在中西部欠发达地区,从地方经济考虑,就很难让这些地方政府和部门接受行政建议,因而中西部地区也就成了区域行政垄断的多发地,另外《反不正当竞争法》没有赋予工商管理部门对区域行政垄断的受益者即被指定经营者无条件处罚权。被指定经营者基于政府及其所属部门的规定、命令等使其居于市场独占地位,将竞争对手阻隔在市场外,损害了其他同类市场主体的利益。同时,在垄断市场过程中,获得了较高的垄断利润,背离了价值规律,破坏了公平、公正与优胜劣汰的竞争规则。被指定经营者这种利益的获得,没有法律的根据,是非法的。

再次,地方政府及其所属部门限制竞争行为主体不属于《反不正当竞争法》总则中规定的经营者的范畴,造成对行政性限制竞争行为制裁不利。《反不正当竞争法》规定,出现区域性限制竞争行为时,由上级政府责令改正,情节严重的由同级或上级对直接负责人员给予行政处分。这种规定的缺陷表现为两个方面:一方面,对政府滥用行政权力竞争的法律救济手段只是“由上级机关责令改正”,并没有提及被侵权人提起行政诉讼的权利,这在法律责任上就显得不够。如果上级机关对滥用行政权力的行为熟视无睹,或者采取大事化小、小事化了的态度,受害者的合法权益就得不到保护,政府的滥用行政权力也得不到及时的纠正[3]。另一方面,在法律中把对当事人的行政处分权作为一种行政违法责任来加以规定,这种做法不符合立法原则。

区域行政垄断现象是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中的必然产物,也是市场经济法律制度不健全的必然产物,因此,有其深厚的体制根源和制度根源。其中一些因素可以随着深化体制改革、完善相关法律制度,在不太长的时间内消除,有些则可能长期存在。

参考文献

[1]王继军，董玉明经济法[M]．北京：法律出版社，2006．

[2]宋则．中国经济发展前沿报告[M]．北京：经济管理出版社，2002．

行政垄断的危害性分析 篇8

通过以上分析, 我们可以看出行政垄断是由于行政权力的滥用而产生的, 其危害性比其他任何垄断形式都要严重, 主要表现在:

一、行政垄断严重破坏正常的市场竞争

行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力干预竞争、排斥竞争, 形成人为的市场壁垒, 是其他企业难以进入该地区或行业市场, 其最直接的危害是破坏了正常的市场竞争。尤其是在部门垄断和地区封锁的情况下, 那些企业会不顾及供求规律, 使市场竞争进入无序的状态, 使竞争机制不能发挥作用。正如有学者认为的那样“行政垄断是一种‘圈地式’的, 拍他性的特殊经营, 在其垄断领域实施了市场禁入, 通过种种排他性控制, 阻止竞争对于 (含潜在对手) 的进入, 妨碍了要素的自由流动, 破坏了市场竞争的‘公平原则’”。[2]所以, 政府不能随意干预市场的运行, 政府与市场的关系是:凡是市场自身能够解决的问题, 政府就要止步;凡是市场自身无法解决的问题, 或虽然能够解决但成本过大的问题, 政府应当介入并加以解决。

二、行政垄断制约了整体社会福利的提高

首先, 行政垄断损害了消费者的合法权益。在正常的经济生活中, 消费者应该是处于主导地位, 生产者生产的商品要符合消费者的需求。然而, 行政垄断的存在完全打破了这些规律, 行政垄断企业凭借优势地位, 控制着商品的价格和数量, 使消费者无法选择, 只能以更高的价格购买这些企业生产的产品或者接受不合理条件。由此可见, 行政垄断侵害了消费者的自由选择权、公平交易权。

其次, 行政垄断造成了资源的严重浪费和经济效率的低下, 阻碍了社会整体福利提高的可能性。行政垄断限制了平等竞争机制和优胜劣汰机制发挥作用的范围, 剥夺了其他企业公平参与市场竞争的机会, 使市场经济规律不能很好的发挥作用, 最终使市场向社会提供错误的信号, 是经济资源不能配置到社会最需要的地方。行政垄断企业内部组织管理效率低下, 缺乏活力, 资源利用率低, 使社会资源严重浪费。

再次, 行政垄断是现阶段社会分配不公的重要原因。行政垄断行业凭借其垄断优势为其本行业企业及其员工获取高工资和福利。他们凭借行政权力获得商品的定价权, 通过垄断高价获得巨大经济利益, 然后在垄断行业或部门内部对经济利益进行瓜分和占有, 最终使本行业、本部门及其成员的利益实现最大化。垄断行业的高工资、高福利现象已经为社会所关注。

三、行政垄断是对经济自由和经济民主的严重破坏

经济民主是经济民主化的产物。所谓“经济民主是指民主由政治领域跨入经济领域, 或者说经济领域引入政治领域的民主机制。民主之所以能进入经济领域, 是因为民主内含有促进经济增长的积极因素, 即民主有一种有效地适合会组织方式, 是一种能够发掘人的潜力的最好手段, 其价值观具有鼓动自由和充分的交流、通过达成共识以解决冲突、尊重人的需求和特性等内容。”[3]行政垄断与经济民主思想背道而驰, 行政垄断意味着, 由于行政权力的介入, 行政垄断行业获得了充足的资金和资源, 它们垄断着市场准入机会。在行政垄断条件下, 为了排斥、限制和妨碍竞争, 往往用行政命令的方式限制市场主体的生产经营, 或者强迫市场主体从事 (或不从事) 某种交易, 剥夺了市场主体的独立人格和经济自由。

四、行政垄断极易形成权力寻租导致腐败

寻租指的是那种利用资源通过整治过程获得特权从而构成对他人利害的损害大于租金获得者收益的行为。行政垄断与政府腐败是一对孪生姐妹。行政垄断由于行政权力控制着经济资源的配置, 而资源的行政性配置又具有极强的随意性, 在没有相应法律处规范约束的情况下, 行政人员就会滥用手中的权力, 出现以权谋私的现象。企业为了获得行政垄断的保护, 就将大量的费用用于行贿, 必然产生官商勾结, 权钱交易的腐败现象。

五、结语

行政垄断问题很早就引起了社会各界的强烈关注, 对于行政垄断的危害性的探索和研究, 能够使我们从更深的层次认识行政垄断, 对于我们研究如何规制行政垄断有重要意义。

摘要：行政垄断严重破坏了正常的市场竞争, 制约了整个社会福利的提高, 对经济自由和经济民主造成严重的损坏, 并且行政垄断很容易形成权力寻租导致腐败。对于行政垄断的危害性分析, 有利于我们充分认识行政垄断, 坚定我们反行政垄断的信心。

关键词：行政垄断,危害

参考文献

[1]孔祥俊:《反垄断法原理》, 中国法制出版社2001年版第824页。

[2]陈志成:《行政垄断的多为解读》, 《中国行政管理》, 2002年第3期, 第22—24页

行政垄断的合理性司法审查 篇9

关键词：行政垄断,合理性原则,司法审查

反垄断法实施后, 行政垄断依然备受关注, 被称为“中国反垄断法第一案”的就是以国家质检总局为被告的行政垄断案。行政垄断的合理性司法审查, 或者说行政垄断司法审查中的合理性原则, 虽然较之行政垄断能否接受司法审查这类门槛问题来说是其次的, 却是行政垄断纳入司法审查后必然面临的问题。为何 (是否) 存在合理性审查、能否 (如何) 实现合理性审查, 成为下文试图加以回答的主要问题。

一、问题之缘起

尽管合理性原则甚至合法性原则是否成为我国行政法的基本原则仍有争议[1], 但按照通说, 二者共同构成我国行政法的两项基本原则, 合理性司法审查则是合理性原则在行政诉讼中的体现。合理性司法审查是指法院对行政行为是否公平正义、理性所进行的司法审查。合理性审查既是司法审查的基本原则, 在司法实践中也是一项具体的标准 (1) 。在个人主义和自由主义被奉为金科玉律的近代, “政府及其权力行为始终处于在一个对象性的地位上, 并且是为权利而存在的。只有政府的一切行为都必须用法加以规范, 才能保证权力的存在可以正确有效地服务于权利, 才能使权利本位的基本价值得到实现”[2]。行政行为强调形式合法性, 被认为应当严格限于法律框架之内。司法权与行政权之间在理论上有着泾渭分明的楚河汉界, “司法机关是适用法律的机关, 行政机关是执行法律的机关, 执行法律就需要较大的灵活性。因此, 只要行政机关没有超越其权限, 即使决定是错误的, 也是没有法律错误的, 所以其所作所为就处于司法豁免状态, 对此不能进行司法审查”[3], 合法性审查相应成为司法审查的主体。到了现代, 过于强调个体自由所引发的弊端带来了社会本位的兴起, 政府更加广泛地介入社会经济生活, 积极行政、服务政府、福利国家出现, 行政行为的内涵和形式因此发生了深刻变化, 行政权的扩张趋势日益明显, 自由裁量方兴未艾, 并侵蚀着法律和权力体系的原有界限。“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权, 而是法律应当能够控制它的行使”[4]。与行政权的这种变化和扩张相适应, 合理性司法审查得以彰显, 以防范行政权力在自由裁量领域的滥用 (2) , 维系公共权力控制体系的平衡。从世界范围来看, 对于行政行为实质意义上的合理性司法审查广泛存在, 不能因为相关法律制度中没有合理性原则的明确表述而否认合理性司法审查的存在[5]。我国行政诉讼法第五十四条规定滥用职权的具体行政行为可以判决撤销或部分撤销并可判决被告重新作出、行政处罚显失公正的可以判决变更, 被认为是合理性司法审查在我国行政诉讼法上的体现[6]。此外, 该条要求人民法院应当审查事实是否清楚、证据是否充分, 意味着对事实问题的审查, 具备了合理性司法审查的要素, 可以认为我国行政诉讼法规定的合法性司法审查原则在一定程度上吸纳了合理性司法审查的部分内容[3]。

“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”[7]。行政行为能够最终接受司法审查, 是其具备合法性的前提。因为“制约的同时也是引导和支持着这种权力行使, 是使权力正当化和合法化的一个机制和过程”[8]。可诉性成为行政行为的本质属性[9]。行政垄断是行政主体违反反垄断法律制度而实施的排除、限制自由公平的市场竞争的行为。行政垄断的本质是行政行为, 是行政干预经济的极端形式。行政垄断作为行政行为应当接受司法审查, 自然面临合理性司法审查的可能。

合理性审查在行政垄断司法审查中之所以成为必然, 主要原因有两点。

首先, 合理性原则是反垄断法上违法判定的基本原则[10], 行政垄断的合理性司法审查是合理性原则适用于反垄断司法领域的必然结果。垄断的概念和反垄断法的适用具有不确定性, 要判断某种行为是否构成垄断, 或者是否构成反垄断法上的非法垄断, 需要从市场出发, 从经济条件出发, 经济分析方法广泛适用, 自由裁量在反垄断法实施中具有巨大空间。“自由裁量的标准为合理性原则。反垄断行政执法中的自由裁量, 决定了司法审查中的自由裁量。”“合理性原则指引行政自由裁量权和司法自由裁量权”[11]。行政垄断的违法性主要在于行政行为对于市场竞争的不当排除、限制, 没有这种不当排除、限制, 我们很难说行政垄断违法了。经济违法性是行政违法性的前提, 反垄断法是判断行政垄断违法性的主要依据。不论是反垄断执法机构还是司法机关对行政垄断的规制, 都面临着反垄断法上合理性原则的适用。合理性原则属于强调实质正义、注重事实问题的违法判定方法, 有别于将具体事实的小前提纳入抽象法条的大前提、纯粹通过演绎逻辑推演出结论的违法判定方法, 与合理性司法审查貌离神合。法院在审理行政垄断案件时适用反垄断法上的合理性原则, 实质上更多是在进行合理性司法审查。不论是司法机关基于行政垄断原告的起诉, 直接审查行政垄断, 还是审查反垄断执法机构针对行政垄断的行政执法行为 (3) , 都将面临合理性司法审查的问题。

其次, 合理性司法审查是司法权能够有效遏制行政垄断、确保实质正义的必然要求。在现代社会, 政府对社会经济的干预非常复杂, 行政垄断作为行政权力对市场竞争的一种非法干预, 常常具有很强的隐蔽性, 往往出现合法而不合理、形式合法而实质不合法的情形。“排除合理性审查的内容等于撤除了界于自由和随意之间一条必要的防线, 默认基于主观随意产生的一些不公平、不适当的行政行为合法”[12]。如果说在市场经济发展的初级阶段, 由于行政垄断比较普遍、直观、危害更大, 为提高规制效率, 应当维持以合法性审查为主合理性审查为辅的审查原则模式, 那么到了市场经济发展的更高阶段, 由于行政垄断逐渐式微且更加隐蔽、法院的能力和权威得到更大提升等原因, 合理性审查将具有更大的适用空间[13]。

二、行政垄断合理性司法审查之主要障碍

1. 较之对普通行政行为的合法性审查, 行政

垄断的合理性司法审查意味着司法权的能动与扩张, 对司法权提出了更高要求。行政垄断作为行政权力对于市场竞争的不法排除、限制, 由法院宣布其非法性, 意味着在此问题上, 法院成为市场与行政权力关系的最终判断者, 体现了司法权对于政府干预经济生活的控制, 这是司法权传统作用领域之外的活动。没有充分证据表明法院在经济分析等事实问题上其专业性就一定强于反垄断执法机构, 也没有充分理由可以相信由法官代替行政官员进行政策权衡更符合社会整体利益并能获得民众的更多青睐。司法人员的反垄断专业知识总体水平不高、司法机关处理此类案件经验上的欠缺以及现实中司法机关权威性不足等问题, 均可能成为法院不能有效运用合理性原则审查行政垄断的障碍。

2. 反垄断法规制行政垄断在手段和范围上具

有不彻底性, 反垄断执法机构对行政垄断的建议权很难为司法机关对行政垄断的合理性审查提供有力支持, 这构成了行政垄断合理性司法审查的又一障碍。

反垄断法虽然明确宣布“不得滥用行政权力, 排除、限制竞争”, 详细列举了行政垄断具体样态, 并规定了相应的法律责任, 可以认为反垄断法是适用于行政垄断的, 但依据该法第三条规定, 反垄断法所指的垄断行为并不包括行政垄断, 因而反垄断法第六章“对涉嫌垄断行为的调查”中具体规定的调查措施和程序只针对经济垄断。与此同时, 依照反垄断法第五十一条第二款规定的除外规定, 反垄断法不能适用于所有行政垄断。不论是反垄断法对于经济垄断的规制措施不能一体适用于行政垄断, 还是反垄断法不能适用于所有行政垄断, 反垄断法规制行政垄断在手段和范围上存在的这种不彻底性无疑加大了行政垄断合理性司法审查的难度, 因为合理性司法审查并不是游离于法律之外的法官恣意, 依然需要法律的支持, 尤其是反垄断法的支持。

与此相关的是反垄断执法机构并不具有规制行政垄断的实质性权力, 反垄断执法机构只能依法向有关上级机关提出依法处理的建议, 而不能依照反垄断法直接针对行政垄断行为采取某种措施, 司法机关更多只能依靠自身力量判断行政垄断在反垄断法上的意义。当然, 如果反垄断执法机构能够充分发挥建议权的作用, 这种建议所依据的事实和理由以及得出的结论, 是能够有助于司法机关对行政垄断进行合理性审查的。但是, 由于反垄断执法机构的建议权缺乏完善的法律制度支撑、建议权本身的强度不够、反垄断执法机构建议权的实际运作状况等原因, 其可能很难为行政垄断的合理性司法审查提供有力支持。在缺乏反垄断执法机构必要支持的情况下, 法院独自对行政垄断进行反垄断法思考, 合理性司法审查能否很好进行将面临严峻考验。

3. 在行政诉讼法上, 合理性原则处于从属地

位, 缺乏具体规则的支持, 其适用范围和操作性都存在问题。行政处罚显失公正可以判决变更可以视为是合理性司法审查的一种, 但其针对的行政行为只限于行政处罚。滥用职权的具体行政行为虽然可以判决撤销或部分撤销并可判决被告重新作出, 但何谓滥用职权、如何判断某一具体行政行为属于滥用职权, 时至今日无论立法还是司法解释均未明确表述[14]。在审判实践中, 依照上述规定作出判决的案例相当少, 合理性原则在行政诉讼中近乎虚置[15]。此外, 由于合理性司法审查无法针对抽象行政行为, 而相当数量的行政垄断恰恰是以抽象行政行为的形式存在的, 较之具体行政垄断, 抽象行政垄断对于合理性司法审查的需求会更大。

三、行政垄断合理性司法审查困境之化解

1. 将原有立法中规定的行政垄断全部纳入到反垄断法的调整范围, 实现与经济垄断的一体规制。依照原有立法, 行政垄断的规制主要采取的是上级机关控制的模式, 原有立法对行政垄断的分散规定不应成为反垄断法统一适用于行政垄断的障碍。原有的分立的反垄断执法体制不应是反垄断法不能统一适用于行政垄断的理由, 因为这一执法体制主要是针对经济垄断的。虽然行政垄断较之经济垄断具有特殊性, 在规制措施和程序上应有区别于经济垄断之处, 但二者都是对市场竞争的不当排除、限制, 反垄断法都是判断二者是否违法的依据。因而, 应当将原有立法中规定的行政垄断均纳入到反垄断法的调整范围, 规定反垄断执法机构规制行政垄断可以参照规制经济垄断的相关规定, 实现行政垄断与经济垄断的一体规制, 这是行政垄断合理性司法审查能够有效进行的反垄断法保证。

2. 赋予反垄断执法机构规制行政垄断的实质性权力, 而不限于现行法所设定的建议权, 实现行政执法机制与诉讼机制的相互配合和有效衔接, 为司法机关对行政垄断进行合理性审查提供有力支持, 这是行政垄断合理性司法审查能够有效进行的体制保证。反垄断执法机构规制行政垄断存在局限性, 但不能认为其不应拥有规制行政垄断的权力, 相反, 它应当成为行政垄断的主要规制者。法院在规制行政垄断中所扮演的角色主要是一个行政权力的监督者、权利的终极救济者和争议的最后判断者。反垄断执法机构与法院在规制行政垄断的过程中应当相互监督制约、彼此密切配合。法院对反垄断执法机构的监督主要体现在司法审查上, 反垄断执法机构对法院的制约主要体现在它作为反垄断的专门执法机构, 其意见应该得到充分尊重。相互配合的关系主要体现在反垄断执法机构为法院审理行政垄断案件提供技术支持, 法院支持反垄断执法机构依法规制行政垄断, 反垄断执法机构在执行职务时如果得不到支持或其决定得不到遵守时, 可诉至法院寻求支持[16]。

3. 尽量减少对行政垄断案件事实问题的合理性审查, 尊重反垄断执法机构对于事实问题的认定和处理决定, 避免反垄断行政执法权与反垄断司法权的行政垄断处理上的产生不必要的重复或冲突。在反垄断执法机构有权对行政垄断作出具有可诉性的决定的情况下, 司法机关对于反垄断执法机构的这类决定的合理性审查也应有所控制。只要反垄断执法机构的处理决定程序公正合法、结论合理, 即便司法机关的判断与反垄断执法机构的判断可能不一致, 原则上也应尊重反垄断执法机构的决定。因为“合理性审查的目的不是发现一个惟一正确的答案———即法官自己的答案, 或决定行政行为和正确答案之间的距离, 而只要求行政决定有可能正确, 从而达到了一个‘良好判断’”[17]。

4. 拓宽合法性原则的适用范围, 将合理性问题恰当纳入合法性审查的范围。叶必丰教授认为, “行政行为是否遵循正当程序、自由裁量权是否滥用等问题基本上是一个合法性问题, 而不是合理性问题。为了使更多的行政行为能够得到司法监控, 我们就应更多地扩大行政合法性原则的支配范围”[18]。“行政合理性原则的确立历史也表明了这样一个事实, 即英美等国法院确立行政合理性原则时, 恰恰是将合理性问题包容在合法性原则范围之内的依据之下进行的。例如, 英国法院在要求行政机关合理地、善意地和有正当理由地行使法定权力时, 仍在众所周知的越权原则范围内工作”[5]。英国法院将下列八种行政行为列入越权的范畴: (1) 违反管辖条件; (2) 违反明确的法定程序; (3) 不正当的委托; (4) 不合理; (5) 不相关的考虑; (6) 不适当的动机; (7) 违反自然正义; (8) 案卷表面错误, 而在大陆法系, 违反法律的目的、精神或原则的行为都可以由法院直接撤销或改变[4]。上述观点和做法对于在行政诉讼法尚未修改、合理性原则的作用难以正面发挥的情况下, 推动合理性原则在司法审查中的运用进而有效规制行政垄断不无借鉴意义。

5. 建立独立于反垄断执法机构和司法机关的反垄断专家咨询委员会, 为行政垄断的合理性司法审查提供专业支持。借助相关专业人员的帮助, 可以弥补司法机关专业性的欠缺。同时, 反垄断专家咨询委员会的中立性和在反垄断知识领域的权威性, 其意见更容易获得公众的认同, 有助于司法机关作出合理的判决。

6. 确立合理性原则在司法审查中的应有地位, 完善合理性司法审查相关制度。首先, 将合理性审查原则明确纳入行政诉讼法, 规定“人民法院审理行政案件, 对具体行政行为的合法性与合理性进行审查”, 确立其与合法性原则相同的地位;其次, 明确滥用职权和显失公正的内涵和认定标准, 并在行政诉讼法第五十四条的基础上, 扩大合理性司法审查的范围, 明确具体规则;再次, 针对反垄断案件的特点, 以司法解释的形式适时对行政垄断的合理性司法审查予以特别规定, 并重视案例的指导作用, 使得行政垄断的合理性司法审查更具操作性[19]。最后, 反垄断委员会和反垄断执法机构应当制定和完善相关的反垄断执法指南等具体制度, 为法院对行政垄断进行合理性司法审查提供有力的参考依据。

论规制行政垄断的司法审查制度 篇10

行政垄断是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力、排除或限制竞争的一种违法行为。目前对于抽象的行政垄断, 相对人不能依据现行法律提起诉讼。但是行政垄断主要表现为抽象行政垄断即发布内容指向不特定市场主体和行为的规章、命令、决定等, 往往数量更多、危害更大。而我国现行《反垄断法》并未将司法审查制度纳入其中, 所以我们认为, 只有建立规制行政垄断的司法审查制度才能有效规制行政垄断特别是抽象行政垄断。

二、建立规制行政垄断的司法审查制度的必要性

首先, 从行政垄断的特征来看, 行政垄断是行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力的结果, 这就导致了:第一, 阻碍了统一的全国市场的建立。市场经济强调自由、竞争, 通过市场分配资源, 而行政垄断恰恰悖于之希望通过行政手段来分配资源, 从而在一定领域或一定区域代替了市场的功能, 将全国的领域间、地区间分隔, 从纵向和横向阻碍全国市场的建立。第二, 助长腐败。“行政行垄断的存在就意味着掌握行政权力即控制了市场资源, 而资源的行政性配置又具有极强的随意性, 无法以一套明确、完整、合理的行为规范对其加以约束监督”。第三, 妨害正常的竞争秩序, 从而损害经营者、消费者的权益。对于经营者, 在行政垄断的条件下, 经营者进出市场的权利受到限制, 商品销售市场受到封锁;对于消费者, 垄断强迫消费者接受不需要或可选择的商品和服务, 剥夺了其自由选择商品和服务的权利。第四, 培育、扶植经济性垄断。某些政府部门从本部门或本地区利益出发, 建立企业并延续政企结合的优势。

其次, 行政垄断往往表现为抽象的行政行为即抽象行政垄断, 如发布内容指向不特定市场主体和行为的规章、命令、决定等。这些行为一般不针对具体特定的市场主体, 而是具有普遍约束力, 内容也不指向特定的市场行为。因此, 这种行为危害更加广泛, 危害时间也更加长, 上段所述危害也极有可能被放大。因此, 规制抽象行政垄断就成了我国规制垄断的一项重要任务, 而建立司法审查制度、赋予受害人对抽象行政垄断行为提起诉讼的权利的手段也成了遏制抽象行政垄断的有效必要的措施。

因此, 我们有必要建立一套比《反垄断法》第五十一条更为直接有效的制度来。司法审查制度可以克服行政内部监督的低效, 与现有制度相辅相成, 有效地发现和处理抽象行政垄断行为。所以我们认为, 应当建立规制行政垄断特别是对抽象行政垄断的司法审查制度。

三、应建立一个范围包括抽象行政垄断行为的司法审查制度

建立规制行政垄断的司法审查制度的建立是不少学者的共识, 如何建立这个制度也已多见于论述, 在这里从略。我们想讨论的是在建立这个制度的同时应把握好的司法审查的范围。

一方面, 司法审查的范围客观反映了司法审查权对行政权力的制约程度, 这就是说, 司法审查的范围要能够在客观上制约行政权力并尽量的消除、减少行政权力带来的行政垄断的危害, 既司法审查的范围不能过小, 不能只限于具体的行政垄断行为。另一方面, 司法审查也需在一定范围内是有限的, 既对于抽象行政行为的审查应是有限的, 不能代替行政权力, 不能妨害行政机关合理运用其“准立法权”——制定行政规章的权利。

那么司法审查的范围应该如何呢?第一, 司法审查范围应包括具体行政垄断行为和抽象行政垄断行为。第二, 对于具体行政垄断行为应该审查其是否合法和程序, 而对于抽象行政垄断行为, 应审查其是否合法, 既对抽象行政垄断行为的审查是有限的。第三, 对于抽象行政垄断行为的审查, 应限定在规章及其以下。另外, 对于提起诉讼的当事人资格, 我们认为是受到行政垄断行为影响的消费者、经营者、生产者甚至是其他行政机关。这是因为, 消费者、经营者、生产者甚至是其他行政机关在面对另一行政机关的行政垄断行为是, 均是处于弱者地位, 赋予他们诉权是为了能更好的保护其权益, 遏制行政垄断的危害的发生。

综上所述, 我们应当建立一个范围包括抽象行政垄断行为的司法审查制度。虽然现行法律对此并未作具体规定, 但是我们认为, 当前通过解释、适用或修改法律建立起这项制度, 还是有相当的可行性, 更有较为迫切的必要性。

摘要：行政垄断是我国市场经济中的一种现象, 本文讨论了司法审查制度的必要性以及建立, 特别是其范围, 当前建立起这项制度有可行性、迫切性。

关键词：行政垄断,司法审查,法律规制

参考文献

(1) 黄昕周昀.行政垄断与反垄断立法研究[J].中国法学, 2001, (3) .

行政价格垄断成因危害及对策研究 篇11

摘要：随着我国《反垄断法》的出台，反价格垄断逐渐提到日程上来，而反价格垄断的实质就是反行政价格垄断。随着经济体制改革的进一步深化，行政性价格垄断已成为我国经济持续增长的最大制度性瓶颈。本文对行政垄断价格的成因和危害进行深入阐述，并提出相应的对策建议。

关键词：行政价格垄断；成因；危害，对策

垄断是当前理论界和学术界关注的一个热门话题，随着经济体制改革的深化，要求真正彻底打破其造成垄断体制的呼声越来越高。2008年8月1日《反垄断法》正式实施，标志着我国竞争政策基本框架的形成。价格垄断是垄断的核心和基本手段，是反垄断法禁止之首。

价格垄断一般分三类：自然性价格垄断、行政价格垄断和经营性价格垄断。其中有些要坚持，有些要限制，有些要禁止，不应当一般抽象地提出反对价格垄断口号。行政价格垄断因其不仅严重损害消费者利益，更重要的是影响了市场经济秩序，依据建立我国社会主义市场经济的目标要求和我国对WTO的承诺，行政价格垄断长此以往必将被市场经济所拒绝，因此反价格垄断的核心就是反行政价格垄断。

一、行政价格垄断概念界定、成因及类型

1.行政价格垄断概念界定

行政垄断价格有广义和狭义的解释。广义解释，凡是由政府制定的价格都是行政垄断价格；狭义解释，把自然性垄断价格除外的政府定价，政府通过法律、行政法规或规定的形式取得的。由于自然性垄断价格是由政府制定，与行政垄断价格分不开，也要把它放在行政垄断价格范围内来审视。

2.行政价格垄断类型

(1)公用事业及国家专营专卖行业的行政价格垄断

公用事业具有公益性和自然垄断的属性。所谓自然垄断，就是某一市场或行业，由一家企业生产要比多家企业生产更为有效，即一家企业的生产可以使经济规模达到最优。在现实生活中，最接近自然垄断行业的典型例子是供水、供电、供气等公用事业。由于公用企业具有经济上的必然性，因此国家通常对这些企业或行业实行进入限制以支持企业发展。

(2)地方保护主义下的价格歧视或收费政策

有些行政价格垄断行为带有明显的地方保护色彩，即由地方政府出面，运价格手段限制地区竞争，形成了企业背后有政府的价格垄断主体多元化格局，阻挠正常的价格竞争。

(3)具有行政职能的公司垄断收费

具有行政职能的公司垄断收费“即由一些政府主管部门与本部门的企业联合组建成公司，或者直接由行政管理机关转变成公司”，利用国家赋予的某些行政权力实行垄断性高收费。这种现象的存在主要是由于我国政企不分的情况所导致的。由于这些公司占据着一般企业所不具有的竞争优势，凭借其特殊地位和权力，通过价格活动限制市场竞争。

3.行政价格垄断成因

行政价格垄断形成原因是多方面的。从经济体制看，新中国成立和私有改造完成后，为为快速、彻底改变我国一穷二白的面貌，国家确立了统一掌握各种资源并通过计划管理的公有制经济模式。其价格管制采用的“一统到底”和“一管到底”的形式。即由行业主管行政机关依据行业特点制定本行业的商品价格及服务收费标准，根据价格管理权限报同级政府价格主管部门批准后，在全国或本地区实行，从而形成了从国家的基础设施建设、公共产品、公益性服务等的价格与收费的自然垄断；在此后多年的经济管理活动中，由于经济体制的限定，不允许跨行业经营，不允许其他任何经济成分的参与和经营，造成了政策性垄断。

随着改革开放逐步放松，没有竞争并拿着超额利润的垄断行业企业，自然不愿放弃几十年垄断经营所带来的利益。同时，与市场经济基础相适应的政治上层建筑变革滞后，在计划体制基础上产生的行政权力在市场经济条件下没有得到根本的遏制，从而造成：

(1)经济上政企不分。一方面是企业经营权的薄弱，另一方面就必然是企业对政府的依赖，在企业经营遇到困难或为了取得市场优势时，往往就要借助政府权力来实现自身难以实现的目标。这在公共产品价格和公益服务收费上表现尤为明显。

(2)现实利益的实现。由于政企不分，政府与企业之间就必然存在着千丝万缕的人事上、经济上的联系，使得政府和企业存在着事实上的某种利益共同体。因而，由政府出面设置相关产品市场或地区市场进入的障碍来实现本地区本行业企业价格垄断利益，并由此产生本行业企业的高额利润。

行政价格垄断是高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的产物，带有明显的体制特征，只要地区封锁、市场壁垒的垄断不彻底打破，行政价格垄断就会有其生存的空间。

二，行政价格垄断危害

市场竞争最大的敌人不是在市场中所形成的垄断，而是不合理介入市场运作的政府权力。目前，行政价格垄断是当今公众反应强烈的领域，表现出形式多样，危害性大等特点。如电力、电信、邮政等经营者，在国家定价之外，擅自价外加价、巧立名目提高收费标准，增加收费项目，随意侵害其他经营者、消费者和公共利益。

从行政价格垄断行为的危害性来看，主要体现在以下几方面：

1.行政价格垄断破坏了经营者之间的公平竞争

竞争机制是市场经济中最重要的机制，而行政价格垄断对竞争机制的最大制约就是设置了市场进入的价格障碍。不管行政价格垄断采取联合提价还是联合降价措施，都会在市场上产生固定价格的作用。这就使其他经营者难以通过正常的价格竞争充分行使自己的自主定价权，被限制和被排斥的结果，不可避免地会使其他经营者的经济效益遭受不应有的损失。从而导致对进入该行业其他企业的不公平，其结果不但使公平竞争难以维护，而且使优势企业得不到发展，劣质企业不能够被淘汰，优胜劣汰机制不能正常发挥作用，阻碍了我国规模经济的健康成长和企业竞争力的普遍提高。

2.行政價格垄断干扰了价格信号的正常反应，弱化了价格对供求的调节作用

价格是市场中最直接、最快捷地反映市场供求关系的要素，因此，它是指导生产经营者进行生产、消费者合理消费的重要参数，是资源合理配置的调节器。而行政价格垄断通过对价格的控制，无论是行政垄断高价、行政垄断低价还是固定价格，都会使合理的价格发生扭曲，价格信号失灵，价格的传递供求信息的功能和调节生产的功能得不到正常发挥，甚至会通过虚假的价格信号误导生产者和消费者，从而造成社会资源的巨大浪费。

3.行政价格垄断影响资源的有效配置，阻碍产业结构的优化升级，造成经济效率损失

在市场经济下，价格机制对市场配置资源发挥基础性作用，而行政价格垄断影响了价格机制作用的发挥，使有限的资源不能有效合理配置，甚至通过价格手段直接干预资源的合理流动，妨碍了各种生产要素在全社会范围内的优化组合，阻碍了产业结构的优化升级。

企业由于受到的竞争压力减少，受保护的企业内部组织管理呈现无效率状态，技术创新缺乏动力；由于受到行政性垄断限制或地方保护主义的影响，有效率的企业无法进入市场，资源流向

低效率的受保护的企业，阻碍社会资源自由流动，破坏资源的有效配置。

4.行政价格垄断是暴利产生的根源

地方政府、职能部门违反有关规定，滥用行政权力控制价格、限制经营者问的合法竞争的行为，是政府干预市场导致行政价格垄断危害的一种突出表现，具有极大的负面影响。行政价格垄断之所以是暴利产生的最根本原因在于这些垄断主要集中在原来政府的行业管理部门，由于转型、特别是体制改革而被取消后新组建的企业。这种变脸来的企业，在原计划经济体制下形成的行政垄断，今天依然霸占着某种商品或服务的经营活动，排除或阻挠其他经济主体的介入，限制竞争或根本不允许竞争，由此产生的经营利润和收益全部滞留在行业内部。如烟草部门，由于国家已放开卷烟的销售价格，由企业自主定价。在地方政府保护与政企不分体制下，规定经营户必须要在当地烟草公司进货，如发现到处地烟草公司进货除没收货物外，还要取消经营许可。同时烟草部门的销售价自己说了算，暴利也就不足为怪了。此外，滥用市场支配地位的行政价格垄断，容易引起“权力寻租”“权钱交易”，从而产生腐败现象，不仅侵犯了群众利益而且在政治上造成恶劣影响。

三、打破行政价格垄断对策、建议

1.进一步完善、补充《反垄断法》内容

虽然有经济宪法之称的《反垄断法》已经正式实施，但总共只有八章五十七条，当初制定草案时计划出台的40余个配套规则至今大多没有出台，在内容上也没有较全面地涵盖各种类型的价格垄断，其粗线条的法律框架让反垄断执行难以执行，被喻为”没有牙齿的老虎”，对行政垄断效力不大。因此可以通过进一步制定比较完备的综合性反垄断法，将行政价格垄断和经济性价格垄断规定在一部法律中。这样，不仅可以实现反行政价格垄断的系统化，而且便于操作。同时，将反行政垄断和反经济性垄断合并立法，在反垄断法中规定政府行政机关在实施价格垄断限制竞争时与企业实施的价格垄断限制竞争处于同等法律地位，同样受反垄断法律的调整，违法时同样接受法律制裁，不享有特权。

解决行政垄断价格合理性的根本方法就是进一步完善适合我国国情的《反垄断法》。这个法律，应以反对不必要的行政垄断为重点，大大缩小行政垄断的范围，明确规定实行行政垄断价格的政策和方法，并在其中的一些环节，尽可能引人竞争机制，以减少行政垄断价格的负面影响。一些转轨经济国家已经制定了反垄断法，并且在行政价格垄断行为方面也有了一些司法实践，特别是俄罗斯在行政垄断价格方面的立法与司法十分值得我们借鉴。

2.扩大《价格法》的调整范围

将行政收费纳入调整范围。《价格法》第47条明确规定：“国家机关收费的具体管理办法由国务院另行规定。”但因情况复杂，问题较多，至今尚未出台有关法规。这不仅留下了法律缺口，降低了规范行政收费的力度，而且不利于行政审批制度改革和《行政許可法》的实施，使某些不合理的行改收费有空可钻。因此，应在《价格法》中明确行政收费的定义和范围，将行政收费和不体现政府职能的事业单位的收费、中介服务收费分开。

将服务价格纳入调整范围。随着社会经济的发展，第三产业日趋发达，服务价格行为在经济生活和群众生活中日显重要。《价格法》对服务价格即各类有偿服务的收费的规范是薄弱的，如在实行政府指导价或者政府定价的范围中不体现服务价格，制止不正当价格行为中没有涵盖服务价格。这都不利于规范服务性市场的价格，容易滋生新的行政价格垄断现象。

3.引入竞争机制，完善政府补贴机制

对行政价格垄断，重点是防止其利用行政垄断地位操纵市场价格和侵害消费者权益，要区分垄断环节和可竞争环节：在垄断环节，要强化成本监审，制止垄断环节成本不合理上涨，在可竞争环节，要打破垄断，引入竞争，促使企业降低成本。行政性价格垄断行业当前主要集中在铁路、电信、供暖、供电、电信、航空、烟草、教育、石油等。为防止重复建设，如对铁路、供电、电信、供暖、供水等在体制改革过程中，应收回原国家投资的管网线路，按规定收回折旧资金，一方面防止国有资产的流失，另一方面可有效增强再“造血”功能。而其经营权向全社会公开投标竞争，任何公司企业都可以来投标经营权，由政府组织专家、人民代表从中选出最合适的公司企业。这样，原来独家的“在位营运商”迫于潜在的竞标者的压力，其行为必然与永久性的独家垄断会截然不同，居高不下的行政垄断价格由此必然受到很大的限制；同时，在竞标的过程中，垄断行业的成本，价格等经营信息得以公开、透明，有利于政府机构和人民群众的有效监督。除加强定价成本监审之外，还应通过组织价格听证会、论证会等方式审查、取消行政垄断行业的“霸王条款”，保护消费者合法权益。

由于部分垄断行业承担着公共服务或普遍服务的职能，当经营者因履行公共服务职能，致使其收入不足以补偿成本时，政府应当通过财政补贴等方式予以补偿，以保障公共服务的供给。对因理顺价格关系而导致的部分困难群体和公益性行业增加的支出，政府应该给予适当补助，以保护其利益，维护社会稳定。

4.深化体制改革，维护公平竞争机制

对规制行政性垄断的探讨 篇12

在我国, 垄断行为中较为突出和集中的是行政性垄断。行政性垄断, 一般认为, 是指政府及其经济行政主管部门或政府其他职能部门以及被政府授予行政管理权的企业凭借行政权力排斥、限制或者妨害市场竞争的行为。 (1) 其特征如下:

(一) 主体的行政性

行政性垄断的主体是政府及其经济行政主管部门或政府其他职能部门以及被政府授予行政管理权的企业 (但不包括中央政府) 。这从根本上揭示了行政性垄断与经济性垄断的区别。

(二) 行政权力的滥用性

现实中某些地方政府往往通过行政命令、决定等限制市场的竞争, 维护本地区或某一经济部门的利益, 是滥用行政权的表现。

(三) 狭隘的经济利益性

有的地方政府及其所属单位在实施该行为时单纯从本地区、本部门的利益角度出发, 而不惜牺牲国家的整体利益和长远利益。

(四) 对竞争的实质限制和破坏性

形成了所谓的“条条垄断”、“块块垄断”。 (2) 客观上造成了竞争阻碍, 破坏了自由、公开的竞争秩序, 对国家的整体经济发展和经济布局造成了严重破坏。

实践中, 行政性垄断主要表现为以下几种情形:

1. 强制购买或接受其指定的经营者的商品或服务。

政府限定交易、强制购买的最显著特点, 是政府左右市场主体的交易意愿, 使市场主体丧失了经营的自由和竞争的自由。例如, 1998年某市公安局下发文件, 要求由其所属的保安服务公司统一负责金融单位的联网报警系统的安装服务, 该措施出台后, 一些同类公司的业务无法进行下去。 (3) 这就是一个强制消费者接受政府指定的经营者的服务的明显事例。

2. 强制购买本地生产的产品。

这是典型的地方保护主义, 带有极明显的地区闭锁性。实施这种行为的地方政府, 均以地区利益作为判断能否开放本辖区市场的标准。

3. 利用优惠性政策促销本地产品, 利用限制性政策排斥外地产品的进入。

即在同等条件下, 对本地生产的产品给与优惠, 以质检、收费等为名排斥外地生产的产品。

4. 强制联合限制竞争。

包括强制本地区、本部门的企业进行合并、兼并、联营;强制本地区、本部门的企业联合定价;强制企业停止竞争, 以协议方式划定生产、销售数量或范围, 等等。

二、行政性垄断的危害

行政性垄断直接造成了对竞争的限制和破坏, 具有极大的社会危害性:

1.行政性垄断造成的条块分割会破坏和阻碍全国统一大市场的形成。

行政垄断总的结果往往是形成地区经济封锁或部门经济割据, 直接破坏全国市场的统一和开放。

2.侵害市场主体的合法经营权。

行政垄断往往用行政命令的方式限制一定领域市场主体的生产经营, 或者强迫市场主体从事或不从事某种交易, 从而使市场主体的经营权受到了严重的损害。

3.损害消费者的利益。

行政性垄断的存在减弱了竞争, 势必淡化垄断者的产品质量意识和开发意识, 使消费者在市场中往往处于被动的地位, 即使在垄断者任意提高价格的情况下, 也只能听之任之。

4.扰乱国家行政秩序, 阻碍政治体制改革的顺利进行。

行政垄断是行政权力恶性膨胀的产物, 其实质是行政权力的滥用, 严重破坏了国家法制的统一和行政的权威, 削弱了中央的威信, 导致了一定程度上的行政紊乱。 (4) 行政性垄断与政治体制改革的方向背道而弛。

三、行政性垄断的规制

规制滥用行政权力非一部反垄断法能够完全奏效, 但是反垄断法对行政性垄断的规制有利于增强政府及社会的反垄断意识, 从而减少行政性垄断行为。

1.行政性垄断规制的内容应进一步明确化和具体化。

《反垄断法》仅仅列举了行政性垄断的几种形式, 并不能完全囊括现实中出现的所有行政性垄断行为。按照《反垄断法》的规定, 通信、自来水、铁路、公交、货运、航空、原油、天然气等行业的公共垄断行为, 并不能明确归为法定的行政性垄断的范围之内。

2.赋予反垄断执法机构真正的行政垄断管辖权。

可以借鉴国外的有关经验, 把规制行政垄断的权力授予独立统一、权威专业的反垄断执法机构, 这样才能最终阻止和消除行政性垄断。

3.加大行政性垄断的执法力度, 增强行政垄断法律责任。

如果没有系统完善的行政垄断法律责任制度, 反行政性垄断将寸步难行。

4.实行行政垄断司法审查制度。

现行对行政性垄断行为的处理是比照一般行政违法行为的处理来进行的, 为了有效规制行政性垄断行为, 赋予反垄断执法机构一定条件下的起诉权, 有利于监督行政机关依法行使职权, 有利于制止与预防行政垄断行为。

行政性垄断在现实生活中存在的普遍性和危害性, 要求反垄断立法必须加以进一步规制。行政性垄断作为我国经济转轨时期的伴生产物, 对社会主义市场经济危害日甚。我国应加快反垄断立法和各项改革进程, 运用各种手段构建一个综合系统, 规制行政性垄断, 以确保建立公正、自由的竞争秩序, 推动我国经济的发展与繁荣。 (5)

参考文献

[1]欧阳仁根, 钟琴.反行政性垄断初探.江淮论坛, 1999, (6) .

[2]甘露, 鲁春辉.浅论行政性垄断及其成因与对策.福建行政学院福建经济管理干部学院学报, 2001, (1) .

[3]王晓哗.依法规范行政性限制竞争行为.法学研究, 1998, (3) .