当代中国行政管理体制改革的目标与展望

当代中国行政管理体制改革的目标与展望（精选7篇）

当代中国行政管理体制改革的目标与展望 篇1

当代中国行政管理体制改革的目标与展望

[摘 要]改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对1978年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。

[关键词]行政管理体制;职能转变;公共服务

一、改革目标的回溯分析按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段: 1978年到1992年,以精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要目标。

(一)机构改革为主要目标阶段1978年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981年底,国务院设部委机构52个、直属机构43个和办公机构5个,共100个工作部门,创下新中国成立以来国务院机构设臵数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问题。1982年,邓小平强调,‚精简机构是一场革命‛。胡耀邦在中共十二届一中全会上指出:‚要抓好机构改革的工作‛。1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。

经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进地进行的。1987年中共十三次全国代表大会提出:‚为了避免重走过去‘精简―膨胀―再精简―再膨胀’的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。‛1988年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以‚有计划的商品经济‛为指导思想的,政府职能未能发生根本性变化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。

(二)转变职能为主要目标阶段1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从1993年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中共十五大报告提出:‚要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系‛。为了实现转变政府职能,要‚把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织‛。

此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从‚全能政府‛向‚有限政府‛的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。

(三)公共服务为主要目标阶段2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大、生态环境恶化等,暴露出政府长期‚以经济建设为重心‛的不足。这样的形势促使2003年开始的行政管理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要‚进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制‛。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。

二、改革目标实施的成效分析

(一)机构改革阶段目标及其实施成效1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为1988年的机构设臵格局奠定了基础。1982年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。

1988年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变政府职能相结合,强调为了避免重走过去‚精简—膨胀—再精简—再膨胀‛的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提出‚要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。??提高政府对宏观经济活动的调节控制能力‛;第三,在改革措施上采用定职能、定机构、定编制的‚三定‛方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构设臵和人员编制的改革措施。

总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如1992年中共十四大报告指出的,‚目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步‛,因此,要‚下决心进行行政管理体制和机构改革‛。为了保证改革的成效,报告提出:‚机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成‛。

但是,在1997年中共十五大报告中,仍然强调‚机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系‛。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未能实现。

以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年,中国处于经济体制改革的探索阶段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受到一定局限。1992年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。

(二)转变职能阶段目标及其实施成效1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全国代表大会都提出转变政府职能的任务,说明中国政府职能转变是一个随着经济体制的调整而渐次展开的过程。就其转变内容而言,首先,重新确定政府角色,定位政府职能,改变全能政府为有限政府,政府职能限定于应该管、管得好、管得了的领域。其次,在职能及其实现方式方面,由运用行政手段进行微观的直接管理转变为运用经济的、法律的和必要的行政手段进行间接的宏观管理;最后,为适应政府职能的转变,在机构设臵上强调把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门。1990年代开始的广泛而深入的行政审批制度改革,对进一步转变政府职能起到了重要作用。2003年颁行的《行政许可法》在政府职能转变方面作出法律规定,这是当代中国首次较为全面系统地对有关政府职能作出的法律限定。通过多年的政府职能转变实践,以及调整政府职能结构,基本上实现了政府职能重心的位移,由原来重政治统治职能转向重管理和服务职能。政府经济领域的职能逐渐明确,政企分开的步伐加快,政府的微观管理职能日渐削弱,宏观调控职能不断增强.当然,当代中国政府职能转变随着社会主义市场经济体制的发展而不断逐步完善。在这一过程中,由于经济体制改革和政府职能定位的复杂性,政府职能存在越位、缺位或错位的现象实不可避免。对于政府职能的定位,首先要充分发挥市场这只看不见的手在资源配臵中的基础性作用;其次,为防止市场机制的局限,政府要发挥经济调节、市场监管的作用;再者,政府应为市场经济的发展和社会进步提供公共产品,实现社会公平价值,促进社会和谐发展。

(三)公共服务阶段目标及其实施成效随着行政管理体制改革的不断深化,各级政府的社会管理和公共服务的职能也不断得到改善。从2002年开始,各级地方政府开始进行以服务型政府为导向的政府建设创新。2003年的SARS危机更是引起了政府对社会管理和公共服务的关注,各级政府的公共服务意识和水平有了显著提高,许多重要的公共服务指标从低收入国家行列升到了中下等收入水平国家行列。政府公共服务支出不断增加,国家财政的社会文教支出由1978 年的146.96 亿元上升为2005 年的8953.36亿元,占财政收入的比重由13.1%上升到26.39%.教育公共服务水平明显提高,文盲率由1978年的22.8%下降到2003年的8.7%,小学毕业升学率由1978年的87.7%上升到2005年的98.42%。2005年全国各类高等教育总规模超过2300万人,高等教育毛入学率达到21%[1 ](P178);社会保障体系基本建立,截至2005年底,全国参加养老保险的人数达17487万,参加失业保险的人为10648万,参加基本医疗保险的人为13783万[2 ](P162);社会救助水平有了较大发展,截至2007年6月底,中国大陆三十一个省、自治区、直辖市已经初步建立了农村最低生活保障制度,覆盖到2068万人。尽管如此,但由于强化政府公共服务职能的时间还不长,经验不够丰富,在公共服务目标实践过程中还存在不少问题。

第一,理论认识不足。打造公共服务体系是中国政府的一项新的任务,各级政府公共服务的实践还属于摸着石头过河的探索阶段,对公共服务的特点、内容和基本任务等问题的认识分歧仍旧较大。政府对于相关问题也缺乏明确的理论指导,部分部门公共服务意识不足或者是服务方式、手段不当。第二,公共支出结构不合理。从总的发展趋势看,中国财政体制正在逐步向公共财政转型,体现在政府公共支出结构上,即经济性支出比重逐渐下降,社会服务性支出比重逐渐上升。但中国政府公共支出具有浓厚的生产投资型财政的特点,公共支出过多投入了那些本应由市场力量发挥主要作用的领域,如2006年经济建设支出仍然占公共支出的26.56%,社会文教费仅占26.87%,非民生型公共服务支出,如国防与行政管理费与之前相比仍旧居高不下。第三,公共服务垄断性明显。垄断意味着排斥和限制竞争。公平健康的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力。正如公共选择学派所言,垄断免除了公共部门外部竞争的压力,同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。公共服务机构的大多数‚顾客‛也就因此处于劣势地位[ 3 ] ,使得他们难以理直气壮地争取自己的权益,这反过来又促长了服务提供者盛气凌人的态度。

三、改革目标的发展展望当代中国行政管理体制改革经历了从政策调整到体制创新的发展阶段,触及深层次的关键性改革目标也日趋明显合理。中共十七大报告和十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,规划了未来十年深化行政管理体制改革的总体目标,即到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法治化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。今后五年,要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。

未来行政管理体制改革目标凸显出如下特点:

第一,改革发展的系统性。中共十七大报告提出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案。这表明,未来的改革要克服局部性、孤立性的局限,从系统观点出发,将行政管理体制改革作为一个系统工程,注重改革的整体性、关联性。也就是说,未来的改革要注重各相关领域改革的相互联系和相互作用,解决好行政管理体制相关领域改革的协调发展问题。通过制定行政管理体制改革的总体性计划,确定行政管理体制改革的整体性目标和子目标、长远性目标和阶段性目标,明确改革的整体性框架以及框架下各个改革组成要素的关系,合理安排各项改革的进程和程序。这对于引导和协调各方面的改革行为,实现新时期行政管理体制改革的目标具有重要意义。

第二,职能取向的服务性。转变职能一直是当代中国行政管理体制改革的主题。三十年来,中国政府围绕经济体制和经济发展模式的变动不断对职能进行调整。鉴于经济体制转变和经济发展模式改变是一个过程,政府职能转变也不可能一步到位。在未来的改革中,依然要以职能转变为核心,按照中共十七大的部署,‚加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预‛,把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好,从制度上更好地发挥市场在资源配臵中的基础性作用,充分发挥民间组织在社会事务管理与服务中的作用,更加有效地提供公共产品。

未来行政管理体制改革的核心仍然是构建公共服务体系,强化政府的公共服务职能。中共十七大首次提出建设服务型政府,要求健全政府职责体系,完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务。面对新形势、新任务,必须要通过深化改革,消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,维护人民群众的利益;要注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。

第三,权责配臵的合理性。权责配臵是行政管理体制的重要内容,主要涉及两个方面:首先是横向部门之间的权责配臵。要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。其次是纵向管理层次权责的配臵。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理,进一步减少和下放具体管理事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,强化执行和执法监管职责,做好面向基层和公众的服务与管理,维护市场秩序和社会安定,促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则,科学配臵各级政府的财力,增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

第四,机构改革的综合性。未来的机构改革涉及政府机构、事业单位、行业管理部门等。对于政府机构,首先,深化国务院机构改革。合理配臵宏观调控部门的职能,做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调,形成科学、权威、高效的宏观调控体系。

其次,围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设臵,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制,健全部门间协调配合机制。再者,为减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担,要严格控制议事协调机构设臵,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。最后,推进地方政府机构改革。根据各层级政府的不同职责重点,合理调整地方政府机构设臵。在中央确定的限额内,需要统一设臵的机构应上下对口,其他机构因地制宜。调整和完善垂直管理体制,进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。

对于事业单位,要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则进行分类改革。主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管。推进事业单位养老保险制度和人事制度改革,完善相关财政政策。

对于行业管理部门,要整合完善其体制,注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。

根据《关于深化行政管理体制改革的意见》,认真组织实施国务院机构改革方案,抓紧制定地方政府机构改革、议事协调机构改革、事业单位分类改革的指导意见和方案,制定和完善国务院部门‚三定‛规定,及时修订相关法律法规。认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定,严格控制编制,对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制,加强对机构编制执行情况的监督检查,加快推进机构编制管理的法治化进程。

第五,政府行为的法治性。加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。加快建设法治刑政府,规范行政决策行为,完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作,健全行政执法体制和程序,完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。

[参考文献]

[1 ]沈亚平1转型社会中的系统变革:中国行政发展30年[M ]1天津:天津人民出版社, 20081

[2 ]李军鹏1公共服务学———政府公共服务的理论与实践[M ]1北京:国家行政学院出版社, 20071

[3 ]周志忍1 公共悖论及其理论阐释[ J ] 1 政治学研究,1999(2)1

当代中国行政管理体制改革的目标与展望 篇2

中国设计教育的开端可以追溯到上世纪20年代, 当时主要是进行工艺美术教育。改革开放前, 国内开设设计类专业的学校仅有中央工艺美术学院 (现清华大学美术学院) 和无锡轻工业学院 (现江南大学) 。20世纪80年代末, 设计界迎来留学生归国潮, 他们将国外成熟的设计理论、研究方法和优良的技术引进来, 模仿、吸收、融合, 用于指导和完善国内当时还处于萌芽时期的设计教育。中国设计教育经历着由“工艺美术教育”的形成和发展向“设计教育”观念更新的转变。自上世纪90年代以来, 中国设计教育的规模不断扩大, 至今已成为全球规模最大的高等艺术设计教育大国。

二、中国设计教育存在的问题

中国设计教育开始的时间较晚、历史短, 是在社会经济高速发展与转型的历史背景下发展起来的, 固然也面临着诸多无法回避的问题。

1. 扩招带来“设计热”

设计类专业成为热门是现行高考制度和“扩招”催生的产物。扩招并不意味着扩大优秀的生源, 反而将现有的设计教育资源摊薄。由于艺术类考生对文化要求的门槛低于文化类考生, 很多文化成绩稍差、又希望可以读大学的学生在高中阶段会突然加入艺考大军。“文化成绩差”一度成为艺术类考生的代名词, 这也凸显了我国设计教育所处了尴尬地位。事实上, 由于美术高考在考核制度上的漏洞和录取条件相对较低等因素, 已成为“艺考热”高温不降的主要原因。

2. 师资力量薄弱

扩招带来的问题并没有止步于招生环节, 面对每年都在不断增长的生源量, 教育机构并没有及时扩充教师队伍。10年前, 一个老师带几个学生, 如今一个老师负责几十个学生的教学任务。教师面对的是数倍于10年前的教学压力, 令自身几乎无暇顾及多数学生的学习成果。学校为缓解教学压力大量增补了刚毕业不久的年轻教师, 他们在教学上还欠缺经验, 由于教学压力大, 他们被迫提前进入“独立授课”的岗位, 将他们尚不成熟的设计思维直接灌输给学生, 由此产生了设计教育的不良效果, 这势必导致师资水平结构上的整体下降。

3. 硬件设施陈旧

子曰:“工欲善其事, 必先利其器。”意为要做好一件事, 准备工作很重要。艺术设计专业是一门对动手能力要求很高, 由于专业的特殊性, 在教学过程中对硬件设施的要求较高, 但目前我国大部分高校的教学硬件设施还不能满足专业教学的需求。一是设备过于陈旧, 早已与设计行业的需求脱节, 学生不能学以致用, 就失去了教学的基本意义。二是学校现有的硬件设施种类过于单一, 多数仅停留在传统的电脑设备、多媒体教室、电教室等。大量的专业课都是在课堂上学习理论知识, 学生课后自行回寝室用计算机辅助完成。因此, 如何加大教学设备的投入, 优化并完善教学条件成为亟待解决的问题。

4. 学科分类缺乏科学性

现行设计教育中, 存在专业划分过细, 学科间又各自孤立的现象。艺术设计本是一门多学科交叉的、实用性强的综合性学科, 它涉及的不仅是艺术, 还包括自然科学、人文科学、社会科学等诸多领域, 这就要求从业者必须拥有完善的知识储备。目前, 我国设计教育的专业设置多集中在室内设计、环境与艺术设计、平面设计、广告与包装设计等专业中, 这些被认为是“通用设计”的专业, 已出现市场饱和, 而我国急需的钟表设计、珠宝设计、家居产品设计、玩具设计等专业却严重滞后。也就产生了一个奇怪现象:一方面设计人才被大批量的生产, 另一方面巨大的设计需求又不能得到满足。学科分类和布局的不合理性就是造成大量人力资源的浪费, 并直接导致了设计教育产出与市场需求关系错位的重要原因。

三、中国设计教育之展望

1. 改变招考模式

过去, 设计人才选拔的方式单一, 美术高考沿用数年的“素描+色彩+速写”的招考模式已不符合各高校办学特色和扩招大背景下选拔人才的要求。这种模式虽然可以考察考生的造型能力、观察能力、审美能力和对技法的掌握程度, 却很难发掘学生的创新能力和设计能力。

2007年, 四川美术学院对除重庆市以外的省份实行造型类与设计类考生不同的考试办法 (重庆市于2011年实行同样的考试办法) , 造型类考生的考试内容变化不大, 设计类考生的考试内容由以往的素描头像变成考察静物素描, 色彩考察两张色调不同小色稿, 原来的速写考试被设计基础取缔, 变成考黑白装饰画。“装饰画”是学生接触“设计”的最初形式, 这种命题模式上的改良在一定程度上考察了学生的色彩运用、发散性思维、创新能力, 增加了考试的难度, 有利于选拔设计人才。

2. 师资队伍的优化

设计教育的本质是为国家的社会经济发展培养具有创新思想与专业技能的人才。我国艺术设计教育是否可持续发展, 其关键在于要有高素质的专业教师队伍。首先从教师的聘用上要有严格的录用程序, 严禁本校毕业生优先录取的情况;建立定期的教学水平审查制度, 对教师的研究成果, 教学质量做严格的考核;各高校院系、相关企业之间多组织学术、技术交流活动, 以此来拓宽教师的视野, 从而提高自身专业水平和与时俱进的综合能力。

3. 科学的课程设置

根据各院校办事理念和专业方向的特质, 在课程设置上制定顺应时代发展, 适合本校、本专业的课程体系。主要应从如下三方面着手:基础课程的改革、专业课程的创新发展、加大选修课的比例。基础课程的改革主要是针对受西方工业化时期影响, 并沿用至今的设计基础课, 这些课程在一虽帮助学生巩固基础知识, 但陈旧的教学方法束缚了学生的设计思维。专业课程的发展要打破现有专业设置的界限, 鼓励学生选择多方向的专业课程。如前文所述, 艺术设计是一门多学科融合的综合性学科, 设计教育中应该多增加一些跨学科、跨专业的课程供学生自主选择, 加强通识教育。选修课内容的丰富对提高学生综合素质很有帮助。

4. 以“创造力”为核心

创新是设计的灵魂。设计即是创造, 艺术设计教育中对创造力的培养至关重要。教师应注重引导适合开发学生创造力的课程, 如《头脑风暴创意训练》《创造心理学》《创造性思维》等, 可弥补中国现阶段大多数学生薄弱的思维能力, 锻炼其艺术设计思维发散的能力, 滋生优秀的创新型设计人才。

四、结语

“不积跬步, 无以至千里。”回顾中国近现代艺术设计教育发展的道路中的问题, 是为了更好地开拓中国艺术设计教育的未来。时代的脚步是向前疾走的, 我们的设计教育是一条没有终点、求精求进的道路, 实现设计教育的强国梦, 虽任重道远, 但我们已坚定不移地走在路上。

摘要：在我国高校开设的各类专业目录中, 艺术设计专业起步较晚, 近年来, 受社会经济发展的影响, 国内涌现“艺考热”的现象, 设计专业一时间成为国内发展最快的专业之一。各大高校, 无论是否具备办学条件, 都蜂拥而上的开设艺术设计专业, 使本就不完善的艺术设计专业的教育体系更加模糊。本文通过对中国设计教育现状及成因的分析, 提出有一定现实意义的解决办法。

关键词：设计教育,现状,展望,创新

参考文献

[1]庞姗姗.高校艺术设计教育存在的问题及解决对策[J].资治文献, 2010 (2) .

当代中国慈善事业的现状与展望 篇3

近年，中国天灾不断——汶川地震、舟曲泥石流、雅安地震。灾难发生时，人们猝不及防。但灾难发生后，政府和社会各界的援助从四面八方涌向灾区。频发的灾难见证了中国慈善的力量，越来越多的人投身到慈善事业中来。中国慈善发展势头良好，但也存在一些问题。只有在正确分析问题存在的原因，并提出相应的对策措施后，中国的慈善事业才能朝着更健康更科学的方向发展。

一、中国慈善事业现状

在中国，慈善的传统由来已久。但是，直到改革开放之后，慈善才真正作为一种社会制度渐渐发展起来。特别是近十几年来，中国的慈善事业迅速发展，慈善机构不断壮大，影响力不断扩大，慈善意识渐渐深入人心。中国民间慈善组织以每年10%左右的速度递增，总数已发展到近32万个。但是，理性地分析，中国当今慈善事业仍存在一些问题。

1.慈善事业的发展与经济社会发展不相适应

近几十年，特别是改革开放以后，中国社会经济飞速发展，社会资源、物质资源不断丰富，人们的生活水平显著提高，慈善事业也有了一定的发展。但与国际社会相比，我国的慈善事业仍处在初级阶段。有关数据表明，2005年美国慈善事业慈善捐款达2603亿美元，占GDP的2.17%，人均捐款达878美元。而根据中民慈善捐助信息中心发布的2007年中国慈善捐款情况分析报告，2007年中国公众和企业捐款捐物总额为22316亿元，约占中国当年GDP的0.09%。中国人均捐款为1元人民币，即使是经济较为发达的上海市，人均捐款也不过17元，中美两国人均捐款币值相差7000多倍。按照一般的经济发展规律，经济的发展水平与公益事业的发达状况是呈正比的。但是从数据中不难看出，中国慈善事业的发展与经济社会发展极不适应，远远落后于经济社会发展速度。

2.慈善事业形式偏于传统，过于单一

现今，中国的慈善更倾向于传统恩赐式的慈善，与现代公益的公民慈善还有一定的差距。在形式上，现代慈善是制度救济，而中国的慈善则以直接救济为主，解除的是直接的痛苦。比如，为饥饿者提供食物、为患病者提供救治、为无家可归的人提供住房等。“健康”的慈善不是施舍，而是爱心的主动给予，从而提高整个社会的福祉。

二、中国慈善事业现状成因

面对诸多中国慈善事业存在的现状和问题，要从多方面多角度思考其成因。

1.政府行政干预过大

目前，政府主导是中国慈善事业的现状之一，政府是慈善事业的领导者、组织者和管理者。中国许多慈善组织都是依托政府部门或从民政部门分离出来，不可避免地带有政府的意志和逻辑，与政府部门有着紧密的联系。不可否认，这些机构起步很快，但是，也抑制了慈善事业的发展冲动。事实证明，在巨大灾难面前，民间机构的反应速度往往是最快速的。因此，过于强大的政府功能只会限制慈善事业的发展，政府管理过于刻板也会影响慈善事业的效果，促进民间非营利性慈善机构的发展才是促进中国慈善事业发展的

重心。

2.慈善事业体制机制不健全

一般情况下，西方的慈善组织大都具有公司化的法人实体，以公司法为法律依据，将公司组织形式应用于慈善机构，使捐赠的私营财产既保持其私有特征，又具有法人治理的机构性质，由理事会或董事会负责决策的这种结构构成整个社会环境的一部分。而中国施行的慈善组织等社会组织登记管理法律只涵盖了成立登记和审批等管理程序，而相应的政策机制等并未配套和完善。此外，慈善事业发展缺乏总体规划，存在工作职责不明确等问题，亟待建立慈善事业发展的协调和指导机制。

3.法律法规滞后，监管不够，社会公信力较低

中国慈善事业缺乏相应的司法解释和具体的实施细则，缺乏可操作性。此外，相应的监管机制不够健全，使得慈善事业的发展存在很多漏洞。少数人利用职权之便谋取一己私利，加上一般大众对于慈善组织和团体比较陌生，慈善组织和团体的社会公信力一落千丈，造成不良的社会影响，严重影响慈善事业的发展。

三、中国慈善事业的未来展望

中国正处于社会转型期，与之相适应的，慈善事业也面临从传统慈善向现代公益的转变。因此，建立现代慈善制度刻不容缓。转变政府职能，强化监管，扩大宣传，实现慈善事业的公开化、透明化、高效性。实现慈善事业全民参与，使慈善成为真正为社会发展、人民造福的正能量和强大的推动力。

1.转变政府在慈善事业中的作用，建立现代慈善制度

减少政府行政干预，发挥慈善组织和个人的主体作用。加强资金及政策支持，提高政府对慈善税收的减免力度。其次，加强慈善文化建设，加大宣传、文化和教育等部门对于慈善工作的支持力度，包括慈善理念普及、慈善信息公开透明、慈善宣传活动、慈善文化传播等方面。此外，将做慈善、社会服务作为惩戒措施。提高公众慈善意识，营造良好的慈善的社会氛围。在香港乃至很多发达国家和地区，做规定小时数的义工被作为惩戒部分不法行为的措施得到普及。最后，强化监管机制，从法律法规、社会监督等多方面监督慈善组织和慈善事业的发展。

2.优化慈善事业发展结构

首先，保证慈善捐款捐物导向明确，最大程度满足受助群体的要求，提高慈善行为及物资的利用效益。其次，慈善事业不仅包括灾难慈善捐助、疾病慈善捐助等形式的资金捐助，还应包括社会志愿服务，义务慈善工作、奉献爱心等义工行为。这样不仅有利于扩大慈善主体范围，还能扩大慈善事业的受助群体，更有利于优化慈善事业发展结构，丰富我国慈善事业形式，最大程度保证慈善活动

效果。

3.提高慈善组织能力，规范慈善组织建设

慈善机构和慈善组织的健全与完善，是慈善事业蓬勃发展的重要标志。卡耐基基金会主席曾说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋。”也就是说慈善款项数额、去向都应该透明得像玻璃一样，让公众清楚明了。这种透明不仅包括筹措物资、款项的透明，更应该是贯穿整个救助过程的透明度。因为慈善组织是非盈利组织，经营的是信任。人们对于慈善机构的不信任情绪直接影响慈善事业的健康发展。所以，有必要实现公开化、透明化，以提高社会公信力。第二，强化慈善运营机制，实行高效的慈善组织管理。可委托第三方进行监管，例如会计事务所或审计事务所。也可强化自行监管力度，加强内部管理和自律。第三，定期或不定期向社会反馈项目进展情况，不断研究社会的新需求，尽可能准确定位社会最需要、群众最乐意和政府难以顾及的内容，并将其作为项目的重点。第四，培养慈善专业人才。

（作者单位：北京理工大学人文与社会科学学院）

当代中国行政管理体制改革的目标与展望 篇4

摘要：十一届三中全会标志着中国特色社会主义各项改革事业逐步展开，中国政治体制中存在的问题在逐渐得到解决。随着社会的发展和改革的深入，政治体制改革面临着新的形势和困难。正视和分析所面对的问题，寻找和确定政治体制改革的对策，是实现中华民族伟大复兴的重要保证。

关键词：政治体制；改革；问题；对策

政治体制改革始终是党和国家发展的关键问题，中国自改革开放以来，政治体制上取得了很大的突破。随着社会的发展，新的形势下经济、社会问题层出不穷，这些现象有其自身发展的内因，但无不与当今中国的政治体制密切相关。党的十八大报告明确指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分,必须继续积极稳妥推进政治体制改革、发展更广泛、更充分、更健全的人民民主。”政治体制这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。能否解决政治体制改革关系到党和国家的生死存亡，更是实现中华民族伟大复兴的重要保证。

一、现行政治体制存在的问题

中国自改革开放以来伴随着社会主义政治文明的建设，经济上才取得了非凡的成就，我们在一步一步探索着适合中国国情的民主政治但，但不容否认的是，事物的发展都是运动的，政治体制的不断前进中不仅自身存在着诸多问题，也会在新的环境下产生新的更复杂的问题。这些问题概括起来如下：

一是权力过分集中，机构臃肿、官僚主义严重。在政党权力配置上，政治协商制度并没有充分发挥作用。目前，政治协商对党政决策的作用是通过政治参与民主对话来实现。

[2]

[1]政治协商制度的法律地位还不明确，政治协商的程序也不够规范。在政府与公民的权力资源配置上，政府占主导地位。公民参与政府管理是民主化的趋势和重要内容，但是公众渠十分堵塞，这是造成民众与政府部门的关系紧张，甚至激烈的冲突。在政府与市场的权力资源分配上，市场往往被权力过大的政府所吞没，市场这只“看不见的手”常常被政府这只“看得见的手”所控制，尤其是政府的权力机制还不规范、制度的笼子还有漏洞的情况下，政府在与市场、企业、民众的利益关系中过大、过多的权力，严重影响了政府与民众之间的感情，扰乱了市场经济的秩序。

二是权力缺乏制约和监督。权力缺乏监督，是腐败的根本原因。据2015年3月15日中纪委监察部发布测消息，自中共十八大以来，落马的省部级以上高官多达66人，腐败现象严重。随着社会的发展和改革的深入，腐败问题越来越明显，甚至成为百姓最为关注和最为痛恨的现象。当今社会腐败种类繁多，腐败自上而下渗透到各个级别各个领域的部门，“一把手”腐败、行政执法腐败、司法腐败、基层政权腐败、垄断性腐败等。中纪委指出，中国权力集中部门腐败案仍多。除了一把手腐败外，副市长腐败、村官腐败也成为一种重要的社会现象。腐败的土壤在滋生，腐败的人在增多，腐败又呈现为群体化、高官化、国际化、隐蔽化、巨额化、期权化，究其根源还是官本位在作祟。有调查认为，72.25%的民众认为官本位是加大政治腐败、加大变质危险的罪魁祸首。腐败招人痛恨，也对社会危害严重，有史为鉴，腐败甚至能亡党亡国。由此可见，腐败成为最大的社会危害、最大的社会浪费、最大的政治挑战。而腐败的深层原因主要是由于权力过于集中导致的官本位思想为害，所以加快规范权力制约和监督势在必行。

三是贫富差距拉大。富人越来越富，穷人越来越穷，“仇富”与“嫌贫”日趋严重，民众对物质的追求越来越不满足。行业之间、地区之间收益分配差距不断加大，特别是中西部地区的差距日益明显，而且中西部城镇和农村之间收入差距持续扩大，城乡之间的差别并不是一本户口簿的问题，而是因为一个户口簿引发的福利、就业机会、工资待遇、教育资源等一系列权利的不平等。政治体制关乎民生，我们面临的是贫富差距，更是收入分配体制的不完善，改革的红利被一少部分人占据绝大多数，这种两极分化不是市场经济自然形成的，大多数都和权力腐败紧密相关，在现有经济中，又出现了新的国有化——国进民退，宏观调控中，很多政府行为又退回到强制性的行政手段，这就是权力在作怪。如此说来，只有进行政治体制改革，才能缩小贫富差距，从而避免社会矛盾激化，使社会保持稳定与和谐。

综上所述，现行政治体制中存在的权力过于集中、机构臃肿、官僚主义以及缺乏有效监督等问题，不仅导致了经济发展迟缓，贫富不均加剧，更滋生了腐败，而腐败危害的严重性，彰显了加快推进政治体制改革的必要性和紧迫性。由此看来，政治体制改革刻不容缓。

二、政治体制改革的对策

政治体制改革必须针对现下的问题作出适当的决策，这是政治体制改革成功的根本保证。政治体制改革一直在进行，但是当下我们更应该有更强的紧迫感。

首先，全面理顺党政关系，加强民主制度建设，保障人民能够通过人民代表大会行使国家权力，全面推进法治国家建设。十六届四中全会明确界定了党对国家立法权、行政权和司

[4]

[3]

法权的领导原则，进一步明晰了党和国家的权力职能分工，把政党的各种活动规范化、程序化，切实做到党内外任何人在法律面前人人平等，国家行政权严格依法行使。

其次，整顿吏治，提高政府办事效率。减少领导职数，合并相同职能部门，整合行政资源，狠抓思想教育，狠抓作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义、反对奢靡之风，这是作风建设的着力点。让政府办事人员从思想上就要警觉起来，牢记历史教训，坚定不移转变作风，坚定不移反对腐败，切实做到踏实有印、抓铁有痕，不断以优良的办事作风取得人民的信任，消除百姓“仇官”“畏官”心态，自觉接受群众评议和监督，全面加强对权力的制约和监督，大力反腐，确保政府能始终为人民办事，为人民服务，保证国家能安居乐业、长治久安。

最后，坚持因地制宜，与本国国情相结合分析问题。改革不仅是个理念问题，也是利益集团之间的博弈，一定不能照搬发达国家的社会条件来考虑中国的政治改革和发展的问题。社会发展中会形成不同层次的社会阶层和利益团体，这些阶层和利益团体会以不同的方式影响着公共政策的制定和实施。达到共同富裕是社会每个成员的目标，改革的成果应使大多数人获利，同时兼顾少数的利益，使改革真正有所成效。因此，中国的政治体制改革必须从自身的经济社会基础出发，考虑怎么做才是现实的、可行的，考虑怎么做才能让十几亿人都有很强的幸福感、自豪感。

综上所述，政治体制改革的确困难重重、问题多多。但我们坚信相信，当今中国的政治体制改革一定会成功，我们一定能找到适合自己国情的一条道路。

[5]参考文献

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社

[2]李庆霞.当代中国政治体制改革的困境与出路[J].理论探讨2013年03期

[3]朱向东，安晓良等.官本位严重妨碍综合国力的提高[N].中国改革报2009年08月10日 [4]何力.解读中国贫富差距的根源[J].决策2010年Z1期

当代中国行政管理体制改革的目标与展望 篇5

关键词：语文新课程;高师;中国现当代文学;教学改革

中国现当代文学是高等院校汉语言文学专业的专业基础课，通过对中国现当代文学史和一系列中国现当代文学作品的教学，加强学生对现代汉语言文学的掌握和运用，增进学生对中国现代文化的感知和理解，培养学生的现代文化品位和现代审美情趣，训练学生分析、鉴赏、评论现当代作家作品的能力，从而提高学生的现代人文素养和道德情操。这门课程也是高师院校汉语言文学专业的师范生将来成为合格的中小学语文教师的专业基础课。

20世纪90年代以来，由于市场经济体制的进一步确立，社会转型，社会的价值观念由崇尚精神完善到崇尚物质实惠的转化，在文化领域造成文史哲人文学科和基础学科遭遇冷落，同时，文学也失去了它在80年代时的轰动效应，出现了文学边缘化现象，社会对文学的热情、兴趣都发生了变化。高校扩招以来，高等教育由精英教育转向大众化教育，高校满足了社会接受高等教育的需求，但由于录取分数的相应降低，生源质量降低也成为不争的事实。当前，高校的教学为适应社会和市场需求，进行课程改革，淡化专业，强化素质教育，增加了大量的通识课和选修课，导致专业课课时缩减。

面临时代与社会的变迁，许多从事中国现当代文学教学的学者都在探讨本课程的教学改革问题，针对课时减少，生源情况的变化以及高等教育由原来的精英教育向大众化教育转型，教学定位的调整等现实状况，对教学内容进行了调整改革，大部分学校的中国现当代文学课程改变了以往注重思想观念的灌输而忽视文学审美能力的训练的弊端，在本科基础课教学的过程中，淡化“史”的线索，突出作家作品与文学现象的分析，把文学感受与分析能力的培养放到重要位置，针对中学生人文素养欠缺的事实，开设了《中国现当代文学作品选读》，同时，开专题选修课，以扩展专业知识的广度、深度，满足不同层次和不同兴趣的学生的需要，弥补专业基础课课时的不足[1]。这些对促进现代文学的教学与研究起到很好的作用。但这些改革主要是针对综合性大学的人才培养目标不完全相同，高师院校的培养目标主要是培养中小学师资，高师院校的中国现当代文学课程的教学改革必须与基础教育的语文教学改革相适应。

20世纪90年代以来，我国的基础教育正进行新的一轮课程改革，中小学语文教学的理念、性质，目标内容和要求都发生了重大变化，对中小学语文教师的素质要求也发生了变化，由此高师院校的中国现当代文学课程的教学改革必须与中小学语文教学改革相适应，改革的思路应该具有师范院校自身的特性。适应新的时代发展要求，面对新的教学对象及新的培养目标，转变教育理念，调整教学内容，改革教学方法，变革课程评价体系，探索一条适合当今社会发展需求的高师院校中国现当代文学课程教学的路径，是当务之急。

一、树立科学的教育理念

倪文锦说：“教师的教育理念主要有关于学习者和学习的理念，关于教学的信念，关于学科的信念，关于学会学习的信念，关于自我发展的信念等。教师的教育理念不仅会影响到教育教学的行为，而且对教师自己的学习和成长也有重大影响。”[2]337

高师院校培养的是未来的中小

学师资，因此，师范生的质量直接关系到基础教育发展的水平与质量，关系到国民素质的提高，关系到国家未来发展的进程。掌握广博的科学文化知识和精深的专业知识及教育理论和教学技能是师范生将来从事教学工作的基本条件。尤其是当前新一轮的基础教育改革，语文课程与教学全面转型，语文教师的角色定位和教学方式也随之发生变化，因此，高师的教学也一定要适应基础教育的改革，为基础教育培养合格的师资，以保证基础教育改革的成功。

当代中国政府与行政教案 篇6

第一章 总论

本章主要学习以下内容：1.政府和行政的相关知识。包括政府的定义、起源、属性；行政的定义，行政的主体与客体。2.宪法与政府的关系。包括新中国成立后通过的四部宪法，即新中国宪法的发展历程；现行宪法对国家制度和政府体制的规定。3.政党和政府的关系。包括中国共产党的地位和作用；中国政治协商和多党合作制度；中国党政关系的现状与发展趋势。

一、学习重点

（一）当代中国行政的特点

当代中国行政的特点表现为行政主体的党政一元化、行政权力的集权化、行政组织的层级化和部门化，以及行政权威的人格化倾向等方面。

行政主体的一元化。中国共产党在当代中国的政治体系中是起决定性作用的力量，它作为政府本身的一个关键因素而存在，并在行政管理的过程中发挥着重要作用。在对社会公共事务的管理中，党和政府共同发挥管理主体的作用，形成了行政主体的党政一元化。而且更为重要的是，在实际的政府行政管理过程中，由于党在政治权力资源等方面的优势，使得党在行政管理方面成为实际上的权力主体，而政府却成为党的执行机构。

行政权力的集权化。行政权力的集权化主要有三个方面的表现：一是在党政关系上，行政权力向党的系统集中，并最终形成了党政不分、以党代政的局面，权力过分集中于党；二是在中央政府和地方政府的关系上，权力过分集中于中央，地方缺少自主权；三是在政府和经济组织的关系上，权力过分集中于政府，形成政企不分、政企合一的局面，企业缺少自主权，成为政府的附属物。

行政组织的层级化和部门化。当代中国在行政组织结构上，鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征。在纵向结构上，有中央政府、省（自治区、直辖市）市、县、乡五个层次，其中每一个层次又细分为若干层次。如中央政府下面又分为部（委）、局（司）、处等层次，形成了层层隶属、层层节制的金字塔式的等级结构。在横向结构上，每级政府又分为综合部门、职能部门。如国务院下有办公厅作为综合部门，各部（委）作为职能部门，还有直属机构和办事机构，形成了门类齐全、各成体系的平行结构。通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。

行政权威的人格化。行政权威一般包括三个组成部分：法律权威、机构权威和人格权威。法律权威来自政府的合法授权以及种种体现国家意志的法律规范，机构权威来自政府行政组织行使公共权力所特有的强制性和普遍性，人格权威来自所担任的职务和个人的人格魅力。在当代中国政府的行政管理过程中，政府的法律和政策往往受到各级领导人意志的左右，法律的效力因人而异，下级通常把上级领导人的言论或指示当作行动的根据，有的领导人甚至以言代法，行政权威存在严重的人格化倾向。当然，这并不是说当代中国政府的行政权威结构中只有人格权威，而是说在行政权威结构中，法律权威、机构权威和人格权威呈现非均衡分布状态，其中人格权威成为最重要的权威因素，人格权威大于机构权威和法律权威，人格权威中的个人权威又大于职务权威。所以，在实践中 往往会出现行政职务和权威的分离，有的领导人有职务而没有权威，有的领导人没有正式的行政职务，却拥有相当的行政权威，这是行政权威人格化的典型表现。

（二）现行宪法关于国家根本政治制度的规定

人民民主专政的国家性质。国家性质，亦称为国体，是指国家的阶级本质。他说明社会各阶级在国家中的地位，即在一个国家中由哪个阶级来实行统治，联合哪些阶级，对哪些敌人实行专政的问题。中国现行宪法规定，中华人民共和国的国家性质，是人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政包括民主和专政两个方面的内容。民主就是在人民内部实行充分民主，意味着占我国人口绝大多数的人民群众当家作主，享有管理国家、社会文化事务的民主权利，享有宪法赋予的广泛的自由和权利。所谓专政就是对敌人实行专政，即对破坏祖国统一、国家安全、民族团结和社会秩序的敌对分子实行专政。民主和专政是不可分割的有机统一体，民主是专政的基础，专政是民主的保证，两者缺一不可。

人民代表大会制度的政权组织形式。政权组织形式，即政体，是指统治阶级根据本阶级意志和利益确认的原则组成国家机关并实现其行使国家权力的特定方式。国体和政体是互相联系、不可分割的整体。一般说来，国体决定政体，政体服务于国体。但政体具有反作用，促进或者阻碍国体的发展。所以，对于统治阶级来说，选择什么样的政体，是关系到如何保护自己、反对敌人，有效地实现国家职能的重要问题。中国宪法否定了资产阶级的“分权制衡”、“议会民主”制度，选择了人民代表大会制度作为国家的政权组织形式。这是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的政治实践中创造和发展起来的，也是与人民民主专政的国体相适应的政体。

国家的结构形式。所谓国家的结构形式，是指国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分之间的构成方式，它是中央权力与地方权力的关系在国家组织结构形式和原则上的体现。按照中央权力与地方权力的不同构成方式，国家结构形式主要有单一制和联邦制两种形式。中国是一个统一的多民族国家，中国的国家结构形式是单一制。作为单一制的国家结构形式，中国具有统一的最高权力机关，统一的宪法，统一的国籍，统一的军事和外交权。在中央和地方关系上，宪法确定了两个原则：一是确保中央政府的统一领导，坚持地方服从中央，下级服从上级的原则；二是在中央政府的统一领导下，充分发挥地方政府的积极性和创造性。同时，考虑到中国是一个多民族国家，汉族和其他少数民族在历史上形成的大杂居、小聚居的分布格局，以及实现祖国和平统一大业的因素，实行民族区域自治和特别行政区制度，使中国的单一制国家结构形式又具有某些联邦制的因素。

（三）现代政党的作用

现代政党在国家政治生活中的作用主要表现在：动员和组织政治参与、聚集和整合不同的社会利益，作为特定阶级或阶层的利益代表参与、组织或领导国家政治生活。

动员和组织政治参与。在不同社会制度的国家，政党动员和组织政治参与的具体方式也不相同。在资本主义国家，资产阶级政党动员和组织政治参与的方式主要是动员和组织竞选活动。每次选举的时候，资产阶级政党就会全力投入竞选活动之中，组织竞选班子、筹集竞选经费、制定竞选纲领、提名候选人、开展宣传等。在社会主义国家，无产阶级政党主要是动员和组织全体社会成员参与社会主义现代化建设。由于中国共产党是居于领导地位的执政党，拥有庞大的党员队伍，并且建立了严密的、深入基层的组织体系，控制着众多的大众传媒工具，因此具有极强的社会动员能力。聚集和整合不同的社会利益。在现代民主政体中，政党的一项重要作用就是提供政治参与和利益表达的渠道，成为分散的社会个体利益与政治系统之间沟通的桥梁与纽带。政党的各级组织及其成员广泛听取特定社会阶层的利益要求和政策偏好，进行利益聚集和利益整合，形成政党的政策或导向性意见，并传输给政治中枢。为了有效地反映特定阶级或阶层的利益要求，真正代表社会特定阶级或阶层的利益，政党必须建立灵敏高效的信息网络，必须强化政党的基层组织，必须扩大与广大民众进行经常性的接触与沟通。

参与、组织或领导国家政治生活。通过政党政治来选拔和录用政府领导，这是现代民主制度的一个创造。政党通过参加和组织各级各类的选举活动，争取使本党推荐或提名的候选人在竞选中当选政府公职，从而取得政党参与、组织或领导国家政治生活的合法性。随着民主化浪潮的推进，传统的政治录用方式正在被竞争性选举的方式所代替，越来越多的政府职位向政党和选民开放，这就意味着政党通过组织竞争选举向政府输送政治精英，参与、组织和领导国家政治生活的作用越来越重要。

制定和贯彻政策。政府的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策。在资本主义国家，政党通过控制议会或掌握政府行政权来制定和推行自己的政策。谁控制议会多数议席，谁就可以通过立法程序把本党的党纲或政见上升为国家法律。在议会制国家，哪个政党获得了议会的多数席位，它就获得了国家的行政权。不论是总统制国家还是议会制国家，其政府都控制在执政党手中，执政党的领袖通常就是国家的政府首脑，政府部门的部长通常也是执政党的主要成员。一个政党一旦执政，它就以政府作为本党的主要决策机构和执行机构，并以政府的名义对社会进行治理。在社会主义国家，无产阶级政党领导国家政权，执政党通过制定路线、方针和政策，指明国家政治和经济活动的基本方向，直接把政党的意志上升为国家意志，并在政策的制定和执行过程中起着决定性的作用。

（四）中国共产党对政府的领导作用

作为当代中国的执政党，中国共产党对政府的领导作用表现在政府过程的各个环节和各个层面，具体表现为中国共产党对立法机关、行政机关和司法机关的领导。当然，由于立法、行政和司法三个政府部门的运作过程不同，中国共产党对它们的具体领导方式也各有不同。

对立法机关的领导。中国的立法机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，中国共产党对人民代表大会的领导主要有以下几个方面：首先，党向人民代表大会提出政策建议，通过法定程序使党的政策上升为国家意志。其次，党组织向各级人民代表大会推荐各级国家机关的领导人选，提出人事建议，通过人民代表大会的选举或任命使之合法化。第三，党依靠自己的干部在各级人大中兼任重要职务，实现党对人民代表大会的领导，保证党的意见和建议可以顺利实施，转化为法律。第四，党依靠自己的党员在各级人大及其常委会中保持多数席位的优势，保证党的方针、政策得以顺利通过。

对行政机关的领导。党对行政机关的领导主要是政治、思想和组织领导。政治领导是指党在领导和组织国家政治生活时，把握政治原则、政治方向和重大政策的制定；思想领导是指党对宣传教育、精神文明建设和意识形态的领导；组织领导是指党从组织上向国家机关推荐重要干部人选，以保证政治领导和思想领导的实现。党对国家行政机关进行领导的组织保证是在中央和地方各级行政 机关内设立党组。党组的任务是负责贯彻党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众，完成党中央和上级党组织交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。

对司法机关的领导。党对司法机关的领导主要表现在这样几个方面：第一，中国共产党在司法机关内设置了相应的党组织，以便加强对司法机关的领导。第二，法律制定的依据是党的政策。在中国，法律的制定是依据党的政策，法律的执行也是依据党的政策，最后如何衡量法律，唯一的标准还是党的政策。第三，改革开放前，政策的影响力大于和高于法律，改革开放后，法律的影响力逐渐大于和高于政策，党对国家政治生活的领导更加注重依据法律的规定，在法律范围内活动。

二、同步自测练习题

（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）

1．近代中国有人把政府权力称作治权，并划分为立法、行政、司法、考试、监督等5种权力，这个人是：

A.邓初民 B.杨幼炯 C.孙中山 D.张金鉴

2．英国思想家洛克在其代表作中论述了政府的产生和目的等问题，这本著作是： A.《社会契约论》 B.《政府论》 C.《政府片论》 D.《代议制政府》 3．第一个把政府的管理工作即公共行政作为一门学科来研究的人是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗 4．系统论述政治与行政两分法思想的学者是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗

5．重视行政组织中人的因素，主张用行政行为的动态研究方法来取代传统的静态研究方法的学者是： A.威尔逊 B.古德诺 C.西蒙 D.泰罗 6．中国的现行宪法是：

A.“共同纲领” B.“五四宪法” C.“七八宪法” D.“八二宪法” 7．我国现行宪法规定我国的国体是：

A.人民代表大会制度 B.人民民主专政 C.议行合一 D.民主集中制 8．我国现行宪法规定我国的政体是：

A.人民代表大会制度 B.人民民主专政 C.无产阶级专政 D.民主集中制 9．中国共产党的组织原则是：

A.党委负责制 B.首长负责制 C.群众路线 D.民主集中制 10．中国的政党体制是：

A.政治协商和多党合作制 B.一党独大制 C.多党制 D.一党制

（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）

1．在研究中国政府时，有的学者认为中国共产党也应该包括在政府的范围中，这些学者有：A.赵宝煦 B.王敬松 C.胡伟 D.朱光磊

2．我国有的学者从更广泛的意义上来定义政府，提出和发展了国家机构的政府和非国家机构的政府等新的政府概念，这些学者有：

A.乔耀章 B.辛向阳 C.谢庆奎 D.赵宝煦 3．政府的属性有：

A.阶级性 B.正义性 C.公共性 D.自利性

4．西蒙在《行政学》中写道：有一块石头，任何一个人都无法搬动，现在两个人通力合作去滚动它，这时，雏型的行政便已经发生。这里的行政概念是：

A.广义的行政概念 B.狭义的行政概念 C.“政治”行政观 D.“管理”行政观 5．以下各项属于行政主体的有：

A.政府 B.政府行政机关 C.行政首长 D.政府公务员 6．以下各项属于行政客体的有：

A.政治性组织 B.经济性组织 C.公民 D.政府公务员 7．新中国建立后制定的宪法有：

A.“共同纲领” B.“五四宪法” C.“七五宪法” D.“八二宪法” 8．宪法作为国家的根本大法，从政治内容来看，它：

A.规定了国家的阶级本质 B.规定了人民的权利和义务 C.规定了政权的组织形式 D.是政治制度的法律化

9．我国现行宪法关于政府组织和活动原则的规定有：

A.权力分立制衡原则 B.责任制原则 C.民主集中制原则 D.为人民服务原则 10．国家的结构形式是中央与地方权力的不同构成方式，可以分为： A.单一制 B.联邦制 C.邦联制 D.委员会制

（三）判断题（正确的打√，错误的打×）

1．关于政府的基本概念，不同的国家、不同的时期、不同的研究者有不同的看法。

2．霍布斯在《利维坦》一书中论述了契约论思想，并设想了一个自由平等和美好的自然状态。3．马克思主义认为政府和国家是同时产生的，在阶级社会中，政府是为统治阶级的利益服务的。4．政府的属性取决于国家的属性，所以任何国家的政府都只具有阶级压迫的性质。

5．政治与行政在实践中不能截然分开，“政治”行政观和“管理”行政观是统一、互补和互相促进的理论方法体系。

6．国家的公共行政管理是一种以全社会为管理对象的管理类型。

7．“七五宪法”规定，对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判。把这些案件的定罪量刑交由群众来决定，是符合司法程序和司法独立原则的。

8．现行宪法规定我国的行政区划分为三级：省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇。

9．在我国城市和农村基层，按照居民居住地区设立的城市居民委员会和农村村民委员会是一级政权机关。

10．民族自治机关在执行职务时，可依照本民族自治地方的自治条例的规定，使用一种或几种当地通用的语言文字。

（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述当代中国行政权威人格化的特点。2．简述中国的国家结构形式。

(五)论述题（概述有关原理，联系实际）试述现代政党在政治生活中的作用。

三、同步自测练习题参考答案

（一）单项选择题

1.C 2.B 3.A 4.B 5.C 6.D 7.B 8.A 9.D 10.A

（二）多项选择题

1.BCD 2.AC 3.ACD 4.AD 5.ABCD 6.ABC 7.BCD 8.ACD 9.BCD 10.AB

（三）判断题

1.√ 2.× 3.√ 4.× 5.√ 6.√ 7.× 8.√ 9.× 10.√

（四）简答题

1．答；行政权威一般包括三个组成部分：法律权威、机构权威和人格权威。在中国行政权威结构中，法律权威、机构权威和人格权威呈现非均衡分布状态，人格权威往往成为最重要的权威因素，人格权威大于机构权威和法律权威，人格权威中的个人权威又大于职务权威。这种现象不符合现代法治行政的要求，需要通过政治经济体制改革，实现由人治行政到法治行政的转变。

2．答：国家结构形式，即国家的中央政权机关与地方政权机关、整体与部分之间的构成方式，是中央权力与地方权力关系在国家组织结构形式和原则上的体现。按照中央权力与地方权力的不同构成方式，国家结构形式主要有单一制和联邦制两种形式。中国的国家结构形式是单一制，具有统一的最高权力机关，统一的宪法，统一的国籍，统一的军事和外交权。在中央与地方关系上，一是确保中央政府的统一领导，二是充分发挥地方政府的积极性和创造性。同时，作为一个多民族国家，以及考虑祖国和平统一大业的因素，中国实行民族区域自治和特别行政区制度，其单一制国家结构形式又具有某些联邦制的因素。

（五）论述题

答：现代政党在国家政治生活中的作用主要表现在四个方面：

第一，动员和组织政治参与。在不同社会制度的国家，政党动员和组织政治参与的具体方式不同。在资本主义国家，资产阶级政党动员和组织政治参与的方式主要是动员和组织竞选活动。在社会主义国家，无产阶级政党主要是动员和组织全体社会成员参与社会主义现代化建设。

第二，聚集和整合不同的社会利益。即通过政党的各级组织及其成员与广大民众进行经常性的接触沟通，广泛听取特定社会阶层的利益要求和政策偏好，进行利益聚集和利益整合，形成政党的政策或导向性意见，并传输给政治中枢，以反映特定阶级或阶层的利益要求。

第三，参与、组织或领导国家政治生活。即通过参加和组织各级各类选举活动，争取使本党推荐和提名的候选人在竞选中当选政府公职，从而取得政党参与、组织和领导国家政治生活的合法性。第四，制定和贯彻政策。政府的政策，在很大程度上可以看作是执政党的政策。在资本主义国家，政党通过控制议会或掌握行政权来制定和推行自己的政策。在社会主义国家，无产阶级政党领导国家政权，执政党通过制定路线、方针和政策，指明国家政治和经济活动的基本方向，直接把政党的意志上升为国家意志，并在政策的制定和执行过程中起着决定性的作用。

第二章 政府

本章主要学习以下内容：1.人民代表大会。包括人民代表大会制度的历史沿革；人民代表大会的性质、地位和作用；全国人民代表大会；地方各级人民代表大会；人民代表大会代表。2.国家主席。包括国家元首的概念；国家主席的历史沿革；国家主席的地位与职权；国家主席的产生和任期。3.国家军委与人民武装力量。包括中国国防体制和国家军委的地位、组成与职权；中国人民军事力量概况；中国军事组织的领导体制；中国共产党对军事力量的绝对领导。4.司法机关。包括司法机关的历史沿革；人民法院；人民检察院；司法程序与司法原则。

一、学习重点

（一）人民代表大会的性质

人大是国家权力机关。其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民代表大会拥有广泛的、最高的、几乎不受其他国家机关约束的立法权；人民代表大会建制定法律，又监督法律的执行；人民代表大会享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；人民代表大会可以随时决定国家的各项重大事情；宪法还赋予了人民代表大会行使它认为应该由它行使的其他职权的权力。人民正是通过各级人大来行使管理国家的权力。

人大是国家工作机关。人大作为国家权力机关与国家行政、审判、检察机关一样，同样面临着并且必须进行大量的、经常性的工作。全国和一些地方的人大，肩负有立法工作任务；全国和地方各级人大，要决定国家或本行政区域重大事项，选举、决定或罢免本级国家机关的组成人员或领导人员，监督或保证宪法、法律实施和对本级其他国家机关工作进行监督等。

人大是代表机关或民意机关。全国和地方各级人大都是由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大通过各种方式密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见，充分集中人民群众的智慧，以真正代表人民的意志和利益。

（二）人民代表大会的地位

从法定关系看，人民代表大会在整个国家机关体系中处于独立和超然的地位。在从中央到地方的国家权力体系中，全国人民代表大会处于国家权力的顶层，它集中全国人民的意志，在全国范围内行使最高国家权力。在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是决定与执行的关系，监督与被监督的关系，协调一致开展工作的关系。

根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越于它，也不能与它并列。在实际政治生活中，由于人民代表大会制度尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。

例如在人民代表大会与党组织的关系方面，法律规定人民代表大会是惟一的国家权力机关，各 政党和各社会团体必须遵守宪法和法律，遵守人民代表大会的意志。但是在实际政治过程中，各级人大及其常委会要自觉接受同级党委的领导。其形式如下：1.党提出方针政策，由人大贯彻执行。党根据对形势和任务的分析，在党内作出有关决议或提出方针政策，人大采取行动贯彻党的方针政策。2.党就国家的重大问题，直接向人大提出建议案，通过人大的立法，把党的意志合法地转变为国家意志。3.党对人大实行工作领导。党对人大常委会的具体工作作出决议或发布指示，党还要求人大常委会党组就人大及其常委会的一些重要工作向上请示汇报。4.党对人大实行组织领导，党对人大的人事任免权起决定作用。

（三）人民代表大会的作用

人民代表大会在中国政治生活中的作用主要体现为：人民代表大会是代表和反映民意的主要渠道，人民代表可以通过多种渠道联系群众、反映民意；人民代表大会是实现社会主义民主的主要途径，加强人民代表大会制度建设，完善宪政民主，应该是中国民主政治建设最为核心的内容；人民代表大会是政府权威合法化的源泉，人民代表大会负责选举产生政府，这就使政府的产生具有了合法性来源；人民代表大会是实现国家整合的有效组织形式，能够有效地表达和整合各地域、各阶层、各职业、各民族人民的利益和要求，实现民族国家的整合；人民代表大会是维护社会稳定的重要机制，我国的人民代表大会的正常运转，为社会的利益需求和利益表达提供了有效的反映渠道，为沟通政府与社会的联系、制定有效的公共政策提供了必要条件。

（四）全国人民代表大会的职权

概括说来，全国人民代表大会的职权主要表现为四个方面：即立法权、决定权、任免权和监督权。其中，立法权是全国人大最主要、最重要的职权；监督权是全国人大最经常、最广泛的职权；决定权和选举任免权是中国人民代表大会制度的特色。根据宪法和法律的规定，全国人大全体代表会议、全国人大常委会、全国人大专门委员会的职权各有侧重。

全国人大全体代表会议的职权有：修改宪法并监督宪法实施的权力，制定基本法律的权力，选举并罢免国家机关领导人员的权力，审查、批准和决定国家重大事项的权力，对其他国家机关进行监督的权力；全国人大常委会的职权包括以下几个方面：立法权，宪法和普通法律的解释权，对宪法实施和其他国家机关工作的监督权，对国家机关工作人员的人事任免权，对国家生活中重大事情的决定权；全国人大专门委员会在全国人大全体代表会议及其常委会的领导下，负责研究、审议和拟订有关议案。

（五）县以上地方各级人民代表大会的职权

县以上地方各级人民代表大会全体代表会议的职权有：立法权，重大事项的审议、决定权，选举与任免权和监督权。县以上地方各级人民代表大会常务委员会的职权有：立法权，重大事项决定权，监督权和人事权。县以上地方各级人民代表大会专门委员会的职权主要有：拟订、提出议案，研究、审议议案，调查研究，提出建议，办理主席团、常委会、主任会议交付的其他工作。

（六）人民代表大会的上下级关系

各级人民代表大会权力来自于所属区域内人民的委托，都代表着所属区域范围内人民的意志，都要对人民负责并受其监督。也就是说，各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位应该是平等的，只不过各自行使权力 的层次和范围不同而已。

各级人民代表大会的地位平等，并不意味着一个地方的人民代表大会具有绝对的独立性，可以不服从整体或全局利益，不服从上级人民代表大会制定的法律和作出的决定。但是人民代表大会服从整体利益与行政机关的指挥命令做法不同，它是通过保证宪法、法律和上级人民代表大会决议、决定在本区域内贯彻实施的方式来实现的。上级人民代表大会试图在所属行政区域内贯彻实施其整体利益和全局意志，就只能通过制定法律、法规或作出决定的方式来实现，而不能依靠行政机关的指挥命令的方式来实现。否则，它就违背了代议机关对选民负责的民主精髓。因此，上下级人民代表大会之间的关系不是领导与被领导关系，而是法律上的监督与被监督关系、业务上的指导与被指导关系、工作上的相互联系关系。

（七）人民代表大会制度的完善

随着经济体制改革的深入和现代化建设的发展，人民代表大会制度将进一步得到完善。这就要求我们进一步完善人民代表的选举制度，切实保障选民和代表的选举权和被选举权，逐步增强选举的竞争性，使选举的各个环节和各个阶段都符合社会主义民主的要求；全面落实宪法关于人民代表大会制度的规定，处理好人大和党、人大和其他国家机关、上下级人大之间、人大和人民之间的关系；加强代表制度建设，重视代表提出的议案和建议的办理工作，继续探索代表在人大闭会期间履行代表职务的途径和方式，逐步使其规范化、制度化，从制度上保证人民对人民代表的监督；完善议事制度，提高人大及其常委会会议的效率和水平；进一步改善人大代表和常委会组成人员的年龄结构、知识结构，增加熟悉法律、经济等方面知识的专业人员，在逐步实现常委会组成人员比较年轻化的同时，逐步实现常委会委员的专职化，使常委会委员把主要精力放在人大工作上；加强人大专门委员会和常委会办事机构的建设。

完善人民代表大会制度，是保障改革开放和现代化建设顺利进行的需要，是实行依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是广大人民群众的共同愿望。在发展社会主义民主政治的进程中，要把坚持和完善人民代表大会制度放在最重要的位置，坚定不移地向前推进。同时要看到，由于受到我国经济、文化等状况的制约，完善人民代表大会制度是一个渐进的过程。要从我国的实际出发，沿着社会主义的方向和轨道，有领导、有秩序、有步骤地推进人民代表大会制度的建设和发展。

（八）国家主席的地位与职权

国家主席是国家的象征和代表，具有崇高的地位。中华人民共和国国家主席是最高国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关。国家主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定行使各项国家元首的权力。国家主席在对外活动中，代表中华人民共和国，享有国家的最高代表权。从国家活动的程序性、礼仪性、象征性意义看，国家主席具有最高的地位；但从国家活动的实质性意义看，国家主席本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，因此，国家主席处于全国人民代表大会的从属地位。

担任中华人民共和国国家主席的公民不是最高国家权力机关的组成人员，也不是最高国家行政机关的组成人员，不拥有立法、行政等实质权力。但国家主席作为形式上、礼仪上的最高国家权力机关的代表，也就是国家权力的最高代表或国家最高权力的象征，在全国人民代表大会和中央政府的从属关系中以及政府的某些行为如缔约行为中，起着一定的和不可缺少的程序性、礼仪性和象征 性的作用。

（九）中国共产党对军事力量的绝对领导

中国共产党与人民军队的关系是，党对军队实行绝对领导。这种绝对领导主要通过两个方面来加以实施：一是党自身的系统。中国共产党一方面通过中共中央军事委员会对全国的武装力量进行直接领导，另一方面通过武装力量内部的党委领导制度、政治委员制度、政治机关制度来进行领导。二是党外部的系统。这一系统主要是通过国家体制来进行的。现行宪法在国家机构体制上设置有中华人民共和国中央军事委员会这一机构，该机构既作为国家体制内的机构而存在，又相对应于中国共产党的中央军事委员会。显然，这一机构与中国共产党的中央军事委员会是“两块牌子、一套班子”。

中国共产党对军队的绝对领导，除了领导军队自身建设包括武器装备、编制体制、战略战术等外，最重要的就是有较有效的政治工作。政治工作具体体现为党委领导制度、政治委员制度、政治机关制度等。

中国共产党在团以上部队和相当于团以上的单位，设立党的委员会，党的各级委员会是部队统一领导与团结的核心。党委领导制度的内容有三：一是党委统一的集体领导下的首长分工负责制。部队中的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，最后由军政首长负责组织实施。二是实行双重领导体制。在中国共产党中央委员会和中央军事委员会的统一领导下，由军事系统党组织与地方系统党组织对军队实行双重领导。三是在部队基层建立党的组织。

政治委员和军事指挥员同为部队首长，对军队事务共同负责。政治委员是党的委员会日常事务的主持者，隶属于直属上级部队首长，与同级军事指挥员共同负责军队事务。一旦政治委员与军事指挥员出现原则上分歧时，应提交党委会讨论决定，或请示上级解决。

军队的团或相当于团以上的单位都设置政治机关。政治机关是党在部队中管理党的工作和政治工作的机关，它从组织体制上确保党对军队的绝对领导和政治工作的具体实施。中央军事委员会的政治工作机关是中国人民解放军总政治部，总政治部负责管理军队中党的工作和政治工作。总政治部在各大军区、省军区、军分区及师以上单位（包括军队院校和医院等）设立政治部，团结单位设政治处。上级政治机关有权指导、督促与检查下级党委会、政治委员和政治机关的工作。党委会与政治委员都应尊重政治机关的职责。

十、司法机关的制度化

中国的司法机关经历了多次变化。1949—1953年，全国普遍建立了司法机关。1954—1957年是人民法院和人民检察院的发展时期。从1957年到1976年，司法机关变动较大，1959年撤销了司法部，“文化大革命”开始后，检察机关被砸烂，检察制度被取消，各地公、检、法机关合成一家，也没有十分固定的正式制度

1976年以后，司法机关又走上制度化之路。主要表现在以下几个方面：一是加强立法工作，使司法机关有法可依。除宪法外，全国人大及其常委会制定了大量法律，国务院制定了大量行政法规，其中有不少经济法规，此外还有一些地方性的行政法规和经济法规。二是健全司法机构。1978年3月，第五届全国人民代表大会决定重建检察机关，此后，自上而下迅速恢复和重建各级人民检察院，从组织机构上进一步完善了人民司法体制。三是完善司法制度及相关制度。修改了《中华人 民共和国法官法》，建立了律师制度和辩护制度，实行律师资格统一考试和审判受理制度并进行了司法程序改革。

现行人民司法体制还存在着某些弊端，包括司法机关设置、司法经费来源等体制性问题。特别是法院在整个国家权力体系中的实质地位和法院内部的权力配置，法官独立、审判独立、法院对其他组织和个人的独立等体制问题，这些问题都需要进一步加以解决。

（十一）人民法院的工作原则

平等原则。包括在司法上的民族平等和公民在法律面前一律平等的原则。在法律面前一律平等是指在法律适用上的平等，不允许有特权，也不允许有歧视。

公开审判原则。中国法律规定，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪的案件外，一律公开进行审理。

辩护原则。被告人有权依法由自己或委托他人，在审判过程中对案件事实的认定和材料证据进行辩解。在特殊情况下，法庭还要为被告指定辩护人。

合议原则。审判上诉和抗诉案件，由3—5人组成合议庭。合议庭成员的权利平等。

回避原则。回避制度是指为了保证案件的公正审判，要求与案件有利害关系的人员不得参与本案的审理活动或诉讼活动的审判制度。

独立审判原则。独立审判原则是指司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

（十二）人民检察院的工作原则

依照法律规定行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；以事实为依据，以法律为准绳；在适用法律上，对任何公民一律平等；依靠人民群众，走群众路线；在办理刑事案件过程中，与人民法院、公安机关实行分工负责，互相配合，互相制约。

（十三）司法原则

司法原则是司法活动所应遵行的行为准则，其基本原则是公正、公开原则，但要做到公正、公开，司法独立是前提。司法独立也是司法活动所应遵循的准则。

司法公正原则。法院是国家的审判机关，司法权是中立的裁判权力，它的首要原则是司法公正。公正的司法首先要求法律本身是公正的，其次要求法院和法官依法公正办事，合理地审理各种案件。确保法律本身的公正性是立法机关的职责。为确保司法机关公正地司法必须具备两个条件。第一个条件是外部条件，要求法院和法官不受外部人为因素的影响，从而使公正地司法成为可能。第二个条件是内部条件，要求法院和法官的司法行为受到社会监督，使司法成为阳光下的司法。这两个条件具备了，才可能有司法公正。这两个条件中，第一个条件是要求司法独立，第二个条件是要求司法公开。我国在司法程序中的“回避制度”、“不单方接触制度”、“申辩制度”等制度是司法公正的有力保证。

司法独立原则是指司法机关按照宪法和法律的规定，独立地行使国家的司法权，其他任何组织和个人都不得干扰和替代司法机关行使国家司法权力。

司法公开原则是指除了法定条件规定的司法保密情况之外，司法程序和司法判决要公开进行的原则。司法公开原则受到“听证制度”、“新闻监督制度”等的有力保障。

二、同步自测练习题

（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）

1．新中国成立后至第一届全国人民代表大会召开以前，代行全国人民代表大会职权的政治组织是： A.中国共产党中央委员会 B.政务院 C.中国人民政治协商会议 D.中央人民政府委员会 2．有权制定和修改宪法的国家权力机关是：

A.全国人民代表大会主席团会议 B.全国人民代表大会全体代表会议 C.全国人民代表大会常委会 D.全国人民代表大会代表团会议 3．我国的基层人民代表大会是：

A.村民委员会 B.乡镇人民代表大会 C.县级人民代表大会 D.市级人民代表大会 4．乡镇人民代表大会代表的产生方式是：

A.由选民直接选举产生 B.以村为单位选举产生 C.由户代表选举产生 D.由村民小组选举产生 5．我国人大实行多层次的间接选举，即由下一级人大选举产生上一级人大代表，这种间接选举的主持者是：

A.专门的选举委员会 B.上级人大常委会 C.本级人大常委会 D.本级政府 6．全国人大通过的法律公布以后，一个立法程序即告结束。公布法律者是： A.全国人大常委会委员长 B.国务院总理 C.中共中央总书记 D.国家主席 7．中华人民共和国国家对内对外的最高代表者是：

A.中共中央总书记 B.国务院总理 C.国家主席 D.全国人大常委会委员长

8．新中国成立至1954年，没有设置专门的国家元首机关，行使国家元首职权的机关是： A.中央人民政府委员会 B.中共中央总书记 C.政务院总理 D.全国政协主席 9．有权选举和罢免国家主席、副主席的国家机关是：

A.中国共产党全国代表大会 B.全国人民代表大会全体会议 C.全国人大常委会全体会议 D.全国人民代表大会主席团会议

10．根据1982年宪法规定，中华人民共和国主席、副主席每届任期为： A.2年 B.3年 C.4年 D.5年

11．我国负责间谍、特务案件立案侦查的国家机关是： A.公安机关 B.人民法院 C.人民检察院 D.国家安全机关 12．我国人民法院实行的是：

A.一审终审制 B.二审终审制 C.三审终审制 D.四审终审制 13．对法院判决提出上诉的期限是： A.10天 B.15天 C.20天 D.30天 14．自治州人民检察院属于：

A.基层人民检察院 B.中级人民检察院 C.高级人民检察院 D.专门人民检察院

15．根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，宣布战争状态的国家领导人是：

A.国家军委主席 B.国务院总理 C.全国人大常委会委员长 D.国家主席

（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．人民行使国家权力的机关有：

A.全国人民代表大会 B.中央人民政府 C.地方各级人民代表大会 D.地方各级人民政府 2．人民代表大会的性质有：

A.国家权力机关 B.国家工作机关 C.代表机关 D.民意机关

3．拥有地方立法权、可以制定和颁布地方性法规的地方人大及其常委会有：

A.省级人大及其常委会 B.县级人大及其常委会 C.省级人民政府所在地的市人大及其常委会 D.一般的市的人大及其常委会

4．代表由选民直接选举产生的地方人民代表大会有：

A.直辖市人民代表大会 B.市辖区的人民代表大会 C.县级人民代表大会 D.乡镇人民代表大会 5．在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，省、自治区、直辖市的人民代表大会有权制定地方性法规，这些法规需报送备案的机关有：

A.中共中央 B.国务院 C.最高人民法院 D.全国人大常委会 6．民族自治地方的人民代表大会制定的地方性法规有： A.民法 B.单行条例 C.自治条例 D.刑法 7．没有立法权的人大及其常委会有：

A.一般的市的人大及其常委会 B.县级人民代表大会及其常委会 C.省级人大及其常委会 D.设区的市的人大及其常委会

8．上下级人民代表大会之间的关系是：

A.领导与被领导关系 B.监督与被监督关系 C.指导与被指导关系 D.工作上的相互联系关系 9．国家元首是：

A.一个独立的国家机关 B.国家对内对外的最高代表 C.最高国家权力机关 D.最高国家行政机关 10．中国国家中央军事委员会实行主席负责制，军委主席对其负责的国家机关是： A.国务院 B.全国人民代表大会 C.全国人大常务委员会 D.中共中央政治局 11．中国共产党在军队中的政治工作制度有：

A.政治宣传制度 B.党委领导制度 C.政治委员制度 D.政治机关制度 12．人民法院的工作原则有：

A.平等原则 B.回避原则 C.合议原则 D.民主集中制原则

13．我国地方人民法院按行政区划设置，以下属于地方人民法院层级的是； A.高级人民法院 B.最高人民法院 C.基层人民法院 D.中级人民法院 14．诉讼程序是人民法院在审判过程中所遵守的活动准则，诉讼程序包括： A.民事诉讼程序 B.仲裁程序 C.行政诉讼程序 D.刑事诉讼程序 15．以下属于非诉讼程序的有：

A.公证程序 B.仲裁程序 C.审判监督程序 D.调解程序

（三）判断题（正确的打√，错误的打×）1．我国全国人民代表大会所拥有的权力比西方总统制国家议会的权力大，比西方议会制国家议会的权力小。

2．人民代表大会只有在开会时才能行使职权，不开会则没有权力能力。

3．对列入全国人大议程的法律议案，在代表大会审议前，一般应由该法律议案的提案人向代表大会作法律草案的说明。

4．县以上地方各级人民代表大会常务委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，在地方人大成立之初就开始设立了。

5．地方各级人大常委会的组成人员可以兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。6．乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，不设常务委员会，代表大会的各项权利都由人大代表直接行使。

7．各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位是平等的。

8．人民代表大会代表享有言论免责权，任何单位和个人都不得引用任何法律、法规、规章来处理代表在会议上的发言和闭会期间的言论。

9．中华人民共和国从建国初期开始实行单一元首制度。

10．党的中央军事委员会与国家中央军事委员会是两个不同的机构，由不同的人员组成，共同掌握中国的军事权力。

11．中国人民武装警察部队是国家武装力量的重要组成部分，担负着国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。

12．合议庭成员必须是2人以上的单数，实行少数服从多数的原则。

13．海事法院对所在地的市人大常委会负责，可以受理刑事案件和其他民事案件。14．中国司法程序除了诉讼程序外，还有一系列的非诉讼程序。15．所有的调解都属于非诉讼程序，都不具有强制力。

（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述人民代表大会的地位。

2．简述人民代表大会上下级之间的关系。3．简述国家主席的地位。

4．简述中国共产党在军队中实行的党委领导制度。

（五）论述题（概述有关原理，联系实际）1．试述如何完善人民代表大会制度。2．试述如何实现司法公正原则。

三、同步自测练习题参考答案

（一）单项选择题

1.C 2.B 3.B 4.A 5.C 6.D 7.C 8.A 9.B 10.D 11.D 12.B 13.B 14.B 15.D

（二）多项选择题

1.AC 2.ABCD 3.AC 4.CD 5.BD 6.BC 7.AB 8.BCD 9.AB 10.BC 11.BCD 12.ABC 13.ACD 14.ACD 15.ABD

（三）判断题

1.× 2.√ 3.√ 4.× 5.× 6.√ 7.√ 8.× 9.× 10.× 11.√ 12.√ 13.× 14.√ 15.×

（四）简答题

1．答：根据中国宪法规定，人民代表大会在诸国家机关中居于首要地位，任何其他国家机关都不能超越于它也不能与它并列。在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关、司法机关之间是决定与执行的关系，监督与被监督的关系。在实际政治生活中，由于人民代表大会制度尚不完善，人民代表大会的法定地位与实际地位还存在着一定的差距。

2.答：各级人民代表大会都是国家权力机关，都要对所属区域内人民负责，而不是对上级人民代表大会负责，它们之间的地位应该是平等的，只不过各自行使权力的层次和范围不同。上级人民代表大会试图在所属行政区域内贯彻实施其整体利益和全局意志，就只能通过制定法律、法规或作出决定的方式来实现，而不能依靠行政机关的指挥命令的方式来实现。

3．答：中华人民共和国国家主席是最高国家机构的重要组成部分，是一个独立的国家机关。国家主席在对外活动中，代表中华人民共和国，享有国家的最高代表权，但是国家主席本身不独立决定任何国家事务，而是根据全国人民代表大会及其常务委员会的决定行使职权，因此，国家主席处于全国人民代表大会的从属地位。

4．答：为了实现对军队的领导，中国共产党在团以上部队和相当于团以上的单位设立党的委员会，党的各级委员会是部队统一领导与团结的核心。党委领导制度的内容有三：一是党委统一领导下的首长分工负责制。部队的一切重大问题，都要由党委集体讨论决定，最后由军政首长负责组织实施。二是实行双重领导体制。在中国共产党中央委员会和中央军事委员会的统一领导下，由军事系统党组织与地方系统党组织对军队实行双重领导。三是在部队基层建立党的组织。

（五）论述题

1．答：随着经济体制改革的逐步深入和现代化建设的发展，人民代表大会制度将进一步得到完善。第一，进一步完善人大代表的选举制度，切实保障选民和代表的选举权和被选举权，使选举的各个环节和各个阶段都符合社会主义民主的要求。

第二，全面落实宪法关于人民代表大会制度的规定，处理好人大和党、人大和其他国家机关、人大和人民之间，以及上下级人大之间的关系，保证人大及其常委会依法行使职权。

第三，加强代表制度建设。健全代表议案、建议办理工作制度和代表联系选民、选举单位制度，从制度上保障代表的民主权利和保证人民对人民代表的监督。

第四，完善议事制度，提高人大及其常委会会议的效率和水平。一是完善会议审议议案、表决议案制度，保障通过的法律和作出的决定的民主性、科学性；二是规范公民旁听会议工作，提高人大会 议的开放程度，为实现公民的知政权提供条件。

第五，进一步改善人大代表及其常委会组成人员的年龄结构、知识结构，在逐步实现人大常委会组成人员比较年轻化同时，逐步实现常委会委员的专职化。第六，加强人大专门委员会和常委会办事机构的建设。

2．答：公正的司法首先要求法律本身是公正的，其次要求法院和法官依法公正办事，合理地审理各种案件。确保法律本身的公正性是立法机关的职责，而公正地司法是司法机关的职责。为确保司法机关公正地司法，必须具备条件。第一个条件是外部条件，要求法院和法官不受外部人为因素的影响，从而使公正地司法成为可能。第二个条件是内部条件，要求法院和法官的司法行为受到社会监督，使司法成为阳光下的司法。只有这两个条件具备了，才有可能司法公正。这两个条件中的第一个条件要求司法独立，第二个条件要求司法公开。我国在司法程序中的“回避制度”、“不单方接触制度”、“申辩制度”等制度是司法公正的有力保证。

司法独立原则是指司法机关按照宪法和法律的规定，独立地行使国家的司法权，其他任何组织和个人不得干扰和替代司法机关行使国家司法权力。

司法公开原则是指除了法定条件规定的司法保密情况之外，司法程序和司法判决要公开进行的原则。司法公开受到“听证制度”、“新闻监督制度”等的有力保障。

第三章 行政

本章主要学习以下内容：1.中央行政。包括国务院的性质和地位；国务院的结构和功能；国务院的管理内容。2.地方行政。包括省级地方行政；地市级地方行政；县级地方行政；乡镇级地方行政。3.特别行政区行政。包括香港行政；澳门行政。4.中央人民政府与地方人民政府的关系。包括国务院与普通地方人民政府的关系；国务院与民族自治地方国家行政机关的关系；国务院与特别行政区国家行政机关的关系；地方各级人民政府间的关系。

一、学习重点

（一）国务院的性质和地位

国务院是最高国家权力机关的执行机关，由全国人民代表大会产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，并对其负责和报告工作，这充分体现了我国政权组织“议行合一”的宪政原则和民主集中制的组织原则。

国务院作为中央人民政府这一最高国家行政机关在国家行政体系中所具有的最高地位，是由国务院的宪法地位所决定的。国务院负责统一领导全国经济、政治、社会、文化等各领域的行政事务管理工作，负责统一领导国务院各组成机关、直属机关和办事机关，负责统一领导地方各级国家行政机关，保证国家行政权力的统一和政令畅通。

（二）国务院的职权

国务院所行使的由宪法赋予的职权，可概括为：

行政立法权。国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委有权制定行政规章；国务院还接受全国人大及其常务委员会的授权，制定某些具有法律效力的暂行规定或条例等。行政提案权。有权就有关事项向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案，以及时向全国人民代表大会反映行政活动中出现的新情况、新问题，并就此提出建议和意见。

行政领导与管理权。国务院作为最高国家行政机关，统一领导全国各级国家行政机关的工作。

行政监督权。国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

人事行政权。国务院有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

（三）国务院的经济事务管理

经济事务管理作为和平时期中央政府管理职能中的主要组成部分，占据了国务院职责的绝大部分空间，大体说来，政府对经济事务的管理可分为两个方面，即对微观经济的管理和对宏观经济的管理。

政府对微观经济领域所进行的管理活动是一种消极规制的管理行为，即针对市场上出现消极经济行为所进行的纠错性管理活动，主要体现为通过进行价格管制、质量规制等手段来保护和促进竞争，缩小现实市场与完全竞争市场的偏差。

政府对微观经济事务管理在很大程度上是采取一种直接的、强制的、限制性的管理方式。与之相对应，政府对宏观经济事务的管理则更多的是采用一种间接的、服务的、引导性的管理方式。政府的宏观经济管理职能主要体现为：培育和完善市场的宏观经济管理，计划引导宏观经济健康发展，通过有关政策和制度来调节宏观经济的健康发展，而且政府还要保持社会分配的合理性，防止两极分化。

（四）当代中国地方行政的发展

地方各级人民政府的设立，取决于政府的行政区划体制，国家行政区域划分为几级，地方人民政府就相应地设立几级。建国以来，我国行政区划体制大体经历了4个阶段。

第一阶段，自1949年至1954年，地方政府机关实行大区、省、县、乡四级体制。大区人民政府或军政委员会作为省以上的一级区域建制，既是最高地方政权机关，同时也是中央人民政府的派出机关。每个大区管辖若干个省、市和区，与此同时，省的建制则划小。

第二阶段，自1954年至1966年，撤销了大行政区的建制，地方政府机关实行省、县、乡（人民公社）三级体制。全国划分为省、自治区、直辖市；省、自治区下辖自治州（盟）、县、自治县、市；县、自治县下辖乡、民族乡、镇；自治州下辖县、自治县、市。从1958年起，广大农村普遍取消了乡镇建制，建立了“政社合一”的人民公社，人民公社既是农村集体经济组织，又是基层政权组织。

第三阶段，自1966年至1976年，行政区划和各级地方政府遭受严重破坏，全国各地纷纷建立了“一元化”的革命委员会，地方各级人民委员会在事实上不复存在，有关行政区划的重要变更由党组织直接审批处理。1975年，根据修改后的宪法，将原为省级政府派出机关专员公署所辖的专区改为一级地方行政区域，称为“地区”。

第四阶段，自“文革”结束至今，地方政府机关实行省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同时并存。1978年宪法规定，“地区”不再成为省县之间的一级行政区域。1982年宪法规定，“国 家在必要时得设立特别行政区。”从1983年起，中央在经济发达地区推行“市管县”体制，中国的行政建制开始从省、县、乡三级体制向省、市、县、乡四级体制演进。

（五）“市管县”体制的优越性

“市管县”体制打破了多年来形成的市、县政府管理壁垒和城、乡经济分割局面，使市人民政府不再仅仅是城区人民政府，而是既领导城区、又领导村镇的地方人民政府，有利于发挥城乡各自经济优势，促进城乡经济的互补和协调发展；打破了长期以来乡村经济依附于城市经济的局面，有利于发挥中心城市对周边地区的辐射作用和城乡经济的联动功能，加速城乡经济之间的相互融合与相互推进，逐步形成综合协调、配套发展的经济协作区。它打破了传统的“省—县—乡”三级行政区划体制，解决了长期以来形成的地区行署职权错位问题，落实了省县之间的一级政权的职权配置，优化了中国地方行政体制。“市管县”体制将作为省级人民政府派出机关的地区行署转变为省县之间的一级政权，使省县之间的一级行政层次由虚变实，优化了中国地方行政管理幅度和管理层级，为逐步建立“省—市—县—乡”四级地方行政管理体制奠定了基础。

（六）居民委员会与村民委员会

居民委员会和村民委员会是中国城镇和乡村基层的群众性自治组织。

1989年颁布的《城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者每户派代表选举产生。居民委员会每届任期3年，其成员可以连选连任。街道办事处指导居民委员会，居民委员会协助街道办事处开展工作，居民委员会不是一级政权组织。

1998年修订通过的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作；乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持与帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会作为乡镇人民政府指导下的中国农村的一种新型基层群众自治性组织，不是一级政府。

（七）“一国两制”制度下国务院与特别行政区国家行政机关的关系

特别行政区是中国共产党和中央政府为解决香港、澳门和台湾问题，实现中国完全统一而提出的“一国两制”构想的具体实现形式。所谓“一国两制”，即在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，有关地区保持原来的资本主义制度长期不变。中国宪法规定：国家在必要时得设立特别行政区，特别行政区的设立及其制度由全国人民代表大会决定。随着香港和澳门结束殖民统治、重新回到祖国怀抱，香港特别行政区和澳门特别行政区也先后成立。香港特别行政区和澳门特别行政区的成立，给我国传统的单一制国家结构形式增添了新的成分。特别行政区设立以后，国家除具有统一的宪法和国旗、国徽、国籍外，特别行政区还具有自己的基本法和区旗、区徽、区籍。特别行政区实行与内地省份不同的政治、经济和文化制度。除外交和国防事务由中央政府管理外，特别行政区享有高度的自治权。特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

特别行政区的行政长官由中央人民政府任命。香港特别行政区的其他主要行政官员，由行政长官提名，报请或建议中央人民政府任免，终审法院的法官和高等法院的首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案；澳门特别行政区的行政主 要负责人、特别行政区检察长由行政长官提名，报请或建议中央人民政府任免，终审法院法官和院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案；特别行政区的财政预算、决算报中央人民政府备案；由特别行政区选举出席全国人民代表大会的代表，参加最高国家权力机关的工作；中央各部门，各省、自治区直辖市如需要在特别行政区设立机构，须征得特别行政区政府同意并报中央人民政府批准。

（八）国务院与民族自治地方人民政府的法律关系

现行宪法规定，民族自治地方的自治条例和单行条例由民族自治地方的人民代表大会制定，与民族自治地方的人民政府没有关系，因而，国务院与民族自治地方人民政府在法律方面所发生的关系就主要体现在执法方面。

1984年颁行的民族区域自治法第20条规定，民族自治地方人民政府享有变通执行或停止执行上级国家行政机关（包括国务院）不适合本民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示的自治权。行使这一自治权分两种情况。一是接到上级国家行政机关发出的决议、决定、命令和指示后，发现有不适合本地方实际情况的，可及时报经该上级国家行政机关批准变通执行或者停止执行。另一种情况就是在执行过程中，发现上级国家行政机关的决议、决定、命令和指示有与本地方实际情况不想适合的、需要变更或停止执行时，可及时报告批准。这条调整上级国家行政机关与民族自治地方国家行政机关关系的重要法规，使民族自治地方在处理与国务院或上级国家行政机关的决策与执行关系中享有更大的自主权和灵活性。同时，也制约着上级国家行政机关在对民族自治地方发布决议、决定、命令和指示时，加倍注意做到适合民族自治地方的实际情况。

（九）地方各级人民政府间的关系

1.条块关系。地方人民政府的条块结构是由“条条”结构和“块块”结构所组成的。“条条”是指不同层级的地方人民政府之间上下贯通的职能部门或机构，也包括部门、机构与其直属的企事业单位；“块块”是指每一级地方人民政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。“条条”管理所强调的是政令的上下一致和畅通；“块块”管理所强调的是一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互间的协调与配合。“条条”机构职能的配置与管理，“块块”机构职能的配置与管理，以及“条”与“块”之间的相互关系，就构成了中国地方各级人民政府间关系的主要内容。2.纵向政府间关系的变化。①计划单列市对纵向政府间关系的影响。在经济管理上，国务院与单列市的关系是直接的，但在行政指导和监督上，国务院与单列市的关系是间接的，必须通过省政府。这样，中央人民政府、省人民政府和单列市人民政府的关系就不是单一垂直关系而变成了三角关系。但是由于省人民政府对中央人民政府是全隶属关系，而单列市人民政府对省人民政府和中央人民政府均非全隶属关系，且单列市的经济管理权接近省人民政府，因而这种三角关系是一种不等边的三角关系。这就使得国务院与省人民政府、省人民政府与单列市人民政府之间就难免发生摩擦和冲突。而且，就整个行政体制来讲，单列市的设立，也使政府间关系出现了一定程度的不平衡，即同属市级人民政府，但在政府行政体系中却有多重的差别。②“市管县”体制对纵向政府间关系的影响。市管县之后，管县市政府职能的扩大，不仅对省人民政府的利益形成了挑战，而且使地、市、县、乡、镇多方位、多层次的利益结构面临重新调整，这看似简单的变化所实际蕴涵的深刻变革和挑战，决定了市管县过程中省、市、县三级政府之间的矛盾和摩擦，故市管县之后，地方人民 政府间的纵向关系要完全理顺，还有待全面改革的深入。

3．横向间政府关系的发展。在建立各种形式经济区的过程中，各级地方人民政府间的横向合作主要有三种形式：一是城市政府联合体，二是经济区内各地区人民政府的联合，三是跨经济区的地方人民政府联合。以经济协作为基础的地方人民政府间的横向合作的发展是符合中国社会和经济发展潮流的，是具有积极意义的。但地方政府之间合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方人民政府间关系和地方人民政府与中央人民政府间关系就可能受到这种大的地方利益单位的影响，从而增加政府间关系协调的复杂性。

二、同步自测练习题

（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）1．中国管理国务和政务的国家行政机关是：

A.中共中央 B.国务院 C.国家主席 D.全国人大常委会 2．国务院总理经全国人民代表大会选举产生，每届任期是： A.6年 B.5年 C.4年 D.3年

3．国家广播电影电视总局属于国务院的：

A.组成机构 B.办公机构 C.直属机构 D.非常设机构

4．20世纪80年代以后，国务院批准一批城市为计划单列市，这些城市属于： A.省级市 B.副省级市 C.地级市 D.县级市 5．建国初期，我国地方最高行政机关是：

A.大区人民政府 B.直辖市人民政府C.省级人民政府 D.地区行署 6．“市管县”体制萌芽于：

A.解放前 B.新中国成立初期 C.文化大革命时期D.改革开放后 7．乡镇人民政府是：

A.基层政府机关 B.群众自治组织 C.社会组织 D.派出机关 8．街道办事处属于：

A.基层政府机关 B.群众自治组织 C.社会组织 D.派出机关 9．我国宪法规定，特别行政区的设立及其制度的决定机关是：

A.国家主席 B.全国人民代表大会 C.国务院总理 D.全国人大常委会委员长 10．特别行政区享有高度的自治权，其外交和国防事务的管理机关是： A.特别行政区政府 B.特别行政区行政长官 C.中央人民政府 D.全国人大 11．制定《香港特别行政区基本法》的国家机关是：

A.全国人民代表大会 B.特别行政区政府 C.特别行政区立法会 D.中央人民政府 12．香港特别行政区的行政长官在当地通过选举或协商产生，再由下列哪个机关任命： A.特别行政区立法会 B.全国人民代表大会 C.中央人民政府 D.国家主席 13．特别行政区行政长官与立法会之间是：

A.“议行合一”关系 B.制约平衡关系 C.命令与服从关系 D.控制与被控制关系 14．澳门特别行政区设立独立工作的廉政公署，廉政专员对下列哪个机关负责：

A.特别行政区立法会 B.特别行政区行政会议 C.中央人民政府 D.特别行政区行政长官 15．制定民族自治地方自治条例和单行条例的国家机关是：

A.民族自治地方的人民代表大会 B.民族自治地方的人民政府 C.国务院 D.全国人大

（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．中国当前的地方行政建制有：

A.省、县、乡、村四级行政体制 B.省、县、乡三级行政体制 C.大区、省、县、乡四级行政体制 D.省、市、县、乡四级行政体制 2．国务院的机构包括：

A.业务机构 B.办公机构 C.直属机构 D.非常设机构 3．宪法赋予国务院的职权有：

A.行政立法权 B.行政提案权 C.行政领导权 D.行政监督权 4．下列属于政府微观经济管理活动的有：

A.价格管制 B.社会再分配 C.质量管理 D.财政投资 5．拥有行政立法权的国家机关有：

A.国务院 B.国务院各部委 C.省级人民政府 D.县级人民政府 6．下列属于省级人民政府的职权的有：

A.制令权 B.行政领导权 C.行政执行权 D.行政保护权 7．“市管县”体制的形成主要通过以下哪几种途径： A.地市合并 B.划县入市C.计划单列 D.撤地建市 8．以下属于县级人民政府的派出机构的有：

A.乡级人民政府 B.镇级人民政府C.街道办事处 D.区公所 9．特别行政区成立之后拥有自己的： A.宪法 B.基本法 C.区旗 D.区籍

10．特别行政区享有高度的自治权，独立行使的权力有： A.司法权 B.外交权C.立法权 D.国防权 11．在我国，拥有地方立法权的机关有：

A.国务院各部委 B.省级人大 C.直辖市人民政府 D.县级人民政府 12．中央行政立法制定的规范性法律文件有： A.行政法规 B.民法 C.自治条例 D.行政规章 13．国务院对地方人民政府的行政控制方式主要有： A.税收 B.编制控制 C.行政领导 D.行政监督 14．国务院对地方人民政府的经济控制方式主要有： A.发布经济法规 B.制定经济计划 C.大型项目审批 D.审计 15．当代中国国家行政机关上下级之间的关系是：

A.分权制衡关系 B.领导与被领导关系 C.“议行合一”关系 D.命令与服从关系

（三）判断题（正确的打√，错误的打×）1．我国地方各级行政机关具有双重属性，是指它们既对同级国家权力机关负责并报告工作，又要接受中国共产党的领导。

2．国务院处于国家行政系统的最高地位，具有与最高国家权力机关同等的地位和权威。

3．国务院由全国人民代表大会组织产生，接受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，对其负责并报告工作。

4．我国最高国家行政机关和最高国家权力机关之间的关系充分体现了我国政权组织“议行合一”的宪政原则。

5．在我国，中央政府和地方政府之间不存在明确、法定的分权关系，在根本的意义上讲，地方政府主要是作为中央政府的代理人而设置和存在的。

6．国务院直属机构可以在其权限内规定行政措施，发布全国性的规范性文件。

7．县级人民政府在职权内容上与省级人民政府大体一样，拥有行政立法权，可以制定地方性法规或规章。

8．居民委员会和村民委员会都是基层群众性自治组织，不是一级政权组织。

9．香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构，其意见对行政长官具有约束力。10．澳门特别行政区检察长由特别行政区行政长官提名，报中央人民政府任命。

11．地方立法在我国是指地方各级国家机关按照法定权限和程序制定和发布规范性法律文件的活动。12．民族自治地方的地方立法对中央行政立法来说，有一定程度的独立性，不必从属于中央行政立法。

13．当全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态时，中央人民政府可发布命令将全国性法律在特别行政区实施。

14．特别行政区成立后，中华人民共和国尚未参加但已适用于特别行政区的国际协议不再继续适用。15．在经济管理、行政指导和监督上，国务院与单列市的关系是直接的，不必通过省政府。

（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述国务院的职权。

2．简述政府的宏观经济管理职能。3．简述“一国两制”原则。

4．简述民族自治地方人民政府与国务院的法律关系。

（五）论述题（概述有关原理，联系实际）1．试述当代中国地方行政的发展。

2．试述当代中国地方人民政府间关系的发展。

三、同步自测练习题参考答案

（一）单项选择题

1.B 2.B 3.C 4.B 5.A 6.B 7.A 8.D 9.B 10.C 11.A 12.C 13.B 14.D 15.A

（二）多项选择题 1.BD 2.ABCD 3.ABCD 4.AC 5.ABC 6.ABCD 7.ABD 8.CD 9.BCD 10.AC 11.BC 12.AD 13.BCD 14.ABCD 15.BD

（三）判断题

1.× 2.× 3.√ 4.√ 5.√ 6.√ 7.× 8.√ 9.× 10.√ 11.√ 12.× 13.√ 14.× 15.×

（四）简答题

1．答：宪法赋予国务院行使的职权可以归纳为五个方面：

第一，行政立法权。即有权根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部委有权制定行政规章；国务院还接受全国人大及其常务委员会的授权制定某些具有法律效力的暂行规定或条例等。第二，行政提案权。即有权就有关事项向全国人大及其常委会提出议案，以及时充分地向全国人民代表大会反映行政活动中出现的新情况、新问题，并就此提出建议和意见。

第三，行政领导与管理权。即作为国家最高行政机关，统一领导全国各级国家行政机关的工作。第四，行政监督权。即有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

第五，行政人事权。即有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。2．答：经济管理是政府重要的管理活动，政府宏观经济管理是国民经济健康发展的重要保证。政府对宏观经济事务的管理大多采用间接的、服务的、引导性的管理方式，主要体现为：培育和完善市场环境，计划引导宏观经济健康发展，通过有关政策和制度来调节宏观经济的健康发展，同时政府还要保持社会分配的合理性，防止两极分化。

3．答：“一国两制”，即在一个中国的前提下，国家的主体坚持社会主义制度，局部地区如香港、澳门保持原来的资本主义制度长期不变。随着香港、澳门结束殖民统治，重新回到祖国的怀抱，香港、澳门特别行政区相继成立。特别行政区实行与内地省份不同的政治、经济和文化制度，享有高度的自治权，给我国传统的单一制国家结构形式增添了新的成分。

4．答：国务院与民族自治地方人民政府在法律方面所发生的关系主要体现在执法方面。1984年颁行的民族区域自治法规定，民族自治地方人民政府享有变通执行或停止执行上级国家机关（包括国务院）不适合本民族自治地方实际情况的协议、决定、命令和指示的自治权，这就使民族自治地方在处理与国务院的决策与执行关系中享有更大的自主权和灵活性。同时也制约着国家中央行政机关在对民族自治地方发布决议、命令和指示时加倍注意做到适合民族自治地方的实际情况。

（五）论述题

1．答：地方各级人民政府的设立，取决于政府的行政区划体制，国家行政区域划分为几级，地方人民政府就相应地设立几级。建国以来，我国行政区划体制大体经历了4个阶段。第一阶段，自1949年至1954年，地方政府机关实行大区、省、县、乡四级体制。

第二阶段，自1954年至1966年，撤销了大行政区的建制，地方政府实行省、县、乡（人民公社）

三级体制。第三阶段，自1966年至1976年，行政区划和各级地方政府遭受严重破坏，全国纷纷建立了“一元

化”的革命委员会。

第四阶段，自“文革”结束至今，地方政府机关实行省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同

时并存。

2．答：当代中国地方政府间的关系随着社会主义建设和改革开放的进程不断发生着变化。中国地方政府间关系最主要的特征是条块关系，纵向的条条和横向的块块之间随着社会的发展而变化，构成了中国地方各级人民政府间关系的主要内容。

改革开放之后，在纵向政府间关系方面主要由于单列市和“市管县”体制的实行，使政府间关系出现了一定程度的复杂化和不平衡，这些变化对政府行政管理和社会经济发展带来了一定的影响。同时，政府间的横向关系也出现了合作的趋势。以经济协作为基础的地方人民政府间的横向合作，不仅有利于本地和本地区的经济发展，而且也有利于减缓地区经济发展的不平衡，从而推动整个国

民经济的发展。

另一方面，地方政府之间合作的发展，往往会形成更大的地方利益单位，在这种情况下，地方人民政府间关系和地方人民政府与中央人民政府间关系就可能受到这种大的地方利益单位的影响，从而

会增加政府间关系协调的复杂性。

第四章 政府与行政的关系

本章学习内容主要有：1.人大与行政。包括人大与行政的立法地位；人大与行政的关系。2.人大与司法。包括司法的主体地位；人大与司法的相互关系。3.司法与行政。包括司法与行政的执法主体；司法与行政的执法原则；司法与行政执法应遵守的制度；行政和司法的相互关系。4.上下级关系。包括人大的上下级关系；行政的上下级关系；司法的上下级关系。

一、学习重点

（一）国务院部门立法的主要特征

国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面。其主要特征是：

第一，国务院部门立法是深具中国特色的一种立法现象。中央政府在现代立法体制中占据重要位置的情况非常普遍，但中央政府所属部门也可以立法，这种情况在世界上并不多见。

第二，国务院部门立法是作为同一国家机关所属部门的集群性立法存在的一种立法。国务院有数十个部委和直属机构，国务院部门立法是数十个立法主体立法的总称，这同全国人大及其常委会立法和国务院立法都是单个立法主体立法不同。

第三，国务院部门立法是从属性和受制性尤为突出的立法。它虽然属于中央立法的组成部分，其从属性和受制性在中国立法体制中尤为突出。在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法。

第四，国务院部门立法是调整范围非常广泛、具体的立法。国务院各部门的立法未必都有广泛的调整范围，但国务院几十个部门的立法综合起来，其调整范围则非常广泛。另一方面，国务院部门立法的调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。

（二）人大与司法的相互关系

人民代表大会作为我国的立法主体，与代表司法主体的人民法院、人民检察院和公安机关之间存在着必然联系。二者在行使权力的过程中，人大对司法机关起到有力的监督作用，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。二者关系主要表现为：

人民代表大会对人民法院和人民检察院行使监督权。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。

司法机关对人大的服从与维护。人民法院作为国家的审判机关，人民检察院作为国家的法律监督机关，要对人大负责并向人大报告工作。另一方面，司法机关的各个部门通过行使各自的职责，维护、保障人大及其常委会制定的宪法和各项法律的实施。遇到与宪法、法律相抵触的行为，司法机关采取各种强制措施，以保证法律的有效性，维护法律的尊严。

（三）人大、行政与司法的相互关系

社会公共权力分为立法权力、行政权力和司法权力，每一种权力都对应着一种权力机关，由所对应的权力机关行使。即：立法权力由立法机关行使，行政权力由行政机关行使，司法权力由司法机关行使。这三种权力以及行使权力的机关之间既相互联系、相互促进，又有所区别、相互制约。

人大与行政的关系。按照现行宪法规定，中国国家机关的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会监督、对人民代表大会负责并报告工作。

人大与司法的关系。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。人大对司法机关监督的主要形式，是听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另一方面，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。

行政和司法的关系。行政和司法的共同目的，是维护法律的有效性，但二者采用的方式不同。人民法院、人民检察院和公安机关通过各种强制措施，保证法律在社会生活的各个领域得以贯彻；国家行政机关更多地通过行政命令、检察、监督等方式保证法律的实施。

（四）上下级关系

全国人大与地方各级人大是一个统一的整体，它们共同构成了我国国家权力机关体系。在国家权力机关体系内部，全国人大对全国性问题统一领导，集中代表全国各族人民的意志和利益；地方各级人大在本行政区域内的问题上享有自主权，代表本行政区域内的人民的意志和利益。

行政机关的纵向关系是上下级隶属关系。国务院及其所属部委、直属机构和专门机构负责组织、协调、指导地方各级人民政府工作；省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导和领导。除此之外，国家行政机关的各部委之间，国务院直属机构、办事机构之间，地方各级行政机关之间，存在着不相隶属的横向关系，这种关系除了表现为彼此尊重对方的权限外，还表现为协助关系。所谓协助关系是指不相隶属的行政机关之间，彼此有相互协助的义务，以实现各行政机关共同的行政目的。人民法院上下级之间的关系更多地体现为是一种监督关系，这种监督关系主要是通过依法进行第二审程序、审判监督程序或死刑复核程序来实现的。

检察机关上下级之间是领导和被领导的关系，具有集中统一的特点，这与人民法院上下级之间监督与被监督的关系有显著不同。为了维护国家法制的统一，检察机关必须一体化，必须具有很强的集中统一性。最高人民检察院是国家最高检察机关，领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作。

公安系统内纵向的上下级关系是领导与被领导的关系，上级机关对下级机关的执法活动必须进行监督，发现其作出的处理和决定有错误的，应予以撤销或变更。下级机关必须服从上级机关的决定和命令。如果下级机关认为上级机关的决定和命令有错误的，可以按照规定提出意见，但不得改变或终止命令的执行。当提出的意见不被采纳时，下级机关必须服从上级机关的命令，服从决定和命令产生的后果由作出决定和命令的上级机关负责。

二、同步自测练习题

（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）1．全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的： A.派出机关 B.工作机关 C.直属机关 D.常设机关

2．自治区的自治条例和单行条例，须上报下列哪个机关批准后才能生效？ A.国家主席 B.全国人民代表大会 C.全国人大常委会 D.国务院总理 3．行政法规制定后由总理签署，以下列哪种形式公布？ A.国务院令 B.国家主席令 C.法院公告 D.政府报告 4．全国人大制定的法律由下列哪个国家机关签署公布？

A.全国人大常委会委员长 B.国务院总理 C.最高法院院长 D.国家主席

5．相对人应当有权对行政行为表达自己的意见，并且这种意见能得到应有重视的原则，是行政执法中的：

A.公开原则 B.公正原则 C.参与原则 D.诚信原则 6．人民检察院直接受理案件并立案侦查的制度是指： A.自侦制度 B.自诉制度C.公诉制度 D.审判监督制度 7．《中华人民共和国立法法》规定，法律解释权属于：

A.最高人民法院 B.国务院 C.全国人大常委会 D.全国人大专门委员会 8．核准死刑案件的司法机关是：

A.最高人民检察院 B.最高人民法院 C.高级人民法院 D.高级人民检察院 9．《中华人民共和国立法法》通过的时间是： A.1998年 B.1999年 C.2000年D.2001年 10．我国的法律监督机关是：

A.全国人大 B.公安机关 C.人民法院 D.人民检察院

（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关有： A.全国人民代表大会 B.中央人民政府 C.地方各级人民代表大会 D.地方各级人民政府 2．国务院部门立法作为同一国家机关所属部门的立法行为，属于： A.中央立法B.地方立法 C.行政立法 D.集群性立法 3．公安机关是国家机器的重要组成部分，属于： A.立法机关 B.行政机关 C.司法机关 D.检察机关 4．司法的执法主体主要有：

A.人民检察院 B.公安机关 C.审计署 D.人民法院 5．社会公共权力的三个组成部分是：

A.立法权力 B.行政权力 C.司法权力 D.外交权力

6．省、自治区、直辖市人民政府制定的规章，须报备案的国家机关有： A.国务院各部委 B.国务院 C.本级人民代表大会常务委员会 D.全国人大 7．下列属于司法机关的有：

A.公安机关 B.监狱机关 C.检察机关 D.仲裁组织

8．人民法院对已经发生法律效力的判决和裁定依法重新审判的审判工作制度是： A.司法审查制度 B.再审制度 C.行政监督制度 D.审判监督制度 9．以下属于上级行政机关对下级机关监督权的有： A.干预权 B.纠正权 C.介入权 D.指挥权

10．行政机关在从事抽象行政行为时应遵守的制度有：

A.说明理由制度 B.听取意见制度 C.起草审查制度 D.公布制度

（三）判断题（正确的打√，错误的打×）

1．对宪法个别条文的修改不必经过全国人民代表大会2/3以上的多数通过。

2．国家尚未制定法律或者行政法规的事项，省、自治区、直辖市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。

3．行政法规、规章在立法时机成熟时就有可能通过立法程序转变成为法律。

4．涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规，或由国务院有关部门联合制定规章。

5．中央政府及其所属部门在现代立法体制中同时占据重要地位的情况在世界上非常普遍。6．国务院的部门立法具有层次性，它们的规章具有不同的效力。

7．地方各级人民政府在行使立法职能时，既要向上级机关负责，同时又要向本级人民代表大会负责。8．限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。9．对行政行为进行复核、审查的国家机关只能是行政机关。10．全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力。

（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述国务院部门立法的特点。2．简述我国行政机关的上下级关系特点。

（五）论述题（概述有关原理，联系实际）试述人大、行政和司法之间的关系。

三、同步自测练习题参考答案

（一）单项选择题

1.D 2.C 3.A 4.D 5.C 6.A 7.C 8.B 9.C 10.D

（二）多项选择题

1.AC 2.ACD 3.BC 4.ABD 5.ABC 6.BC 7.ABC 8.BD 9.ABCD 10.BCD

（三）判断题

1.× 2.√ 3.√ 4.√ 5.× 6.× 7.√ 8.√ 9.× 10.√

（四）简答题

1．答：国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面，是作为同一国家机关所属部门的集群性立法，其从属性和受制性在中国立法体制中尤为突出，在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法，调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。

2．答：我国行政机关的纵向关系是上下级隶属关系，其中，中央行政机关组织、协调、指导地方各级人民政府工作；下级行政机关各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导和领导。除此之外，不相隶属的各行政机关之间，彼此有相互协助的义务，以实现各行政机关共同的行政目的。

（五）论述题

答：社会公共权力分为立法权力、行政权力和司法权力，每一种权力都对应着一种权力机关，由所对应的权力机关行使。即：立法权力由立法机关行使，行政权力由行政机关行使，司法权力由司法机关行使。这三种权力以及行使权力的机关之间既相互联系、相互促进，又有所区别、相互制约。人大与行政的关系。按照现行宪法规定，中国国家机关的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国家行政机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会监督、对人民代表大会负责并报告工作。人大与司法的关系。根据宪法和法律的规定，国家审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，其中全国人大行使的监督权是国家最高形式的监督权。人大对司法机关监督的主要形式，是听取和审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。另一方面，司法机关的司法行为也有效地保障了人大制定的宪法以及各项法律的实施。

行政和司法的关系。行政和司法的共同目的，是维护法律的有效性，但二者采用的方式不同。人民法院、人民检察院和公安机关通过各种强制措施，保证法律在社会生活的各个领域得以贯彻；国家行政机关更多地通过行政命令、检察、监督等方式作证法律的实施。

第五章 当代中国政府与行政改革

本章学习内容主要有：1.当代中国政府与行政改革的历史回顾。2.当代中国政府与行政改革的目标。3.中国政府与行政发展的途径。包括中国政府与行政改革的动力与障碍；中国政府与行政改革所取得的成就；中国政府与行政进一步深化改革的内容。

一、学习重点

（一）当代中国政府与行政改革的目标

中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。根据中国的基本国情和当代中国政府和行政改革面临的内外环境，中国政府和行政改革的目标可以归结为以下几个方面。1．提高行政效率

政府行政效率体现为行政体系在一定的资源条件下能够提供更多的行政服务，或在一定的服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。中国行政体制改革的主要原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展，极大地影响了政府进行社会主义建设、维护社会公共利益以及为社会提供公共服务的能力。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、平衡矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。

2．转变政府职能

转变政府职能，是指按照社会主义市场经济的要求，改变计划经济体制下政府权力高度集中、无所不包的状况，为适应和推进社会主义市场经济体制的建立，对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行界定和规范，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，即改变政府包揽一切社会事务的全能角色。

首先，要由直接管理为主转向以间接管理为主。政府应改变过去那种下达各项指标、规定企业的各项经济活动的做法，不应该再对企业的产供销、人财物进行直接管理，而是应该把精力集中到战略性、政策性的宏观经济发展问题上来，主要通过经济手段和法律手段，通过市场机制来引导企业的经济行为。其次，要由微观管理为主转向宏观管理为主。最后，要从项目审批、分钱分物转向规划、协调、服务和监督。3．实现行政法治

首先要完成行政机关的组织、职能、编制的法制化，将行政组织本身完全纳入法制轨道，建立起适应市场经济需要的精简、民主、高效的政府。我国不断完善和加强政府组织立法，健全和完善政府组织法制，到目前为止，我国在各个行政领域均制定和颁布了大量的法律、法规，从而使大量的行政管理行为变成了行政执法行为，初步实现了行政管理的法制化。与此同时，一个强有力的完善的监督体系，包括政府自我监督在内的监督机制，也是保障实现行政法治的重要方面。4．实现民主行政

民主行政是现代民主国家政府特质，也是政府正当性的基础。无论对民主如何定义，由人民参与国家的管理都是民主的题中之义。实现民主行政要求政府必须以民主原则作为行政活动的核心原则。民主意味着任何一项重大的政府决策都不是领导者随心所欲的产物，它必须在集中众人的智慧和人民的参与下，通过法定的程序制定。同样，民主也意味着消除歧视、差别，保证国家决策对各地区、各行业以及各种类型的经济组织的平等对待。通过行政改革推动民主行政，激发每个中国人的参与意识，这就真正有可能使中国政府成为一个“民有、民治、民享”的高度民主的政府。5．实现服务行政

要实现服务行政，必须做到：⑴政府的行政管理应真正从人民的利益出发，施政目标由机关、专家、人民群众共同决定，同时完善人民代表大会制度和行政听政制度等，确保人民的意见和建议得到反映和采纳；⑵在政府绩效考核方面，不仅要注意到成本——效益方面的考核，同时也要注重民众评估，考察民众对于政府服务的满意度和信任度，并把这种考核制度化，和政府工作人员的奖惩、升降相挂钩；⑶政府从以控制为要务转为以服务为要务，政府的行为方式不再是那种单纯的命令方式，而是充分考虑到“顾客”需求的方式；⑷政府的领导方式要实现从独断专横向民众参与转变，在过去的体制下，政府总是采取高高在上的姿态来进行行政管理，而在服务行政中，要充分重视民众的参与，人民不仅要参与行政决策，同时民众还可以对决策的执行进行监督，参与对行政行为的评估。

（二）进一步深化政府与行政改革的内容 1．政党与政府的关系方面

坚持党政分开原则，建立新型党政关系。中国共产党作为执政党，必须坚持党的领导核心地位，在政治体制改革和党的领导体制改革中，决不能片面强调执政党同国家政权截然分开，以此来削弱党的领导。但要确立党政职能分开的执政理念，建立起重大决策统一、重要职务交叉兼职、具体职能分开的党政领导体制。这是推进社会主义民主政治建设，保证国家政权机关依法行政的客观要求。这就要求正确处理党与人大的关系，正确处理党和政府的关系，正确处理党与社会经济组织、文化组织的关系。

2．政府与社会的关系方面

由于我国长期的社会主义计划经济体制造成了政社不分，过去由政府包揽的社会性、公益性、公用性的事务，企、事业单位中的部分福利、后勤工作，社团组织的一些活动等等，还没有从政府工作中分离出来，交给社会。

我们进行政府和行政改革就必须理顺政府和社会的关系，这不仅是建立社会主义市场经济体制、转变政府职能的要求，同时也能够调动社会各方面的积极性。理顺政社关系，把社会自治功能还给社会，这其中的关键环节就是必须大力培育和发展社会中介组织。社会中介组织是联系政府与企业的纽带和桥梁。政府放权的一个重要方面就是向市场放权，发挥社会的自我组织、自我服务的功能，政府也能从社会琐事中解脱出来。

同时，调整政府和社会的关系，还必须改变政府单方面治理的现状，实现政府、社会、公民的共同治理。除了社会中介组织作为发展政府和社会之间关系的桥梁，还应确立行政参与、民营化或 商业化，通过政府生产性和服务性功能的转移，通过社会责任的共同负担，通过合同外包等方式将社会和民间力量释放出来，形成国家建设的协作网络。这种共同治理模式不仅有利于民主政治的发展，有利于促进政治参与，同时也能提高政府治理的能力，弥补政府力量的不足，实现责任共担和利益共享，实现社会的和谐和快速健康发展。3．政府与市场的关系方面

在中国，计划体制下的政府经济行为受到了严峻的挑战，政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因，很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。因此中国市场经济体制下的政府经济行为必须重新定位，要实现资源配置的市场化，企业行为的主体化，企业产权商品化，交易过程的秩序化，消除市场垄断，并对社会收入进行再分配。

在市场经济尚不发达的国家，政府还具有培植和完善市场的积极功能。这就是通过在政府管理中注入某些竞争机制，实现部分政府功能的市场化，以缩小政府缺陷的影响范围，降低政府行政成本，提高行政效率。总而言之，政府和市场是现代社会顺利发展的两个轮子，是调节社会的不可或缺的两只手。建立社会主义市场经济制度，并不是要否定政府在社会经济管理中的作用，而是转变政府发挥作用的方式，是把政府和市场的优点结合起来，共同促进我国社会主义现代化建设的顺利实现。

4．府际关系方面

府际关系，就是政府之间的关系。它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。我国的府际关系主要包括中央政府与地方政府之间的府际关系，地方政府之间的府际关系，政府部门之间的府际关系和地区政府之间的府际关系。

二、同步自测练习题

（一）单项选择题（各题后所列备选答案中只有一个是正确的）

1．我国撤消大区行政建制，使省建制成为地方最高建制，是在下述哪一年？ A.1952年 B.1953年 C.1954年 D.1955年

2．建国初期，我国中央人民政府领导与监督地方政府的派出机关是： A.大区行政委员会 B.大区军政委员会 C.大区人民政府 D.地方人民委员会 3．1981年底，国务院机构数量达到新中国建立以来的最高峰，国务院当时共有部门： A.76个 B.85个 C.97个 D.100个

4．新中国历届党和国家领导人都对政府与行政改革作过深刻的论述，其中，提出“精简机构是一场革命”著名论断的是下列哪一位领导人？ A.毛泽东 B.周恩来 C.刘少奇 D.邓小平

5．1982年政府行政改革后，政府内部实行的领导制度是： A.首长负责制 B.集体负责制 C.委员会制 D.合议制

6．我国下列几次机构改革中，结合着手建立国家公务员制度进行的机构改革是：

A.1982年改革 B.1988年改革 C.1993年改革 D.1998年改革

7．1993年，八届全国人大一次会议上审议并通过的《国务院机构改革方案》明确规定，1993年这次机构改革的重点是：

A.转变政府职能 B.精兵简政 C.实现法治行政 D.实现民主行政 8．现代民主国家政府的特质和正当性的基础是： A.效率行政 B.民主行政 C.知识行政 D.服务行政

9．美国学者盖伊·彼得斯在其著作中提出了建立弹性化政府的主张，这本著作是： A.《重塑政府》 B.《没有政府的治理》 C.《政府未来的治理模式》 D.《使民主运转起来》 10．中央政府与地方政府之间的关系，主要是中央政府与下列哪级政府之间的关系？ A.省级政府 B.县级政府 C.派出机构 D.单列市政府

（二）多项选择题（各题后所列备选答案中有两个或两个以上答案是正确的）1．建国初期，我国地方政府设立的派出机关有： A.单列市 B.街道办事处 C.区公所 D.专员公署

2．1988年机构改革提出了在政府部门实行“三定”方案，下列属于“三定”内容的是： A.定职能 B.定机构 C.定人员 D.定编制 3．2003年机构改革中新增设的部门有：

A.国家发展和改革委员会 B.国有资产监督管理委员会 C.中国银行业监督管理委员会 D.国家人口和计划生育委员会

4．英美等国的新公共管理运动提出要实現3个E的目标，这3个E是指：

A.经济（economy）B.经验（experience）C.效率（efficiency）D.效能（effectiveness）5．以下属于中国政府和行政改革目标的有： A.效率行政 B.法治行政 C.民主行政 D.服务行政 6．中国政府与行政改革的动力有：

A.传统行政价值观 B.科技进步 C.全球化D.政治发展 7．以下属于社会中介组织的有：

A.共青团 B.行业协会 C.村委会 D.商会

8．在计划经济体制下，资源配置主要由政府来主导和决定，其特点有： A.规范化 B.行政化 C.意志化 D.集权化 9．府际关系即政府之间的关系所关注的问题包括： A.政府合法性 B.民主政治建设 C.管理制度 D.管理权力 10．跨省区的政府之间的府际关系，应该以什么为主要内容：

A.自觉自愿 B.公平竞争、协调合作 C.互通有无、互相支援 D.共同发展

（三）判断题（正确的打√，错误的打×）

1．建国初期，省人民委员会工作部门与国务院相关主管部门存在业务领导关系，实行中央主管部门和地方人民政府的双重领导。

2．网络技术在政府组织中的广泛普及与应用，使行政组织结构从金字塔型向扁平型发展。

3．建国初期我国集中统一的行政体制受苏联的影响，这种行政体制根本不适合我国当时的国情。4．政府行政效率体现为行政体系在一定的资源条件下能够提供更多的行政服务，或在一定的服务水平条件下能够更多地减少行政成本。

5．实行市场经济必然要求政府转变职能，从“全能政府”转变成为有限的“消极政府”。6．行政体制改革是政治体制改革的重要内容，只要行政体制改革取得成功，其他政治体制改革自然就会成功。

7．在市场经济中，无论是政府组织还是非政府组织，无论是行政人员还是非行政人员，都是平等的法律主体。

8．经济全球化意味着经济活动超越了国家主权的界线，民族国家的政府必须将传统意义上的一部分权力让渡出来，交由国际机构执行。

9．在计划经济体制下，国有企业没有自主权，非国有企业拥有自主权。10．行业协会制定的行规对企业有约束力，但没有法律效力。

（四）简答题（回答要点，不需论述）1．简述我国政府职能转变。2．简述我国政府与社会的关系。

（五）论述题（概述有关原理，联系实际）试述政府与市场的关系。

三、同步自测练习题参考答案

（一）单项选择题

1.C 2.A 3.D 4.D 5.A 6.B 7.A 8.B 9.C 10.A

（二）多项选择题

1.CD 2.ABD 3.BC 4.ACD 5.ABCD 6.BCD 7.BD 8.BCD 9.CD 10.BCD

（三）判断题

1.√ 2.√ 3.× 4.√ 5.× 6.× 7.√ 8.√ 9.× 10.√

（四）简答题

1．答：转变政府职能，是指按照社会主义市场经济的要求，改变计划经济体制下政府权力高度集中、无所不包的状况，为适应和推进社会主义市场经济体制的建立，对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行界定和规范，由直接管理为主转向以间接管理为主，由微观管理为主转向宏观管理为主，转变职能后的政府主要应该扮演“经济宏观调控者、社会管理者、公共服务者”的角色。

2．答：我国长期的社会主义计划经济体制造成了政社不分，政府包揽了大量的社会性、公益性、公用性的事务。进行政府和行政改革就必须理顺政府和社会的关系，把社会自治功能还给社会，这其中的关键环节就是必须大力培育和发展社会中介组织。同时，还必须改变政府单方面治理的现状，33 实现政府、社会、公民的共同治理，实现社会的和谐和快速健康发展。

（五）论述颙

答：在中国，计划体制下的政府经济行为受到了严峻的挑战，政府与市场的关系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就乱”、“一乱就收”、“一收就死”的怪圈。造成这种怪圈的原因，很大程度上是因为缺乏对政府与市场关系的正确定位。因此中国市场经济体制下的政府经济行为必须重新定位，要实现资源配置的市场化，企业行为的主体化，企业产权商品化，交易过程的秩序化，消除市场垄断，并对社会收入进行再分配。

当代中国行政管理体制改革的目标与展望 篇7

关键词：行政管理,行政体制,两汉时期

公元前221年, 秦始皇统一中国, 建立了中国历史上第一个中央集权的封建王朝, 也确立了对后世影响深远的皇帝制度与官僚体制。此后, 两汉承袭并发展了秦的制度, 建构了一整套制度森严的金字塔式等级官制。随着中央集权的逐步加强, 这一时期的行政制度还呈现出另一个显著特点——为封建专制服务。自此, 中国的繁荣稳定就与各朝各代行政制度的发展紧密联系在一起。

一、从中央到地方的行政机构

两汉时期的中央行政系统以皇帝为中心, 在承袭前朝的基础上, 形成了较为严密的组织系统和职权分工;但也表现出家国不分的混乱局面。三公九卿制度的建立, 意在使三公的权利得到相互牵制, 客观上又形成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府。丞相是国家政权的中枢, 统治者为削弱相权, 不断加强尚书的权力, 使之最终取代丞相成为国家政权的中枢机构。这种政策虽然在一定程度上抑制了相权的膨胀, 但当皇帝无法驾驭大权在握的尚书台时, 它反而会成为尚书大臣窃弄权柄的工具。

集司法、军事、财政为一体的郡县制是两汉时期的地方行政体制。郡县之下的乡里制度和户籍按比制度把百姓 (主要是农民) 牢牢束缚在土地上, 既加强了中央集权, 又明确了中央与地方的分工。这两种制度在农业自然经济的基础上产生, 反过来又利用农民对土地的依附关系, 为国家源源不断地提供物质和经济上支撑, 巩固了自然经济的基础地位。

郡是两汉时期重要的地方行政机构, 其主管长官为郡守。郡守对上接受丞相、御史大夫的监督, 对下则有权任免与荐举其属吏。当属吏与长官之间这种特殊的人身依附关系发生蜕变, 就会形成助长地方割据势力、威胁中央集权的离心力量。这正是导致东汉末年军阀割据的原因之一。

郡以下的行政机构是县。县是两汉时期的基层行政单位, 但真正直接管理百姓的却是其下设的乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事, 都由乡里官员直接承担办理。一方面, 这一组织形态有利于维持社会治安;另一方面, 若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓, 这些直接在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。

二、军事管理系统

军事上, 两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队的最高统帅, 握有全国军队的最高指挥权。

两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。郡国兵是地方守备军的基本组成部分, 这主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。郡国并平时在农田上耕种, 战时则上阵杀敌。这种“兵农合一”的政策, 直接导致了两个严重的后果:首先, 是军队数量太多, 浪费资源;其次, 是训练太简略, 疏于管理, 调动不便, 最终形成了虽举国皆兵却有名无实的局面。

值得注意的是, 随着两汉时期监察制度的发展完善, 在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度, 在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。

三、行政监察制度

两汉时期逐步确立和完善了从中央到地方、多层次的监察体制。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。御史大夫负责中央监察的实施, 又通过刺史监察郡国;在地方, 郡守自任监察之职, 督邮则负责监察属县。县令、长除自行监察职权外, 又通过廷掾监察属乡。这种等级森严的监察制度职权分明, 具体来说有如下优点:

第一, 组织机构严密;第二, 职掌明确, 行使监察有章可依;第三, 检察官具有权威性和震慑作用;第四, 对监察官的管理形成一定的制度。

无可厚非, 这种尚未完善的监察制度在实际操作中自然会暴露出诸多弊端。一方面, 此时的监察仅是一种建立在专制政治基础上的行政手段, 因而, 只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具, 无法完全发挥出应有作用;另一方面, 由于监察官权势过重, 制造冤案, 贪赃枉法的现象更是屡见不鲜。这无疑给当代中国的行政监察部门敲响了警钟——均衡权力的分配, 优化权力的制衡, 在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度, 对机关工作的运转实行有力的检查和督促, 这些都是在实施监察的过程中应当给予充分关注的问题。

四、官吏的选拔与管理制度

在统治者不断优化统治机器的同时, 一系列以征辟和察举为主体, 伴以配套法令的选官任用考核制度应运而生。

汉代的选举制度, 历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:

1.察举。

察举是汉代选拔人才的基本制度, 注重孝廉、明经诸科;

2.征辟。

征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才, 由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才, 辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是, 当时所采用的辨别人才的客观方法, 正是我们沿用至今的考试制度。

这一系列重视官吏素质的任免考核制度, 使得一些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。然而, 官吏选拔权力的过分集中和实际操作的困难却使之难以坚持实施。这一点对当代中国的官制改革有着重要的启示作用。对于中国这样一个历史悠久、人口众多的发展中国家来说, 无论何种改革尝试都必须立足现实, 在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设;万万不可操之过急, 沉迷于寻求一蹴而就的捷径。

五、司法制度

两汉时期权责严密的司法制度大致呈现出如下特点:

一是有比较完整的司法管理机构。

二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权, 地方司法管理权由地方行政官员兼管, 如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。

三是建立了一整套完备的司法管理制度。

四是有系统的立法保证。

这一时期司法制度的弊端在于:封建专制下的司法管理必然带有得严重的阶级压迫性质, 具有很强的不平等性和野蛮性。

与之相比, 中国当代的司法体制则更加全面合理——最高法院、各级审判、陪审部门的互相监督, 以及司法管理基本方针的政策引导, 都为更好地保障人民群众的利益提供了坚实的基础。

综上所述, 继秦之后, 我国古代中央集权的封建行政制度在两汉时期得到了较为全面的发展与完善。纵使这些封建制度的确立尚以维护封建统治为目的, 但其对社会经济发展的影响、对民族交往和文化融合的推动作用更是不容忽视。而对于当代中国的行政管理体制建设而言, 这些前车之鉴也更加具有现实意义。