当代中国行政体制改革

当代中国行政体制改革（精选8篇）

当代中国行政体制改革 篇1

浅论当代中国行政审批改革

094228翟可卉

摘要：行政审批制度改革是伴随经济体制改革在上层建筑领域进行的一场重大改革，是政府行政方式适应经济社会发展要求而进行的一场变革，对于完善社会主义市场经济制度有着重大意义，对于促进政府行政观念更新转变、建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理制度必将产生积极而深远的影响。

关键词：行政审批改革 法制化

一、行政审批概述

行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为.。1

行政审批要经历“接件-承办-核对-审批-收费-发证”的过程，一般将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。2

二、我国行政审批的现状及改革的意义 我国主要经历了五次行政审批改革。

1、20世纪70年代末至80年代初。在这个阶段里，我国的行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配而展开。百度百科：行政审批的定义

百度百科：行政审批的功能22、1983年至1988年。这次改革主要是转变职能、下放权力、调整结构、精简人员，国家部委内部设司、处两级。同时把直接管理企业的职能转移出去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。

3、1993年至1997年。国务院秘书长罗干于1993年3月召开的八届全国人大一次会议上关于国务院机构改革的说明中提出：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体力放给企业,把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。

4、从1998年至2003年是广泛发展阶段。改革重点是大幅度精简行政审批事项，规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，建立一套便民利民的行政服务体系。实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制。

5、从2004年至今, 是在新形势下, 为了适应全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义新局面而进行的新一轮行政审批改革。2004年3月, 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要全面推进依法行政, 经过10年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的目标。在最近的党的十七大报告中又提出, 要减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。3

我国的行政审批制度改革是伴随我国改革开放全过程的一项长期的渐进式的改革，改革开放以来的渐进式改革为全面改革作了铺垫和准备。在当前和今后一段时间，推进行政审批体制改革，推动政府职能转变，是政府管理体制改革的一个重要支点。

笔者认为，我国行政审批改革的目标大致有以下三个层次: 一是废止过滥的审批;二是为每项必要的具体审批设立科学的分析制度;三是建立宏观上全面的审批管理制度。

（二）我国行政审批改革的基本做法

具体来说，就是从法律方面规范和完善行政审批制度的管理，制定出一部完整的行政审批法律。法律应该包含以下几方面内容：

1、行政审批的原则。包括审批法定原则，即行政审批的设定，必须有明确的法3

律依据，并且应当按照法律规定的权限和程序进行;公开原则，即有关行政审批的所有信息都应当公开，并允许所有符合条件者申请;适度原则，其含义是设立行政审批应当以社会公共利益的必要为限度，不得过多过滥;有效原则，即审批的设立应能有效地解决市场中存在的问题;责任原则，即设定审批应承担的法律责任。

2、行政审批的设定权。第一，法律可以根据需要设立任何形式的行政审批;第二，行政法规有权对法律所设定的审批作具体规定外，不能对基本权利设定限制;第三, 地方性法规除对法律、行政法规设立的审批做具体规定外，有权结合本地实际设定一定量的行政审批，但不得妨碍国家统一管理和公民的人身自由与财产权利;第四, 规章及规章以下的规范性文件不得创设何行政审批，但可就行政审批的具体标准、条件作出规定。

3、行政审批的范围。法律对行政审批的范围应作出明确规定，对不符合市场经济发展要求或不属行政管理职责及不应通过行政审批来管理的事项，就不应实行审批。

4、行政审批的一般程序。行政审批作为行政法上一项重要制度，应加强其在程序方面的规定。

5、行政审批的监督。

另一方面，英美等国政府利用行政审批的经验，很值得我们借鉴。举两个例子：

1993 年前，美国无线电频谱资源主要靠FCC基本上免费分配。但1993 年后，随着无线通讯的发展，美国政府开始利用著名的PCS 拍卖机制分配审批证，美国政府在这一领域的做法是促进了无线通讯的有序发展，并使国家增加了巨额财政收入。在我国，可对一些稀缺资源的开采、利用审批进行拍卖改革，如矿产资源开采的审批、土地资源利用的审批、森林资源采伐的审批等。这样一方面可增

加国家财政收入，另一方面可遏制过度使用，造成生态环境的破坏。第二个是在美国，里根政府于1981 年批准的12291 号行政命令，是最早规定行政审批需要经过经济评估的法律依据。它规定所有申请建立行政审批的行政部门，必先对其提出的行政审批项目进行成本收益分析，上报总统批准的行政审批必能带来净收益。英国行政审批的经济评估始于80 年代中期, 至今也取得了很大成绩。

三、当前行政审批改革存在的问题及对策

（一）当前行政审批改革存在的问题

全国各地纷纷进行行政审批制度改革，取得了一定成效，但还存在不少问题。一是行政审批种类繁多，内涵不一。不同种类的行政审批之间在具体操作中没有明显区别，国家法律、法规对此也无确切说法，地方清理时不好把握；二是一些部门对清理行政审批态度不积极；三是有些地方行政审批清理结果有一定水份。尽管总结中减了很多项目，但一些不再必要的审批项目并没有真正减下来。

（二）完善行政审批改革的问题建议

1、科学界定行政审批的范围和标准

要搞好行政审批制度改革，首先应当明确行政审批的范围，解决哪些规范性文件对哪些行业、哪些行为设定行政审批的问题。

2、切实改进审批方式

在切实减少行政审批事项的同时，对保留的行政审批事项应当围绕转变政府职能，改革审批方式，改进工作作风，简化环节，规范程序，提高效率和服务质量,最大限度方便基层，方便企业，方便群众，服务社会。一是积极推进政务公开。通过多种方式公开确定和保留的行政审批、审核、核准、备案事项。除极少数需要保密的以外，都要向社会实行公开审批。机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人，主动接受社会各界和人民群众的监督。对物价、收费、市政、城管、环保等与人民群众利益密切相关的事项，充分听取和吸收社会各方面的意见。强化专家审查、咨询制度, 对技术性、专业性较强的验收、评审和许可事项，组织有关专家进行专业技术审查，提供咨

询意见，进一步提高政府决策的民主化、科学化水平。二是搞好便民服务窗口建设。设立行政审批中心,有关部门和单位进中心统一办公，形成集中式的服务窗口。从实际出发开展各种形式的便民服务。特别是对热门项目、审批工作量较大的项目和需要多个部门联合办理的项目，尽可能采取集中办理的方式以方便群众。结合政府上网工程，探索多部门联网办理的管理新模式，改进审批手段，提高工作效率。

3、建立有效的行政审批责任制和监督机制

在行政审批制度改革中，对有关部门不认真进行自查自清，对该清理的没有清理，或者避重就轻，化整为零, 搞“数字游戏”的，应当追究有关负责人的领导责任。在行政审批制度改革完成后，各级机关凡超越职权，在法律、法规、规章和国务院文件之外设定行政审批项目的，应当严格追究有关负责人的法律责任。

4、完善听证制度。

听证制度在行政处罚制度中已被确认和应用，今后的行政审批法亦应采用。因为它是监督行政主体依法行政的有效制度。建立行政审批听证制，充分贯彻行政审批公平、公正和公开原则，肃清行政审批的 暗箱操作，将其置于社会各方公开监督之下，免其因不受监督而滋生腐败，祸国殃民。4

总之，积极推进行政审批制度改革，按照建立社会主义市场经济体制的要求进一步加快政府职能转变，是为新世纪发展创造良好环境、推进党风廉政建设的、重要措施。通过改革政府管理方式，减少审批项目，规范审批行为，加强对审批的后续监管，将政府管理重点从日常审批向依法监管转变，切实把政府职能转变到经济调节、社会管理和公共服务上来。

参考文献: 4 张耀东: #行政审批中存在的问题及对策研究∀ [ J] , # 中国行政管理∀(京)2001 年第9 期;

[ 1] 政府规制改革与行政审批改革研讨会议综述∀ [ J].#法学研究∀。2001 年第3 期.[ 2] 张耀东: #行政审批中存在的问题及对策研究∀ [ J] , # 中国行政管理∀(京)2001 年第9 期.[3]、审批制度改革.中国方正出版社.2011年5月12日.[ 4] 肖金明: #行政许可制的反思和改革∀ [ J] , 中国行政管理(京)2001 年第6 期

[ 5] 马怀德: #行政许可制度存在的问题及立法构思∀ [ J] , #中外法学∀ 1997 年第3 期.[6]附录：国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定（2004年6月29日中华人民共和国国务院令第412号发布自2004年7月1日起施行）中华人民共和国国务院令第４１２号

当代中国行政体制改革 篇2

关键词：行政管理,行政体制,两汉时期

公元前221年, 秦始皇统一中国, 建立了中国历史上第一个中央集权的封建王朝, 也确立了对后世影响深远的皇帝制度与官僚体制。此后, 两汉承袭并发展了秦的制度, 建构了一整套制度森严的金字塔式等级官制。随着中央集权的逐步加强, 这一时期的行政制度还呈现出另一个显著特点——为封建专制服务。自此, 中国的繁荣稳定就与各朝各代行政制度的发展紧密联系在一起。

一、从中央到地方的行政机构

两汉时期的中央行政系统以皇帝为中心, 在承袭前朝的基础上, 形成了较为严密的组织系统和职权分工;但也表现出家国不分的混乱局面。三公九卿制度的建立, 意在使三公的权利得到相互牵制, 客观上又形成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府。丞相是国家政权的中枢, 统治者为削弱相权, 不断加强尚书的权力, 使之最终取代丞相成为国家政权的中枢机构。这种政策虽然在一定程度上抑制了相权的膨胀, 但当皇帝无法驾驭大权在握的尚书台时, 它反而会成为尚书大臣窃弄权柄的工具。

集司法、军事、财政为一体的郡县制是两汉时期的地方行政体制。郡县之下的乡里制度和户籍按比制度把百姓 (主要是农民) 牢牢束缚在土地上, 既加强了中央集权, 又明确了中央与地方的分工。这两种制度在农业自然经济的基础上产生, 反过来又利用农民对土地的依附关系, 为国家源源不断地提供物质和经济上支撑, 巩固了自然经济的基础地位。

郡是两汉时期重要的地方行政机构, 其主管长官为郡守。郡守对上接受丞相、御史大夫的监督, 对下则有权任免与荐举其属吏。当属吏与长官之间这种特殊的人身依附关系发生蜕变, 就会形成助长地方割据势力、威胁中央集权的离心力量。这正是导致东汉末年军阀割据的原因之一。

郡以下的行政机构是县。县是两汉时期的基层行政单位, 但真正直接管理百姓的却是其下设的乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事, 都由乡里官员直接承担办理。一方面, 这一组织形态有利于维持社会治安;另一方面, 若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓, 这些直接在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。

二、军事管理系统

军事上, 两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队的最高统帅, 握有全国军队的最高指挥权。

两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。郡国兵是地方守备军的基本组成部分, 这主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。郡国并平时在农田上耕种, 战时则上阵杀敌。这种“兵农合一”的政策, 直接导致了两个严重的后果:首先, 是军队数量太多, 浪费资源;其次, 是训练太简略, 疏于管理, 调动不便, 最终形成了虽举国皆兵却有名无实的局面。

值得注意的是, 随着两汉时期监察制度的发展完善, 在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度, 在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。

三、行政监察制度

两汉时期逐步确立和完善了从中央到地方、多层次的监察体制。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。御史大夫负责中央监察的实施, 又通过刺史监察郡国;在地方, 郡守自任监察之职, 督邮则负责监察属县。县令、长除自行监察职权外, 又通过廷掾监察属乡。这种等级森严的监察制度职权分明, 具体来说有如下优点:

第一, 组织机构严密;第二, 职掌明确, 行使监察有章可依;第三, 检察官具有权威性和震慑作用;第四, 对监察官的管理形成一定的制度。

无可厚非, 这种尚未完善的监察制度在实际操作中自然会暴露出诸多弊端。一方面, 此时的监察仅是一种建立在专制政治基础上的行政手段, 因而, 只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具, 无法完全发挥出应有作用;另一方面, 由于监察官权势过重, 制造冤案, 贪赃枉法的现象更是屡见不鲜。这无疑给当代中国的行政监察部门敲响了警钟——均衡权力的分配, 优化权力的制衡, 在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度, 对机关工作的运转实行有力的检查和督促, 这些都是在实施监察的过程中应当给予充分关注的问题。

四、官吏的选拔与管理制度

在统治者不断优化统治机器的同时, 一系列以征辟和察举为主体, 伴以配套法令的选官任用考核制度应运而生。

汉代的选举制度, 历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:

1.察举。

察举是汉代选拔人才的基本制度, 注重孝廉、明经诸科;

2.征辟。

征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才, 由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才, 辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是, 当时所采用的辨别人才的客观方法, 正是我们沿用至今的考试制度。

这一系列重视官吏素质的任免考核制度, 使得一些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。然而, 官吏选拔权力的过分集中和实际操作的困难却使之难以坚持实施。这一点对当代中国的官制改革有着重要的启示作用。对于中国这样一个历史悠久、人口众多的发展中国家来说, 无论何种改革尝试都必须立足现实, 在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设;万万不可操之过急, 沉迷于寻求一蹴而就的捷径。

五、司法制度

两汉时期权责严密的司法制度大致呈现出如下特点:

一是有比较完整的司法管理机构。

二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权, 地方司法管理权由地方行政官员兼管, 如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。

三是建立了一整套完备的司法管理制度。

四是有系统的立法保证。

这一时期司法制度的弊端在于:封建专制下的司法管理必然带有得严重的阶级压迫性质, 具有很强的不平等性和野蛮性。

与之相比, 中国当代的司法体制则更加全面合理——最高法院、各级审判、陪审部门的互相监督, 以及司法管理基本方针的政策引导, 都为更好地保障人民群众的利益提供了坚实的基础。

综上所述, 继秦之后, 我国古代中央集权的封建行政制度在两汉时期得到了较为全面的发展与完善。纵使这些封建制度的确立尚以维护封建统治为目的, 但其对社会经济发展的影响、对民族交往和文化融合的推动作用更是不容忽视。而对于当代中国的行政管理体制建设而言, 这些前车之鉴也更加具有现实意义。

当代中国行政体制改革 篇3

[关键词] 行政管理 行政体制 两汉时期

公元前221年,秦始皇统一中国,建立了中国历史上第一个中央集权的封建王朝,也确立了对后世影响深远的皇帝制度与官僚体制。此后,两汉承袭并发展了秦的制度,建构了一整套制度森严的金字塔式等级官制。随着中央集权的逐步加强,这一时期的行政制度还呈现出另一个显著特点——为封建专制服务。自此,中国的繁荣稳定就与各朝各代行政制度的发展紧密联系在一起。

一、从中央到地方的行政机构

两汉时期的中央行政系统以皇帝为中心,在承袭前朝的基础上,形成了较为严密的组织系统和职权分工;但也表现出家国不分的混乱局面。三公九卿制度的建立,意在使三公的权利得到相互牵制,客观上又形成了集行政、司法、军事、财政和监察于一体的庞大中央政府。丞相是国家政权的中枢,统治者为削弱相权,不断加强尚书的权力,使之最终取代丞相成为国家政权的中枢机构。这种政策虽然在一定程度上抑制了相权的膨胀,但当皇帝无法驾驭大权在握的尚书台时,它反而会成为尚书大臣窃弄权柄的工具。

集司法、军事、财政为一体的郡县制是两汉时期的地方行政体制。郡县之下的乡里制度和户籍按比制度把百姓(主要是农民)牢牢束缚在土地上,既加强了中央集权,又明确了中央与地方的分工。这两种制度在农业自然经济的基础上产生,反过来又利用农民对土地的依附关系,为国家源源不断地提供物质和经济上支撑,巩固了自然经济的基础地位。

郡是两汉时期重要的地方行政机构,其主管长官为郡守。郡守对上接受丞相、御史大夫的监督,对下则有权任免与荐举其属吏。当属吏与长官之间这种特殊的人身依附关系发生蜕变,就会形成助长地方割据势力、威胁中央集权的离心力量。这正是导致东汉末年军阀割据的原因之一。

郡以下的行政机构是县。县是两汉时期的基层行政单位,但真正直接管理百姓的却是其下设的乡、亭、里之类的组织。国家的赋税、徭役、兵役以及地方教化、狱讼治安等事,都由乡里官员直接承担办理。一方面,这一组织形态有利于维持社会治安;另一方面,若乡亭官吏营私舞弊、欺压百姓,这些直接在人民头上作威作福的土皇帝往往更加难以治理。

二、军事管理系统

军事上,两汉统治者重视加强中央集权。皇帝是军队的最高统帅,握有全国军队的最高指挥权。

两汉时期的军事系统大致可分为两个部分:一是由中央直接领导、担任京师宿卫的中央宿卫军系统;二是地方各级行政长官领导、担任地方守备任务的地方守备军。郡国兵是地方守备军的基本组成部分,这主要是伴随着郡县制的确立而发展起来的。郡国并平时在农田上耕种,战时则上阵杀敌。这种“兵农合一”的政策,直接导致了两个严重的后果:首先,是军队数量太多,浪费资源;其次,是训练太简略,疏于管理,调动不便,最终形成了虽举国皆兵却有名无实的局面。

值得注意的是,随着两汉时期监察制度的发展完善,在军事系统中也相应地出现了监军制度。这种对军事系统进行监督的制度,在加强中央对军事武装力量的控制方面有重要作用。

三、行政监察制度

两汉时期逐步确立和完善了从中央到地方、多层次的监察体制。专门掌握监察权力的御史台是我国历史上第一次出现在行政机构之外的专司监察机构。御史大夫负责中央监察的实施,又通过刺史监察郡国;在地方,郡守自任监察之职,督邮则负责监察属县。县令、长除自行监察职权外,又通过廷掾监察属乡。这种等级森严的监察制度职权分明,具体来说有如下优点:

第一,组织机构严密;第二,职掌明确,行使监察有章可依;第三,检察官具有权威性和震慑作用;第四,对监察官的管理形成一定的制度。

无可厚非,这种尚未完善的监察制度在实际操作中自然会暴露出诸多弊端。一方面,此时的监察仅是一种建立在专制政治基础上的行政手段,因而,只能成为封建皇帝进行专制统治的御用工具,无法完全发挥出应有作用;另一方面,由于监察官权势过重,制造冤案,贪赃枉法的现象更是屡见不鲜。这无疑给当代中国的行政监察部门敲响了警钟——均衡权力的分配,优化权力的制衡,在提高工作人员素质的基础上加大执法力度和审查力度,对机关工作的运转实行有力的检查和督促,这些都是在实施监察的过程中应当给予充分关注的问题。

四、官吏的选拔与管理制度

在统治者不断优化统治机器的同时,一系列以征辟和察举为主体,伴以配套法令的选官任用考核制度应运而生。

汉代的选举制度,历史上称之为乡举里选。主要方式有以下两种:

1.察举。察举是汉代选拔人才的基本制度,注重孝廉、明经诸科;

2.征辟。征辟又分为征召和辟举两种形式。征召是指对特别有名望的人才,由皇帝派专人去聘任;辟举则是由中央或郡国的长官按一定科目征用人才,辟为自己幕僚的属吏。值得一提的是,当时所采用的辨别人才的客观方法,正是我们沿用至今的考试制度。

这一系列重视官吏素质的任免考核制度,使得一些在血统和财富上没有显赫地位和优势的寒门学子也能走上政治舞台。然而,官吏选拔权力的过分集中和实际操作的困难却使之难以坚持实施。这一点对当代中国的官制改革有着重要的启示作用。对于中国这样一个历史悠久、人口众多的发展中国家来说,无论何种改革尝试都必须立足现实,在把握中国具体国情的基础上进行改革和建设;万万不可操之过急,沉迷于寻求一蹴而就的捷径。

五、司法制度

两汉时期权责严密的司法制度大致呈现出如下特点:

一是有比较完整的司法管理机构。

二是司法管理从属于行政管理。皇帝握有最高司法管理和刑罚权,地方司法管理权由地方行政官员兼管,如知府、知州、知县等既是地方最高行政官员也是最高司法长官。

三是建立了一整套完备的司法管理制度。

四是有系统的立法保证。

这一时期司法制度的弊端在于:封建专制下的司法管理必然带有得严重的阶级压迫性质,具有很强的不平等性和野蛮性。

与之相比,中国当代的司法体制则更加全面合理——最高法院、各级审判、陪审部门的互相监督,以及司法管理基本方针的政策引导,都为更好地保障人民群众的利益提供了坚实的基础。

综上所述,继秦之后,我国古代中央集权的封建行政制度在两汉时期得到了较为全面的发展与完善。纵使这些封建制度的确立尚以维护封建统治为目的,但其对社会经济发展的影响、对民族交往和文化融合的推动作用更是不容忽视。而对于当代中国的行政管理体制建设而言,这些前车之鉴也更加具有现实意义。

当代中国行政体制改革 篇4

二、简述国务院的性质和地位。

答：按照宪法规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院对全国的行政领导权，包括国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，制定其它能够影响全国所有地方政府和居民的政策和措施，对地方各级行政机关具有绝对的、集中的权威和权力。

三、中国共产党的“党管干部”模式主要包括哪些内容？

当代中国行政体制改革 篇5

经研究决定从2009年秋行政管理专业《当代中国政治制度》课程一律参加中央电大网络考试。

一、课程基本说明

《当代中国政治制度》是行政管理专业（本科）的一门专业必修课。是以介绍当代中国各项政治制度的基本概况为主的理论性与实践性相结合的学科。

学习本课程的主要目的在于使学生全面了解当代中国政治制度的基本概念和基本知识，熟悉我国政府现行的各项政治制度。另外，还应使学生把握我国政治制度改革的现状、问题和发展趋势，具有一定的运用所学知识提出问题、分析问题和解决问题的能力。

二、网上考核方案

1、考核方式

通过网上进行考核。网上考核包括形成性考核和终结性考核。形成性考核成绩占课程综合成绩的60%，终结性考核占课程综合成绩的40%，两项总分合成为课程综合成绩。形成性考核成绩与终结性考核成绩都必须及格方为本课程考试及格。

2、形成性考核

形成性考核由五次网上考核构成，考核采取开卷答题方式进行，要求在规定时间内完成。每次形成性考核成绩以百分计，各占形成性考核总成绩的20%。

形成性考核的重点是学生对所学基本概念、基本理论和基本知识的掌握程度，兼及运用所学知识对我国现行各项政治制度的现状、问题和发展趋势进行分析、综合的能力。通过网上形成性考核可以促使学生主动学习，帮助学生更好的自主学习、自助学习，更好地实现教学互动。通过网上形成性考核也可以加强对地方电大教学过程的指导与监督、教学效果的了解与评估。

3、终结性考试

终结性考核采取网上考核形式，考核采取闭卷的形式进行，时间为90分钟。终结性考核以百分计，占综合成绩的40%。

终结性考核的重点和形成性考核基本相同。

三、网上考核实施方案

（一）形成性考核实施方案

1、第一次形成性考核

考核发布时间：需要学生在学习完导论到第三章之后完成本次考核。考核发布时间是在第七周。

考核完成时间：发布后十日内。

考核内容：导论到第三章教学内容。题型为单选、多选、辨析、简答、论述题。

考核形式：学生网上自答。可以在平时多次完成，以最高成绩的一次为准，占形成性考核总成绩的20％。但每次必须在3小时内提交完整试卷。

2、第二次形成性考核

考核发布时间：需要学生在完成导论到第三章教学任务之后完成此次阶段性考核。考核发布时间是在第十周。

考核完成时间：发布后十日内。

考核内容：讨论：联系实际理解宪法的基本原则问题。

考核形式：小组研讨。讨论时，小组人数为4—6人，一周内随时发帖，有效帖子不得少于15个。要求每一位学生都要撰写一篇1000字左右的论文细纲。教师根据每一位学生的论文提纲以及小组讨论的表现给每一位学生评分，占形成性考核总成绩的20％。

3、第三次形成性考核

考核发布时间：需要学生在完成第四章到第八章教学任务之后完成此次阶段性考核。考核发布时间是在第十二周。

考核完成时间：发布后十日内。

考核内容：第四章到第八章教学内容。题型为单选、多选、辨析、简答、论述题。考核形式：学生网上自答。可以在平时多次完成，以最高成绩的一次为准，占形成性考核总成绩的20％。但每次必须在3小时内提交完整试卷。

4、第四次形成性考核

考核发布时间：需要学生在完成第九章到第十四章教学任务之后完成此次阶段性考核。考核发布时间是在第十四周考核完成时间：发布后十日内。

考核内容：讨论：联系实际说明党管干部问题。

考核形式：小组研讨。讨论时，小组人数为4—6人，一周内随时发帖，有效帖子不得少于15个。要求每一位学生都要撰写一篇1000字左右的论文细纲。教师根据每一位学生的论文提纲以及小组讨论的表现给每一位学生评分，占形成性考核总成绩的20％。

5、第五次形成性考核

考核发布时间：需要学生在完成第九章到第十四章教学任务之后完成此次阶段性考核。考核发布时间是在第十六周考核完成时间：发布后十日内。

考核内容：第九章到第十四章的教学内容。题型为单选、多选、辨析、简答、论述题。考核形式：学生网上自答。可以在平时多次完成，以最高成绩的一次为准，占形成性考核总成绩的20％。但每次必须在3小时内提交完整试卷。

（二）终结性考核实施方案

终结性考核采取网上考核形式，考核采取闭卷的形式进行，时间为90分钟。考核时间：参见中央电大考试中心通知。

考核内容：参见当代中国政治制度考核说明。

考题形式与形成性考核有所不同，没有简答、论述题，即：

1．单项选择：每题1分，20题共计20分。主要考核学生的知识面，需要学生认真阅读教材，掌握课程的基本知识点。

例如：法官任职的年龄要求是（）。

A、18岁B、20岁C、21岁D、23岁

2．多项选择：每题2分，15题共计30分。主要考核学生的知识面，以及判断、分析能力，需要学生认真阅读教材，辨析有关观点。

例如：行政监督包括（）。

A.纪律监督B.上级监督

C.社会监督D.审计监督

E.监察监督 F.舆论监督

3．辨析题：每题5分，10题共计50分。主要考核同学们对基本知识的掌握情况，对基本理论的理解情况，主要考查学生的综合分析能力，需要学生认真阅读教材，理解基本知

识与理论，辨析有关观点。答题时，需要在题后的括号内，正确的填“对”，错误的填“错”，并简单说明理由。

当代中国行政体制改革 篇6

适度取消基层政府组织已成为中国行政体制改革新思路。据重庆市政府消息人士透露，重庆已启动取消乡镇政府的试验，这项改革在重庆已酝酿多时，目前改革时间表已基本形成，将于今年启动。

香港《大公报》报道，中国现行政权体制结构分为五级，即中央、省、市、县、乡镇，过多的政权层级给行政、司法和政治的运作带来诸多问题，譬如直接增加居民负担，信息传达缓慢，政权运作成本上升等。乡镇政府臃肿带来沉重的负担，仅重庆市就有八百九十个乡镇，拥有近十万名基层公务人员。

这位参与制定改革措施的消息人士透露，作为直辖市，重庆已实现市、区(县)、乡镇三级管理体制，具有较好的乡镇政府改革基础。而取消乡镇政府这项改革将分三步进行：第一步，乡镇整体转型改革。推进乡镇政府由以前的管理为主向服务为主转变，计划耗时五至八年，在此期间，乡镇政府不增机构、编制、人员和负担，不搞招商引资、迎来送往，实现乡镇政府人员自然削减。第二步，推行乡公所模式。在乡镇政府人员减少至一定程度后，开始撤销乡镇设立区县政府派出机构———乡公所，负责协调区县各部门在乡镇机构的关系，原有的政府职能大部分由区县政府通过各部门在乡镇的下属单位履行。此阶段计划约需时五年。第三步，实现乡镇自治。大力倡导农民成立农民协会和专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，彻底实现改革目标完成乡镇自治。

改革开放决定了当代中国的命运 篇7

1978年至2007年, 中国经济实现了跨越式发展, 国内生产总值从3645.2亿元增长到246619亿元, 年均增长速度接近10%, 经济总量跃升至世界第四位;粮食、棉花、肉类、钢铁、煤炭、化肥、水泥等主要农产品和工业产量居世界首位;进出口贸易总额从206.4亿美元提高到21738亿美元成为世界第三大贸易国;外汇储备由1.67亿美元增加到15282亿美元, 位居世界首位;城乡居民人均可支配收入由343.4元增加到13786元;农民人均纯收入由133.6元增长到4140元。更为显著的是, 经济持续高速发展, 也让经济社会生活面貌和精神世界发生了巨大变化。中国人的平均预期寿命从1981年的67.77岁提高到2005年的72.95岁, 年均提高0.22岁;文盲率也从1982年的22.81%下降到2000年的6.72%, 每十万人口中的大学生数也由1982年的615人提高到2005年的5178人。作为大国, 中国对世界发展的作用也日益突出, 到2007年, 中国对世界经济增长拉动幅度首度超过美国, 这也是从1930年以来美国第一次被超过。实践已经证明, 改革开放是国家兴旺之路、民族复兴之路, 这条路会越走越宽广, 越走越长远。

2008年作为承前启后、继往开来的一年, 中国不负众望, 更是赢得了世人的目光。“两防” (防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀) 确保宏观经济稳健运行;政府换届顺利完成, 更加年富力强的领导人被选拔到各级领导岗位, 确保了政局稳定;众志成城, 抗震救灾, 彰显民族凝聚力和民族精神;第29届奥运会梦圆神州, 传播了奥林匹克精神, 永载中华史册;“神七”载人飞船发射成功, 中国太空人首次漫步太空, 再现中国航天精神;多部重要法律 (劳动合同法、企业所得税法、反垄断法、城乡规划法、就业促进法等) 的陆续实施, 必将见证中国的社会进步及和谐发展;城乡医疗卫生体制改革、全面实施城乡免费义务教育、完善住房保障体系以解决城市低收入家庭住房难等多项措施, 使更多财力物力惠及人民生活和改善民生, 展现了科学发展观的无穷魅力;积极应对全球资本主义金融危机, 中国力量举足轻重, 体现中国对国际社会的强烈责任感和使命感;十七届三中全会着眼农村改革, 确保城乡互动, 必将进一步推动中国社会经济的又好又快发展;纪念改革开放30周年, 则是中国人民温故知新, 更加理性自觉、更加坚定不移地走中国特色社会主义道路的集体充电。诸多事实注定了中国在2008年的发展具有非同寻常的意义。

中国环保行政体制结构初探 篇8

通讯作者： 夏光，博士，环境保护部环境与经济政策研究中心主任，研究员，主要研究方向为环境经济与政策。

基金项目： 中央编制研究会2010年重点课题“中国地方环保行政管理体制改革战略研究”。

摘要 环保行政体制结构是环保行政组织系统的基本框架，是实现环保行政管理职能的组织方式。我国长期以来的环保行政体制改革较为关注机构地位提升与管理职能强化，环保行政体制的结构较少得到关注。对环保行政体制结构的分析揭示了在机构地位提升与管理职能得到强化的前提下我国环保行政管理依然面临执法监督难、部门协调难等问难题的深层体制原因。本文首先根据组织行为学的基本原理，提出我国环保行政体制的矩阵结构模式，这一矩阵结构在纵向上存在双权威系统，横向上协调关系较为薄弱，从而造成環保监管权威弱化。其次，基于对我国地方环保行政体制改革效果的调查，指出我国环保行政体制结构出的了若干变化。最后，结合我国“十二五”时期落实国家环保意志的基本要求，提出改善我国环保行政体制结构的若干政策建议，即在基层改善体制结构中的双权威系统，并以流域水环境管理体制创新为大部门体制改革突破点，探索环境管理职能组织方式的优化途径。

关键词 体制结构；矩阵结构；垂直管理；大部门体制

中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）01-0084-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.014

近年来，我国环境问题日益突出，环境形势日益严峻。特别是经历了“十一五”时期的保持经济平稳较快发展，环境保护与经济增长的深层次矛盾日益凸显，环保行政管理的体制机制性障碍已经成为制约环境行政管理能力的重要因素。本研究于2010年针对我国地方环保干部的问卷调查显示，受访人员在对环保部门监管影响最大的因素认识上，将行政体制因素排在第一位。本研究从组织结构视角探究我国环保行政管理实践中环保执法难、部门协调难的深层体制原因，并主要在环保行政组织系统内进行了较为系统的问卷调查、个别访谈与工作座谈，发现我国环保行政体制结构在地方出现了若干变化，最后提出完善我国环保行政体制结构的若干建议，希望为未来的环保行政体制改革提供参考范畴。

1 环保行政体制的基本结构

本文对环保行政体制的界定参考了目前较为广泛接受的“环境管理体制[1]”的概念，认为环保行政体制是指国家环保行政主管机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。其核心是环保行政主管机构的设置、职责划分及其机构运行和协调的机制。环保行政体制的结构是指，为了实现环保行政体制的整体功能和目标，体制的各部分建立和保持的一种整体性的正式关系，它是以环保行政机构为核心的环境管理体制各部分的构成方式。

结构是行政组织系统的基本框架[2]，其最基本的问题是，公共服务是如何组织起来执行它所赋予的任务的[3]。我们可以把结构看作是一个组织内各构成部分之间所确立的关系形式，它决定了组织的任务如何分配、沟通机制与交往模式。正如斯科特与戴维斯指出的，从根本的意义上说，组织结构是一种手段、一个工具[4]，它具有独立于特定个体参与者的属性,特定的目标与职能在不同的结构中可以表现出不同的运行效果。

从体制结构的角度看，我国的环保行政体制结构表现为“纵向分级，横向分散”，即在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。在横向职能设置上呈现分散结构。环境管理职能分散在多个部门，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。此外，2001年建立了全国环保部际联席会议制度，主要任务是研究协调国家环境方针政策，协调部际重大环境问题。这样就形成了一个“矩阵组织[5]”（如下图1所示）。

2 环保行政体制结构特点与主要问题

从20世纪60年代开始，存在于复杂环境中的许多组织发展出矩阵式结构，主要在于解决组织的交叉责任问题。矩阵式结构实际上是一种实现横向协调的有力模式。优点是，在组织的任务纷繁复杂而且相互依赖时，能够进行有效协调，其最大缺点在于，双重职权容易引起冲突[6]。需要说明的是，本研究建立的环保行政体制结构图是以环保行政主管机构为核心的，因此将各级政府与环保行政主管机构的关系用箭头直接连接来表示，但这并不意味着其他相关政府职能部门与各级政府的关系是要通过环保行政主管机构为媒介。

21 “双权威系统”弱化环保监管权威

组织机构图中，权威关系用箭头表示。其权威关系的基本特点是，部门内部的上下级关系、地方政府与环保之间的权威关系较为清晰，管理依据明确，因此，用实线表示。矩阵组织的一个特点就是，存在着双权威系统。环保行政体制结构中的双权威系统表现为：

其一，在纵向结构上，上级环保部门对下级环保部门的业务指导。依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条，地方环保部门依照法律或者行政法规受上级政府主管部门业务指导。中央环保部门还通过环保专项资金的形式对地方环保事业开支给予补助，具体内容涉及主要污染物减排专项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。

其二，在横向结构上，同级人民政府对同级环保部门的人事管理与财务经费管理。首先，人事管理实行以地方党委为主的领导干部双重管理体制。根据《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》（组通字［1999]35号），人事管理以地方党委管理为主，上级环境保护部门党组（党委）要按照有关规定和干部管理权限积极配合，协助地方党委做好下级环境保护部门干部管理工作。其次，财政经费管理——地方环保部门经费来源列入地方政府财政预算，主要由地方政府财政给予保障。

体制结构中存在双权威系统，当二者发出的指示或命令不一致时，环保执法监督特别是基层环保执法工作会产生模糊、冲突和混乱。地方政府环境行为的利益博弈分析表明，地方政府受自身利益影响，往往表现出重经济不重环保的消极一面，与中央政府的环境行为产生偏差，从源头造成环境污染和生态破坏[7-8]，特别是以GDP增长为主要指标的政绩考核体系对地方政府行为发挥着显著引导作用[9]。在省市县一级的环保机构中，受地方行政机构左右，执法难的情形比比皆是[10],很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重。以建设项目环评审批为例，在很多地方建设项目审批时，环保部门欠缺话语权，环评审批沦为其他经济职能部门审批的附庸，不能真正起到环境准入的作用[11]。

地方经济增长的特殊利益在压倒了环境保护利益后，与环保分级管理体制相结合，通过对地方环保部门人、财、物的控制权，对环保执法监督发挥潜在而有力的影响，形成牢固的政策执行阻滞机制，从而弱化了环保监管权威。

22 组织结构复杂横向协调无力

上述组织结构图中，职能部门间的协调关系用横线表示，由于环境管理各职能部门间的协调关系模糊而薄弱，因此图示用虚线表示。环保行政管理具有系统性，环境问题涉及众多部门、行业、领域，其组织结构具有复杂性，客观上需要进一步加强部门协调机制。

我国的环保行政体制结构具有复杂性。矩阵结构中的横向、纵向和地域分工表明了组织结构所需的宽度、高度和广度。就其横向结构看，环境行政管理职能的分工部门多达15个以上，全国环保部际联席会议的参加部门多达25个。就其纵向结构看，组织的行政层级包括中央、省、市、区县共4级，在设置乡镇环保机构的地方，其行政层级达到5级。就其地域分工看，全国31个省级环保部门都是政府组成部门。组织的分工程度越高，组织越复杂。纳尔逊和奎克指出，随着组织复杂性的增加，对分工部分的联系和协调机制的需要也相应增加。如果没有这些机制，部门或组织的不同部分就无法纵观全局，组织就有陷入混乱的危险[12]。

由组织结构图可以看出，全国环保部际联席会议在组织结构中处于整个组织系统的高层领导地位，它要同时控制两条权力线，还要平衡协调多个职能部门的环境管理职能。但是全国环保部际联席会议的办事机构设在环保部门，其机构地位与性质决定了其协调能力薄弱。其次，环保部门与各职能部门之间的关系根据法律规定是统一监管与分工协助的关系，主要采取联合发文、联合执法监查、成立高层次的议事协调机构等方式实现。我国环境管理部门间协作的基本特点是，以科层组织形式对部门与地方政府施加压力进行协调[13]。这些协调方式对于上级组织或领导高度依赖，在开展协作时需要上级组织推动，遇到冲突时需要领导机关协调裁决，其协调方式易于变动、缺乏规范，效果并不理想。

就矩阵结构的横向与纵向关系看，由于横向协调关系的模糊，环保部门的横向协调无力，但是其纵向关系相对较为明确，这就导致各职能部门较多依赖于其部门本身的纵向结构履行其分工协作职责，较少依赖于横向的部门间协调进行分工协作。这就必然产生政出多门的环境管理难题，出现多头执法、政出多门的现象，各部门各自为政[14]，在很大程度上分散了环保统一监管的力度。

3 我国环保行政体制结构出现的若干变化

从体制运行结构看，环保行政体制机构监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，就成为我国环保行政体制改革与创新的重要内容。本研究于2010年采取多种方式对地方环保行政体制改革的效果进行调查，一是采取座谈会形式，召开全国范围内的环保机构改革座谈会，参会单位主要为全国各省（自治区、直辖市）、副省级城市和计划单列市环保厅（局）。二是进行半结构化访谈，访谈对象主要是实行改革试点的地方环保部门以及相关政府职能部门的工作人员。三是采取调查问卷方式，调查对象主要为地方环保局长。调研发现，我国环保行政体制的结构在基层出现了若干变化，这些变化主要表现在地方的环保垂直管理改革与大部门体制改革中。

31 基层分级、整体垂直的纵向结构初步呈现

基层分级、整体垂直的纵向结构是指在市级以下（区县级）环保部门实行垂直管理改革，将原来归于地方政府的人、财管理权改归由市级环保部门掌管，改革后，市级环保部门掌管区县级环保部门的人员编制、财务经费管理权，以此增强区县级环保部门独立性，应对目前面临的基层环保执法不力的困境。本研究对地方环保干部的问卷调查显示，769%的受访干部认为有必要实行垂直管理改革，多数环保干部认为实行垂直管理体制是解决目前环保执法难的最有效办法。

据不完全统计，目前在我国已有约200个基层环保机构实行了垂直管理改革，改革的行政层级局限于市级以下环保部门，运行效果较为良好。本文认为，这些改革经验初步呈现出“基层（市县级）垂直管理，整体分级管理”的行政体制结构。

但是，改革中也出现了一些问题。垂直管理改革的主要措施是人财物管理权从地方的剥离，这些要素如何从地方剥离，剥离之后如何重新构建基层环保部门与地方政府之间的关系，这些问题在改革实践中表现的较为随意，缺乏规范性。比如，环保干部双重管理的现行规定与垂直管理改革中干部管理权上收的关系应如何处理；在目前分级管理、分灶吃饭的财政体制下，中央与地方的环保行政管理的财权、环保专项资金的分配等如何划分等。另外，地方政府环保工作积极性降低也是改革中较为突出的问题。有的区政府对环保工作有松一口气的现象；有的区县政府支持环保工作的力度明显减弱，区县环保部门统一监管协调有关部门的配合能力削弱。

32 职能组织方式的横向优化面临瓶颈性障碍

环境管理职能组织方式的变革涉及复杂的部门利益调整，针对环境管理职能交叉重复、沟通协调难等问题进行的体制创新与探索一般表现为大部门体制的创新。目前的地方大部门体制改革尚处于初步探索阶段，广东顺德、深圳、辽宁、重庆等地都进行了环保大部门体制改革探索。

从改革路径看，地方环保大部门体制改革一般是增量改革，通过较为强大的行政力量进行干预，短时期内将原有的职能相近的多个部门合并重构，整合成为一个新的更大的机构。改革所涉及的职能部门主要包括，环保部门、建设部门、水利部门、交通部门、国土部门等。调查问卷显示，地方环保干部将生态建设与水资源管理列为大部门体制中应当与环保整合的优先领域。改革机构的性质表现多样，既有议事协调机构，也有决策机构、执行机构等。有的地方通过改革设立了最高议事协调机构，比如，重庆市环境保护委员会。有的地方通过改革设立的是决策机构，比如深圳市人居环境委员会。有的地方成立的是以执行职能为主机构，比如辽河保护区管理局。

改革对于重大环境问题的统筹协调、一定区域流域范围内的环境污染防治等起到了一定的推动作用，但是改革效果并不显著。比如，有的地方进行大部门体制改革后，部门首长的主要精力放在经济与发展等重点工作上，其环保力量反而受到削弱。一些改革止步于简單的部门或职能合并，内部各职能融合程度还不高。

我国地方大部门体制改革目前还有待深入发展，面临瓶颈性障碍。大部门体制是由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构[15]。目前的绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督的权力关系的构建，改革效果存在较大局限，环保大部门体制改革如果不进行决策、执行权力关系的重构，改革难以进一步深入发展。

4 完善我国环保行政体制结构的若干建议

41 调整体制结构，增强环保监管权威

“十二五”规划提出以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，不断加大污染物总量控制力度和范围，并将GDP增速下调为7%，但许多地方仍提出GDP五年翻番的目标，地方经济增长势头依然强劲。同时，环境形势依然严峻，压力继续加大，如何处理环境保护与地方经济发展的关系，确保国家的环境保护意志[16]在地方得到有效落实，这是当前环保行政管理面临的突出现实问题。“十二五”时期的环保行政管理需要更加强化基层环保监管力度，一方面，提升基层环保执法独立性，剥除地方意志的干预，以应对地方经济增长带来的环保压力；另一方面，需要考虑现实国情，加强职能部门之间的整合和优化，实现公共利益最大化的社会管理过程，建立责任明确、组织结构优化的环保行政体制。

42 在基层（区县）改善纵向结构中的双权威系统

通过在基层实行垂直管理改革改善体制纵向结构中的双权威系统，从而加强基层环保执法力度，破解当前基层环境执法面临的执法困境，有利于更为有效的落实国家环保意志，保障整个社会政治经济的健康有序和谐发展。

421 基层垂直管理，整体分级管理

基层垂直管理是指在市以下（区县级）环保部门进行垂直管理改革在明确划分中央与地方环保事权，基层环保部门主要行使环保职能的执行权的基础上，通过对人事管理、财政经费、业务监督指导等体制要素的重新配置，将人员编制、干部管理、财物经费归于上级环保部门管理，环保执法监管的权威在基层单独归于市级环保部门。整体分级是指，在明确划分中央与地方环保事权，市级以上环保部门主要行使决策、监督权以及重大环境工作事项的执行权的基础上，市级以上环保部门仍实行分级管理，省、市级环保部门，既是同级人民政府的职能部门，接受地方政府领导，同时接受上级环保部门在业务上的管理与指导，同级人民政府主管环保部门的人事任免、财政经费、物资供应等，上级环保部门则主要负责指导其工作业务方面的事权。

地方环保部门只有与其他政府部门形成合力，才能有效整理环境问题，因此，地方政府在促进多部门进行环保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革的行政层级应当局限在一定范围内。从实践看，将垂直管理改革的行政层级局限在区县级环保部门，既可以有效提升基层环保执法独立性，也可以将改革带来的不利因素控制在最小范围内。

422 研究制定中央与地方环保事权划分框架

开展市级以下环保垂直管理改革，旨在改善矩阵结构中的双权威系统，遏制地方政府对环保执法监督的干预。地方干预主要体现在哪些行政职能中，这些受干预的行政职能主要集中在哪个行政层级，如何确定垂直管理改革的行政层级与人财物管理权的重新分配等，这些都取决于中央与地方环保事权的明确划分，它是决定垂直管理改革的行政层级、决定与其环保事权相对应的人权、财权划分的基本前提。

目前我国对省以下各级政府的环保事权划分尚未有明确界定[17]。国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发1993第85号）对中央与地方政府事权划分做了具体规定，并未对省以下各级政府的事权做出明确界定。进行垂直管理改革，需要制定较为详细的中央与地方的环保事权划分框架，特别是要明确省以下各级环保机构的事权划分，市级以下环保部门主要行使执行权，实行垂直管理，确保环保执法效率；市级以上环保部门主要行使决策、监督权以及重大事项的执行权，确保地方环保行政管理事务在决策、监督与重大事项的执行上仍然与地方各级政府密切相关。

423 完善政绩考核体系，破解执行阻滞机制

基层垂直整体分级的体制结构下，基层地方政府与环保部门相对独立，二者之间的关系从以前的主要依托于人财物控制关系转变为主要依托于环保法规定的地方政府对地方环境质量负责的环保目标责任制关系。为了避免改革后地方政府的环保工作积极性降低，应当通过体制机制创新进一步强化环保目标责任制关系，以约束地方政府的环保责任。

环保目标责任制的表现形式多种多样，比如减排考核、重点流域水污染防治责任考核等。进行垂直管理改革后，应当进一步完善环保目标责任制，并着重突出环保考核对于地方政府行为的引导功能，削弱地方经济增长压力对实现环境保护目标的干扰。“十二五”规划在国家发展战略层面提出GDP不再是国家衡量地方发展的唯一重要指标，强调要实行各有侧重的绩效评价，实行差别化的评价考核。在差别化的评级考核体系下，地方政府的特殊利益存在与中央政府的共同利益趋同的空间，应当抓住这一难得历史机遇，进一步完善现有政绩考核体系，着重突出环保考核对政府行为的引导功能。使分级管理体制缺乏地方政府特殊利益驱动，政策阻滞机制难以形成。

43 以省级流域水环境管理体制创新为大部门体制改革的突破点

2008年，中共中央、国务院印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求推进政府机构改革，《意见》提出“进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。“十二五”规划提出：“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。” 大部门体制是我国行政管理体制改革的一个重点问题，就环保行政体制看，环境行政管理是较为典型的公共事务管理，存在较为突出的职责交叉、政出多门现象，应当积极探索大部门体制改革的适用性、可行性。

431 以省级机构为核心，以执行职能为突破点

从国际经验来看，各国、各地区大部门体制的组织架构和运行机制间存在很大差异，没有一个可以照搬的模式[18]。就目前的改革试点经验看，探索大部门体制过程中出现的一个难点问题是，如何围绕政府目标，在科学划分决策权、执行权、监督权的前提下实现决策部门、执行部门、监督部门的跨部门合作与协同。目前我国决策职能与执行职能、监督职能不分现象突出[19]，大部门体制具有决策、执行、监督的跨部门合作与协同特性，改革无论是从哪一个层面起步，如果要进一步深化，都必然要涉及到其他层面的改革，涉及国家与地方改革的联动。

首先，大部门体制改革可以以省级机构为改革核心。在条件较为成熟的省级地方政府层面实行环境行政管理的大部门制改革试点，选取省内流域进行水环境管理体制改革的试点。第二，以执行职能为改革突破点。省级层面的大部门制改革试点宜采取综合归并管理职能的方式，主要进行执行职能的调整和重构。执行职能的有效运转可以在一定程度上自发地产生对决策机构的改革需求。这样，在理想条件下，改革可以继续深入推动。第三，向上推动建立综合决策或部门协调机制。根据大部门体制具有决策、执行、监督的跨部门合作与协同特性，推动建立起规范化的部门间协调机制或综合决策机制。第四，向下推动建立基层执行机构，检验改革效果。以省级改革试点为基础力量，向下延伸，在市、县级地方政府层面建立起下级機构。通过市级、县级等行政管理职能的实际履行情况检验体制改革措施的效果与利弊。

432 建立制度协调机制，强化部门协作

环境行政管理是公共事务管理，需要部门或地方政府之间基于共同的环保目标进行协作，部门或地方政府之间基于特定的环境保护目标而进行的协作所采用的具体形式就是协调机制。制度协调是指相关部门或地区依照法律规定或协议约定自主启动协作行为，自主掌握协作进程。近年来，部门间的制度协调机制开始零星出现，它主要通过有关协议约定或规划来完成部门间、地区间的环保协作。比如，比如，2004年7月，《泛珠三角区域环境保护合作协议》获得通过，2008年5月，国务院批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》，2010年3月，环保部与海洋局签署《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》等。在建立制度协调机制的同时，要建立目标导向的协作机制，进行部门协作的流程再造,以提高职能部门依法行政意识和能力为核心，规范和改进部门间关系。

(编辑：刘呈庆)

参考文献（References）

［1］ 王树义.俄罗斯生态法［M］.武汉:武汉大学出版社.2001:223.［Wang Shuyi. Russian Ecological Law［M］. Wuhan: Wuhan University Press,2001:223.］