生态型区域治理（共12篇）
生态型区域治理 篇1
生态型区域治理,是指正致力于工业化建设和业已迈进工业社会的区域,在全面实现现代化的转型过程中,基于人与自然关系之融洽互动、以政府为责任主导所进行的、具有公共理性的生态化多元合作治理,其治理目标是科学、循序地获致区域环境改善与生态优化基础上经济持续发展与社会和谐进步。花溪作为西部地区一个正加紧进行现代化建设的区级区域,在生态型区域治理方面取得了初步成效,但存在的问题也不少,尚需要在许多方面加强和改进。
一、现状分析———成绩及问题
花溪位于黔中腹地,在贵阳市南郊,是贵州省贵阳市的一个县级区,距离市中心17公里,下辖14个乡镇、街道办事处,165个行政村,1 044个村民组,17个社区居委会。全区地貌以山地和丘陵为主,土地总面积957.6平方公里,有森林面积464 778亩,是重要的生态区;处于长江、珠江分水岭,是“两江”上游重要的绿色生态屏障。有大小河流55条,总长390公里;有两个中型水库,即松柏山水库和花溪水库,是贵阳市的重要饮用水源。为各民族杂居地区,有苗、汉、布衣等38个民族,全区总人口32.87万,少数民族人口占34.38%。有花溪公园等景物景观81个,景区面积222平方公里,占全区面积23%,是贵州省著名的风景名胜和传统旅游区,被誉为“高原明珠”。
进入新世纪以来,随着全球环境问题日益突出、人类生存形势越来越严峻,可持续发展思想也日益深入人心,科学发展成为中国共产党人的重要执政理念。花溪区委、区政府认真学习领会党的十七大精神,立足本区域实际考虑发展问题,切实贯彻落实科学发展观,把生态化建设作为发展方向。早在2002年6月,花溪区就申报并被列为全国第七批国家级生态示范区建设试点单位,之后全区上下齐心协力,抓住贵州加快生态文明建设和贵阳建设生态文明城市的战略机遇,高质量、高标准开展生态示范区创建活动,确立了“生态立区、旅游兴区、工业强区”的区域经济发展战略,采取各种有效措施致力于本地的生态型区域治理。2009年初,花溪区委、区政府进一步提出生态文明要进农村、进企业、进社区、进机关、进医院、进学校,走出了一条符合花溪实际的科学发展之路,取得了积极的成果。主要体现在:
1. 产业结构进一步优化。
花溪区委、区政府围绕发展定位,加大产业结构调整力度,使三大产业结构进一步优化。2009年三大产业结构比为10.86∶43.16∶45.98。农业生产整体状况良好,全年粮食产量达到8.08万吨,比上年增长3.8%;蔬菜总产量26.5万吨,比上年增长9.1%。畜牧业生产保持稳定,肉类总产量1.52万吨,比上年增长0.7%。第一产业增加值完成68 712万元,同比增长8.2%。工业经济在克服困难中增长。重点工业行业和重点工业企业发挥主力拉动作用,推动全区工业平稳发展。第二产业增加值完成272 989万元,同比增长17.5%。第三产业发展进一步加快,2009年旅游总收入39.62亿元,同比增长79.3%;交通运输业、住宿餐饮业、仓储物流业、金融业、房地产业及其他服务业持续增长;第三产业增加值完成290 896万元,同比增长14.5%。
2. 生态环境整治初显成效。
花溪区委、区政府近年来积极推进区域生态环境整治工作。一是大力实施生态林业建设。2003年以来共完成退耕还林10余万亩,天然林保护工程封山育林3万余亩,义务植树200余万株,目前全区森林覆盖率达41.53%,实现年均增长1个百分点的目标。二是切实加强全区的小流域水土流失治理工作,2003年以来,累计实施松柏山水库、青岩河、陈亮河等小流域水土流失治理100余平方公里。三是加大节能减排的力度。采取严格控制新增污染项目、继续加强治理设施运行情况现场监察、积极支持集中式废水生活污染源治理等措施,实现全区减排控制目标。万元生产总值综合能耗等节能降耗指标均控制在市下达目标范围内,城市生活污水截留处理率达到95%,2009年主要污染物二氧化硫排放总量7 190吨,比2008年消减61吨。四是实施花溪河环境治理工程,开展拆违还绿、植被恢复、河岸整治、河道保洁等工作,使“十里河滩”的污染不仅得到治理,而且已经成为花溪区重要的旅游景点。五是实施城市交通秩序集中整治,补充完善城区道路交通标识、标牌、标线,依法严格规范行路、行车、停车行为,整治取缔“两的”非法运营,城区交通拥堵混乱现象得到有效缓解。
3. 现代生态农业发展势头良好。
花溪区委、区政府把建设生态文明示范区与发展现代生态农业相结合,大力推进农业产业结构升级,提高了土地利用的经济效益和社会效益。在发展现代生态农业中,大力开发传统农业,积极培育都市观光农业、生态特色农业和科技高效农业,把农业与乡村旅游、拓宽就业渠道相结合,推进农业产业区域化、集约化、规模化发展,促进农民增收,使农民焕发了活力,土地焕发了青春。一是积极推动党武茅草、果落等涉及7个乡镇29村的省级无公害蔬菜基地建设。二是采取“整合资源,集中投入,协会租地,统一建棚,配套设施,反包农户,带动发展”的方式,建设了大棚草莓示范基地。三是通过完善基础设施、建设核心规模化种植示范基地、开展辣椒提纯复壮等措施,有力地提高了辣椒的品质、产量和品牌效应,促进了辣椒的良性发展。四是通过产业结构调整,关闭“黑色产业”,发展“绿色产业”,大规模种植经果林,许多荒山变成了花果山。
4. 城乡一体化建设步伐加快。
按照贵阳市建设生态文明城市的总体要求,花溪区委、区政府以南环线经济圈为核心,科学规划,初步形成了生态文明建设的规划体系。比如完成了《花溪城市发展规划》,启动了《花溪风景名胜区总体规划》、《花溪城市设计》的编制工作;完成了湖潮乡、黔陶乡和青岩镇3个乡镇规划编制和10个村规划编制。城乡建设依据规划进行;农村危房改造、村庄整治、村庄串户路改造、通村公路建设等一批改善农村生产生活条件的项目正加快实施;民生问题得到重视,教育、就业、社会保障、卫生、住房保障、社会治安、维护稳定、安全生产等各项工作稳步推进。一分耕耘,一分收获。2009年,花溪区成功通过了国家级生态示范区验收;花溪城市湿地公园获得国家住房和城乡建设部批准;全区生产总值完成632 597万元,同比增长15.1%;财政总收入完成68 824.1万元,同比增长17.45%;城镇居民人均可支配收入14 791元,同比增长9.6%;农民人均纯收入5 318元,同比增长10.3%,城乡居民生活水平明显提高。花溪区的生态型区域治理成绩显著,但制约当地经济社会发展的深层次矛盾依然存在和突出。主要问题是:城建规划滞后,使得旧城改造、新区开发、城镇建设和村寨整治存在品位不高,功能不全和乱搭乱建的现象;基础设施欠账,使得道路建设、管网布局、自来水供应和污水处理等难以满足城市化进程的需要;产业结构不优,工业不强,全区近2 000户企业,规模以上企业不到3%;传统农业多,优质、生态、高效农业少;三产不显,旅游散小弱,地产档次低,服务层次差;广大城乡居民生态素质不高,违法违章、破坏生态环境的行为时有发生,河道污染、垃圾遍地的地方不少等等。这表明花溪区距离名副其实的生态文明示范区尚有一定差距。
二、继续推进生态型区域治理的思路
“生态型区域治理”的提法,充分体现了人们的生存焦虑与发展关怀,它实际上提出了地方政府治理转型的重大任务,涉及治理的理念、主体、客体、方法以及评价等一系列问题。花溪区的生态型区域治理才刚刚起步,要继续推进,解决存在的问题,取得更大的成效,实现经济社会发展和人与自然的和谐,还必须从众多方面进行努力。
1. 加强政府的主导作用。
生态型区域治理是一个系统工程,需要对于区域内的经济、社会与生态的协调发展有整体安排,而能做出整体安排的主要主体是地方政府。因此,一个地区生态型区域治理能否取得成效,关键在于地方政府对于治理责任之担当是否适度与有效。这就要求花溪区委、区政府要充分发挥主导作用,加强自身建设,在重构政府与市场、企业与公民关系基础上,实现政府职能针对性的强化、弱化和转化,克服以往存在的职能错位、越位与缺位现象,努力建设公共服务型政府,制定科学合理的公共政策。公共政策是公共管理的起点和根本内容,经济社会的发展一般通过有效的政策制定与执行来完成。花溪区委、区政府的领导干部及工作人员,当率先强化生态理念,把节能、环保、生态、人与自然和谐、可持续发展等内容纳入公共政策范畴,进一步完善城乡建设的各种规划,始终带头坚持建设的生态化方向,不断提升治理水平,以有效实现政府的生态职能。
2. 实现治理理念与方式的根本转变。
生态型区域治理面临的根本性冲突是———发展是以物为本还是以人为本。传统的发展模式以物为本,忘却了自然生态有效承载和动态循环的增长,持续地破坏了人类存续的自然基础,使得人们的生存成本和发展代价极其高昂。生态型区域治理要求花溪区委、区政府吸取这一深刻的经验教训,从根本上转变发展理念,强调以人为本,摈弃传统的发展方式,不再走高投入、高耗能、高污染而低附加值和不可持续的粗放型发展道路,坚决杜绝引进经济效益好、生态环境破坏大的工程项目,抑制对快速工业化的热衷给生态文明带来的可怕后果。坚持在环境保护和优化关照下追求经济、社会与生态协同发展,以宁愿少些、但要好些的发展质量、分配公正和人与自然和谐相处来获得渐进的进步。
3. 不断优化经济结构。
生态型区域治理的重点是实现生产方式与生活方式向生态化转变,关键是解决生态支持、环境承载与经济发展之间的紧张与矛盾,核心是实现利益均衡调节下的发展和生存方式集约化与可持续性。为此,花溪区要围绕建设生态文明示范区,调整优化经济结构,大力发展低碳经济、绿色经济、循环经济与知识经济。一要发展生态农业。紧紧围绕都市农业的生产、生活和生态三大主体功能,以服务城市、繁荣农村、提升农业、富裕农民为目标,以巩固提升菜、畜、果、林为基础,以发展观光农业为重点,以延伸农业产业链为突破,以引进龙头企业为抓手,发挥驻区高校优势,创品牌,增效益,深度开发和拓展农业新功能,通过城乡互动发展和产业融合,提高农业发展的整体效益和竞争力,促进农业创新与升级。二要推进工业强区战略。按照产业政策、环保要求和布局规划,以生态园区建设、生态产业培育、生态企业创建、生态项目引进为重点,通过传统产业的调整升级和新兴产业培育跟进,重点鼓励发展装备制造、生物制药、绿色食品、高新技术、旅游商品制造等生态产业,逐步建立起科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、废物资源循环综合利用的生态工业体系。三要加快第三产业的发展。发挥旅游资源、生态资源、高校人才集聚三大优势,以旅游业为龙头,以科技文化为支撑,创品牌、聚产业、强服务、促转型,重点发展商贸物流、会议会展、房地产开发、金融保险等产业,助推城市化、工业化进程,实现全区服务业跨越式发展。
4. 强化环境治理。
要以贵阳市开展“三创一办”活动为契机和载体,纵深推进环境治理,保护花溪的青山绿水。一要继续开展拆违攻坚战,进一步完善拆违工作机制,保持依法打击违法建筑的高压态势,强力推进拆违工作,严禁新增违法建筑。二要以建设花溪城市湿地公园为载体,积极申报中央扩大内需项目,争取省、市项目资金支持,切实抓好花溪河流域综合治理。加强花溪水库、松柏山水库等饮用水源的管理和保护,确保饮水安全。继续抓好荒山造林、退耕还林、天然林保护工程建设,不断提高森林覆盖率。严厉打击乱采滥挖、乱捕滥猎、乱征滥占、乱砍滥伐等破坏森林资源的违法行为。三要深入开展城市环境综合整治。按照本区争创国家卫生城市攻坚实施方案,立足创建标准,细化工作措施,持续开展市容卫生、报刊摊亭、街招广告、违法搭建、河流污染、交通秩序、城市绿化、市政设施、社会治安、食品安全等整治专项活动。不断提高城市综合管理水平和城市文明水平。
5. 建立科学的治理绩效考评体系。传统的绩效考评选取
的是一般指标,主要看GDP。来自官方的统计数据,时刻提示着执政者GDP对于经济社会发展的重要性,拥有经济发展的效率业绩,成为各级政府的执政重心。这种考核指标助推地方政府片面追求GDP的增长,其结果是经济发展了,生态环境却付出了沉重代价。与此不一样,生态型区域治理重规划、讲效益、保护环境与可持续,反对以物质增长为衡量政绩的基本标尺,倡导节能与环保基础上的经济成果获取,主张人与自然和谐相处、节制性的生存理性和发展理性。因而,花溪区要实现生态型区域治理目标,必须改造以GDP为中心的绩效评价,加大生态技术、民生幸福指数与环境改善的评估权重,发展绿色GDP的综合考评体系,形成基于生态、经济与社会协调、可持续发展的生态化生产力综合评价,实现现代物质文明与自然界之间的整体和谐。
6. 提升城乡居民的生态素质。
生态型区域治理主张分权化与多中心治理,地方政府是核心主体,企业、社会团体和公民群体也是责任主体。花溪区委、区政府既要发挥好自身的主导、核心和协调作用,又要充分调动其他多元主体的积极性。通过政府主导下的民主协商与合作,实现生态型区域治理决策、执行与监督的科学化、法制化与民主化,实现由以行政管理方法为主逐步向以市场、工商管理与社会技术优化组合的转变,实现由行政区行政向区域公共管理的转变,不断提升治理效能。与此同时,要高度重视广大城乡居民在区域治理中的作用,采取宣传、教育、培训、处罚等多种措施,帮助广大居民抛弃落后的生产生活观念,培育绿色生态的生产生活方式,不断提高生态素质。有花溪区委、区政府的正确领导,有各企业、事业、社会团体的积极行动,有广大人民群众的大力支持和参与,花溪的生态型区域治理一定会达到预期目标。
摘要：生态型区域治理是现代社会新型的治理模式,贵阳市花溪区按照这种模式进行建设,取得了一定成绩。要达到预期目标,必须进一步拓宽思路,发挥政府的主导作用,实现治理理念与方式的根本转变,调动企业、事业、社会团体等多元主体的积极性,提高城乡居民的生态素质。
关键词：花溪区,生态型区域治理,现状,思路
参考文献
[1]黄建洪.生态型区域治理的现代性与后现代性张力[J].社会科学,2010,(4).
[2]向虹祥.花溪2010年政府工作报告[R].花溪区第十五届人民代表大会第五次会议,2010-03-24.
[3]贵阳市花溪区人民政府信息网.
[4]贵阳市人民政府门户网站.
生态型区域治理 篇2
一、会议时间
每周一15：00分，如遇特殊情况不能召开时，防突通风科通过发手机短信的方式告知，正常召开时不再另行通知。
二、会议地点
会议地点设在矿生产调度室。
三、参加人员 1.会议主持人：矿长
2.会议组织：防突通风科、生产调度室
3.参加人：矿副总以上领导以及防突通风科、生产技术科、地测科、安检科、机电科、生产调度室、劳资科、供应科、企管科、财务科、办公室、组干科、纪监科、工会、抽放一队、抽放二队、通风队等有关单位负责人。
四、会议内容
1.学习贯彻区域瓦斯治理相关文件、会议精神。2.各单位汇报区域瓦斯治理计划完成情况。
3.工作中存在的问题、分析及整改措施，提出需要矿协调解决的问题。
4.各部门每月要确立一个亮点项目，每周对实施情况进行分析。5.对涉及部门较多、有较大影响的问题集体探讨。
6.生产单位汇报内容：本周出勤率、钻机开机率、下周工作计划、管路人均维护率等相关问题。7.相关领导提出具体要求。
五、具体要求
1.防突通风科负责会议签到、会议记录，并形成纪要。纪要应在一天内整理完毕，送交总工程师审核，作为任务落实的依据。
2.参加会议人员要记录会议要点，与本单位工作相关内容应详细记录，并抓好落实。
3.参加会议人员必须按照会议规定的时间准时到会，不得迟到、早退。如因特殊情况不能参会，必须提前向总工程师请假并指定代理人参加会议。未获允许视为旷会，对参会者无故旷会、迟到、早退等行为进行通报批评并进行处罚。
4.会议要求的各种资料需在会议前准备好，不得空手参加会议，不得安排业务不精练人员参加会议。
5.会议期间，参会者必须将手机关机或调至振动状态，不准大声接、打电话，不得影响会议发言。
复杂地质构造区域瓦斯治理实践 篇3
摘 要：根据《防治煤与瓦斯突出规定》《瓦斯抽采达标规定》之要求，突出煤层在采掘作业前必须进行瓦斯治理达标。红岩煤矿煤层地质构造复杂，以海相构造为主，常规处理瓦斯的方法，在生产过程中具有一定的局限性，不能对待开采区域进行有效瓦斯治理，必须采用多措并举、应抽尽抽、综合治理的方式，提升抽采效果，缩短达标时间，在时间、空间上分别予以保障，才能做到矿井合法、合规、安全、高效组织生产。
关键词：复杂；地质；构造；瓦斯
1 概述
南桐矿业有限责任公司红岩煤矿核定生产能力60万吨/年，目前实际生产能力58万吨/年，剩余服务年限36年。矿井采取平硐+暗斜井多水平分区式开拓，走向长壁后退式采煤法，综合机械化割煤机落煤，全部垮落法处理采空区。目前开采水平标高为±0m水平，阶段垂高180m，开采深度540～620m。
该矿井为煤与瓦斯突出矿井，建矿至今发生煤与瓦斯突出共计37次，1999年7月以后未发生瓦斯突出。矿井井田受丛林向斜及鲜家坪背斜影响较大，南翼受丛林向斜影响严重，伴生次级石磬坝向斜与郭家湾背斜，并有贯穿整个煤系的F32断层，南翼突出点均在地质构造带附近。
矿井仅一层煤k1煤层为可采煤层，南翼原始瓦斯含量17.23m3/t，瓦斯压力为3.9Mpa；北翼原始瓦斯含量16.4391m3/t，瓦斯压力为4.0Mpa，原始瓦斯含量与瓦斯压力均较高。南翼煤层平均倾角16°，平均煤厚1.8m，北翼煤层平均倾角30°，平均煤厚1.7m。按相关管理规定，以及采用瓦斯地质法分析，具有突出危险性，采掘前瓦斯治理必须达标。
2 治理技术方案
矿井为单一煤层开采，无保护层开采，采掘前必须对煤层进行预抽，区域防突措施为预抽煤层瓦斯。煤巷掘进前，距煤层真厚15～25m位置布置底板岩石专用抽放巷，对煤层瓦斯进行预抽（兼作运输巷）。抽放巷内向预掘煤层实施穿层预抽钻孔，控制预掘煤巷轮廓线外倾斜煤层上帮不小于20m，下帮不小于10m；缓倾斜巷道上下帮均不小于15m。钻孔布置方式为矩形分布，达不到设计要求的，立即进行补孔。穿层钻孔按4m抽放半径布置预抽钻孔，但是这样布置钻孔数量多，工程量大，瓦斯治理成本高，并且治理工期较长。抽采效果受煤层透气性和坚硬系数的影响，瓦斯治理、抽采效果不明显。为此，我们经过反复试验，根据不同的生产实际采用了下列方法进行瓦斯治理，初步取得了一些效果。
2.1 穿层钻孔预抽煤层瓦斯
为提高穿层瓦斯抽放效果，采用“水”治瓦斯对煤层瓦斯进行预抽。2012年矿井引进水力压裂预抽煤层瓦斯技术，采用高压向煤层压入大量水，煤层在高压力下产生裂隙，释放煤层瓦斯。压裂期间，多个钻孔在高压压裂下，相距70-100m的相邻钻孔喷出煤，喷出煤量7t～30t，并伴有瓦斯喷出。压裂钻孔进行抽采时始抽瓦斯量最高达1.2m3/min左右，在三水平南翼首个回采工作面现已施工的6个压裂钻孔，单孔最长预抽时间750d，瓦斯浓度仍为75%～95%，平均瓦斯抽放纯量为0.3～0.5m3/min，单孔抽放半径约75m。
虽提高了抽放量，减少了抽采钻孔数量，减少了钻孔进尺，降低了大量成本，但压裂孔结合部因地质构造和水压不均匀因素影响，存在局部抽采空白带，整个预抽块段要快速达标仍需要相当长的时间，在矿井接替比较紧张的情况，单一的压裂孔治理法同样存在一定的局限性，但是控制面积有了较大的提高。
2.2 双向联合治理瓦斯
以水力压裂为先，水力割缝为辅的治理策略，先采用高压水力压裂预抽煤巷瓦斯，施工间距100m，压裂后进行抽放。在两个压裂孔之间，采用水力割缝进行补孔预抽，加强对预抽区域的抽采力量，提前实现抽采达标。
水力割缝钻孔布置半径按煤层抽采的难易程度及煤层厚度进行布置，矿井水力割缝钻孔抽放半径布置，呈矩形分布。进行割缝后的钻孔瓦斯抽放浓度为50%～80%，平均瓦斯抽放纯量为0.2～0.5m3/min。通过对水力割缝孔的实施，掘前煤层瓦斯治理达标时间仅4个月实现达标，与常规穿层钻孔治理钻孔进尺减少了三分之一。
2.3工作面块段瓦斯治理方案
采前利用回采工作面底部的中部抽放巷，向回采工作面区段实施采前水力压裂钻孔。由于工作面倾斜方向上距离较长，区段中部按三花或五花状交替布置压裂孔，使工作面中部无空白带。局部地点的地质构造，依靠水力压裂高压的能力，在工作面中部形成大面积的压裂区，预抽工作面的瓦斯。现在正在研究采用顺层钻孔实施水力压裂的技术方案，届时中部抽放巷就可以取消，在巷道布置上面节约工程量。
实施了水力压裂后，采用两巷向工作面中部实施中风压顺层钻孔。顺层钻孔采用3200型中风压钻机实施，风力排渣，孔径90mm，布置间距8～12m，上下钻孔尽量相交，有效治理回采区段煤层瓦斯。
3 回采瓦斯治理
3.1 上隅角瓦斯治理
工作面回采时，采用U形通风方式，综采工作面采用无煤柱开采，割煤机直接割到风巷，由于两巷采用锚网+锚杆+钢梁钢带联合支护，风巷处下顶不完全，給瓦斯积聚留有较大空间，上隅角瓦斯濒临报警值，隅角瓦斯传感器时而发生报警声。利用风障稀释上隅角瓦斯，但效果不明显，监测传感器仍处于报警临界值，悬挂不符合质量标准化规范。
为解决上隅角瓦斯超限问题，经反复研究采用U+尾排通风方式。工作面风巷保持沿空护巷，采煤机不能回采至风巷，留下走向3～5m、倾向3～5m的煤墩，沿空进行护巷。施工一条回风巷连接至采区回风上山，工作面尾排系统构建完成，设置禁区，有效的解决的工作面上隅角瓦斯超限的问题，工作面回采至今，上隅角瓦斯保持在0.3%～0.4%之间，回风瓦斯保持0.2%～0.4%。
3.2 工作面卸压瓦斯治理
随着工作面回采作业，受采动影响，煤层瓦斯的涌出，给工作面瓦斯管理造成极大的威胁。由于工作面卸压瓦斯及围岩瓦斯没有得有效抽放，在回采工作面老塘角瓦斯较大，回风巷、尾排系统瓦斯一样居高不下，多次濒临报警值。
根据以往矿井治理回采工作面瓦斯的方案，回采期间受采动应力影响，工作面及前方5m为瓦斯散逸区；5～50m为瓦斯富聚区，50m以外为瓦斯稳定区。采用钻机向瓦斯富聚地点施钻，预抽工作面前方卸压瓦斯。回采后抽采工作面采空区冒落带及煤层卸压瓦斯。钻孔布置在回采工作面采动应力前方5～50m，5～10m布置一组，终孔点位于煤层顶板冒落带。
经资料收集，在采动应力范围附近，卸压瓦斯抽放负压在3～5kPa，压差10～20mmH20，瓦斯浓度25～75%，通过计算卸压钻孔瓦斯抽放量为0.2～0.5m3/min，回风瓦斯得到有效控制，实现回采工作面瓦斯“零”超限。
4 结论
综上所述，采用多形式、多手段、多配合的瓦斯治理方法，达到安全、高效的治理煤层瓦斯。
区域联动治理雾霾 篇4
2013年3月24号, 北京天津两座城市, 就率先开启了重污染天应急联动预案。加强京津PM2.5污染治理合作, 加大节能减排力度, 大力压减燃煤、减少工业排放, 提升车用燃油标准、发展清洁能源汽车, 促进京津地区空气质量持续改善。
北京打响环境治理攻坚战
北京市市长王安顺说, 治理空气污染亟待联防联控, 建议京、津、冀、晋、蒙“首都经济圈”进行深度合作, 合理谋划布局, 加快产业调整, 同时促进所在区域经济社会协同发展。
北京已经出台《北京市2012-2020年大气污染治理措施》, 制定了“三步走”的战略目标。第一步:2015年, PM2.5浓度要下降到60 mg/m3;第二步:2020年, PM2.5浓度控制在50 mg/m3以下, 比2010年减少30%, 相当于目前密云水库上空的空气质量;第三步:按照世贸组织为发展中国家设定的最低空气质量标准, 年均浓度要达到35mg/m3, 预计到2030年才可能实现。北京正式启动35万亩平原造林工程。
天津生态建设推进减排除霾
2013年天津市将综合治理河道20条, 建成污水处理厂6座。继续采取多项措施推进净化工程, 实施主要污染物减排, 严格控制燃煤量增长, 完成32座燃煤锅炉改燃并网, 推广燃气等清洁能源。实施小火电机组深度治理, 确保年内产生减排效应。
2013年天津市实施农村环境综合整治工程, 纳入国家农村环境连片整治试点, 力争完成8至9个生态镇、1至2个生态村创建。推进生态镇创建, 将各乡镇生态创建任务纳入全市生态市建设三年行动计划, 实施建制镇生活污水处理设施建设。
集中河北省优势力量治理大气污染
河北省环保厅党组书记陈国鹰:要尽快建立起影响首都北京大气水环境质量的联防联控新机制和联席会议制度, 包括重大环保项目统一规划建设机制, 区域大气环境联合执法监管和污染事件应急处置机制, 跨接污染防治协调处理和会商机制, 环境信息共享机制, 区域大气污染预警应急机制等。河北省为根治雾霾, 2013年计划砍掉三分之一钢铁产能, 并拟投资54亿元, 重点实施五大治霾工程。河北2013年将节能减排任务量大和大气环境污染比较严重的石家庄、保定、唐山三市作为督办重点, 集中全省政协系统优势力量, 共同推动全省生态环境改善。
“环保问政”正在倒逼政绩考核向“绿色政绩”转轨
专家认为, 环保这一“考核”指标有望真正进入考核体系。今后考评官员有没有政绩, 不仅看GDP, 还将看生态环境的投入产出比;另外, 加强制度和法治建设, 建立终身追究制, 也将极大约束官员对资源环境的随意挥霍。
安徽近年来在政府考核中, 越来越强调生态建设和民生改善内容, 森林绿化面积、垃圾无害化处理、医疗参保率、保障房建设等新指标均占有较高的分值……
贵州省贵阳市近日出台试行办法, 将生态文明指标纳入全市政府部门、官员考核中, 其中环保是否达标成为对干部工作评价、任免、奖惩及问责的重要依据。
浙江将湖库水环境保护纳入市县政府考核内容。
区域生态建设与景观生态学的使命 篇5
区域生态建设与景观生态学的使命
区域和景观尺度上的生态建设是指一定地域、跨生态系统、适用于特定景观类型的生态建设,即实行科学的生态系统管理和优化环境的建设工程.近年来国家实施了一系列重大的生态工程项目,如天然林保护工程、部分地区退耕还林还草、内陆河流域的`生态调水等,取得了显著的效果.加强区域生态建设,维护国土安全已成为国家的战略需求.依据不同类型区的特点应实行不同的生态建设战略,如生态敏感区、脆弱区和高人口密度的生态压力区,可分别实施以生态安全保障、生态负荷调整和生态秩序重建为重点的生态建设战略,调控人类活动,实行有序开发,统筹人与自然的和谐发展.面对转型期的国家需求,我国景观生态学的发展迎来了挑战与机遇并存的重要契机.研究的关键议题包括:景观生态安全格局;土地利用与生态过程;人类活动胁迫下的景观变化;区域开发人类活动生态影响的定量评价;区域生态安全评价与预警;景观生态建设的模式设计与优化组合.
作 者：肖笃宁 解伏菊 魏建兵 作者单位：肖笃宁(中国科学院沈阳应用生态研究所,沈阳,110016;中国科学院寒区旱区环境与工程研究所,兰州,730000)解伏菊,魏建兵(中国科学院沈阳应用生态研究所,沈阳,110016;中国科学院研究生院,北京,100039)
刊 名：应用生态学报 ISTIC PKU英文刊名：CHINESE JOURNAL OF APPLIED ECOLOGY 年，卷(期)： 15(10) 分类号：Q149 关键词：生态建设 生态安全 区域 有序人类活动 景观生态学跨行政区域现代治理体系构建 篇6
关键词：现代治理体系；经济带发展；构建
一、“百里汾河新型经济带”发展现状
首先，经济快速发展，综合实力显著增强。2003-2012年，经济带地区生产总值由208.5亿元增加到815.9亿元，生产总值、地方财政一般预算收入、社会消费品零售额分别增长16.4%、25.9%、21.6%。
其次，产业结构不断优化、产业素质明显提升。第一、二产业占GDP的比重分别减少了0.6、2.0个百分点，第三产业增加了2.6个百分点。总投资160多亿元的广胜寺、云丘山等8个重点旅游项目正在进行。
最后，基础设施不断完善，城镇化建设步伐不断加快。初步形成了立体化的交通网络体系；先后建成阳侯、临吉、京昆与青兰临汾段及联络线、霍永等5条高速公路。城市基础设施建设力度不断加大，尧都区、侯马、霍州、洪洞、襄汾等县市不断开拓城市气源，发展城市用气，2010年尧都区用气覆盖率达到87.0%。目前经济带各县市生活污水处理厂已全部建成并运行。“临汾公厕”荣获“迪拜国际最佳范例奖”，是中国在城市公厕领域获得的最高国际荣誉，成为经济带上一大亮点。
二、构建“百里汾河新型经济带”的重要意义与困境
（一）以优化产业结构为核心，打造转型跨越发展新支撑。煤铁资源是临汾地区的主要资源，是临汾地区的支柱产业，无法从根本上改变对煤铁资源的依赖。为此，临汾市委指出在改造提升煤焦铁等传统产业现代化水平基础上，大力发展装备制造、现代物流、文化旅游等新兴产业，彻底改造产业结构，使经济发展减少对煤铁资源的依赖。
（二）协调区域间的发展。临汾市领导深入分析了不同地区的资源环境承载力，现有的资源开采状况，以及考虑未来的人口分布，经济布局。积极推进经济带内侯马经济区开发。因此，发展临汾的经济，应当正确的认识和科学的处理中部与东、西部之间的关系，通过中部地带优先发展带动全市经济的发展。
（三）加快人才、土地、资金、项目生产要素的培育，为发展提供专业化服务。满足经济建设的土地用地，充分开发利用闲置土地；扩大和组建金融运营平台，进一步完善金融体系；引进劳动密集型产业和技术密集型产业，进一步优化市场环境，为招商引资提供宽松自由的环境；大量引进人才，探索招聘高技术，顶尖人才，增强科技创新人才引进的有效性和针对性。
但就目前经济带发展情况来看仍然存在一些问题，这些问题的存在制约着经济带的快速发展。
1.条块分割、责权利不清，严重影响了经济带各区域的工作。首先，县市各政府直接条块分割，各自为政，常常在贯彻落实各项方针、政策方面缺乏统一性，影响了政府职能的履行和效率的发挥。其次，区域各部门之间职能交叉条块之间责权不清，争权争利，互相推卸责任现象时有发生。
2.经济带上各县市内部关系混乱、问题重重，主要表现在为横、纵关系缺乏协调，不够顺畅，对经济带工作形成阻碍。首先，从县市机构设置来看，县党委、政府、同等职级，各司其职，相互监督。但在实际工作中，既有县政府超越党委，也有党委行使政府职权，造成职权使用混乱，责任不清。其次，内部纵向关系不够顺畅，经济带上各项工作不受重视。垂直领导不能有效发挥职权，人员松散，办事效率低下。
3.各县市直接缺乏有效的联动机制。各县市为了维护本地区的基本利益，往往各自为政，只注重以自我为中心的局部，缺乏全局观念与协调行动的机制。
三、“百里汾河新型经济带”治理模式的模型构建
根据区域的发展模式、人员结构、政策制定，方便各区域之间协调运行，优势资源的互补利用，并通过强化制度建设、完善工作机制，形成了初步的合作体系和制度框架。决策层包括：各区域政府合作的行为主体共同制定领导峰会制度。
协调层包括：各区域协调联席会议制度、区域协调委员会、人力资源协调委员会、政策规划协调委员会、专家委员会。执行层包括：经济区管理委员会专题组：能源组、交通组、信息组、旅游组、物流组、金融组、环境保护组。
1、决策层是在原来“主要领导座谈会”的基础上形成，由各县市的党委书记、市长构成，其主要功能是对涉及区域发展重大事项的审议、决定和决策，是百里汾河新型经济带地方政府贯彻中央政策、审议区域合作政策、统筹重大项目布局的最高层次的联合协调机制。
决策层每年召开一次峰会，由各县市最高领导轮值主持。各县市轮流举办。
2、协调层由人力资源协调委员会、各区域协调联席委员会、政策规划协调委员会、专家委员会构成。其中，专家委员会的主要功能是不仅为联席会议、专题组就区域发展重大问题提供决策咨询而且还为峰会提供重要的意见建议。
协调层的议事原则是：平等协商、协调推进。
协调层每年召开两次会议，由各县市主管副市长主持。各县轮流举办。
3、执行层是在峰会和联席会议领导和指导下，建立合作专题协调推进制度，负责合作专题的协调推进落实。由各个专题组构成。
专题组根据治理事项落实的需要设立，目前设能源组、交通组、信息组、旅游组、物流组、金融组、环境保护组7个专题组。其主要功能是表达经济带上各方利益诉求，落实峰会和各协调委员会精神，协调各部门之间的区域合作，指导和协助不同区域企业与社会中介组织跨区域的活动，以形成以专题带动合作，以合作促进发展的良性模式。
执行层的议事原则：灵活机动，提高效率，保证质量。
执行层的议事范围：贯彻落实决策层、协调层的决议，将各项既定政策在专题组工作推进中，建立健全政府主导、专家咨询、行业协会参与制度。建立重大项目招投标机制和责任共担、利益共享的合作制度，发挥市场优化资源配置的功能，引导企业参与区域合作。
执行层每年召开四次，每季度一次，保证各组灵活有序的进行各项活动。
但对于以上构建的模型与合作机制而言，可能存在两方面问题：
①模型的构建与法律规范的出台可能步调不一致，造成模型的运行，存在内容合法性方面的問题。
②区域政府间关系复杂与行政成本增加问题。跨区域合作组织的建立，使得区域内政府间的关系变得更为复杂。
针对以上问题提出建议：
①健全法规，改革区域管理体制。区域法规可以为实现区域发展战略、推动区域经济可持续发展提供长久动力和长效机制，有利于实现区域规划与区域政策法制化。
生态型区域治理 篇7
关键词：区域生态建设,现状与问题,理论基础,财政,调控思路,财政调控对策
一、生态建设的区域考察:甘肃的特点与问题
(一) 甘肃生态环境概况
甘肃地处中国西北内陆, 青藏、内蒙古、黄土三大高原交汇处, 东接陕西, 南邻四川, 西连青海、新疆, 北靠内蒙古、宁夏并与蒙古国接壤, 处于我国蒙、维、藏、回四大少数民族地区结合部, 不仅具有十分重要的地缘安全战略地位, 而且是一个具有特殊生态功能, 生态地位极为重要而又十分脆弱的区域。甘肃地形平面呈北西—南东方向延伸的狭长带状型, 东西长1655公里, 南北宽530公里, 全省平均海拔在1000—3000米之间, 大部分位于我国地势二级阶梯上。甘肃地貌复杂多样, 山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁类型齐全, 大体是“三山三草二沙一林一分田”, 土地总面积为42.58万平方公里, 但其中难利用土地面积超过40%。气候从东南到西北, 由亚热带湿润气候过渡到温带干旱气候, 年平均气温0-15℃;降雨量由800毫米过渡到30毫米, 大部分地区干旱少雨, 多年平均降水不足300毫米, 而蒸发量高达2000多毫米。从流域来看, 甘肃横跨内陆河、黄河和长江三大流域, 分属11个水系, 多年平均自产水资源总量286.2亿立方米, 人均水资源占有量1077立方米, 为全国平均水平的1/2, 居全国第20位;耕地亩均水资源量404立方米, 为全国平均值的1/4。而且, 甘肃的水资源空间分布极不均衡。甘南和陇南两个市 (州) 水资源十分丰富, 合计占全省水资源总量的57%。而占全省面积60%以上的内陆河流域则极端干旱, 自产地表水资源量57亿立方米, 仅占全省总量的20%, 尽管水资源开发利用程度已经非常高, 达到了98.6%, 但仍缺水3亿立方米左右。石羊河流域缺水最为严重, 耗水量已经大幅度超过了可利用量, 水资源开发利用率高达172%, 已经引发了严重的生态问题 (如民勤绿洲的退化) 。黑河流域水资源开发利用程度也已达93.7%, 而且经济发展挤占了生态用水, 上中下游之间用水矛盾十分尖锐。与此同时, 水土流失、土地盐碱化、荒漠化、草场退化等也十分严重。例如, 水土流失面积占全省土地总面积的85%。黄土塬区每年流失土壤总量5亿吨, 陇南山地几乎每年都发生滑坡和泥石流等灾害, 河西地区土地荒漠化发展迅速。从人居环境来看, 大部分地区生态环境对社会经济发展的承载力比较低, 不适合高强度的人类社会经济活动, 陇中素有“苦甲天下”之称, 河西戈壁、荒漠均属不毛之地, 甘南、陇南一些地区是典型的穷山恶水, 因此居住环境恶劣, 民众生计脆弱。
(二) 甘肃主要生态项目建设情况
1. 甘南黄河重要水源补给生态功能区项目。
甘南是黄河上游重要的水源补给区, 境内有黄河、洮河、大夏河、白龙江等120多条干支流纵横分布, 黄河在甘南境内流经433公里, 径流量增加108.1亿立方米, 占黄河源区总径流量的58.7%, 占黄河年均径流量的18.6%, 另外, 每年还向白龙江注水40亿立方米。高寒沼泽湿地对黄河水源具有特殊的涵养作用, 大片湿地像海绵一样, 在丰水期大量存蓄黄河及支流的河水与降雨等, 在枯水期随着河面的下降逐渐将蓄水补充给黄河, 从而确保黄河水量不减少, 被称为黄河“蓄水池”和“中华水塔”, 具有不可替代的水源涵养和水土保持功能。但由于过度放牧、草场沙化等原因生态恶化严重:一是湿地面积锐减, 水源涵养和补给能力减弱。二是草地退化、沙化严重。三是水土流失严重, 生物多样性锐减。甘南的生态恶化引起了国内外许多专家和人大代表及新闻媒体的关注, 通过多方呼吁, 2007年12月4日, 国家发改委批复了《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》, 规划建设期15年 (2006-2020年) , 主要实施生态保护与修复工程、农牧民生产生活基础设施、生态保护支撑体系3大类23个子项目, 总投资44.51亿元, 其中国家投资29.17亿元, 占66%, 地方配套及自筹15.36亿元, 占34%。目前, 游牧民定居工程已启动, 计划利用3年时间, 解决14524户7.37万人的定居问题, 该工程国家投资4.21亿元 (其中整合现有渠道资金0.51亿元, 新安排中央投资3.7亿元) , 地方配套和群众自筹8.89亿元。
2. 黑河流域综合治理项目。
黑河发源于祁连山北麓, 是仅次于塔里木河的全国第二大内陆河, 发源于青海北部的祁连山八一冰川, 流经青海、甘肃和内蒙古3省区, 干流全长821公里, 径流总量为69.3亿立方米, 流域面积14.29万平方公里。黑河被誉为河西走廊的“母亲河”和额济纳的“命根子”。黑河流域生态问题恶化非常严重, 主要表现在:上游森林带下限退缩和天然林草退化, 生物多样性减少, 比建国初期森林面积减少16.5%, 森林下限高程由1900米退缩至2300米;中游地区水资源紧缺, 旱灾频繁, 水利工程老化失修;下游地区河道断流加剧, 断流时间由50年代的仅100天延长至现在的200天, 东、西居延海干涸和沼泽地先后消失, 天然林面积大幅度减少, 草地严重退化, 土地沙漠化和沙尘暴危害加剧。针对日益恶化的黑河流域生态系统和突出的水事矛盾, 2000年1月26日黑河流域管理局正式挂牌成立, 直属水利部黄河水利委员会;制定了《黑河干流省际用水水事协调规约》, 成立了水事协调小组。2001年8月, 国务院批复了《黑河流域近期治理规划》, 将黑河流域治理作为实施西部大开发战略的重点工程, 2001～2003年间, 先后给张掖地区投入14.7亿元, 实施灌区节水改造与配套水资源统一管理与调控, 经济社会发展布局和经济结构调整, 生态建设和水源保护等工程建设。经过合理分水、灌溉节水、全线闭口集中下泄等措施, 至2003年8月, 位于内蒙古阿拉善高原的东居延海再次迎来了久别的弱水, 随着源源不断的水量补给, 绿洲开始复苏。
3. 石羊河流域综合治理项目。
石羊河是甘肃三大内陆河之一, 位于河西走廊东端, 流域总面积4.16万平方公里。随着全球气候变暖, 上游人口增加和严重的开荒以及农田灌溉面积、农业用水的增加, 导致进入民勤的地表水量由五十年代的5.9亿立方米减少到2005年的不足1.0亿立方米。同时由于民勤自身需水规模的不断扩大, 民勤盆地地下水开采量已达5.2亿立方米, 超采近3亿立方米, 随着石羊河流域人水矛盾的不断加剧, 水资源开发利用严重过度, 民勤县的生态环境愈加恶化, 植被大量枯死, 荒漠化日趋严重, 荒漠化面积已占土地面积的94%, 并以每年3—4米的速度向绿洲推进, 民勤不仅已成为全国最干旱、荒漠化最严重的地区之一, 而且也成为了我国北方地区的沙尘暴四大发源地之一。石羊河流域极度恶化的生态环境问题引起了中央的高度重视和社会各界的广泛关注。温家宝总理多次批示, 要求“决不能让民勤成为第二个罗布泊, 这不仅是个决心, 而是一定要实现的目标。这也不仅是一个地区的问题, 而是关系国家发展和民族生存的长远大计。”为加强石羊河流域水资源管理和重点治理工作, 甘肃成立了石羊河流域管理委员会, 并在水利厅下设石羊河流域管理局。2003年启动实施了民勤湖区综合治理工程, 投入资金4000多万元。2005年6月17日石羊河流域综合治理项目作为水利建设“一号工程”获国家正式批准, 2006～2007年, 国家安排专项资金3亿元, 先期启动了石羊河流域重点治理应急项目, 项目包括生态环境建设与保护工程、水工程、水资源保护工程、生态移民安置工程、水文测站建设、水资源监测和调度管理信息系统、基础研究及前期工作7大项15个工程。项目实施以来所取得的生态成效显著:一是2006～2007年度通过政府引导、教育移民、投亲靠友、劳务移民等多种方式完成生态移民1.69万人;二是2006～2007年完成工程压沙6.5万亩, 新增人工造林面积14.44万亩, 封沙育林 (草) 35万亩, 其中2007年完成13万亩, 累计营造农田防护林29.5万亩, 防风固沙林139.13万亩, 封沙育林 (草) 290万亩, 建成防护林带342公里, 有效治理风沙口191个, 荒漠化蔓延逐年加剧的势头有所遏制, 森林覆盖率由2005年的10.68%提高到2007底的10.86%。
4. 退耕还林工程。
1999年按照国务院“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的建设方针, 甘肃率先在全国开展退耕还林工程试点工作。截至2008年底, 甘肃已累计完成退耕还林工程建设任务2618.3万亩, 其中退耕地还林1003.3万亩, 荒山荒地造林1485万亩, 封山育林130万亩。已累计兑现国家退耕还林工程补助资金116.6亿元, 其中种苗造林补助费13.4亿元、生活补助费12.3亿元、粮食补助资金90.9亿元。工程的实施对改善区域生态环境, 优化农村经济结构, 增加农民人均收入和促进新农村建设发挥了重要作用。
(三) 甘肃生态的突出特点
1. 生态地位突出。
甘肃位居黄河、长江上游, 是一个具有特殊生态功能、生态地位极为重要的区域。其生态安全不但影响着甘肃的可持续发展, 也影响着全国的生态安全。例如, 甘南地区是黄河的重要水源补给区, 占黄河源区总径流量的58.7%, 占黄河年均径流量的18.6%, 如果其水源涵养和水土保持功能遭到破坏, 黄河将会断流。而河西内陆河流域的生态环境状况严重影响着我国北方地区的大气质量。特别是, 祁连山水源涵养功能不断降低, 使河西走廊地区水资源供给出现减少趋势, 绿洲溯源转移、沙漠南侵、沙尘源地扩大增加, 已经不是个别问题, 成为北方部分地区沙尘天气频次和规模增加的主要因素之一。另外, 民勤绿洲的退化已经到了非常惊人和危险的程度。一旦民勤绿洲消失, 巴丹吉林和腾格里两大沙漠合拢, 将产生巨大的生态后果。
2. 生态环境脆弱。
主要表现在:一是水资源严重不足, 人均水资源占有量1077立方米, 为全国平均水平的1/2, 而且分布极不均衡, 大部分地区极度干旱;二是森林覆盖率仅6.6%, 居全国27位;三是陇中陇东黄土的水土保持能力差, 水土流失非常严重, 全省土壤侵蚀面积38.6万平方公里, 每年输入黄河、长江的泥沙高达5.5亿吨, 是全国水土流失最严重的省份之一;四是土地的荒漠化、沙化、盐碱化严重;五是自然灾害多发, 灾害种类多, 区域性和季节性强, 旱灾、暴洪、霜冻、冰雹、大风、沙尘暴、干热风等自然灾害频发, 泥石流、滑坡等地质灾害时有发生。
3. 生计非常脆弱。
主要表现在:一是生态环境恶劣导致生产、生活基础脆弱。全省地形以高原、丘壑、戈壁、荒漠为主, 难利用土地面积超过40%, 干旱少雨, 自然灾害频发, 农业生产条件恶劣, 很多地方“靠天吃饭”。二是地方财政长期困难, 各项投入较少、欠账大, 导致经济社会基础薄弱落后。2007年甘肃财政的自给率只有28.27%, 而生态建设重点地区甘南州的自给率只有7.47%, 地方财政的这种低供给能力既是发展滞后缺乏造血功能造成的, 也有管辖行政区地域广阔行政运行成本较高等原因, 这种低的财政保障能力造成地区经济社会发展落后, 公用基础设施环境很差。三是农民生计能力整体不强, 自我发展能力弱。普遍处于生计方式单一 (主要有5种形式, 即:传统种植业、外出打工、本地务工、家庭手工业和其他辅助性生计活动) , 靠天吃饭, 收入不稳定等生计弱势状态。2008年甘肃农村居民人均纯收入2723.8元, 仅为全国平均水平的57%;人均消费性支出2480元, 仅为全国平均水平的67.7%。
(四) 甘肃生态建设中存在的问题
1. 主体功能区规划方面的问题。
主体功能区规划国家层面方案已基本定型, 甘肃被列入禁止开发区的国家级自然保护区有13个, 世界文化自然遗址1个, 国家级风景名胜区3个, 国家森林公园11个, 国家地质公园4个;甘肃被列入限制开发区的地区仅有甘南黄河重要水源补给生态功能区, 范围包括玛曲、碌曲、夏河、卓尼、临潭和合作5县1市。另外甘肃的庆城县、环县、华池县、镇原县被列入国家黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区。甘肃的康县、两当县被列入秦巴生物多样性功能区。这一规划对甘肃的生态整体建设而言存在三个方面的问题:一是甘南黄河重要水源补给生态功能区没有将临夏州南部的康乐、和政和甘南的迭部、舟曲, 以及陇南的宕昌纳入范围, 这些地区不仅是黄河中上游的重要水源补给区, 而且与甘南黄河重要水源补给区连片, 与国家级限制开发区——甘南黄河重要水源补给区是“唇亡齿寒”的重要关系, 一旦这些地区的生态恶化, 必然会快速殃及补给区。另外, 甘南的迭部、舟曲和陇南的宕昌不仅是长江上游主要支流嘉陵江的源头, 而且西南于国家级限制开发区——四川若尔盖高原湿地生态功能区毗邻, 该区域的生态恶化也会殃及长江。二是尽管陇南市的文县、武都区 (除市区) 被纳入了甘肃的白龙江流域水土保持与生物多样性保护区范围, 但是没有纳入国家级限制开发区范围。而从该地区的地理位置和生态功能特点来看, 甘肃的文县、武都区与康县、两当成片, 且是国家级保护区——秦巴生物多样性功能区西延的一个不可分割部分, 区内野生生物品种繁多, 是秦巴生物多样性功能区的重要生态屏障区, 一方面在保护我国生物多样性方面非常重要, 另一方面, 该地区西面又与四川若尔盖高原湿地生态功能区接壤, 还是嘉陵江的重要水源补给区之一, 因此无论从长江水源的供给、泥沙的防治, 还是从我国生物多样性的保护角度来看, 该地区都应列入国家级限制开发区建设。从以上分析可以看出, 本来与国家的甘南黄河重要水源补给生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、秦巴生物多样性功能区“手足关系”的以上地区, 在国家的规划里却成了名副其实的“生态孤岛”。三是陇中素有“苦甲天下”之称, 从地貌来看, 也属于典型的黄土高原丘陵沟壑地区, 水土流失历来非常严重, 但是国家限制开发区——黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区未列入与甘肃的庆阳市和宁夏的彭阳县毗邻的静宁、会宁、定西和通渭四县。四是黑河流域断流, 下游居延河成死河的根本原因不仅在于上中游过量用水, 合理分水制度的缺失, 更重要的原因在于长期忽视对张掖湿地的有效保护, 而张掖湿地的生态保护不仅意义重大, 而且受益者主要是内蒙古的额济纳旗, 以及我国的整个西北和华北、乃至华东和中原地区, 因此应列入国家级限制开发区建设队列。
2. 生态项目建设与补偿方面存在的问题。
从甘肃区域生态建设的实际进展情况来看, 目前, 在生态项目建设与补偿方面主要存在以下问题:一是“要生态”与“要生存”的矛盾仍在白热化交织。如, 在甘南的玛曲, 由于过度放牧、对原始森林的过度砍伐, 玛曲境内黄河沿岸的沙化线在不断地向纵深扩展, 形成了220公里的沙化带。而在素有“八山一水一分田”之称的舟曲, 由于境内生态环境十分脆弱, 滑坡、泥石流等自然灾害频繁, 水土流失严重, 特别是受“5.12”地震影响, 山体、耕地、林地和草地在地震中大量塌陷、裂缝, 大部分水土保持设施遭到了破坏, 据调查, 全县水土流失面积达2100多平方公里, 占土地总面积的70%, 全县共有灾害性滑坡点57处, 灾害性泥石流点86处, 其中泄流坡滑坡被专家称为亚洲最大滑坡, 严重危及3.84万人的生产生活和生命财产安全。这些生态问题已经引发了“生态贫民”和“生态难民”问题。但是, 截至目前, 由于这些地区财源贫乏, 积贫积弱, 财政自给能力太差, 所以依靠破坏环境式的资源开发发展地方经济的冲动仍然很强烈。二是生态项目的推进举步维艰, 隐患较多。如, 《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》, 2007年12月国家发改委批复, 总投资44.51亿元, 但由于资金到位时间缓慢, 且地方配套比例高达34%, 只补助项目区牧户的住房 (户均1.6万元) , 无生活补助等原因, 使项目从2006年开始建设以来, 至今进展缓慢。三是生态补助项目归口多, 处于群龙治水状态, 不利于资金的综合利用。如, 在临夏州就存在国家重点公益林森林生态效益补偿、天然林自然资源保护工程、退耕还林工程、甘肃黄河三峡湿地自然保护区生态工程等多项生态补偿项目, 这些生态补偿项目有的归口农业部门管理, 有的归口林业部门管理, 还有的归口水利部门管理, 一方面项目资金条块分割, 各管一方, 无法整合发挥综合效益, 另一方面单个项目资金本身也存在很多问题, 如临夏州天然林资源保护工程, 1998年试点, 2000年开始实施, 项目期为2000-2010年, 该项目从实施情况来看, 存在两个突出问题:首先天然林保护是一项具有长期性, 而非阶段性的工作, 目前通过项目实施, 已经取得了一些成效, 但是如果到期不再支持, 很可能半途而废。其次目前每年每亩补贴0.37元, 杯水车薪, 严重影响了项目的实施。四是目前的各种生态补偿中普遍存在物资资金补偿多, 产业扶持、生产方式改善少的情况。经济社会发展过程中产生的各种生态问题归根结底是由于人类改变生产生活方式造成的, 因此, 要彻底解决生态问题, 必须本着“解铃还须系铃人”的原则, 以改变人类生产生活方式为出发点、落脚点。以甘南黄河重要水源补给生态功能区为例, 生态破坏主要是过度放牧、过度砍伐林木、开挖矿产资源等行为造成的, 即由牧区政府、企业和牧民的生产生活方式造成的, 如果在生态修复、维护过程中, 不重视牧民的生产生活方式的改变, 仍然会陷入“边治理边破坏”的恶性循环。因此, 生态资金投入不仅要“以民为本”, 解决牧民的生活问题, 更要本着“授人以鱼, 不如授人以渔”的原则, 加大牧区生态产业的扶持, 加大牧民生活方式的改变投入, 创造条件, 使牧民生活由游牧变成定居, 饲养方式由游牧变成圈养, 身份由牧民变成产业工人或生态维护者。五是生态补偿资金问题。这方面最突出的问题是补偿资金太少, 无法满足生态建设进度和项目的需求。具体表现在:首先是生态补偿资金考虑生态修复和维护方面多, 对生态移民定居及其社会基础设施配套费考虑太少, 而这是生态建设过程中维护社会稳定、事关生态建设成败的关键所在。其次是生态建设对项目本身和居民补偿考虑的多, 对地方财力补贴考虑的少。在生态项目建设过程中, 地方不仅在短期内财力增长乏力, 而且由于生态维护使地方财政负担加重, 如果不考虑通过一般性或者专项转移支付等方式对地方财力予以补贴, 必然使地方政府对推进生态项目建设持消极态度或处于抵制情绪, 最终会由于“上有政策, 下有对策”而使国家投入的资金打水漂。第三是要求地方配套太多, 如《甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》总投资44.51亿元, 地方配套比例就高达34%。由于甘肃和甘南地方财政本来就比较困难, 这么大的配套额, 必然会导致项目质量降低, 甚至无果而终。第四是生态补偿机制尚不完善。一个突出的问题是生态补偿资金来源渠道太少, 目前主要是各级政府的财政投入。六是存在激励不相容问题。如, 退耕还林是以退耕农作物为前提条件, 农户面临“是种树, 还是种粮”决策问题。从2000年开始, 我国粮食逐年减产, 2003年只有43067万吨, 市场粮价也从2003年开始回升, 2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》, 全国居民粮食消费价格指数 (CPI) 比2003年上涨26.4。与此同时, 国家在此时改变了退耕还林补偿政策, 采用现金补贴代替原先的粮食补贴, 补偿标准不变, 仍为每公斤粮食折合现金1.4元, 这实际上是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的违约行为。这只会损害退耕还林政策的连续性, 减少农户退耕还林的积极性, 使补偿政策的激励作用弱化。严重的后果是农户会利用信息不对称选择毁林复垦或林间套种, 从而使国家退耕还林政策目标难以实现。七是法律法规不健全, 难以支持生态补偿制度的实施。对各种利益相关者权利义务责任的界定, 对补偿内容、方式和标准的规定不明确;立法落后于生态保护和建设的发展, 对新的生态问题和生态保护方式缺乏应有的法律关注和有效的法律支持;一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位;对法规的刚性规定缺乏一些因地制宜的柔性政策进行补充。
3. 生计环境和生计能力方面存在的问题。
生计环境方面的问题集中表现为基本公共服务均等化程度与全国相比偏低。以公共基础设施为例, 虽然自西部大开发战略实施以来, 甘肃的基础设施条件得到了很大改观, 但截至目前基础设施综合水平仍较低, 不但低于全国平均水平, 而且在西北五省区中也最低。由于特殊的地理条件 (东西狭长) , 甘肃的交通基础设施需求量比相同发展水平的地区要高。就铁路和公路的区域密度而言, 甘肃都远远低于全国平均水平, 分别为全国平均值的80%和50%。从长途电话、本地电话、移动电话交换机容量的万人拥有量以及互连网普及率来综合衡量, 甘肃的通信条件仅为全国水平的60%左右, 只略好于西藏和贵州。从农田水利来看, 甘肃农田有效灌溉面积只占全部耕地的29.5%, 而全国这一指标是41.89%, 说明甘肃省70%的耕地还是“靠天吃饭”。从生计能力来看。由于受生计资本单一贫乏, 生计能力培育落后、生计环境恶劣等所限, 甘肃生态区居民的生计能力都非常脆弱, 具有明显的不可持续性, 在生态移民等外部冲力的冲击下, 生计将会进一步恶化。
二、区域生态建设理论探讨:理论基础与财政调控思路
(一) 扶持生态修复与补偿的财政政策理论来源
从财政和经济视角考察, 一些经济理论为生态修复与补偿的财政政策提供了理论基础和政策的切入点。这里不赘述理论本身, 只阐述对生态修复与补偿政策的启示。
1. 外部性理论。
外部性理论告诉我们, 在解决环境污染和生态修复、保护等问题时, 由于生态产品存在外部性问题, 我们无法通过市场机制来有效地解决, 因此, 政府必须义不容辞地介入, 有所作为, 但问题的关键并不在于此, 而在于政府如何介入?政府介入的方式很多, 可以通过征税、也可以通过收费, 还可以通过补贴, 但是不同的手段, 对于外部性的内部化程度是不同的, 激励的相容性是不同的, 对微观主体产生的激励效果是不一样的, 所以最终达到的效果也是不一样的。因此, 在区域生态建设过程中, 我们的任务是依据外部性理论, 根据不同生态区域的特点, 如基本公共服务均等化的程度、市场机制的完善程度、生态区管辖政府的财政能力、居民的生计能力进行科学分析, 为生态区设计出更加科学合理的外部性内在化的调节手段, 使政府投入的财政资金能够用到刀刃上, 起到四两拨千斤的作用。
2. 公共品理论。
一般而言, 生态产品都至少具有非排他性或非竞争性两特性中的一特性, 所以大多属于公共品、准公共品或公共资源的范畴。首先, 在生态产品的供给过程中, 尽管整个社会的福利在增进, 但是一些生态建设涉及的个体的福利水平在下降, 也就是说, 在没有补偿或者补偿不到位的情况下, 社会总福利的增加是以牺牲一些个体的利益为代价的, 这违背了帕累托效率准则, 因此政府要按照卡尔多效率准则对受损者进行补偿, 标准应当不低于机会成本。其次, 在生态产品的供给和需求过程中, 要使投入的资金和设计的制度, 既要有利于减少“公地悲剧”事件的发生, 有利于减少“搭便车”行为, 更要有利于调动生态区各级政府和居民的生态保护积极性, 使他们主动地为生态建设出人力、出资金、出技术。最后, 政府在生态产品的供给和需求过程中始终要发挥主导作用, 不论是从健全法律、制度层面来讲, 还是从资金的筹集、投入和保证方面来看, 都应始终如一地发挥政府的积极作用。
3. 生态资本理论。
生态资本理论至少告诉我们三点:一是“庇古税”、污染许可证和生态补偿等相关的制度, 尽管是解决生态修复与保护问题的利刃, 但是由于缺乏市场机制的完全运作, 所以还是无法彻底解决生态修复与保护问题, 只有将生态资源通过市场货币化, 使其价值充分体现出来, 才能有效地解决生态问题。基于此, 在生态修复和保护过程中, 要尽量将具备资本化的生态资源资本化, 然后以对生态产品生产环节的扶持和消费环节的补贴等方式设计财政扶持政策。二是既然生态也是资本, 是经济增长的内生变量, 因此必须高度重视生态问题, 防止由于生态资源的过度破坏, 导致生态限制性经济零增长或者负增长。三是生态是有价值的, 而且是能够带来价值增值的资源或产品。因此, 生态产品或资源再不能是免费的午餐, 必须有偿提供, 有偿使用, 以最终达到生态区居民依靠生态产品的发展、供给实现致富的目标。
4. 产权理论。
产权理论除了为外部性内在化提供了一种思路之外, 也为解决“公地的悲剧”提供了一种思路, 按照产权理论, 所有权和经营权是可以分离的, 这样我们就可以通过将公共生态资源委托私人经营的方式来解决监管不到位而导致的过度使用问题。对于已经可以商品化的生态资源, 政府可以分成;对于收益太低无法商品化的生态资源, 可以采取与授权经营户签订生态责任合同的方式给予财政补贴。
5. 可持续发展理论。
这一理论告诉我们, 要实现可持续发展, 就必须改变传统的经济与环境二元化的经济模式, 建立一种把二者内在统一起来的生态经济模式。这种生态经济模式要求实现生产过程的生态化、经济运行模式的生态化和消费方式的生态化。生产过程的生态化就是要在生产过程中, 通过财税机制形成一种无废料、少废料的封闭循环的技术系统, 鼓励在对生物资源的开发中“养鸡生蛋”而不是“杀鸡取蛋”;经济运行模式的生态化要求我们应当运用财税机制刺激和鼓励节约资源和环境保护, 把节约资源和环境保护因素作为经济过程的一个内在因素包含在经济机制之中;消费方式的生态化要求我们运用财税政策刺激对绿色生态产品的消费需求, 扶持生态区特色农产品原产地认证, 对生态区原产地特色农产品给与消费环节补贴。
(二) 扶持生态修复与补偿的财政政策指导思想
为什么要进行生态修复与补偿呢?直接的原因是生态遭到了严重的破坏, 并且已经影响到了人类的生存, 使人类的生存质量在GDP的增长过程中至少在一些方面反而出现了下降。深层次的原因在于粗放的经济社会发展方式对资源的粗放耗竭式利用和对生态环境的破坏。因此, 要科学、合理、有效地解决生态问题, 必须以科学发展观为指导思想, 认真践行和落实科学发展观。
1. 必须以发展为第一要务。
生态修复与补偿过程中的发展至少包含三层内容:一是发展是一种着眼于长远的发展, 是一种着眼于全局的发展, 是一种着眼于可持续性的发展。因此, 不能由于对当前的发展有负面影响而放弃, 不能由于对局部利益的负面影响而放弃。而是要咬定全局、长远发展不放松, 以可持续的发展为目标, 根据区域功能, 国土承载能力等充分发挥各区域的比较优势。二是发展的途径变宽了, 生态资源和产品逐渐资本化, 一些主要的生态区域可以依靠生态资源或生态产品的生产和供给实现发展。三是GDP的增长贡献更多地来源于管理理念、手段的创新和技术的创新。这样的发展要求我们的财政政策必须更多地向欠发达区域、生态产品和技术创新倾斜, 因为欠发达地区在发展中处于劣势, 生态产品市场尚未完全形成且在产品竞争中处于劣势, 技术创新的风险很大。
2. 必须以人为本。
生态修复与补偿视野下的以人为本, 要求财政的阳光更多地向生态区居民倾斜, 要求财政资金在倾斜的过程中, 更加追求生态区居民的可持续生计能力培养, 以对生态区居民的生计能力伤害最小和生计能力培育最大化为原则。这需要财政资金扶持向三个方面倾斜:一是向生态区居民所提供的生态产品倾斜, 给生态产品予以补贴支持;二是大力扶持生态区生态产业发展, 为生态区居民造饭碗, 改变其破坏生态式的生计方式和生活方式;三是向生态区居民的生计能力培育倾斜, 以增加其生计资本, 增强其生计能力, 拓宽其生计手段, 最终达到提升其可持续生计能力的目的。
3. 必须坚持统筹兼顾、全面协调可持续性。
统筹兼顾、全面协调可持续的发展要求财政在扶持生态修复与补偿的过程中更好地在以下两个方面发挥作用:一是对生态区所在地的地方政府因发展生态而减少的收入要予以补偿, 而且补偿要长期化, 以促进区域协调发展。二是要通过促进可再生能源发展, 限制资源的粗放耗竭式利用, 减少碳化物排放, 鼓励生态资源和产品保护等促进人与自然的和谐。
(三) 扶持生态修复与补偿的财政政策思路
生态文明的形成最终需要一个完善的生态补偿机制, 只有建立了有利于生态修复与保护的生态补偿机制, 生态问题才可以得到有力、有效、有序的解决。所谓生态补偿机制就是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的, 根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本, 综合运用行政和市场手段, 调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。财政政策不仅是生态补偿机制不可缺少的一个有机组成部分, 而且财政资金也是生态补偿机制得以顺利运行的润滑剂, 犹如人体的血液一般。那么, 财政如何作用, 或者说财政政策如何安排才能保证生态补偿机制更加有利于生态目标的实现呢?基于甘肃区域生态实践的经验, 以及生态财政的经济理论基础, 我们认为应当建立生态财政体系。所谓生态财政, 又称绿色财政, 就是一种“无污染”、有后劲、可持续的财政。这种财政, 在时间上, 既考虑当前的发展又考虑未来的持续发展, 既满足现在的需求又不对未来需求的满足形成伤害;在空间上, 既考虑上级财政的发展又不对下级财政需求的满足形成损害, 既考虑上级财政的总体运行能力, 又兼顾下级财政的保障能力;在需求上, 既满足物质文明建设的需求, 又能满足公众对政治、教育、文化、环境等广泛的精神需求。从政策实施的着力点来看, 生态财政由以生态税为主体的生态收入体系和以绿色转移支付和补贴为主体的生态支出体系部分组成, 通过一收一支透绿、显绿、增绿;从政策实施的目标来看, 生态财政以构建生计可持续的资源节约型和环境友好型社会为目标;从政策的实施途径来看, 生态财政政策主要由有利于生态修复和保护、生态产业发展、生计能力可持续发展三个财政政策来保证其目标的实现。总之, 需要构建三维一体的财政政策, 一体指生态财政, 三维指有利于生态修复和保护的财政政策、有利于生态产业发展的财政政策、有利于生计能力可持续发展的财政政策。如果加上财政政策的五个经济理论来源, 正好形成图1所示的导弹模型。我们将其称为财政政策作用下的生态修复与保护的导弹模型。
三、区域生态建设的政策着力点:三维财政政策体系构建
生态建设问题涉及经济社会的方方面面, 它不仅关系到经济发展的效率与潜力, 而且关系到经济发展的质量与产业模式;不仅关系到人民群众的身心健康, 而且关系到整个社会的可持续发展。因此, 生态建设自身的复杂性与涉及范围的广泛性决定了其建设内容应该是多样性和系统性的, 只着力于解决生态自身的保护与修复难以起到理想效果, 而应将生态保护与修复融合到经济社会发展中, 融合到生态产业发展、基本公共服务提供和生态地区政府与居民生计的可持续发展中。与此相对应, 生态建设的政策也应包涵这些内容。财政政策作为重要的宏观经济调控工具, 在生态建设中发挥着直接而广泛的政策保障作用, 它涉及到生态建设的各个方面, 归纳起来主要包括生态修复与保护、生态产业发展和居民生计可持续发展这三类政策, 并且这三类政策相互联系、相互影响, 构成一个统一有机的财政政策体系。
(一) 实行有利于生态修复和保护的财政政策
1. 建立健全生态修复与保护的资金投入保障机制。
资金投入保障机制的核心是资金来源问题, 在市场经济条件下, 筹措生态修复与保护资金必须坚持行政手段与市场机制相结合原则, 多渠道筹措资金。
(1) 建立财政投入的长效机制。目前, 我国生态建设的财政投入形式主要以支持生态项目为主, 资金随项目下达, 投入的规模和结构并不确定, 不利于生态的长期性和系统性建设。因此, 有必要建立相对固定的生态建设的财政资金来源。一是进一步划分政府间生态建设的事权, 并辅之以相应的财权。生态修复与保护可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品同时具有消费的非排他性和非竞争性, 如:水源涵养区、水土保持区和洪水调蓄区等生态功能区, 其生态服务功能和地位是保障和维系国家及区域的生态安全, 属于典型的纯公共产品, 这种生态服务应该是全体受益者购买, 或者是其代表-政府购买;准公共产品是介于公共产品和私人产品之间的物品, 对于这类生态补偿, 公共购买和市场交易途径同等重要。因此, 财政投入的重点是不能向私人部门转嫁的生态环境建设部分, 而这一部分也应在各级政府间相对明确地划分。比较现实的划分依据是结合全国生态功能区划和国家主体功能区划进行划分 (根据国家环保部近年开展的生态功能区划的结果, 全国分为3个生态大区, 50个生态区, 206个生态亚区;在此基础上, 根据生态敏感性、生态系统服务功能类型及其重要性, 划分出1458个重要生态功能区, 包括水源涵养区、土壤保持区、防风固沙区、生物多样性保护区和洪水调蓄区。而根据国家主体功能区划, 国家级自然保护区属禁止开发区域;其他重要生态功能区属于限制开发区。) , 中央政府承担具有危及国家生态安全的生态功能区的修复与保护的责任, 相应承担这些生态功能区以及跨省区际需要进行全局性、普遍性的生态建设事权和支出责任, 并在预算中列支。省及省以下各级政府承担辖区内生态功能区的修复与保护的责任以及部分支出责任 (中央政府应视其生态功能的重要程度给予适当补偿或补助) , 承担各自水源地保护等内部生态建设责任, 并在预算中列支。跨区域或流域的生态建设属于跨区域性公共产品, 由相关流域范围内的平级政府承担本级财政支出 (中央政府补助后的部分) , 上游地区政府负责组织实施并承担本级职责范围内的财政支出并在本级预算中明确列支, 同时下游地区政府负责对上游地区政府进行属于本级财政范围的补偿支出, 并在本级预算列支。二是加大中央政府一般性财政转移支付力度。财政转移支付是生态建设最直接的手段, 也是最容易实施的手段。目前, 我国的财政转移支付制度中, 还没有考虑生态建设而导致的人民生活水平下降程度和造成的经济发展机会成本。因此, 建议一方面在财政转移支付中增加现有生态环境影响因子权重, 增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度, 按照平等的公共服务原则, 增加对中西部地区的财政转移支付, 对重要的生态区域 (如自然保护区) 或生态要素 (国家生态公益林) 实施国家购买等, 建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。另一方面, 在财政转移支付中增加新的生态环境影响因子, 如:增加生态功能区划因子、生态功能区国土面积因子、生态功能区贫困化指数因子、生态功能区社会保障因子等。从而扩大生态转移支付的规模和调整完善其结构。三是加大对重大生态项目的支持力度。目前, 用于生态项目建设的专项资金仍然是财政生态转移支付的基本形式。因此, 发挥中央和地方政府以及相关各部门的积极性, 加快对重大生态项目的论证、立项和实施进度, 对扩大财政对生态建设的投入意义重大。要做好重大生态项目的评审、筛选等前期工作, 建立项目储备库;要加大项目的宣传力度, 提高社会各界的认识程度, 争取项目早日实施。另一方面, 在项目实施中要充分考虑项目区地方政府的财政能力, 确定适当的配套资金比例和额度, 使项目资金落到实处。
(2) 拓展市场和社会投入渠道。财政投入仍然是我国目前生态建设的主要渠道, 同时应积极探索使用市场手段拓展生态建设资金的来源渠道。一是培育和发展生态资本市场。在现代市场经济中, 资本市场的筹资功能越来越强, 充分发挥资本市场的功能是支持生态环境保护与建设的重点。首先, 利用债券市场发行生态环保债券, 债券可由财政部统一发行然后转贷给相关省市和部门, 也可探索由省市地方政府自已发行。其次, 引进国际信贷, 国际信贷对于环保项目的利率相对比较优惠, 由生态项目所在地政府指定相关部门或组建环保投资公司, 既可作为法人吸引外资, 也可作为中介人、担保人协助企业吸引外资。二是利用BOT融资方式。通过政府或所属机构为投资者提供特许协议, 准许投资方开发建设某一生态项目, 项目建成后在一定期限内独立经营获得利润, 协议期满后将项目无偿转交给政府或所属机构。这种由政府承担投资风险、企业直接出资的方式是西部生态建设摆脱资金短缺困境的可行方式。三是设立公益基金。基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人和国内单位、个人的捐赠或援助。生态效益具有公共性, 各国的生态环境对世界的生态环境均有不同程度的影响, 获得一些国际组织和外国政府、单位的捐款或援助是可能的;目前已经有一些国际组织对我国保护森林资源提供了资金援助, 如世界环境基金、世界自然基金会等。随着我国经济的发展, 人民收入及生活水平将不断提高, 对环境质量的要求也将提高, 一些高收入单位和个人对生态建设捐款也将会增加。四是发行生态环境建设彩票。福利彩票和体育彩票的成功发行和运作是拓展补偿公共产品供给筹资机制的良好模式, 可以借鉴这一模式加大对生态建设和保护投入, 通过发行生态彩票, 不仅拓展财政筹资机制, 同时可以宣传和普及生态知识, 提高人们对生态建设的认识, 促进生态环境建设的国家责任和公民社会责任的一体化进程, 形成生态环境建设和保护的良性循环。五是建立生态资源的交易市场。生态资源的市场交易是实现生态补偿的一条重要途径。我们应合理利用市场机制, 本着先易后难、分步推进的原则, 逐步建立生态资源的市场交易机制, 以扩大生态补偿的资金来源, 提高生态补偿的效率。首先, 建立二氧化碳排放权限额交易机制。根据各地区面积、人口、工业化强度和空气污染控制标准, 确定当地排放限额, 并由地方政府进行具体分配。分配时可采用招标、拍卖或其他市场化方式将排放限额出让给具体企业, 所得收入由当地政府统筹使用。由中央政府建立全国统一的交易平台, 并对交易进行监管。建立全国统一的排放监控系统, 对超标排放的企业或地区进行严厉处罚, 以维护市场交易的正常进行。条件成熟时可逐步将其他废气、污水、固体废物也纳入这一机制。其次, 建立水权的交易机制。水权的交易对象包括水量和水质, 水量可根据国家规定的当地取用量 (限额) 进行交易, 水质可根据出入界水质状况确定补偿标准。政府应根据流域的影响范围实施分类管理。对于我国的“七大流域”应由中央政府制定统一标准、提供交易平台和监督管理;对于跨区域的流域由地方政府协商确定补偿标准;对于城市水源地的补偿适宜直接一对一谈判解决。
2. 完善有利于生态修复与保护的税费体系。
税费既是内化外部成本和激励主体改变行为的经济手段, 又是政府财政收入的重要来源。但是, 税费改革非常敏感而影响广泛, 因此, 改革难度较大, 需要总体规划、分步推进。
近期有条件推进的改革有:
(1) 加快资源税改革。一是要扩大资源税征收范围。现行资源税制只对列举7个税目征收, 资源税的征收范围显得狭窄。应该在归并对资源的各种收费基础上, 扩大资源税的征收范围, 对所有的矿产资源、土地资源、水资源、草原资源、森林资源、滩涂资源、地热资源和沙石资源征税。二是改革计税依据和计税方式。针对目前计税依据单一、征收范围窄的局面, 实行差别税率, 适当提高税率, 对不能替代的稀缺资源课以重税。以原油、天然气、煤炭等重要资源产品进行试点, 由现行的从量征收改为从价征收, 建立资源税收入随资源收益变动的调节机制。同时, 在资源税收入中切块 (5—10%) 专项用于生态建设。
(2) 推进资源有偿使用制度改革。我国从2006年开始实施了煤炭资源有偿使用制度改革试点, 取得了良好成效。当前, 要抓住有利时机全面推行资源有偿使用制度改革。一是加快推进国有大中型矿山企业矿业权有偿处置工作。二是加快完善矿产资源管理的法律法规和税费制度。加快《矿产资源法》修订工作, 加强探矿权、采矿权出让和转让管理, 完善资源有偿使用制度。加强矿山环境治理法制建设, 研究制定矿山环境保护条例, 以法律法规形式明确企业承担的矿山环境治理恢复责任, 进一步完善矿山环境治理恢复保证金制度。同时, 在资源有偿使用收入中切块 (10%) 专项用于生态建设。
(3) 恢复开征环境补偿费。环境补偿费开征于90年代初, 于2002年停征。它是针对对生态环境造成直接影响的组织和个人征收, 征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、药用植物开发和电力开发等。在征收方式上, 根据实际, 有按投资总额、产品销售总额收费方式、按单位产品收费、使用者付费和抵押金收费等多种方式。该项收费对促使自然资源环境的使用者、开发者和消费者保护和修复生态环境, 保证资源的永续利用, 约束损害生态环境的经济行为发挥了重要作用。在开征生态环境税难度较大的情况下, 恢复开征环境补偿费是一种可行的选择。同时, 要根据目前生态建设的形势和重点, 调整相关的征收对象、征收方式、征收费率, 使之更切合生态建设的需要。
(4) 实行绿色保证金制度。2006年, 财政部会同有关部门下发了关于矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见, 建立了矿山环境治理恢复保证金制度, 规定矿山企业要按照矿产品销售收入的一定比例分年预提矿山环境治理恢复保证金, 并列入成本, 从而初步建立起矿产资源开发的生态补偿机制。这一改革取得了良好成效, 建议将这一制度进一步扩大适用范围, 规定环境污染重点行业中的企业按照其可能造成的污染程度在年初或某项目建设之前缴纳一定的环境污染保证金, 如果到年末或项目运行过程中造成的环境危害超过了一定标准, 这笔保证金就自动地被充公并入生态建设资金中去。
长期改革目标是开征生态环境税。在当前社会对生态环境越来越重视的背景下, 加快开征生态环境税是一种必然趋势, 它对提高整体经济效率和实现生态环境目标具有双重的作用。生态环境税涉及的税基、征收方式比较复杂, 需要一个长期完善的过程。目前, 我国生态环境税课征对象可暂定为排放各种废气、废水和固体废弃物的行为。这一是由于上述行为对我国环境的污染最为严重;二是由于对此类行为课税, 我国既有征收排污费的经验作为基础, 也有大量的国外经验可资借鉴, 可以降低税制设计和运行的难度。具体而言, 按其课征对象不同可分为以下税目:
(1) 空气污染税。主要是针对二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物的排放征税。这些污染物主要来自燃煤废气、汽车尾气、化工生产等, 要以排放这些有害气体的单位和个人为纳税人。在计税方法上, 将有害气体的排放量为依据, 根据排放有害气体浓度 (空气质量级别) 设计累进税率, 以量课征。
(2) 水污染税。以排放废水的单位和个人为纳税人, 对企业和个人应分别采取不同的征收办法。对企业排放的污水, 可以实际排放量为计税依据, 实行以量定额课征。对于城镇居民排放的生活废水, 可以居民用水量为计税依据, 采用无差别的定额税率。
(3) 垃圾税。该税以排放固体废物的单位和个体经营者为纳税人。以垃圾排放量为计税依据, 实行以量课税。对种类不同、污染物含量不同、处理方式不同的垃圾应采用不同的征税方法。分别设置税目、规定有差别的定额税率。
3. 整合现有生态补偿政策。
整合现有生态补偿政策, 首先, 要改变我国生态管理中存在的部门化、碎片化的状态, 明确各部门的事权, 尽量减少职能交叉, 增强协调性。从目前来看, 应梳理各部门生态管理的权责, 整合有关生态管理工作的内容, 各项生态管理工作要确定牵头部门归口管理;对于跨部门和跨行政地区的事项, 上级部门要给予协调和指导, 明确权责。从长远来看, 应组建全国性的协调管理机构, 负责国家生态工作的协调管理, 行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。其次, 要整合资金, 发挥资金的规模效应。财政部门可以根据生态建设的总体规划制定出财政支持生态建设的计划, 将分散于各部门的生态保护与建设资金 (如现有水土保持、防沙治沙、退耕还林、天然林保护等专项资金等) 整合使用。生态建设需要的资金数量巨大, 但目前能够用于生态建设的财政资金是有限的, 为了充分发挥财政资金的导向作用, 应对财政支持的项目或工程予以排序, 突出重点, 集中财力保障重点建设支出, 不撒胡椒面。
(二) 实行有利于生态产业发展的财政政策
1. 完善对生态和环保产业的税收优惠和财政支持政策。
整合分散于各项税收中的环保优惠措施, 制定环保产业、生态产业的优惠政策、如环保企业可享受一定的所得税减免的优惠、对环保设备采用低税率、对环保设备实行加速折旧, 实行投资退税, 以鼓励社会资金投资于环保产业和生态产业。制定环保技术标准, 对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用给予税收鼓励和财政补贴, 如对技术转让给予税收减免, 技术转让费允许税前扣除, 对引进环保技术给予税收优惠和奖励等。
2. 加强对生态功能区特色产业的财政支持政策。
生态功能区发展生态特色产业前景广阔, 潜力巨大。一是要充分认识发展生态特色产业在调整经济结构、促进社会就业、增加农民收入中的重要作用, 把生态特色产业放在优先发展的位置, 作为支柱产业加以培育。二是依托当地资源, 大力发展生态种植业、生态畜牧业、生态旅游业和民族传统加工业, 重点是支持其产业化发展, 做大做强, 创出品牌, 提高核心竞争力。三是重点支持生态治理与当地特色产业开发复合型项目。比如:鄂尔多斯市种植沙棘项目不仅治理了水土流失, 而且惠及千家万户, 当地农民不仅获得水利部门的种植补助, 同时通过采果采叶, 增加了家庭收入。这类项目使生态治理与当地经济发展结合紧密, 能够得到广大群众的拥护和支持, 容易取得成功。四是吸引和支持民间资本进入新型生态特色产业发展。比如新能源和清洁能源的开发利用, 由于其投资大、技术要求高、短期收益少, 需要政府在设备购置、土地出让、税收政策等方面给予适当优惠, 甚至给予财政贴息等直接资金支持。
3. 鼓励企业节能减排的财政支持政策。
企业节能减排的过程也是改善生态环境的过程, 因此, 鼓励企业节能减排实质上也是进行生态建设。一是要推行激励性的财政补贴政策。各级政府在财政预算中安排一定资金, 保护本地区生态环境, 采用补助、奖励等方式, 支持节能减排重点工程和产品、推广节能新机制、加强监管体系建设等, 并进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。二是要采取激励性的节能减排资金筹资政策。各级政府除安排必要的启动资金以外, 还应运用财政担保和财政贴息等方式引导企业投入。三是实施激励性的税收政策。如, 实行税收减免, 对节能产业和产品减税或免税, 以鼓励企业购买使用节能产品和设备, 扶持节能产业的发展。五是采取惩罚性的税收政策。如, 提高消费税税率, 促进节约能源和减少高能耗产品的消费。
4. 鼓励生态和环保企业的资本化运作。
资本市场是现代企业发展不可或缺工具, 利用好这一工具可以有力促进生态和环保企业的发展。在股票市场上支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造, 将效益好的企业推荐上市。在上市公司的审批上, 国家应给予优惠政策, 鼓励和支持生态环保企业上市发行股票。在债券市场上支持这类企业发行债券。通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张, 增强企业的环保投资能力。
5. 推广政府绿色采购和生态产品认证制度。
政府绿色采购就是在政府采购中善意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务, 通过制定相应的法规制度, 促使各级行政事业单位和社会团体组织进行采购时, 在技术、服务等指标同等条件下, 优先采购环境标志产品, 逐步淘汰对环境和人体健康有危害的产品, 并引导企业加强清洁生产、资源再利用和自主创新。而生态产品认证的实质是消费者通过选购被授予生态标签的生态产品, 为厂商达到生态产品标准而增加的成本提供一定补偿。这一模式在发达国家得到了比较广泛的应用。目前, 我国所使用的环保标签, 主要是基于产品本身对人体的影响, 而不是基于产品生命周期对生态环境的影响, 是一种较低层次的环保标签。随着我国公众环保意识的增强, 推广生态产品认证的条件已经具备, 政府应当积极支持与引导, 推动这项工作的开展。这不仅符合国内外经济发展趋势, 有利于我国企业调整结构、提高产品竞争力;而且符合社会和消费者的长远利益, 有利于环境友好型社会的形成和消费者的消费安全。
(三) 实行有利于居民生计可持续发展的财政政策
1. 支持农村生态环境建设。
生态功能区绝大部分是农村地区, 解决好农村的生态环境问题是生态建设中的重要一环。一是支持农村新能源和清洁能源的开发与使用, 减轻环境压力。重点推进农村沼气工程、生物质能科技支撑工程、农作物秸秆能源化利用示范基地建设工程、能源作物品种选育和种植示范基地建设工程等。二是支持农村基础设施建设。要针对农村基础设施欠账过多的实际情况, 较大幅度地提高财政支持的总量。同时, 更为重要的是要调整支出结构, 加大农民直接受惠面, 重点支持小流域治理、节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村水电等各种中小型设施建设。三是支持农业生产方式转变, 控制农村生产性污染。首先是支持规模化养殖, 根据区域环境承载能力确立畜禽养殖规模, 鼓励生态养殖场和养殖小区建设, 通过发展沼气、生产有机肥等综合利用方式, 实现养殖废弃物的减量化、资源化、无害化。其次是采取综合措施控制农业面源污染, 指导农民科学施用化肥、农药, 推广测土配方施肥, 鼓励使用农家肥和新型有机肥, 推行秸秆还田, 提高秸秆综合利用率。四是支持农村生活设施建设。重点是农村饮水安全工程和建设生活污水、垃圾处理设施。财政支持的政策, 除传统的财政补贴方式 (如配套资金、财政贴息、税费减免等) 外, 要提倡以工代赈、以奖代补、政府投资参股等形式, 扩大农民参与度和受益面。
2. 支持建立农民收入增长的长效机制。
农民能否脱贫致富, 对生态建设至关重要。因此, 要以增加农民收入为目标, 以农业结构调整为主线, 加快农业产业化步伐, 使农民在生态建设过程中发展其特色产业, 增加收入。一是进一步完善财政投入机制。调整国民收入分配结构和财政支出结构, 大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。健全国家对农业和农民的支持与保护体系, 努力增加政府财政支农资金投入总量;按照建立公共财政体制的要求, 调整财政支农资金的使用方向, 改进政府农业投资管理体制, 提高政府支农资金的使用效益。二是对现有农业项目与资金进行整合。对于目前由不同渠道管理的农业投入, 尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入, 要加强统筹协调和统一安排, 防止项目重复投资或投资过于分散, 使有限的资金发挥出最大的效益。三是继续深化农村改革, 切实减轻农民负担。采取有效措施, 加强对涉及农民负担的行政事业性收费项目和标准的审核、监督, 加强农村服务经营性收费和农业生产资料价格的监管;完善对农产品的直接补贴政策, 积极推进乡镇机构改革, 建立精干高效的农村基层政权组织和运行机制, 妥善化解乡村债务, 继续做好扶贫工作, 提高扶贫资金使用效益。同时, 认真落实支持农业生产的各项政策, 加大对农业综合开发、农村劳动力转移和就业培训、农业科技推广等的支持力度, 提高农业自我发展的能力, 促进农村经济结构的调整, 以提高农业生产效率, 促进农民持续增收。
3. 支持生态移民。
生态功能区大都存在生态移民的问题, 但囿于政府现有实力, 目前只能重点解决重大生态项目的问题。移民的方式主要有二种:一是将部分当地居民直接转变成生态功能区的管护人员, 以解决其生计问题并对生态区提供更好的保护;二是将当地居民迁离生态功能区, 在省域内移民有困难的, 应由中央政府出面协调, 在全国范围内进行安置。前一种方式成本低、效果好, 但能安置的人数有限;后一种方式解决问题较彻底, 但移民成本很高, 地方政府很难承担, 需要中央财政给予大力支持。
4. 推进基本公共服务均等化。
生态功能区大都属于欠发达地区, 区域内基本公共服务缺失的问题突出, 严重影响了当地居民生存与发展能力, 同时也对生态建设产生长期的负面影响。因此, 努力推进基本公共服务均等化对实现城乡、区域、群体、个人之间的均衡发展至关重要, 也是生态建设的基本政策保障。一是完善基于基本公共服务均等化的财政转移支付制度。一方面, 要制定基本公共服务范围与标准, 确定国家基本公共服务的范围、水平及其支出标准, 以基本公共服务支出标准因素为核心, 修订现行转移支付制度中的标准支出项目, 才能将人人享有基本公共服务的目标落到实处。这对于生态功能区居民的可持续生存发展至关重要。另一方面, 要将生态因素纳入转移支付, 为生态功能区提供基本保障。二是加快农村社会保障制度建设。农村社会保障制度与生态建设有着更为直接的关系, 因为只有保障了生态功能区广大农民的基本生活, 才能巩固生态建设成果和生态区人口迁移的基础, 因此, 在推进基本公共服务均等化制度时, 应将农村社会保障制度建设放到重要位置, 而且目前整个社会氛围和政策环境对推进这项制度建设非常有利。当前的重点工作, 一方面是进一步推行和巩固新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度;另一方面是加快探索和推进农村社会养老保险和特殊群体的社会保障。完善新型农村合作医疗制度的重点已不是财力问题, 而是各级医疗机构如何创新, 特别是基层医疗机构 (县医院、乡镇卫生院) 如何适应合作医疗制度, 提供适当、便捷的医疗服务;此外, 合作医疗收费、报销等具体管理制度也需要进一步完善, 使之更科学、合理, 贴近农民的实际情况。农村最低生活保障制度一方面要拓宽低保覆盖面, 提高低保标准;另一方面要完善管理制度, 体现公开、公平、公正, 要加强农村最低生活保障制度的针对性, 实现分类施保, 提高保障效率。农村社会养老保险重点是要解决缴费来源问题, 随着农村集体经济的普遍衰落或转型, 政府应当对农民提供直接的资金支持, 以帮助、促进其建立养老计划。农民特殊群体的社会保障比较复杂, 关键是要做好与城保和农保之间的衔接转换, 不能让其变成孤立的制度, 游离于城保和农保之外。此外, 应将农村社会保障作为重要的转移支付因素列入财政支付制度中, 使各级政府在推进这一制度时有一个相对稳定的资金来源渠道。三是建立适应基本公共服务均等化的基层最低财力保障机制。基层财政困难, 不能保障基本公共支出需要是欠发达地区的普遍现象。为此, 省级财政要在中央财政不断加大转移支付力度的基础上, 通过调整支出结构筹措一部分资金, 综合考虑各县的经济发展水平和支出需要, 建立最低财力水平的保障制度。具体可考虑通过对县级基本财力需求的分析和测算, 科学核定标准财政收入和标准财政支出规模, 在因素的选择和权重的设定上, 应充分考虑财政困难县的实际问题, 对财力存在缺口的县实行基本财力保障。结合“省管县”财政体制改革, 省级转移支付可直接测算到县, 对于财政供养人员人均财力达不到最低需要的, 且所属市没有能力继续扶持的县, 其不足部分由省级财政给予转移支付。
参考文献
〔1〕王立群, 尚新明.半干旱地区受害生态系统修复技术探讨—以甘肃定西水土保持生态修复项目为例〔J〕.甘肃科技, 2008 (23) .
〔2〕张德明, 尚新明, 赵金华.半干旱黄土丘陵沟壑区生态修复模式初探〔J〕.农业科技与信息, 2008 (16) .
〔3〕张锋, 李世泉, 王宝桐.关于水土保持生态修复的几点看法〔J〕.水土保持, 2008 (22) .
〔4〕付意成, 阮本清, 等.河流生态补偿研究进展〔J〕.前沿, 2009 (3) .
〔5〕马洪波.建立和完善三江源生态补偿机制〔J〕.国家行政学院学报, 2009 (1) .
〔6〕卢祖国, 陈雪梅.经济学视角下的流域生态补偿机理〔J〕.深圳大学学报 (人文社会科学版) , 2008 (6) .
〔7〕彭春凝.论生态补偿机制的财政转移支付〔J〕.江汉论坛, 2009 (3) .
〔8〕陈祖海, 汪陈友.民族地区退耕还林生态补偿存在的问题与对策思考〔J〕.中南民族大学学报 (人文社会科学版) , 2009 (2) .
生态型区域治理 篇8
在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至, 市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下, 我国区域性公共问题如环境污染、流域治理、公共危机、资源配置等急剧滋生起来, 并且“区域化”和无界化的态势更加明显, 由此引发新型的治理形态——区域公共管理。区域公共管理要求打破政府行政区划的刚性界限, 以行政命令的方式, 对本地区社会公共事务进行的垄断管理, 具有相当程度的封闭性和机械性的行政区行政。这里的区域不是以行政区划作为空间范畴, 而是基于公共物品 (公共事务、公共问题、公共利益) 标准上的同质性域场。在政府治理的价值导向上, 区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向, 而非以行政区划的切割为出发点, 即“内向型行政”为“区域性行政”, 打破行政区域的刚性壁垒, 把日益凸显的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内, 从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。在社会公共事务治理的主体选择上区域公共管理奉行的是合作治理的理念, 是一种“强政府”的治理模, 在治理主体的选择上, 既包含了代表官方的政府组织, 也包含了非营利性的第三部门和私营部门等。在公共问题治理的层次设计上, 与行政区行政的刚性切割必然导致治理上的盲区不同而区域公共管理观认为, 区域公共事务的有效治理, 不能仅仅依靠政府这个“单中心”, 在传统科层制的框架下, 以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决。这种解决方式必然伴随大量的“搭便车”行为。因此, 要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题, 必须在中央政府的支持下, 通过区域内各地方政府之间、方政府与非营利组织之间通力合作, 借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行“多中心”治理。在公共权力运行向度上区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威, 强调区域政府与公民社会的良性互动, 以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。
2 目前区域环境治理的困境
随着区域经济的快速发展, 环境合作也日益成为区域合作的一个重要组成部分, 地方政府开始寻求环境治理的合作如:2004年6月, 旨在促进长三角地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行, 论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》, 为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2005年, 在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上, 由广东省牵头, 又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范 (2005-2010) 》。然而, 我们在看到地方政府之间开始形成一定合作的同时, 应该清楚的认识到区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等问题。
2.1 对于环境合作治理认同上的困难
(1) 中国行政区行政的观念根深蒂固, 使得地方政府之间存在着地方保护主义的思想再加上分权制改革和地方政府职能转变不到位导致的地府之间的恶性竞争。 (2) 由于一贯坚持“下级服从上级, 地方服从中央”的政治原则, 这使得按行政区划切割的地方政府, 必须严格遵循“中央政府→地方政府”的博弈规则, 很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排, 各地方政府之间缺乏有效的沟通、信息交流, 资源缺乏有效而系统地得到整合与利用, 环境污染跨区域转移, 结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化, 这些都给区域环境合作治理带来很大的困难。 (3) 公共管理主体协作机制滞后导致对区域环境合作治理缺乏效力。一方面指政府之间的协作机制缺乏。区域公共问题比较理想的解决方式是依靠政府间的横向协调机制自行解决, 然而由于目前政府横向协作的法制基础薄弱、利益博弈的客观存在, 加上公共问题的“外部性”特征和“搭便车”心理的存在, 使许多具体问题还要诉诸于具有直接共同管辖权的上级政府来协调其间的关系。另一方面是指政府与环保非政府组织、公民之间及其内部相互的协作机制, 在区域问题的解决中政府仍然是主体, 环保非政府组织在我国数量少、规模小、能力不足、这些都限制了其在区域公共管理中的作用。
2.2 区域环境政策供给不足
区域环境公共的治理, 需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。纵观我国区域环境政策的实践, 既有像奥运空气质量保障这样成功的经验, 也有太湖、滇池等流域污染防治政策难以奏效的案例。应当说, 我国的区域环境政策还远未完善:区域环境政策的法律地位缺失以及政策执行能力不强, 也是阻碍我国区域环境政策发展和完善的障碍。其次, 区域政策手段存在“简单化”和“单一化”问题, 以淮河流域水污染政策为例, 强制性的政策手段居多, 而经济调节性政策、鼓励性政策以及针对公众的自愿性政策手段很少;环境问题复杂多样、涉及的利益方众多, 单一化的政策手段难以应对区域环境问题的多样化治理诉求, 致使区域环境政策难以有效发挥作用。三是缺乏相应缺乏有效的环境政策监督与评估机制。
3 对区域环境治理的展望
3.1 理念的转变
由各自为政到合作治理。社会治理的发展规律和现代生态环境领域作为一个系统的出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性决定了区域环境问题不仅仅是依靠某个政府或某个组织各自为政能解决, 区域环境合作治理是历史的趋势和选择。应该认识到环境合作治理, 应当是指面向后工业社会的一种合作形式, 是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。不断树立政府的环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念, 也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立政府环境合作理念的目标就在于使政府人员成为“生态人”和“道德人”, 其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要是基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用, 所以, 树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的, 而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效, 当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。
3.2 合作机制的创新
综合运用科层制、市场机制和网络治理机制。加强中央宏观调控的能力, 提高地方政府对于中央下达的环境政策的执行力, 在对于区域内或区域之间政府因各自利益无法达成共识的情况下, 上级部门应该做好调解协调工作, 必要时应采取行政强制命令。区域政府之间可以通过项目合作、市场合作的方式来进行生态环境的整治。发挥网络治理机制的优势:网络治理是建立在交易互惠的基础上, 主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系, 确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。另外, 在公共权力的运行向度上, 网络倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威, 彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。参与者之间“并不具有任何的权力平等, 只是意味着权威是分散的”。权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体, 能够更好地将区域环境问题中各种利益相关者的呼声反映出来, 可以更好地修补不同决策机制产生的偏差, 保障政府合作的顺利进行。因此而形成的局面是每一公共事务都具有相应的权威中心, 这些权威中心彼此交叉重叠, 共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的网络治理体系。在当前我国区域合作中, 主角仍是中央政府和各级地方政府, 来自社会和民间的力量未有积极参与。尽管很多人认识到区域公共问题的解决应当留给市场和社会, 但事实上市场是否有自由去按照自己的意愿进行合作选择仍值得怀疑。区域合作问题的关键在于为市场和社会的自发合作创造和提供适当的制度框架, 让它们能够自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。至于它们是否选择合作, 以及是否按照政治家或学者们的意愿进行区域合作, 则不应该受到干涉。
3.3 完善区域环境政策
(1) 建立多样化的区域政策手段。环境问题形成机制复杂多样, 涉及的因素众多, 为确保区域环境政策能够发挥效力, 就需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策工具来以应用。而简单化、单一性的政策工具, 已被证明难以应对区域公共环境问题的多样化治理诉求。因此, 在充分了解区域境问题本质的基础上, 结合区域经济、社会、文化的特点, 采用命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型等多管齐下的政策手段, 发挥各种手段的优势, 形成多样化的政策工具体系, 将是确保区域环境政策充分有效的重要条件。 (2) 完善区域环境政策保障体系。首先, 完善我国区域环境政策的法律基础。目前已有的环境法律尚未对实施区域环境政策进行清晰地界定, 从而使得区域环境政策的制定执行缺少法律依据, 在很大程度上削弱了政策的效力。其次, 建立健全监督机制、强化中央政府的调控能力。中央政府由于没有相应的利益存在, 因此可以公正的监督区域政策的执行情况、协调相关各方的利益, 从而有助于提高政策的执行效率。就监督机构而言, 应充分发挥区域督查中心的能力, 作为环保部的派出机构, 其可以代表环保部行使监督的职能。再次, 完善区域协调机制。采用区域联席会议、区域论坛等多种形式, 建立区域间的协调机制, 将有助于促进了解, 增强信息、技术的交流, 增进区域互动, 提高政策执行效率。
参考文献
[1]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报, 2005, (5) .
[2]马小伟.我国区域公共管理的发展分析[J].湖北社会科学, 2007, (11) .
[3]黄爱宝.论走向后工业社会的环境合作治理[J].社会科学, 2009, (3) .
生态型区域治理 篇9
在科学发展观的引领下,统筹区域发展,协调区域关系,对区域生态补偿研究提出了迫切的实践需求。我国“十一五”规划纲要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,构建了一种新的区域分工模式,为研究和实施区域生态补偿机制创建了很好的基础平台。当各个地区在收入增长与生态保护两者兼得的权衡中选择了各自不同的产业方向,就有了分工交换的要求,也就产生了区域之间新的均衡问题。区域生态补偿机制作为一种协调区域关系的手段与制度安排,解决的是区域之间的收入增长与生态保护的矛盾,目的在于实现区域间的经济与生态协调发展。
1 收入增长与生态保护协调的区域分工模式
面对经济、社会、环境的多目标决策,区域的专业化分工已经不仅仅是生产的行业分工、产品分工乃至多样化的产品内部分工的均衡,而可能更为广泛地拓展到经济、社会和环境职能之间及其组合的区域分工。与传统的区位均衡模式不同,收入增长与生态保护协调的区域分工格局,着眼于区域经济、社会和环境效益的整体最大化目标,更加体现以人为本、人地和谐的理念,关注经济开发活动强度的适宜性和生态保护的必要性。
1.1 假设
——两个地区,分别称为工业化地区(地区A)和生态地区(地区B),A地区建设用地具有禀赋优势,而B地区在生态品上则具有禀赋优势。这种禀赋优势可能来源于自然条件,也可能是经济发展的结果。
——两个区域内只有两个产业部门,即生态生产部门和工业生产部门,分别生产工业品和生态品两种产品。
——为将分析的重点放在供给层面,假设居住在两个区域的人口有相同偏好,也就是假设两个地区的无差异曲线具有相同的形状。
——A地区在建设用地上具有禀赋优势,则A地区在工业品上具有相对较强的供给能力;B地区在生态用地上具有禀赋优势,则B地区在生态产品上具有相对较强的供给能力。
1.2 封闭经济下的区域分工
一个国家内部地区间可能因市场相对分割而形成封闭经济。在中国原有的计划经济条件下,这种地区间市场行政分割比较常见。运输条件等自然原因也容易造成地区间市场分割,巨大的运输成本,使得地区间产品不能自由流动。
在地区间封闭的情况下,地区间缺乏交换的市场,没有土地转化成本和交换的运输成本,地区生产自给自足。在生产可能性边界上将A、B两个地区的生产情况表示出来,如图1,纵轴表示工业品产量,而横轴代表生态品产量。A地区在工业品具有相对较强的供给能力,则A地区的生产可能性边界与B地区生产可能性边界相比更偏向于纵轴,即工业品轴,而B地区则刚好相反。
由于两个地区消费者偏好相同,亦即A地区的社会无差异曲线(I)与B地区的社会无差异曲线(I*)相同。这样,从图2中可以看到,A地区生产点和消费点为C,B地区的生产点和消费点为C*。通过C点和C*点,生产可能性边界与社会无差异曲线相切的切线斜率分别为生态品和工业品的相对价格之比,分别为PB/PM和P*B/P*M,两者斜率的差异表明,A地区的工业品具有较低的相对价格,而B地区生态品具有较低的相对价格,或者说A地区在工业品生产上具有比较优势,而B地区则在生态品生产上具有比较优势。均衡时,A地区工业品和生态品的产量分别为Q
1.3 开放经济下的区域分工
假定工业品和生态品可以在两个地区完全自由流动,并考察这种变化对于开放经济下两个地区分工状态的影响。
由于两个地区工业品和生态品相对价格存在差异,地区间市场一体化将出现商品在地区间的流动。具体来看,A地区将向B地区提供工业品,而B地区也将向A地区提供生态品。其结果是A地区工业品相对价格上升而B地区生态品的相对价格上升,最终是两个地区两种产品的相对价格趋向一致,介于两个地区封闭条件下各自的相对价格之间。这将对两个地区的生产状况产生限制,如图3所示,A地区的生产点由C转变为C点C′,B地区生产点由C*转变为C*′,两个地区的比较优势得到更进一步的发挥。
按照比较优势,促进两个地区的分工合作,显然有利于两个地区社会福利水平的提升。地区间市场开放以后,通过地区间分工与贸易,A地区和B地区的消费点分别达到D点和D*点,超出了生产可能性曲线,社会福利水平高于封闭经济情形。显然这种福利水平的提升来源于地区间市场开放使得两个地区的要素禀赋优势得到更为充分的发挥。
上述分析存在两个基本假定:(1)不同用途土地之间进行转换不存在转换成本;(2)地区间产品流动不存在运输成本。事实上,与其他生产要素相比,土地表现出较强的专用性特征,也就是不同类型土地之间的转换存在成本,尤其是从短期来看更是如此。同时,产品地区间流动存在运输成本,运输成本的存在也会对地区间分工产生影响,下面对这两个方面的影响进行分析。
首先以A地区(工业化地区)为例来说明土地转换成本对于该地区生产的影响。
A地区在市场一体化之后工业品产量将会提高。这意味着建设用地数量将会增加,并出现将非建设用地转换为建设用地的情形,显然这种转换是需要成本的。可以将这种土地转换成本进行一个处理以使分析变得较为简单,具体来看就是将土地转换成本表示为价格的一部分,假设为工业品价格的(1-a)倍,其中0<0<1。这样,地区A工业品价格升高,相对生态品的价格就由原来的PM/PB下降为aPM/P。,在图形上考虑土地转换成本后A地区面临的相对价格可以用虚线的斜率表示。图4可以看出在不存在土地转换成本的情况下,地区间市场一体化使得A地区生产点由封闭条件下的1点转移到2点,生产专业化水平提高;而如果存在土地转换成本,地区间市场一体化使得A地区生产点由封闭条件下的1点转移到3点,生产专业化程度低于不存在土地转换成本的情形。因此,土地转换成本的存在降低了地区间专业化程度。A地区工业品现实最优产量要低于无转化成本时的情形。当然,土地转化成本对于生态地区生产的影响可以用类似的方法得出,亦即考虑到土地转换成本,地区间市场一体化以后,生态地区生态品的最优产量低于不考虑土地转换成本时的情形,生产专业化水平降低。
运输成本对于地区间分工的影响同样可以进行类似的说明,亦即可以把运输成本表示为产品价格的一部分,按照同样的分析思路,容易得出结论,运输成本的下降有利于专业化的发展。随着交通运输的发展,甚至是信息技术的发展,运输成本(物流成本、交易成本)在不断下降,生态地区和工业化地区将表现出更强的专业化倾向。
2 区域分工的效率、公平与区域生态补偿的提出
2.1 区域分工的效率与公平
区域分工的均衡格局,就是通过各地区工业品和生态品的合理空间配置,促进收入增长与生态保护的均衡,获取整体经济和生态的较大效益。
生态品的产出,可以理解为在一定时期该地区生态资产所释放出来的效用,即生态效益。以建设用地占用为自变量的生态品产出(生态效益)的变化曲线如图5中QBA、QBB,建设用地占用越多,代表工业品对生态品的挤占越多,生态效益越低(即对生态价值的破坏越大)。由于各个地区的生态资产及其承载有较大差异,使用生态资源的单位产出效率是有差异的。总的来看,生态更重要地区,对开发的敏感响应大,建设用地同样的占用比例,所带来的生态效益下降更多,因此B(生态)地区的效率线的I临界值要小于A(工、业)地区的临界值,之后的斜率要大于A地区。
工业品产出,则指投入一定资源成本获得的经济产出或效益,以建设用地占用为自变量的工业品产出的变化曲线则是正相关曲线,如图5中的QMA、QMB。A、B两个地区的经济产出效率有较大差异,因此A地区的产出曲线的斜率要明显大于B地区,这样建设用地增加所带来的工业品产出增长大于B地区建设用地减少而造成的工业品产出的损失。
从总体效率看,工业品和生态品的均衡分工,带来经济和生态效益的更大化,而土地等投入成本更小化,资源利用更集约化。然而,一些局部区域(A地区)是经济效益趋大化、生态效益趋小;另一些局部地区(B地区)则相反,随着生态品增加,生态效益趋大,经济效益会有可能减少。
可以看出,正是由于各个地区的工业品和生态品组合不同,各地的收入水平和生态效益会有一定差别。因此,仅仅是这种空间均衡的分工,还不能解决区域公平的问题,需要寻求区域合作的途径乃至制度保障,才能处理好区域极化与福利公平的问题,真正达到区域协调发展。
问题在于,工业品的开发权可以直接换算成经济价值,而由于生态品生产和生态空间保护,是一个极具正外部性的事件,部分的生态品发展(如旅游)能够通过市场交换获得一定的货币价值和生产总值的体现,但大部分生态品是一种典型的公共物品,当其发展不能进入交易市场并体现交易价值的时候,生态地区的生态维持和保护,就不能转化为价值。
提供区域性生态品、特别是纯自然生态品的地区,居民的福利有可能受到两方面的损害:(1)居民可能会丧失就业的机会,减少收入来源,从而没有能力来改善生活水平;(2)区域政府会丧失经济发展带来的财税收入,没有能力来为公众提供足够的公共服务,满足区域内居民的需求,如无法改善交通运输条件,提供基本教育、医疗卫生等设施及服务等。
因此,在区域开发与约束的分工基础上,必须借助于必要的制度安排,来解决区域分工范式所带来的极化问题,在制度上很好地协调效率与公平的矛盾,协调收入增长与生态保护的矛盾。
2.2 区域分工的约定和规则
分工,是根据生态——经济比较优势,选择甄别工业地区和生态地区的重要因子,进行生态品和工业品在各个地区不同份额的分配,界定区域开发强度、集约度和限制程度,进而把不同地区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等开发与保护兼具的适宜类型。
每个地区工业品和生态品产出目标选择及其强度组合,可以通过生态重要性指数和经济重要性指数的组合来判断。总体上看,根据不同区域的生态重要性指数和经济重要性指数,建立矩阵列联表(表1),按照各评价单元所处的矩阵位置,根据各地区的工业品和生态品的组合比例差异,确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等适宜性分工类型,分别代表工业品份额较大——工业品份额减少、生态品份额增加——生态品份额较大的各个空间点的均衡组合。
在总体效益最大的前提下,政策空间可能针对不同区域的适宜开发类型,给出允许做什么、禁止做什么、什么目的、在什么期间、给多少资源等一整套规定。其中,配置生态品为主的地区,从保护生态功能和规避生态风险的角度出发,不适合集聚过多的生产要素和过多的人口。从优化开发、重点开发到限制开发和禁止开发,是工业品份额减少、生态品份额上升的变化,也是使用的集约度和优先序不断下降、而使用内容和规模限制约定都不断增强的过程(图6)。其中优化、重点开发区域以高强度和适度强度的工业和城市开发为主,保护、限制开发区域以农业、旅游和生态保护为主,因而对投资和产业的准入需要有一定的制度规定。
2.3 区域生态补偿的提出
由于地区间存在自然地理条件的绝对差异,部分区域在生态资源的提供上具有绝对比较优势;同时,在现实的社会经济发展中,生态资源的效用性和稀缺性与区域经济发展水平密切相关,区域间由于社会、经济、科技发展水平的相对差异,不同区域在从事消耗资源的经济活动和提供生态资源方面有不同的相对比较优势。绝对比较优势和相对比较优势为生态资源跨区利用和交易创造了机会。生态资源可以通过政府手段和市场机制不断流向生态资源更为稀缺而可能获得更高效用的经济发达地区,以实现生态资源价值的最大化,区域间实现优势互补,利益均衡。
当然,这也就同时提出了一个跨区域的生态资源价值补偿问题,而区域生态补偿机制就是为解决跨区域生态补偿问题所设立的制度安排,将区域生态保护、生态建设或损害的外部性予以内部化,实现资源的最优配置和社会福利的最大化。改变生态地区免费提供生态品的情况,通过为生态地区提供财政转移和生态补偿等方式实现财富转移和社会均等,以保障生态地区较为稳定的社会收入和地区福利水平。当然,这种机制的建立既要有上级政府的监督,也需要平行区域之间补偿责任的确认。
3 区域生态补偿机制的构建与完善
3.1 强调平行区域之间的补偿责任
我国现有的区域之间的生态补偿,更多的是有上级政府参与的间接的区域生态补偿,是一种嵌入于政府“科层”和政府体制的生态补偿模式。而为了促进区域生态补偿的有效实施,应建立多种补偿主体、多种补偿方式相结合的多元化、全方位的补偿结构体系,在补偿主体确立中,应当强调平行区域之间的补偿责任。对于因维护整体利益而承受利益损失的区域进行补偿是协调关系的重要手段。必须明确有关省、区、市作为分摊生态补偿投入的主体责任,并平衡区域之间的责任。
3.2 建立区际生态补偿基金促进生态补偿
在生态服务上存在联系或存在生态矛盾的地区,地方政府之间的协商常常难以进行,区域间的交易又因产权界定、初始分配、价值核算等种种问题无法实现时,如果由两地共同的上级政府建立区域之间的合作基金,专门用于解决两地间由于环境外部作用问题引发的矛盾,或用于维护两地共同的生态环境,将是一个可行的办法。区际生态补偿基金的主要资金可来源于资源税;资源有偿使用收益;针对负的生态效应外溢所形成的生态惩罚性收入;土地出让金;环境补偿费等。
3.3 推进区域生态合作的制度建设
生态产权制度的完善是区域生态合作必不可少的制度保障。生态资源具有典型的公有性,长期以来的区域生态产权不明晰,给区域生态补偿实施主体的责任、范围的划分带来不便,更加限制了区域生态补偿工作、乃至区域生态合作工作的开展。
而产权的明确界定无论对生态资源的市场交易还是对消除区域间生态合作障碍、提高资源配置与使用效率都十分有效。尤其在加强区域生态合作方面,在明晰区域责任、权力与义务的基础上协调区域关系,有助于区域整体环境效应的优化,进而实现人地关系的改善。
在开展区域生态合作时,常常需要政府部门出面协商,针对补偿方式、补偿标准、补偿数额、补偿途径以及区域生态合作的细节等具体操作内容与生态补偿利益相关各方的沟通、协调工作,开展与补偿双方的谈判以及起草有关条款的利益补偿协议。
3.4 创造有利于生态经济的地区发展格局
高生态经济价值的创造能力依附于先进的价值生产方式,而产业升级和转移又是生产方式进步的重要手段,只有引导产业资本为追逐更优资源配置、更高生产效率与更大生态经济价值而在不同区域反复流动,提高生态经济价值的目标才有了保证。
有利于生态经济的地区发展格局要实现一种有序的产业升级与转移,而产业资本的流动不是高代价经济增长在地区间的重复,而是借助资本流动拓宽价值生产的进化途径,实现生态经济价值的不同提升层次,进而增加整个经济生产的生态经济价值创造力,在更有效的资源利用、更高的生产效率与更好的环保能力下实现生态经济竞争力的提高。
摘要：协调区域关系,既要基于各区域经济、社会、资源、环境的长期差异性,通过区域供给能力与开发——保护的需求相匹配,实现区域收入增长与生态保护的协调;也要通过区域之间分工协作,形成经济社会开发和自然生态保护的最优空间配置,实现区域供需总体平衡与综合效益最大化的区域分工模式。与此相配套,需要一定的制度保证。在区域分工模式基础上,运用区域生态补偿机制,促进区域协调发展,促进区域分工合作和资源空间合理配置,达到区域经济发展与生态保护的协调与统一。
关键词：区域,分工模式,生态补偿
参考文献
[1].Fujita M,Krugman P,Venables A.空间经济学—城市、区域与国际贸易[M].梁琦,等译.北京:中国人民大学出版社,2005:1~25
[2].Krugman P.地理和贸易[M].张兆杰译.北京:中国人民大学出版社,2000:66~69
[3].Krugman P.发展、地理学和经济理论[M].蔡荣译.北京:中国人民大学出版社,2000:33~68
[4].Perman R,Ma Y,McGilvray J,et al.自然资源与环境经济学[M]:第二版.张涛,李智勇,张真,等译.北京:中国经济出版社,2002:1~12
[5].安虎森,空间经济学原理[M].北京:经济科学出版社.2005:10~15
[6].丁四保,等编著.主体功能区的生态补偿研究[M].北京:科学出版社,2009:164~191
[7].樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2007,62(4):339~250
[8].陆大道,刘卫东.论我国区域发展与区域政策的地学基础[J].地理科学,2000,20(6):487~493
区域空气污染网格化治理研究 篇10
随着全球大气环境的日益恶化, 区域合作成为改善大气质量的重要途径和发展趋势。我国治理空气污染主要采用由美国、欧洲引进的区域防联控机制。但在我国的实践中面临信息运转不畅、缺乏长效联动机制和多元治理主体缺失等问题, 导致区域间并未达到真正的联合, 治理效果受限。
1 网格化治理区域空气污染的优势所在
网格化管理借用计算机网格管理的思想, 将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元, 利用信息技术和网格单元间的协调机制, 使其能有效地进行信息交流, 透明地共享组织的资源, 以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想[2]。可以利用网格技术促使空间数据与属性数据的无缝集成[3], 实现区域空气污染动态化、制度化、数字化治理。相比区域联防联控, 网格化治理的优势体现在三大方面。
第一, 全方位的网格布局能随时捕获信息, 实现精细化、智能化管理。网格化治理如同在区域范围内铺设巨型的虚拟网, 对区域内的污染程度、污染源性质和污染空气走向进行动态监测和精准定位;同时利用分析模型和智能软件采集整合信息, 成为治理依据。
第二, 网格化治理无缝隙运作可以达成长效治理。虚拟的网格化治理平台能够将多元化的部门机构囊括到治理之中, 依据治理流程规制各层级、各部门的运作, 利用信息技术打破职能的界限, 充分增强区域的治理合力。在网格化协同机制的牵引下, 各方治理主体形成有机整体, 区域污染的防控有序进行, 以此形成了可维持的稳固的长效治理关系。
第三, 网格化治理能将政府机构的触角延伸到最基层[4], 充分吸纳利益集团的参与。网格化治理平台面向公众提供开放的信息门户, 直接联结企业、NGO和公民, 为各方利益集团的参与预留治理空间。同时, 信息平台还公布大气治理的相关信息, 互动的网格化治理能保障各方利益集团的利益表达和功能发挥, 从而调动整个社会治理污染的积极性。
2 区域空气污染网格化治理的设计
网格化治理空气污染, 首先应综合各方面因素对治理范围进行限定, 其次要依据治理路径网聚各类信息、资源, 并按照不同层次的维度设置网格, 最后依赖网格的运行机理对空气污染实行治理。
2.1 空气污染网格化治理区域的选定
空气污染受到自然和人为双重方面的影响, 治理区域的选定要考虑地形、气候带、风向等方面的因素, 还应考虑城市产业结构、人口分布、交通建设以及地区之间环境、经济、社会等方面的关联程度。因此可以以行政区划和现有网格为基础, 充分综合自然条件、社会关系、生态环境敏感性等影响因素划分区域。
2.2 网格化治理区域的维格划分
选定治理范围后要进行区域的维格划分, 维格划分首先应确认需要网聚哪些资源和信息。大气治理需要掌控包括大气质量、污染特征、污染行为、污染形成机理等方面的信息, 并实行差异化治理。本文将大气治理分为四个步骤, 每一环节中的网格细化、定位和整合了各项不同类别的资源。
2.2.1 大气环境监测网格
大气治理的前提是对大气质量和污染状态有全面、明晰的掌握, 监测网格主要实现上述目的。大气质量监测网格用于定位和监控污染状况、气候变化和人类活动。污染状况网格从污染类型、污染物时空分布、危害程度、演化特征和扩散趋势等维度进行设定。气候变化网格从天气状况、风向走势、生态环境敏感性等维度进行设定。人类活动网格从行政区划、产业布局、人口密度、污染源分布、排污行为等维度进行设定。
2.2.2 空气污染预警网格
大气质量预警是预防和降低空气污染危害的必要措施, 空气污染预警网格用于确立污染评估指标、分析污染等级和出台预警布告。污染评估指标网格涵盖污染因子、污染物浓度标准值等维度。污染等级网格囊括污染风险、数值预报、数据解读等维度。污染预警布告包括预警等级标准、预警层次类型等维度。
2.2.3 空气污染处理网格
空气污染处理是治理的中心环节, 涉及到包括政府、企业、非政府组织和公民个体等多元行动主体的互动合作, 关系到各种利益集团的利益分配。空气污染处理网格用于细化治污责任、制定行动决策。治污责任网格包括治理主体、权力划分、责任分配、利益协调等维度。治理决策网格包括决策模型、污染源控制措施、防控政策等维度。
2.2.4 治污效果维持网格
空气污染治理追求的不是短期效应, 而是为了改善大气质量实现可持续发展。治污效果的维持是确保治理成果的关键。治污效果维持网格用于分配环境利益、促进长效治理。利益分配网格分为利益补偿、体制改革、产业布局等维度。长效治理网格分为成果推广、研究应用等维度。
综上所述, 应按照大气治理的逻辑路径, 将整个区域划分为多环节、多层次的, 纵向到底、横向到边的无缝衔接的网格, 借助地理信息技术、遥感技术、地理编码技术, 对每个单元格的污染源、治污资源等进行分类和编码, 存储完备、精确的分布和属性信息。
2.3 区域空气污染网格化治理流程
2.3.1 区域大气质量的网格化监测
治理信息主要来源于两方面:一是机器监测到的信息, 二是人为监测得到的信息。在每一个单元格内都对公众设有开放的监测平台, 使得每一方利益集团都能无门槛地发挥自身的监督权。监测信息录入网格化治理的信息处理中心后, 经过科学的模型分析, 能够输出为污染走向、污染等级、治污措施等信息, 并在区域内实现共享。
2.3.2 区域空气污染的网格化预警
网格能够充分聚集分散在各处的零散信息, 将其加工为高性能、可共享的有效信息。网格化监测得到的数据输入数据库, 其后台的分析模型对监测数值和污染评估指标进行比对和整合, 量化地区之间的污染物传输量, 判定污染等级。一旦空气污染出现重度恶化的趋势, 区域网络治理中心或分属职能机构第一时间启动特定级别的高污染预警。
2.3.3 区域空气污染的网格化处理
网格化治理能全局联动、及时响应。在应急处理的情境下, 所辖单元格内的职能部门第一时间应急联动减排, 并提供污染防范建议和资源。非紧急情况下的治理, 则要以科学研究为前提、多元主体共同治理为基础、层级部门之间相互联合协作为保障进行处理, 使得监督者有一个有效监督的空间。任何情况下, 网格都能将多元化治理主体充分吸纳到治理过程之中, 并实现各地区、各层级、各方之见的协同, 确保污染处理充分均衡各方利益和高效运转。
2.3.4 区域治污效果网格化维持
在大气环境维持的过程中, 需要多方利益不断协调, 各方行动不断协同。其中就涉及到利益补偿问题, 可以利用市场机制, 建立和完善排污申报登记制度、排污许可制度、排放权交易制度、空气污染环境税费制度, 规制企业的排污行为;还可以改善政府官员的政绩考核制度, 将环境效益纳入考核范围, 促使政府环境保护职能的发挥。以上制度的调整都可以借助网格化管理信息平台, 进行更智能化的治理。
参考文献
[1]柴发合, 云雅如, 王淑兰.关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考[J].环境与可持续发展, 2013 (04) .
[2]FOSTER I, KESSELMAN C, NICK J.Grid services for distributed systems integration[J].IEEE Computer, 2002, 35 (06) :37-46.
[3]方裕.GIS软件技术发展与研究探讨[C].中国地理信息系统协会, 2001.
区域环境治理的企业参与机制研究 篇11
关键词：环境治理；企业；参与机制；对策研究
1 引言
非排他性和非竞争性是区域环境治理过程中作为典型公共物品化所表现出来的明显特征。单企业个体进行区域环境治理所获得的治理成果，会自动被同区域其他企业免费获益得到分享，其企业个体福利也会提高，但但进行环境治理治理的单企业个体却并不会得到其他的补偿，，所以，在进行区域环境治理的过程中，单企业进行的个体成本要远高于多企业同时进行的社会平均成本，故而在单纯的市场经济体制下区域环境治理进展颇为困顿，即使有经济工具环境税等和生态环境政府补贴制等外部优惠政策，也难以调动企业主动性。主要还是经济工具的有效性难以得到保障，如成本——收益不平衡，企业投入由政府补贴决定等信息不对称现象，导致企业的供给严重不足，企业对环境治理的资源参与度自然也就高不起来，针对这些现象，可以只限定诸如第三方监管、企业承诺等资源协议来降低欺骗动机和政府的整体行政成本的降低。
2 区域环境治理的企业参与机制设计
区域环境的治理模式也随着市场的经济模式转变不断变化，从开始的政府命令——控制“强制模式到市场政策调节阶段再到自觉参与阶段，從这个发展轨迹我们不难看出，单一的治理模式难以满足日益严峻的现实需求。行政管制由于其机动性很难调动企业的参与度；经济工具虽然在一定程度上克服了行政官制度强制性，但是激励成本过高，难以实现帕累托最优的目标，高行政成本低行政效率也不可取；只有环境自觉行动能够重视企业在区域环境治理过程中的主动性和自觉性，且能够将环境治理建立在广泛而全面的社会基础之上，引导企业从长远目标出发，改变发展战略，着手环境治理，使个体和集体的目标和利益更加统一。
2.1基于市场的激励机制
政府对市场进行宏观调控，虽然说市场的主人是市场本身，在市场环境发生变化的时候，小范围内的波动市场可以进行自我调节以适应和平衡市场环境，但最终通过价格和价值的变化控制市场的还是各种人为化得政策和机制，所以当面临生态环境的巨大变化时，政府可以通过一定的激励机制对市场进行调解，当然该激励机制的出发点是市场，落脚点和目标也是市场，这就要求采用一定的激励机制来调节市场。在生态环境的治理过程中对于市场来说的激励机制最具代表性的代调节手段就是政府补贴，因为针对市场的激励机制要求政府要通过市场化的方式，制定相关政策或者契约来约束和控制环境危机，由于区域环境的治理需要当地企业的积极参与，适当的政府补贴和优惠政策，有利于调动企业投入资源参与环境治理的积极性，但这种手段下企业投入资源的比例由政府的激励程度来决定，几乎难以实现帕累托最优的目标。
2.2基于自觉的承诺机制
环境危机关乎市场发展的方向，政府实现激励机制进行调节只能是外部化行为，只能作为一种没有选择的手段而不是解决问题的关键。生态环境与企业经营生产息息相关，而企业是市场的参与者，不管是被动还是主动的情况下都会对环境危机产生影响，作为当事者，区域环境治理非但不应该是无奈下的政策驱使行为，而应该是基于非利他主义之上的自觉、自动行为，随着全球性环境问题的加深，企业可以根据不断变化的形势仔细权衡自身利益与否，进而做出的战略性选择。在这个过程中可以通过自觉性的环境行动获得主动权，如参与政府主导下的区域性环境治理活动、严格遵守行业性环境行为的标准和行业行动理解备忘录等。为实现经济效益和环境效益统一的目标，企业要获得发展过程中的社会资本，就要调整应对环境危机的策略，变被动为主动，主动承担环境责任并参与区域性的环境治理活动，将环境信息进行公开，树立绿色价值观，是公众认可度增高并进一步树立绿色环保积极健康的公司形象。
3结论
政府和企业的合作使其目标在最大程度上保持一致才能使区域环境治理的有效性发挥到最大。与政府而言，最重要的职能之一就是提供公平、和谐、平等的公共服务和公共建设，而对于企业而言，参与区域环境治理最大的目的还是使其企业经济利益最大化，以低成本获得高收益所以公共孝义市企业参与者的短板，在这种情况下，政府就应呼吁社会性的环境保护激励和引导行动，强调社会性，是企业针对环境治理的外部化行为逐步内部化，进而提高有效性。想要持续提高环境治理效率获得一定成果，政府就要一方面认识到区域环境的治理是一个可持续的、长久的发展目标，加强激励机制的施行力度，是参与的企业在区域环境治理的过程中保持参与度和积极性；另一方面还要将自身的管理者角色转变为服务者，多制定环境治理相关的政策手段，引导企业或行业协会增加对环境治理的重视度，自觉治理环境、关注自然环境、绿色生态，主动承担环境伦理的社会责任，使环境治理的参与达到真正的多层次、多主体、自觉、自动的行为目标。
参考文献
[1]张琳.环境污染问题的经济学分析一基于市场失灵与政府失灵的考察[J].山东财政学院学报，2008（5）：24—27
[2]陈海嵩，陶晨.我国风险环境治理中的府际关系：问题及改进[J].南京工业大学学报：社会科学版，2012（3）：29—36
[3]易波，张莉莉.论地方环境治理的政府失灵及其矫正：环境公平的视角[J].法学杂志，2011（9）：121—123
作者简介：刘娅，女，（1982年1月）汉，籍贯：湖北省鄂州市，任环评室主任，工程师；
浅谈水库库区生态型治理模式 篇12
1 库区生态型治理的原则
水库库区生态型治理是保护水库工程安全, 防治水库淤积, 改善水库水质和库区生态环境的有效措施, 所以库区生态型治理必须坚持防护为主, 因害设防;划分区域, 立体设置;讲求效益, 合理开发;适地适树, 绿化美化的原则。在保证防护功能的基础上, 根据防护目标确定治理措施;依据库区自然资源的特点和条件划分治理区域, 科学布局, 形成立体防护体系;充分发挥植物的经济效益和景观效应, 合理开发和利用库区的水土资源, 使水库成为工程安全、山清水秀、环境良好的生态型景区。
2 库区生态型治理模式
根据库区地形地貌, 治理区域的位置、作用, 资源条件和治理目标等特性, 将库区生态型治理划分为上游区、淹没区、大坝区、料场区、开发区、旅游区、道路区和管理区8个治理区域, 确定和配置相应的治理措施。
2.1 上游区。
该区范围为淹没线 (大、中型水库由设计时批复, 一般在兴利水位至校核洪水位之间;小型水库由《黑龙江省水利工程管理条例》规定, 为校核洪水位) 以上1~2公里或可通视较近的区域内。本区特点是坡岗相间, 耕地、荒地、林地并存。治理措施以治理水土流失, 增加林草植被, 改善生态环境为主。实施大面积坡耕地治理, 营造水源涵养林和水土保持林, 生态修复, 沟道治理等水土保持措施。梯田、地埂植物带设计标准5年一遇为宜, 面积不宜过大, 要尽量放水下山, 减少因上游栏蓄水量对水库来水量的影响。营造水源涵养林和水土保持林宜栽植落叶松, 护埂林宜栽植紫穗槐、沙棘等灌木树种。
2.2 淹没区。
该区范围为淹没线至兴利水位。本区特点是季节性淹没或部分淹没, 土壤多为上游雨洪携带泥砂淤积形成, 有机质含量高, 一般可达3~5%, 肥力较强, 适宜植物生长。治理措施以拦蓄库区周边坡面径流, 防治径流直接入库挟带泥沙对水库的淤积和水质污染;划定水库工程管理范围界线, 防止耕地入库, 有利于水库工程的保护、管理和库区的开发利用为主。治理措施采取工程措施和植物措施相结合, 设置淹没线植物防护带。防护带由蓄水沟、林带和草带三部分组成。沿淹没线开挖蓄水沟, 拦蓄坡面径流直接入库水量, 沉淀泥沙, 净化水质;沟下设林带和草带, 防护库区周边农田, 保护沟埂, 拦蓄超过蓄水沟设计蓄水量溢流或漫堤水量挟带的泥沙, 减少泥沙对水库坝前的淤积。蓄水沟每延米容量为V=VW+VS, VW为一次暴雨径流量, 按10年一遇6小时最大降雨量计算;VS为1~3年土壤侵蚀量。蓄水沟沿淹没线开挖, 向下游一侧反土筑堤 (树台) , 每隔200~300米留1~2米间隔不开挖, 阻止蓄水沟中的水向低处流动, 造成低处蓄水量过大漫堤和产生集中淤积;蓄水沟下游设置林带, 宽度视纵向比降确定, 一般5~20米。蓄水沟埂和林带要栽植经济价值高, 水土保持作用好的树种, 树台上和林带上部栽植杨树, 林带下部栽植或插植杞柳。林带下设置草带, 宽度10.0米以上, 选择种植芦苇、稗草等湿生草种。
2.3 大坝区。
该区为水库大坝背水面和坝后工程管理用地。本区特点是大坝背水面坡度大, 一般为1/3, 粘性土质, 有机质含量不高, 一般在1~3%, 具备部分树种和草种的生长条件;坝后工程管理用地较为平坦, 受库区水体通过坝基和坝体渗透影响含水量较高, 有机质含量较高, 一般在3~5%, 适宜植物生长。
治理措施以大坝背水面护坡和坝后工程管理用地防护林建设为主, 兼顾绿化美化。在坝坡上种植植物, 利用植物根系的固结和茎、叶的覆盖作用防止雨水冲刷、风力侵蚀、牲畜践踏等对坝体表面的剥蚀性破坏;坝后防护林可减少风力对坝体的风蚀。大坝背水面生态型护坡可以用草、灌木单独护坡, 也可以草、灌木结合。浸润线以上坝坡易采用草、灌木结合形式, 提高护坡的综合防护作用;浸润线以下坝坡易采用草单独护坡, 避免灌木枯死后根系在坝体内留下的空洞和孔隙减少渗径长度, 影响大坝安全;坝后防护林营造乔、灌混交, 针、阔混交林, 并花、灌、草结合, 绿化美化。坝坡护坡植物应选择适应贫脊土壤、根系发达、经济价值好的草本植物或小型灌木。适宜护坡的草种有碱蒿草、芦苇、老芒麦、小叶樟等, 护坡灌木有紫穗槐、沙棘、胡枝子、杞柳、粉枝柳、细叶蒿柳等;坝后防护林的适宜树种和草种较多, 可根据造林设计选用, 也可以选择栽种用于城市绿化、美化的草种, 花、灌木种苗和草皮等。
2.4 料场区。
该区为修建水库时遗留的取土场、石场、风化料场。本区特点是距库区较近, 原地貌被破坏严重, 地面凹陷, 开挖山体, 掌子面陡峭, 砂石裸露, 植物较难生长, 短时间内无法自然恢复植被。治理措施以恢复植被为主。治理时要尽量平整和整型, 使料场场地坡度达到稳定坡度。取土场可选择栽植适合的乔木或灌木树种;风化料场和石场整型部分, 需覆土后栽植植物。覆土可采用全面覆土和穴状换土。全面覆土的覆土厚度要达到0.3~0.5米, 穴状换土的密度要根据栽植树种的要求确定, 但不能小于167穴/亩。适宜树种为红松、樟子松、云衫等生长较慢且四季常青的树种;不能削坡的石场掌子面可选择较大石缝采用窄缝栽植技术, 栽植五叶地锦、山葡萄等藤本科植物, 利用植物藤蔓的攀爬覆盖裸露的岩石。
2.5 开发利用区。
该区为水库管理单位在工程管理范围内进行养殖、种植农作物、开办企业等生产项目用地。本区特点是离库区较远, 独立成为区域。治理措施以田间、场 (厂) 区绿化美化为主。
2.6 旅游区。
该区为开展旅游所确定和建设的观光游览、运动娱乐、休息餐饮等项目区域。特点是林草植被率高, 生态环境较好。治理措施以保护原生态环境, 改善植物群落质量, 提高自然环境的观赏性为主。可选择栽植观赏性较高的树种。要尽量减少人为的景观建设, 保持水库特有的集山、水、林、草为一体的自然景观。
2.7 道路区。
该区为水库与等级公路连接的交通道路。特点是窄而长, 一般宽8~12米, 长可达几公里。治理措施以营造护路林和治理道路两侧水土流失为主。对裸露的取料场和道路两侧的沟坡植树种草, 恢复植被, 以提升库区生态型治理的整体效果和增强进入库区的生态感观效果。
2.8 管理区。该区为水库管理单位的办公和管理人员的居住区域。特点为村、镇建设性质。治理措施以村、镇绿化美化为主。
3 结论
随着我国的社会不断发展和经济水平提高, 人们生态环境意识进一步增强, 减少水利工程对原生态的影响, 恢复和改善生态环境已成为水利行业的重要课题, 水库库区生态型治理是水利工程保护和环境整治的重要组成部分;水库库区生态型治理要在水库生态建设规划的基础上, 合理划分治理区, 科学配置治理措施, 保证施工质量, 注重治理的整体作用和效果, 使人与自然更加和谐。
摘要：水库库区生态型治理必须坚持防护为主, 因害设防;划分区域, 立体设置;讲求效益, 合理开发;适地适树, 绿化美化的原则, 根据治理区域的位置、作用、资源条件、治理目标等特性, 划分为上游区、淹没区、大坝区、料场区、开发区、旅游区、道路区和管理区8个治理区域, 确定和配置相应的治理措施。