地方财政改革

地方财政改革（共12篇）

地方财政改革 篇1

改革开放以渐进的、良性的方式破除了旧体制的落后因素, 一系列体制变革与制度变迁为我国经济社会注入了新的生命力, 激活并释放了中国社会蕴藏着的巨大潜能。作为经济体制改革的“急先锋”, 财政改革在这场大潮中也发挥了不可替代的重要作用, 取得了突出成就。认真梳理财政改革的历程, 肯定成绩, 正视问题, 将对今后的财政改革乃至整个经济体制改革产生积极的影响。本文结合辽宁的改革实践, 从地方财政的角度试作分析和思考。

一、财政改革的历程回顾

改革开放以来, 我国经济体制改革经历了由计划经济向市场经济过渡、建立社会主义市场经济体制和完善社会主义市场经济体制三个重要历史时期。相应地财政改革也经历了“放权让利、分灶吃饭”、“分税制财政体制改革”和“建设社会主义公共财政”三个时期。

改革之初, 为有效激发活力, 财政实施了以“让利放权”为核心内容的一系列举措。在处理政企关系上, 通过利润留成、企业基金制度和两步“利改税”等措施, 增加了企业自主支配的财力, 推动了企业市场主体地位的形成;在处理政府间关系上, 通过“分灶吃饭”和不同时段多种类型的“财政包干”体制, 充分调动起地方政府发展经济和自主理财的积极性;在发挥财政职能作用上, “生产建设”财政特征开始逐渐淡化, 较好地配合了政府角色的转变。这一阶段的改革, 很好地实现了预期目的, 使整个经济释放出空前巨大的活力, 劳动生产效率显著提高, 国民生产总值快速增长。但与此同时, 探索性改革所固有的不完善也诱发了一系列的问题, 如“财政包干”体制直接导致了地方保护主义的泛滥, 各地市场封锁、重复建设愈演愈烈;过度的“放权让利”极大地削弱了中央的宏观调控能力, 政府汲取的财力难以应付经济社会深刻变革引发的种种矛盾困难等等。

1992年, 邓小平南巡发表重要讲话, 之后党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济的改革目标, 从而彻底解决了意识形态上的障碍和束缚, 中国经济体制改革又向前迈进了一大步。与此相适应, 财政领域的改革也实现重大突破。针对“放权让利”引致的“两个比重”偏低等问题, 我国启动了意义深远的分税制财政体制改革, 建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度, 并通过国地税分设强化了对税收的征管, 从而较好地规范了政府间财政分配关系。与此相配套, 我国税制改革也同步推进, 在简化税制的同时, 赋予了地方一定的税权, 使财政收入良性增长机制得以有效构建。上述财税制度改革, 有效扭转了“两个比重”不断下滑的局面 (财政收入占GDP比重由1993年的12.3%提高到2007年的20.6%, 中央财政收入占全国的比重由22%提高到54.1%) , 增强了中央政府的宏观调控能力, 为市场经济有序运行奠定了重要的制度性基础。但这一阶段的财政改革, 仍属于财政制度对经济体制转轨的一种被动性适应, 未来财政改革的远景目标模式究竟应该是一个什么样子, 在理论与实践层面还没有形成统一的共识。这也导致了改革的不彻底, 并引发了后来区域差距进一步扩大、财政“缺位越位”严重和基层财政普遍困难等不良后果。

1998年底, 全国财政工作会议正式提出了建立公共财政基本框架的思路及相关原则。其后, 十六届三中全会明确提出要进一步健全公共财政体制, 并将其作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。公共财政理念的确立, 使我国财政改革方向更加明晰, 各项改革举措得以通盘考虑, 有序推开。围绕公共财政建设, 我国先后启动了农村税费改革, 推进了以部门预算、国库集中支付、政府采购等为主要内容的预算管理制度改革, 深化了以出口退税、增值税转型、“两税合一”、取消农业税等为主要举措的税制改革, 进一步调整了财政支出的结构, 从而有力地促进了“公共服务型”政府职能定位与转换, 并为当前和今后一个时期经济、政治、社会各个领域改革的全面深化提供了极其重要的物质基础和制度保障。

二、地方财政改革与发展取得的突出成就

地方财政伴随改革开放脚步, 经历了由小到大、由弱到强的实践过程, 积极推进自身改革, 充分发挥职能作用, 支持经济发展, 为社会事业全面发展提供了有力保障, 取得了突出成就。

(一) 地方财政具有了真正实质性的意义和内涵。

改革开放之前, 地方财政作为一级独立主体并不存在, 并没有赋予地方相应的权利, 地方财政只是中央财政的附属机构。改革开放以来, 为了调动了地方政府的积极性, 财政体制由原来的单一财政转向“财政包干, 分灶吃饭”的财政体制, 从此, 地方财政提升为一级独立主体, 此后预算法正式规定“一级政府一级预算”, 地方财政制度框架由此建立。特别是分税制财政体制改革, 地方财政在分级分税财政体制框架下作为与市场经济相适应的一级财政实体也被赋予了实质性的意义和内涵:为了弥补市场经济缺陷, 需要赋予地方更多的事权和财权, 提供更加有效的辖区内公共产品, 以解决中央财政效率损失和信息不对称的问题;同时, 赋予地方财政实权, 扩大地方政府自主财力, 能够有效激励地方政府发展经济、提供公共产品的积极性。

(二) 地方政府财政宏观调控能力显著增强。

改革开放以来, 地方政府理财规模达到了前所未有的历史水平。随着我国经济规模的不断增长, 财政收入稳定增长机制形成, 收入渠道日益多元, 财政收入持续快速增长。2007年底, 全国地方财政收入达到23565.04亿元, 按现价计算, 比1978年增长了24.6倍, 年均增长11.7%;从辽宁省看, 2007年, 辽宁省地方财政总收入1852.9亿元, 是1978年的17.1倍;地方财政一般预算收入1082.7亿元, 是1994年的7.1倍;可用财力1396.6亿元, 是1994年的6.4倍。与财政收入增长相对应, 财政保障能力也显著增强, 2007年全国地方财政支出达38120.36亿元, 是1978年的64.6倍, 年均增长15.5%;辽宁省地方财政支出由1978年的31.1亿元, 增加到2007年的1764.3亿元, 年均增长15%, 地方财政实力的不断壮大, 提高了地方政府的宏观调控能力, 有力地支持了经济社会各项事业的发展。

(三) 财政运行纳入了一个较规范的体制框架。

改革开放以来, 在经历了一系列改革之后, 目前我国财政分配关系得到基本理顺。通过适度的集权与分权, 积极促进了地区间利益分配格局的改善, 推动了政府事权、财权与财力的统一, 实现了财政运行机制上的重大突破。尤其是分税制财政体制, 代替了原来各个地区不同的包干方式, 成为全国统一的财政体制, 实现了体制的简化和规范:按税种划分收入, 使中央与地方之间的利益界限趋于明确化, 也免除了原来财政体制下分成的随意性和不固定性;分税制下政府间的收支范围、权限和责任明确, 减少了原体制下责任不清、权限不明、相互推诿的现象;分税制改革建立的转移支付制度, 既避免了“鞭打快牛”现象的出现, 也照顾了落后地区的利益。财政体制的规范化、制度化、长期化, 使得上下级政府之间一对一的反复博弈和讨价还价减少, 为地方财政更好地发挥职能作用打下了良好的基础。

(四) 管理的效率和规范性进一步提升。

改革开放以来, 我国地方财政管理现代化有了长足的发展。以辽宁省为例, 1998年开始的政府采购制度改革, 建立了政府采购管理机构和集中采购“管采分离”机制, 采购范围和规模不断扩大, 财政资金使用效益显著提高。2000年启动的部门预算编制改革, 实现了从形式、程序、方法到内容的变革, 预算编制内容日趋细化, 提高了预算管理的透明度及法制化、规范化、科学化水平。而国库收付制度改革的范围不断扩大、预算级次逐步增加、操作流程不断规范。

(五) 职能作用得到更有效地界定和发挥。

改革开放以来, 地方财政逐渐从微观主体的经营活动中脱离出来, 支持企业技术改造和科技创新、建立现代企业制度, 有效促进了经济结构战略性调整。在理清政府与市场关系的基础上, 地方财政发挥公共财政职能作用, 加大社会公益及民生事业, 弥补市场失灵, 从而有效地发挥了财政职能作用, 实现了从生产建设型财政向公共财政的重大转变。1978年, 辽宁省财政建设类支出占地方财政支出的比重为65.2%, 2007年为36.7%, 下降了28.5个百分点。2003年至2007年, 辽宁财政累计用于民生支出1260亿元, 年均增长31%, 其中2007年450亿元, 比上年增长49.5%, 为民生事业提供了有效保障。

三、地方财政改革与发展中存在的问题

与中央财政相对应, 地方财政由于事权范围更加广泛、政府层级更加复杂、政治考量更加多元、自身财力更加有限, 因此财政改革与发展的过程也更加艰难。一般而言, 地方财政要实现良性运行, 须具备以下基本条件或要求:一是地方财政要有稳定的财源或财力;二是地方财政平衡状况基本良好;三是地方政府汲取财力的水平要与经济社会发展相适应;四是地方政府财力安排要体现公平与效率的统一;五是财政运行必须处于有效的监督之下。从地方财政改革的情况来看, 尽管取得了巨大的成就, 但与上述要求相比还存在较明显的差距。主要体现在以下几个方面:

(一) 政府间财政关系缺乏法制化保障。

这是我国地方财政普遍面临的一个共性问题。我国还没有形成一个科学、完备的《政府间财政关系法》, 政府间财政关系的确定和调整往往依据上级部门的红头文件, 因此具有很大的不确定性。由于缺乏法制化的有效保障, 在中国对上不对下的政治架构下, 下级政府在确定政府间财政关系上处于明显的弱势, 缺乏必要的话语权。这既体现在政府间财力的划分上, 如分税制以来一些重要税收收入在政府间的分成比例不断向上集中;也体现在政府间财权的划分上, 如地方政府到现在仍然缺乏必要的税收立法权和举债权。目前, 一些地方政府要求加大自身税收分享比例的呼声也很高, 但是简单的“放权让利”并非解决问题的根本。如果不能以法定的形式对政府间的事权和财权进行明晰的划分, 那么我国财政体制就难以摆脱“一统就死, 一放就乱”的怪圈。

(二) 横向和纵向之间的财政失衡难以化解。

在上述不稳定的财政关系框架下, 体制的调整更多体现出一种依靠政治强制力实施的“单边主义”的特征。这种财政关系进一步强化了上级政府作为“经济人”的自利特征和“本位主义”考虑。而由此衍生出的必然后果, 就是在制定政府间财政关系规则时, 财力的分配易于向上层倾斜, 从而造成上下层级之间“倒金字塔式”的失衡。而从对政府间财力分配失衡修正的层面来看, 出于区域统筹协调的考虑, 上级政府也在不断加大转移支付的力度, 但这种转移支付通常是在较好满足了本级政府财力需要之后才会被更多地考虑和运用, 这就注定了其对财政纵向失衡修正作用的有限性。再从横向失衡来看, 由于分税制改革本身就是一个不断妥协的过程, 出于对效率的考虑使发达地区既得利益得到较大程度保留, 结果造成改革之初横向差距就明显存在。随后的调整中, 在财力难以获取稳定的法制保障的情况下, 下级政府就只能采取“跑部进厅”这种非规范的方式进行一对一的博弈, 而由于富裕地区在同上级政府谈判过程中可运用的政治经济资源和筹码远大于贫困地区, 这就使得横向财政失衡过大的格局也难以在短期内得到根本矫正。

(三) 宏观税负逐步加重, 弱化了可持续发展能力。

各级政府目前都将经济增长作为重中之重, 财政收入也成为紧随其后必须完成的“硬杠子”。财税收入指标制定往往就是“基数加增长”, 而较少顾及这种增长是否与经济、社会、自然生态的承载力相协调。在不合理的行政架构和政绩考核体系下, 行政长官“对上不对下”的价值取向驱动他们更愿意采取机会主义的路线, 弄虚作假、拉税引税等财政不正当竞争行为不断上演。财政收入增长长期快于经济总量增长, 显示出政府汲取财力水平在不断提高。随之而来不可避免的代价, 就是企业税负加重, 发展缓慢, 经济结构无法得到合理优化, 进而影响财源建设。并且, 不合理的财政增收模式加剧了对资源的掠夺和对生态的破坏, 也严重弱化了财政经济的可持续发展能力。

(四) 财政收支的结构和质量均有待优化。

在财政蛋糕不断做大的同时, 财政收入的质量却不高。财政收入结构中, 非税收入的比重仍然偏大, 尤其是基层地区, 严重者甚至达到70%以上。由于基层地区产业发展缓慢, 缺乏可靠税源, 一些地区“资源型财政”和“土地财政”特征十分突出, 过度依赖当地矿产资源的开发和土地出让收入的增长, 使收入增长长期看相当脆弱, 并严重影响了代际间的公平。与此同时, 从财政支出的结构来看, 财政供给范围上依然存在“越位”与“缺位”问题, 公共化特征还不够明显, 财政资金仍不同程度地滞留于一般竞争领域, 财政支出与满足社会发展的实际公共需要相比仍有较明显的差距, 各项民生事业发展仍显滞后。并且, 财政资金使用的绩效也有待提高, 财力资源亟需进一步整合。

(五) 预算管理的科学化、法治化和民主化程度仍需提高。

财政管理在实践中也仍存在诸多问题, 如预算编制粗放, 预算执行刚性不足、资金纳入预算管理不够完整、“小财政”肢解预算分配、资金使用损失浪费等问题还不同程度存在, 成为公共财政建设进程中突出的障碍。财政法治化建设需进一步加强。财政法律体系不健全、法律效力偏低、部门利益法制化、法际间冲突等问题均很突出, 一些地区和部门法治观念不强, 人治特征仍较明显。人大对财政监督也存在缺位, 财政透明度还不高, 民众与政府财政预算信息上严重不对称, 从而大大降低了公共行政领域中信息流通的质量和效率, 使得外部对财政乃至政府的监督严重弱化, 阻碍了财政管理水平的进一步提高。

四、地方财政改革取向的几点思考

经过三十年的不懈努力, 财政改革作为经济体制改革至关重要的一环, 取得了很大的进步。同时, 改革过程中也暴露了一些突出的问题。结合我国未来整个改革开放事业的宏伟战略, 今后地方财政改革要进一步明确指导思想和改革方向, 把握财政改革的脉络, 有针对性地突出改革重点, 在构建社会主义和谐社会过程中发挥更加积极的作用。

(一) 树立财政协调可持续发展理念。

树立协调可持续发展的科学理财观是今后我国财政改革的必然选择。我国财政改革与发展过程中, 限于当期问题的紧迫性, 大多从短期利益出发, 不注重培养财源, 不重视财政支出的长期效应, 没有意识到财政的远期风险, 导致了诸如非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题。因此在今后的财政改革与发展过程中, 必须将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程, 通过优化财政收入结构、规范非税收入管理, 合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题, 建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。

(二) 进一步完善政府间财政关系。

当前实行的“非对称分权”模式有其合理性, 像我国这样的大国, 中央保持适当的集权是必须的。但现行体制中, “本位主义”的痕迹显而易见, 事权下移、财权上移的状况使基层政府处于困境, 行为受到扭曲。因此在未来的改革中, 必须摒弃“本位主义”和部门利益, 更加清晰地划定政府间的事权, 在此基础上划分财权和财力, 通过完善均等化转移支付制度和改革税收返还制度, 健全地方税制体系, 建立起事权、财权、财力相互匹配的财政体制。

(三) 着力加强“民生财政”建设。

“让人民的钱更好地为人民谋利益”, 这既是政府的宣言, 也代表了全体人民的心声。近年来社会财富分配呈现出两极分化加剧的趋势, 劳动者报酬的增长远低于资本回报的增长, 影响了人民生活水平的提高, 并由此进一步抑制了消费的提升, 不利于经济又好又快发展。财政作为再分配环节的主要手段, 必须充分发挥应有作用, 在以税收政策直接调节收入分配的同时, 通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度, 促进社会的公平正义, 使改革开放的成果真正实现全民创造、全民共享。

(四) 积极推进“法治财政”步伐。

我国鲜明地提出了要“依法治国”、“依法行政”, 就财政部门而言, “依法理财”也是这一逻辑推演的自然要求。目前我国财政法治化建设与现实要求相比还有一定差距, 并成为公共财政建设进程中最大的一个障碍。因此必须强化“法律至上”的意识, 以“法治”代替“人治”, 强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性, 最大限度地减少政府行为的不确定因素, 使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。

(五) 努力打造“阳光财政”。

改革开放至今, 政府职能已经实现了很大的转换, 但直到目前仍没有完全到位。完全靠政府自身的动力来推进其改革是远远不够的, 必须强化外部力量的推动和约束, 特别是监督的力量。财政的收支行为, 是政府施政最直接、最具体的表现。因此, 对财政的监督, 就成为对政府监督最直接有效的途径。打造阳光财政的意义就在于, 它将政府行为透明化, 从而在根本上使民众对政府的监督成为可能, 使纳税人的权利得到充分的保护, 使民众与政府之间的委托———代理关系在操作层面真正得以确立和实现, 并成为推进政治体制改革最为现实的突破口。

摘要：地方财政, 作为中国财政体系的重要组成部分, 在三十年的改革开放进程中取得了突出成就, 也为推进整个经济体制改革做出了巨大的贡献。与此同时, 由于中国渐进式改革自身固有的局限, 地方财政在积极探索的过程当中, 与理想的公共财政模式相比还存在着明显的差距。未来还需要在财政理念和财政制度等方面着力, 进一步推动地方财政的改革与发展。

关键词：地方财政改革,可持续发展,财政管理

参考文献

〔1〕叶振鹏, 梁尚敏.中国财政改革二十年回顾〔M〕.北京:中国财政经济出版社, 1999.

〔2〕张卓元.中国改革开放经验的经济学思考〔M〕.北京:经济管理出版社, 2000.

〔3〕“中国改革与发展报告”专家组.透过历史的表象——中国改革20年回顾、反思与展望〔M〕.上海:上海远东出版社, 2000.

〔4〕吴敬琏.当代中国经济改革〔M〕.上海:上海远东出版社, 2004.

〔5〕高培勇.财政体制改革攻坚〔M〕.北京:中国水利水电出版社, 2005.

〔6〕王振宇.地方财政与区域经济问题研究〔M〕, 北京:经济科学出版社, 2008.

地方财政改革 篇2

2009-02-11 20:39:31 来源: 财政部网站

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黑马推荐 财政部关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见

财库[2009]1号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

非税收入收缴管理改革是我国财政国库管理制度改革的重要内容。自2002年推行以来，各地按照国务院批准的财政国库管理制度改革方案要求，结合本地实际，周密部署，精心组织，积极推进，改革取得了重大进展和显著成效。目前改革处于深化完善的关键阶段，需要进一步扩大范围，继续推进制度创新，有效解决改革面临的问题，加快建立完善的非税收入收缴管理制度体系。根据《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》（国发[2008]35号）中“规范非税收入管理”及“全面推进非税收入收缴管理改革，继续保留的中央和地方收费、基金，按照财政国库管理制度要求，实行国库集中收缴”有关要求，现对深化地方非税收入收缴管理改革提出如下意见：

一、全面推进非税收入收缴管理改革

（一）地方各级财政部门要全面推进非税收入收缴管理改革，力争2010年底前，地方各级执收单位全部实施改革；经清理整顿后继续保留的收费、基金，罚没收入，国有资本经营收益，国有资源（资产）有偿使用收入，彩票公益金等非税收入要全部纳入改革范围。暂时不具备条件的地方，也要在2012年底前将改革推进到所有执收单位和所有非税收入项目。

（二）省级财政部门要在做好省本级非税收入收缴管理改革工作的同时，加强对地（市）、县（区）改革的指导，推动省级以下财政部门按照中央和本省改革规范化要求有序推进改革。

二、规范和完善非税收入收缴方式

（三）地方各级财政部门要建立统一的非税收入收缴管理体系，实施非税收入收缴管理改革后，所有非税收入收缴都要在统一的收缴管理体系中运行，其中的收缴方式包括三种：通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入；通过就地缴库方式收缴非税收入；通过财政与其他部门的横向联网系统收缴非税收入。三种收缴方式分别适用于不同类型和不同管理要求的非税收入收缴，应按照统一规范、运行高效、监督有力的目标要求逐步完善。

（四）地方各级财政部门要完善通过非税收入收缴管理信息系统收缴非税收入的方式，并将其作为非税收入收缴的主要方式，不断优化收缴流程，更好地满足缴款人和执收单位的需求。

（五）地方各级财政部门对涉及多级政府间分成且通过非税收入收缴管理信息系统实施难度较大的非税收入可通过就地缴库方式收缴。对偶尔发生、没有明确规定执收单位、执收单位对信息反馈要求不高的非税收入，也可通过就地缴库方式收缴。

（六）由税务机关征收或代征的非税收入，可通过财税库银横向联网系统收缴。研究将适合横向联网系统收缴的非税收入通过横向联网系统办理，实现收入收缴信息在财政部门与执收单位之间共享。

（七）各级财政部门要按照非税收入收缴管理改革要求，建立统一的收缴信息反馈机制，确保财政部门、主管部门及执收单位及时掌握收缴信息。

三、健全非税收入收缴管理制度

（八）省级财政部门要按照非税收入收缴管理的总体要求，结合本省实际，完善非税收入收缴管理制度，健全全省统一的非税收入收缴管理制度。

（九）省级财政部门要完善政府间分成的非税收入收缴制度。对应上缴中央财政的分成收入，通过财政之间上缴的，要按规范的要求进一步优化流程；通过执收单位之间上缴的，要加强规范化管理，条件成熟时应转为通过财政之间上缴；采用就地缴库方式上缴的，应研究改进信息反馈方式和反馈内容。省级财政部门要重视并研究规范省级与市、县级分成收入的上缴、下拨方式，保证按照规范、统一的渠道解缴。

四、规范非税收入收缴账户管理

（十）地方各级财政部门选择非税收入收缴代理银行原则上实行招投标制度，应参照《中央财政国库集中收付代理银行招投标管理暂行办法》（财库[2003]15号），按照公平、公正、科学、择优的原则，做好代理银行选择工作。

（十一）地方各级财政部门要按照《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》（财办[2006]12号）有关规定，将各类财政资金专户统一归口到同级财政国库部门管理。各级财政部门管理的预算外资金财政专户或非税收入财政专户应尽量归并，原则上在同一家商业银行只开设一个财政专户。

（十二）地方各级财政部门设立的非税收入归集性账户尚未归口财政国库部门统一管理的，要创造条件逐步统一归口管理。确有必要新设立非税收入归集性账户的，原则上归口财政国库部门管理。

五、完善非税收入收缴管理系统建设

（十三）省级财政部门要按照深化非税收入收缴管理改革的要求，进一步完善非税收入收缴管理信息系统，提升系统管理功能和收缴效率，并加强系统安全管理，切实保证非税收入及时、准确、安全收缴。

（十四）省级财政部门要根据《财政部关于印发财政业务基础数据规范及维护管理办法的通知》（财办[2008]22号）的有关规定，做好非税收入收缴业务数据口径及编码规范工作，要按照中央财政统一要求和《财政业务基础数据规范》内容对现行系统进行改造，实现省级财政与中央财政以及省以下各级财政部门间的信息共享和及时传输。

（十五）省级财政部门要结合本地非税收入收缴管理改革和系统建设实际情况，充分利用现代信息网络技术和银行先进支付结算工具，研究建立以电子信息为基础的非税收入收缴管理信息系统，支持POS机刷卡缴款、网上银行缴款等新型缴款方式。

六、加强非税收入收缴执行情况分析

（十六）省级财政部门要研究建立全省非税收入收缴执行分析制度，全面、准确、及时地反映本省非税收入规模、结构和收缴情况，科学分析影响收入实现的因素。

（十七）省级财政部门要按照财政部规定的非税收入收缴执行分析报表格式、口径和时间要求，及时报送本省非税收入收缴执行分析情况。

七、强化非税收入收缴监管

（十八）地方各级财政部门要加强《非税收入一般缴款书》管理，建立和完善《非税收入一般缴款书》审验、核销机制，实现系统自动核销电子票据和人工核销纸质票据的有机结合，切实发挥《非税收入一般缴款书》“以票控收”的作用。

（十九）地方各级财政部门要建立非税收入收缴代理银行综合考评制度，并切实抓好落实，促进代理银行更好地履行委托代理协议，不断提高代理业务水平和服务质量。

（二十）地方各级财政部门要发挥收缴信息系统对非税收入收缴的动态监控功能，对非税收入收缴银行账户、票据使用、单位执收等各方面实施全面监管，保障非税收入及时足额上缴财政。

（二十一）地方各级财政部门要参照《财政部关于印发〈中央单位收入收缴管理改革试点部内相关工作管理暂行规定〉的通知》（财办[2004]9号）的有关规定，理顺财政部门内部各有关部门在非税收入收缴管理中的业务分工，加强各职能部门的协调配合，合力提升非税收入收缴管理水平。

财政部

推进地方财政预算编制改革的思考 篇3

关键词：地方财政预算；改革，建议

绪论改革开放以来，我国的财政管理制度进行了一系列重大改革，但是预算编制制度始终延续计划经济下的预算管理制度，已经很难适应市场经济下对于依法行政、依法理财的要求。构建一个科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度对推动整个政府预算的改革和完善，促进社会主义公共财政基本框架的建立有着很重要的现实意义。

一、当前我国地方财政在预算编制方面存在的问题

1.内容过于简单，缺乏解释说明。地方预算是政府财力收支计划的一项，它必须能够提供详细地反映预算编制的依据。但现在我们报给人大的预算，内容很简单，各项支出一般按支出科目的“类”列出一个预算数，如支出预算中的“行政运行”、“一般行政管理事务”等，只有一个预算总数，至于行政部门总共有多少个，而这个总数都分列哪些部门，各部门具体分摊多少，预算支出的去向，在报告中都没有能够很好的体现。这种预算制度存在很大的弊端，其中最重要的就是不利于人大代表对于预算安排是否合理的监督。

2.预算编制方法粗放。多年来，地方财政预算的编制结果过于抽象，无法详细显示财政资源配置，即不能显示具体的预算使用部门和使用单位。预算编制政策性强、涉及面较广，因此在预算的编制过程中，应当先由有关专家组成的小组对其进行充分论证，计算出量化指标，然后再进行具体的分析和测算。财改预算编制方法主要还是采取“基数法”。这种预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则，往往会造成地方财政支出刚性增长。

3.预算编制速度慢，周期长，质量低。作为一项综合性工作，预算编制需要做的不仅仅是编制前的一系列的准备工作，还需要编制过程中反复测算和论证。而目前地方预算开始晚，作用滞后于资金运作周期。很多财政部门在年底才开始下一年度的预算编制，加上缓慢的编制速度和低下的工作效率，下一个预算年度开始时，预算尚未编制完成，只能参考往年的惯例拨款，专项资金一般要等到六七月份才能申报、核查、下拨。边编制，边执行，，甚至编制滞后于执行，这样编制出来的预算质量很难得到保证。

4.预算的综合性较差。与其他市场经济国家的政府收入基本上靠税收，规费收入只占相当小部分不同的是，我国政府收入除了预算内的税收收入外，还包括由各部门直接参与分配的收费、基金等预算外收入和部分政府职能部门在制度外擅自设立的规费收入。预算的综合性差导致了预算管理的混乱。

二、推进我国地方财政预算编制改革的建议

1.设立预算管理体系，调整政府支出预算范围。依照公共财政框架设立完善的预算管理体系。依照公共财政框架设立完善的预算管理体系，首先要采取的措施就是在财政部门内部设置专门的预算编制机构，这样做能有效地解决预算多头报送的问题；可以构建专业的预算编制队伍，对预算编制过程中进行充分的调查和论证，并在工作中不断地进行经验总结，逐步使预算编制的总体质量得到提升；可以按规定进行合理分配，有效地在预算分配上争指标、争基数的现象，财政部门可以对资金进行更加合理的使用。调整政府支出预算范围，地方政府支出预算应包括公共工程支出、维持性支出、转移性支出等。政府財政要从自身做起，在建立政府公共支出预算体系时，转换角色、调整支出预算范围、缩减维持性预算成本、优化支出结构。事业单位按其服务性质，可以分为公益性、准公益性和经营性三类进行预算。

2.细化预算编制内容。提高预算的透明度，接受人大和社会各界的监督。首先，细化预算科目，将预算科目深入细化到二级、三级，尽可能地细化财政预算的每一笔资金，使预算本身的不定量因素不断减少。其次，推进定员定额标准化。第三，尝试分项进行预算编制。

3.硬化预算管理和约束。在建立公共财政支出预算后，地方财政部门必须加强对预算执行的管理。首先要坚持执行的法制化。其次，要加强对预算执行的监督，建立严格的报告制度。最后对预算拨款方式进行改革。

4.实行预算内外统管，编制综合财政预算。加强预算外资金管理，缓和预算收支矛盾，提高财政性资金使用效益。财政部门在编制预算时，应将预算内外财力统筹考虑，结合安排财政预算内拨款，预算外专户核拨资金和其他收入统一作为部门收入；在预算支出方面，要全面推行政府采购制度，加强集中支付，强化预算约束和监督、提高资金使用效率。

5.强化预算的绩效考核。采用产出预算的方式，强化预算的绩效考核。预算管理是财政管理的核心，必须建立与市场经济接轨的预算编制和严格的执行、监管机制，依法行政、理财，才能使财政资金的使用效益得到全面提高，使每笔资金得到最合理的利用。产出预算是绩效预算的—种典型模式，在财政预算中要引入产出预算的理念和方法，对预算支出的产出和成果两个方面进行评估，强化政府预算的绩效考核。

三、总结

清理地方债务必定走向财政大改革 篇4

地方债务一直是中国经济前行最大的不确定性之一。2010年至2011年后续贷款约为2至3万亿元, 如此, 到今年末地方债务将达到10万亿元, 相当于2009年全国GDP的三分之一、国家外汇储备的70%!说到底, 地方债务问题就是“一双小脚穿了一双大鞋”的问题:地方政府财权过小, 但事权又过大。

6月1日央行发布《2010中国区域金融运行报告》显示, 截至2010年年底全国共有地方政府融资平台1万余家, 同时央行称平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%, 而央行此前公布的统计数据显示2010年年底人民币各项贷款47.92亿元, 由此可以粗略推出一个上限值, 平台贷款占比不超过30%意味着平台贷款规模的上限约为14.4万亿元!两年前, 2009年5月底央行公布的信息显示, 全国共有地方政府投融资平台3800家左右, 总资产规模约9万亿元, 总负债规模升至5.26万亿元, 平均负债率为60%。5.26万亿元的负债相当于2009年全国GDP的15.7%、相当于全国财政收入的76.8%、相当于地方财政收入的161.35%。短短两年, 地方政府债务竟膨胀得如此之快!

清理地方债务问题, 与房地产行业有着千丝万缕的联系。当前房价不断攀升, 很重要的一个原因是地价不断高企。“高房价”与“高地价”好似一对犬牙交错的齿轮。2010年全国土地财政收入2.9万亿元, 地方债务危机往往与土地市场密切相关, 地方政府以土地财政为诱饵, 大量获取了商业银行的低息贷款, 而这些商业贷款大部分本该是流向民企, 成为激活民企的“救命钱”。

在一系列严厉的调控政策下, 房价上行态势得到一定程度的抑制。以北京为例:据北京房地产交易管理网显示, 截至5月31日, 5月商品房期房住宅签约套数为6139套, 环比4月下跌了1.3%;签约均价为19710元/平方米, 环比4月20480元/平方米下跌3.8%, 再次跌到2万元以下, 往昔“红五月”的热闹场面未再现。楼市的趋冷势必影响土地市场。据统计, 今年前五个月北京共出让79宗土地, 土地总收入达到264.7亿元, 约为去年同期的43.7%。而去年前五个月, 北京公开出让土地96宗, 成交额达到了603.4亿元。

土地是地方政府这些年来敢于大规模借贷的底气所在。“土地财政”不给力了, 势必加速地方债务危机的暴发。正如经济学家厉以宁先生所言, “土地财政已经走到尽头了, 不能老靠卖地来建设。”房地产问题已成经济体系的顽症。最近几年的房价是“越调越涨、越涨越调”, 很大程度上是由于政府一直在各方利益中寻求平衡以及再平衡, 对地方政府的债务问题, 也是一样的道理。如何设法彻底解决问题, 而不是暂时吃“止疼片”, 急需我们拿出对策。

笔者以为, 地方政府债务危机的累积与中央政府和地方政府“财权”和“事权”的划分不对称有很大的关系。从某种意义上说, 中国政府的中央与地方更像是总公司和分公司的关系, 中央政府拥有对地方政府绝对的设立和任命权, 债务自然也由中央承担, 所以, 我国地方政府投资冲动, 很大程度上源于其权利和义务的不对等, 及中央管理地方时的信息不对称。

就“财权”而言, 增值税、消费税、营业说和所得税是我国最重要的四大税源, 其中增值税的75%归中央、25%归地方;消费税全归中央;所得税的60%归中央、40%归地方;营业税中铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府, 其余归地方。不难发现, 在这样的财政格局下, 地方政府能得到的“军饷”确实有限。

就“事权”而言, 地方政府承担着本地区大部分建设任务, 因为缺乏财权, 地方政府承担的大型建设项目, 需要到中央各大部委去要资金, 于是演变出跑“部”“钱”进的现象。会哭的孩子有奶喝, 不哭的孩子干受穷。这在某种程度上也符合中国传统“官本位”的思维方式。一些胆大的地方官员开始自谋“钱”路, 其手中掌管的土地资源变浮出水面, 进而有了土地财政的故事。

那究竟从何着手解决这个难题呢?笔者认为, 有两个方向:第一、增加中央的事权;第二增加地方的财权。就第一个方法而言, 中央增加事权就意味着集权的“加强版”, 从经济学的效率理论而言, 显然是不妥的。因为行政化色彩过浓的市场往往是低效的。就第二个方法而言, 地方政府增加“财权”。财权的划分就是税收体系的变革。消费税具有特殊性, 必须由中央统一控制, 增值税则不同, 当前国家大力提倡产业升级, 如果地方政府分享的25%比例有所上升, 一来可以缓解地方政府对土地财政的依赖, 二来也能有效激励地方政府提升产业结构、促进产业升级。

让我们再重新梳理思路:欲为地方政府真正找到一条取代土地财政的出路, 地方债 (债券直接融资) 和房产税或许是个不错的选择。从增加地方财政收入角度考虑, 那或许是替代土地出让金的可靠办法, 而从整体经济增长角度看, 加大保障房建设力度应是有效途径。

地方财政改革 篇5

——经济0901魏光继

关键词：分税制中央财政地方财政税源差异联系

引语：

作为一个发展中的大国，我国在政治、经济、文化等方面正蓬勃发展。“取其精华，去其糟粕”的思想被广泛用于各个领域。在实行市场经济之后，我国借鉴西方发达国家的经验，并结合自身特殊的国情，制定出了许多具有中国特色的政治经济制度。然而，一个制度的制定到实施并然存在曲折性，受文化因素，政治因素，经济环境等诸多方面的影响。那么，本文就将针对我国的分税制改革展开讨论。

正文：

一：分税制的定义

首先介绍一下分税制的定义：分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

国际上的分税制主要分为两种。第一种是以分权为主的分税制，这种类型以德国、原南斯拉夫为代表。另一种是集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为代表。两者各具特色。而我国现行的分税制又有何不同呢？

1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

其特点主要是：

第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。

第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制

宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中

于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

二：地方财政的定义

各级地方政府财政，是国家财政的重要组成部分。它体现地方政府与所属或所辖

区内企业、事业单位，社会、组织、居民之间以及各级政府之间的分配关系。我国地方财政由省（自治区、直辖市）、县（市、自治县、市辖区）、乡（镇）三级财政组成。在地方财政体系中，省级财政是主导，城市财政是支柱，市辖区、县、乡（镇）财政是基础环节。各级地方财政是同级地方政府执行其职能的财力保证，通过地方政府的预算筹集财政收入，分配财政支出。

三：分税制改革对地方财政的影响

（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面

1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如

省市最近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地 方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。

2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为 地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚 至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的 需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。

3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列 为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓 宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。

4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计 算中央与地方收入的上划、下划以上年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资 金调度将更加困难。

5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在 企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾 仍难以杜绝，仅公务员工资制

度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾 越来越尖锐。

（二）分税制对地方经济和企业的影响

1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)

第二 产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结 构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为 今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业 的发展。（3）个体、私营、乡镇企业、三资等非国有经济在地方经济结构中居重要地位，并成为地方财政新的财源增长点。(4)农业在地方经济结构中的比重呈上升趋势，并成为地 方财政收入的重要来源o(5)科技进步在地方经济发展中的作用更加显著。要想增强地方经 济的发展后劲，壮大财源，只有依靠科技进步，不断提高地方财源构成中的技术含量，以实 现科技兴财。

2、分税制对企业的影响主要体现在三个方面:(1)企业税收 负担总体上并不增加，但企 业间税负不平衡。按照全国税制改革方案，总的测算，企业税负不增加，但由于税收结构的 变化，纳税环节的改变，产品之间、企业之间、行业和地区之间有升有降，加上扩大征收范 围和税基，税负在企业间变动较太。总的看，从事农产品批发经营的粮食、供销系统，商业 批发、粮食、棉花加工等企业税负增加，从事商业零售业务企业、化工、建材行业税负有所 下降。(2)基本取消减免税，企业实际税负增加。新的税制严格控制减免税，除税法明确的 减兔税，其余一律取消。这样原来享受政策减免与困难减免的企业，如农用工业，民政企业，第三产业以及一些重点企业，依法按率征税，税负增加。（3）改变主要税种征收方法，地 方政府难以给企业减税让利照顾。改革后，增值税由留税局负责征收，征收方法也进行了重 大改革，实行价外计征和税款抵扣制度，并取消税

前还贷，加上专业银行商业化，对企业的 生产经营和技改投资都提出了新的更高要求。

（三）分税制方案实施后要注意的几个问题

一是要正确处理好中央利益与地方利益的关系，树立大财源发展观念。分税制

方案对不 同级政府的税源划分一般都是你中有我，我中有你的，只是份额大小有别而已，因此，维护 中央利益也是各级地方政府义不容辞的责任，无论在财源建设还是在日常财税管理工作中，都应当兼顾中央和地方两者的利益，防止出现新的地区封锁，条块分割和地方保护主义。

二是要正确处理好财政利益与经济结构整体合理性的关系，树立效益观念。经

济的发展，既要讲究经济效益、社会效益，又要重视财政效益。地方政府指导经济发展不考虑财政体制 环境变化，不顾及各个产业发展对地方财政的回报率，那显然是不明智的。正确的做法，是 努力实现财政利益最大化与经济结构总体合理性的高度结合，既避免为争得部分财政利益而 损害经济结构的协调性，又防止不顾地方财政利益而盲目追求结构齐全，自成体系。

三是要协调好同级政府各部门之间的关系，树立全局一盘棋的观 念。对于调整地

方财 源发展战略，地方财政部门有着先谋划和积极建议的责任，但单靠财政部门的努力是难以实 现的。因为财源发展寓于经济发展之中，而经济发展规划的制订、调整和实施，必须在政府 的统帅下各有关部门统一认识、协调动作、同唱“一个调”、共演“一台戏”，才能奏效。

四是要正确的统计上报各项主要经济指标，树立实事求是的观念。分税制的重

要标志之 一，就是收支计算采用因素法。由于时间急促和种种条件的限制，今年出台的分税制暂时采 用基数法计算的，以后将逐步向因素法靠拢。因素法具体做法大体是：采用按照法定的 税率和实际税基(如产值，销售收入，利润指标》等因素计算的人均财政收入能力，作为确 定各项补助的比例或数据依据。对支出的计算，首先确

定全国人均支出定额标准，再按照各 种具有影响效应的客观因素（如人口、土地、行政区划、财政供给对象、粮棉大县等）制定 修正系数，进行修正和调整，综合考虑核定支出基数。因此，在分税制过渡期，就实事求是、真实、准确地统计上级各项指标，既不扩大，也不缩小。只有这样，才能在下一轮体制转换 过程中争取主动。

四：制度合理的必要性与启示

诚如文章开头提到，好的制度要经受的住检验，好的制度并不是一成不变。假如我国在分税制改革时完全照搬西方模式，那我国中央与地方财政能否正确处理好相互间的关系与责任？这需要打上一个问号。

地方财政改革 篇6

【摘 要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。因此，本文在相关理论分析的基础上，以浙江“省直管县”财政体制改革模式为研究对象，通过对浙江“省直管县”财政体制改革实践进行分析与研究，以期为完善我国财政体制的措施提供一点启示与借鉴。

【关键词】财政体制；省直管县；浙江模式

一、引言

省直管县的财政体制是指由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，减少“市”这个行政层次，对县的财政管理由省级政府接管，实行省直管县。我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的， 其主要目的主要是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。从30多年该体制的实际状况来看，这个体制在对吸纳县域富余劳动力、推动社会主义新农村建设，推动县域经济的发展等方面起到了一定的积极作用。但随着计划体制向市场体制的转变以及政府行为逻辑的变迁，市管县体制下“市刮县”、“市卡县”的问题日益突出，基层政府事权与财权不对称等问题逐渐暴露。

同时，由于“省直管县”的体制尚处于探索试点阶段，现有的研究更多的是针对省直管线体制的行政管理和事权划分等层面展开的，而对财政体制改革方面的专项研究还相对较少。骆祖春（2010）通过分析省直管县改革的直接效应，认为改革后各县（市）的财政收支增长速度、公共资金运转效率等都得到了提升，但其忽略了县级公共服务水平是否得到了相应提升这一问题；孙开（2011）认为财政体制改革应该以县级财政为重点整合的政策着力点，构建与县级基层政府责任相匹配的基本财力长效保障机制，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，但却没有对体质变迁后市级政府的职能转变相应规范；六叔申，吕凯波（2012）基于公共卫生服务水平提升的研究，得出政府实力强弱的匹配结构差异会影响财政体制改革的效果，但因为其选取的公共服务指标过于单一，所以结果不具有很强的说服力。

因此，如何通过合理的指标体系对省直管县的体制进行分析，就变得尤为重要。我国多数省份陆续进行财政省直管县试点改革，主要有浙江省的财税合一制度、江西省的重点困难县倾斜制度、辽宁省的“留利于县”和海南省的行政管县等。浙江省作为试点较早的地区，其省直管县的体制已经相对健全，并且部分县市近几年也在全国百强县中崭露头角，这足以说明其体制的优越性。本文从浙江省省直管县体制下公共服务水平的变化为切入点，力图找到浙江省发展的优秀经验，为全国其他地区的发展提供借鉴。

二、省以下财政体制现状及存在的问题

1.省以下财政体制现状

我国目前现行的省以下的财政管理体制，主要表现出省市分管的两重格局，既有省管县，又有市管县，这两种管理方式并存就构成了省级地方政府的财政管理体制；其次，在政府收入划分方面，在综合考虑经济发展水平和产业结构的基础上，呈现出多样化的划分方式；另外，在转移支付方面，省以下的政府也存在体系尚不健全，风格迥异的变化态势。

（1）省管县与市管县并存

目前，省以下财政体制大致可以划分为省管县与市管县两大类。所谓省直管县是指省级政府直接管理市与县两级财政，财政管理范围包括地方政府间在支出责任和事权、收入的划分；省对下各项结算补助、转移支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。省管县财政体制下，市级政府没有管理县的职能，也不能直接与县级发生财政关系。市管县财政管理体制即省先和地市划分事权，省直接对市进行转移支付补助、各项结算补助、专项拨款补助、预算资金调度等等，县级财政则由市直接管理，在省对市的财政体制大框架下，明确确定市县之间的财政体制，划分市与县间的事权与支出责任和收入范围，市负责对县进行转移各项结算补助、支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。

（2）省以下政府收入的划分

受经济发展水平以及产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样，大致可以分为以下几种情况：①将主要行业或者支柱产业收入划归省级，市县不参与分享；②划归市或者县（市）固定收入的税种较多，但是主体税种不足；③多数省将收入规模较大、收入稳定的税种划为省与市或者省与县共享收入。

（3）省以下转移支付体系

2009年起，為了进一步规范我国财政转移支付制度，中央对地方的转移支付被简化为一般性转移支付与专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、公共安全、社会保障与就业、一般公共服务等支出改为一般性转移支付。虽然我国各省根据本地的实际情况，在客观因素选取以及税收返还比例系数的确定方面还存在和中央对省转移支付不尽完全相同的规定，但是基本上还是根据中央对省的转移支付形式设计省对下转移支付体系。

2.省以下财政体制存在的问题

我国当前省以下的财政体制，是政府早期进行体制改革时不断探索的结果，虽已施行多年，但由于在设计之初对省以下的政府发展体系评估不足，同时在后期也没有进行相对应的措施改革和修正，长年累积，就导致该体制出现了诸多不可回避的问题。

一是过多的政府层级影响分税制效果。我国《宪法》规定，政府层次以四级制为主。但是事实情况是，我国政府层级已经变成了5个层次：即中央、省、市、县、乡。县不仅在行政上从属于市，在财政制度上也事实上从属于市。分税制的理论与大量实践表明，政府层级越多，就要求更多的税种与税源在各级政府间进行分配。我国目前开征的税收共有18个税种，其在数量上已经处于世界前列，再加上我国的五层政府财政体制，这将进一步影响我国分税制的实施效果。这主要表现为由于县从属于市的财政体制，其在财权分配与财力获得方面都处于弱势地位，市不仅截留上级政府的财政转移支付与财权的下放，还和县争夺地方财权与财源。

二是财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应。地方政府公共服务提供的基本前提，是各级地方政府财权与事权的明确划分。1994年建立的财政管理体制明确界定了中央与地方政府间的财政和事权范围，但是由于历史原因，当时的财政管理体制改革并没有确定省以下政府的财力分配框架，随后省以下财政体制深化改革又未能取得明显进展，最终导致财权划分和事权划分出现了两相背离的情况。财力逐渐上移，省、市普遍形成了上级政府应该集中资金的逻辑思维；但是和财权集中不同的是，事权逐渐下移，导致县、乡两级政府其事权所需要的财力与其本身的财力高度完全不对等。在这种情况下，县级政府不仅很难按照公共财政的要求建立标准的支出结构，而且较多的承担经济与社会转型期的各种经济社会成本以及额外的经济发展负担，最终导致县级政府财政困难，公共服务效率下降。

三是省以下财政转移支付制度不规范。在省以下的转移支付体系中，省对市、县的转移支付欠缺规范性，种类很多，随意性较强，缺乏制度的保障。在现有市管县财政体制下，市对县的转移支付明显不足，甚至存在不仅不对县输血反而搜刮县的情况。

市管县体制相比省管县体制，存在很多弊端：①市管县体制增加了管理层次与管理成本，同时也降低了行政效率；②市管县体制导致了农村管理的漏洞，导致城乡公共服务差距越来越大；③市管县的经济效益难以产生。

三、浙江省“省直管县”财政体制改革的实践

浙江省是我国最早试行“省管县”改革的省份，一直坚定不移的实行省直管县的财政体制，不断推进强县扩权改革，在促进县域经济，提升整体经济实力与公共服务水平等方面取得长足的进步。浙江省省直管县的财政体制与强县扩权的措施成为不少省份财政体制改革的蓝本。但随着公共财政职能扩大，财政收支压力增加，省直管县的财政体制面临不少困难，面对改革过程中出现的问题，我们要有清醒的认识。须及时分析讨论省管县的财政体制的优劣与适用性。

1.浙江省“省直管县”改革的实践

20 世纪 80 年代中期，不同于全国其它省份普遍施行“市管县”这种财政体制，浙江省从自身发展的实际情况出发，继续保留，并长期坚持“省管县”体制，并通过“强县扩权”等五次措施改革使这一体制在实践中不断完善和充实。同时，政府采取相关的约束、激励机制，大大提高了县级单位发展经济的积极性，为县级政府增加财政收入提供了可能，实现了“保平、削赤（字）、促发展”的目标。财政收入的快速增加，极大地提升了政府提供公共服务的实力，优化了公共服务的水平和效率。浙江省“省直管县”模式取得成功实施是多方面条件综合作用的结果：

（1）“民营经济”和“块状经济”的优势

由于浙江省的生产力布局相对分散，导致中心城市偏少且规模较小，但相反地，其县域经济一直以来却十分活跃，并且增长速度较快，对全省经济社会发展的影响十分明显。“民营经济”和“块状经济”的发展政策，就使得相对独立的县域经济体减少了对市级政府的依赖，同时借助于行政和财政管理政策倾斜，更能带动县域经济的发展。

（2）改革的配套措施到位

财政体制需要相应的行政管理体制的配合才能发挥它的优势。浙江省创造性地将“省管县”财政体制与“强县扩权”的改革配套进行，在市县财政、地税合署等方面都体现出精简高效的原则，使县级政府管理权限逐步增强，以此减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾。

（3）长期堅定的改革决心和领导人的改革魄力

省直管县改革并不是浙江省的创新，但在“市管县”改革的大背景下，浙江省政府却力排各种改革的阻力，坚持保留省直管县的体制特例，为之后的强县扩权和相关配套政策改革留存了希望，同时也给予了一些县域经济谋求独立发展的空间。正是浙江省级领导这种敢闯敢试、敢为天下先的改革精神和魄力，才为省直管县改革的顺利进行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“经济和上海接轨”的目标，出台了向萧山、余杭、郸县、慈溪等13个浙江省经济发展较快的强县（市）下放经济管理权限的政策，主要包括向县级政府下放扩大外商投资项目审批权、扩大基本建设和技术改造项目审批权和简化相应的审批手续等内容；1997年，浙江省政府决定给予萧山、余杭两市，包括地级市政府的基本建设和技术改造项目、金融、对外经贸、计划等11项经济审批权限。同年，省政府赋予两地独立掌管市地一级的出国（境）审批管理权限；2002年8月，省委、省政府开始了新一轮的强县扩权行动，这一轮的扩权行动下放给17个县（市）和萧山、余杭、莫肠州3个区313项原属地级市的经济管理权限的内容，12大类经济管理审批权，几乎涵盖省、市两级政府经济管理权限的所有方面；2006年，在中央政策的支持下，浙江省启动了第四轮强县扩权改革，省委、省政府将义乌市确定为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点。在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，以集中义乌政府社会经济管理权限为中心，除规划、重要资源配置、重大社会事务等管理事项外，赋予义乌市与地级市同等的社会经济管理权限，地级市的约1000余项社会经济管理权限中的618项被下放到义乌市政府手中，并特准义乌持有调整并优化政府机构各项管理体制、人员编制、机构设置等权力； 2008年底，浙江省推行新一轮“扩权强县”改革。此次改革分为两部分，一是继续深化义乌的试点改革，再次下放618项经济社会管理权限；二是根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县（市）下放443项经济社会管理权限。

通过这前后5次历时近二十多年的不断改革，浙江省的县域经济活力得到充分释放，使得省内多数县市摆脱了贫穷的困扰，更有不少县市跻身到了全国百强县行列。同时伴随着县域经济状况的好转，浙江省内各县市政府的行政能力、社会服务能力也得到了锻炼和提升，同时期内浙江省县域地区的基础设施建设和政府公共服务水平均高于国内平均水平。

2.浙江省“省直管县”实施效果

省直管县作为一个有效的制度框架，其在推动县经济发展，提升县级财政实力，改善公共服务方面具有重要的积极意义。

（1）县域经济发达

2014年，初步核算，全年生产总值（GDP）40154亿元，比上年增长7.6%；人均GDP为72967元（按年平均汇率折算为11878美元），增长7.3%。据统计2009至2014年，浙江在全国各省市GDP排名中稳居第四。其中，县域经济占浙江地区生产总值约80%。

自2000年开始测评全国百强县以来，浙江省连续6年均居全国第一，其中2005年在全国百强县中占据30个席位，主要得益于浙江过年来坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇工业为主体，做大做强特色板块经济。2006-2007年底，国家统计局暂停了“全国百强县”排名。2008—2012年，根据中郡县域经济研究所公布的全国县域经济竞争力百强县名单来看，浙江省入围全国百强县数量分别为26个、27个、25个、24个、27个。2013年与2014年因实行撤县设区政策，入围数量有所减少，皆为14个。同时，2014年财政总收入超百亿元，全省共有49个县（市）上榜，县本级财政收入对全省本级收入的贡献也从2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省县域经济发达已是不争的事实。在省直管县的财政体制下，县级市发展经济的积极性得到极大加强，在减少财政管理层层上缴、划拨的中间环节后，不仅有利于加强地方财政收入的集中管理、缩减信息传递的链条、降低信息传递的失真率，有利于财政资金的使用和监管、保证县域经济发展所需的财力。而这种扁平化的管理方式也符合当前政府体制改革的目標。

与此同时，浙江省的全面小康建成进程也走在全国前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社会进程测算结果显示，自2010年以来，小康指数逐年提升，从2000年的62.7%起步，三、四年上一个台阶，且从2002年以来，全面小康建成进程指数领先于全国指数的优势均保持在两位数。2012年，浙江省小康指数高于全国（83.55%）12.27个百分点，居全国第三位，基本实现了全面小康目标。

（2）基本公共服务提供整体水平较高、区域差异小

从浙江省的实践经验来看，县域政府的公共服务水平和效率都得到提高。县域的教育、医疗卫生、社会保障等都处于全国领先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式发展。改革开放30多年以来，浙江省始终将义务教育作为教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等等，有效促进了浙江省义务教育的发展。财政支出中教育经费支出所占的比例在逐年提高，一些县市的教育预算内经费支出占财政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入学率为：99.92%和99.98%，义务教育的完成率为97.8%。教师素质得到提高，教师队伍得到优化，教学质量大幅提高。浙江省加大了各类教学硬件资源的投入。校舍场馆、电器设备、教学仪器、图书资料、教育网络等资源是保证义务教育顺利发展不可或缺的物质基础，是学校推行现代化教学的保障手段。到2014年12月底，浙江省花费在中小学教育装备上的资金达112.1亿元，平均每个学生1762.9元。同时，浙江省加强对教育均等化的关注。近年，浙江省加强经济不发达地区教育资金的投入，减少经济发展水平不同地区的义务教育推广水平的差异，使教育均等化、教育公平的目标逐步实现。在初中学校的公用经费总投入方面，全省各地级市3年间，虽然两个最值的差异较大，但差异比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共卫生领域全国领先。2014年12月底，浙江省卫生机构总数为1.5万个，其中，卫生院、医院总数为2484个。总床位数为14.95万张。技术人员总数为24.3万人，其中正式执业医师和助理执业医师总数为10.2万人，注册护士总数为7.83万人。2014年12月底，浙江省各县市社区卫生服务中心总数为1254个，占规划社区卫生服务中心总数的比例为90%，社区卫生服务站、服务室的数量为6558个，社区责任医生数量为3万多。全省范围的多形式、多层次的成像社区卫生服务体系初步建成。

全省县、乡、村的三级公共卫生体系正逐步完善。由县级医院、卫生监督所、疾病控制中心、妇女保健院等单位组成的技术指导服务中心在乡村公共卫生服务体系中发挥了举足轻重的作用。村卫生室和乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心站，逐步实现了一体化管理，形成一个多维度的卫生服务体系。

浙江省居民的平均寿命已达74.97岁；孕产妇的死亡率为14.44人/10万人，低于全国水平的28.76点；婴儿的死亡率为1.063%，低于全国水平的1.857%；农村厕所和自来水的普及率分别达到67.75%和83.7%，分别比全国比例高出21个百分点和30个百分点。

第三，浙江省的社会保障制度逐步健全。目前，我国社会保障制度种类与大多数国家保持一致，主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。改革开放以来，我国政府在社会保障领域进行了大刀阔斧的改革和探索。浙江省作为众多沿海经济发达省份之一，社会保障系统市场化改革起步时间早，发展速度快，一直处于全国前沿水平。浙江省政府率先打破城乡分割和户籍壁垒，形成了以城乡一体化的最低生活保障为中心、以各专项救助项目为主要内容、以慈善事业为重要补充的新型社会救助体系。浙江省财政通过加大对社会保障的支持力度，开拓资金筹措渠道，社会保障资金从2002年的14.33亿元增加到2014年的300.55亿元，年均增长幅度为28.8%，总额增长21倍，占同期政府财政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管县”的负面效应

在吸取改革经验的同时，也应看到浙江省的省直管县改革不全面、不彻底等不足，存在一些急需解决的问题。首先，“省直管县”体制作为一种财政管理体制改革制度，与施行已久的的原有行政管理体制有一定的冲突。其次，改革力度不够，政府具有的财政权和事权范围不明确，在县级地区的社会事物管理权限有限。最后，中心城市的经济发展主体地位不突出。浙江省的中心城市的发展水平远低于江苏等地的中心城市。

四、对推进我国省直管县财政改革的思考

省直管县财政体制改革在我国目前已处于深化改革的阶段。大部分省份都在实行不同程度上的省直管县财政体制改革。各省的改革效果不一。改革牵涉面广，需要统筹安排，分类改革，分类指导，稳步推进。由于全国各省的经济发展水平、人口数量和地域面积、历史文化背景、社会发展等方面千差万别，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，积极探索适合本地区的改革模式。就全国层面来讲，“省直管县”财政体制改革都应当坚持一些共性，积极稳妥地进行改革，具体建议：

第一，明确各级政府支出责任和财权。现有的省以下财政管理体制以及“市管县”财政体制在支出责任和财权划分上都存在责任不明确、权力不清晰等问题，造成的结果就是财权逐渐上移和支出责任的逐渐下移。应当明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的雙原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。

第二，完善转移支付体系。“省直管县”改革简化了财政层次，理论上转移支付体系效率更高。然而从实践的效果来看，由于县级政府与市级政府在财政关系上处于对等地位，因而，市级政府弱化了对县级政府的财政支持力度。长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。

第三，健全多级财政监督机制。省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。如何监督和制约权力的滥用，是省直管县财政改革的基本要求。强化财政监督体制，实行公开透明的预算管理体制，以及完善人大对财政预算的监督和审计、纪检监督等措施，来约束县级财政。财政分权理论的软预算约束非常强调政府的预算监督职责。利维坦型的政府更需要预算约束。更多的分权能约束政府的自利行为。

参考文献：

[1]骆祖春：《省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究——来自江苏省的调查报告》，经济体制改革，2010年第3期.

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[3]六叔申、吕凯波：《省直管县财政改革公共卫生服务水平提升效应》[J].财政金融研究，2012年第4期.

[4] 陈纪瑜、阳敏和张宇蕊：《省直管县财政体制改革模式探讨——以湖南为例》，《财经理论与实践》，2007年第1期.

[5]傅光明：《论省直管县财政体制》，《财政研究》，2006年第2期.

[6] 刘凌波：《省直管县财政体制改革的实践与思考》，《宏观经济管理》，2012年第5期.

[7]刘云龙：《民主机制与民主财政——政府间财政分工及分工方式》，中国城市出版社 2001年版.

[8]田鹏：《对省管县财政体制的思考》，《财会研究》，2008 年第 2期.

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[10]贾康和阎坤：《完善省以下财政体制改革的中长期思考》，《管理世界》，2005年第8期.

[11]吕君和王小聪：《从“浙江经验”看财政省直管县体制改革》，《中南财经政法大学研究生学报》，2014 年第6期.

[12]马斌：《政府间关系：权力配置与地方治理—以浙江省、市县政府间关系为研究案例》.浙江大学博士学位论文，2007.

[13]庞明礼：《“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势》，《中国行政管理》，2007年第6期.

财税体制改革与地方财政应对 篇7

自从改革开放以来, 中国经济在优越的政治体制的推动下以两位数的速度增长, 这样的经济成果来源于多方面的努力。其中1994分税制改革既为地方政府带来发展经济的激励, 同时还为中央政府提供了充足的财政支持, 使得我国“集中力量办大事”的体制优势充分体现。效率的提高极大地增强了我国政府的财政汲取能力, 但是越往后发展财政收入该如何分配的问题显得越突出。政府财政富余一定程度上成为某些政府在支出上不受制约的理由。“三公”费用居高不下是问题的一方面, 另一方面则是支出效率的低下, 同时地方财政与中央财政的矛盾日益突出。地方财政主导一方的基础设施建设、公务员及教师的工资以及教育和医疗等公共事务, 但是在中央财政强势的情况下, 也显得力不从心。如果要通过中央的转移支付, 由于缺乏明确的制度规范, 因而具有了不确定性。地方财力不足, 只能靠出让土地和负债维持运转, 这些都是不利于地方发展的短期行为。

财政收入在政府与市场间如何分配、在中央政府与地方政府之间如何分配、财政收入如何在政府与百姓之间进行分配?这些问题如果得不到解决将带来严重的后果。财政收入在政府与市场之间进行分配涉及财政该管什么和不该管什么的问题, 还涉及市场调节机制的问题。中央与地方的分配涉及地方公共事务的发展与兴衰。政府与百姓之间的分配关系与民生相关。

2 财税体制改革总体方案的目标

中共中央政治局2014年通过了《深化财税体制改革总体方案》。总体方案的目标就是“建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效, 有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”这些目标从体系角度、从属性角度、从功能角度、从国家治理角度对我国现代财政制度提出了科学可行的目标。

从体系角度, 总体方案要求建立统一完整、法治规范的体系。财税邻域的法治化是国家治理法治化的具体体现, 财税规范包括财政制度的规范和税收制度的规范。从财税法治的角度看, 财税法治必须统一和完整, 做到疏而不漏。整个财税法体系中, 最高层次的是全国人大的立法, 其次是国务院的法规以及部门规章等。地方立法体系包括地方法规和地方规章。容易出现法律冲突的环节包括各部委间规章的不一致, 也包括地方立法中地方法规和地方规章的不一致。具体比如各地对税收优惠的规定等造成税收凹地, 导致国家税源流失。

从属性角度看, 总体方案要求法治规范, 公开透明。阳光是最好的防腐剂, 立法执法以及司法过程的公开可以建立起公民对法治信仰, 从而树立起法治精神。财税立法的公开透明要求立法机关制定立法规划, 按立法规划制定财税规范。要提高立法层级, 将一些条例上升为税收法律。

从功能角度看, 总体方案要求高效运行、优化资源配置、维护市场统一。财税体制的建立与完善与财税运行机制紧密相关, 财税体制是基础, 财税运行机制运作良好必须依托于财政体制改革的成功。作为经济改革的关键, 财税体制改革要能够引导市场对资源实施有效的分配。

从国家治理来看, 财税改革由过去的公共财政导向转向国家治理层面。财政不但需要对纳税人提供公共品, 更重要的是, 财政是国家治理的重要方面。公民通过参与财政活动, 比如分配与再分配等活动参与到国家治理当中。

3 财税体制改革总体方案的主要内容

2014年预算法的修订是国家预算制度改革重要的里程碑, 在许多方面和过去的预算制度相比都有巨大飞跃。新预算法强调全口径纳入预算, 不再允许政府存在小金库。新预算法强调一级财政一级预算, 五级财政共五级预算, 层层预算, 保证财政收支以预算法为依据, 以预算法为约束。新预算法不再严格要求财政预算的年度平衡, 允许跨年度平衡, 这就意味着富余财政和赤字财政都是预算法所允许的, 这样的立法规定真正做到了预算对经济的调节。新预算法要求各级政府要做好财政预算的中期规划。中期规划虽然只是具有指导性意义但要求至少跨越三年, 这就反过来要求各级财政部门的预算制定要有长期性。

税收制度改革也是这一轮财税体制改革的重要内容。总体方向是首先实现“营业税”改“增值税”, 然后将增值税上升为国家法律。接着将实现国家税赋由间接税向直接税的转移, 具体来说就是由增值税作为国家的主要税赋来源转变为所得税, 尤其是与个人所得税并重。同时完善房产税, 将过去传统的房产税优化为房地产税。在税收征管上, 更为明确的是国税和地税将会长期存在, 增值税税种归中央所有, 地方大力发展房产税以及消费税等作为地方税种。目前改革遇到的最大困难是经济下行趋势明显, 房地业和金融业改革阻力较大, 因为房地产业和金融业的税负可能会加大, 造成这两个已经压力很大的行业雪上加霜。

财政体制改革的另一个重要方面就是中央政府与地方政府在事权与财权的划分, 划分的标准是一级政府一级事权兼具一级财权。中央政府主管国防外交等事务, 所以在这些方面具有相应的财力的要求。地方政府主管地方的教育行政与医疗及社会保障等, 所以要求地方在这些方面具有与之相匹配的财力。问题的难点在于有些事项是交叉的, 比如外来人口子女在居住地的入学问题, 还有就是地方交通建设与中央交通建设的交叉等。这些事项比较难于划分事权也就难于分配财权。解决这些问题的原则还是在于谁解决最方便就由谁来解决, 另外的受益方通过财政转移支付来弥补。

4 地方财政应对策略

4.1 放权让利, 做强实体经济

国家财政收入和企业的税率呈拉弗尔曲线关系。起始阶段, 国家财政收入随着企业的税率提高而增加, 但超过一定阶段后, 国家财政收入反而会减少。这是因为企业不堪税赋压力, 纷纷破产倒闭最终企业数量减少从而国家的税源减少。另外, 若国家减轻企业税负, 企业的负担减轻, 企业存活率提高, 那么同样会给国家提供更多的税源。对中国政府来说, 当下减少对企业经营的政府干预, 实施大面积的结构性减税, 就能够使财政获得更多的收益。

4.2 积极推行地方税种, 发掘地方税源

营业税改增值税原则上是不增加或略微减轻企业的税负, 并且增值税会全面纳入国税系统, 因此地方税收来源将是现实的问题。从培训地方税种的角度来看, 房地产税是地方税种的重要来源, 资源税也是重要来源, 放宽消费税种类也是地方税源的一个补充。

4.3 盘活财政资金存量

财政部门由于过去的体制原因有大量的财政专户, 财政专户本质上是专款专用, 但由于某些原因一直没有使用, 导致财政资金躺在账户上。这就造成一种局面, 一方面是财政资金短缺, 另一方面是财政资金无法充分利用。预算法要求逐步取消财政专户, 由专项转移支付改变为一般转移支付, 提高财政资金的使用效率。

4.4 灵活运用财政政策

财政政策灵活多样, 可以通过变通使用来获得财政资金使用的效率。以财政补贴为例, 包括各种农业补贴和高科技补贴等直接发放给企业, 企业拿到后即投入产出, 有些也需要寻找销路。最直接的办法是选择政府购买, 这样可以解决企业的销售问题。

4.5 政府财政失灵与市场化应对

布坎南提出过政府失灵的理论, 政府可能存在寻租, 政府也可能存在效率低下等。财政同样如此, 地方财政紧张除了财政收入直接减少以外, 财政资金使用效率低下也是另外一个方面。例如各大城市出租车总是不能满足百姓的需求, 按财政的思路就是政府多买车然后投入市场, 其结果还是用车紧张。随着互联网叫车方式的改变, 通过市场化手段, 盘活了社会富余车辆, 打车问题也得到一定缓解。

参考文献

[1]赵灵萍.地方税主体税种探讨[J].税务研究, 2012 (03) .

地方财政改革 篇8

关键词：分权改革,地方财政自主权,规范权力

面对当前地方财政自主权中事实与法律规范间存在的错综交织问题, 本文以已经出现实际支配效果的地方财政事实性自主权作为研究对象, 对其形成与运作逻辑等方面进行梳理, 理清其中争议较大的内容, 旨在推动相关制度的规范性建设, 维护国家法治秩序, 具体如下。

一、地方财政自主权的形成

我国正处在发展关键阶段, 急需中央集中财政资源, 实时有效的宏观管控, 维护政治稳定。因此在当前分权改革背景下, 上级政府不断集中财权, 于此同时还会向下级政府陆续下放事权, 形成了财权和事权间的逆向局面。此种情况下, 中央财政收入实现快速增长, 而地方财政收入则有明显下降趋势, 但地方政府却承担着近70%甚至更高的公共产品供应支出[1]。上级政府实施由上至下的财权集中, 并不断向下级政府增加管理范围, 力求进一步强化对下级政府的管制, 控制来自地方政府的压力。从当前分权改革的实际效果来看, 地方财政资金日益紧张, 特别是基层地方政府, 甚至已经出现影响机构正常运转的财政压力。此种压力使得地方政府为保障生存, 会通过现有的权限, 利用规则缝隙, 实施特定区域的财政自主权限, 从而实现经济调节。

二、地方财政自主分权与法律法规间的矛盾

地方政府现已逐渐形成了对当地财政的剩余控制权, 此种权限从政治学、法学、经济学等角度来看属于财政自主权范畴[2]。然而我国大部分地区并没有实施地方自治制度, 因此本身不具有财政自主权这种概念。但虽然不具有我国法律制度下的法定权利, 当前各地方政府却已经陆续形成了地方财政的事实自主权利。法定权利与事实权利存在一定差异, 但在实际支配效果上, 两者往往难以区分。在权利实施的过程中, 事实自主权只能被嵌入到法定权利的体系中才能得到有效开展, 因此事实权利在实现支配作用的过程中, 就会出现事实权利向法定权利的转变, 而这一过程就会出现超越现有国家法律法规的情况。地方政府可能会通过制度缝隙进行权利整合, 实现利益上的博弈, 而这一过程同时也有利于新制度的生成。

三、实现地方财政、中央财政与法律法规协调的相关建议

借助法律缝隙实现的地方财政自主权已经超过了法律法规的范围, 势必会对法制秩序造成影响[3]。新制度的推行需要配合相应的法律法规, 并引入各级政府的相关权利概念, 以此实现法律法规、各级政府以及权利间的逻辑平衡, 构建出分权改革背景下的规范法治秩序, 并推动相关制度的进一步完善。

(一) 确立中央与地方的财政立法权

我国正处在发展关键阶段, 急需中央集中财政资源, 实时有效的宏观管控, 维护政治稳定。但我国幅员辽阔, 各地经济发展水平并不一致, 因此也需要根据各地实际情况进行适当分权[4]。从我国实际情况出发, 完善中央与地方财政立法权应当构建以中央立法为主, 地方立法为辅的财政立法格局。中央享有包括中央税、中央政府和地方政府的共享税、主要地方税种、税率、税目、扣除项、优惠政策以及相关财税标准的等主要财政立法的专属权利。由中央制定以上的基本税法, 而具体的实施方式、税率调节、征收管理等权限可放权于地方。同时地方还可根据实际情况制定地方性税收立法, 因地制宜确立地方性的新税种。清晰确立中央地方税种, 理清哪些是该由政府承担, 哪些归地方承担, 从而明确中央和地方的职责。

(二) 完善中央对地方的转移支付制度

现行分权改革下, 上级政府不断集中财权, 于此同时还会向下级政府陆续下放事权, 此种情况下, 中央财政收入实现快速增长, 而地方财政收入则有明显下降趋势, 严重影响欠发达地方政府的财政情况, 不利于均衡发展[5]。基于此种因素, 应当积极推行并加大财政转移支付制度的支出力度, 将中央税中的10%左右作为转移支付资金, 以保证欠发达地区的地方政府具备足够的财政能力, 满足公共产品及服务能相关支出的财政资金需要。

(三) 加强整顿和规范地方政府的收费权

在中央和地方财政征税税目与征收权等相关财政权限明确之后, 需要开展地方政府收费权的规范与整顿。构建其一税收为主、收费为辅的地方收费征收制度。并根据预算完整性原则, 将税务与收费均归入到地方政府的预算统筹安排中, 将税收与收费均归入到法律轨道中[5]。并将现有各类收费项目根据性质进行分类整顿, 对于设置不合理的项目, 需坚决取缔;对于能够体现出政府性职能并存在税收性质的收费项目, 应当进行费改税;对于不具有政府性职能, 但能够借助市场所形成的收费, 应向经营性收费方面进行转变, 同时依法增税。

(四) 建立健全财政支出监督机制

地方政府部门的财政支出具有较大随意性, 这也是影响地方政府部门财政支出的重要因素, 如果不对地方财政支出进行有效管控, 可能会因此影响地方财力。地方财力不足正是地方财政自主权超越法律的重要诱因, 因此需要针对财政支出制定完善的监督机制[6]。首先应当加强监督力度, 并构建地方财政支出的绩效考核管理机制, 根据财政支出的考核结果评价支出是否合理, 并确保财政资金在支付后能够有效用在地方政府的专项服务中, 如果在考评中发现问题, 需及时采取纠正措施, 并制定相应的奖惩机制, 促进各地方政府合理支出。

(五) 赋予地方预算自主权

地方政府预算自主权指的是由地方政府制定独立于上级政府的财政预算, 这一预算的编制内容主要是根据分配计划编制将要分配给直接的资源指标, 并根据这一预算进行相应的预算控制管理, 合理调控支出, 避免因缺少有效的预算管控, 造成资金短缺的情况, 防止因地方财力问题避诱发财政自主权等超越法律法规的情况发生。

四、结束语

在分权改革的深化开展过程中, 一些地方政府通过当前法律法规的缝隙将实施权力向法定权利转化, 以自身原本具有的财政自主能力, 借助政治方向的转换, 进而坐实并壮大地方财政自主权力, 但无论是出于何种目的, 都不应当借助法律缝隙实现经济调控, 否则必然会造成中央及地方间的资源配置失序, 影响法治秩序。本文仅以维持法治秩序为切入点, 提出几点实现地方财政、中央财政与法律法规之间相互协调的建议, 不妥之处、不同见解, 欢迎切磋。

参考文献

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[3]李一花, 李齐云.县级财政分权指标构建与“省直管县”财政改革影响测度[J].经济社会体制比较, 2014, 06:148-159.

[4]左翔, 殷醒民, 潘孝挺.财政收入集权增加了基层政府公共服务支出吗?以河南省减免农业税为例[J].经济学 (季刊) , 2011, 04:1349-1374.

[5]韩玲慧, 罗仁福, 张林秀, 刘承芳, 黄佩华, Scott Rozelle.中国乡镇财政改革中的激励机制与财政管理[J].经济学报, 2014, 01:1-17.

地方财政改革 篇9

从地方财政的角度看, 当前正面临着科技生产力、创新驱动力、运用人才资源、教育基础、加快发展创新型经济和服务经济的重大机遇, 也面对着居民收入、环境保护、城乡统筹等薄弱环节的种种问题。要建立服务型政府, 就需要通过建立健全公共财政体制, 来完善解决矛盾和问题。以南京市为例, 基于发展的现实需要, 明确了公共财政体系是率先建立服务型政府的四大保障体系之一, 2011年12月31日, 召开全市财政改革创新大会, 标志着以财政改革为核心的综合改革工程全面启动, 旨在以此引导加速全市社会经济的转型发展。这不仅是完善地方公共财政体系研究领域的积极探索和实践, 更是政府在职能转变、执政理念、管理模式上的改革与创新。

一、地方公共财政改革方式归纳与评价

(一) 改革方式归纳

2013年江苏省十二届人大二次会议上提出了对省内各个城市目前财政发展存在的问题主要有:有效需求不足的压力尚未得到根本缓解, 消费对内需的支撑作用尚未充分发挥, 经济企稳回升的基础尚不稳固, 企业生产经营仍面临诸多困难, 结构性矛盾仍然比较突出, 省内各个市财政的自主创新能力还不强。

江苏省内各个市的财政发展情况虽有差距, 但随着经济社会的发展, 目前财政面临的问题和困难是近似的。本文选取了上海、南京、苏州、无锡、常州、徐州、盐城几市从十二五时期以来, 不断进行的全市财政改革做法, 可以对地方财政改革研究起到借鉴作用, 主要归纳为以下几个方面:

1、加快完善财政政策体系。

把支持和促进“转方式、调结构、稳物价、保民生、促和谐”作为财政政策重要切入点和突破口, 着力拓展财政政策的综合调控功能, 充分发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用。

2、加快完善市与区县财力分配体系。

围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 在中央对地方、市对区县实行的分税制财政体制保持基本稳定, 市与区县两级财政收入和财力比重保持基本稳定的前提下, 进一步深化推进以“税收属地征管、地方税收分享”为主要内容的市与区县财税管理体制改革。

3、加快专项资金管理改革。

完善管理制度, 规范专项资金预算编制、执行、调整流程, 坚持程序公开透明, 分配公平公正。改变专项资金归部门所有、由部门支配的观念, 清理整合存量资金, 优化增量的配置, 改变“基数加增长”的管理模式。进一步聚焦全市重大决策和重点项目。重新制定出台了专项资金管理办法, 对专项资金设立、调整、撤销的程序进行全面规范, 建立了重大资金的集体研究审批制度;建立专项资金项目绩效评价体系, 将评价结果作为以后年度预算安排的重要依据。

4、加快完善政府预算体系。

围绕增强政府综合预算的整体合力, 在完善公共财政预算的同时, 进一步健全政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算管理办法, 加快建立有机衔接、相互联动、完整透明的政府预算体系, 将政府所有收支全部纳入预算管理, 全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

5、加快完善预算执行体系。

进一步建立健全预算管理考核通报制度, 完善预算支出责任制, 加快建立和形成财政资金申请、审核、拨付、执行各环节紧密衔接、相互制衡的财政预算执行管理体系, 着力增强预算执行的及时性、均衡性和针对性。

6、深化国库管理制度改革。深入推进国库集中支付, 将所

有预算单位、所有财政资金全部纳入集中支付范围, 实现国库集中支付全覆盖, 以南京市为例, 2012年已实现了市级预算单位和区县财政全覆盖。完善国库单一账户体系建设, 彻底清理市级行政、参公及全额事业单位银行账户及资金, 取消了包括单位基本户在内的实有资金账户。想要对财政资金拨付实行全过程监控, 就要构建全面高效的预算执行动态监控体系, 提高预算执行的规范性和有效性。强化对国库资金的管理, 探索提升财政资金效益的新途径, 突破财政间隙资金的原有管理方式, 制定出台财政账户管理办法。

7、加快完善财政监督体系。

加大治本力度, 着力构建“内外结合、上下联动、多层次、网络化”的财政监督体系, 加快建立和形成覆盖所有财政性资金和财政运行全过程的财政监督机制, 实现事前审核、事中监控和事后检查的有机结合。

8、政府采购管理制度改革。

积极运用政府采购政策支持地方经济社会发展, 对培养计划中的企业提出了“首采首购”的支持建议, 服务人才与科技创新名城战略。深化协议供货网上竞价、中介机构预选库等具有南京特色的政府采购工作改革工作。以制度规范政府采购各个环节的行为和全过程运行机制, 使政府采购过程实现流程更加规范、操作更加便捷、制约更加有效。

9、加快完善绩效评价体系。

加快构建与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的财政支出绩效评价管理体系, 不断优化和完善“事先评审、事中监督、事后评价”的管理模式, 逐步建立和形成预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的预算绩效管理模式和绩效评价长效机制。

1 0、加快完善财政信息公开体系。

根据国家和本市的有关规定, 切实加快财政信息公开的法制化、规范化进程, 进一步提高财政运行的公开性和透明度, 切实保障重大财政政策、支出事项、改革决策的科学、民主、透明。

1 1、进一步加大财政聚焦支持力度和公共服务领域财政投入。

加快建立和形成完善的民生财政保障长效机制。按照“以人为本、民生优先”的原则, 并根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点, 进一步明确和划分基本与非基本公共服务的范围, 积极完善有效的财政保障方式, 着力构建覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、市与区县形成合力的财政民生投入新机制, 切实增加公共服务投入, 加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。进一步创新和完善财政政策, 增强城市的集聚、示范、辐射和综合服务功能。

(二) 评价分析

基于以上对各项改革举措的总结, 我们可以看到, 地方公共财政为改革做出的积极探索, 已经取得了一些进展和成效, 这对地方政府进一步转变职能、推进公共财政转型, 建立服务型政府有借鉴和参考作用。

一是财政管理理念、方式和效果发生根本转变。促进了各级各部门从“管花钱”转变为“管花钱的效果”。初步形成了以绩效和责任为核心的财政资金使用理念, 基本做到了“花小钱办大事”、“少花钱多办事”;二是财政改革创新的先导示范效应显著增强。从单一部门的个别推进到上下联动的整体推进, 改革推进的力度和孕育经济转型的效果更加明显。自我革命, 自觉执行并全力推进设计本部门的财政改革, 为实现服务型政府提供了强有力的保障;三是财政政策的设计从以往的“单一设计”转变为“统筹兼顾”。进一步强调各项财政政策之间的有效衔接。强调收入、使用、监督、绩效等要素与财政理念管理相结合的财政流程管理。从而促使财政工作的业务形成一个符合科学化精细化管理要求的闭合回路;四是促进了政府与市场的融汇和融合。“财政主攻”与“市场主体”相结合, 体现了“政府参与”和“市场调控”的融汇。财政资金引导金融资本、社会资本, 最终融合到产业资本之中, 使之实现利益的增加再造, 做大蛋糕, 从财富创造上实现了经济结构的调整和发展方式的转型。五是财政支出结构得到进一步优化。以南京市为例, 从下图1的数据中可看出在财政改革创新后, 财政支出中除满足一般公共服务支出外, 重点突出了创业创新体系建设、产业转型升级、城乡统筹发展、民生保障和改善及文化发展繁荣这五个方向。突显了聚焦重点的支出方式, 使财政资金更具效率性。

二、对下一步地方财政改革的建议

(一) 总体思路

地方财政改革的宗旨是为创建服务型政府, 为地方社会、经济发展服务, 这是一项全盘规划。要从财政收支、预算管理, 到政策制度、投融资管理, 以及国有资本、资源、资产管理, 监督绩效评价。要从顶层设计、系统设计、长远角度设计出发, 进行综合性的改革。针对全市范围, 覆盖所有财政性资金, 贯穿预算管理全程, 更为科学地对每一笔财政资金进行运作和监管。

基于此, 总体来说, 要加快地方公共服务型财政体系建设, 就要明确界定各级政府的财政支出责任, 合理调整政府间财政收入划分。理顺省级以下财政管理体制, 逐步推进基本公共服务均等化。改革预算编制制度, 提高预算的规范性和透明度。继续进一步推进部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度, 推进政府会计改革。加强预算执行审计, 提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效评价体系, 提高财政资金使用效率。加强政府债务管理, 防范政府债务风险。

(二) 重点环节

要想将有限的财政资源集中配置, 发挥最大效用, 就要继续科学整合财政专项资金, 调整结构, 聚焦重点, 使得财政政策和资金投向与经济社会发展需求相一致。改革的关键存在于以下几个重点环节:

一是促进产业调整, 优化税源结构。在产业结构加速转型升级的阶段, 客观上必然不能缺少财政政策的调控与支持。财政政策可以通过其对收入、支出结构的安排, 对产业结构调整和优化升级发挥不可替代的作用。要正确认识地方产业结构调整和财政收支结构优化之间的关系, 培育新的经济增长点, 以市场前景广、资源能耗低、产业附加值高的先进制造业和现代服务业为重点扶持方向, 优化税源结构。立足目前城市产业发展优势, 加快培育关联性大、带动性强的战略性新兴产业, 快速推进以新能源、新材料、物联网、创意产业、生物工程、先进装备、环保产业、信息产业等企业发展集聚, 通过政府基础投资、财税支持政策与产业政策引导, 建立财政对新兴产业培育长效机制。

二是促进公共产品服务均等化, 保障经济社会事业协调发展。在服务型公共财政体制下, 财政手段还具有促进“社会发展”的职能。民生问题是经济社会发展过程中最基础的, 通过公共财政手段解决民生问题, 有效地为经济发展创造稳定条件。发达国家的经验表明, 公共支出所实行的部分社会福利 (包括社会保障) 政策不但能够凝聚和增强社会亲和力, 而且对经济持续发展起到稳定剂的作用。因此, 在南京快速城市化进程中, 通过合理的公共财政支出, 在公共财政支出中保持社会保障支出的合理增长规模, 妥善解决社会公平问题。“十二五”期间, 社会保障对收入的再分配功能必然进一步强化, 公共财政在建立以全民医保、社会救助和全民养老保险为主的保障体系的同时, 应注重完善社会福利的公共服务体系。改善民生、拉动消费, 尽快实现由经济建设型财政朝向公共财政的转型, 这就是深化财政体制改革的题中之义和必然要求。

三是建立公共科技财政投入模式, 促进创新型城区的发展。财政科技投入是典型的财政支出, 要充分认识到科技对经济的推动力, 重视加大公共科技投入。改善科技投入的财政支持模式, 积极建立完善以政府投入为主导、企业投入为主体的科技投入体系, 培育创新体系的目标是企业为主、市场为导、政产学研相结合, 对于创新培育、研发和产业化的全过程服务要进一步加强。促进创新型区域化的发展, 对科技服务平台、基础平台和行业创新平台加大扶持力度, 积极推动科技成果转化。除了在财政支出中增加科技经费投入之外, 还应当运用税收优惠政策激励企业和个人增加投入, 激励方式可将税率优惠与税基优惠结合、所得税优惠与流转税优惠结合, 切实促进地方科技进步, 以达到可持续发展的目的。

四是构建“绿色”财政机制, 助推经济发展方式转变。财政政策与经济发展方式转变密切相关。运用财政政策引导和促进循环经济、绿色经济发展, 健全资源有偿使用制度, 完善生态环境补偿机制, 加速资源节约、环境友好型社会的建设进程。在接下来的改革工作中, 可以尝试整合设立资源环境专项资金, 通过生态效益的横向援助和纵向补偿, 将资金与生态建设绩效挂钩, 构筑财政调控体制优势, 提升南京经济的活力和动力。建立政府采购的绿色优先通道, 对于具备自主知识产权的节约资源、节能环保产品技术优先纳入政府采购目录, 在采购评标过程中设置相应的加分因素, 支持“两型”产品的扩大生产, 引导形成“绿色”消费模式。建立绿色财政收入运行机制, 将新增财力更多地投向环境保护领域, 刚性规定环保支出增幅高于GDP和财政收入增幅, 实现环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制。

五是进一步加大绩效、监督改革。一是目前要做好监督检查相关法规从行政规章上升为地方性法规的立法调研论证工作, 争取早日出台此项法规。目前, 湖南、安徽等地已出台此方面的地方性法规, 提高了财政监督执法效力。二是重视把握财政管理行为的控制与监督, 重点是预算编制、国库支付监控和业务环节和流程规范。三是健全全市财政监督协调机制, 提升监督震慑力。财政、审计、税务等政府经济监督部门都负有政府相关经济监督的职责, 但监督检查的内容和方式各有侧重、各有特点, 采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作, 密切配合, 相互补充, 提高监督效率。同时, 随着市区财政体制调整到位, 今后“事权”和“财权”逐步统一, 市级财政资金向基层、农村倾斜力度的加大, 财政资金使用的监管链条拉长, 迫切需要建立、健全市、区及街镇财政就地就近监管机制, 引导基层财政更新观念, 转变职能, 发挥基层财政部门就地监管优势, 将更多的精力转移到对财政资金的监管上来。最后, 重视把握全市财政体制内监督与体制外监督的关系。随着公共财政体系的逐步建立和完善, 利用好体制内监督与体制外监督各自的优势, 将会更好地发挥财政监督在财政综合管理中的职能作用, 确保财政资金的安全、规范、有效, 服务于全市经济社会的持续健康发展。

摘要：文章以建立服务型政府为背景, 从财政的角度, 提出了公共服务型财政的概念。首先对地方财政管理发展现状进行总结归纳, 分析目前财政管理中遇到的各种问题;分析了沿江各市实践财政改革的重要方面和不同方式方法。最后, 针对改革中遇到的问题, 提出了解决构想。文章希望通过对改革过程的研究分析, 对下一步推进地方公共服务财政建设提供参考和借鉴, 为构建地方服务型政府起到积极的作用。

地方财政改革 篇10

主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上, 以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据, 将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类。根据全国主体功能区规划, 限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、人口大规模集聚, 经济条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这些地区要以保护为主, 适度地进行开发, 尤其发展资源环境可以承载的特色企业。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。按照法律法规, 该地区应当实行强制性保护, 控制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的各种开发活动。

二、分税制的概念及其在中国实施的历程

分税制的全称是“分税制财政管理体制”, 它通过对中央及地方政府的财务范围划分, 来均衡中央政府与地方政府之间的财政权力。目前分税制是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式, 普遍被国内外采用。分税制当中的两种概念, “事权”以及“财权”, 是依据市场竞争所需要的相对分散的财权以及宏观经济调控所需要的相对集中的财权而存在的。分税制作为一种制度安排, 它不仅对各级政府的财政收入增加, 收支平衡有很大影响, 同时也对地区之间的均衡可持续发展以及中央与地方之间的社会资源有效配置起到了关键的作用。分税制的发展历程可以追溯到1980年, 国家开始实行“分灶吃饭”的分权体制, 之后在1988年实行了包干财政体制。然而80年代的这些政策给我国当时的财政制度以及财政状况带来了诸多问题, 国家的财政收入占GDP比重不断下降。国家为了整体的提高财政收入占GDP的比重来加强宏观调控, 国务院决定于1994年1月1日起在全国范围内全面实行分税制财政体制。实施分税制的第一年, 中央财政收入占全国财政收入的比重就提高到了55.7%, 之后在2002年以来该比重一直保持在55%左右;相应地, 地方财政收入所占的比重到1994年也由上年的78%猛降到44.3%, 之后一直维持在45%左右。

三、分税制产生的地方财政困难

根据分税制, 大部分的税收都要集中到中央政府, 之后由中央政府下拨给地方政府。虽然这样的制度安排有利于统一管理财税, 但是, 在地方承担着越来越重的“事权”的情况下, “财权”少引发的财政资金短缺形成了一个关键问题。张路雄 (2007) 通过分析数据发现, 1991年我国的赤字县就已经多达1216个, 占全国县级总数的50%, 到了1994年底, 这一比例上升到了58%, 赤字额也由58亿元上升到了78亿元。据财政部统计, 早在2002年, 中国赤字县的比例即高达73%, 赤字占县级财政支出总量的77%。他认为, 分税制是导致财政困难县的主要原因。由于分税制的改革不到位而导致的地方财政收入不足, 使地方政府越来越多的关心如何通过提高地价房价、增加土地批租收入和房产税收入等短期行为来为自己增加更多的财政支持。在现行的分税体制下, 地方政府只能从税收中分到40%左右的收益, 但同时要承担80%左右的支出, 从而“土地财政”便成为地方政府的经济来源。除此之外, 限制开发区和禁止开发区大多处于经济相对落后的地区, 没有相关财力的支持以确保GDP的增加, 很难让当地政府找到合适的激励因素来发展本地经济。

分税制改革至今已经经历了18个年头, 各级政府之间的事权划分没有清晰的界定, 基层政府承担了大量的基础事权, 存在严重的收支矛盾。在一些限制开发区以及禁止开发区, 地方政府由于其财力只够维持其基本职能, 所能提供的公共服务能力存在严重的不足, 生态建设则相应的被搁浅。而生态建设对于地方政府而言, 虽然能够获得一部分收益, 但是同时需要消耗大量的成本。生态建设具有收益长期性、滞后性和外部性等特点, 而这些特点与地方政府受任期制和换届制限制之间的利益矛盾凸现出来。

余敏江 (2011) 通过分析在生态治理中中央政府与地方政府之间的“智猪博弈”, 得出结论:无论中央政府在生态治理上如何努力, 地方政府都不会积极配合, 不会主动治理环境污染;地方政府认为, 与其将资源用于产生外部性的生态治理, 无法将生态环境的收益内部化, 不如将资金用于能够给地方带来直接经济效益的项目。地方政府由于缺少相应的财力支持, 从而通过各种手段来支撑其财政消耗, 其中最为普遍的就是上文中所提到的“土地财政”。黄小虎 (2010) 指出, 所谓“土地财政”包括两个部分:一是与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税, 等等。二是与土地有关的政府非税收入, 如土地税金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金, 等等。黄爱东 (2011) 指出“土地财政”的重要组成部分是土地出让金是指一些地方政府依靠出让土地使用权收入来维持地方政府的财政支出, 属于预算外收费。他认为我国的“土地财政”主要依靠增量土地创造财政收入, 也就是通过出卖不可再生的土地的出让金, 来满足财政需求, 这也就导致了“土地财政”的不可持续性。

只有下决心解决现行不合理的财税制度, 才能从根本上扭转地方政府对土地财政的过度依赖。

四、民族自治地方的税制改革

限制和禁止开发区大多处在中西部省份, 而民族自治地方则占据其中绝大部分。我国共有155个民族自治地方, 共占国土面积的64%, 人口占全国总人口的14%, 这些地区普遍具有疆域辽阔, 资源丰富等特点, 是国家非常重要的战略地区。但是由于各方面原因的制约, 这些地区的经济社会发展相对落后。民族自治地方的财政也建立在民族地区的这种经济和社会落后的基础之上, 其财政收入主要靠税收来维持, 财政集资能力低, 绝大部分财政支出是非生产性支出, 缺乏财力进行生产性的投资。

根据法律上规定的给予民族自治地方的自治权中, 财政自治的权力始终是一项核心的权力, 它为民族自治地方的发展提供了财力保障以及物质基础。然而民族自治地方财政自治权的保障首先要保证的就是可自主支配的财力, 否则民族自治地方的发展将受到相当的制约。在分税制的改革中, 国家为了建立一套与市场经济相适应的财政税收管理体系, 采取了“一刀切”的作法, 民族自治地方与其他省市同等待遇。虽然这样的作法增强了中央财政的集中管理, 但是对民族地区的照顾政策却未能体现。晏路 (2004) 指出, 由于民族地区的财政收入增幅比较低, 自给率下降, 严重制约了经济的发展, 迫使民族自治地方陷入不利以及不平等的境地。民族自治地方虽然也受到了分税制所带来的一些积极影响, 但是相比以往, 照顾政策有所减少。金莲 (2011) 对分税制对民族自治地方的不利影响进行了相关探讨, 她认为分税制阻碍了民族自治地方财政自治的实现, 加剧了民族自治地方与其他地区的差距, 同时还影响到了民族自治地方的税收结构。王玉玲 (2011) 认为, 尽管分税制在提出保证既得利益的同时, 要将利益分配向中西部地区包括民族地区的倾斜原则, 但是其效果并不明显。她指出, 东低西高的区域税负格局与东高西低的区域经济发展格局形成明显反差, 民族地区承担的税收负担与其经济能力不对称, 区域税负差距已成为拉大区域发展差距的重要因素之一。王元 (2005) 通过对边疆少数民族地区的事权财权划分进行调查指出, 虽然国务院曾出台了相关政策对西部八省区的专项拨款不要求地方提供配套资金, 但实际操作中却并未得到落实。这种情况使地方政府陷入两难境地:一方面, 不争取项目, 地方基础设施、各项社会事业由于缺乏资金支持发展不起来;另一方面, 争取到项目后, 地方政府必须承担相应的配套资金成本, 加重其地方财政负担。

五、建议与展望

(一) 建立事权与财权相匹配的分税制制度

徐云俏 (2009) 提出应当出台宪法和相关法律来明确规范中央政府和地方政府的事权划分范围, 逐步增加中央政府支出的比重, 将具有收入分配和经济稳定职能的支出由中央政府负责, 将具有资源分配职能的支出由地方政府负责。果洪升 (2003) 建议共享税中的增值税分成应当改为中央分享25%, 民族自治地方分享75%, 或各分享50%。

(二) 完善财政转移支付制度

财政转移制度体现了上下级以及同级政府之间的财政返还以及补助, 应当建立起规范的、均等化的财政转移支付制度, 逐步加大对限制开发区以及禁止开发区的一般性转移支付。金莲 (2011) 提出在税收立法方面, 应当赋予民族自治区地方税立法权;在税收返还、体制补助等制度中实行对民族地区的差别待遇。

(三) 相关地方税收种类的制定与完善

在明确划分地方政府的事权、财权后应当给予地方政府必要的征税权, 允许其开展地方税种和税源。胡小杰 (2010) 认为, 应当培养民族地方主体税种, 减小地方队中央财政的过度依赖。莫初明 (2007) 认为, 对于民族自治地方来说, 巩固营业税来作为主体税种具有重要的意义。胡小杰 (2010) 认为, 应当把资源税划入民族自治地方的地方税收当中, 专款用于资源的开发。他还提出应当将生产型增值税为消费型增值税, 这样可以使民族自治地方企业得到充足的增值税进项抵扣, 有利于资源优势向经济优势的转变。

六、结束语

地方财政声音之收入 篇11

但收入高，真的就能解决面对的一切难题吗？事实证明，一味的追求数字的高昂，往往会造成许多新的问题。《新理财》早在2012年6月制作的《减收阵痛》专题中提出，现在的地方财政面临的不是如何“保增长”，而是在踩下收入“刹车”的同时提高财政收入的质量。否则，收入的油门再继续一踩到底，地方财政面对的将是一个巨大的坑。涸泽而渔，必致无鱼。

主动减速

河北省唐山市财政局局长魏文忠表示，接下来的一年里，按照十八届三中全会精神和市委、市政府要求，狠抓公共财政预算收入组织工作，继续加大综合治税力度，强化税收征管，实现应收尽收，最大限度增加地方可用财力。2014年，全市公共财政预算收入计划安排同比增长3%-5%。

从这个数字我们不难看出，相对于GDP等等“数字游戏”，我们的地方财政收入正在有意识的“主动减速”。

但我们可以从中看出一些更深层次的端倪：相对于几年前多关注于财政收入的总量，现在我们的地方财政更多的关注点放在了“可用财力”这一词上。从1994年的分税制改革开始，从客观来讲，地方的留存财力，或者说是可用财力是在逐年减少的。而宏观政策要求地方“拔苗助长”，也从一定程度上增加了地方财政工作的难度。

对于以唐山这样的转型期工业性城市代表，记者采访到的各工业大市财政人均认为，2013年落实国家结构性减税政策，特别是从“营改增”全面推广。同时，经济增速持续放缓，企业生产经营困难加剧，直接影响财政收入。

质量占先

广西壮族自治区财政厅厅长黄伟京2014年1月3日在全厅干部职工大会上的讲话中，将财政收入质量提高作为2014年全年财政收支工作六大亮点之一。这不仅仅是自治区的一次重视，也代表着地方财政对于财政收入从“量”到“质”的一次觉醒。

黄伟京表示，预算处、预算编审中心、国库支付局紧紧围绕“做大总量和优化结构并行，保持增速和提高质量并重”的要求，在全面深入分析财政收入增减因素及各地各部门增长潜力的基础上，积极采取措施狠抓预算执行管理，及时分解落实财政收入目标任务并明确到具体的时间节点，加强收支完成情况考核通报，确保全区组织的财政收入突破2000亿元。

黄伟京表示，自2010年突破千亿元大关以来，短短3年间再次增加1000亿元，规模迅速壮大，成绩实属不易。在此期间，综合处进一步抓好政府性基金管理，切实提高政府性基金收益。资产管理处深入挖掘行政事业单位资产收益等政府资源性收入，努力增加政府财力。非税处切实加强非税收入组织力度，健全政府非税收入的征缴机制，确保非税收入依法征收、应缴尽缴、规范管理，全区非税收入完成441.84亿元，完成预算的125.6%。

政策研究者

江苏省徐州市财政局对于财政收入与质量之间关系的理解是：要从“管钱者”变为财政政策的研究者。坚持科学组织收入核心地位，处理好“增速”和“质量”的关系。

江苏省徐州市财政局局长韩冬梅表示，坚持收入“量”、“质”并重，2014年，全市公共财政预算收入初步安排为增长12%，奋斗目标为15%，税收收入占公共预算收入的比重保持在80%以上。

浅析地方政府财政预算 篇12

一、地方财政预算现状

(一)预算编制时间存在不足一方面，预算草案的编制是一项政策性、技术性很强的工作，按照“二上二下”的预算编报流程，需要经历很多环节。但是现在大多数地方财政从每年8、9月启动下一年度部门预算编制，到下年度确定、批复预算，仅有四、五个月的时间，预算编制的许多基础性工作都难以完成，更难做到科学、细致。此外，政府五年规划的刚性不强、变化大，难以与年度预算相衔接。

(二)预算决策机制不完善我国的地方政府非常缺乏预算自主权一方面，国家已有的法定支出政策对经费增长的要求之间存在矛盾，地方各级财政部门在预算安排上无所适从，难以操作，处理尴尬的政策环境中。根据社会主义市场经济的内在要求，我国的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面。其中的资源配置职能就决定了财政部门是审核、配置预算资源的核心机构。但事实上，财政仅仅是一个与各预算单位平级、具有预算管理专长的专业部门，要履行其核心预算机构的职责，还存在很大的困难。

(三)财政监管机制不健全其一，机构设置不规范。有些地方至今没有成立专门的财政监督机构，而在成立的财政监督机构中也存在诸多问题。其二，经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。财政监督、审计监督、税务稽查监督、社会监督等形成了我国的经济监督体系。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都以预算收支、财务收支以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而存在相互扯皮的现象。

(四)预算编制手段落后预算编制仍然部分延续基数加增长的旧模式。目前项目预算管理程序尚不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，难以在预算编制全局上使财政资金配置的整体效率得到提高。地方财政预算编制方法不规范多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，不对基数分析。这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则，造成支出刚性增长。

二、地方政府财政预算现状成因分析

(一)政府部门责任意识不强专项资金应该是一种具有专门用途，专款专用的资金，不得挪作他用。但是有的地方财政部门在预算的执行过程中，由于正常的收支矛盾比较突出，从而就不得不挤占或挪用专项资金，用以解决正常预算收支的矛盾。这说明地方政府部门对预算管理的责任意识并不强。由政府层面对项目完成得好的部门进行奖励，对项目完成差的进行惩罚。同时，尽量使用不同的方法来评估和控制项目的完成，尤其重视来自于服务对象和公众的系统性反馈意见。这些做法都有利于逐步培养和强化部门的责任意识与绩效意识。

(二)地方政府绩效评价理念不足由于政府部门缺乏良好的绩效评价理念，因此预算管理的指标就不能作为考核的依据。那么财政预算的好坏就缺乏统一的衡量标准。从这个角度出发，财政预算的经济后果无法体现出来。预算人员的工作努力，就难以得到客观评价。只有地方政府绩效评价理念良好，预算管理才能体现出其应有的作用。

(三)预算法执行不彻底预算法是调整政府在进行预算资金的筹集与取得、使用和分配、监督和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范，它是财政法规的核心。《中华人民共和国预算法》第13条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。财政预算的监督不力与预算法执行不彻底是有重要关联的。

三、提高地方政府财政预算的措施

(一)延长预算编制时间合理延长预算编制和审批的时间，克服代编预算现象。首先，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年，可以考虑在每年人代会之后，政府就开始组织编制下一年度的预算。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人大会会议应当自下而上逐级提前召开，以保证汇编预算所需要的时间，从根本上解决代编预算的问题。其次，增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性。各级政府至少应在同级人民代表大会召开的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，提交的预算草案必须细化，且附有支出的基础资料，以保证人大有足够的时间进行详细的审查和询问。因此，建议能够适当延长人大审查预算的时间。同时政府的预算也应尽可能及时递交人大，以保证在财政年度开始之前可以有足够的时间对预算进行调查和讨论。

(二)完善预算编审组织系统其一，将分散在各职能部门(如发改委、科委等)的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，以现有的预算司(处)为核心，组成类似国外预算局的预算编制专职机构，集中预算编制职能。其二，在各级政府成立预算顾问委员会，由各部门主要领导和财经专家组成，对预算编制专职机构上报的政府预算建议书提出意见和建议。其三，在地方各级人大成立专门的人大预算监督机构———预算委员会，专司与预算编制、执行有关的审查和监督职责，辅助人大及其常委会行使权力。在预算法中应明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任、以及工作程序都做出明确的规定。

(三)健全预算监督及公开制度公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审计监督、人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督等制度。依法理财，加强监督加强预算信息的披露增强预算的透明度。应增加预算编制、预算内容、预算执行及预算执行结果等各个环节的透明性，主动接受公众的监督。预算编制应建立在前期充分磋商基础之上，并注重吸引社会公众的广泛参与。

(四)强化预算绩效考核预算的编制、执行和监督是预算的三个不同的环节，又共同构成了预算的整个过程。但目前，我国各地方财政预算基本上是投入预算的理念。对预算的绩效评估考核也比较淡化和薄弱，要强化政府预算的绩效考核，就必须采用产出预算的理念和方法，产出预算是绩效预算的一种典型模式。而对于财政支出预算的考核就要借用产出预算的理念，加强对预算绩效的考核，通过考核结果来进一步完善和改进财政预算的编制。根据我国公共财政建设和部门预算改革的实际情况.借鉴国外先进经验，按照公共财政改革的总体部署和要求把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。按照统一规划、分步实施的原则逐步建立起与公共财政相适应的、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的、以实现绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效评价体系。

(五)强化财政预算审计财政审计是国家审计永恒的主题，预算执行审计是财政审计的重要组成部分，是法律赋予审计机关的一项重要职能。明确指导思想，真正把财政预算执行审计作为审计机关的要务。在预算执行审计的指导思想上，应坚持服务于政府和人大的思想，妥善处理及协调部门间的关系。这就要求审计机关严格履行审计的法定职责，把财政预算执行审计作为审计机关根本性、首要性的监督内容，把它作为审计工作中的重中之重。适应形势需要，围绕预算改革，改进审计方法并适时准确调整财政预算执行审计监督的重点。进一步推进综合预算、部门预算、国库集中支付制度建设是今后我国财政体制改革的主要内容。

参考文献