政府话语（精选4篇）
政府话语 篇1
十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题。国家治理体系和治理能力如何现代化?其最重要的任务和途径就是实现国家治理法治化。而法治化必然要求问责制。但从实践情况来看,现行的问责更多的是各级行政机关的同体问责,而国家权力机关各级人民代表大会及其常委会在问责主体中有“话语缺位”现象。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,《宪法》明确规定它的主要功能之一就是监督由它产生的各级人民政府。与其他监督问责方式比较而言,人大对政府的问责更具权威性和实效性,因此,人大在问责体系建设中的话语路径,就成为问责体系建设中的必然要义。
一、人大在问责体系中话语缺位的归因分析
在理论依据和法律依据上,我国宪法和相关法律明确规定了各级人大及其常委会对政府有进行问责的权力,如人大质询权的行使问责的具体方式之一。但在具体的运行实践中,这种刚性的监督问责往往受到多方面的掣肘,致使人大在问责体系中存在话语缺位现象。究其原因,主要有以下几方面。
1.“三不”问题的困扰
从某种意义上说,问责是监督框架下的有机组成部分,或者说两者根本就是一个问题的两个方面:问责就是监督、监督必然导致问责。(1)在实践中,人大代表或常委会组成人员通常较愿意采用比较平和、易于为人所接受的方式,对问责这种刚性形式往往不愿、不敢、不会使用。说“不愿”,是其认为问责的手段较强硬,不如其他方式委婉;说“不敢”,是因为问责要与手握实权的政府或司法部门直面交锋,一旦弄不好,则不仅问责无果,而且还会使自身的利益受损。因为人大代表有不少其本身就在“一府两院”任职,让他们以代表的身份再去对“一府两院”的工作进行监督问责,面子上感觉过不去,同时也存在否定自己工作成效的可能;说“不会”,是指对问责的方式较生疏,不善于用此方式解决问题。
2. 认识上的误区
误把问责理解成仅仅是政府内部自上而下的纵向监督,没有认识到政府问责是人大监督政府的重要内容和形式,没有认识到问责制是社会主义民主政治的一个组成部分,没有认识到问责是宪政民主政体下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。
3. 监督的离位
我国的人大代表是广大选民通过直接选举或间接选举产生的。选民有监督由他自己产生的人大代表的权利。但在实际的政治运行中,人大代表并没有感受到选民对自己的监督力度,从而使得人大和人大代表在监督问责的链条中缺乏内部动力源,使得人大对政府的问责往往处于被动的“应景状态”,而没有积极主动地启动监督问责的程序。
二、政府问责需激活人大话语路径
1. 权力授受关系决定人大须是问责的法定主体
严格说来,当前的问责制只是政府体制的自我监督和自我修正,更多具有组织管理层面上反馈控制的含义,是同体监控,而不具有宪政意义上权力制衡的价值。(2)依据我国《宪法》和相关法律的规定,在现行的政治运行构架下,能对政府实施监督问责权利主体的行动者较多,比如人大及其常委会,司法机关、监察机关、审计机关、社会团体、媒体和公民个人等。虽然它们都拥有问责政府及其官员的资格和权利,但对政府的问责只能是天然的监督主体——人大依法进行。因为监督是指权力的拥有者不直接行使权力而将权力让渡给他人行使,这就构成了委托与被委托关系。在这种关系中,权力的受托方更多的是按照自己的意志和利益行使权力。人大在中国政治体系中职责一是授权,即将人民授予的由其集中行使的抽象政府权力转换为具体的政府权力;二是监督,即保障具体政府权力的行使符合授权的目的。(3)
现行的问责启动多数是等级问责,即行政系统内部的上级与下级之间的问责。人大的监督问责与这种行政系统内部的等级问责相比,人大对政府问责有两个天然的优势。其一是具有更高的法理权威性;其二是具有独立于行政系统内部的超然行。前者可以使它依据《宪法》赋予的各项职能来审视和监督政府工作。后者则可以使它不受部门利益关系的纠缠而更有效地监督政府工作,从而更有力地对政府官员进行追责。人大监督政府具有合法性、法定性和强制性。对政府的问责是人大监督政府的主要载体之一,问责政府的主体首先应是监督政府的法定主体。因此,人大是问责制的核心。激活人大在问责中具有话语路径,更凸显出其法治意义和实践意义。
2. 问责政府是人大职能发挥的主要载体
人大作为国家最高权力机关的主要功能之一就是监督和控制政府。早在19世纪英国杰出的政治思想家密尔就曾指出:“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府,把政府的行为公开出来,迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解,谴责那些该受责备的行为,而且,如果组成政府的人滥用职权,或者履行责任的方式同国民的明显的舆论相冲突,就将他们撤职,并明白地或事实上任命其后继人。”(4)就实际状况来说,世界上,大多数国家都把监督和控制政府作为议会的主要职能和经常性工作,并赋予其质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权。这些权力在本质上就是问责。我国实行议行合一的政治制度,政府由人大选举产生,对人大负责并受其监督。人大具有法定的监督和控制政府各项职能的权力,如人大质询权、罢免权和组织特定问题调查委员会权,这些权力就是人大对政府的问责权,必须经常性进行政府问责,以敦促政府依法行政和执政为民。但是这些权力现实中往往处于“沉睡”之中,以至于以人大为主体的问责还处于“缺位”状态。
3. 问责的长效机制需要激活人大话语权
目前的问责没有跳出“问责风暴”式的怪圈。这是因为,它还只是科层制的“上对下”式的等级问责,这会带来两个困境:一是上级对下级的问责如果不能得到国家权力机关的监督,政府内部就会吸收或消化掉。长此以往,政府自我纠错的能力就会丢失。二是“上对下”的问责会截断人大行使的抽象政府权力和政府行使的具体权力责任链条。链接这两者之间的点便是同级人大。这违背了民主法治精神,也稀释了问责制本身具有的价值。政府只有接受人民的监督,才不会懈怠。人民对政府监督的载体从法理依据上来说,是通过其选出的人大代表来行使的,只有把政府放在人大直接地监督和制约下,其依法行政才会更加有效。因此,要保证人大对政府的问责有效且有力,形成长效机制,就必须激活其在问责中的话语路径。
三、激活人大话语路径的方法
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它意味着公民是通过该项制度参与政治生活,而目前在问责制建设的过程中,问责主体缺位的一个重要原因就是人大在问题体系建设中的作用没有得到应有的发挥,问责在实际运行中来自外在的压力和制约不够。激活人大问责话语路径有两个重要方式:激活质询权和完善代表组织结构。
1. 完善质询权
质询权是宪法赋予人大的一项重要职权。但在实际运行中,各级人大对宪法赋予的这一权力的行使状况并不理想,其拥有的作用并未得到有效发挥。激活质询权可以从两个方面着手:改进质询流程,完善质询方式。
在质询流程上,现有的法律对人大常务委员会组成人员提出的质询案,需有委员长会议或主任会议来决定是否答复这一环节。建议取消这一环节,只要人大常务委员会组成人员提出的质询案没有违背相关法律精神,受质询机关就必须答复,委员长或主任对质询案负责转批就可以。就质询的效果来说,现有法律规定,如果提出质询案的常务委员会组成人员有半数以上对被质询职能部门答复不满意,可以按照法律程序,再次提出要求,再由委员长会议或主任会议讨论决定,由被质询机关再次就该质询案进行答复。但问题是,如果再次答复还是不满意,该何去何从?法律对此并没有一个详细的规定,从质询流程上来看,这明显存在瑕疵。所以,在具体的质询案中,如出现对受质询机关再次答复仍不满意,则该受质询机关的主要负责人应该辞职或依据相关程序依法进行罢免,这样才能凸显质询的意义。
就质询方式的完善上来说,可以从两个层面进行修缮:质询的提出方式和表决方式。在质询提出方式上,可以口头质询和书面质询并举。根据现行的全国人大组织法和地方人大组织法,都明确规定质询案提出以书面形式进行。监督法第35条第一款规定:“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名,可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”从中可以看出,质询案必须以书面形式提出,口头质询案是不倡导的。口头质询和书面质询在形式上存在差异性,但纵观世界大多数政治运行实践,口头质询也作为一项具体的质询方式加以运用,且效果较好。只局限于书面质询对有效发挥质询的作用有一定的阻滞作。
其次,在表决方式上,应该鼓励采用无记名投票的方式进行表决。被质询部门负责人需对质询案进行答复,这就关系到对答复满意度进行表决的问题。从实际运行的情况来看,主要是举手表决和发言表决这两种方式,而通过无记名投票的方式进行表决的不多见。这就使得表决的私密性大大减弱,会遮蔽表决人的真实意愿的表达,不利于质询问责本身的发挥。因此,采取无记名投票方式进行表决不失为一种好的选择。
2. 完善人大代表的组成结构
问责不仅需要完善质询、罢免等方式,问责的主体建设也不可或缺。这就要求优化人大代表的组成结构。一般来说,可从两个方面着手:首先,减少官员代表的比例,增强人大代表的代表性。从理论上来说,如果代表官员比例过多,人大对政府组成人员的问责,将会有这样的尴尬境地出现:官员代表既是问责主体,又是问责客体。面对这种情况,问责的手段即使再完备、程序再细致,问责的效果也会大打折扣。其道理不言自明,自己问责自己,导致问责的意愿难以产生。
其次,逐步推进人大代表专职化。在实践情况中,我国的人大代表绝大多数是兼职,他们一般会把更多的时间和精力放在自己的本职工作上。要想进行更有效的问责,就必须用更多的时间进行调查,从而掌握丰实的材料,但代表的兼职却成为启动问责的一个瓶颈性问题。因为对某一事件进行问责,不但需要一些专门知识,而且还需要花费更多的时间和精力来了解该事件的来龙去脉。为此,代表专职化可以作为激活人大问责话语路径的一种方式。人大代表专职化这一探索,不可急于就成,但可以按照邓小平同志的一贯主张加以处理:“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年对了,放开;错了,纠正,关了就是了。关,也可以快关,也可以慢关,也可以留一点尾巴。怕什么,坚持这种态度就不要紧,就不会犯大错误。”(5)
摘要：人大问责的主体、对象、手段、所追究责任都不同于党委对政府的“问责”、不同于司法对政府的“问责”。人大问责在我国的“话语缺位”是由多种原因导致的。激活人大问责话语路径有两个重要方式:激活质询权和完善代表组织结构,从而实现问责效能最大化。
关键词：问责,人大,激活,话语路径
注释
1伍红杏.行政问责的伦理价值[J].伦理学研究,2009(6).
2韩志明.后“风暴”语境下的政府问责和问责制[J].甘肃行政学院学报,2008(3).
3程竹汝.授权与监督:论完善人民代表大会制度的几个问题[J].学术月刊,2005(6).
4[英]密尔.代议制政府[M].北京:商务印书馆,1982:80.
5邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:373.
政府话语 篇2
【关键词】政府答疑 政策法规宣传 及物性分析
随着中国经济和社会的高速发展，改革开放进程的不断深入，越来越多的政策法规相继出台。在一些重要的法规政策出台后，政府会组织一些见面会为民众就相关政策的内容和实施答疑解惑。这不仅可以拉近政府与民众的距离，增加双方之间的信息交流渠道，也可以对该政策实施的必要性进行间接地宣传和推广，从而为其日后顺利的实施增添理解的基础。本文以2015年10月刊登于新华网上的《国家卫生计生委副主任王培安答疑全面两孩政策“十问”》为语料，从及物性的角度进行分析，来揭示政府是如何在政策答疑中利用话语策略来达到宣传、推广政策法规的目的。
一、理论框架和研究方法—及物性分析
Halliday把语言的元功能分为三种：概念功能、人际功能和语篇功能。及物性系统是表现概念功能的一个语义系统。Halliday 认为及物性系统是语言再现的基石，其作用是把人们在现实世界中的所作所为、所见所闻在句子中表达成若干过程，并指明各种过程的“参与者”和“环境成分”。因此，及物性是以交代各种过程及其有关的参加者和环境成分来反映语言的概念功能。
及物性系统包括六个过程。物质过程是表示做某件事的过程，有两个参与者：“动作者”即过程的动作者，“目标”即表示受过程影响的人或事。言语过程是通过讲话交流信息的过程，其参与者成分有：“说话者”、“目标”以及“讲话内容”。心理过程是表示“感觉”的心理活动的过程，有两个参与者：心理活动的主体“感觉者”和客体即被感知的“现象”。关系过程表示“是”和“属于”关系的过程，反映事物之间处于何种关系。这里的“载体”是指小句的主题，“属性”是对主题的描述或评价。行为过程是典型的人类生理和心理的行为，只有一个有人充当的“行为者”。存在过程表示某物存在的过程，也只有一个参与者，即“存在物”。
二、分析过程
2015年10月，十八届五中全会决定全面放开二孩政策。“全面二孩”政策实行后，“生不起”“入学难”等一系列问题也日益凸显。3月8日，国家卫生计生委副主任王培安等在十二届全国人大四次会议举行的记者会上对这些热点问题一一回应。由于版面、字数有限的客观因素，本文中所涉及到的答疑文本将不以完整的全文形式在此展现。本文旨在通过对该答疑话语中及物性的分析，来研究国家卫计委是如何在为民众答疑解惑的同时，利用话语策略来宣传、推广全面二孩政策的。
从系统功能语法的及物性分析视角来看该“答疑文本”，我们可以发现，大部分动词是物质过程。物质过程通常表示动作，动作既可以是有意的，也可以是无意的。有意的物质过程都会对其目标产生影响，或者说发出动作的行为者作用于动作的承受者。比如在第二个问答对实施全面两孩政策同计划生国策的关系的表述中，动作过程的行为者很明显是国家政府。在“调控人口总量、提升人口素质、优化人口结构、引导人口合理分布，促进家庭幸福和人口均衡发展”这一小句中，只有政府才能行使上述行为，而动作过程中的承受者（或受益者）是公众和社会。在这个实施全面两孩政策的“答疑文本”中，小句的行为者为政府，受益者为公众，这种表述方式预示着政府在为民众造福。因此，民众应该毋庸置疑地响应该项政策。从此可以看出，国家卫计委通过在二孩政策答疑话语中大量地使用物质过程，巧妙地在为民众答疑解惑的同时，有力地宣传了实施该项政策的一系列益处。
通过对“全面二孩”政策其他及物性分析，我们还可以发现，除了大量地使用物质过程来宣传所推行政策的优点和好处，国家卫计委还相当多地使用了关系过程。以该答疑文本第一答中的第二句和第二答中的第四句为例。第二句的载体是“实施全面两孩政策”；属性是“中央基于我国人口与经济社会发展的形势作出的重大战略决策”。通过载体与属性之间的关系，我们可以看出，国家卫计委认为“全面两孩”政策是完全符合且有利于我国人口与经济社会的发展的。换句话说，作为一项重大的战略决策，“全面两孩”政策的提出是有绝对的客观的科学依据的，是大势所趋。第四句的载体是“坚持计划生育基本国策”；属性是“要实施好全面两孩政策”。再次通过载体与属性之间的关系，我们可以看出，国家卫计委认为坚持计划生育基本国策和实施全面两孩政策看似相悖，其实是有必然联系的。即这两项国家决策在本质上是一样的——都符合中国的基本国情，有利于中国人口和经济的可持续发展，只不过是在不同的人口阶段下具有了不同的表现形式而已。由此可以看出，国家卫计委在答疑过程中通过频繁地使用一些关系过程也很好地起到了宣传该项政策实施的必要性的作用。
三、结论
通过以上分析，我们可以看出政府答疑话语通常会尽可能多地使用及物性系统中的物质过程和关系过程来阐释即将实施的大政方针，以期提高其在民众中的可实施性，从而实现宣传、推广该项政策法规的效果。
参考文献：
[1]Halliday，M.A.K.& Matthiessen，C.An Introduction to Functional Grammar（3rd ed.）[M].London：Arnold，2004.
政府话语 篇3
信任是一种人际关系资源。在传统的社会学研究中, 信任被视为一种既定、静止的社会现象, 是进入有效社会互动的前提和基础, 对社会互动中的话语使用具有影响和制约作用。随着社会建构主义及后结构主义的兴起, 这一传统观点受到质疑。话语不仅被认为是单纯的沟通和交流手段, 也是社会结构再建构和再生产的一个中介。法国社会学家布迪厄 (1998) 指出, 话语“不仅实现了语言交换者之间的意义沟通、情感表达和思想交流, 而且实际上也建构、调整和协商他们之间的相互关系以及与他们相关的一切社会关系”。在此视角下, 社会信任如任何一种社会关系一样, 是一种动态的话语构念, 通过话语生成、调整和协商。政府公信力体现为社会公众与政府机构之间特定的信任关系, 在危机语境中, 政府发言人往往需要诉诸各类话语策略, 建构、调整和协商政府与社会公众之间的信任关系, 凸显诚信的政府形象, 获取社会公众的支持和认可, 提升危机信息传播中的政府公信力。
二、影响政府公信力的不恰当话语策略
近年来的一些社会危机事件中, 地方政府的信息公布、新闻发布常常导致社会公众各种质疑、不满甚至抗议, 产生种种次生舆情, 引发政府公信力危机。以2015年的天津港危化品爆炸事件中的政府新闻发布会为例, 政府的公信力危机与其在危机信息传播中所使用的不恰当话语策略不无关系, 具体表现为以下几个方面。
(一) 不说话
网络以及社交媒体的发展加速了危机传播的速度和范围。这一背景下, 一些地方政府在危机发生之时, 仍采取“失声”、沉默、限制消息扩散的方式进行危机公关, 必然会受到“信息不透明”的舆论批评。在天津港爆炸事件中, 前六次新闻发布会中记者提问环节均被直播中断, 遭受媒体及公众的谴责, 同时也造成政府话语权的丧失, 导致网络各种谣言的滋生, 引发媒体及公众对政府公信力的质疑。正如人民网舆情监测室一篇评论所指出的, “在信息技术已经普及到个人的全媒体时代, 直播暂停对舆情把控毫无益处, 不仅增加外界公众的质疑, 更为不实留言创造了发酵空间”。
(二) 说搪塞推诿、含糊其辞的话
在危机信息传播中, 搪塞推诿、含糊其辞的语言只会给媒体和公众留下政府对公众不负责任、对危机缺乏掌控力的负面印象。纵观天津爆炸事件的前六次新闻发布会, “我不知道”“我不掌握”等成为引发舆论批评的关键字眼。对于危机救援行动中的关键问题, 一些官员的回答也以“将尽快了解情况”“找同事核实”等搪塞推诿。在描述爆炸所产生的危害时, 大量使用“也许”“可能”“大概”“在一定程度上”等模糊语言。语言哲学家格莱斯的会话合作原则认为, 日常交际中的模糊语言使用在很大程度上体现说话人对质量准则的遵循, 即避免说证据不足的话。然而, 在危机语境下, 新闻发布会上的模糊语言使用则会起反作用, 引发公众对政府危机解决能力的质疑。
(三) 说老百姓听不懂的话
政府危机信息传播中的另一话语使用误区表现为使用大量的术语、数据等老百姓听不懂的话语。在天津爆炸事件新闻发布会中, 官方代表在发言中给出了关于环境监测的数据, 如“超过《天津工业企业挥发性有机物排放控制标准》的厂区周界外最高浓度限制1.2至1.62倍之间”, 并且使用了大量的专业术语, 如“甲苯”“三氯甲烷”“氯化钠”等。其原本用意在于通过这些术语、数据的使用, 凸显其专业、权威的危机管理者身份。然而, 这一话语策略往往不为普通大众所接受。“对普通人来说, 看不懂, 就可能选择不去相信”, 而更愿意去相信网络流传的“看得懂”“能理解”的非官方甚至是“谣传”信息, 从而降低普通大众对政府信息的信任度。
(四) 说“缺少人文关怀”的话
危机传播话语中的“人文关怀”缺失也是影响政府公信力的一个主要方面。社会科学领域的信任研究指出, 判断话语主体是否具有较高可信度可以基于看其是否具有专业领域的能力、看其是否具有诚实正直的品质、看其是否具有关系受众的善心三个主要维度。“关心受众的善心”在危机信息传播中往往体现为对受众的人文关怀。天津爆炸事件造成了大量的人员伤亡, 老百姓生命财产受到严重威胁。然而, 在前六次新闻发布会上, 官方代表只讲“官话”, 没有一句体恤关怀的话语, 甚至在第六次新闻发布会上很不合时宜地以一句“见到大家很高兴”开场, 引发公众感情上的不满。“冷漠”“缺少人文关怀”的话语直接影响政府危机处理中的公信力。
三、政府公信力的话语建构原则
在对于社会危机事件的信息传播中, 我国各级政府已经从过去的“基本不说”发展为现在的“基本都说”, 这是政府危机信息传播观念和策略的一大进步。但是, 说什么、怎么说、如何说, 这一切都关系到政府公信力的建构。我们结合国外学者对危机交际策略的研究, 认为在危机语境下, 政府公信力的话语建构应该遵循以下主要原则。
(一) 互动性原则
任何交际都不是单向发生的, 有效的交际离不开双向甚至是多向的互动。政府在危机信息传播中, 同样需要遵循互动性原则。在危机语境下, 政府新闻发布会上的“埋头读稿”“自说自话”等独白式交际模式使得政府话语愈加形式化、刻板化, 抹杀了社会事实的多样性和丰富性, 因此非但不能起到说服受众、进行有效危机管理的目的, 反而加剧了政府和公众的信息不对称, 留给媒体和公众僵化、乏味、官僚等负面印象。遵循互动性原则, 要求政府在危机信息传播中, 走出单向的灌输、独白交际模式, 广泛听取受众的声音、与受众互说互听、双向互动、上下交流。就新闻发布会而言, 政府危机传播的互动性体现在基于受众的反馈、危机中变化的情境等不断地进行新闻发布会上的话语选择和调整。
譬如, 在天津港爆炸事件中, 天津市政府前六次的新闻发布会由于其信息的不透明、不公开广受非议, 同时发言人的言语也被指责为“打官腔”“冷漠”“缺少人文关怀”, 因此, “从首场发布会至今, 公众诸多质疑声始终萦绕在会场内外, 网上弥漫着对官方信息不信任的气氛”。 (澎湃新闻《人民日报:突发事件新闻发布可借鉴西方, 开始宁可说得严重些》)
然而, 在此后的八次新闻发布会中, 天津政府认真倾听了媒体和公众的声音, 根据受众反馈以及危机事件发展及时地对新闻发布会议的话语使用进行了调整, 譬如直播后八次新闻发布会的记者提问环节、多使用通俗易懂的语言、多次传达对受众的体恤和安慰等, 新闻发布会的质量明显得到提高。《人民日报》就此进行评论, “前几次发布会开得不尽如人意, 引来不少吐槽。最近几次发布会改进明显”。教育部前发言人王旭明在接受《凤凰周刊》采访时, 也同样评价道, “后几次的新闻发布会办得不错”。
(二) 受众取向原则
有效的交际不是讲自己的故事, 而在于让受众倾听、让受众关注。这要求交际者以受众为取向, 关注受众的物质、情感、知识、思想、意识形态等各方面的需求, 要尊重受众的视角和观点、了解其所需所求、与受众共鸣。“我们”与“他们”之间的鸿沟越大, 交际越难取得效果、越难获得受众的信任和支持。然而, 在危机信息传播中, 不少官员总是趋向从政府、机构的角度看待世界、陈述信息, 未能很好地考虑普通大众的关切点。在任何危机面前, 普通大众有自己的视角、情感、关注重心以及对危机事件的构架。如果政府在危机信息传播中不能以这些视角、情感、关注重心以及构架为出发点, 不能将老百姓的需求与政府的视角对接, 那么其危机交际很难取得其支持和信任。在话语层面, 政府危机传播中的受众取向原则主要表现为使用老百姓的语言和诉诸情感表达两个方面。
使用老百姓的语言, 要求政府在危机信息传播中尽量避免官话、晦涩难懂的内行话, 而是关注老百姓的理解需求, 使用贴近老百姓的大白话, 尽量让相关信息的传达通俗易懂, 因为有效的沟通最重要的“不仅仅是意义的传递, 它还必须被理解”, 否则就毫无意义。如上面所说的天津爆炸事件的前六次新闻发布会中, 政府官员晦涩难懂的“官话”让老百姓更趋向于相信网络流传的“看得懂”“能理解”的信息甚至是谣传。政府的这种新闻发布形式实际上并未提供给公众真正关心的信息, 其信息发布的价值明显打了折扣, 从而影响公众对其的信任。可喜的是, 在后八次的新闻发布会中, 这种以“官腔”“术语”为主的危机信息发布形式得到了校正, 不少官员接受媒体和公众的批评, 在后期的新闻发布会上更多以老百姓能听懂的语言对所公布的数据进行解释, 贴切受众的需求, 赢得媒体和公众的支持, 切实实现危机信息沟通的目的。
诉诸情感表达, 要求政府在危机信息传播中时刻着眼于老百姓的视角和情感, 想其所想、知其所需。在话语层面, 避免伤害公众的话、避免话语暴力, 通过使用各类情感类表达实现对公众的情感认同。尤其在面临灾难性事件时, 政府需要时刻关注受众在失去亲人后的悲痛情感、面对灾难后生活的不安心理以及要求政府严惩事故责任人的愤怒情绪, 通过诉诸各类情感表达, 贴切公众需求, 赢得其支持与信任。譬如, 在后期的天津爆炸事件新闻发布会中, “安慰”“哀悼”“沉痛”“哀思”等关键词贯穿天津市主要领导的发言之中, 哀公众之所哀。同时, 对于公众关注的灾区孩子上学、解决住房安置和赔偿等情况也予以承诺, 并表达了彻底调查事故真相、绝不姑息违反行为、给公众一个说法的决心。此类话语表达在很大程度上有助于获取百姓信任、提升政府在危机传播中的公信力。
(三) 言行一致原则
要获取受众的信任, 交际者需言行一致。尤其是在危机语境下, 政府的任何交际行为都可能导致改变整个局面的不期后果。就政府的危机公关而言, 一旦做出承诺, 公众便会基于其所采取的实际行动对其所承诺话语的可信度进行判断。华盛顿伦理资源中心主任弗兰克·纳福兰指出, “信任是执行所做承诺的必然收获”。换言之, 政府发言人在做出承诺的同时, 便设定好被公众评判的标准。言行一致, 便能获取公众信任;有言无行或言过于行, 便会失信于民。因此, 政府公信力不是天赋的, 而需要去争取。一旦失去, 便很难再恢复。而言行不一则是导致公众不信任的主要原因。
2006年美国布什政府的卡特里娜危机交际便是一个极好的例子。在卡特里娜飓风危机中, 包括布什总统在内的美国各级政府领导在飓风救援中的一个致命错误即言行不一, 使得美国政府面临被认为是自20世纪70年代“水门事件”以来最为严重的政治挑战, 最终导致布什政府支持率急剧下降, 政府公信力受到质疑。在飓风来袭之时, 各级政府一再保证, 政府的应对措施极其完善、抢险救援工作在有序进行中, 然而事实却是, 政府灾后救援不力的报道频频见诸报端、飓风重灾区新奥尔良市出现无政府的混乱局面。政府越是频繁地做出各类保证, 媒体则越多地展现其所做保证与新奥尔良市的实际情况的不一致, 引发公众的愤怒和谴责。所以, 面临种种社会危机, 政府发言人必须深刻意识到, “一旦我们的所言与所行不能协同, 我们自身便会深受其害”。
(四) 先发制胜原则
先发制胜原则尤其适用于危机语境下的交际, 要求危机事件发生后, 政府应该在认真调查研究的基础上, 第一时间内公布事实真相, 掌控话语权。任何能第一时间对危机事件进行界定、架构的往往是胜利一方。所谓架构, 是指语言驱动下而形成的心理结构。一旦通过策略性的语言运用形成关于危机事件的特定架构, 则会对受众的认知、情感、价值观、世界观等造成影响, 从而利于引导受众的所思所想所行。全媒体时代, 公众获取信息的途径多样化, 如果政府不能迅速地对危机事件做出反应, 利用有效的话语策略对信息内容形成积极架构, 公众自然转而寻求种种非官方信息, 拼凑事实真相, 对危机事件进行自己的主观架构。一旦此类架构形成, 政府机构失去先机, 在后期的新闻发布中再想扭转公众已有的架构则会变得相当困难。因此, 有效的危机交际要求政府发言人在危机信息发布中夺取先机, 在受众心里形成积极架构。尤其是在争议性的事件中, 速度是关键。给予受众形成心理期盼的时间越长, 政府在危机信息传播中则越难以获得公众信任。
在2004年美国海军陆战队费卢杰枪击事件中, 华盛顿海军总部对危机事件的迅速反应使其获取了危机事件架构的先机, 对事件进行了及时的善后处理, 从而有效地维护了美国海军陆战队的国际声誉以及美国在伊拉克地区的利益。在驻伊拉克的美国海军陆战队士兵与费卢杰一清真寺的战俘发生枪击事件后的几个小时内, 华盛顿海军总部立即做出回应, 抢在媒体之前公布事件真相, 成功地将该事件架构为“完全符合国际武装冲突法”的合理、合法的正当防卫, 而非残暴的枪击战俘行为, 从而赢得国际社会的支持。
相反, 在近期的天津事件的新闻发布会中, 政府机构在相关信息回复上掩盖、拖延、滞后则恰恰是导致其公信力受质疑的主要问题。譬如, 在关于爆炸企业的法人“只峰”的信息上, 倘若在最初的新闻发布会上, 天津的地方官员能主动公布其身份, 或是主动对发布会上记者“只峰是谁”这一问题进行明白清楚的回复, 便能掌握危机交际中的话语权, 免受公众误解。这一滞后的信息发布直接促使媒体和公众利用各种资源对“只峰”进行人肉搜索, 间接地促使受众形成关于这位爆炸企业法人与天津某位领导存在亲属关系的这一判断。失去先机, 等到第四次新闻发布会上官方回应“只峰与天津原副市长只升华没有任何关系”时, 媒体及受众的主观构架已然形成, 这一回应只会愈发加强媒体和公众对政府公信力的质疑。
综上所述, 在危机语境下, 政府公信力如同任何一种信任关系一样, 是一种动态的话语构念, 可以通过恰当的话语策略生成、巩固和提升, 亦可因不恰当的话语策略而受损甚至完全丧失。我国各级政府在处理社会危机事件中, 各类不恰当的话语策略, 如不说话, 说搪塞推诿、含糊其辞的话, 说老百姓听不懂的话, 说“缺少人文关怀”的话等, 都会给危机语境下的政府公信力带来负面影响。在危机信息传播中, 政府说什么、怎么说、如何说十分重要, 应该遵循互动性原则、受众取向原则、言行一致原则以及先发制胜原则, 有效建构、巩固并提升政府公信力, 获取公众支持和信任, 从而有效解决社会危机事件, 维护社会稳定。
摘要：当前, 我国处于社会、经济发展的转型期, 各类社会群体性纠纷事件、突发性灾难事件、公共危机等频频发生, 严重威胁到社会稳定及公众生命和财产安全。面对种种危机, 我国各级政府往往通过新闻公告、新闻发布会、政府博客等形式进行危机信息传播。这一过程中, 话语的力量不可低估。有效的话语使用能起到说服公众、缓解公众的恐慌心理、建构并提升政府危机信息传播的公信力等效果。反之, 则可能引起公众对政府公信力的质疑、对政府及其官员言行的不满和抗议, 催生各类次生舆情。
关键词：危机语境,信任关系,话语建构
参考文献
[1]皮埃尔·布迪厄.实践与反思——反思社会学导论[M].李孟, 李康, 译.北京:中央编译出版社, 1998.
[2]韩志明.从“独白”走向“对话”——网络时代行政话语模式的转向[J].东南学术, 2012 (5) .
政府话语 篇4
1 我国农业转基因生物管制政策变迁:从“能力突破”到“预防原则”
我国的生物技术研究始于20世纪80年代中期, 盛于20世纪90年代中后期。进入21世纪, 我国在农业转基因生物管制的理念上开始发生转变, 开始由“能力突破”下的全力发展偏向以“预防原则” (Precautionary Principles) 为立场的管制途径。但直到现在, 我国转基因生物科技管制体系还不够成熟和完善, 管制政策仍面临一系列挑战, 政策定位的不确定性未曾减少, 不时出现某种程度的政策目标混乱与自我矛盾的情景。
1.1“能力突破”原则下的全力发展政策
利用转基因技术提高粮食产量和质量是世界各国优先研究的课题之一, 自1983年首次获得转基因烟草、马铃薯以来, 在以后短短的10余年间, 植物基因工程的研究和开发进展十分迅速[2]。1992年我国种植一种抗黄瓜花叶病毒和烟草花叶病毒双价转基因烟草, 成为世界上第一个转基因生物商品化种植的国家, 开创了转基因生物商品化应用的先河[3]。当中国全神贯注于粮食自给自足之际, 转基因生物科技在产量增加、收获量稳定、抵抗病虫灾害、抗寒、抗旱、抗涝、抗盐碱以及在减少化学肥料投入上所做出的贡献使得我国对其发展赋予深切的期望, 期待能就此解决传统上的“三农问题”并占领生物科技的制高点。1980至1990年之间, 我国开始对农业转基因生物的发展表现出极大的热情, 持续提供并增加国家预算投入农业生物科技的研发[4], 以寻求在转基因生物科技上实现“弯道超车”。我国农业转基因生物技术全力发展的政策取向可以从以下几个方面体现:
(1) 农业转基因生物技术试验活跃, 科研机构几乎未受到管制包袱的约束。
上世纪80年代, 我国农业转基因生物政府管制与风险控制尚未进入政策的视野, 农业转基因生物试验在全国各大科研院所中遍地开花, 在短时间内取得相对丰硕的成果。据统计, 至1997年, 我国共有13种转基因生物陆续获得政府批准进行田间测试, 其中棉花、西红柿和矮牵牛花最终通过安全测试而得以进行商业化种植, 这种由试验走向商业化的时间相对是较短的[2]。截止2008年, 农业部共受理了192家国内外研究单位的安全评价申请1 525项, 批准转基因生物中间试验456项、环境释放211项、生产性试验181项、发放安全证书424项[5]。从总体上看, 我国转基因生物科技试验活跃, 政府支持力度大, 尤其是在转基因生物技术发展初期, 几乎全部由国家提供资金与控制的研究机构来执行相关研究。这与其他多数西方国家由公私合力共同参与开发与测试具有明显的差别。政府的全力投入被认为是国家重视转基因生物科技的表现之一。
(2) 转基因生物政府管制起步较晚, 法律法规不足且层次较低。
早在20世纪80年代转基因技术开始萌芽之际, 生物科技居领先地位的欧美国家首先开始对在实验室中所进行的实验及田间测试建立基因工程安全规范, 并随后扩展到对环境与人类健康所带来影响的风险评估, 欧盟也几乎在同一时间建立起一套综合管制体系并不断加强。与美国及欧盟发达国家相比, 我国第一个有关生物安全的标准和办法是1990年制定的《基因工程产品质量控制标准》, 该标准规定了基因工程药物的质量必须满足安全性要求, 但对基因工程实验研究、中间实验及应用过程等的安全性未做具体规定, 因此指导价值有限。随后卫生部于1992年颁布《新资源食品卫生管理办法》 (简称《办法》) , 该《办法》被认为是我国最早的关于转基因食品的规章, 其中定义的食品新资源范围虽然包括转基因食品, 但是还包括更多其他类型的食品, 所以该《办法》并不是一部专门针对转基因食品安全的规章。1993年12月, 国家科学技术委员会颁布的《基因工程安全管理办法》是我国第一个基因生物安全规定, 但直到在种植首批转基因作物8年后的1996年, 政府才开始要求对于所有新的农业转基因生物的应用必须进行个别的风险评估, 而1996年的《农业生物基因工程安全管理实施办法》也局限于部委层级, 尚未进入国家法规层面。2000年通过的《种子法》确立了转基因植物政府管制的具体办法由国务院规定的管制框架, 但具体的管制政策尚未出现, 直到2001年5月9日国务院通过《农业转基因生物安全管理条例》, 专门的农业转基因生物管制进入法规层级才最终得以实现。我国在管制体系建立的日程上也远远落后于其他发展中国家甚久。
(3) 管制政策的价值取向中“能力突破”色彩显著, 实际管制效果有限。
我国政府对农业转基因生物的管制政策始终具有促进国内生物科技发展和以科学方法评估与证明可能风险的双重目标, 并且前者更为政策制定者所偏好。当时, 转基因生物技术基本上处于“尚未套缰的野马”状态, 这匹“野马”能轻易从试验室走向田间乃至于国民的餐桌, 其间所经历的政府审批与风险控制流程也相当简单甚至阙如, 各地在显见的经济利益刺激下和科技创新的狂热中热衷上马农业转基因工程, 因此发生仅凭河北省农业厅即可批准“孟山都”转基因棉花品种在一国进行首次生产这样影响重大的事情也就不值得惊讶了[6]。近年来, 虽然我国转基因生物风险治理与政府管制能力有所提高, 但诸如“黄金大米”事件的出现仍然暴露出我国农业转基因生物科技管制中存在重大隐患。时至今日, 转基因生物科技仍然被认为是我国“占领 (科技) 制高点, 防止受制于人”的重要领域[7], 是“突破耕地、水等资源约束、保障国家粮食安全和农产品有效供给”的有效途径[8], “能力突破”色彩依旧十分浓厚。
(4) 环保部门政策影响力的削弱和农业部门占主导地位预示着全力发展政策的胜利。
环保部门负责主办《生物多样性公约》在我国所进行的谈判, 是我国参与《卡塔赫纳生物安全议定书》协商的主要代表, 其对“基因改造有机体” (Genetically Modified Organisms) 管制政策接触较早并了解相关国际公约, 曾尝试起草属于自己的国家生物安全管制体系。环保部门主要关注的是努力使我国在农业转基因生物科技管制上与国际接轨并维持较高的管制标准, 确保我国的生物多样性与生物环境安全, 与农业部和科技部所关注的大力促进农业生物科技的发展并加速农业转基因生物的商业化进程在价值取向上具有明显差异, 导致环保部门与其他部委在农业转基因生物发展与管制政策之间出现严重偏差。由于环保部门所主导的生物安全管制体系始终未能克服来自农业部和科技部的强烈反对, 最终也未能获得国务院的支持, 2001年实施的《农业转基因生物安全管理条例》最终确立农业部拥有转基因生物政策决定权, 环保部门在我国农业转基因生物科技管制政策上影响力的削弱其实是“能力突破”原则下全力发展政策胜利的象征。
1.2 偏向“预防原则”理念下的严格管制政策
2001年国务院通过《农业转基因生物安全管理条例》, 大幅强化对农业转基因生物的政府管制并采取日益严格的管理规范, 我国农业转基因生物正式开始了偏向“预防原则”的严格管制立场的转向。其实, 这种转向早在在1999年已经初露端倪, 该年政府突然针对所有转基因生物项目进行“实质禁止输入”措施, 并终止所有国内新转基因生物的批准程序[9], 我国开始尝试建立自己的国家生物安全体系, 逐渐转向严格管制政策下的“预防原则”。“预防原则”最早由欧盟提出, 是欧盟作为管制转基因食品的理论基础, 其管制理念的依据并不是建立在转基因食品的风险已有科学证据证明的基础上, 而是根据“可能”产生的风险以及“其他合理因素”采取预防措施。欧盟转基因管理目标是对与转基因食品和饲料有关的人类生命和健康、动物健康和福利、环境保护以及消费者利益提供高水平的保护[10]。中国偏向严格管制的“预防原则”可以从以下几个方面予以证实:
(1) 签署《生物多样性公约》的《卡塔赫纳生物安全议定书》。
2000年8月8日, 我国签署《卡塔赫纳生物安全议定书》。该议定书是第一个有约束力的国际生物安全协定, 议定书要求每一缔约方应采取必要和适当的法律行政和其他措施, 以确保在从事任何改性活生物体的研制处理运输使用转移和释放时, 防止或减少其对生物多样性构成的风险, 同时亦应顾及对人类健康所构成的风险[11]。签署《卡塔赫纳生物安全议定书》意味着我国必须开始承担该议定书所规定的转基因生物管制的义务而无法置身事外。此后, 我国采取日趋严格的管制措施, 将管制范围扩大到所有国内研发、商业化以及转基因作物的进口, 我国对转基因生物政府管制朝向预防原则的立场正式确立。
(2) 确立国务院对所有新开发的转基因植物的最终管理权。
我国在转基因生物发展初期, 大量关于转基因生物发展的政策规划均由科学技术部门占据主导地位, 科技部将农业生物科技项目整合至大型国家发展规划中执行。在1996年, 政府开始要求对于所有新的农业生物技术应用必须进行个别的风险评估, 随后农业部也据此颁布《农业生物基因工程安全管理实施办法》, 并成立“农业安全委员会”负责所有层面的生物安全评估工作。科技部与农业部并行, 实际上是政府希望在转基因生物上能同时达到促进国内生物科技发展, 以及能以科学方法评估与证明可能风险的理想目标[12]。《种子法》的通过标志着我国逐步调整转基因作物管制架构, 对相关部门的权责分配进行细微调整, 大幅提高转基因生物管理权限, 确立国务院对所有新开发的转基因植物品种的选育、试验、审定和推广拥有最终管理权。这一权责的重组突显我国对转基因作物朝向更为严格的管制方向发展。学者Paarlberg[13]认为, 此举解除了地方政府原本拥有的管制权力, 特别是针对这些地方政府所原本拥有、对跨国生技企业能否于当地从事田间测试的审核权, 意味着中央政府已不容许像1997年仅凭河北省农业厅就能批准“孟山都”转基因棉花品种在我国进行生产的情形再度发生。
(3) 法律法规由粗放管制格局向更为严格的精细化方向进展。
以2001年《农业转基因生物安全管理条例》的实施为标志, 我国转基因生物管制法律法规的制定开始提速, 仅2002年农业部就先后制定了《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》三个管理办法, 2006年农业部又制定了《农业转基因生物加工审批办法》。这些规章涵盖生物安全评估、进口安全管理、转基因食品标识管理以及加工审批等领域。在转基因食品的消费上, 提供国内消费者在某种程度上拥有选择的自主权力, 尤其是基于透明度与消费者选择的考虑, 特别规定转基因食品的强制标识制度, 未标识和不按规定标识的, 不得进口或销售。此举使我国成为国际转基因食品标签制度中最严格的标准。
我国对农业转基因生物从“能力突破”到严格的“预警立场”理念的变迁, 其背后的因素异常复杂, 既有“吃饭问题的压力”, 又有科技创新、“弯道超车”的诱惑;既有现实与国情的羁绊, 又有公众隐忧、粮食安全、粮食战争、国际贸易壁垒、对未知风险的预防和激烈的政策辩论的影响, 尤其是2001年中国正式加入世贸组织之后, 转基因生物所引发的国际贸易壁垒和国际贸易纷争开始显现, 由此也引致经济全球化进程中跨国公司角色、国家经济主权以及国家自主性等深层次问题的重新认识和思考, 并引发另一个关于“国家能力”的议题。这种转变虽然艰难, 但深入思考本国农业转基因生物科技发展的未来, 提高政府对基因生物工程的管制监督水平, 摆脱跨国公司、国外利益集团等经济主体的非正当利益诉求对我国转基因生物政府管制的不良影响, 强化国家不受社会利益团体和国际环境掣肘独立制定政策的能力, 却是我国政府的必然选择。
2 我国农业转基因生物政府管制中的利益相关者:公共选择理论的视角
我国农业转基因生物政府管制涉及多重议题, 尤其是在国际化进程中, 管制效果更面临严峻挑战, 在现实与理想的双重制约下, 我国转基因生物管制政策极易陷入模糊与矛盾的状态。当前我国转基因生物政府管制的利益相关者非常复杂, 话语机制不尽健全, 博弈规则也较为混乱, 科学群体与社会公众在转基因生物观念态度上的撕裂也呈不断扩大之势, 社会共识在短期内极难达成。在公众隐忧成为当前制约我国转基因生物产业化发展主要因素的情况下, 以公共选择理论为工具, 分析我国转基因生物科技政府管制中的话语机制和风险交流机制成为我国对新兴科技创新进行风险治理中必须面对的课题。
2.1 公共选择理论及其研究方法的引入
公共选择理论产生于20世纪60年代, 是介于经济学与政治学之间的交叉理论, 成为当代西方政府改革实践的重要理论基础。缪勒认为, “公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究, 或者简单地说, 是将经济学应用于政治科学。公共选择的主题就是政治科学的主题, 即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治, 等等。然而, 公共选择的方法论是经济学的方法论。如经济学一样, 公共选择的基本行为假定是, 人是关心个人利益的, 是理性的, 并且是效用最大化的追逐者[14]。“对政府行为的分析是公共选择理论的核心内容”[15], 其用经济学的理性经济人假设和方法论上的个人主义来研究政治问题, 得出了一系列不同于传统政治学的分析结论, 对政治理论研究和分析现实政治问题都有很好的借鉴作用, 并提供了有用的分析工具[16]。公共选择理论开辟了对政府行为进行分析的另一个理论视角, 已被西方国家广泛地运用于政府公共政策制定和公共事务治理中。
当前我国转基因生物政府管制政策已经超越简单的科学之争, 成为科学界、国际贸易主体、媒体与社会公众普遍关注的公共议题, 其管制效果不仅影响国家粮食安全、经济主权, 也直接影响居民“餐桌安全”, 涉及面颇广, 其管制政策具备公共属性, 政策制定需要利益相关者的多方主体参与、博弈、选择和决策, 唯如此, 才能使公共选择的结果最大限度地反映各方主体的利益和意志并达致最大程度的共识, 使转基因生物管制政策获得更大的认同和支持。因此, 转基因生物政府管制体系的建立、原则的确立以及发展和改革的过程必然是一个较为复杂的公共选择过程, 运用成熟的公共选择理论来分析转基因生物政府管制政策是基本可行的, 有助于厘清转基因生物科技政府管制中的各方利益主体, 进一步明确其立场、观点、追求和话语机制, 明确未来管制政策的障碍点、着力点和突破点。
2.2 我国转基因生物政府管制的公共选择主体
公共选择理论认为, 基于各国不同的政治体制和法律制度, 并非所有社会主体都能参与公共选择, 而只能由法定的组织或某些群体的合法代表按照法定的程序才能参与公共选择, 这些法定组织和合法代表才是公共选择的法定主体, 其他组织或个人只能运用诸如媒体之类的工具来间接影响公共选择[17]。另外, 在公共选择过程中, 不同利益主体的地位、职责、权力和所掌握的资源差别极大, 他们在公共选择过程中的话语权也存在很大差别, 那些权力大、地位高、掌握资源多的主体, 如中央政府, 往往对公共选择结果具有决定性作用, 但这种决定作用的发挥又受制于其他诸如地方政府、跨国企业、国际贸易组织乃至于非政府组织等多方主体的影响。另外, 在我国值得关注的一个趋势就是社会公众对转基因生物管制政策的影响越来越大, 普通公众越来越娴熟地运用现代传播媒介获取话语权, 成为我国转基因生物政府管制中不可忽视的一个非正式选择主体, 且这种非正式主体对转基因作物政府管制政策的影响日益深远。因此, 在分析转基因生物管制政策的公共选择之前, 必须进一步明确其公共选择主体及利益相关者。
上世纪, 在能力突破原则指引下, 我国对转基因生物一直持鼓励态度, 极力营造转基因生物发展的宽松环境, 科技部门、农业部门、跨国企业等相关主体基本都能在转基因作物的发展中达到自身目标。在这种态势下, 公共选择主体之间的利益冲突并未显现, 但随着越来越严格的管制政策的确立, 越来越多的主体进入公共选择的过程, 各主体之间内在“经济人”的私利特性带来不同的动机、愿望和利益偏好, 利益的冲突带来各方在管制政策中想方设法谋求话语权, 公共选择主体日益复杂化。在这种背景下, 中央政府 (国务院) 必须超越各方利益纠葛, 明确自身在转基因生物政府管制中的主导作用, 确立中央政府在转基因生物管制政策中的选择主体, 这既是有效管制的前提, 也是确保国家能力和国家自主性的必然选择。《种子法》及其后的一系列转基因生物法律法规正式奠定了中央政府在我国转基因生物管制公共选择中的法律主体地位。需要注意的是, 中央政府虽然是转基因生物管制政策的主体, 但中央政府必须通过其组成部门即国务院各部委来行使具体职权, 这种情况下, 实际上相关政府职能部门成为转基因生物管制的事实主体, 他们构成图1中我国转基因生物政府管制中的直接利益相关者。转基因生物政府管制公共选择主体拥有行政权威, 在所有利益相关者格局中居于核心地位, 可以通过制定政策和政府规章来直接行使管制权力。
2.3 转基因生物政府管制中的其他利益相关者及其话语机制分析
尽管转基因作物政府管制公共选择的主体地位得到法律法规的明确, 但其他利益相关者仍通过各种途径间接影响着转基因生物政府管制的公共选择过程, 而且在经济全球化的语境中, 这种影响变得日益复杂。笔者以为, 通过对转基因生物政府管制中各利益相关者及其话语机制的分析, 不仅能有效识别转基因作物公共选择的利益相关者及其利益所在, 分析他们基于预期利益所可能采取的行动, 而且还能进一步预测他们对公共选择结果可能产生的反应, 对于在公共选择中充分考虑并协调各方利益主体关系, 选择能为各方所接受的结果并形成政策的有效性和政策的均衡性, 尽可能达致管制共识具有十分重要的意义。
2.3.1 国际组织和国际公约
以WTO为代表的国际组织和以《卡塔赫纳生物安全议定书》为代表的国际公约构成了转基因生物的国际管制政策, 作为相关组织成员国和相关国际公约的缔约方, 我国政府同时也必须承担相应的国际法律义务, 承担相应的转基因生物管制职责。从这个角度讲, 相关国际组织和国际公约也成为我国转基因生物政府管制公共选择中地位特殊的间接利益相关者, 这些转基因生物管制的国际公约通过国内法的形式在我国得以体现。同时, 作为WTO成员国, 我国还应遵守相应的转基因生物及其制品的贸易协定, 世贸协定也成为事实上的管制依据。基于此种考虑, 这类主体在图1中用实线来表示, 但并不意味着其具有直接利益相关者的角色、拥有主权国家内公共政策选择的主体地位, 而是表明他们作为间接利益相关者但却能在转基因生物政府管制中发挥特殊的正式制度效应。
2.3.2 国际非政府组织 (NGO)
近年来, 国际非政府组织在全球治理的趋势下所扮演的角色日益重要, 以“绿色和平组织”为代表的非政府组织在转基因生物政府管制中同样发挥着不可忽视的作用。他们往往通过各种途径影响政府的决策意向和社会舆论, 监督、推动或者限制转基因技术及其产业的发展。比如通过获取经济资源建立组织能力与组织联盟, 发展出正式与非正式的接触决策者的渠道, 以及参与到关于环保议题的科学层面与经济层面的公共辩论[18]。他们基于自身跨国行动者拥有的大量信息、专业知识与道德权威, 能够让政府、企业领导与社会大众愿意倾听、重新规划其利益与行动, 最终对政府决策、制度与产品供给给予正当性关注。规模较大的国际非政府组织还通过提供人员、信息、资金给较小规模的组织, 并通过协助后者建立组织与训练计划来达到自身组织目标[19]。此外, 有些组织还会通过信息的策略使用及创造性的抗争来发挥其影响力, 通过网络传播信息以整合反对力量[20], 给相关政策的实施带来压力。因此, 非政府组织也同样是我国转基因生物管制公共选择中的一个间接利益相关者, 在其中发挥着不容忽视的作用。这类主体在图1中用虚线表示。
2.3.3 社会公众
至于社会公众主体在转基因生物公共选择中的地位, 则较为复杂。当前, 公众隐忧已经成为当前制约我国转基因生物产业化发展的主要因素, 在现代传播媒介愈发发达的今天, 其话语机制更为复杂。转基因作物种植者 (这里主要指农民, 企业下面将单独讨论) 和普通社会公众是转基因生物科技的直接受惠者和现实影响者, 政府管制政策直接关系他们的利益, 因此转基因作物的种植者和消费者也成为政府管制中的利益相关者。农民面对转基因生物科技产品高产高质的诱惑, 对其具有较高的接受度, 政府必须考虑广大农民的利益;而普通公众则是转基因生物制品的消费者, 对转基因生物的安全性问题尤为关注, 往往会通过人大、政协等正式制度安排及网络、媒体等非正式制度安排来发出自己的声音。近年来, “网络名人”和“公共知识分子”基于各种考量, 往往在转基因生物论战中发挥了领军作用, 其中以2013年开始的“崔永元与方舟子”微信论战为典型代表。由于信息不对称和话语机制的不完善, 他们的言论通过现代传播媒介能够直接影响到社会公众对转基因生物所持态度, “网络名人”和“公共知识分子”也成为转基因生物管制体系中不可忽视的间接利益相关者。
2.3.4 农业转基因作物企业
农业转基因作物企业可以分为国内企业和国外跨国企业, 它们也是农业转基因生物政府管制的利益相关者。二者在政府管制中既有联合又有斗争, 在推广转基因生物的产业化上往往联合起来, 通过游说和利益输送影响政策的制定;但在转基因作物市场竞争中, 国内转基因作物企业明显对跨国企业抱防范态度, 基于市场竞争力的考虑, 试图通过本土话语机制的优势地位来达到限制跨国企业市场份额、保护本国企业的目的, 而跨国企业往往会通过请求企业所属母国政府进行施压、诉诸WTO等国际组织、请求驻当地大使馆或协会组织提供协助以及向地方政府承诺增加投资、解决就业等方式谋求利益最大化。
虽然公共选择理论的“经济人”假设、方法论上的个人主义以及将政治决策市场化的理论在我国社会的具体运用中具有一定的局限性, 但其相关模型在分析转基因生物政府管制中的公共选择过程和话语机制仍会提供一些有益的借鉴。农业转基因生物管制中的话语机制, 就是在转基因作物管制这个公共能量场中, 各社会群体对管制政策的原则、标准、途径、步骤、评价等方面的公共政策的制定进行话语表达的机会和机制。这种制定公共政策的公共能量场, 就是公共选择理论中的政治市场, 其主体包括选民、政治家、官僚和利益集团[21], 具体到转基因生物科技领域则更为复杂。上述研究表明, 我国转基因生物科技政府管制的公共选择过程, 是管理架构中多个复杂利益相关者根据自身的动机和目标进行选择并相互博弈的过程, 由于博弈规则的模糊和话语机制的不对等, 从目前来看, 没有迹象表明博弈主体在转基因生物管制政策上能在短期内达成共识, 这也直接影响到我国转基因生物管制政策的确定性和科学性。笔者以为, 构建有效的转基因生物话语机制和安全风险交流机制, 提高国家对新兴科技创新的风险治理能力和国家自主性, 成为我国农业转基因生物政府管制中的重要议题。
3 我国转基因生物政府管制的客观约束
中央政府作为管制的主体和各方利益的协调者, 在进行农业转基因生物政府管制中不仅受制于自身目标的约束, 事实上还面临来自其他方面的多重约束。由图2可以看出, 中央政府在农业转基因生物政府管制的公共选择中, 面临转基因生物科技发展的客观约束、自身发展目标的约束、国际法律义务约束和多方群体复杂的利益诉求等四个方面的约束, 这些约束成为政府管制中必须应对的挑战, 并使得农业转基因生物政府管制变得愈发复杂, 带来政府管制的不确定性和一定程度上的模糊性。
3.1 时间困境
转基因生物政府管制政策的最大不确定性来自转基因生物自身风险的不确定性 (主要包括对某种结果是否可以归结为某个原因的不确定、损害几率的不确定、不知道会发生何种损害的不确定) , 这种不确定性进一步带来管制时间上的困境。在尚不能证实转基因生物有害和无害的窘境中, 政府又必须明确其管制原则, 这是转基因生物政府管制中的最大挑战。在以转基因为代表的新兴科技发展领域, 复杂的因果关系及模糊的现象使得管制机制对于科技发展的控制变得十分困难, 没有人知道任何一个变量的出现在现实中会造成什么后果, 因此, “新兴科技发展的政策制定某种程度上是一种在时间点上取决于未来的决策。亦即它是在现在的时间点上对未来会不会发生一定后果的认知为依据进行判断”[9]。这种决策在时间上会带来一定的问题, 未来科技的快速发展可能会否定现有决策作出的依据, 比如由于科技的进展, 过去认为是安全的标准, 随着研究的深入, 其又有可能被否定或者被认为过于宽松, 也有可能过去认为是非常严格的标准被证明完全是杞人忧天。另外, 基于效率和对未来风险防范的考虑, 转基因生物政府管制政策同样存在一定时间上的要求, 如果决策的时间过于冗长, 则有可能造成公众和市场权益损害的增加。
3.2 政府部门态度的差异
政府部门之间在农业转基因生物上的态度差异也带来了管制中的矛盾和冲突。基于各自不同的职责和利益取向, 在我国农业转基因生物这一管制客体上, 科技部、农业部一直处于大力推广和推动快速产业化发展的前沿;而以环保部门为主, 包括卫生部门、检验检疫在内的部门则在转基因生物科技上持审慎态度, 他们更为关注农业转基因生物对人体健康、环境保护、生物多样性可能造成的潜在风险;商务部门基于保护本国产业和维护市场秩序的原因, 往往从国际贸易的角度来看待农业转基因产品问题, 也会有不同的管制考虑。在对待农业转基因问题上, 政府部门之间态度的差异乃至于观点的迥异, 为转基因生物政府管制带来困扰并有可能消解政府管制的整体效果。
3.3 信息的不充分与不对称
由于信息的不充分与不对称, 科学群体内部分裂和公众隐忧不断加大、科学群体与社会公众之间的裂缝呈不断扩大之势也成为政府管制中不可忽视的方面。从整体上看, 科学群体整体上处于为转基因生物的安全性进行研究、论证、辩护和背书的地位, 但由于研究领域和研究方法的不同, 也会带来不同研究者之间的辩论, 对于同一科技会带来怎么样的后果会有不同的认识和诠释, 这会与不同学术群体间的冲突相结合, 形成“专家对抗专家”的局面①。由于信息的不充分与不对称, 在安全/危险、风险/机会的认知上, 社会公众也会对农业转基因生物有不同的判断。在这种情况下, 每个人都有可能援引其所知和对其有利的信息而有意忽略或无视对其不利的信息, 成为自己生活领域的风险专家, 从而与专家进行对抗, 使得在风险的因果关系判断上变得政治化[22], 也导致科学群体与社会公众在转基因生物的态度上分裂不断加大, 带来公众对科学的不信任问题。
我国农业转基因生物政府管制体系的建立和发展是一个公共选择的过程, 是多个利益相关者根据自身立场和相关约束条件进行选择并相互博弈的结果, 图3完整地展现了这种选择过程。从图中可以看出, 农业转基因生物自身潜在的风险、社会可接受程度以及保障粮食稳定和安全、占领转基因生物科技制高点、保障环境安全、维护国家自主性等多方面因素决定管制理念、政策和大政方针的制定, 作为公共选择事实主体的政府各部门和公共选择的利益相关者等多方主体从追求自身利益最大化的动机出发进行选择, 由此形成我国农业转基因生物的具体管制体制的现实图景。
4 结语:我国农业转基因生物政府管制中的“国家能力”议题
传统观念中的“国家能力” (State Capacity) 是“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”[23]。在分析方法上, 对于国家能力的研究首先在于国家意志、目标的确定能力、相关政策的制定能力以及政策的执行能力, 进而研究其中所涉及到的政府与社会、政治与经济、结构与功能等方面的问题。全球化趋势则进一步将“国家能力”议题复杂化。全球化对于政府治理最大的影响将是朝向“多层级治理” (Multilayered Governance) 和“政治权威分散” (The Diffusion of Political Authority) 的趋势发展, 民族国家的角色将因为国际贸易体的形成而发生改变, 不仅治理机构从传统中央政府治理逐渐扩展至市场主体 (企业) 及第三部门 (非政府组织) , 就治理层级而言, 超国家层级 (Super-national Level) 包括国际政府组织、跨国企业、国际非政府组织等行动者的政策角色也日渐重要[24]。在转基因生物管制中, 全球化大大增加了我国农业转基因生物科技政策制定的复杂性, 国内外各种主体往往为了自身目的, 积极寻求各类国际行动者的支持, 使原本的政策方向经常受到国内和国际势力的牵制, 由此带来转基因生物管制中的“国家能力”议题。
国际层面, 中国在经济全球化的过程中无可避免地必须将自己置身于国际经济环境体制的规范与博弈规则当中, 国内管制政策方案的选择必须符合相关的国际惯例。一方面, 欧盟关于转基因农作物严格的国际贸易规则和朝向更为严格的预警机制路径, 以及国内公众基于转基因生物安全性的担忧, 促使我国对于生物安全给予更多的重视并采取更为严格的管制政策。我国积极参与的生物安全谈判以及与生物安全相关的国际学术交流, 也有助于建立起属于自身的生物安全架构。但另一方面, 以美国为主的农产品贸易伙伴却不断敦促中国放宽国内转基因作物的限制规定, 要求中国必须保证其生物安全管制如非必要, 不能阻碍一般的农产品贸易。基于此, 本文认为, 美国与欧盟在全球农业转基因生物领域之间政策的冲突与竞争更加凸显了这个领域的国际规范与游戏规则之间的差异性, 这种差异性带来的争议恰好也能为我国科技部门和环保部门历时10年但依然处于起草阶段的《转基因生物安全法》的立法实践提供一个更深入的评估空间和缓冲地带, 使我国能有机会和理由周旋于美欧两大阵营之间, 寻找出最能符合国家利益的管制方向。虽然我国在迈向国际化的过程中无可避免会在农业转基因生物管制政策的自主性上受到极大的限制, 但身处彼此冲突的国际环境中, 从某种角度上反而赋予了我国在相关科技政策的制订上更多的政治空间, 得以深入思考本国农业转基因生物发展的未来。
当本文在探讨我国农业转基因生物政府管制与国际体系进行整合的过程中可能面临的风险与机遇时, 必须同时关注我国国内农业转基因生物政策制定者在公共选择过程中的利益之争, 他们必须超越部门利益, 加强信息的有效交流, 扮演起负责任的“过滤器”角色, 对所有关于转基因生物的国际协议、国际贸易挑战以及国内关于农业转基因生物的利益冲突以及相关责任义务进行有效筛选过滤, 为政府管制提供客观科学的政策建议, 这是我国实现农业转基因生物政府管制国家能力建设和保持国家自主性的前提。首先要做的就是超越部门利益, 强化政府内部之间的关系, 尤其是加强科技部门、农业部门与环保、食品监管等部门的利益协调, 避免出现争夺主导权而带来的政策内耗, 从而实现政府部门之间良性沟通和信息有效交流的格局。信息的交流同时也能带来多元信息的相互制衡, 有助于调和不同参与者的利益, 确保国家和人民最基本的权益, 并对抗跨国企业的垄断。
对内而言, 我国农业转基因生物政府管制中的国家能力还表现为亟需构建有效的转基因生物安全风险交流机制和公众话语机制, 弥合科学群体与社会公众之间越来越大的裂痕。由于农业转基因生物科技自身风险的不确定性问题并未解决, 公众对此普遍缺乏了解, 同时公众也缺乏了解转基因信息的有效渠道。虽然公众对转基因作物科技了解甚少, 却期待关于转基因技术发展的信息共享得到重视和关注。由于关系到切身利益, 公众对食品安全的关注呈现急剧增长态势, 有关食物的报道备受关注, 但媒体大量的报道并没有使转基因科技更加清晰或者说并没有提高其认知度[25]。媒体提供的不同信息将对消费者产生不同的影响, 对转基因食品尚未形成某种态度的消费者比已经形成某种态度的消费者更容易受到提供信息的影响, 而且对负面信息的敏感性高于正面信息[26], 公众倾向于根据自己接收的信息从不同立足点出发对其予以多角度的评价。研究表明, “舆论对转基因主粮商业化的质疑一方面体现出公众的忧国意识、参政意愿及向往幸福的价值诉求, 但越来越多热点事件的发生是在一些利益集团、组织的操作下发生的, 具有较强的组织性和目的性”[25]。此种背景下, 缺乏法定渠道和合法组织的民众可能采取破坏力的行动和社会事件, 借助外界 (诸如国际非政府组织、现代传播媒介) 的同情和干预来表达对政府的不满, 从而与政府管制政策形成对抗局面。这就需要构建有效的转基因生物安全风险信息传播机制和交流机制, 健全农业转基因生物管制利益相关者的诉求表达和地位实力均衡发展的话语机制。因此, 政府除了加强自身管制能力外, 还应扮演好制度供给者的角色, 为相关利益群体, 尤其是普通公众充分表达诉求和平等进行博弈创造良好的制度环境, 搭建对话交流平台, 促进各参与主体之间的对话, 加强转基因生物技术的交流、宣传, 通过多种形式的信息传播, 及时客观准确地向公众提供转基因生物技术安全、风险决策、民主决策等方面相关信息, 使不同利益群体的诉求能够通过规范化、法制化的渠道来表达, 形成新兴科技政策辩论中开放、民主的话语环境。这也是弥合社会公众与科学群体之间的信任鸿沟、防止我国农业转基因生物管制政策被“民意”绑架、保持国家自主性和提高国家能力的需要。
摘要：21世纪以来, 转基因生物的商业化与全球化涉及食品安全、生态安全和经济社会安全等多层安全问题, 引致诸如贸易壁垒、文化伦理、社会认同等多方面纷争, 我国转基因生物科技政府管制面临多重挑战。从公共选择理论看, 政府管制的公共选择主体复杂、话语机制不够健全、博弈规则较为混乱, 导致转基因生物管制政策经常陷入模糊与矛盾的情景中。在全球治理的语境中, 构建有效的转基因生物信息交流机制和风险交流机制, 强化各主体之间的关系以协调多元利益, 提高国家对新兴科技创新的风险治理能力和国家自主性成为我国农业转基因生物政府管制中的重要议题。