预算法修订

预算法修订（通用6篇）

预算法修订 篇1

7月6日, 《中华人民共和国预算法修正案 (草案二次审议稿) 》在人大官方网公布, 面向社会征集意见。一个月内, 社会各界提交的意见和建议超过33万条, 关注度越来越高, 但人们的评价并不很高。“进步有限, 倒退有余”, 成为公众和学者对此次《预算法》修订的一个较为普遍的看法。

预算法修订启动于2004年, 跨越两届人大, 两度成立起草小组, 争议重重, 修法过程高度保密。去年12月人大常委会第一次审议, 有获悉草案内容的学者被告诫不许向公众透露, 否则以泄密论处。有学者曾建议借鉴发达国家做法加强预算审查监督, 事后却遭批评。人大法工委遵《立法法》规定进入“二审”程序, 这才向社会公开了二审草案。官方起草前后历时八年多, 临近表决之际, 却只给了公众一个月提意见的时间。

虽然走的是“闭门修法”的路子, 但“门”内斗的却有声有色。2006年前后由人大预工委牵头起草的一份预算法修订草案, 因政府部门和人大的分歧过大而被否决。十一届人大任期开始, 成立了新的修订小组。2009年末, 预工委将后续工作转交给国务院。立法机构不管修法, 却把权力给了行政部门, 这也许就是所谓“中国特色”。

从笔者参加的几次研讨会来看, 大家对修正草案的看法主要集中在:行政部门主导修法, 修正草案进步有限而倒退之处颇多, 立法宗旨和原则含混不清, 人大、央行和公众的预算控制与监督权不进反退, 政府财政部门权力明显扩张, 部门利益充斥其间。例如, 草案审议稿不顾央行的反对, 删除了现行预算法第48条中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定, 却保留了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”这样违背法理的内容, 将其写在修改草案的第54条, 而且财政部还强硬坚持保留本应逐步退出的财政专户, 只加了“依法设立”几个字写进第51条中。此举意味着中国人民银行回归代理地位, 而财政部门支配国库的权力得到极大强化。

在这个问题上, 审计署甚至发改委都表示支持央行, 认为人民银行经理国库有利于监督财政部门国库拨付过程, 形成行政体系的内部制约关系。而各级国库在办理国库收支业务时, 也确实堵住了不少违规业务。仅2010年, 国库就拒绝办理违规业务30万笔, 金额992亿元。可是目前存在商业银行里的“财政专户”据说有18万个之多。这些公款按规定只能在专户上停留几个小时就转入国库, 却没有完全这样做。由于缺乏监控, 安全隐患便难以避免, 转移挪用贪污专项资金的现象便时有发生, 甚至进了个人腰包。江苏省财政厅分管财政专户的原副厅长张美芳案和江西省鄱阳县财政局经建股股长李华波都属于这方面的典型案例。

依照现代民主法治精神, 一部好的预算法应体现出以下要义:体现分权制衡的游戏规则与法定预算授权程序, 以宪法界定政府的公共责任和权力边界;厘定人民代表大会的职能, 使其成为真正的“财政议会”;建立完善的事前、事中及事后监控 (人大、央行国库、审计及公民问责) ;预算是一个完整统一的计划, 政府所有分支部门的开支无所遗漏, 必须全部纳入这个计划中。此外, 还要有完整的财政信息披露制度及公民问责机制。

但目前的修正草案, 显然与上述精神有着不小的距离。例如, 修正草案第一条的内容与1994年制定的现行法完全一样, 未做任何修改, 而该条涉及的恰是最重要的立法宗旨问题。它与宪法不合:没有强调法定授权程序和制约、协调的精神, 没有突出人民代表大会的地位、责任和权力, 也没有公民的影子。而预算行为和预算法律程序的很多方面与“宏观调控”无关, 却作为立法目的列在其中。这样的立法宗旨之下能制定出一个合格的预算法来, 才是怪事。

再如, 修正草案第十二条规定, “国家实行中央和地方分税制财政管理体制, 具体办法由国务院规定, 报全国人民代表大会常务委员会备案。”可是我国《立法法》第八条有规定:“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”, “只能制定法律”, “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。中央与地方间的财政体制以及地方各级政府间的财政体制, 理所当然属于财政税收的基本制度, 怎么能由国务院一家规定而人大只负“备案”之责呢?这样的例子还可举出很多, 全然没把国家的宪法和立法法放在眼里。

三审来临之际, 博弈已到关键时。众多专家和公众呼吁, 应该延长征集意见的时间, 如果修正草案不能达到起码的民主与法治的要求, 就不要匆忙提交表决。眼下, 有关预算法修法的博弈还在紧锣密鼓地进行, 政府财政部门很可能最终胜出, 其他方面亦不会轻言退席。各位应拿出半夜观奥运大赛的劲头来, 切莫错过观看精彩戏剧的好时机。

预算法修订 篇2

（2014年修订）

第一章 总则

第一条 为了规范学校财务行为，强化学校预算管理的职能，维护预算的严肃性和权威性，科学配置办学资源，根据《中华人民共和国预算法》及其实施细则、《高等学校财务制度》及《江苏省省属院校预算管理办法（试行）》等有关规定，特制定本办法。

第二条 学校预算是学校根据事业发展计划和任务编制的并按规定程序报省教育厅、省财政厅审核批准的综合财务收支计划，是学校经济状况的综合反映，由收入预算和支出预算两部分构成。

第三条 学校预算按照“统一领导，集中管理”的财务管理体制，进行预算管理。

第四条 学校预算每年编制一次，预算自公历1月1日至12月31日。

第五条 学校预算管理的主要任务是：完善预算管理体制和运行机制，建立健全预算管理办法和制度，科学合理编制预算，积极组织收入，统筹安排支出，组织预算实施，监督预算执行，分析报告预算执行情况等。

第二章 预算管理职权

第六条 校党委常委会议研究确定学校预算编制的方针、原则和总体方案；校长办公会议审定和实施校预算具体方案和预算调整方案（大额资金预算调整需经校常委会研究决定）；学校财经工作领导小组负责审议学校财务部门拟定的预算方案和预算调整方案，形成提交学校党委常委会议或校长办公会议决策的草案。

第七条 学校法人对学校预算管理工作负主要责任，分管财务校领导负直接领导责任，各单位行政负责人对本单位财务收支计划的编报及预算执行负有直接责任。

第八条 计划财务处和各业务主管部门是学校预算管理的执行部门。计划财务处具体负责编制学校预算草案及预算调整草案，预算指标的分配，预算的执行和控制，编制学校预算执行情况分析报告，定期向上级主管部门、学校党委常委会、校长办公会报告学校预算执行情况。

第三章 预算编制原则、程序、内容

第九条 学校预算编制必须坚持“量入为出、收支平衡、积极稳妥、统筹兼顾、保证重点、效益优先”的总原则。具体原则包括：

1．全面性原则：学校预算要体现综合预算的要求，所有应纳入学校预算管理的收支，必须全部纳入预算，统一管理，统筹安排，全面反映各项事业计划和任务的需要。

2．稳妥性原则：学校预算要坚持量入为出、收支平衡。收入预算要积极稳妥，支出预算要统筹兼顾。要优先保证基本支出，安排项目支出要量力而行，严格控制预算风险。

3．效益性原则：学校预算要协调好规模、结构、质量、效益之间的关系，坚持勤俭办学，反对铺张浪费，不断提高资金使用效益。

4．重点性原则：学校预算要以科学发展观为指导，着眼学校总体规划和长远发展，着力加强内涵建设，优先保证重点工作需要。

第十条 预算编制程序

1．计划财务处根据省财政厅和省教育厅的预算编制政策和学校事业发展计划提出学校预算编制要求。

2．经费归口管理部门根据业务工作开展情况申报所需预算。

3．计划财务处汇总并提出学校总体收入预算和支出预算。重大支出项目需经过可行性分析论证程序后申报预算。

4．计划财务处对经费使用部门和归口管理部门申报预算初步审核后，报校长审查，形成初步方案。

5．召开学校财经工作领导小组会议，讨论修订预算草案。

6．党委常委会研究通过学校预算，并向教职工代表大会报告预算安排情况。

第十一条 预算编制内容

学校预算包括收入预算和支出预算两部分

收入预算

1．财政补助收入：主要指学校从省财政部门取得的各类财政拨款。包括：财政教育拨款，财政科研拨款，财政其他拨款。

2.事业收入，主要指学校开展教学、科研及其辅助活动取得的收入。包括：教育事业收入，科研事业收入。

3.上级补助收入，主要指学校从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。

4．附属单位上缴收入，主要指学校附属独立核算单位按有关规定上缴学校的收入。

5．经营收入：主要指学校在教学、科研及其辅助活动之外，开展非独立核算经营活动取得的收入。

6．其他收入：即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。

（二）支出预算

支出预算包括基本支出预算、项目支出预算两部分。

基本支出预算包括：

1．工资福利支出：主要指学校支付给在职教职工和临时聘用人员的各类劳动报酬（包括基本工资、各项津贴、奖金等），以及为上述人员缴纳的各项社会保障费。

2．对个人和家庭的补助支出：主要指学校对个人和家庭的无偿性补助支出。

3．商品和服务支出：主要指学校购买商品和劳务的支出。

项目支出预算是学校为完成特定的事业发展目标，在基本支出预算之外编制的项目支出计划。编制项目支出预算要对备选项目进行分类、排序、可行性论证和效益分析，严格遴选。

第四章 预算执行

第十二条 预算指标经批复下达，具有权威性和严肃性，各单位必须严格遵照执行，未经规定程序批准不得擅自调整。

第十三条 各单位必须及时足额上缴各项收入，不得截留、挪用和拖欠。

第十四条 各单位要建立预算指标管理责任制度和重大事项集体决策审批制度，自觉遵守财经法纪，加强内部控制，严格按预算安排的内容、额度和进度执行。未经批准，不得擅自更改项目内容，突破预算。

第十五条 相关支出预算的执行要符合国库集中支付和政府采购等有关规定。

第五章 预算调整

第十六条 预算调整是指预算执行过程中由于政策的变动，临时事项的发生和预算差异分析等原因，需要对后期的预算数据、支出范围及内容进行调整或增减，以提高预算的科学性，合理配置资源。

第十七条 预算调整包括总额调整和局部调整。

总额调整是学校对原定预算收支总额的调整，追加的支出要有相应的收入来源，减少收入时，要压缩相应的支出。审批程序同编制预算审批程序一致。

局部调整是在收支总额不变的情况下对部分预算的调整，包括追加、缩减预算，预算科目调整等。

第十八条 各单位需要进行预算调整时，应当将预算调整的原因、项目、数额、措施及有关说明报计划财务处。计划财务处审查后，对于必须进行调整的项目，编制预算调整方案，按规定程序上报审议批准。未经批准，不得调整预算。

第六章 决算

决算是指高等学校根据预算执行结果编制的报告。

第十九条 终了，计划财务处按照《中华人民共和国会计法》、《高等学校会计制度》和上级主管部门的要求进行年终清理、转账、结账并编制会计决算报告。决算报告的编制要做到数字准确、内容完整、报送及时。

第二十条 决算报告须提交党委常委会审查批准后上报省教育厅。

第二十一条 审计部门依法对学校的决算进行审计监督，并出具审计报告。

第七章 预算绩效考核

第二十二条 预算绩效考核的内容

1．制度建设、管理措施评价。主要包括各单位预算编制、执行调整过程中的规范化、程序化建设等方面。

2.资金使用情况评价。主要包括资金的申请、使用范围、使用金额、使用进度、使用的合理合规等方面。

3.资金使用效益评价。主要包括预期目标完成情况、完成的质量、及时性和项目完成后产生的社会效益和经济效益等方面。

第二十三条 预算绩效考核办法

1.学校组织预算绩效考核工作。

2.年终计划财务处按单位分项目统计出各单位预算执行情况，并上报学校。

3.各单位向学校汇报预算管理措施及制度建设情况、预算资金使用情况和资金使用效益情况。

4.学校根据预算实际执行情况与预算目标相对照，对单位进行综合评价。

5.根据考评结果，对绩效优良的单位进行表扬，对绩效差劣的单位予以警示，并与下经费分配挂钩。

6.学校将预算绩效考核项目结果在一定范围内公布，接受监督。

第八章 预算监督

第二十四条 计划财务处定期检查分析财务预算执行情况并形成书面报告上报分管校领导，对出现的问题提出相应的对策建议。

第二十五条 学校教职工代表大会对学校预算执行情况进行监督。

第二十六条 监察、审计、计财处定期、不定期对学校预算收支项目、预决算报告、财经纪律执行情况进行监督检查。

第九章 附则

第二十七条 本办法自发布之日起施行，由校计划财务处负责解释。

第二十八条 原《徐州师范大学预算管理办法》同时废止。

江苏师范大学大额资金审批办法

（2014年修订）

第一条 为加强学校大额资金的管理，保证资金安全和合理使用，根据上级有关文件精神，结合我校实际，制定本办法。

第二条 本办法所指大额资金业务是指单笔规定金额以上大额预借款、大额资金支付、提取大额备用金和银行账户间大额转账等。包括基建工程款、设备购置费、图书购置费、业务费、科研经费、学科建设经费、学生经费、单位基金等所有经费。

第三条 大额资金支付业务审批权限

（一）大额资金支付审批额度

大额资金支付，是指单笔付款中达到以下规定金额：

基建工程款50万元以上（含50万元）；

设备购置费30万元以上（含30万元）；

图书购置费20万元以上（含20万元）；

单位基金10万元以上（含10万元）；

其他5万元以上（含5万元）。

若学校专项经费的大额资金支付审批有低于以上金额的规定，以专项经费的文件规定为准。

（二）大额资金支付审批流程

办理大额资金支付业务时，按照各类经费支付的管理规定，先由单位财务负责人签字（基建工程和其他招标类项目须经校审计部门审计审核），再由分管相关业务的校领导签批。

第四条 提取大额备用金和银行账户间大额转账业务审批权限

学校财务部门从银行提取大额备用金和银行账户间大额转账，须严格履行审批手续。

（一）提取大额备用金

5万元（含5万元）～20万元，由计财处相关业务科科长审批；

20万元以上（含20万元）～100万元，由计划财务处处长审批；

100万元以上（含100万元），由分管财务的校领导审批；

（二）银行账户间大额转账

5万元以上（含5万元）银行账户之间的大额转账业务由计财处相关业务科长、分管处长、处长共同签批。

第五条 大额资金的日常监控

学校财务部门按照上级要求，建立大额资金监控系统，对大额资金的流动进行及时监控。财务、审计部门对银行对账单、银行存款余额调节表实行“双签”制度。学校审计部门加强对大额资金使用的审计，各主管部门加强对大额资金使用的监管。

第六条 校办企业、校控股企业和校内独立核算单位大额资金管理参照本办法执行。

第七条 本办法自颁布之日起执行，《徐州师范大学大额资金审批办法》（徐师大财〔2011〕4号）同时废止。

第八条 本办法由计划财务处负责解释。

江苏师范大学暂付款管理办法

（2014年修订）

第一条 为规范学校暂付款管理，提高资金使用效益，根据《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》等上级有关制度，结合我校实际，制定本办法。

第二条 暂付款的借款人作为学校经济活动债务人，须为学校在编在职的教职工。学校不对学生、临时工、合同工、集体工及校外单位、校外人员借款。

第三条 暂付款仅限于教学、科研、行政、后勤等有关公用性开支，任何单位和个人不得将借款挪作个人私用，也不得将借款挪作与预支理由不同的用途，违者将根据事实和情节追究有关人员责任。

第四条 签字批准借款的单位财务负责人对款项的借出、使用、还款负有监督责任，对违反本规定借款予以签批的，承担追回责任。

第五条 暂付款办理程序

1．办理借款须填写由财务部门统一发放的借款单，用复写纸套写，内容包括经费项目、预支理由、预支数额、还款日期、借款单位、借款人姓名、批准人签字、借款人签字；如办理转账或汇款业务，除填写上述内容外，还应填写收款单位全称、银行账号及开户银行名称。

2．暂付款审批权限须按学校相关规定执行，大额资金借款按《江苏师范大学大额资金审批办法（2014年修订）》执行。

3．暂付款支付须符合货币资金管理的相关规定，应由银行转账结算的不得支付现金。

第六条 暂付款的报账结算时限

1．国内差旅费或实习费借款，在出差或实习返校后30日内报账结算。

2．出国访问的差旅费借款，在归国回校后30日内报账结算。

3．预借图书、仪器、设备、材料、办公用品等货款，有合同约定的按合同约定时间结算报账。无合同约定的，市内货款须自借款15日内报账结算；国内异地货款须自借款2个月内报账结算。

4．国外货款报账结算时间可适当延长，但一般不超过6个月。

5．预借的工程款，已签订合同的按合同约定条款执行，其他工程暂付款必须在3个月内报账结算。

6.本办法未提及的其他暂付款报账结算时限为3个月。

7．确属特殊原因不能在借款期限内办理还款手续的，必须在到期前3日内书面申请延期报账结算。书面申请须由单位财务负责人签字，金额5万元以下的经计划财务处处长批准，5万元以上（含5万元）的经分管财务的校领导批准。

第七条 在职人员攻读学历、学位及进修，不予借款。

第八条 对不按规定办理暂付款报账结算的，按以下办法处理：

1．坚持“前账不清，后账不借”的原则。各类暂付款在规定时间内未报销或偿还，又无正当理由的，财务部门不再办理其相关经费项目的借款。单位有三笔以上（含三笔）暂付款逾期不报账结算的，暂停办理所有经费的借款业务。

2．到期未还款结账的，从次月起财务部门将从借款人的工资、津贴中逐月扣除所欠款项。

第九条 对假冒他人之名或伪造审批人签名借款者，取消其再借款资格，并追究其责任。

第十条 教职工因各种原因离校，欠款不清的，各有关部门不予办理离校手续。

第十一条 财务部门定期向借款人所在单位公布借款逾期未报账结算人员的借款信息。

第十二条 校办企业、校控股企业和校内独立核算单位的各类暂付款管理参照本办法执行。

第十三条 本办法自颁布之日起执行，《徐州师范大学暂付款管理办法》（徐师大财〔2011〕5号）同时废止。

第十四条 本办法由计划财务处负责解释。

预算法修订 篇3

刘小川

上海财经大学

公共经济与管理学院教授、博士生导师

《中华人民共和国预算法》颁布迄今已经十五年,随着社会的发展,为了使《预算法》能更加适应新形势的需要,该法的修订工作已经纳入全国人大的立法计划。下面就有关《预算法》修订中的几个重大问题逐一讨论。

从长远看,我国政府也会逐渐实行绩效管理模式,人大也应相应地实行绩效导向式监督模式,各级政府也应逐步建立覆盖整个预算周期的绩效预算体系。

虽然现行《预算法》对预算调整及审批方式都做了较为明确的规定,但是对调整主体的权限职能配置不甚科学。预算调整主体是倾向于政府还是人大,一般而言,应主要取决于人大预算监督的导向,如果实行绩效导向式的预算监督模式,预算调整决策权应该倾向于政府,否则则倾向于人大。从长远看,随着预算管理理念在世界各国的盛行和改革的成功。我国政府也会逐渐实行绩效管理模式,人大也应相应地实行绩效导向式监督模式。

现行的《中华人民共和国预算法》中没有绩效预算的内容,但是2000年以来,各地政府以不同方式进行了绩效预算的探索。目前各级政府绩效预算改革中最为突出的问题是绩效与预算两张皮,绩效评价信息无法有效整合到预算过程中。有些地方政府在绩效预算改革试点中,主要从绩效评价入手展开,侧重后评价,较难对预算过程产生实质性影响。

有鉴于此,建议在我国《预算法》中增加有关预算绩效的条款:

关于原则问题。可考虑在《预算法》的总则中增加有关建设绩效预算的指导原则。该原则可表述为:“各级政府应当从责任政府、效能政府、法治政府建设出发,以绩效与预算的整合为核心,逐步推行结果导向的绩效预算改革。”

关于操作问题。建议在预算编制、预算执行以及预算监督等章中的相关条款中增加有关绩效预算的考察内容,要求各级政府逐步建立覆盖整个预算周期的绩效预算体系,力求做到在预算的编制、决策、执行过程中充分利用绩效信息,最大限度地提升财政资金使用的效率和透明度。

由于我国目前尚未实行绩效导向式预算管理和人大预算监督模式,良好的政府内控制度也正在建立中,所以我国“预算调整”的决策权配置与长远目标有些差距。在此背景条件下,我国《预算法》的修订可以重点考虑以下几方面:

预算的追加追减应该允许在一定幅度内由政府自主决定,只是这个幅度可能会有一个从宽到紧的过程,目前可以暂定为5%。

较低层次上的经费流用也应纳入预算调整方案。不仅政府预算中项目(按功能分)之间和部门之间的经费流用需要人大审批,部门内部之间的经费流用,甚至项目下的类级(按经济分类)的经费流用也可以由人大审批,款级(按经济分类)之间的经费流用则由财政部门控制。

预备费的动用应纳入预算调整草案。在没有建立其良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度之前,人大还是应该控制预备费的动用,纳入预算调整的草案由人大审批。但由于预备费一般用于应急项目,所以应该允许政府先借用后审批。

明确预算调整方案提交的次数和时间,建议预算调整方案一年可以提交两次。

在预算的编制、决策、执行过程中,人大预算监督应当贯串始终,要充分利用绩效信息,最大限度地提升财政资金使用的效率和透明度。

增强政府预算的透明度,不仅是相关法律的要求,而且可以提高我国行政管理的水平。具体体现在:第一,落实公民应该拥有的预算知情权、表达权、参与权和监督权;第二,完善人民代表大会履行预算审批和监督的职能;第三,推动和促进公共收支活动合理性与有效性,防止公共资源的浪费和滥用;第四,有效实现社会公众的愿望和要求,最大限度地符合人民群众的根本利益。

基于上述要求,在对我国《预算法》的修订中应设计如下有关财政信息公开的条款:

将财政信息公开透明列为预算法的基本原则,即将财政信息以公开为原则,不公开为例外。除法律规定的保密事项外,所有财政信息一律向社会公布。对于有争议的不公开信息,政府相关部门有责任公开说明不公开的理由。

明确财政信息公开的内容。包括:各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成,以及与上述内容相关联的统计和说明;一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金。

明确公民及有关组织获取财政信息的权利。公民以及各级人民代表大会有权要求政府相关部门提供财政信息;政府相关部门有责任和义务主动地或者应要求地向前者提供财政信息,并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责。财政信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足信息需求者行使法律赋予的权利和义务为原则。

财政信息应以对信息需求者来说最便捷、获取成本最低的方式公布。所有财政信息必须符合公认的政府会计和统计规范。

此外,关于人大预算监督的法律条款应当贯串在整部《预算法》中。虽然在现行《预算法》中有相应的规定,但存在法律界定不清晰与执行依据模糊的情况。健全人大预算监督制度建设的重点主要体现在三个方面:第一,加强预算监督能力的建设,包括监督主体的界定以及监督时间的划分;第二,明确预算监督的权力,包括:预算修改权力、预算监督范围、预算监督法律效力以及各类预算草案的程序规范等;第三,优化预算监督方法与方式。

为进一步完善人大的预算监督制度,需要对我国《预算法》做出如下法律修订:为保证人大有充裕的时间实施预算的审查与监督,将预算草案提交的时间提前到人大会前一个半月;授予人大及其常委会一定程度的预算草案修正权和预算调整修正权;允许地方政府通过上级政府,向上级人大进行申诉,由上级人大按照一定的制度给予协调和解决;若遇预算草案没通过,明确地方政府必须在一个月内重新修改提交人大常委会审批;增加财政部门向人大报告的次数。

政府预算模式需清晰界定财政管理体制,明确预算收支的范围,以及确定复式预算的模式及其相互之间的关系。

现行的《预算法》有关政府预算模式及预算收支范围虽有明确的规定,但有三个问题值得重视:第一,我国采用的复式预算(经常性和建设性预算)仅仅在国家预算中得以体现,中央预算及地方预算仍是采用单式预算;第二,现行的各级、各类预算模式所涵盖的收支范围不全面,没有全面反映出各级政府的所有收支行为;第三,我国各级政府及政府部门的债务类型及债务收支关系不清晰。

根据我国的实际国情以及国外的经验,拟对《预算法》中有关预算模式问题提出以下修订意见:

清晰界定财政管理体制。预算法中必须明确我国的财政管理体制,即分税制与转移支付制度相结合的体制。至于分税制和转移支付制度的具体规则,由于体制的不完善,不必在基本法中描述,可以在预算法实施条例中阐述。

明确预算收支的范围。作为国家预算的基本法,其预算收支范围的界定原则是:一要明确收支性质,二要避免收支范围科目化。预算收入范围包括政府依法通过有偿和无偿所取得的所有资金,预算支出范围包括政府日常管理以及公共事业与部分经济调节的开支。

确定复式预算的模式及其相互之间的关系。鉴于我国的社会主义市场经济体制及地广人多的基本国情,财政预算宜采用复式预算的模式,形成“两块三层”预算体系。“三层”预算是指政府总预算、政府公共预算与政府基金预算三个层次;“两块”预算是指,政府总预算下的政府公共预算和社会保障预算,政府公共预算下的一般政府预算和政府基金预算,政府基金预算下的国有资本经营预算和政府特种基金预算。

合理划分不同级次政府的预算模式。按政府级次可以将我国预算划分为四级,即中央预算、省级(自治州、直辖市)预算、市级(地级市)预算和县级预算。乡级政府不独立编制预算,可视为县级政府的一级部门,编制单位预算。国家预算由中央预算与地方预算汇总得出。其中:中央预算由中央本级预算、中央单位预算以及债务预算汇总,地方预算由市级预算、县级预算以及地方单位预算汇总,市级和县级预算由本级一般预算和本级单位预算汇总。■

《预算法》修订须长风破浪 篇4

预算法修订为什么如此之难

预算法修订之所以如此艰难, 按照天津财经大学财政学科首席教授李炜光的说法, 主要原因如下:第一, 国家行政机关的权力过大, 立法机构人民代表大会权力过小、过虚, 无法形成抗衡、博弈的关系。人大与政府的权力配置问题在理论上很清楚, 全国人大是最高权力机关, 政府是执行机关, 既然人大是权力机关, 当然可以根据民意和代表提案修改法律, 就可以监督政府的预算执行状况;既然政府是执行机关, 就没有权力与人大讲价钱, 就不能阻挠人大对《预算法》的修改。但实际上目前来讲, 人大的作用不够理想, 而政府的权力则显得过于强势。第二、强势政府, 弱小社会, 民众权利不到位, 在这样的情况下, 预算法的修改难上加难。我国预算法的修订从2005年开始, 经过8年的改革, 中国发展确实很快, 思想提高得也很快, 现在网络上人们关注于公共问题, 其实是纳税人权利意识觉醒的反映。中国人祖祖辈辈、世世代代还没想过自己有权利, 但现在不一样, 人们的权利意识已经开始觉醒了, 人民逐渐开始参与民主政治的实践。

修订《预算法》需重点关注哪些问题

一、预算法需加强人大及其常委会对预算的审查监督

人大及其常委会对预算的审查监督, 是宪法赋予最高权力机关的重要职责, 也是我国现行预算体制和管理制度的的重要内容。现行《预算法》的一个重大缺陷就是, 缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定, 这是造成人大审查监督预算程序性多, 实质性的审查监督少, 预算审查监督的质量和效果不理想的一个重要原因。

为了加强和改善人大及其常委会对预算的审查监督, 《预算法》应当增设专门一章, 重点规定人大审查监督预算的内容。一方面, 应当按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神, 将其主要内容吸收纳入《预算法》中;另一方面, 应将各地人大及其常委会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中, 归纳起来主要包括:一是人大财经委初步审查预算草案可召开座谈会、论证会, 财政部门对初步审查意见要及时反馈;二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计, 并报告审计结果;三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序, 对预算决算中的有关问题提出询问与质询;四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查;五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会, 对预算工作进行评议, 作出有关决议;六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的, 须报经人大常委会批准后执行;七是人大常委会组成人员可以按照法定程序, 提出有关预算的修正案;八是坚持先有预算、后有支出的原则, 编制临时预算, 规范人代会召开前的预算支出;九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为, 向人大及其常委会或者其他的相关国家机关进行检举和控告;十是对违反规定负有直接责任的主管人员和其他责任人员追究行政责任或其他法律责任等。

二、解决预算执行与预算批准时间的矛盾问题

先有预算, 后有支出, 严格按预算支出, 是预算管理监督的一项基本原则。但由于种种原因, 目前全国人代会一般在3月份召开, 国家预算要经过全国人代会的审查批准, 才具法律效力, 才能执行预算, 这就出现预算执行在前, 预算批准在后的不正常现象, 影响预算执行的严肃性。

为了解决预算执行在先与预算批准在后时间上的矛盾问题, 《预算法》应当增加编制临时预算的内容:在人民代表大会召开之前, 比照上年度预算执行的情况, 政府有关部门先编制一个第一季度临时预算, 由政府提请人大常委会审查批准后执行, 在人民代表大会召开后, 再按人代会批准的预算执行。

三、推进部门预算改革, 提高预算审查监督质量和效果

实行部门预算改革, 促使国家预算不断规范和细化, 既增强了预算的完整性和综合性, 又提高了预算的科学性和透明性, 不仅有力促进财政部门合理分配和有效监管预算资金, 而且为各级人大加强对预算的审查监督创造了有利条件, 提高预算审查监督的质量和效果。

实行部门预算改革, 必须编制部门预算和单位预算;各部门必须将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金, 统一归口, 综合平衡成为部门预算;财政部门只对部门一个口子, 统一审核部门预算, 批复部门预算, 划拨预算资金。为了规范和细化部门预算, 《预算法》应当体现部门预算的原则特性, 不仅要对部门预算提出明确的、统一的要求, 明确规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求, 而且明确规定部门预算编制要细化到一级预算单位, 以利于财政部门的统一管理和控制, 又利于人大的审查监督。为了保证部门预算的完整性和科学性, 预算法应当规定部门预算按照综合预算编制, 包括公共预算收支、基金预算收支和预算外收支;同时, 还应明确规定部门预算按照因素法编制。

四、预算法修订应明确初步审查的主要内容及其重点

目前预算审查监督的质量还不高、效果还不理想的一个重要原因是, 预算审查的时间过于短促, 一般由人大财经委对预算进行初步审查的时间不到一个月, 而由人代会代表讨论审议预算的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性很强, 代表和委员们在很短的时间内很难全面审查, 把握重点, 抓住要害, 对预算进行深入细致的、实质性的审查。

为了改进和加强人大对预算的初步审查工作, 《预算法》应当规定, 财政部门在人代会举行的一个半月前, 将预算方案的主要内容提交人大预算工委进行预先审查, 并向财政部门提出对预算草案的分析意见和需要报送的材料。在人代会举行的一个月前, 财政部门将预算初步方案提交人大财经委进行初步审查。为了规范和加强预算审查, 促进预算审查由程序性审查转向实质性审查, 提高预算审查的质量和效果, 必须在预算法中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点:一是预算安排的指导思想是否符合国家的财经政策, 是否反映了经济社会的实际情况和基本需要;二是预算编制是否符合法律的要求, 是否体现积极可靠、量入为出的原则;三是收入安排是否与国内生产总值增长幅度相适应, 该纳入预算的收入是否全部纳入了预算;四是预算支出结构是否合理, 各项公共支出特别是法定重点项目的支出安排是否妥当, 是否达到法定的增长幅度;五是为实现预算拟采取措施是否切实可行;六是上年预算执行是否严格按批准的预算执行, 是否符合有关法律的规定。

五、预算超收现象普遍, 需加强对超收收入使用的监督

由于《预算法》缺乏对预算超收收入使用的规定, 政府财政部门多收就可以多支, 致使预算超收收入的使用出现较大的随意性, 也游离于人大常委会的监督之外。近几年来, 预算超收已经成为常态, 全国每年超收好几千亿元。预算超收是件好事, 但超收过多也反映预算的预见性、科学性不够, 在确定预算盘子时主管部门为了便于超收, 往往强调困难多, 有压低预算收入指标的倾向。

为了加强对预算超收收入使用的审查监督, 《预算法》首先要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性, 同时明确规定:如果预算超收, 应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出, 来不及安排支出的可结转下年预算支出。在预算执行过程中, 如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的2%时, 政府财政部门应当编制预算调整方案, 送交人大财经委和预算工委初审后, 报请同级人大常委会审查批准;如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的2%时, 由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况, 向同级人大常委会报告预计超收收入安排使用情况。

六、预算法应规范政府的预算调整行为

由于有些部门和地方法治观念淡薄, 又缺乏严格的责任制, 预算约束软化, 预算调整频繁, 预算乱批条子、乱开口子的现象时有发生;完不成预算收入任务, 或者支出超过预算, 有关单位和主管部门也不承担任何责任;加上预算法对预算调整的概念界定不科学和有关规定不合理, 造成政府多收可以多支, 实际上使预算调整脱离人大监督范围, 也增大了人大审查监督预算的难度。

为了规范政府的预算调整行为, 加强人大常委会对预算调整的审查监督, 《预算法》应当进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求。

(一) 对于预算调整的界定, 《预算法》应当修改为:“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算, 在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入, 使原批准的预算总收入调减超过2%或总支出调增超过2%的, 或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”

(二) 对于预算调整范围, 《预算法》应当规定:在预算执行中, 遇有下列预算收支变化情况之一的, 政府应当提请本级人大常委会审查批准:一是本级预算总收入调减超过2%的;二是本级预算总支出调增超过2%的;三是本级人民代表大会批准预算决议中强调确保的预算重点支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的;四是比原批准的预算中举借债务的数额增加的;五是其他可能引起预算收支不平衡的预算调整方案。

(三) 对于预算调整程序, 《预算法》应当规定:因特殊情况必须调整预算时, 政府应当编制预算调整方案, 并于当年第三季度提交同级人大常委会审查批准。在人大常委会举行会议审批前一个月之前, 将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查。

七、预算法应强化对预算执行情况的审计监督

现行的《预算法》规定, 各级审计机关应当依照《审计法》的规定对下级政府预算执行情况和决算进行审计监督, 这与后来出台的《审计法》规定对同级政府预算执行情况进行审计监督的要求不一致, 也不符合目前对预算审计监督的实际情况。

为了加强对政府预算的审计监督, 改变《预算法》与《审计法》要求不一致的状况, 《预算法》应当修改为:各级审计机关应当依照《审计法》的规定, 对同级政府预算执行情况和决算进行审计监督。同时, 鉴于目前人大及其常委会缺乏自己的审计机关和审计力量, 为了加强人大对预算的审查监督, 必须借用国家审计机关的力量, 充分发挥审计监督的职能作用, 《预算法》还应当规定:各级人大及其常委会可以借用国家审计机关的力量, 委托国家审计机关, 开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计。

八、改革和完善分税制预算体制

实行分级管理的分税制预算体制是市场经济国家普遍推行的财政管理体制模式。目前分税制存在的主要问题:一是中央与地方事权划分不明确、不科学, 特别是对经济管理权的划分;二是中央与地方的财权的划分不清晰、不合理, 分配关系尚未理顺, 地方税体系还不健全, 地方主体税种缺位, 特别是县乡财力规模过小, 县乡财政普遍比较困难, 难以支撑地方政府正常运行;三是转移支付制度不规范、不科学、不透明, 转移支付有较大的随意性, 难以充分发挥转移支付调节地区间收入差距的功能。

为了改革和完善分税制预算体制, 《预算法》应当增加和明确规定以下内容:一要按照社会主义市场经济公共财政的要求, 将政府事权控制在市场失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次;二要根据区域性原则和受益性原则, 科学合理划分各级政府的事权, 将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府, 将属于管理地方性的社会公共事务和中央经济事务的权限划归地方政府;三要按照分级财政管理的要求, 将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税, 使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证;四要按照公平、透明原则, 健全和完善科学、规范的转移支付制度, 加大对欠发达地区的转移支付力度, 保证地区间的人均可支配财力相对公平, 促进社会公共服务均等化和区域经济的协调发展。通过上述改革措施, 逐步理顺中央和地方的分配关系, 整顿规范分配秩序, 逐步解决县乡财政困难等问题。

九、预算法修订应推进国库集中支付制度改革

实行国库集中支付制度是预算支出制度的一项重大改革。以前我国实行的国库分散支付制度, 就是将预算确定的各部门、各单位年度支出总额按期拨付到其银行开立的帐户上, 由各部门、各单位自主使用。分散支付制度存在的主要问题是:一是缺乏严格的预算监督机制, 容易滋生腐败行为;二是由于大量资金沉淀在各部门、各单位, 资金的使用效率很低;三是预算管理的关键环节不科学、不规范, 难以建立起与社会主义市场经济相适应的预算管理制度。

为了解决上述问题, 铲除滋生腐败的温床, 减少预算资金流通环节, 提高财政资金使用效益, 必须按照市场经济国家的通行做法, 实行国库集中支付制度。为了推进预算支出制度改革, 加强预算管理和监督, 在《预算法》中应当明确规定, 我国实行国库集中支付制度的主要原则、适用范围、主要内容、配套措施和有关要求等。此外, 为了促进财税改革, 深化预算改革, 促进依法理财, 《预算法》还应对我国进行的政府采购制度改革、预算支出制度改革、预算科目改革、转移支付制度等的改革作出原则性规定。

十、“内行看不清, 外行看不懂”, 预算编制质量有待提高

财政部门传统的预算编制周期一般为3-4个月, 编制时间既晚又短, 内容过于简单粗略, 影响预算编制的科学性, 预算科目多数只有类级的数据, 少数有款级的数据, 很多预算支出没有落实到具体项目, 预算既不全面完整, 透明度又太低, 致使“内行看不清, 外行看不懂”, 既不利于人大对预算的审查监督, 又不利于预算的严格执行, 影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用。

预算法修订 篇5

关键词：对口支援,预算,公共财政,预算法修订

1.我国对口支援的背景及现状

1.1 对口支援的背景。

对口支援是在我国政治环境中产生、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式。它于20世纪50—60年代开始萌芽, 70年代末正式提出和实施。主要是基于邓小平同志提出的“两个大局”思想和他于1992年的谈话:“可以由沿海一个省包内地一个或两个省, 也不要一下子负担太重, 开始时可以做些技术转让。”1979年中央全国边防工作会议确定了东部发达省市对口支援边境及少数民族地区的具体方案, 1984年通过的《民族区域自治法》第61条首次以国家基本法律的形式明确规定了上级国家机关组织和支持对口支援的法律原则, 之后国务院针对三峡工程移民、汶川地震灾后重建、对口援藏、对口援疆开展了一系列会议并出台了相关文件。

对口支援模式可分为边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援和重大工程对口支援等三种政策模式。作为解决区域经济差距、协调区域经济发展的政策, 对口支援已经在全国很多地区省 (区、市) 实施, 取得了显著的效果。

1.2 对口支援的现状。

我国目前实行的是纵向财政转移支付制度, 并没有实质意义上的横向转移支付制度。实践中, 对口支援是我国横向转移支付的雏形, 并在地方财政均等化方面起到了巨大的作用。但是, 对口支援是在中共中央政治号召下的中国特有的一项区域经济发展政策, 其运行模式有着许多不规范的地方。

首先, 对口支援政策大多是以国务院发布的条例或政府工作会议等形式部署展开的, 法律法规的位阶比较低, 规范性和执行力度不够, 带有明显的政策性倾向和计划经济色彩。其次, 政府具有积极推动与监督的双重身份, 基于公共选择理论, 政府具有经济人的本性, 极易出现政府寻租、越权等“政府失灵”现象。再次, 对口支援涉及地方政府间的许多援建项目, 政府间签订了对口合作的合同, 形成了长效合作机制, 但是对口支援的巨额资金支出是否足额纳入各省预算, 绩效如何, 其范围是否超出了“公共利益”的范围, 对市场有没有形成过分干预等都没有相关监管。最后, 对口支援直接涉及中央与地方财权、事权的划分, 是预算法制中的关键问题。

2.预算法修订的理念

法的理念一般是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求:从学术角度看, 它是法及其适用的最高原理;从实践看, 它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。[1]所以, 预算法的理念应贯穿于预算法制定及运用的全过程, 它是预算法的根本出发点和归宿点, 直接决定了预算法的具体规范。

要厘清预算法的理念, 就要抓住预算的性质。根据社会契约论, 公民与国家之间是一种契约关系, 公民让渡一部分财产、权利给国家, 目的是享受到市场无法有效配置的公共商品和服务, 而预算便是公民与国家就财产的收支活动范围和方向所形成的委托代理关系, 预算法的执行过程就是代表对国家权力的控制过程, 从而防止国家预算权的滥用, 更好地为人民服务。同时, 根据信托理论, 国家预算是一种特殊信托, 是公益信托和自益信托的混合体。人民、政府、政府官员可看做是一种信托关系, 人民既是预算信托的委托人, 又是预算信托的受益人, 政府及其官员是受托机构和受托人, 需要对人民负责, 受人民监督。

根据预算的性质, 预算法的理念应包括民主宪政理念、社会本位理念和正当程序理念。民主宪政是通过各种协商、博弈的方式实现对政府权力的监督、制约, 使各宪政主体间的利益达到平衡, 基于预算的性质, 在预算法中融入民主宪政理念是其应有之意。预算法中之所以应加入社会本位理念是因为预算法已经突破单纯的公法性质, 逐步走向公私融合的道路。只有通过公权力与私权利间的相互制衡才能实现预算法的目的。预算法的正当程序理念要求预算在资源配置时要做到规范化、制度化。只有这样才能将体现国家行政本位的预算法改造成民主财政的预算法。

3.对口支援反射出的预算问题

3.1 行政机关职能过大, 有架空人大之闲。

从对口支援的运行机制来看, 它具有极强的政策指令性和计划性色彩, 许多对口支援的项目从启动到实施过程都是以行政法规、规章、文件为依据, 具有很大的随意性。而且容易导致各个政府出台的法律法规存在矛盾和冲突。对口支援是一个涉及大量人力、物力、财力的横向转移, 在汶川地震发生后却用行政手段规定各支援省市每年对口支援实物工作量不能低于本省市上年度地方财政收入的1%, 并连续支援三年。可见, 我国在公共财政的许多方面行政机关职能过大, 有架空人大之闲。

根据我国《预算法》第十二条规定, 全国人大有预算的审批、决定、监督权, 全国人大常委会有预算的调整审批、决定、监督权。但是我国预算制度使用的是历年制, 即从1月1日起到12月31日止, 与全国人大会召开的时间无法衔接, 往往会造成先执行、后审批的事实, 使人民代表无法有效地实行预算监督权。而且我国人大代表是经过多次委托代理关系产生的, 人大代表与人民之间、预算机关与人民之间存在许多信息不对称的情况, 进一步降低了人大关于预算的监督审查力度。而且全国人大常委会在预算草案批准之前, 有一定的项目支出资金拨付权, 待预算草案获批后, 再按批准后的预算执行。可见, 我国目前行政权力过大, 缺乏有效地制约。另外, 根据《预算法》第五十三条规定, 预算调整的范围仅包括预算总支出超出总收入和使原批准的预算举借债务增加的情况, 这又进一步扩大了行政部门的预算调整权限。

3.2 中央、地方财权、事权分配不均, 地方政府预算处尴尬境地。

对口支援实质是地方政府间的横向转移支付, 但它是在中央政府的号召下实施的, 是一种财权、事权的划分, 充分暴露了央地财权、事权分配不均的特点。地方预算的一个显著特征是独立性, 即地方预算应独立于中央政府的预算, 如无特殊情况并经过特殊程序, 地方享有预算主体、预算收入来源、预算支出用途等方面的自主权。目前, 对口支援政策有发展为长效机制的趋势, 却还是以行政法规、文件等形式主导其运行, 极易使地方政府预算处尴尬境地:

3.2.1 我国的分税制是在中央政府的号召下实施的, 中央政府挖掘了一部分优质税源, 下放权力的同时甩掉了许多包袱, 一定程度上缓解了中央财政压力, 但它给地方政府财政带来了巨大的压力。对口支援即属于对地方政府财政支出的安排, 虽然它起初是一种政策号召——先富带动后富, 最后实现共同富裕, 但发展到今天, 对口支援的范围显然已经大大扩大, 使地方政府在财政上是雪上加霜。地方政府容易为了达到考核的绩效标准而缩减一些地方财政支出, 变相举借债务, 实行土地财政等。

3.2.2 它容易造成地方政府“拼盘预算”的现象。我国1994年开始实行分税制, 地方政府拥有了部分税收自主权, 刺激了地方政府经济的发展。但是地方政府实际分得的税收比较少, 缺乏稳定性。同时, 地方政府承担了更多的财政支出负担, 特别是县乡级别的公共财政, 捉襟见肘现象明显。在地方财政状况恶化的情况下, 极易出现拼盘预算, 增加一些非经常性收入, 进而对年度预算的平稳运行造成一定负面影响, 人民的实际负担增加。

3.2.3 对口支援的运行多以行政手段进行, 缺乏规范性。它涉及大量财政资金的转移, 却有脱离人民监督之嫌, 使大量资金游离于预算之外, 破坏了预算的完整性。

3.3 财政有“越位”与“缺位”共存的局面。

地方政府在对口支援中, 往往会寻求双赢的渠道。如汶川对口支援中, 许多援建省市与受援市县间签订了长期合作合同, 以期在援建中获得利益, 减轻财政压力。可以说, 这种做法的出发点是好的, 但它的实施带来了许多问题。首先, “财政”之所以被大部分国家称为“公共财政”是因为其公共性、公益性。所以财政支出的范围应仅限于市场调节不到的领域, 以一种非市场的方式进行。市场能调节的领域, 应交给市场, 否则就是“越位”;市场失灵的领域, 应由预算履行职责, 否则就是“缺位”。而对口支援中建立的长效合作机制明显超出了“公共利益”范围, 属于越位。它实际上成为一些地方政府建立业绩、树立形象、获取收入的手段。而有些涉及公共利益的小项目却应利益少而有缺位现象。

而且, 政府间签订的这些长期合作合同的主体多为不平级的政府之间, 有些甚至有两级的差别, 这一定程度上会影响合同的履行, 而且一但合同出现违约现象, 维权也是极其困难的。

3.4 我国应急预算缺乏。

我国对口支援模式逐渐发展为边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援、重大工程对口支援等模式一定程度上表明我国应急预算的缺乏。我国关于应急预算的规定主要体现在《预算法》第32条, 各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费, 用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。在《预算法》第14条, 15条16条和51条有关于预备费的编制权、方案提出权、动用权等方面的原则规定, 却都没有具体的制度安排。应急预算范围应包括各种难以预见的特殊事项, 我国关于预备费的规定原则上也适用于难以预见的特殊开支, 但实际执行中只明确了关于自然灾害的支出方面, 对“特殊开支”没有清晰、明确的解释, 使其他特殊开支的适用随意性增大。随着我国预备费适用范围的不断扩展, 对其的监督也越发困难, 预备费适用的决定权主要集中在政府手里, 人大对其的监督几乎是空白。

另外, “辖区受益原则”通常被视为中央和地方在应对突发事件时应遵循的合理原则, 即地方财政主要负责本地区受益范围的财政支付, 包括对一些危害公共利益的预警、救济、协调等工作, 中央财政则主要负责跨区域、流动性强的受益范围的财政支出, 包括预警、追加、协调等工作。但是, 从对口支援政策中可以看出, 我国救灾工作实行分级负责制, 即救灾资金要分级负担, 且以地方为主, 中央政府主要负责宏观调控, 督促地方政府加大救灾资金投资力度。地方的预备费一般都按最低标准提取本级预算支出额的百分之一, 而在汶川地震灾后重建对口支援中行政机关就规定各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年度地方财政收入的1%考虑, 这使得地方预备费远不够用。

4.关于预算法修订中若干问题的思考

4.1 提高人大监督职能。

笔者建议融入民主宪政的理念, 适当降低财政等行政部分的主导地位, 提高人大的地位, 充分发挥人大的作用。具体而言, 应赋予人大预算修正权。根据我国的预算法, 全国人大只享有一种概括性的批准权, 要不全部通过, 要不全盘否决, 而且否决后的预算如何执行也没有细致的规定。这直接制约了人大权力, 与人大的地位不服。人大预算修正权在我国一些省已有雏形, 例如《广东省预算审批监督条例》第十四条规定:“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表10人以上联名, 可以书面提出预算草案修正案。修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明;提出增加支出的修正案, 必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”[2]海南省关于审查监督的预算条例中也有类似规定, 可见, 这种制度适应我国的土壤, 应尽快确认人大的预算修正权。

另外, 预算具有一定专业性, 需充实人大中专业型人才, 并使预算项目尽量细致、预算方法尽量简练。使人大真正能起到预算审查的作用。

4.2 进一步明确中央、地方财权、事权的划分。

针对上述央地关系, 笔者建议我国应进一步明确中央和地方财权、事权的划分, 严格遵守“辖区受益原则”, 该地方财政管的国家财政少插手, 该国家财政管的也不要强加于地方财政。同时, 赋予地方政府一定程度的课税权, 扩大地方政府的财政独立性。事权的增加要建立在财权增加的基础上, 只有保证地方财政独立, 才能尽可能减少地方政府“拼盘现象”。同时, 为了进一步规范地方政府行为, 应确定预算的调整范围, 不可盲目扩大或缩小其范围, 使预算始终受到人大的监督。

4.3 加强预算的动态监督。

对口支援机制运行中会涉及大量财政资金的流动, 应确保涉及的财政资金足额纳入预算, 且预算应注重动态性。第一, 应加强审计, 虽然我国在宪法中赋予审计机关较高的法律地位, 但审计机关处行政机构中且与财政部门同属一个级别, 所以在预算资金的安排上往往受到财政部门的制约, 建议提高审计部门的地位, 使其增强独立性;第二, 应引入绩效预算机制, 良好的绩效评价能把对口支援各个项目细化、量化、指标化, 使对其的监督更具直观性和透明度, 形成良性且动态的监督体制。

4.4我国应急预算需加强。

我国在应急预算上, 一方面其费用的管理及法律监管存在空白, 另一方面地方应急预算面临责任大、费用少的问题。针对这些问题, 首先, 我国预备费应设置单独的管理机制, 建立特殊的公共财政投入体系以应对突发事件, 缩减财政拨付流程和减少各部门之间的扯皮现象, 充分发挥财政部门的宏观调控能力。其次, 吸取他国有益经验, 如日本的补正预算制度。补正预算是指正式预算成立之后因情况发生变化, 而对原本预算依法进行追加或变动的预算, 该预算要内阁向国会提交, 并经国会决议后方可成立。补正预算成立后, 需将原本预算与补正预算合计, 作为当年度预算执行的依据。 (3) 我国应修订有关“预算调整”方面的法律, 加入应急情况下的预算调整, 并细化预算调整的范围, 使其不仅包括预算总支出超出总收入等的情况, 有效的保证资金流转的人大监督。在条件成熟时, 可在宪法中加入应急预算制度的原则性规定, 赋予应急预算合宪的基础。最后, 进一步规范我国的行政行为, 完善预算流转制度。使地方政府不能随意压缩公用经费、变相增税、变相发行地方债券等来弥补增加的应急财政支出。应主要完善相关预算流转前提、程序、可流转预算科目、流转比例方面的法律和行政法规。当然, 进一步完善我国中央和地方财权、事权的划分才是解决地方财政支出不规范的根源。

参考文献

[1]包丽萍, 刘明慧, 贺蕊莉.政府预算[M].大连:东北财经大学出版社, 2000:43。

[2]徐阳光.立法机关参与预算过程核心权力[J].法学, 2011 (11) 。

预算法修订 篇6

一、央行履行国库会计监督职能的不可或缺及实践有效性

第一, 央行经理国库是我国政体环境下权力制衡的必须要求。众所周知, 我国的政治体制是人民代表大会制, 不同于发达国家实行的立法、行政、司法“三权分立”制度, 在此政体环境下, 我国预算的人大和审计监督与国外严密且硬性的预算监督机制相比有着显著的差异。人大虽然负责国家预算的审批, 但其对预算的审核细度、深度和强度与国外立法机构存在较大差距, 审计部门隶属于各级政府, 面对同属一级政府的财政部门, 其独立执法能力非常有限。我国预算监督机制如仅止于此的话, 事关国家命脉的财政大权显然缺乏有效的权利制衡, 而没有有效监督与制约的权力会必然导致腐败。央行作为国务院组成部门, 实行垂直管理, 基本独立于地方政府, 在法律赋权充分的条件下, 敢于也有能力实施预算监督。同时, 央行属于国家机关, 相较于商业银行, 无内在的逐利特性, 由央行经理国库无疑更能保障国家预算资金的规范性和安全性。从保障国家和人民的利益出发, 在我国目前政体环境下, 由人行继续经理国库是实现部门间权力制衡的必须要求。

第二, 国库柜面监督和对商业银行国库经收业务检查有效保障了国库资金的依法合规运行及国家预算资金的安全完整。国库会计监督是经理国库的应有之义。1985年国务院《国家金库条例》赋予了央行拒绝受理不合规业务、督促检查国库经收处、监督财政存款开户等监督职权。长期以来, 央行各级国库依法履行职责, 发挥逐笔、实时监督的业务优势, 堵住了大量非法截留预算收入、人为调整预算收支规模等违规业务, 保障了国库资金的依法合规性。据不完全统计, 2006-2010年, 各级国库拒绝办理财政违规业务114万笔, 涉及金额4441亿元。同时, 通过外部检查, 央行发现了大量国库经收处听从财政部门指使, 将预算内资金转入预算外财政专户、延压缴库等违规现象。数据显示, 截至目前, 各级财政部门在同级国库共开设1万多个预算内外和预算专项存款账户, 在商业银行开设17万多个 (2010年3月底该数字曾达27万多个) 各类资金账户。根据《金融违法行为处罚办法》, 央行对国库经收处的上述部分违规现象做出了罚款等行政处罚, 较有力地维护了国家预算资金的安全完整。

第三, 业已成熟高效的国库会计技术系统、制度设计及实践经验有力推动了国库集中收付改革。数十年来, 央行以服务国计民生为己任, 积极践行“科技强库”和“制度立库”发展理念, 已经建立和完善了一整套以“3T”系统为骨干, 以中国现代化支付系统为支撑, 以商业银行信息化系统为补充的现代国库信息处理系统, 技术上成功实现了国家预算收入的直缴入库和预算支出直达最终收款人, 大大提升了国库收支效率, 为我国正致力推行的国库集中收付改革畅通了资金通道。同时, 各级国库高度重视各项制度建设, 基本形成了“内控机制科学、风险责任明晰、控制重点突出、操作流程优化”的国库内控制度框架, 为国库集中收付改革保驾护航。另外, 经过几十年的探索, 央行经理国库体制已积累了宝贵的实践经验, 为国库集中收付改革顺利进展提供了的必需的人力精神资源。

第四, 央行经理国库能够促进财政政策与货币政策的协调配合。财政库存属于一国基础货币范畴, 影响财政库存的财政收支规模的变动以及国库现金管理操作等无疑会对社会流动性造成冲击, 是货币政策制定应考量的依据之一。央行在通过国库会计核算, 能够及时便利地掌握财政收支、国债发行兑付、国库现金管理操作等数据信息, 保证货币当局及时监控财政政策对流动性的影响情况, 有利于主动调整货币政策取向, 精准地确定对公开市场投放或回笼货币的规模, 从而促进财政政策与货币政策的协调配合, 降低宏观调控成本, 形成国家宏观调控政策合力, 更好更有效地维护和推动经济社会的发展。

二、阻碍央行国库会计监督职能充分发挥的现实桎梏

第一, 法律赋权及行政处罚权不足导致特权部门经济寻租现象屡查不止。1985年《国家金库条例》虽然赋予了央行国库部门相关监督权限, 但之后颁布的更高法律层次的《预算法》和《人民银行法》却均未对国库监督权做出明确的规定, 致使国库监督权存在法理上的缺陷。同时, 由于国库资金收支链条涉及财政、税务、商业银行、国库经收处等多个节点, 上述任何一家部门机构都有可能是预算资金延压、截留等违规现象的责任者。且在国库监督权执行中, 央行只有对国库经收处的行政处罚权 (依据《金融违法行为处罚办法》) , 对监督检查中发现的其他部门机构的违规行为却束手无策, 国库监督的执行力和约束力大打折扣。现实中财政部门多头开户、挪移占压预算资金的现象大量存在, 由于央行缺乏对相关部门的行政处罚手段而屡查不止。

第二, 现行国库集中收付改革过渡模式及流程设计正导致国库会计监督权的弱化。国库集中收付改革是我国建立现代化公共财政、阳光财政的战略性举措, 其核心和前提是将一国的预算收支业务全部集中于“国库单一账户”, 即财政在国库开设的唯一账户。但我国施行的是一种所谓过渡式的国库集中支付模式, 唯一的“国库单一账户”概念变成了包含多个其他账户的“国库单一账户体系”概念。在我国法规制定及预算监督不能充分到位的环境下, “财政汇缴专户”、“财政专户”、“预算外专户”被有关部门和机构利用为预算收入收缴过渡账户, 成为事实上的“第二国库”, 以所谓合法外衣为名行追逐部门利益之实, 进一步加大了国库收入的监督难度。国库集中支付业务的流程设计更是偏离了改革的目标和初衷, 现行“先支付, 后清算”的流程模式, 直接架空了国库会计逐笔、实时审核的独特监督优势, 导致国库支出监督的弱化。

三、相关建议

第一, 现行央行经理国库体制不容丝毫动摇, 加强央行国库会计监督是大势所趋。毋庸讳言, 中国行政体制的最大软肋莫过于行政部门在缺乏有效监督机制下的过度集权。无论是从会计与出纳相分离的财务基本原理考虑, 还是从公共阳光财政的大趋势来看, 加强央行国库会计监督、全国人大监督、审计监督等外部制约都是必须的。

第二, 补充完善相关法律, 赋予央行国库应有的监督权及必要的行政处罚权。为保证国库会计监督职能的顺利实施, 全面履行国库职责, 首先必须改变国库监督立法滞后的现状, 尽快补充完善《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国人民银行法》, 以具有最高效力的法律的形式明确赋予央行国库应有的会计监督权及必要的行政处罚权, 有效消除特权部门屡查不止的经济寻租现象。

第三, 遵循国际惯例, 执行不折不扣的国库集中收付改革。目前OECD国家都均实行单一国库账户, 财政资金全部集中在这个账户。我国现行的改革过渡模式及流程设计正试图为“第二国库”正名及脱离央行国库监督等外部制约。失之毫厘, 谬以千里, 只有执行不折不扣的国库集中收付改革, 才能不偏离建设阳光财政、消除腐败的改革初衷和目标, 真正为国家和人民负责。

参考文献

[1].刘贵生.论国库监督[N].经济日报, 2011-05-20.