中国城乡一体化

中国城乡一体化（精选12篇）

中国城乡一体化 篇1

摘要：中国经济社会经历了30年的改革发展, 在世界金融危机后期, 面临人口分布、经济分配、经济结构三者失衡的矛盾, 国际国内各种形势促使我们改变经济发展与社会进步的模式。“十二五”时期将是中国经济社会发展从工业化主导向城市化主导转变的关键时期, 城市化进程将继续加快, 农村发展相对滞后, 城乡如何实现发展同步、一体化发展, 牵动国家整体改革发展全局与大局。本文分析了人口分布、经济分配、经济结构失衡等方面的问题, 提出了个人对城乡一体化发展的改革框架, 以期为中国经济转型提供参考意见。

关键词：经济社会,持续发展,思维框架

我国经济总量已经跃升为世界第三, 但我国还是一个发展中国家的本质没有发生根本转变, 尤其是近十年, 我国的经济增长动力主要靠出口和投资拉动, 而且出口物品附加值低。在后金融危机时期, 出口增长乏力对经济增长有直接影响, 内需严重不足是当前最紧迫的事情。因此, 研究和解决国内经济存在的问题, 是“十二五”时期的中心工作与主题。

一、人口分布失衡

改革开放前30年, 是中国社会由落后的农业加手工业状态向自主的现代工业状态发展期, 加上东西方“冷战”对抗的影响, 中国党和政府和人民都在为解决“吃饱”、“穿暖”等基本生存问题而努力。在人口居住地域上, 通过限制农村人口进城、知识青年下乡等措施, 把全国80%以上的人口集中在农村, 保证了工业发展和城市人口就业。

改革开放30年, 政府放松了人口流动管制, 城市居住人口大幅上升, 乡村居住人口大幅下降。但城乡之间最后一道大门始终没有打开, 中国社会出现了六种特有现象:一是城市非户籍人口规模巨大。其中, 最典型的是深圳, 1400多万人口中, 户籍人口只有200多万, 1200多万都是非户籍人口。二是人户分离, 带来世界罕有的人口迁徙规模。每逢节假日, 交通运输压力巨大, “春运”成为最有中国特色的专有名词。三是常年有2亿以上青壮年劳动者异地谋生, 农村老人成为农业主要劳动力, 农业产业大面积处于维持简单再生产或自给状态。四是农村居民中, 大量家庭的小孩无人照看, 夫妻分居, 导致家庭矛盾严重。同时, 城市中小学人满为患, 乡村中小学生源大幅下降。五是中国的产业工人已达3亿, 其中农民工占2.3亿, 已成为产业工人主体。而工人阶级却处于社会弱势地位, 劳动条件和劳动者的尊严都不乐观。六是社会保障、医疗等社会福利制度的建立, 遇到人户分离与人口频繁流动等棘手难题, 制约着社会整体品质的优化和人民的幸福指数的提高。

二、经济分配失衡

改革开放以来, 我国经济有了较快的发展, 2009年经济总量达到 (GDP) 33.5353万亿元人民币, 比上年增长8.7%, 占世界GDP总量的7.8%。进出口贸易总额居世界位次已由1978年的第29位跃升到2009年的第1位, 占世界贸易总额的比重, 由1978年的0.8%上升到2008年的7.9%。但在经济高增长的同时, 城乡居民收入差距也越拉越大。1978年城乡收入比为2.57∶1, 此后几年连续呈缩小趋势, 1985年达到1.86∶1, 1985年以后城乡收入比的变化总体又呈上升趋势, 2006年城乡收入比扩大为3.28∶1, 绝对收入差距达到8172元。根据世界银行的数据, 世界上绝大多数国家的城乡居民收入差距之比为1.5∶1, 超过3∶1的情况比较少见。与此同时, 企业和政府收入占比却在增加。

另外, 社会财富向少数人集中。据世界银行的最新报告显示, 美国5%的人口掌握了60%的财富。而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富, 富裕集中度远远超过了美国, 为全球两极分化最严重的国家之一。这1%的人口包括六类人群:一是腐败官员, 二是黑社会头目, 三是国有垄断大企业高管, 四私营企业主, 五是国有企业股份制改造、上市公司股权所有者;六是走私、贩毒、赌博、组织卖淫等违法团伙主要成员。关键问题是, 这1%的暴富者, 其高比例的私有财产的来源途径、获取手段具有合法性、合理性的占比极低, 即便是合法收入也是不公平的社会政策使然, 更何况大量是非正当性的非法所得。综合考察居民内部收入分配差异, 极不乐观。

三、经济结构失衡

1978年以前的中国经济, 农业基础薄弱, 轻工业和重工业比例失衡。1978年改革开放以后, 通过优先发展轻工业, 扩大高档消费品进口, 加强基础产业、基础设施建设, 大力发展第三产业等一系列政策和措施, 使中国的经济结构趋于协调, 并向优化和升级的方向发展。因此, 中国各产业之间及其内部的比例关系都有了明显改善, 其中第一产业比重下降, 第二、第三产业比重上升;国民经济总量增长从主要由第一、第二产业带动转为主要由第二、第三产业带动, 第二产业的增长构成了中国经济高速发展的主要动力。在整体产业结构发生变化的同时, 各产业内部的结构也发生了较大变化。在农林牧渔业总产值中, 纯农业产值比重下降, 林牧渔业比重上升;在工业内部, 轻重工业结构正逐步由偏重“消费补偿”的轻型结构向“投资导向”的重型结构升级;在第三产业内部, 交通运输业、商业等传统产业比重下降, 房地产业、金融保险业、电信业等迅速发展。

2010年, 全社会农业产值占GDP比重将下降到10%以下, 农业与农村人口失衡严重。

首先, 城乡二元经济结构。二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为:城市经济以现代化的大工业生产为主, 而农村经济以典型的小农经济为主;城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达, 而农村的基础设施落后;城市的人均消费水平远远高于农村;相对于城市, 农村人口众多等。其次, 产业结构失衡。主要表现在三次产业发展不协调、农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展滞后、部分行业产能过剩。最后, 工业内部结构失衡。工业不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出, 有的甚至还在加剧。另外, 要素投入结构也失衡, 主要是资源消耗偏高, 环境压力加大, 资源环境的约束日益突出。

四、改革思维框架

第一, 用“幸福主义”取代“GDP崇拜”。社会的发展与进步是一个系统, 仅仅以GDP一个数据, 很难反映社会的全貌。GDP只能反映新创造的物质财富总额, 与国民个人感受没有直接关系, 与“以人为本”的执政理念相悖, 与“以民为本”的传统观念不匹配。社会主义的终极价值、最高价值目标就是实现、增进和保障人民的幸福, 党的一切奋斗和工作都是为了造福人民, 社会主义就是幸福主义。

第二, 把居住地选择权完全交给公民自己, 政府只做满足公民生活、劳动需要的服务工作。当幸福主义成为国家整体发展目标和公民人生追求的目标时, 加上政府公共政策向公平与正义方向调整, 京、沪、广、深等特大城市“人口爆炸”和“城市病”等现象将得以缓解, 人口的流向自然会得到抑制。目前许多难以解决的问题, 也就自然而然地得到缓解和释放。我们再也不能用计划经济的思维方式去预测未来, 计划经济的本质是生产力极低时期, 社会剩余产品极少的情况下, 集中各类优势资源办大事情的模式。之所以京、沪、广、深等特大城市出现“人口爆炸”现象, 就是因为中国社会各类优势、优质资源基本上大部分集中在这些特大城市。如果把大城市的各类优势、优质资源分散开来, 按点、带、群的模式设计城市布局, 既能凸显城市特色, 又能促进社会的专业化发展, 更不会出现人口“爆炸式集聚”。

第三, 把各级政府财政改革为“公共财政”模式, 把企业为社会提供“私人产品”、政府提供“公共产品”确定为社会发展模式, 提高社会福利水平, 促进社会的进步与和谐。

第四, 把“信访办”改成“讲理厅”, 国有垄断企业利润一半补充社保, 一半用于农村公共产品生产。各级党委和政府的信访部门, 是人民争取合法权益的协调部门, 其效果本身并不好, 若把信访部门改成老百姓讲理的地方, 党和政府为老百姓建立一个发表个人意见、争取合法权益的平台, 借用“模拟法庭”形式, 把人民内部矛盾化解在基层, 不知要减少多少民怨与民愤。因而化解矛盾比激化、压制矛盾的效果更好。

第五, 国家、城市、政策等在机制上对农业、农民、农村实行特殊优惠政策。允许城乡人口自然流动, 鼓励城市资源、投资、金融服务等到乡村创业;农村土地在不改变用途的条件下, 向大农业企业集中, 改小农生产模式为现代大农业生产模式;将几千年农民与土地的依附关系改变成农民与农业企业的雇佣关系, 让土地真正成为农民手中的资产。对现代大农业生产模式, 实行特殊优惠措施:一是免除一切税收和政府收费;二是全部农业生产与经营剩余, 用于农业工人收入提高和改善农业生产条件;三是发行“三农”发展彩票, 筹集改善“三农问题”资金;四是对农村捐赠实行免征个人所得税和企业所得税等。

第六, 设立县辖市, 规划新的城市发展区域, 限制老城市地域规模再扩大。目前许多县级市, 也只有县城城区有市的雏形, 其他区域还是农村。如果撤销县级市, 设立县辖市, 从行政体制上就理顺了市建制的级别。工业化必然伴随城市化, 中国城市化过程, 只重视大城市, 中小城市建设力度相对较小, 基本上没有把县城当城市。其实, 中国的一个县, 一百或几十万人口, 几百到几千平方公里的地域, 县城是当地居民人生中第一个城市。几千年形成的生活习惯、食品、建筑样式等, 就是中国特色。人口的高密度居住方式, 带来非常高的建设成本, 社会风险也高, 宜居程度却不高, 而小城市具有宜居城市生活的基础条件。因此, 在城市化过程中, 必须大力发展县辖市。同时, 要制约目前大城市无限制的城市扩张, 把大城市与周边地区和相邻城市的发展进行整体思考, 改变目前单一的城市发展模式。在大区域视野下, 建设城市群、城市带、城市组团。另外, 尤其要制约水资源溃乏地区的城市无限制扩张。

第七, 粮食等农产品价格必须大幅度提高。中国是世界第一人口大国, 不能指望国际贸易解决中国人吃饭问题, 必须立足主要食物自给基础上, 以国际贸易为补充。而中国农业生产为什么仍然是小农模式, 其根本原因是农产品价格过低, 不具备发展基础。把稻谷与蔬菜、肉食品生产进行比较:一是从种植面积看, 稻谷需要的种植面积大, 且要成片, 还需要有水源保障;而蔬菜之类, 需要的土地面积小, 不需要专门的水源。二是从自然条件看, 稻谷需要大量水资源和适宜的气候、光照, 现代人工不能创造这样的气候环境;而蔬菜之类, 却没有这样苛刻的要求, 而且能人工创造小气候 (大棚) ;肉品、植物油等其他菜品、菜料, 也没有自然条件的苛刻要求。三是从生长周期与风险来看, 稻谷的生长周期最长, 遇到的气候、病虫害风险也比较大;而蔬菜与肉类、植物油等其他菜品的生长周期相对要短、风险相对要小。四是从工人成本看, 种植稻谷需要的人工成本与蔬菜不相上下, 但种植稻谷没有畜力或机械动力却不行, 而蔬菜没有这个要求。五是从技术与肥料看, 蔬菜相对要求高一点, 但没有稻谷种植工序那么繁复。

建议粮食最低收购价格上涨到目前的价格三倍以上, 即稻谷每百斤240-280元, 玉米、小麦等粮食同时上涨, 才能拉平其与其他农产品的价格水平。

第八, 中国城乡一体化发展的核心要素不是物质, 而是创新意识, 提高国家创造力才能可持续发展。人类社会近代经济发展史上的三个大国, 都是创造力较强的国家, 国力的强大, 是创造出来的, 他们是英国、美国和日本。英国, 发明了蒸汽机, 并把它用于工业生产、航海与陆运, 奠定了英国在工业机器大生产时代的主导地位。美国, 发明了发电机, 引领了第二次产业革命。电灯的发明和电力系统技术的应用, 极大推进了生产力的发展, 使美国率先进入电气时代;接着, 又创造了“核能利用”技术, 并为经济发展提供了清洁而稳定的电源;再接着, 又创造了航天和空间技术, 为气象、通讯、导航等多个领域带来革命性突破;后来, 又发明了计算机、“信息高速公路”等数字科学与技术, 使互联网迅速得到普及, 使人类社会步入文化传播新的历史阶段。日本, 虽然没有标志性的创造科学与技术, 但教育的发展为日本科学技术进步提供了不竭动力。1947年, 日本制定了《教育基本法》, 实施九年义务教育;1975年, 日本颁布《私立学校法》, 如今私立学校在日本已占据半壁江山。

因此, 中国可持续发展, 最终必须依靠创造力的提高。提高国家创造力, 一是要科学识别创新人才, 二是要有创新人才培养的教育机构, 三是要有鼓励创新人才的选拔机制, 四是有容纳创新人才的环境, 五是给创新人才创新的基本条件等。否则, 创新就是一句空话, 社会可持续发展也会落空。

参考文献

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中国城乡一体化 篇2

摘 要： 在农村社会发展过程中，为了改变和农村二元制结构，需要我们对城乡进行统一的管理，逐步实现城乡一体化建设。城乡一体化建设过程中需要我们对城乡进行统筹规划和管理，这是我国农村经济发展到一定程度的趋势，是我国农村社会自然发展的必经过程。城乡统筹促进城乡一体化的建设，更好的推动了我国社会主义新农村的建设步伐，能够更好的提高农村地区的经济发展和农民群众的生活质量，是我国全面建成小康社会的本质追求。本文主要就城乡统筹和城乡一体化的实现途径进行了分析，希望本次研究对更好的促进社会主义新农村建设有一定的帮助。

关键词：城乡统筹 城乡一体化 现实路径

中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）03-0058-01

长期以来，我国城乡在管理过程中实行的城乡分割式的管理方式，也就是我们所说的城乡二元制管理模式。这样的体制结构在一定程度是上对我国城乡和农民的联系产生了隔阂，严重影响到了城市化的进程。随着最近几年，农村经济不断发展，对城乡进行统筹管理，积极的推进城乡一体化发展成为了我国农村工作中的重中之重。城乡统筹就是要充分发挥城市对农村的带动作用，保证农村对城市建设的促进作用，进而全面实现城乡一体化发展。城乡一体化是一种全新的科学发展观点，其实现的条件是要保证我国农村地区生产力发达，经济水平上升到一定的位置上，充分发挥城市和乡镇的各个优势，充分的对资源进行优化配置，保证城乡之间相互融合相互渗透，最终促进城市和农村协同发展。

一、城乡统筹发展的路径分析

在积极的推动社会主义新农村建设过程中，要想全面促进城乡经济社会的一体化发展新格局的形成，就需要我们采取战略的眼光，运用统筹发展的新思路，全面促进社会主义新农村的建设和发展。城乡统筹发展中的关键一点就是要以工业发展带动农村农业发展，以城市的经济发展带动农村地区的经济建设和发展，这种发展模式对于形成一种全新的城乡经济格局十分的重要。而这其中的重点工作就是做好城乡的统筹，可以说以城市带动乡镇是城乡统筹发展的核心，以城市带动乡镇的统筹方式能够实现对周边农村的辐射和促进，并将乡镇周围的农村更好融入到社会发展过程中。因此在进行城乡统筹发展过程中我们不应该着急，应该分步骤，有层次、有原则的进行下去，同时还需要我们加大对城镇化建设的力度，在全面对乡镇农村统筹覆盖的基础上，发挥城市对周边村落的带动作用，最终全面促进农村社会发展。

1.城乡统筹规划需要分层次进行

分层次就是按照城市不同大小的规模，对周边农村和乡镇的带动程度，形成多个不同层次的城市和乡镇彼此协调的经济圈。城市规模的大小主要取决于其经济发展状况和城市的经济基础如何，因此，区位优势和经济基础的不同城市的规模也存在很大的差异性。从这个角度上，城市发展的规模越大，如果地区优势不足和经济发展落后，其发展大规模的经济圈是与自身是不相符的。就我国城市化发展过程中，东部地区大城市的数量比较多，而西部地区比较少，就一个区域来说区位优势明显以及经济发展迅速的城市其规模比较大，而经济落后，区位优势不明显的城市其规模相对比较小。城市化水平越高，其城市的规模就会越大，对周边乡镇的辐射能力也就越强。由此我们可以看出，在进行城乡统筹规划过程中应该有层次的进行。

2.城乡统筹规划应该分步骤进行

在不同规模城市带动农村发展过程中，其城乡融合的实践、阶段性目标、实践安排以及建设的重点也存在明显的差异性。因此城乡统筹发展必须坚持分步骤推进的原则。首先，将工作的重点放在加快城乡建设和发展工程中，加快促进我国城镇化。在建设过程中对于建设完毕的城镇应该重点发挥其应用的作用和功能，增强对周边农村的带动作用，不断提升城镇带动农村发展的能力。而对于原来从城镇还没有被覆盖的乡镇和农村，应该加快城镇化建设，提高乡村的覆盖率，做到全面覆盖不留空隙；其次，集中精力做好大规模城市的统筹建设工作，积极地探索出一套行之有效的城乡一体化建设的对策和体系。对于特大城市应该强化其对周边地区的辐射能力，同时在发展过程中还要不断地总结经验，成为城乡一体化发展的示范城市，树立典范；再次，将基础性的工作放在中小型规模的城市化建设过程中。对于中小型城市其在城乡一体化建设过程中存起到十分重要的承接作用，因此，应该重点做好这方面的工作。对于中小型城市化建设发展来说，应该充分考虑到本地区经济的实际发展情况，突出城市化建设的进程，不断对城市的各项功能进行完善，切实提高城市带动乡镇的功能，有计划有步骤的逐步推动下去。

二、城乡一体化工作路径选择

1.依托和自主

将城乡一体化作为统筹城乡经济发展的重要目标，按照城乡经济发展的规律和发展的目标进行建设，密切联系城乡内部和外部的联系，努力实现城市和乡镇共同发展，相互促进，相互补充，同时在践行城乡一体化过程中还要对城市和乡镇的各项资源进行整合，全面促进城市和乡镇融合发展。在工作过程应该始终强调乡镇之间的依托性，但是还不能忽视城市自身经济发展的独立性。城乡不同的经济实体有自身不同的发展目标，其发展的产业重点也存在很大的差异，而这种差异性也是合理的。同时也是乡镇各个经济实体追求利益的本质体现。我们在进行城乡一体化建设过程中，应该充分重视各个乡镇的独立性，尊重城乡之间根据自身的实际需求和需要做出的各种决策，支持和鼓励一切有利于城乡一体化发展的行为，通过积极的调动城乡在相互联系过程中的各种主观能动性，增强城乡的生命活力。积极依托城市优势，带动农村，这样才能扩大城乡的合作空间，并保证城市一体化过程中得到更多的支持。

2.主导和支持作用

在积极的城乡一体化建设过程中，城市和乡镇发挥着各自不同的优势和作用。同时在建设过程中，由于城市和乡镇各自的优势存在差异性，资源不同，产业不同，因此在城乡一体化建设过程中，各自分别处于不同的地位，发挥不同的作用。总体上讲，城市在一体化建设过程中起着主导的作用，乡镇和农村主要起着支持的作用。城市的资金、技术、资源等方面的优势得天独厚，所以城市的这种基础应该其主导作用。但是发挥城市的主导作用还应该全面发挥农村的支持作用，农业是我国的第一产业，同时也是我国的基础性产业，是实现我国城乡一体化的基础，城市经济发展过程始终离不开农业的支持，农村对城市的支持作用主要体现在为城市发展提供了充足的农产品和各种劳动力，缺少了农村的支持，城乡一体化发展势必会困难重重。

3.市场机制和政府调控

通过实践操作和科学研究结果显示，要想城乡统筹发展，实现城乡一体化既需要市场机制的运用也需要政府部门的宏观调控。因此在践行城乡一体化战略过程中应该全面重视市场机制和政府宏观调控的作用，始终坚持两手一起抓，共同调节，只有这样才能保证在统筹发展过程中能够有序的前进，最终全面促进城乡一体化发展。首先，在城乡一体化发展过程中应该高度重视市场机制的引导作用，这是城乡一体化发展的本质要求，同时也是我国市场经济发展和深化改革的本质要求。现如今我国的经济体制实行的是中国特色的社会主义市场经济体制，这种市场经济体制在当下城乡资源优化配置方面发挥了越来越重要的作用，扮演着十分重要的角色，其在城乡一体化发展过程中起着主导和基础性的作用。在现今的体制环境下，企图采用行政手段对城乡的资源优化配置进行干预已经是不现实的问题了。但是我们还应该清楚认识到，市场经济体制也存在自身的局限性；其次，市场经济体制在对资源进行调节过程中存在着一定的滞后性和盲目性，因此在对城乡资源进行优化配置过程中仅仅靠市场经济体制的作用，不能将城乡一体化过程中的某些重大问题全面解决。除了市场机制的作用之外，还需要政府部门的宏观调控，从政府职能角度出发，切实履行政府部门的职能，对城乡经济社会的发展进行宏观的调控和规划，这是城乡统筹发展，实现城乡一体化必不可少的。

参考文献

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中国城乡一体化 篇3

与会者认为，十八大和中央经济工作会议提出推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，是中国城镇化建设和新农村建设的必由之路。与会官员、专家畅谈感想，解剖问题，探讨合作，掀起了智慧交锋的层层涟漪。

乌尔禾寻路

乌尔禾区委区政府对本次研讨会非常重视：乌尔禾区委书记、区人大常委会主任魏天峰；区委副书记、区长张国栋；区委副书记、政法委书记王晓林；区常务副区长秦玉明；区委宣传部部长李忠新、副区长李建新专程赴京集体问计。

来自政府有关部门、媒体、研究机构的嘉宾济济一堂：经济日报社副总编辑林跃然，住房和城乡建设部村镇建设司司长赵晖，文化部文化产业司司长刘玉珠，文化部办公厅副主任都海江，《经济》杂志社社长陈志强，住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法，北京第二外国语学院旅游管理学院副院长王成慧，近10名主流媒体资深记者。

“最荒凉的地方，却有最大的能量，最深的地层，喷涌最宝贵的溶液，最沉默的战士，有最坚强的心”，魏天峰以著名诗人艾青对克拉玛依的赞歌作为开场引来阵阵掌声。1955年，伴随着新中国第一个大油田——克拉玛依油田的诞生，一座崭新的石油城市在戈壁荒原上拔地而起，其辉煌的创业成就被朱德元帅誉为“一个动人的神话”，其美丽的名字也随着一曲《克拉玛依之歌》传遍大江南北。

在介绍乌尔禾区特色时，魏天峰这样说：“中国最瑰丽的雅丹”和“中国最值得外国人去的50个地方之一”——世界魔鬼城就坐落在克拉玛依市乌尔禾区。乌尔禾区位于新疆西北部，准噶尔盆地西北边缘，总面积2257平方公里，位于奎屯、塔城、北屯三个城市的中位线上，奎北铁路、奎阿高速公路南北横贯全区，地缘优势非常突出，是北疆旅游黄金线上的重要一站。区内油气资源非常丰富，精兵强将云集：百口泉采油厂、风城油田开发作业区、井下作业公司第五工程技术服务公司、兵团农七师一三七团。

“不断深化对城乡一体化建设的领会与把握，是乌尔禾区适应新形势、应对新挑战、追逐新跨越的有力武器，也是乌尔禾区阔步前行、展翅腾飞的一大法宝。当前，新疆正处于科学跨越、后发赶超的关键时期，面临着复杂严峻的外部环境，在中央推进新疆跨越式发展和长治久安两大历史任务的时代主题下，乌尔禾区要坚持走新型城镇化、新型工业化和农业现代化发展道路，推动城乡发展一体化。”魏天峰指出，我们乌尔禾区要结合工作实际，全面落实国家一系列加强新疆及兵团发展与稳定的特殊政策，以饱满的精神状态，投身到促进新疆跨越式发展的工作上来。

长期以来，条块分割、互相封闭、重复投资、协调难度大曾经是油企、乌尔禾区和137团场的历史写照。经过多年协商，三者在城区规划建设与管理方面的协调难度逐步降低，石油开采、旅游业、农业等产业合作与融合发展在进一步加强。

魏天峰强调，虽然油、地、兵三家隶属关系不同，但乌尔禾区总体规划却是以地方、兵团、石油企业融合发展为前提，目标要把乌尔禾建成油地兵融合示范区，做到资源共享，合理分工。

通过调研，魏天峰得出结论：乌尔禾区域内油、地、兵三地，无论从地缘、文化、产业的互补还是社会事业发展上，都具备一体化的条件。因此，三地应规避区域行政规划，从资源、产业发展、基础设施建设、社会事业发展等方面进行全方位合作，坚持“规划统筹、城市共建、产业同布、市场同体、信息共享、交通同网、旅游同线、环境同治、科教同兴”的原则，在乌尔禾区总体规划统领下，发挥出资源的放大效应、产业的乘数效应，逐步推进经济一体化。

听了魏天峰的介绍之后，与会者建议，乌尔禾区应坚持强基础、调结构、惠民生，注重提高经济增长质量和效益，注重转变发展方式和优化经济结构，注重资源开发可持续、生态环境可持续，注重保障和改善民生。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力。

善弈者谋势。随着国内经济企稳回升，对能源需求加大，这为乌尔禾的后发赶超提供了广阔的发展空间。“十二五”时期，乌尔禾区要利用好中央西部大开发及各种政策倾斜，应该有非常好的发展机遇。

夯实一体化

“城乡一体化是解决三农问题的根本；城乡一体化发展是解决农村问题的中心。社会经济发展中最薄弱环节的三农问题，四化中最突出的问题是城乡差别，2020年建成小康社会，最难的问题也是城乡差别问题。”住房和城乡建设部村镇建设司司长赵晖在研讨会上表示。

赵晖强调，城乡一体化，主要是解决三农问题：第一是发展目标，不能城市发展很快，农村发展很慢，提高农民收入是中央最愿意看到的；第二个即最核心的问题是公共服务均等化。城乡教育卫生标准不一样，能不能做到一致呢？第三是要素交换均等化，土地平等交易是方向，最合理的就是明确土地就是农民所有；第四是高效节约利用土地，避免工业和乡镇农村两头浪费土地。

住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉指出，我们看到乌尔禾区委、区政府正在谋划服务油田、旅游兴区、富裕城乡的战略规划和实现路径，如何兼顾工业发展、旅游发展、城乡一体发展，最终实现可持续发展，成为乌尔禾区必须面对的近期挑战和未来选择，值得深入研究。

此言不虚。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法也强调，城乡一体化发展是城镇化的必由之选，城镇化的根本目的是促进城乡转入现代化的社会生产方式和生活方式，使城乡居民共同进入现代化社会。乌尔禾区的城乡一体化发展的定位是资源型城市的跨越式、可持续发展，要把握好油、地、兵三大主体发展协调，并以此为切入点。

“关键是实现土地的增值保值功能加养老功能。突破口是旅游产业加石油服务。”翟宝辉结合其他地区城乡一体化发展经验，分析了适合乌尔禾城乡一体发展的模式，提出了可行的创新模式：结合克乌尔禾区发展目标和资源条件状况，通过实地调研、访问交流，提出适合乌尔禾区本地区情的城乡一体发展的创新模式。

赵晖还特别提到城乡一体化的两个方向：一是绿色低碳城镇化，重点小城镇建设要坚持“务实、为民、节约”的原则，其规划建设一定要实事求是，不能脱离实际；二是传统村落最珍贵，特色的东西要保留。和国内众多千城一面的城市相比，赵晖希望乌尔禾区能在这方面制定因地制宜的举措。

金丝玉梦想

“2012年乌尔禾区金丝玉产值6600万元，旅游总收入为1.057亿元，玉产业占了一多半，该产业的发展极大地增强了旅游的卖点。”当张国栋区长在主题报告中强调金丝玉已经具备了发展成为文化产业的条件时，顿时引起了大家的浓厚兴趣和热情回应。

与会专家一致认为，围绕金丝玉做文章是可行的，因为从全国整体市场环境上来说，未来15年玉的价格上升空间应该很大，尽管从去年开始，玉的价格有所下滑，但是比较高端的、好料、设计好、工艺好的产品不仅没有下降，反而价格有所回升。

专家们从专业角度诠释了打造玉文化的注意事项，作为一件玉器，材质、设计、工艺、产量是决定其价值的四大元素。“不能说到处都是玉，更不能说去采玉。物以稀为贵。”

王成慧认为，着力发掘和塑造金丝玉文化。这是乌尔禾旅游形象的核心。应该将金丝玉塑造成“金玉良缘”的一种爱情象征。乌尔禾是一个金玉良缘宝地，可以考虑打造“神秘乌尔禾，金玉良缘地”的旅游品牌形象。

与会者一致认为，金丝玉是近几年升温比较快的品种，但是想让其成为“南有和田玉，北有金丝玉”的影响力，绝非一日之功。玉产品种类丰富，各地都在做，希望乌尔禾能够提炼出金丝玉的特别之处。玉产品不缺买家，关键是能不能让消费者满意。

文化部产业司司长刘玉珠对乌尔禾区如何加快发展金丝玉产业谈了自己的看法：

一要重视营销手段。要找到能够吸引消费者的地方，和其他产品不同之处。消费者也许多出一点钱，会买和田玉。金丝玉产品为市场所接受应该有一个特别好的机遇。如何借助于一些大的活动尤其是国内、国际大型活动、运动，把金丝玉的声势打造出去，这是传统的推销方法所无法比拟的。

二是突出创意设计。在规划、设计、内容、产品方面，要有独特性，要请名家、大家做设计。比如首批国家级非物质文化遗产保护项目东阳木雕，就是名师出名品，设计提升价值的范例。

三是要有总体规划和长期战略。要有中长期的目标，在各地的玉文化都受重视的情况下，一个新品种需要有一个市场接受的过程，要把金丝玉产品展示在像西单和王府井等玉文化集聚地和消费场所，让这类消费群体能够见到。在规划、宣传、规范化管理方面，政府是可以做好文章的。

在市场营销方面，曾任国家博物馆副馆长的都海江给大家算了一笔账：国博一年客流量1000万人，如果做到每人买一个10元的产品，那么一年就是10亿的营业额，如果每个人掏50元买东西，那么营业额就是50亿。他说：“要把产品放在游客量大的地方。”

这些都极大了提振了大家做大金丝玉产业的信心。张国栋区长欣然介绍说：“根据目前金丝玉产业规模、人们对金丝玉的认可、接受程度看，金丝玉已经具备了发展成为文化产业的条件：首先，金丝玉具有丰富的资源；其次，金丝玉具有广阔的市场前景；第三，金丝玉的加工附加值很高；第四，金丝玉文化创意产业可以带动创意设计和金丝玉加工、培训、市场营销、旅游产业链条等一大批产业的发展。”

王成慧则为乌尔禾区提出了较为具体的设计构想：建设金丝玉文化产业聚集区，建设若干金丝玉艺术场馆和创作室，引进金丝玉艺术品拍卖和交易的各种经纪组织，建立相应的经营管理体制；在白杨河大峡谷，建设文化生态休闲度假区，形成集餐饮、娱乐、休闲、婚庆、会议为一体的休闲娱乐接待区。建设三大街区，在乌尔禾城区建设民俗文化一条街（包括蒙古民俗餐饮、民俗服饰、民俗工艺等），金丝玉艺术博览一条街（各种金丝玉创作设室、雕刻工作室、展览馆、艺术中心）和商业休闲娱乐一条街（购物中心、酒吧、茶吧等）。

好风凭借力，正是扬帆时。正如张国栋所言，希望让更多的企业家加入到金丝玉文化创意产业中来，壮大、繁荣金丝玉特色文化产业。

旅游好时刻

谁不说咱家乡好。

在魏天峰眼里，乌尔禾区不仅拥有驰名中外的世界典型雅丹地貌景区——魔鬼城，还拥有一湖（艾里克湖）三库（风城高库、白杨河水库、黄羊泉水库）六大旅游资源（魔鬼城－油沙山－沥青矿－白杨河大峡谷－胡杨林－彩石滩）；不仅地下蕴藏着丰富的油气资源，地面还具有独特的景观资源。

张国栋也认为，在乌尔禾地表，石油开采工艺与自然景色风光遥相呼应，形成了一道独特的风景线。“地下石油，地上旅游”的资源优势，成为乌尔禾区旅游业发展的巨大潜力。

这并非一家之言。2012年秋曾赴乌尔禾考察的王成慧也强调，乌尔禾的亚丹地貌、恐龙文化、奇石文化、蒙古族特色的民俗风情、白杨河大峡谷和艾里克湖、油砂山、百口泉、沥青矿等丰富多彩的旅游资源，可以说是周边地区没法相比的，有些资源就是在全国也是数一数二的。

除了旅游资源本身外，乌尔禾区还处于国道217线公路的中心位置，与克拉玛依市区保持一小时交通圈的交通优势，又是新疆北线旅游资源富集区，向北可去喀纳斯景区、五彩滩等旅游景区（点），向西、向南又可去那拉提、赛里木湖、库车等旅游区，是新疆重要的旅游中转地和休憩地。乌尔禾区可谓具备了打造一个大旅游区的基础条件。

目前，乌尔禾旅游业态缺少什么？王成慧强调，旅游资源不等于旅游项目，旅游项目不等于旅游产品，旅游产品不等于旅游品牌。他分析认为——

第一，乌尔禾缺旅游产品、缺氛围。乌尔禾一直处在过路经济的小旅游环境中，这也导致乌尔禾旅游产业在北疆环线旅游经济带中难以成为亮点。

第二，乌尔禾缺品牌形象。应该说，乌尔禾所确立的“创新乌尔禾、和谐乌尔禾”以及把乌尔禾区建设成为高品质、和谐安全的生态旅游新城的目标，并不是一个非常到位且独具特色的旅游品牌。“世界魔鬼城”凸显的只是乌尔禾一个方面特色，主要定位于观光旅游；“生态乌尔禾”虽然定位于休闲度假旅游，但是这一形象不具显著特色。其次，该品牌形象只是乌尔禾自己的一种宣传口号，并没有得到全国乃至全球游客广泛认可。

第三，乌尔禾缺旅游产业链。这体现在：一是餐饮业和休闲娱乐业相对不发达，且旅游业与其结合的紧密度不够，未形成系列的美食旅游和娱乐旅游产品；旅游购物也相对滞后。二是没有形成大容量的旅游区，缺少让大部分游客愿意逗留超过2个小时的游览项目。三是旅游企业构成不合理、整体实力较弱。适合高档游客的高档次的星级饭店与适合大众旅游者需求的中档的旅游饭店均存在严重不足。

论中国城乡一体化的逻辑 篇4

一、我国城乡差距的历史与成因

(一) 计划经济时期的城乡差距

只要社会没有实现高度的工业化, 以致非农产业能够完全吸收农业剩余劳动力, 最终消除产业间劳动生产率的差别, 城乡的差别就会始终存在。中国同样如此。中国从城市形成之日起, 城乡差距就存在。但是, 计划经济之前, 城乡之间要素的流动并没有制度上的障碍。人口可以在城乡间自由流动, 仅仅是由于农业的比较利益低于农村, 才导致大量高素质的劳动力和资本流向城市。当初城里的人只要愿意, 就可以选择到农村生活;出生在农村的人也有可能通过个人努力进入城市。但是计划经济体制下, 由于各种制度限制, 个人不能在城乡之间自由流动, 除非是政府的安排, 例如城市居民下放农村, 城市知识青年到农村插队落户。计划经济下, 除了在极少数的情况下农村生长的人可以通过招收工人进入城市 (例如采矿工人) 外, 他们进入城市的唯一途径就是通过考学进入大中专学习后按计划分配进入城市, 或者有少数人通过当兵入伍后转业进入城市。

计划经济体制下, 资源的配置完全由高度集权的政府控制, 一点自由流动的空间也没有。城市经济绝大部分由全民所有制企业构成。全民所有制企业的人、财、物、产、供、销都是按照中央政府的计划安排实施, 连地方政府都无权参与决策。

农村经济也被纳入国家计划, 农村实行三级所有以队为基础的经济体制, 除了少数年份允许农户有少量的自留地以外, 大部分时间农民土地全都是集体所有、集体经营。在给农民留下仅能维持生存的口粮后, 政府对农产品实行统购统销。政府实行工农业产品剪刀差, 压低农产品价格, 以支持城市与工业的发展。

中华人民共和国建国初期虽然实行户籍登记与管理, 但城乡间人口还可以自由流动。伴随着国家牺牲农业而发展重工业政策的实施, 以及农村由初级社、高级社、到人民公社的快速过渡, 导致农民种粮积极性受挫, 城市粮食供应问题突出。从1958开始, 国家正式以法律的形式将居民分为农业与非农业户口实行管理, 严格限制人口流动。此后在长达20多年的时间里, 城乡之间的人口被户籍制度固定而无法流动。

计划经济体制下低效率的资源配置导致工业和农业劳动生产力普遍低下, 城乡居民生活普遍贫穷。平均主义与大锅饭政策并没有消除城乡之间的差别, 反倒使得城乡之间的差距凝固化。这不仅表现在农民的人均收入低于城市居民, 还表现在教育、医疗卫生等方面, 农村也远远落后于城市。城市的公共产品提供由政府的公共财政解决, 农村公共产品提供基本上由生产队自己解决。全民所有制企业的职工虽然收入低下, 但生老病死仍可从企业获得保障, 农民基本上没有任何社会保障。

(二) 经济转轨时期的城乡差距

1978年中共十一届三中全会之后, 伴随着改革与开放政策的实施, 中国开始步入由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程之中。经济转轨首先从农村开始, 以农村家庭联产承包经营责任制改革为标志, 农村经济由集体经营向个体经营转变。这一转变调动了农民的生产积极性, 提高了农业劳动生产力, 农民收入普遍提高。城乡居民差距开始缩小。到1985年, 城镇居民人均可支配收入为739元人民币, 农村居民人均纯收入是398元人民币, 二者之比由1978年改革开放之初的2.57倍缩小到1.86倍。 (1)

但是, 城乡居民收入差距缩小的过程是短暂的。20世纪80年代后期直至今日, 中国经济的高速增长不仅没有缩小城乡之间的差距, 反而使城乡差距进一步扩大。从城乡居民收入看, 2010年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍。 (2) 农村居民在医疗保障、养老保障、收入保障方面, 以及教育资源获取等方面与城镇差距也在扩大。

(三) 城乡差距形成的原因

计划经济体制下城乡差距形成的原因是国家发展战略选择的结果。国家是通过集权方式, 把工农业生产全部纳入计划, 而且以牺牲农业和农民为代价发展工业。

转轨时期导致城乡差距扩大的主要原因有两个方面:第一是经营农业比较利益下降;第二是改革的滞后。

改革开放三十年来, 农业的经营方式基本没有改变, 仍旧是一家一户的小农经济。伴随着经济转轨, 城市的专业化分工逐步深化, 分工带来企业经营规模的扩大和劳动生产率的提高, 从而带动要素报酬的提高。反观农村, 农业的专业化分工基本上止步不前。农户经营规模基本没有变化, 尽管有些地方也出现了土地流转和规模经营, 但是平均而言, 土地流转的规模并不大。经营农业的收入远低于城镇打工的收入。因此, 大批青壮年进城打工, 农村留下大多是老人、妇女在经营农业和照看孩子。虽然农民进城打工增加了家庭收入, 但是农民工的工作既不稳定, 工资率也远低于城市人的工资率。

改革的滞后体现在政治体制改革和社会管理体制改革严重滞后于经济体制改革;农村改革滞后于城市改革。即使在经济体制改革领域, 近年来也处于停滞状态。生产要素领域的改革严重滞后于商品领域的改革。在生产要素领域, 劳动力市场、资本市场、土地市场等领域的改革基本上止步不前。

首先看劳动力市场。城乡劳动力市场基本上是分隔的。大批青壮年劳动力流入城镇, 为城市的繁荣做出了贡献, 但是获得的报酬远不及其所做的贡献。他们在就业岗位、薪资待遇等方面受到歧视性对待, 在城市里所从事的是城市人不愿从事的职业, 干的是城市人不愿干的脏活、累活, 但获得的是低廉的报酬, 却享受不到多数城里人享受的社会福利与保障。

其次来看土地市场。土地市场更加不健全。现行土地制度是将土地所有权分为国有和集体所有两种所有制。城市土地属于国有, 农村土地是集体所有。国有土地可以进入市场交易, 农村集体土地则不能进入市场交易。集体土地只有在变为国有之后才能进入市场交易。农村集体土地变为国有土地的途径是政府征收。城镇化导致城镇郊区的土地由集体所有变为国有, 但是农民获得的补偿微乎其微, 土地增值收益大部分被政府和开发商拿走。在城镇化早期和中期, 不少因政府征用土地的城郊农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”人员。只是在近期土地征收过程中, 对失地农民的补偿才稍有提高, 但是土地增值的大部分仍然被政府和开发商获得, 集体土地仍旧不能直接进入市场交易。

最后来看资本市场。尽管资本市场的发育程度稍好于劳动市场与土地市场, 但是农村金融非常落后, 不仅落后于中等收入国家, 甚至落后于人均收入远低于中国的孟加拉。孟加拉国尤努斯还办了能为穷人贷款的银行——格莱明银行, 然而中国的农村缺少真正为农民服务的银行。中国的四大国有控股银行原来设在穷乡僻壤的分支机构现在早已经撤得精光。一些地方的农村信用社改制为农村商业银行之后, 也纷纷将大批网点撤出乡村而进入城市。中国金融体制限制私人银行的发展。因此, 农村极度缺少金融机构, 农村发展面临资金严重不足。我们在重庆所做的问卷调查表明, 许多农民从正式金融机构借款无门, 只能通过亲友之间的私人借贷。没有金融支持, 农村难以发展, 农民难以致富。

正是由于农村的生产要素市场不健全, 资金流入城市;大量的土地增值收益被政府或者被开发商获得, 而没有给农民应有的补偿;农村优质劳动力流入城市而得到的报酬远低于其创造的价值, 所以导致经济转型过程中城乡之间的差距不仅没有缩小, 反而拉大。

二、深化经济体制改革, 构建城乡统一的生产要素市场

如何解决日益扩大的城乡差距?需要深化体制改革。尽管经济体制转轨已经持续了30多年, 但是许多领域的改革仍然需要进一步深化, 尤其是生产要素市场领域, 有许多基础性的改革亟需深入。

(一) 深化劳动力市场改革

改革的目标是建立城乡统一的劳动力市场, 劳动力可以在城乡之间自由流动, 劳动力市场不再存在对农村人的歧视, 实现城乡劳动者同工同酬。

在构建城乡统一的劳动力市场方面, 一项基础性改革是户籍制度改革。户籍制度改革不仅仅在于统一城乡户籍登记, 而在于取消和户籍相联系的歧视性待遇。这些待遇体现在入学、就业、医疗保障、养老保障、收入保障、住房保障等多个方面。目前, 这些待遇不仅在城乡之间存在很大的差别, 在地区之间也存在很大的差别, 不仅省内不能统一, 往往同一省内同一个地、市之内不同的县之间都存在很大的差别, 更不要说不同省之间的差别了。不消除地区之间、城乡之间这些待遇方面的差别, 要建立全国城乡统一的劳动力市场是不可能的。

当前, 劳动力市场的流动性比20世纪80年代初改革开放早期还要差。在许多职业招聘中, 求职者的能力不重要, 而其社会关系更为重要。那些职业好、报酬高的工作岗位往往被有上层关系的求职者获得。来自乡村的求职者, 甚至那些毕业于名牌大学的高才生, 如果出生于乡村、没有过硬的社会关系, 也是难以获得好的职业、好的岗位的。

劳动力市场改革的任务就是要建立公平竞争的市场, 消除各种歧视, 为城乡劳动者提供公平的求职机会, 公平的报酬, 公平的社会保障。

(二) 深化资本市场和金融体制改革

总体上中国存在严重的金融抑制, 农村金融抑制更加严重。农村和农业资本投资严重不足。金融抑制主要是落后的金融体制所致。金融市场被一些大的国有或者国有控股的金融机构垄断和控制, 缺乏为农业和农村服务的中小金融机构。

鉴于中国间接融资为主的现实, 中国金融体制改革的主要任务是建立能够真正服务于农村和农业的中小金融机构, 特别是中小乡村银行。降低乡村银行的入门门槛;取消乡村银行必须由大型商业银行控股或参股的硬性规定, 允许私人办银行。

乡村小银行在服务“三农”方面具有以下三方面的优势。

第一, 大银行规模大, 运营成本高, 没有鼓励对小客户贷款。小银行规模小, 运营成本低, 更适合针对“三农”的小额贷款。

第二, 小银行有助于解决借贷之间的信息不对称问题, 从而有助于降低不良贷款率。即使大银行有针对“三农”的贷款服务, 鉴于大银行的委托代理层次多, 运营成本高, 雇员报酬高, 大银行要获取农村小额贷款者的资信必然要耗费大量投资, 这样往往得不偿失。乡村小银行往往可以由当地人建立, 他们对于客户的资信更了解, 不存在严重的信息不对称。

第三, 乡村银行有助于解决道德风险。道德风险是由于当事人的故意行为而使发生风险的概率增加。典型的道德风险是财产保险中, 投保人因为财产已经保险而故意损害财产, 从而向保险公司索赔, 因此财产保险后发生损失的概率比保险前发生损失的概率增加。在银行贷款中, 贷款给小客户的大银行不良资产发生的概率要高于小银行。因为向大银行借款的小客户有可能借款故意不还, 大银行不会因为农民借区区一笔小额贷款不还而反复催要贷款, 因为催款的成本往往高于贷款数额。预料到这一结果, 小额贷款者有可能故意借款不还。而乡村小银行经营小本买卖, 出借任何一笔款都不会轻易放弃催收还款, 加之借贷双方信息对称, 借款者借款故意不还的可能性较低。

鉴于以上三方面的原因, 为了更好地服务“三农”, 应该大力发展乡村银行。

(三) 深化土地市场改革

改革的目标是建立城乡统一的土地市场。市场的建立以明确的产权为条件, 建立城乡统一的土地市场需要进行土地确权, 主要是农村土地确权。从二十世纪五十年代农民土地入社以来, 农村土地的产权就是模糊的。宪法总则第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 还属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”该宪法条文的模糊之处是, 土地属于哪一级集体所有。在计划经济体制下, 农村是三级所有, 队为基础。人民公社那种政社合一的体制被取消后, 农村集体的边界并没有清晰界定, 依旧是三级所有, 即乡 (或镇) 、村、组三级所有。改革开放后, 全国农村普遍实行了家庭联产承包经营责任制, 农村土地的权属被分割的支离破碎:集体所有权, 承包户承包权, 经营使用者经营使用权等等。找不到最终的土地所有者是谁, 谁对土地承担财产的责任, 谁有积极性保护集体土地。模糊的集体土地产权产生一系列问题。地方政府, 甚至村委会就可以联合开发商随意侵占集体土地进行商业开发;耕地与农田水利设施投资不足;农用地抛荒等等。尽管政府鼓励农户通过土地流转实现规模经营, 但是没有稳定的契约保证, 土地流转难以实施, 因为并不能确定谁是合约真正的甲方, 是村集体、组集体、还是承包者?谁应该从合约的实施中受益?违约责任由谁负?

由于土地产权模糊而出现的一系列问题促使中央政府下决心对农村集体土地确权。2011年11月10日国土资源部等四部门下发了《农村集体土地确权登记发证的若干意见》 (简称《意见》) 。该《意见》成为当前及今后一段时期农村集体土地确权的指导性文件。但是《意见》中关于确权的具体办法却不够完善。按照该文件确权后的农村集体土地仍旧产权模糊, 与之前农村土地政策法规所不同的是为所有权主体颁发所有权证。之所以说确权后的农村集体土地产权模糊, 理由是产权主体可能并不是一个独立的法人。按照《意见》第四条, “把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体”。“确定农村集体土地所有权主体遵循‘主体平等’和‘村民自治’的原则, 按照乡 (镇) 、村和村民小组农民集体三类所有权主体, 将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组 (原生产队) 土地权属界线存在的, 土地应确认给村民小组农民集体所有, 发证到村民小组农民集体;对于村民小组 (原生产队) 土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的, 应本着尊重历史、承认现实的原则, 对这部分土地承认现状, 明确由村农民集体所有;属于乡 (镇) 农民集体所有的, 土地所有权应依法确认给乡 (镇) 农民集体。”但是, 村民小组并不是一个独立的法人。一个不是独立法人的组织如何行使法定财产权?如何承担法律责任?如果由村民小组共同拥有所有权, 那么组内哪些成员拥有所有权?这些成员的子女是否拥有继承权?原组内成员迁移到外地、户籍变更后是否还和原来的其他成员共同拥有所有权?他们的子女是否还有继承权?一旦涉及到土地流转、交易等行为, 由谁行使决策权?也许是考虑到村民小组不是独立法人的事实, 《意见》规定“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书”。但是, 这种规定使得所有权更加模糊。村集体经济组织也许是独立的法人, 但是其财产权不能和村民共同拥有的集体土地所有权混同, 除非集体土地权属确认到村民个人名下, 村民个人再以土地入股到村集体经济组织。《意见》中有关村级和乡 (镇) 级集体土地所有权行使存在同样的问题。《意见》规定:“属于村农民集体所有的, 分别由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权”;“属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡 (镇) 农民集体经济组织的, 乡 (镇) 集体土地所有权由乡 (镇) 政府代管。”问题在于, 村和村民小组一样也不是独立法人。问题还在于, 无论是村、乡 (镇) 集体经济组织, 还是村民委员会、乡 (镇) 政府, 其财产都不能和村、乡集体土地相混淆。因为同一个村或同一个乡 (镇) 可能不只有一个经济组织, 把集体土地所有权交给哪个经济组织行使?即使一个村或者一个乡 (镇) 只有一个集体经济组织, 这个经济组织产权也不能和集体土地产权相混同, 除非这个经济组织的唯一财产就是集体土地, 而且每个村民, 不管大人还是小孩, 都是这个集体经济组织的成员。这样的组织和过去计划经济体制下“政社合一”的人民公社组织有什么区别?

因此, 农村在农村集体土地确权过程中, 要真正做到产权明晰, 应该确权到村民个人。至少要给农民土地永久性的土地使用权与交易权。这样既可以盘活土地资源, 又可以使农民有可能获得财产性收入, 有助于缩小城乡差别。

在土地确权的基础上改革土地城乡分治的二元体制。鉴于土地资源不可再生的特性, 以及把耕地变为建设用地后难以再恢复为耕地的事实, 需要对土地进行严格的用途管制。从中央到地方, 自上而下做好土地规划, 实施严格的耕地保护措施, 通过人大立法保护耕地, 以改变长时间以来随意将耕地变为建设用地的行为。一旦确定了土地规划, 所有的经济主体都可以在平等的基础上竞争。国有土地可以上市场交易, 集体建设用地也可以进入市场交易, 耕地同样可以进入市场交易, 但不得改变耕地的用途。国家对于获得建设用地而不开发的开发商采取惩罚性措施, 同样也可以对于获得耕地而不耕种的经济主体采取惩罚性措施, 而对于经营农业者给予支持。在确权和规划好土地用途的基础上放开土地交易有助于形成城乡统一的土地市场, 有助于实现土地资源的有效配置。

城乡统一土地市场的建立是最终的目标, 达到这一目标需要采取一些过渡性的措施。现行的土地政策是耕地与建设用地之间的占补平衡, 以及城镇建设用地与农村建设用地之间的增减挂钩。所谓的“占补平衡”, 就是为了粮食安全, 国家设定了耕地总面积, 总面积不能减少, 如果因建设用地占用耕地, 必须通过垦荒造田或者废旧建设用地复垦为耕地的方式补足所占耕地。所谓“增减挂钩”是指, 在各地建设用地总指标给定的情况下, 在增加一定面积的城镇建设用地的同时, 就必须减少同样面积的现有农村建设用地。我国现行的占补平衡政策规定占补平衡可以同一个省内实施, 但不允许跨省实施。实际操作中, 占补平衡和增加挂钩政策大多在很小的范围实施, 通常在一个地、市甚至是一个县范围实施。

不可否认, 占补平衡和增减挂钩政策对于保护耕地起到了一定作用。但是, 这种政策限制了土地资源的有效配置。不同地区资源禀赋不同, 产业发展的条件也不相同。有些地区的资源与环境适合粮食种植, 有些地区的资源与环境适合发展工业。如果占补平衡和增加挂钩政策只在狭小的区域实施, 将难以发挥地方的比较优势。例如上海的社会经济环境适合发展工商业与金融业, 如果上海因为发展工商业和金融业占用的耕地由上海自己补足, 就会限制上海的发展。如果上海占用土地由适合粮食生产的地区补足, 例如由大粮仓之称的东北地区补足, 就会使两个地区的比较优势都得到发挥。

但是, 现存的经济、政治、社会管理体制难以做到异地占补平衡。首先, 官员晋升的重要指标是国内生产总值 (GDP) 及其增长率。发展农业对于GDP增长的作用远低于发展工业。因此, 适合粮食种植的地区不会愿意为适合工业发展的地区补足后者占用的耕地。其次, 发展农业给地方带来的税收收入远低于发展工商业, 为了获得稳定而又充足的财源, 具有发展农业比较优势的地区也会千方百计寻求发展工商业的机会。其三, 发展农业能够增加的就业岗位远低于发展工业, 即使从解决当地劳动力就业问题考虑, 具有发展农业比较优势的地区政府也不会放弃发展工业的努力。

要解决跨省土地占补平衡问题, 必须要解决上述三方面问题。实际上这三个问题并非难以解决。中央政府可以改变官员业绩考核指标。对于粮食主产区的官员考核, 可以将GDP指标变为耕地保护与粮食产量指标, 从而解决上述第一个问题。为了保证粮食主产区的财源, 中央政府可以增加财政转移支付, 这有助于解决上述第二个问题。为了解决第三个问题, 适合工业发展的地区应该吸收粮食主产区富余劳动力的就业。

解决异地占补平衡问题需要资金支持。为了补足适合工商业发展地区所占用的耕地, 适合农业发展地区需要复垦废旧的建设用地, 这需要资金投入。可以通过建立异地占补平衡指标交易市场解决资金问题。适合工商业发展地区的地价高, 适合农业发展地区的地价相对较低, 通过交易, 占用土地的一方以低于本地地价的成本获得建设用地指标, 而补足土地的一方以高于本地价建设用地价格获得补足土地的收益, 双方都从交易中获得收益。这种市场交易行为既可以发挥不同地区的比较优势, 又可以有效保护耕地。因为具有粮食生产优势的地区进行土地复垦为占用土地的具有工商业发展优势的地区补足占用的耕地可以获得较高的收益, 预计可以会有更多的废旧建设用地被复垦为耕地。

跨省占补平衡只是在现行土地制度下的权宜之计。当统一的劳动力市场、资本市场、土地市场建立后, 会有更多的农村人口进入城镇, 并可以在城镇获得住房保障, 将有大量的宅基地可以复垦为耕地, 占补平衡和增减挂钩政策将失去意义。

三、深化社会保障制度改革, 实现城乡公共服务均等化

城乡统一生产要素市场的建立需要城乡统一的社会制作保障。毋容置疑, 改革开放30多年来, 尤其是近几年, 我国的社会保障制度比计划经济体制下有了长足的进步。除了已经建立起公务员的各种社会保障制度外, 正在逐步建立企事业单位职工的社会保障, 以及建立城镇居民和农村居民的社会保障。但是我国的社会保障制度非常不完善。不仅不存在全国统筹的社会保障措施, 除了一些直辖市外, 也不存在一个全省统筹的社会保障措施, 甚至不存在一个地市内统筹的社会保障措施。一些社会保障措施大多是在一个县内统筹, 而且基本上是城市和农村分别统筹, 基本上不存在城乡完全统筹的社会保障。

现行的社会保障体制下, 政府公务员社会保障水平最好, 事业单位的职工次之, 城镇职工再次, 城乡居民更次。公务员不仅享受的保障类别多, 而且享受的水平高, 例如公务员退休后的退休金几乎和退休前的工资相差无几, 但是企业职工退休后的养老金往往不及在职时工资的一半。许多在非正规企业从事临时性工作的农民工甚至没有加入养老、医疗、收入等社会保障体系之中。我们分别就养老、医疗、收入等不同的保障制度进行讨论。

(一) 养老保障

我国城乡居民社会养老保障都处于试点过程中, 农村先于城镇两年试点。2009年9月1日, 国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发[2009]32号, 以下简称32号文件) , 从文件下发之日起, 在农村试点新型养老保险。2011年6月7日国务院下发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的意见》 (国发[2001]18号, 以下简称18号文件) , 从当年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点。两个文件将年满16周岁 (不含在校学生) , 未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入新农保或城镇居民养老保险体系中。两个保险制度的基本原则都是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”, 并实行自愿原则, 由参保者在户籍所在地自愿参加农村或城镇居民养老保险。对于农村居民, 建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度;对于城镇居民, 建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。

从两个文件的内容看, 中央政府的目标是要实现城乡养老保险制度的统一。两个文件规定了城乡同样的基础养老金待遇, 试点当年, 对于符合领取养老金的居民, 中央确定了统一的基础养老金标准, 为每人每月55元。地方政府可以根据自己的财力提高基础养老金标准。

相对于过去依靠家庭养老的制度而言, 正在试点的城乡居民养老保险制度无疑是一个巨大的进步。但是, 该制度非常不完善。

首先, 基础养老标准很低, 尽管文件谈到基础养老金标准会根据经济发展和物价变动等情况实施调整, 但是每月55元的低起点表明, 除非中央财政收入有大幅度增长, 否则, 由中央财政支付的基础养老金水平不会有大幅度增长。即使物价不变, 在55元的起点上翻两番也远不足以维持目前基本的养老费用支出。

其次, 目前的居民养老制度是实行城乡分治。城乡居民养老体制的差别不仅体现在国发[2009]32号和国发[2001]18号两个文件的名称上, 也体现在内容上。一是两个文件规定, 参保人在户籍所在地自愿参保, 而全国大部分地区的户籍是分别城乡居民登记管理的;因此, 两种保险制度必然摆脱不了现行户籍制度的种种限制。二是两种体制的缴费档次不同, 新农合 (以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度) 个人缴费标准为100元、200元、400元、500元5个档次。而城乡居民个人每年缴费标准从100元到1000元共计10个档次, 各档次之差为100元。尽管两个文件都谈到各地政府可以根据自身情况增加缴费档次, 由于地方政府在个人缴费档次提高后需要相应提高政府补助的标准;因此, 如果中央政府不统一缴费档次, 大多数地方政府没有积极性增加缴费档次, 城乡居民缴费档次的差别难以消除。三是两种体制改革完成的时间也不同。农村改革推进的速度缓慢, 城镇改革推进的速度快。农村从2009年开始试点, 试点当年仅覆盖全国10%的县 (市、区、旗) , 计划到2020年之前完成, 前后需要12年时间。城镇从2011年试点, 试点当年覆盖全国60%的地区, 到2012年结束, 前后不用2年的时间。

最后, 统筹的层次低。现行的城乡居民养老保险都是县级管理, 绝大多数地区也是县级统筹。由于各地经济发展水平不同, 不同地区的居民享有的养老金待遇差别很大。长三角地区和珠三角地区的富裕县可以为居民提供较多的养老补助, 而贫困地区居民的养老只能依靠中央政府提供的基础养老金。

(二) 医疗保障

同养老保障体制改革相比, 我国医疗保障体制改革进展较快。全国大部分省市取消了公费医疗制度, 政府公务员和企事业单位职工的医疗保险体制逐步并轨, 采取相同的缴费标准和相同的医疗报销制度, 实行社会统筹与个人账户相结合办法;城乡居民医疗保险体制也逐步建立。该体制的建立从农村开始。2002年, 中央、国务院下发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》, 其中提出要建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度 (简称新农合) , 以解决农村存在的比较严重的因病致贫和因病返贫问题。该制度从2003年起在全国部分县 (市) 试点, 到目前已经覆盖我国全部农业地区, 新农合农民参合率达到96%以上。中央政府和地方政府对于新农合参合者的补助从试点初期最低的每人每年20元提高到2011年的200元。城镇居民医疗保障制度改革始于2007年。2007年7月, 国务院下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》的文件, 提出从2007年10月1日起, 开展城镇居民基本医疗保险试点, 到2010年在全国全面建立城镇居民基本医疗保险制度。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主, 政府给予适当补助, 重点用于解决大病医疗费用。经过几年的努力, 城镇居民基本医疗保险制度已经基本建立, 90%以上城镇居民参加了保险。和新农合一样, 政府对于参加城镇居民医疗保险的人每年补贴标准也提高到2011年的200元。

虽然我国绝大部分城乡居民不管是否在业, 都享有一份基本医疗保险。但是总体而言, 我国现行的医疗保险体制还存在许多问题。首先是统筹层次低、多数地方医疗保险是在县市级统筹, 而且是城乡分治, 城镇居民医疗保险与农民新农村合作医疗保险分别统筹。其次是标准不统一。同一个城市内, 报销比例不同, 以北京为例, 同样的癌症患者, 顺义地区病人报销比例能达到55%, 延庆、怀柔的比例更高, 而门头沟区只能报销40%。最后是保障水平低。大病统筹, 小病费用由个人账户支出。在统筹部分, 大病只能报销一部分, 低收入者仍然支付不起剩余部分的费用。许多居民会因为大病致贫或返贫。

(三) 其他社会保障

收入保障、失业保障、住房保障等社会保障方面制度更不健全。地区之间、城乡之间差别更大。总体而言, 城市居民的收入保障水平高于农村居民。以2011年为例, 根据民政部发布的2011年社会服务发展统计公报, 2011年全国城市低保平均标准每人每月287.6元, 全国城市低保每月人均补助水平240.3元 (含一次性生活补贴) ;同年, 全国农村低保平均标准每人每月143.2元, 全国农村低保每月人均补助水平106.1元 (含一次性生活补贴) 。剔除城乡之间生活费用指数的差别, 城市的收入保障水平仍旧高于农村。至于失业保障, 享受此保障的农民工所占比例很低。 (3) 2010年全国参加失业保险的人数是13376万人, 其中农民工为1990万人, 只占到14.9%。 (4) 而住房保障制度基本上都是城镇居民才有可能想享受, 除了少数富裕地区外, 农村居民基本上不享受住房保障。当然农村居民拥有城市居民所没有的宅基地。

并不是说, 所有地区农村的各种社会保障都不及城市。富裕的地方, 例如长三角和珠三角某些地区, 由于工业化与城镇化快速发展, 使得当地农民从租赁土地、办工厂、出租房屋等获得丰厚的收入, 其获得的收入和积累的财富甚至超过当地城镇居民。中山市人就说过, 当地存在的不是城乡差别, 而是乡城差别。就普通百姓而言, 农村居民有宅基地、有住房租赁收入, 还可以从村集体的产业、物业收入中分红, 城镇居民则没有这样的收入。但是, 像中山这样的乡城差别的现象在全国少之又少。即使在中山市, 同是当地农村居民, 也存在苦乐不均状况。近郊农民比远郊农民有更多的房屋租赁收入和从集体获得的物业收入, 还可以获得镇、村、或村民小组 (即原来的生产小队) 集体为居民购买的社会保障与保险。村与村之间差别很大。农民的养老、医疗、收入保障依赖于村集体, 甚至是村民小组集体。这基本上反映了中国各地的现实状况:各种社会保障仅依靠区域性的地方政府和狭小的集体。

不管是普遍存在的城乡差别, 还是并不多见的乡城差别, 都说明我国的社会保障制度整体上很落后, 社会保障制度不仅没有在全国统一, 而且在省、地市、甚至县内都不统一。这样的社会保障制度不利于生产要素的流动和资源的有效配置。经济发达地区好的社会保障只惠及当地的户籍居民, 而外来居民被排斥在该社会保障之外。本地居民不愿流出本地, 外来居民也难以融入当地社会。长久下去, 户籍所在地仍旧是居民的最终归属。

必须改革与完善现行的社会保障制度。改革的目标是建立城乡统一的社会保障制度, 以利于人口在城乡之间自由流动。任何一个居民, 不管居于何处, 都能够享受基本的养老、医疗、收入等保障。改革的步骤是首先提高现有养老、医疗、收入保障水平。养老保障要做到使老人靠养老金可以维持最低限度的生活;医疗保障要做到使患者不会因为大病而致贫或返贫;收入保障要能够维持低收入者的最低生活。为了在全国实现城乡统筹的社会保障目标, 中央财政需要承担各种社会保障的基本费用。为此, 需要改革现有财政支出结构, 大幅度提高各种社会保障支出在财政总支出的比例。目前社会保障支出占财政支出的比例不及15%。从各国的实践看, 这一比例应该占到一半以上。

公平的社会保障制度应该是优先支持落后的地区。这就要求中央财政优先支持农村和欠发达地区的社会保障。改革可以分两步走。第一步, 继续执行现行的中央和地方分担基本社会保障费用的做法, 但是中央财政重点支持欠发达地区的社会保障, 发达地区主要依靠自己的财力解决本地的社会保障;并且逐步将流入本地的外来常住人口列入本地社会保障范围, 让他们逐步享受和本地原居民相同的社会保障。等到欠发达地区与发达地区的基本社会保障水平持平后, 由中央财政承担全国统一的基本社会保障水平。发达地区将自己原来承担的社会保障费用上交中央。地方政府不再承担所在地居民的基本社会保障费用。

为了保证社会保障获得稳定的资金来源, 需要进行税制改革。可以开征社会保障税。由于企业税收负担已经很重, 要同时降低企业增值税率和所得税率。现行的职工养老保险和医疗保险都是社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分由企业交纳。可以将企业缴纳的部分变为社会保障税。个人缴纳部分继续列入个人账户。与此同时, 发展企业年金和商业保险, 使社会保障制更加完善。

社会保障制度改革要注意的问题是既要为居民提供养老、医疗、收入等基本保障, 又不要损害经济的整体效率。欧洲一些国家近年来发生主权债务危机的教训值得深思。一些国家高水平的社会福利养起一帮懒汉, 损害了经济的效率, 国家财政不堪重负。我国的社会保障制度设计要尽可能兼顾平等与效率两个方面, 但绝不能以牺牲效率为代价追求平等。不能在社会保障制度的庇护下让懒汉充斥社会。

四、深化政治体制与社会管理体制改革, 在城乡一体化进程中推进民权与民生共同发展

中国的政治体制改革和社会管理体制改革严重滞后于经济体制改革。建立城乡统一商品和生产要素市场、实现城乡一体化目标, 没有政治体制改革和社会管理体制改革相配套是不可能的。经济中存在的许多问题既有经济体制上的原因, 也有政治与社会管理体制方面的原因。以商品市场普遍存在的农产品销售问题为例, 生产农产品的农民以很低的价格销售产品, 城市消费者最终却要付出很高的价格, 生产者和消费者利益都受到损害。利益被谁获得了?中间商吗?也不全是。从生产到运输、销售, 中间环节太多, 涉及许多利益主体, 利益被众多环节分割了。这种状况普遍存在于其他商品与要素的市场交易中。生产成本可能不高, 但是交易成本很高。交易成本高的原因与现行的经济体制密切相关, 也与政治体制与社会管理体制密切相关。只改革经济体制而不改革政治体制与社会管理体制无法降低交易成本。

政治体制改革的目标是国家政治生活民主化。就政治改革对于经济发展的意义来看, 政治体制改革要有助于降低经济运行的成本, 尤其是降低交易成本, 从这个角度看, 政治体制改革是约束政府的权力, 减少管理层次, 削减干预微观经济主体决策的部门, 以便彻底根除部门间进行利益分割的状况。这就要求行政管理体制进行大刀阔斧的改革, 大幅度削减政府规模。这样才能够削减庞大的行政费用开支, 使更多的财力用于社会保障。

社会管理体制改革目标是实现公民自我管理和自我决策能力。政府不应该对社会控制太严, 应该大力发展非政府组织, 放开社团管理与登记的限制。公民有各种利益诉求, 例如社区利益、妇女与儿童保护、环境保护、动物保护等, 应该由这些利益团体成立他们自己组织, 自我管理、自我约束、自我发展, 而不应该由政府越俎代庖。应该限制政府对于公权的滥用, 发挥社会组织的作用。

在城乡一体化进程中, 最迫切需要改革的是农村的村集体组织, 因为这一级组织妨碍了土地、劳动力等生产要素的流动, 妨碍了城乡一体化战略的实施。 (5) 我国农村普遍存在的行政村 (简称为村) 是一个没有准确定义的组织。村不是一个独立的法人。村既不是经济组织, 也不是政府组织, 更像是社会组织。但是现实生活中, 村这一级组织不仅调节村民的社会事务, 也承担经济职能和政府的行政职能。在村集体组织基础上成立的村民委员会承担了计划生育、公共卫生、社会治安等政府行政职能。在村里挂职的大学生村官是国家公务员, 可以说是行政级别最小的官员。在这一方面, 村像最低一级政府。但是, 村委会还要代行土地所有权职能, 和农户签订承包合同, 并承担发展集体经济的职能。在这一方面, 村更像是经济组织。尽管根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定, 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是, 村级事务受到各级政府的干预, 政府可以用冠冕堂皇的名义强行征用村里的土地。

为了有利于实现土地流转和城乡人口的双向流动, 需要对农村的村级组织进行根本性改革, 分离其行政和经济职能, 强化其社会职能。土地确权后, 在农村形成大量的类似城镇个体工商户的个体农户, 以及部分集体经济组织, 村级组织没有必要再承担经济职能。村组织可以改造成为类似于城镇的居民区。城镇人进入农村可以成为所在村的村民, 农村村民进入城镇可以成为所在地区的居民。成为常住居民后, 他们同样享有各种同等的政治与社会权利, 例如选举权与被选举权, 受教育权、社会保障权等, 这才是城乡一体化的应有之意义。

在城乡一体化进程中, 和村级管理体制改革同样重要的是教育体制和医疗卫生体制改革。目前的教育体制和医疗卫生体制不利于人口流动。

就教育体制而言, 现行教育资源的获取和户籍相联系。农村人口流入城镇, 其子女不能获得和所在城镇居民相同的受教育权利。农村孩子即使花很高的代价在城镇读完高中, 毕业时也要回户籍所在地参加高考。不改革这些不合理的制度安排, 就会使城乡的差距进一步扩大。厉以宁先生用三种资本差别解释城乡收入差距。 (6) 这三种资本是:人力资本、物资资本、社会资本。对于贫困的农村而言, 人力资本投资尤为重要。有了人力资本就可扩大社会交往的范围, 增加社会资本。教育体制改革要做到使每一个受教育者有公平的机会获得受教育的权利。公民的受教育权不受户籍限制。为了解决因城市人口扩张而出现的教育资源不足问题, 政府除了本身应该增加教育投资外, 还要鼓励和支持民间投资教育。对于基础教育, 政府投资办的学校实行免费义务教育, 收费的学校可以让其私立, 公立中小学不允许收费。政府减少或者取消对私立学校的财政投入, 将更多的财政投入用于公立学校。由中央政府而不是地方政府承担基础义务教育开支的责任。中央财政根据城乡学校入学学生人数的变化调整经费投入, 增加城镇学校扩充所需要增加的教育经费, 促进城镇化的发展。

从实现城乡一体化的目标看, 医疗卫生管理体制改革的重点和教育管理体制改革一样, 也是消除由该体制产生的人口流动障碍。从医疗管理体制看, 除了少部分地区和少数群体的人享受公费医疗外, 我国目前大部分地区和群体的人通过个人缴费和政府或企业补助的方式参加医疗保险。但是不同地区、不同群体的医疗保险管理体制存在很大差别。从大的类别分, 共有三种方式的医疗保险管理体制:城市职工基本医疗保险, 城镇居民基本医疗保险和新农合。这三种体制的缴费标准、报销比例、报销目录等都不相同, 管理机构也不统一。例如, 多数地方新农合是卫生部门管, 而城镇居民基本医保是劳动保障部门管。由于三种体制的差别较大, 因此各地都是将三种类别的医疗保险分别统筹, 而且大多是在县一级统筹。统筹的类别分散, 统筹的层次低, 导致保障能力低、管理成本高、资金使用效率低和抗风险能力弱。应该实施城乡一体化的医疗管理体制。鉴于职工医疗保险是个人和企业共同缴费, 不同于新农合和城市居民医保由个人缴费和政府补助相结合的缴费办法, 可以让城镇职工医疗保险独立运行, 而将新农合和城镇居民医保并轨, 实行统一的缴费标准和报销比例, 并且建立统一的管理机构管理。与此同时提高统筹层次, 实行全国范围的统筹, 分级管理, 政府补助的部分由中央财政支付, 以利于人口在全国范围内城乡之间流动。与此同时, 进行卫生管理体制的城乡一体化管理。目前, 儿童保健、孕产妇保免费婚检、老年人保健、慢性病管理、健康教育等卫生服务大多为城镇居民享有。改革的目标是实行城乡统筹, 凡是城镇居民能够获得的公共卫生服务, 农村居民也应该可以获得, 这才符合城乡一体化的要求。

(编辑:俞晓兰)

参考文献

①根据1998年《中华人民共和国统计年鉴》整理。

②根据2011年《中华人民共和国统计年鉴》数据计算。

③见《2011年社会服务发展统计公报》, 民政部网站。

④数据来源:中国新闻网, 2011年8月10日。

⑤关于农村改革与城乡一体化的关系, 笔者曾专门撰文进行探讨。感兴趣的读者可参看笔者“城乡一体化与农村改革”一文, 该文载《中国市场》杂志, 2011年1期。

中国城乡一体化 篇5

有专家认为“城乡经济社会一体化发展，不是要把农村都变为城市，不是追求城乡一样化，而是要按照社会主义新农村建设要求，走城乡差别化协调发展道路。”

城乡一体化发展不是搞“ 一样化”发展，而是要追求两者差异化互补协调发展。绝不是把农民都搬进高楼大厦去，就是农村现代化、新农村。追求城乡互补协调发展，要根据两者不同的发展规律，走差异化发展道路，只有差异才能互补，互补才能协调。

中国城乡一体化 篇6

【关键词】农民工 劳动就业 城乡一体化

【中图分类号】D422.6【文献标识码】A【文章编号】1673-8209(2010)05-00-02

而农民工工作的重要内容就是如何做好农民工转移就业。为此,我市近几年来在农民工转移就业方面进行了积极有益的探索和尝试,比如,我们实行城乡平等就业政策,规定城乡劳动者在政策咨询、职业指导、职业介绍、子女入学、权益维护等方面一律平等,享受同等待遇;我们实施农村劳动力转移培训“免费工程”,不断提高农村劳动力就业本领和技能,促进其实现技能型就业和自主创业;我们的人力资源市场向城乡求职者免费开放,每月逢“2”、逢“8”定期开展交流洽谈活动,为广大求职人员提供求职登记、政策咨询、职业指导、职业介绍等一站式服务;同时,我们大力发展劳务输出,组织人员外出搜集用工信息,考察用工单位,确保输出的长期性、稳定性。所有的实践证明,做好农民工转移就业工作是一项长期、艰巨而又复杂的系统工程,强化培训,提高农民工素质和就业能力,是农民工转移就业的基础;统筹城乡,推动城市社会公共资源和服务机构普遍为农民工服务,是促进农民工转移就业的关键;打造劳务输出特色品牌,引导农民工创业就业,是农民工转移就业的重要出路;用社保为农民工织就“安全网”是农民工生产生活的重要保障。

1 统筹城乡劳动就业,必须强化培训,提高农民工素质和就业能力

目前,在农村外出打工的观念已基本深入人心。通过外出务工,一部分人实现了脱贫致富,一部分人基本可以养家糊口,还有很大一部分人却挣不到钱,甚至连基本生活都维持不了。因此,摆在各级政府面前的任务不仅仅是帮助农民工走出去,更重要的是如何帮助农民工走出去富起来。据我们调查,经过一、二个月短期培训的农民工务工收入可增加10%;经过培训获得职业资格证书外出的农民工比未培训农民工工资一般高出30%以上。由此可见,提高农民工收入的关键是要提高农民工的素质,只有提高农民工的文化素质和劳动技能,才能使其获得稳定的更高的收入。

2007年,我市开始实施农村劳动力免费培训工程,目的就是利用三年时间,将全市所有农村劳动力免费轮训一遍,使每个劳动力掌握一门以上技术,最终实现“人人有技能,个个有工作,家家有收入”的目标。重点做好以下五个方面的工作:一是建立健全培训机构,构建培训网络。充分利用各类公办、民办职业培训机构,整合教育培训资源,形成以公办的就业培训中心为龙头,以职业技术学校、社会办学单位和乡镇成人学校为主体的多层次、多渠道、广覆盖的农民工培训网络。进一步鼓励推动培训机构向乡镇延伸。二是提高补贴标准。在阳光工程中,中央、省两级对技能性培训补贴标准是每人270元,就业再就业培训补贴标准是每人400元、600元、1000元3个档次。我市根据培训工种的技术难易程度和学期长短将补贴标准提高到1000元、1500元、2000元3个档次,减轻了农民参训的经济负担,调动了参训积极性。三是创新培训形式。根据不同区域、不同行业、不同工种的需求,总结培训经验,创新培训模式,采取灵活多样丰富多采的培训形式,创造性地开展农民工培训。培训中坚持以市场为导向,以企业需求为目的,以订单定向培训为主体的新机制和品牌战略。采取中长期班与短期班相结合,县乡培训相结合,专业技术与熟练工培训相结合,专长式培训与技能证书式培训相结合,定时培训与农闲培训相结合等等。四是强化培训效果。培训是手段,培训的目的是提高城乡农民工的综合素质和技能。在培训上,坚持实际、实用、实效的原则,不搞形式,不走过场,真抓实干,提升培训质量。严格考核制度,统一发放职业资格证书,让每位农民工至少掌握“一技之长”,使培训真正成为农民工进城务工的“金钥匙”。五是落实培训补贴经费。阳光工程和就业再就业培训因为资金渠道和补贴标准不同,在实际工作中操作起来有很多困难。为解决这些难题,我市采取了统一培训、统一补贴标准、分类拨款的做法,上级补贴资金不足时由地方财政解决。此举既方便了培训学员自由选择专业,又充分调动了培训基地开展各类培训的积极性。

2 统筹城乡劳动就业,必须推动城市社会公共资源和服务机构普遍为农民工服务,畅通求职就业通道,构建“农村劳动力转移就业服务体系”

在当前积极推进城乡一体化的进程中,一是要统筹制定城乡就业规划。将城乡劳动力统一纳入市、乡(镇)经济和社会发展规划,把转移就业和技能培训两项指标作为领导班子考核的重要指标,制定农村劳动力开发就业规划,打破城乡界限,营造城乡劳动者凭知识学历和职业技能竞争就业、平等就业的环境。二是加强社会资源的整合,完善覆盖城乡劳动者的就业服务组织体系,建立健全基层公共就业服务网络,强化政府促进就业的公共服务职能。完善乡、镇(街道)劳动保障事务站、社区劳动保障服务站、村劳动保障协理员三级网络服务功能。完善城乡人力资源市场信息联网,形成信息广覆盖、实时共享,方便农村劳动力查询就业信息,登记求职。积极培育市场载体,大力发展多种类型、多种所有制的中介和劳务派遣机构,引导民办职业介绍机构和劳务经纪人为农民工提供诚信服务。充分发挥市场机制在配置劳动力资源中的基础作用,促进用人单位和农民工双向选择。三是加快完善公共就业服务制度。进一步拓展公共就业服务范围,把农民工纳入社会公共就业服务体系,推动城市公共就业服务进一步普遍向农民工开放,切实落实免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍等各种基本的就业服务。四是大力开展人本服务,积极推动“春风行动”,进一步改善农民工进城就业环境和条件。全国统一开展的针对农民工的“春风行动”维护了农民工的合法权益,促进了农民工就业,深受农民工欢迎。五是加强制度建设,切实保障农民工劳动权益。全面建立工资支付保障制度,从根本上解决拖欠农民工工资问题,重点是建立解决建筑、交通、水利等行业拖欠或克扣农民工工资问题的长效机制,建立欠薪预警机制。全面推行劳动合同制度,制定和推广劳动合同范本,推动各类企业与农民工签定劳动合同。加大劳动保障监察执法力度,严肃查处侵害农民工合法权益的违法、违规行为,强化监督检查机制、定期开展专项检查,加强经常巡查。加强劳动仲裁工作,对困难农民工减免相关费用,实施法律援助。

3 统筹城乡劳动就业,必须打造劳务输出特色品牌,引导农民工创业就业

劳务品牌是发展劳务输出的“敲门砖”,不仅能增强农民工就业竞争力促进农民工就业的稳定性,提高农民工报酬,而且能用品牌的良好声誉带动劳务输出工作质量的提高。因此,树立劳务品牌意识,加强对品牌的扶持,打造一批经得起市场检验,能够在区域乃至全国叫得响的劳务品牌,对实现农民工转移就业、提高输出质量和扩大输出规模十分重要。可以说,劳务品牌已成为农民工重要的“就业名片”,劳务输出已经步入品牌经营时代。打造劳务品牌是提升劳务输出层次,促进劳务经济发展的必然选择。一是依托地方优势开发培育劳务品牌。把劳务品牌的开发与我市传统产业有机结合起来,依靠我市产业优势打造劳务品牌。结合劳动力资源和输出人员状况,将具有比较优势、发展基础、初具品牌特征的劳务产品,确定为“劳务品牌”,加以重点开发培育。二是加强政策扶持,发展壮大劳务品牌。打造劳务品牌,仅靠市场的散兵游勇将行不通,需要政府及相关部门整合资源,出台优惠政策,加大组织化程度,强化培训,全方位推进品牌战略。特别是在初期,政府一定要加大投入,推动劳务品牌的发展壮大。三是突出特长优势,叫响劳务品牌。“劳务品牌”是从事某种职业的劳动者社会公德、劳动技能、职业道德的综合体现。品牌质量就是劳动者素质。“劳务品牌”打造的是“品牌民工”。“品牌民工”的突出特长应该是具有娴熟的专业技术、吃苦耐劳的优良作风和诚实守信的良好信誉,可以产生规模效应和品牌效应。在劳务品牌的开发壮大过程中,要把“品牌民工”的特长作为卖点,通过大众媒体,采取典型示范、现身说法等多种形式,进行宣传和推广,营造舆论氛围,树立良好的劳务形象,在区域范围内形成劳务优势,争取推得出叫得响。优质劳务品牌为农民工转移就业增添了更多的机会 ,可以加快推进农民工转移就业由数量型向质量型转变,苦力型向技能型转变,分散型向规模型转变,普通型向品牌型转变,让农民工在“品牌”包装下获得更多的就业空间,最终实现以品牌占市场、靠特色打天下。四是大力营造创业文化,加大创业培训力度,引导扶持农民工创业就业,充分发挥创业带动就业的倍增效应。一部分农民工通过外出务工积累了一定的资金,掌握了技术、丰富了经验,具备了创业的条件,对这部分农民工,各级政府部门要大力营造创业文化,利用大众传媒,宣传创业政策和创业典型,启发创业企业的想法,激发自主创业激情,形成全社会重视农民工创业,扶持创业的良好氛围。积极推广SYB创业培训模式,搭建创业培训平台。积极组织项目推荐、小额贷款、专家指导、跟踪扶持等多项服务,实施创业培训,提高农民工理性创业的氛围。特别要引导农民工大力创办农业企业和农产品加工企业以及劳动密集型企业,积极推广公司加农户的运作模式。农民工通过创业,可以带动更多的人实现就业,发挥创业带动规模就业的作用,营造创业富民的社会氛围,实现经济发展与扩大就业的良性循环。

4 统筹城乡劳动就业,必须用社保为农民工织就“安全网”,让农民工和城镇职工一样可享受养老、医疗、工伤、失业保险

中国城乡一体化 篇7

一、教育公平是城乡教育一体化的起点和归宿

自古以来, 不同社会形态下的社会共同体都十分注重对公平的追逐, 这种始于分配领域的道德观在人类社会发展和更迭中一直都受到统治阶级的重视。20世纪60年代, 以霍曼斯 (Homans) 为代表的一批西方学者逐渐建构起基于实践基础上的公平理论, 该理论把以亚当·斯密为代表的古典经济学和以卡尔·马克思为代表的科学社会主义等关于公平的观点和理论进行了归纳和总结。公平理论认为, 公平与不公平, 都是人的主观感觉, 在很大程度上取决于人对客观事物的认识水平、价值观念、行为准则等因素[1]。中国古代著名的思想家、教育家孔子曾经提出“有教无类”的教育思想, 即, 生活在社会中的每一个个体都有受教育的权利, 不能因为贵贱、智愚、贫富、善恶等原因而被排出在教育对象之外。古希腊的思想家柏拉图也提出了教育公平的思想, 他认为教育公平保障了每个人的社会地位和社会角色的平等, 只有受到平等的教育, 人们才可能维护个人权益和尊严。教育公平作为公平形式的一个重要组成部分, 它体现了社会主义中国在新时期教育改革中最基本的价值追求和时代责任。要真正实现中国教育公平, 就必须重视城乡教育的均衡发展, 换言之, 中国城乡教育的均衡发展是实现教育公平的有效途径。那何谓教育公平呢?长期以来, 理论界对教育公平的概念并未达成一致, 不同的学者从不同的角度阐述了教育公平的涵义和属性。综合近年来学界关于教育公平的界定, 本文认为, 所谓教育公平, 就是指国家对教育资源进行配置时充分考虑和兼顾个体均衡、区域均衡、阶层均衡, 为社会个体充分享有平等的受教育的权利和义务提供相对平等的机会和条件。

城乡教育一体化是推进教育公平、统筹城乡教育发展的重要路径选择, 在新时期, 中国推进城乡教育一体化的关键就是要有效促进城乡教育全面、协调、可持续发展。教育公平作为教育的一种基本价值取向和观念选择, 其与城乡教育一体化有着密切的联系, 简言之, 教育公平既是城乡教育一体化的出发点, 又是城乡教育一体化的归宿。首先, 要实现中国城乡教育一体化, 就必须秉承教育公平的理念, 如果没有教育公平, 也就无从谈及城乡教育一体化, 换言之, 教育公平是实现城乡教育一体化的基本前提;其次, 作为一种全面、协调、可持续的教育发展模式, 城乡教育一体化推进的最终目的是实现教育公平。因为受教育是人的合理、正当性要求, 是人的基本权利。而公平在教育阶段就意味着人的基本权力, 就在于凸显和保障这种权利[2]。所以, 不管通过何种途径有效推进城乡教育一体化, 最后的落脚点都要回归到实现教育公平上来;再次, 作为城乡教育一体化的教育公平是衡量城乡教育一体化实施效果的重要指标, 它贯穿在城乡教育一体化工作的全过程。

二、转型期中国城乡教育一体化存在的问题

当前, 中国正处于改革开放向纵深推进发展的特殊历史时期, 社会转型所带来的种种差异 (如城乡之间的差异、地区之间的差异、阶层之间的差异等) 一定程度上阻碍了改革开放的步伐, 城乡教育不均衡发展就是其中之一。客观来看, 目前中国城乡教育一体化还存在以下问题。

(一) 城乡教育一体化发展思路不清晰

客观地来讲, 中国几千年来所形成的封建身份等级思想并没有因为时代的不断进步而消弭干净。哪怕是在“一大二公”为特征的计划经济时代, 城市与乡村所存在的差别仍然是不容回避的事实, 城乡教育也是如此。在人们的内心深处和思维定式中, 城市与乡村教育存在差距似乎理所应当, 城乡教育内在的距离与隔阂并没有因为改革开放物质方面的充裕而完全消除。尤其是在社会转型期, 随着人口流动步伐的加快, 进城务工农民参与城市建设成为常态, 其随迁子女受教育问题逐渐成为城市社会管理中一件必须面对的重要工作。农村留守儿童数量也随着大量农民进城务工而减少, 农村教育基础设施投入由于生源的减少而不断减少。城市与乡村教育资源分布不均衡的状况不但没有得到有效解决, 反而差距越来越大。究其原因, 一个重要的方面就是对城乡教育一体化发展的思路并不清晰, 这直接导致了城乡教育资源的分配不公, 好的教育基础设施和优秀教师资源基本都在城市, 而乡村却是另外一番景象。

(二) 城乡二元体制阻碍城乡教育一体化

城乡二元体制是中国长期以来逐渐形成的社会发展形态, 造成这种二元体制形成的一个主要原因是由于建国初期中国二元户籍制度的确立, 1958年中国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第一次以正式文本的形式区分了农业户口和非农业户口, 自此, 中国城乡居民就有了两种户籍和两种身份。户籍的区分和身份的疏离导致在今后很长一段时期内产生了种种社会问题, 教育问题也不例外。二元分割制度在当初虽有合理的一面, 但对农民来讲是不公平的。教育作为社会的重要组成部分, 在二元社会结构体制下, 也形成了二元结构[3]。二元结构下的城乡教育资源的分配显然无法达到对等, 同时也导致了城乡教育差距的不断扩大, 大量优质的教育资源更多地集中在城市, 在硬件如校舍、设备、仪器、图书馆、运动场等, 在软件如师资力量、教学质量等方面形成了城乡两个不同的世界。长期以来, 中国倾向于将优质的教育资源集中在城市学校的办学上, 尤其是集中在一些重点学校的办学上, 这就使得原本有限的教育投入流向了城市, 长此以往, 农村教育更加不能与城市教育同日而语, 城乡之间的教育差距反应出城乡居民在受教育上的不平等地位, 这是由于城乡教育二元结构所造成的。

(三) 城乡教育资源单向度流动特征明显

自新中国成立以来, 为了支持城市的建设和发展, 中国农村做出了巨大的努力甚至牺牲, 教育上也不例外。理论上, 城乡教育一体化要求城市教育与农村教育能够在人力、物质、能量和信息等方面双向互动交流。但是, 事实上从计划经济时代以来, 中国农村教育资源单向度地往城市流动的特征是十分明显的, 这在师资上表现得尤为突出, 农村基层教师往城市流动的现象屡见不鲜, 这就导致原本贫乏的农村教师资源更显得捉襟见肘, 农村孩子享受不到优质的教学。尽管国家已经意识到这种问题的存在, 甚至通过强制手段力图改变教师资源“向上”流动的状态, 如, 国家出台了一系列政策要求城市教师下乡支教, 但是这毕竟不是主流的现象, 也不能改变农村教育资源向城市单向度流动的状况。此外, 从生源上来看, 中国传统“望子成龙, 望女成凤”的思想导致即使农村家长也会不惜一切代价将自己的子女送离农村, 前往城市学校, 尤其是公办学校去读书, 这种流动几乎也是单向度的, 因为绝大多数家长都是把孩子送往教育资源充沛的城市学校就读, 而极少有城市家长把孩子送往农村学校就读的现象。这些现象说明, 城乡教育一体化的理想目标与现实状况还存在较大差距。

三、实现中国城乡教育一体化的对策建议

作为中国城乡一体化的重要组成部分, 城乡教育一体化尽管在新时期所表现的利益诉求和价值取向不尽相同, 但是, 城乡教育一体化始终把实现教育公平作为其自身的出发点和归宿。要真正实现教育公平就需要统筹城乡教育资源共享, 转变教育发展观念, 促进城乡区间教育资源的合理流动, 完善发展制度, 以实现城乡教育共同繁荣发展。

(一) 转变城乡教育一体化发展思路

要实现中国城乡教育一体化, 关键是要转变教育发展思路。这就需要统筹城乡教育发展, 切实改变以前那种只重视城市教育忽视乡村教育的思维定式, 树立起城乡均衡发展、平等互利的价值理念, 积极探索城乡学校合作办学模式。在城市化进程中, 城乡公办学校合作办学发展迅速, 是公办学校办学体制改革的一个亮点。公办学校联合办学、名校办分校、委托管理等办学形式已经在部分地区实践, 成为促进城乡基础教育均衡发展、扩大优质教育资源的途径[4]。公办教育资源属于纯粹公共产品, 因此它具有非竞争性和非排他性特征, 无论城市还是乡村, 都有平等地享受国家所分配的公共教育资源。因此, 要求城乡教育发展形成一体化的思维, 统筹城乡教育资源的配置和发展规划, 在城乡教育发展观念上形成双向互通, 彻底消除城乡之间的偏见, 在教学设施、教师队伍、生源等方面进行均衡配置, 在教学方法、教育理论、课程模式、管理方法和培养理念等方面进行无差别对待, 把城乡教育作为一个整体, 无任何歧视和偏向, 促进城乡教育共同发展、共同提高。只有从思想上牢固树立城乡教育一体化的理念, 才能在推进城乡教育一体化的进程中逐步消除城乡教育差距, 实现教育公平。

(二) 打破城乡二元结构的藩篱

二元社会结构是中国城乡之间不公平、不平等的体制根源, 要实现城乡公平, 就必须破除城乡二元结构, 统筹城乡发展, 走城乡一体化发展道路。城乡一体是中国社会实现公平的必然选择[3]。随着改革开放的不断深入, 城乡之间差距愈来愈大, 国家已经充分认识到城乡二元体制对社会主义建设所带来的阻力, 因此, 在党的十六大、十七大和十八大报告中都对消除城乡二元结构、实现城乡统筹发展予以规定, 中国明确提出了到2020年, “城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”的目标。城乡教育一体化难题之所以迟迟没有得到破解, 一个重要的原因就是中国城乡二元结构的藩篱并没有完全打破。破除中国城乡二元结构难题是一个庞大的系统工程, 需要从户籍制度改革、消除城乡经济差别、摒弃城乡之间误解等方面下功夫。真正树立城乡一盘棋的总体思想, 发挥城市辐射的带动优势和城乡之间的关联优势, 使城乡资源共享共赢共荣[3]。

(三) 创新城乡教育一体化制度安排

城乡教育一体化是中国教育改革的一项重要内容, 同时也是一项复杂的系统工程, 其所关涉的制度十分庞杂, 不仅需要通过理论创新, 还需要通过制度创新带动实践操作。要真正实现中国城乡教育一体化, 就必须充分发挥制度在社会发展中所扮演的正向激励和负向激励作用。这就要求在制度安排上要更加重视, 尤其在教育系统内部制度上, 通过完善和提高制度安排的正向作用, 从刚性的角度规制城乡之间教育资源的无序流动。具体在教育管理制度、办学制度、教育人事制度、入学招生制度、学生培养制度、教育投入制度等方面要与城乡教育一体化发展相适应, 而不能偏离其正确的发展轨道。此外, 在一些外部制度上同样不可偏废。要建立城乡统一的教育质量评价制度, 确立城乡一体的教育质量基本标准和学生培养目标, 健全相应的教育质量督导、监测、评估机制[5]。只有创新城乡教育一体化的制度安排, 才能使中国的城乡均衡发展得到制度保障。同时, 只有实现了城乡教育一体化, 才真正达到教育公平的最终目的。

摘要：公平是一个社会良性发展的道德标尺和重要动力, 在现代竞争社会中, 公平更显得弥足珍贵。城乡教育一体化作为统筹城乡教育发展, 消除城乡之间教育不公的重要手段, 是实现教育公平的重要举措。当前中国城乡教育一体化的发展受到发展思路不清晰、城乡二元体制障碍、单向度发展明显等因素的制约。要促进城乡教育全面、协调、可持续发展, 真正实现中国城乡教育一体化, 需要从发展思路、经费投入和制度安排等方面下功夫。

关键词：教育公平,城乡教育一体化,政府职能

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中国城乡一体化 篇8

一、城乡一体化的理论渊源分析

城乡一体化理论主要研究的是社会经济发展进程中的城乡关系。城乡关系, 即城市和乡村之间的关系。城乡关系问题是人类历史发展史上长期存在的一个重大问题。要想正确认识和处理当前我国城乡关系的发展问题, 我们必须弄清城乡关系的一般理论。

关于城乡关系理论, 首先必须搞清楚什么是“城”, 什么是“乡”。城市是人类社会发展到一定阶段的产物, 它的起源是由多种因素作用的结果:一方面, 原始农业的发展, 生产力不断提高, 生产出来的产品有了剩余。这是城市起源的物质基础。另一方面, 农业剩余产品的出现产生了交换的需要, 并逐渐形成了交换剩余产品的场所——市。随着劳动分工的进一步发展, 商业及手工业从农业中分离出来, 这是人类社会的第二次大分工。城市是人类第二次劳动大分工的产物。从以上我们可以看出, 正是乡村孕育着城市的发展。乡村本身从定义上讲, 主要是作为从事农业的人口的集聚地, 分布比较分散。根据1983年10月中共中央发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 乡村是指城市和镇以外的其他地区, 包括集镇和农村。集镇不同于城镇, 它是指非建制镇, 我国区别其他国家, 建制镇是属于城镇, 即城市范围。

城乡一体化的理论渊源主要来自于两大类的学术观点:一是以马克思、恩格斯为代表的马克思主义观点, 认为在人类发展历史长河中, 城市与乡村要经历三个辩证发展的阶段:城乡依存→城乡分离与对立→城乡融合。通过生产力的不断发展, 逐步消灭城乡差别, 实现城乡一体化发展。二是非马克思主义的城乡发展理论, 主要阐述的是城乡关系发展过程中的各种形态变化与规划等, 其中含有城乡二元经济发展理论, 城市规划理论以及城乡社会发展方式理论等。其代表性学者及观点有以美国发展经济学家阿瑟·刘易斯为主的刘易斯-拉尼斯-费景汉的二元经济理论。刘易斯在1954年发表了一篇题为《劳动力无限供给下的经济发展》的著名论文, 提出了二元经济理论, 并对其做了经典的评注。二元经济结构的形成是通过工业部门的扩张, 吸引农业中的过剩劳动力, 从而达到消除经济中工农业之间及其内部所存在的各种结构失衡的目的。这个二元经济理论后来得到另外两个学者 (拉尼斯、费景汉) 的发展与补充, 并成为了影响全世界城乡一体化发展的重要经济学理论。还有霍华德于1898年提出“田园城市” (Garden﹒City) 的设想, 从城市规划的角度论述了城市和乡村各有优缺点, 提出了“城乡磁体” (Towncountry Magnet) 概念。他认为“城乡磁体”可以避免二者的缺点, 兼具两者的优点, 使城市生活和乡村生活像磁体一样相互吸引、共同结合, 这个城乡结合体被称之为田园城市。这个理论曾经掀起了英国等西方发达国家的一波新城运动。

马克思主义在社会发展理论中, 对于城乡融合理论作了丰富的阐述, 认为“消灭城乡之间的对立是社会统一的首要条件”。城乡融合, 即“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。马克思主义城乡融合理论包含丰富的城乡关系与发展的内容, 以下概括重要几点:

1.城市与乡村的区别。马克思曾就城市和乡村, 从各自功能角度给出过定义, “城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村所看到的却是完全相反的情况:孤立和分散。”城市与乡村正如马克思所言, 最大的区别就是城市代表着较大的社会经济规模与较高的人口密度, 以及城市中的人与乡村中的职业上的不同。一般生活在乡村的人, 以个体为主体, 较多的从事农业生产, 而城市则是非农生产的集聚地, 并参与较多的是工商业等社会事业。城市与乡村的区别导致了它们之间的联系与分离。

2.城乡分离的产生。马克思认为, “一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础, 都是城乡的分离。可以说, 社会的全部经济史, 都概括为这种分离运动。”他们同时指出了城乡分离、对立所产生的严重后果, “这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动, 这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物, 把另一部分人变为受局限的乡村动物, 并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。”恩格斯则是最早系统地阐述“城乡融合”理论的人, 他在著作中阐述了关于实现城乡融合的标志, 一个是工人和农民之间阶级差别的消失, 另一个是城乡人口分布不均衡现象的消失。

3.城乡分离与生产力。马克思、恩格斯认为城乡分离是生产力发展到一定历史阶段的产物。在马克思看来, 城乡关系的发展至关重要, “城乡关系的面貌一改变, 整个社会的面貌也跟着改变”。马克思、恩格斯对他们所处的资本主义时代的城乡对立进行了深刻地剖析。马克思、恩格斯说过, 人类社会的发展和进步是生产力与生产关系矛盾运动的结果, 城乡差别和分离, 只是生产力发展到一定历史阶段的产物, 城乡分离的产生是人类社会的一大进步。“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家制度的过渡、地方局限向民族的过渡而开始的, 它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。”乡村由于生产力工具等的局限, 村民生产力的发展必定受到限制。甚至由于生产力发展水平的差别, 使得乡村居民更加的闭关自守, 与世隔绝, 缺少了一定的精神生活与创造力。

二、马克思主义城乡融合理论与我国城乡一体化建设的联系

我国第四代领导集体总结出的科学社会主义体系本身就是对马克思主义思想的一个创新与中国化的过程。我国在现代化建设的进程中, 始终坚持以马克思主义思想为我党的指导思想。马克思主义城乡融合理论自然成为我国建设城乡一体化重要的理论基础。

(一) 推进城乡一体化是马克思主义城乡融合中国化的时代体现

推进城乡一体化的发展是加快一个国家现代化的必由之路, 也是历史证明的工业化国家的普遍做法。我国在上个世纪对城市和农村的发展实施差别化对待, “重城轻农”的历史固化了我国城乡二元经济结构。但是在新的历史条件下, 破除二元结构, 形成一体化发展新格局是我们着力解决“三农”问题和推进社会主义和谐社会建设的一项战略任务, 是我国将马克思主义城乡融合理论与中国实际相结合的时代体现, 总体表现在以下几个方面:

1. 推进城乡一体化是我国当前国民经济社会保持快速健康发展的必然要求。

在自然历史发展过程中, 城乡发展上产生的差别是一定阶段社会生产力发展水平的反映, 是不可避免的。马克思主义城乡融合理论中城乡融合的出现是在一个社会生产力水平比较高的阶段。根据已有的发达国家发展经验, 当人均GDP达到5000美元左右, 城市化水平达到40%左右时, 城市经济中心开始向郊区转移, 才出现城乡融合。我国现阶段正处于城乡融合的黄金期, 是这个时代给予城乡关系发展的一个机遇。

2. 推进城乡一体化是我国当前更好地开展全面小康社会建设的必经之路。

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。根据全面小康社会的要求, 无论是城市居民或者乡村居民都将成为政策惠及的对象。城乡一体化发展真正体现了全面建设小康社会的内在要求。我国长期存在的二元体制仍然无法消除城乡之间发展的差距, 导致我国全面小康社会面临着城市与乡村的发展不平衡。这种不平衡体现在农村居民的基础教育、社会保障医疗卫生、公共基础社会等水平远远不足城市的一般要求。数据显示, 2009年我国城镇人口人均可支配收入为17175元, 农村居民人均纯收入为5153元, 城乡比例3.33:1, 这一比例达到1978年以来的最高水平。我国全面小康社会的目标要求我们必须走城乡一体化道路, 由城乡分割的政策区别走向城乡融合、协调发展, 从而消除城乡差距, 惠及全民。

3. 推进城乡一体化建设更是顺应当前世界各国社会经济全球化趋势的必然要求。

全球化是当前我国实施城乡一体化战略的国际大环境。国家经济增长所进行的竞争以及社会综合实力的竞争, 不再仅仅局限于国与国的竞争, 而是渗透到城市、区域的层面。换言之, 以城市为中心所构成的区域在全球化进程中的地位已越来越突出。我们应该不断推进城乡一体化的发展, 加强区域竞争力, 从而把握全球化发展的机遇与挑战。

(二) 推进城乡一体化是实现科学发展观的根本要求

科学发展观为我国新阶段和未来城乡关系的健康发展, 提供有力的思想武器, 是对马克思主义思想的传承与创新。在城乡关系的建设上, 推进城乡一体化坚持了科学发展观的理念。城乡统筹发展坚持了科学发展观的内在要求, 并将科学发展观中全面发展, 统筹兼顾的理念落实到我国城乡建设的具体实施中去。推进城乡一体化发展体现了人际的和谐、社会秩序的和谐、人与自然的和谐稳定、城乡的和谐共生共荣以及人在更高程度上获得自由和全面发展, 是社会主义物质文明、精神文明、政治文明以及生态文明的更高发展和彼此融合的过程和状态。我国发展城乡一体化最终是要使城乡经济相互支援, 共同发展, 城乡社会相互协调, 共同繁荣, 最根本的目的是为人类创造一个可持续发展的经济社会环境。因此, 城乡一体化的发展要以人为本。一切不以人为本, 企图用城市代替农村, 违反科学, 无端扩展城市版图的方式都是违反科学发展观的要求的。城市与乡村各司其职, 各有其独特的自然景观与人文气息, 这也是科学发展观要求的。

总之, 在社会主义国家的城乡关系建设中, 我们必然要坚定不移地高举马克思主义思想的旗帜, 走科学发展的道路。但这并不代表要闭塞, 所以要将其他科学的理论思想作为参考。在建设和谐社会的号召下, 我国必能以一个新的和谐城乡关系创造出更多的社会发展奇迹。

参考文献

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中国城乡一体化 篇9

当前中国正处于工业化进程中,城乡融合速度加快,但是在发展进程中存在着各种各样的矛盾。其中的主要矛盾是城乡发展不平衡,并由此引发了一系列问题和矛盾。如何消灭城乡发展不平衡的突出矛盾、实现城乡发展一体化成为当前中国面临的重要课题。

一、城乡发展不平衡是中国现代化进程中的突出矛盾

(一)城乡经济发展水平差距日益扩大

改革开放以来,中国经济迅速发展,城乡经济联系显著增强,但总体上城乡经济发展水平却在不断扩大,主要体现在城乡居民收入差距和消费差距上。自新中国成立到改革开放初期,中国城乡居民收入差距大体保持在2.5∶1。1978年农村改革后比例逐渐降低到1984年的1.71∶1。自1985年起,城市改革起步,职工收入增加,城乡差距重新扩大,2012年中国城镇居民人均可支配收入为24 565元,而农村居民人均纯收入为7 917元,前者是后者的3.1倍。城乡居民收入差距拉大也直接影响了城乡居民的消费水平,使消费水平差距不断拉大。2008年,农村居民人均生活消费支出3 661元,比1978年增加3 545元,年均增长12.2%。而城镇居民2008年的人均生活消费支出为11 243元,比1978年增加10 932元,年均增长12.7%。目前农村居民生活消费水平落后城镇居民至少十年以上,且城乡居民生活消费水平之间的差距一直处于扩大状态。城乡居民生活消费支出比从1978年的2.68∶1扩大到2008年的3.07∶1,也就是说,目前城镇居民1个人的消费相当于3个农村居民的消费。

(二)城乡基础设施和社会保障差距明显

对比城乡,不论是在水电气还是住房、教育、医疗等基础设施建设上都差距明显。同时,乡村相比城市的养老、医疗、 失业等保障上也落后许多。根据马克思恩格斯的城乡理论, 城乡之间基础设施和社会保障上的差距在共产主义社会的高级阶段到来前应当已经缩小到一个很小的地步,必须尽快消除。当前存在的现状,与公共财政覆盖农村的程度不够、农业基础设施薄弱、抗灾减灾的能力不够完善和强大、物质技术装备水平低等紧密相关的。农村生态环境、教育、文化、卫生、社会治安、人文环境等与城市都有着极大的差别。

二、推动城乡发展一体化的战略选择及其理论支持

现阶段中国的城乡二元结构未发生根本改变,城乡居民收入差距继续拉大,城乡之间的矛盾在很长的一段时间内都无法完全消除,因此必须采取行之有效的战略措施。

(一)转变经济发展方式,发展高度发达的社会主义生产力,实现城乡融合

马克思认为,人类社会的发展和进步,都是生产力与生产关系矛盾运动的结果。在人类社会初期,由于生产力低下, 社会分工不发达,农业与畜牧业、手工业直接结合在一起,整个社会浑然一体,无所谓城乡关系问题。当生产力有了一定程度的发展,社会分工深化了,于是出现了城市,开始了城乡分离甚至对立的历史。然而,在共产主义社会中,包括我们目前所处的社会主义初级阶段,生产力发展的指向和结果应当是城乡融合。

为实现城乡融合而发展的生产力,应当是在加快转变经济发展方式后,立足提高质量和效益上,创新驱动发展新动力增强,现代产业发展新体系构建,更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动,更多依靠节约资源和循环经济推动,更多依靠城乡区域发展协调互动的先进生产力。

(二)大力支持农村,继续实施城镇化发展战略,实现城乡发展一体化

马克思、恩格斯充分认识到实现城乡融合是一个漫长的社会历史过程,在发展生产力的过程中,需要重视国家和城市对农村的支持和农村的城镇化。“把每个人的生产力提高到能生产出够两个人、三个人、四个人、五个人或六个人消费的产品;那时,城市工业就能腾出足够的人员,给农业提供此前完全不同的力量; 科学终于也将大规模地像在工业中一样彻底地应用于农业。”他们还重视生产力的协调安排,把“大工业在全国尽可能平衡的分布”看作是消灭城市和乡村分离的条件。

城镇化作为社会发展的必然趋势,有利于打破城乡二元结构,转移农村人口,增强农村活力,对于改变中国城乡分布结构,优化城乡经济结构,推动农村社会变革具有重大意义。 同时,城镇化有利于增强城市对农村的支持,带动农村经济的发展。要发挥政府在城镇化中的积极作用,充分发挥财政的效能,对城镇建设给予必要的财力支持,创造有利于城镇发展的条件。

在城镇化过程中深化土地制度、户籍制度、保障制度等改革,建立一套有利于全面促进城镇化的新制度体系,提高农村活力,提供强有力的制度支撑、制度保障。加强对乡镇企业发展的扶持,鼓励城市劳动密集型产业向中西部地区扩散。

(三)着力改善民生,缩小城乡差距,共享改革发展成果

加大和完善国家在农村的基础建设、社会保障等方面的投入力度,去除城镇化过程中面临激烈市场竞争、就业压力的后顾之忧。

一是缩小城乡教育差距。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、 43.8倍、68.1倍。在九年义务教育阶段,农村学生辍学、流失现象也比较严重。 二是缩小城乡医疗差距。目前,全国农村合作医疗的覆盖率只有10%多,80%以上的农民属于自费医疗群体。近几年,由于公共卫生供给短缺,医疗价格大幅度攀升,农村不少地方出现了因病致贫、因病返贫的现象。三是缩小就业差距。城市劳动人口的登记失业率为5%,农村劳动人口的失业率没有人计算得出,抛开进城务工的1.3亿劳动力不算,留在农村4亿劳动力的利用率也只有50%左右。四是缩小政府公共投入差距。国家财政用于农业的支出占财政支出的比重不断下降。

摘要：十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。面临城乡发展不平衡这一突出矛盾,必须把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合,努力健全体制机制,转变经济发展方式,大力支持农村,着力改善民生,推动城乡发展一体化。

中国城乡一体化 篇10

关键词：城乡经济,经济一体化,指标体系,主成分分析

在20世纪末期时, 我国人民的生活已经基本达到了“小康”水平。党的十八大报告首次提出了全面建成小康社会的目标, 要达成这个目标, 不仅要求城镇经济达到一定的水平, 还要求农村经济的普遍提高。那么到目前为止我国城乡经济一体化达到了什么水平, 是本文要分析的主要内容。

一、国内研究现状综述

胡碧涵 (2014) 从5个维度分析了中国城乡一体化的水平, 即城乡之间的空间、经济、社会、文化、生态环境的一体化五个维度。其中城乡经济一体化包含6个方面的共8个具体指标。文中还对东、中、西部和东北地区四个区域做了比较分析, 通过主成分分析法, 得出经济发展水平的差异是造成省份之间城乡一体化发展水平差距的最主要原因。

赵成江 (2014) 使用了人均生产总值、人均社会消费品零售总额、城市化率三个指标, 作为测量城乡经济一体化程度的指标, 使用了数据的标准化处理和主成分分析法, 并测出经济一体化的程度对城乡一体化整体水平的影响权重约为0.521, 占非常重要的地位。张虎 (2014) 构建了城乡发展一体化的评价体系, 其中城乡经济一体化包括:人均GDP、非农产业与农业产值比、二元对比系数、二元反差系数等9个指标, 通过对河南省年度数据的分析, 认为其城乡经济一体化程度呈平缓上升趋势。

二、选取城乡经济一体化水平的评价指标体系

在城乡经济一体化的研究方面, 国内单独研究经济一体化的文章较少, 一般是包含在城乡一体化的整体中一起研究, 且经济方面的指标大多只有三四个, 只占了很小的比例。研究表明, 经济一体化的水平对城乡整体一体化的实现程度影响作用很大, 经济也可以带动社会、生活等各个方面的发展。所以单独研究城乡经济的一体化, 选取合理的指标体系对其进行测评, 具有重要的意义。

本文对城乡经济一体化水平的测评, 主要是使用主成分分析法, 对收集的大量相关源数据做出一定的统计分析。主成分分析法的核心是利用降维的思想, 把多个指标转化为少数几个综合指标。主成份分析既能减少指标的个数, 又能保留原指标的大部分信息, 且新产生的指标间互不相关, 权重比较客观。对于分析指标个数较多, 且互相之间又有重叠、不完全独立, 各指标权重基本由人为决定、不够客观的模型, 主成分分析法可以很好的克服这些缺点。

本文参考国内学者对经济方面研究所选取的主要指标, 以及其他相关指标, 按照选取指标应具有科学性、可操作性、完整性和精简性的原则, 建立如下指标体系。这个指标体系共包含11个指标, 分为两层来描述。第一层是类别, 包括经济总量、产业结构、投资结构、就业结构、空间结构、居民收入、居民消费这7个大类, 从不同的角度反映了城乡经济一体化的水平。第二层是指标, 这11个指标分别包含在7个大类中, 具体如下: (1) 经济总量类别包括人均GDP (元) ; (2) 产业结构类别包括非农产业与农业产值比、二元对比系数、二元反差指数这三个指标; (3) 投资结构包括城乡人均固定资产投资比; (4) 就业结构包括非农产业从业人员占比、城乡人口就业率之比这两个指标; (5) 空间结构包括城市化率; (6) 居民收入包括城乡居民人均收入比; (7) 居民消费包括城乡恩格尔系数比、城乡居民家庭人均消费比两个指标。

三、做主成分分析检验

本文使用2013年全国31个省市的截面数据, 做主成分分析。数据主要来源于2014年中国统计年鉴和2014年全国31个省市的统计年鉴, 以及《中国人口和就业统计年鉴2013》。具体步骤如下:

(1) 使用全国31个省市2013年的截面数据, 计算数据的均值和标准差, 然后做数据标准化。 (2) 检验数据是否适合做主成分分析。计算这11个指标之间的相关系数矩阵, 可以看出, 这些指标之间并不完全独立, 而是有一定的相关性。对数据做KMO检验的值为0.664>0.5, Bartlett球性检验的卡方值为345.523, Sig取值为0.000, 说明此模型的数据适合做主成分分析。 (3) 使用spss做主成分分析, 选取主成分。根据结果可选取三个主成分, 且它们解释的累积总方差达到了81.125%。 (4) 对31个省市:计算各个主成分的得分;然后用综合表达式计算各省市城乡经济一体化的得分。设城乡经济一体化程度的得分为F, 则F= (0.47987F1+0.17171F2+0.15966F3) /0.81125, 计算后, 可得到各省市城乡经济一体化程度的得分和排名。

从以上分析结果可以看出, 我国各省市的城乡经济一体化水平差异较为明显。其中, 北京、天津、上海这三个经济发达的直辖市的城乡经济一体化水平居于前3位, 并且得分都大于1, 这说明城乡经济一体化的实现程度远远高于全国的平均水平。浙江、广东、江苏、福建等9个省的得分在0到1之间, 说明这些省城乡经济一体化实现程度略高于全国平均水平, 同样可以看出, 这些省份的经济都较为发达。重庆、江西、湖南、河北等12个省市的得分略小于1, 低于全国平均水平。而新疆、海南、贵州、云南、广西、甘肃、西藏这7个省份的城乡经济一体化得分最低, 远远低于全国平均水平, 这几个省份的经济发展水平在全国来说也最低。

从地域分布上来看, 城乡经济一体化水平较高的省市大多分布在直辖市、东部沿海地区和自然资源比较丰富的东北部地区。这些地区的经济发展程度较高, 城市经济的发展对农村经济起到了较大的带动作用, 缩小了城乡间的差距。水平较低的地区主要分布在中部省份。这些省份地处内陆, 没有沿海优势和自然资源优势, 生产和制造业不够发达, 经济发展程度不高, 因此城市难以带动乡村经济发展。而城乡经济一体化水平最低的几个地区主要分布在西部省份。西部省份自然条件较为恶劣, 一般都处于高原、丘陵地带, 产业很不发达, 经济发展程度最差, 常住居民中有很多少数民族和游牧民族, 生活条件较为低下, 这使得其城市和乡村的经济水平差别很大, 城乡经济发展极不平衡。

四、相关政策建议

根据以上对我国城乡经济一体化的整体测评和现状的分析, 本文重点提出以下政策建议:

第一, 提高农业生产率, 在保证农业稳定发展的基础上, 重点加强乡村第二、三产业的发展。提高农业生产率主要是提高农业生产的技术, 改善和优化农业生产方式和承包经营方式等, 这样可以用更少的劳动力生产出更多的产品, 将广大农民从土地中释放出来, 增加劳动力供给。

第二, 加强乡村就业人员的专业知识和技术培训, 提高乡村劳动力素质, 提高人力资本。乡村就业人员大部分是外出打工人员, 从事比较简单的体力劳动, 而留在农村的就业人员也大部分是从事本地体力劳动。要根据从事的不同行业多给农村就业人员开展不同的技术培训, 促进其专业技能的提高。

第三, 要建立完善的城乡一体化市场。广大农村向城市提供大量的食品、原材料和劳动力等, 而向城市输入这些物品时, 会受到不同程度的交通阻碍、入城管制和价格歧视等。建立完善的城乡一体化市场, 使农村和城市之间的商品和劳动力等能够快速、无障碍的流通。

第四, 将城市地区的过剩产业和劳动密集型的加工制造业外移, 迁往人口密集的农村地区。过剩产业和劳动密集型产业外移到农村地区, 即可以减少城市的拥挤程度和负担, 也可以广泛的吸收农村当地的劳动力, 使一部分村民获得稳定的工资收入, 同时也可带动产业周边道路修缮、服务业、餐饮业的发展, 给农村提供更多的劳动岗位。

参考文献

[1]殷际文.中国城乡经济发展一体化研究[D].东北农业大学, 2010 (6) .

城乡一体化刍议 篇11

关键词：城乡一体化；户籍制度改革；公共资源配置

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0049-02

传统城镇化是城市对农村吸纳的城镇化，城乡之间的差别越来越大，这种城镇化模式已被实践证明不可持续。城乡一体化是城镇化进程中的新阶段。党中央指出新型城镇化是以工业促进农业发展，以城市支持乡村发展，形成城乡一体化发展的城镇化。要充分重视城乡规划，在基础设施、公共服务方面实现均等化，积极扩大就业市场，突出城乡社会管理的重要性。对于城乡一体化的议题，许多学者都进行了有益的探究。有人认为，城乡一体化是工业城镇与农村工业方面的一体化发展。也有人则认为，城乡生态环境的有机结合，能够有益地促进城乡协调发展。有人指出，城乡一体化应该是一个综合的概念，不仅强调空间分布上的城市与乡村、产业布局上的工业与农业、人口结构上的市民与农民上的整体概念，而且强调城乡规划建设、社会事业发展、生态环境保护等上的整体概念。

笔者以为，在新型城镇化背景下的城乡一体化，包括城乡人口比例的不断增加，城镇面积不断地扩大，从城市到乡村实现产业结构、居住环境、就业条件、公共服务等一系列转变，这些变化是缩小差距的转变。要实施城乡一体化战略，就需要达成以下目标：一是至21世纪头二十年，我国人口城镇化率达到70%以上，通过各类产业发展、就业改善计划、住房建设保障、医疗养老社会事业进步，促进农民市民化，让全体老百姓真正过上美好生活。二是统筹规划、顶层设计，发展精致高效农业，推进农业规模化、产业化；积极发展工业与服务业，提升城市功能与品位，吸纳更多人口居住生活。三是遵循代价小、效益好、排放低、可持续的要求，找准经济发展和环境保护的最佳结点，兑现在发展中保护，在保护中发展的理念，坚持走可持续的生态文明的发展之路，使城乡一体真正成为我国经济转型和可持续性发展的新的动力源泉。

一、切实推进户籍制度改革，实现进城农民工的市民化待遇

我国户籍制度在特定的历史背景下，发挥了重要的社会功能。随着工业化、城市化的发展，人口流动越来越活跃。特别是农民进城务工，已是一段时期重要的社会现象。生活工作城镇化，但身份却没有城镇化。城乡二元的户籍制度，其过去的社会制度功能，已然走到了尽头，人为地约束着城乡一体化的进程。改革现有户籍政策，使农民的身份也进城，实现城乡人口合理、自由的流动，并为进城农民提供平等的市民待遇势在必行。

当前，解决进城农民的市民待遇、使其在城市安居乐业，面临的突出难点有以下两点。一是住房问题。目前城市房价远远超出农民工的实际负担能力。实行保障房制度后，表面上看许多地方都声称对外来农民工一视同仁，但流入地不愿与外地人分享城市的福利，故实际上很难落实。二是农民工在农村的土地和住房难以成为他们真正的财产，农民的土地缺乏市场化的退出机制，不能通过变现土地和房屋支持他们在城市安家落户。进城农民一旦落户城市，在农村的承包土地就会被收回。（现行政策规定进入小城镇落户的农民农村的土地不准收回，但这项规定一方面对农民的落户地点进行了限制，另一方面在许多地方得不到执行。）同时，他们在农村的宅基地由于没有完整的产权，不能出售给社区以外的人，导致住房价值大打折扣。这不仅大大阻碍了进城农民工向城市的健康稳定转移，而且造成土地和资源的极大浪费。农民进城后无法落户安居，挣钱后就回村建房。有调查显示，在我国农村，每年常住人口以1.6%的速度减少，与此同时，农村宅基地却没有减少，而以1%人速度在增加。数据也表明，农民建房一年就会占土地两百万亩左右，投入建房的费用高达数千亿元。这其中，有许多进城务工农民，回村建房又常年不住，农村有大约25%的住房常年没有人居住。同时，进城农民工能够租、买单元房的只占12%～15%，大多数进城农民工住在不合卫生条件的地下室、简易房中。

因此，提出以下三点建议。一是继续加大城市保障房特别是廉租房建设的力度，切实将进城农民工真正纳入城市住房保障的范围。二是加快推进农村土地制度改革，建立农村土地的市场化退出机制，并实现城乡住房制度的统一，以使进城农民在自愿的前提下，通过退出土地和出售农村住房获得在城市安家落户的原始资本。同时，取消农民进城落户收回农村土地的规定和做法。三是积极地改革现有社会保障制度，建立与完善城乡居民均等化的社会保障体系。更为重要的是，要切实解决进城农民工的社会保障服务，其中最为迫切的是，在全国范围内完善基础教育体系，实现进城农民工子女有权利、有条件享有公平的教育服务。

二、公共资源配置向农村倾斜，逐步缩小城乡差距

党中央对三农问题极为重视，历年都以中央一号文件形式部署三农工作，各级政府也加大了对三农的投入，用于农村新型合作医疗、义务教育、养老保险、社会救助方面的投入也持续增加。但值得注意的是，我国城乡差距拉大的态势并未得到有效遏制。特别是随着城市公共服务水平的提高，以及医疗保障水平、养老待遇水平的不断快速提高，城乡基本公共服务水平差距更大了。在社会各类矛盾中，表现最为突出的是城乡之间的差距。城乡差距又体现在城乡居民收入、服务之间的差距。数据表明，我国城乡居民收入差距约为3.3：1。考虑到农村居住人口占全国总人口的50%以上，农村服务支出的差距远远大于城乡居民收入的差距，这差距可能是5：1，甚至到6：1。全国东中西部之间的不平衡发展，之间的经济社会上的差距，在某种程度都会反映到地区城乡之间的差别上来。就各地区的城市发展水平来看，东中西部都有了较大的发展，现实差距并不是非常大。但差距出现在中西部农村与东部沿海农村之间。所以，需要加快推进中西部地区的农村改革与发展。同时，推进全国农村发展，缩小城乡之间的差距。这不仅是广大农民的强烈愿望，而且是落实科学发展观的需要。

这要调整政策，注重公共资源配置向农村倾斜，逐步缩小城乡差距。一是延伸公共设施。将基础设施建设如道路硬化、清洁供水、网络通信、垃圾综合处理、污水处理等要向农村延伸，特别是公交系统要延伸到村庄，让农民能有便捷的交通，享受公共财政提供的服务。二是教育服务一体化。农村义务教育方面，要有新的保障与突破，乡村的师资建设有新发展，缩小与城市的差距。义务教育的成果要得到巩固，并且要有质量的提高，各类经费与政策要到位，义务教育保障制度不断完善。对于困难户子女，让他们有读书升大学的机会。行之有效地改善农村学子的营养状况，促进城乡综合教育发展。对于农民的培训工作，重点加强农村职业教育，并逐步实现免费，让每位在村庄的农民都至少掌握一门劳动技术，为自身发展提供知识支持。三是医疗卫生服务一体化。在医疗卫生服务方面，针对新型农村合作医疗制度中的问题，要不断完善与巩固发展新型农村合作医疗制度，逐步提高农民保障标准与水平，缩小农村与城镇之间有的差距。坚持大病住院保障，兼顾门诊医疗保障，完善农村医疗救助，健全网络服务，为农民提供好妇幼保健，逐步提升住院体系。四是实现城乡养老一体化。城镇养老与农村养老之间的保障水平还有很大的差距。要加快建设农村社会保障体系，按照个人缴费与国家补助结合的要求，建立新型的农村养老制度，不断提高保障标准水平，逐渐与城镇职工养老接近。五是文化服务一体化。虽然农民生活文化方面正在向城市看齐，但还有很大的差距。要加快农村公共文化建设，形成农民愿意接受的文化服务体系。同时，重视城市农民工的文化生活，开展多种形式的文化活动。

三、加强城乡统筹发展，推动城乡一体化进程

第六次全国人口普查数据表明，我国城镇化率已接近50%，据此保守估计进城农民工及家属有近两亿人。近年来，我国在改革户籍制度、实现进城农民化待遇方面虽有举措，但进展缓慢。这种所谓“假城市化”的问题不解决，依靠二元结构推进城市化的体制就难以打破，通过损害农民利益发展城市的格局就不可能破除，也不可能发挥城镇化、工业化对农业和农村的带动作用。现在城市的农民工大多是80、90后的年轻人，他们已经完全不同于老一代农民工，追求平等的意识强烈，如果只让他们在城市工作又不使他们融入城市，将造成严重的社会问题。

同时，就目前的情况来看，农村许多资源处于沉睡状态，开发利用远不及城市，合理开发与发展农村就有较大的机会。优化农村投资，大力发展农村，促进农村各种生产要素合理流动，释放发展能量和活力，推动农村与城市经济社会的融合发展。一是加快城乡规划建设一体化。城乡规划要对接，要有长远的规划。城区与农村要有通盘考虑。城乡土地要统筹规划发展，工业区、商贸区、休闲区、生态产业化区要合理安排。从根本上改变过去城乡两种规划的局面。城乡进行整体布局，经过若干的努力，城市与村落空间布局，人居生态环境，人民的生活质量等，一定能会发生很大的变化。二是产业布局一体化。产业布局不仅考虑到城市工业的空间分布，而且也要考虑到农村产业的分布。统筹农村产业，第一产业、工业及服务业都要放在城乡统筹之内，实现产业与产品的对接发展。比如，农民专业合作社应该加工生产城市超市所需要的农产品。三是城乡就业市场一体化。由于产业的限制，乡村就业机会不多。这就需要加快城乡对接的人才市场建设，为农民提供就业信息服务，引导农民外出就业。同时，排除招聘就业不同待遇，对农民也要同等看待，不应提高农民的就业门槛。要为农民务工经商创业提供较好的政策环境。改善农民工就业的条件，特别是社会保障方面的条件。比如，尽快实施农民工保险转移接续办法。

参考文献：

[1]九三学社中央调研组.关于统筹城乡发展的调查报告[EB/OL].http：//www.docin.com/p-230331778.html.

[2]熊安静，胡木春，杨洲.强化省域统筹形成各具特色——海南争创特色城镇化实践范例的思考[J].今日海南，2013，（7）.

中国城乡一体化 篇12

随着城乡发展进入一体化统筹阶段,城乡居民日益增长的公共服务需求与政府公共产品总体供给不足之间的矛盾以及城乡区域间的发展失衡,已成为制约城乡经济一体化发展和社会和谐稳定的重要因素。特别是在进入21世纪以后,随着区域发展差距、贫富差距及居民收入差距的持续扩大,公民个人承担基本公共服务的费用上涨较快,远远超过了普通百姓同期可支配收入的增长速度。例如,农村基本公共品匮乏,公共卫生服务落后,社会保障薄弱,农业技术和科技推广不足,以及上学难、看病贵、房价高等群众普遍关注的问题,已经演变为重大的社会公共问题。在广大农村地区,水利自古以来就是农业生产的最大制约因素,农田水利基础设施对于发展现代农业、提高农业综合生产能力、增加农民收入、改善农村生态环境和调整农业产业结构具有重要的基础性保障,且与国家粮食安全、农村社会稳定和主要农产品的供给息息相关,具有农村公共产品性质,不同主体在其中的重要作用都不可忽视或替代。

在以农田水利基础设施建设为例的问题研究方面,国内外学者将重点主要聚焦于自然资源经济学、发展经济学和公共经济学、制度经济学等领域。其中,以可持续发展研究为代表的学者们围绕水资源利用、水利需求-供给、节水技术革新等宏观问题,研究了水利投资变动态势及水利发展对区域人口、经济、社会等的多重制约与影响,总结了水利工程建设、投融资运行管理、水利设施使用效率、水利微观实体良性运行的条件等一般性规律,并分析了农村产业结构调整对水利发展带来的影响和变化趋势。针对中国水利发展问题,1990年代中期联合国开发计划署(UNDP)项目“华北地区宏观经济水规划模型研究”、亚洲开发银行资助的“海河水利环境管理与规划研究”等,是对大流域系统区域水资源利用和水利环境管理进行探索的代表性成果。21世纪以来,以贺雪峰、周玉玺、宋鸿远、孔祥智及朱红根等为代表的研究者,分别从农村基础设施建设、制度变迁、乡村水利组织、农田水利产权、农业节水激励、农业水价政策等领域,对农村水利建设和水利发展进行了理论与实证分析;同时,针对农村税费改革对农田水利建设的影响,不同领域的研究者立足于不同层面,分析了农田水利建设的产业组织模式、农业灌溉节水行为、地下水灌溉产权制度等问题,并定性或定量分析了农田水利基础设施现状及其建设资金来源情况,发现基础设施建设滞后、资金投入不足、老化失修与功能退化现象严重等是中国农田水利基础设施中普遍存在的问题,而自然条件、区域经济因素、社会因素及农村治理因素则是造成地区之间农村农田水利灌溉基础设施投资差异的主要原因。在农村公共产品供给的影响因素方面,个人特征、家庭特征和村庄特征共同影响着农户的需求意愿,但各变量的影响程度具有显著差异,尽管县乡政府和绝大多数农户对于小型农田水利设施建设的投资积极性很高,但投资意愿却很低[1]。近期,随着人们意识的提高和农民收入的增加,研究者逐步发现农村居民除了对农村基础设施公共产品仍有较强的需求外,还对饮用水、环境卫生的改善、养老与医疗保险及教育文化等公共产品都存在强烈需求。毫无疑问,对于城乡公用事业诸如供水排水和污水处理、供气、供热、供电、邮政、电信、道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及绿化等为公众或不特定的大多数人提供必需的基础性服务的产业活动,政府垄断经营的必然性和必要性逐步从理论上被否定。

1反思与检讨:以农田水利为例的农村公共产品发展实践与困境

小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头,维护和运营比较困难,但其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的利用效率。农业作为弱质产业,经营分散、比较效益较低,农户生产规模小,农业生产又对灌溉依赖性较强,灌溉服务还深受水资源、地形和地理条件的限制;农田水利工程投入大、见效慢、管理难、回报小、直接经济效益不明显,主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。从农田水利基础设施发展的实践历程分析,自新中国成立后的人民公社时期及分田到户之初,形成了国家投资、农民投劳的小农水利投入机制,大规模的农田水利建设投入和集体化经营使得农业水利设施建设快速增长,为中国粮食主产区提供了旱涝保收的基本水利条件。截止1957年,全国农田灌溉面积由1949年的0.16亿hm2增加到0.227亿hm2,1965年增至0.32亿hm2[2]。从水利基本建设投资占全国基本建设投资的比重看,在“二五”至“五五”4 个五年计划期间,该比重均保持在6.5%以上的高位,最高时达到8.0%。从“六五”时期开始,水利基本建设投资急剧下降,从“五五”时期的157.2亿元下降到93.0亿元,下降了40.8%。在“七五”和“八五”期间虽然投资额有所回升,但水利基建投资占基本建设投资的比重却持续下降至1.9%[3]。改革开放以来,从中央到地方,小农水利投入机制向多渠道、分散化发展,中央政府重点关注贫困农村地区农业和农村基础设施,主要采用以工代赈的方法支持贫困地区基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。同时,在家庭联产承包责任制推进实践中,基于农田水利产权制度改革、农村基础设施建设管理体制改革及水价改革没有能够及时跟进和配套,导致农田水利工程类基础设施建设投资主体缺位,不仅农民投劳减少、农田水利投入相对减少,而且缺乏科学性规划,稀缺性的资金投入其效率无法提高,国土资源、农业发展、农村开发、扶贫扶困、水利水务等涉农部门在缺乏合理协调机制的体制设计下分别单独实施农田水利建设工程,往往出现重复投资建设、低效率资源配置利用等问题,而国家及政府的补助标准又显偏低,各级地方政府的配套资金又大多无法保证,农民自筹能力差,最终严重影响农田水利工程建设标准和进度,这已成为制约农田水利建设的主要瓶颈。数据显示,1981-1990年间中国新增灌溉面积793.3万hm2,同期由于老化失修等原因造成灌溉面积减少840.0万hm2,增减相抵后仍净减46.7万hm2。不仅如此,中国实行土地承包制以来,乡村组织主要是村级组织的行动能力日渐衰微,农户的行动能力不断增强,村级组织越来越缺乏约束农户个体行为的条件。农田水利工程的复杂性和农地经营的分散性,很难做到所有农户在水利基础设施建设合作中的投入收益对等,需要集体行动的村庄水利与农户个体化决策的土地承包制的矛盾便成为水利问题的根源。

进入21世纪尤其是农村税费改革以后,“农村义务工”和“劳动积累工”成为小农水投入建设的重要力量,国家致力于建立多元化、多层次的小农水建设与管护投入机制探索,政府对农田水利设施的投入严重不足,原有的农田水利设施迅速遭到废弃,水利的集体经营制度逐步转向家庭化和市场化,特别是频发的灾害性气候进一步使农田水利再度陷入困境。2003年10月,中国政府颁布了《水利基本建设投资计划管理暂行办法》,明确将水利基本建设项目按其功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类,为建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制奠定了坚实基础[4]。但是据水利部门统计,2003-2006年中国每年用于小型农田水利建设的工日由较高峰时的1998年大约减少75亿个,按每个工作日10元计算,每年减少农田水利工程建设和维护投入高大750亿元[5],这使得原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。2005年,中央“一号文件”提出把农田水利建设补助资金纳入各级政府公共财政计划,逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制,完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。此后,结合民办公助、用水户参与等方式,小农水投入增加不大,增加投入的绝对量无法满足农民投入投劳大幅较少的缺口。截至 2007 年底,中国水库总库容量达6 344.5亿m3,比1995年增加1 547.5亿m3,增长 32.3%;水库85 412座,其中大型水库493座,中型水库3 110座,小型水库81 809座,初步形成了以水库为主体的防洪排涝工程体系;有效灌溉面积为8.48亿亩,比1995年增加1.09亿亩,增长14.7%[6][6]。 2005-2009 年,中央财政安排的小农水补助专项资金由3亿元增加到45亿元,五年间累计投入94亿元[7];“十一五”时期,中国水利、环境和公共设施管理业累计投资6.9万亿元,年均增长28.7%,农林牧渔业累计投资12151亿元,年均增长37.7%。尽管如此,在中国现有的18.26亿亩耕地中,尚有9.59亿亩是没有灌溉条件的“望天田”,已建成的8.67亿亩灌溉耕地,灌溉水利用率只有46%[8]。

当前,中国农田水利建设投入出现了严重的不足,造成农村农田水利供给不足,使农村公共品供给出现了困境。究其原因,主要在于中国农田水利建设中市场、政府的“双失灵”[9]:一方面,中央政府的财政支农资金主要用于大江大河的治理,地方政府则片面追求“市场化”,更多投入那些具有较高收益的城市水利建设项目,对于小型农田水利设施的建设、管理、维护工作则有“甩包袱”倾向;另一方面,农民个体也因为农业生产的比较收益过低、农田水利设施的外部性较大、农村组织化基本解散等问题而缺乏投入农田水利建设的动力,最后导致逐步出现乡村农田水利残损破败的局面。由于严重超期运行,中国目前农村的水利设施陈旧落后、老化失修现象非常严重,大部分都是兴建于1950-1970年代,相关工程设施设计标准偏低,质量较差,加之长时期修缮、维护、更新等后续投入不足,最终导致原有水利工程设施老化失修,损坏报废等负面问题严重,特别是不同农业区域田间水利配套设施普遍缺失或无法不到位,农业基础设施整体功能日益弱化,效能逐渐降低,相当一部分水库已达到或超出规定使用年限,淤积、塌方、渗漏,灌不进、排不出的问题非常严重,基本都是带病运行,安全性和技术性都很差。据统计,中国农业灌溉水利用系数平均约为0.45,而发达国家为0.7～0.8[10];水利部门的统计显示,截至2009年,全国共有病险水库3.7万座,病险率高达43.7%,几乎都是中小水库。

农田水利基础设施的公共品属性和公共财政本身的特点表明,农田水利等基础设施建设需要大量的资金投入,财政投入及相关政策的实施理应在此类设施的建设中扮演重要的角色。水利产业政策规定的国家和农民责任分摊的办法,是一套市场经济下合理的运作模式,但其主要的问题是各级政府对农田灌排骨干工程投资不足[11]。由于经济发展水平的城乡差异,某些在城镇或者东部发达地区的农村可以借助市场化供给满足部分水利需求,在农村或者中西部农村仍然更多地需要由政府公共财政投入来解决水利需求问题;某些高收入农户可以市场化供给的产品服务满足水利需求,另外一些低收入家庭农户,由于自身收入水平的低下,无论是支付能力还是支付意愿都不强,仍需要政府的帮助。在这种情况下,政府要有效地推进新农村建设,就必须利用财政拨款的方式提供公共产品[12]。同时,小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能,对国家的粮食安全和农村经济社会发展提供重要的基础保障,具有广泛的社会公益型特征;农田水利不仅仅是水利设施的建设投入问题,更重要的是村庄社会的组织问题,即形成适应特定村庄社会的用水规则,否则再多的硬件设施投入也只是浪费;作为一种准公共产品,农田水利需要相关的公共组织来提供,小规模的农田承包制下的农户难以独立解决农田水利问题[13]。而且更为重要的是,农业水利设施的供给水平受农户、社区、地方和中央等供给主体在现实约束条件下的行为选择,微观的农田水利是农村整个大型灌溉体系的最后一步,不解决村庄层面的用水矛盾,农户无法利用大水系,也就无法抵御旱灾[14]。因此,加快推进农田水利改革发展,不仅事关农业、农民、农村发展,而且事关中国国民经济与社会发展全局;不仅关系到城乡防洪安全、供水安全和国家粮食安全,而且关系到经济、生态甚至国家安全。

2结论与讨论:城乡一体化进程中的农村公共产品供给

2011年1月29日,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》在“十二五”规划实施的第一年年初及时公布[15],中国政府从宏观层面提出把水利基础设施建设作为国家农村投入的优先领域,把农田水利作为推进农村基础设施建设和促进“三农”问题逐步破解的重点任务。面对水资源极度缺乏的现状,这一改革决定还将水资源科学管理作为加快转变经济发展方式的战略举措,通过大力发展民生水利与民生科技,努力实现中国特色的水利产业化与水利现代化。反思不难发现,进入21世纪之后的中央关于“三农”问题的第8个“一号文件”,不仅是中国国民经济总量一举超越日本成为世界第二大经济体后的亮点内容,而且是新中国成立60多年后中共中央第一次从国家战略层面系统部署水利改革发展的决定。这就要求各级政府首先要发挥农田水利建设的主导作用,持续地将水利工程作为实现城乡公共产品服务和供给均等化的基本内容和国家对农村公共财政投入的重点领域,同时各级财政必须在保证不断提高对农村、农田水利财政投入总量增量的前提下,大幅度增加中央和地方财政对于促进水利发展的专项资金,具体的办法可以考虑从土地出让收益中提取例如10%用于农田水利建设初始资金。同时,中央政府还提出通过实行最为严格的水资源管理制度,从而确立水资源可持续开发和综合高效利用的控制红线,并建立取水、用水和水污染治理等总量控制指标体系,使得节约用水理念能够贯穿于经济社会发展和群众生产生活的全过程。为此,中国政府表现出了从“十二五”规划实施开始,力争通过5～10年的艰辛努力,从根本上扭转水利建设明显滞后局面的决心与信心。可以预见,中国城乡基本防洪抗旱减灾体系建设、重点城市和防洪保护区防洪能力的明显提高、区域性农田抗旱能力的明显增强等发展目标,到2020年一定值得期待。届时,中国年用水总量将力争控制在6 700亿m3以内,实现万元国内生产总值和万元工业增加值的用水量明显降低,农田灌溉水有效利用灌溉系数提高到0.55以上,以农田水利为代表的政府公共服务能力建设也会不断增强,最终为城乡一体化提供最基本的公共产品服务保障。

长期以来,在城乡二元结构主导因素的制约下,中国政府对城乡公共产品供给制度的设计具有明显的城乡非均衡特性。例如,农村发展过程中的水、电、路、教育、医疗等公共产品供给,主要是通过向所在地农民的集资、摊派等筹措资金,农民也在相关基础设施建设过程中投入不同份额的劳动力,由此导致农村的“边缘化”现象,也带来了农民负担重、农村基层政府乱收费、乱摊派等一系列消极影响。税费改革之前,农村公共产品供给更多属于制度外供给,政府财政投入较少,过分依赖村民自愿协商集体供给,由此导致村集体资金丰裕的地方其农村公共产品供给则较好,但是相对欠发达地区由于村集体资金短缺,村民收入较低,农村公共产品供给质量和数量相对都较差,较低收入水平下的摊派筹资增加了农民负担,也制约了农村经济发展。农田水利工程建设的直接受益者是农民,尤其需要农民群众的积极参与,需要与其他基础设施协同发展。当前和今后较长时期内,基于人多地少、人多水少、有限水资源的时空分布不均仍然是中国的基本国情和水情,我们必须清醒地认识到自然气候变化的不确定性增强、旱灾与洪涝灾害频繁并发、水资源区域性供需矛盾突出、农田水利建设严重滞后仍然是影响中国现代农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,农田水利设施薄弱仍然是国家在国家基础设施投入的明显短板。因此,不断增强农村防灾减灾能力,从根本上强化水资源节约保护问题,加快扭转农业主要“靠天吃饭”的被动局面将越来越艰巨、越来越迫切,尤其是广大中西部地区“三农”问题突出,自然地理、气候气象条件对农业发展的影响与制约明显,区域性干旱、洪涝灾害、部分地方山洪泥石流及生态环境问题严重,现代农业发展与新农村建设的难度大、困难多。如何按照“依托规划、政府引导、农户主体、社会参与、多元投入、组织动员”的复合化模式,建立多渠道、多层次的农田水利建设投融资体制与机制,通过健全和完善农村“一事一议”筹资筹劳制度,实行政府补助与农民自筹挂钩,私人参与与组织动员相结合,多筹多补、以奖代补,引导农民群众和村集体利用农闲时节投工、投劳,结合“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”市场化原则积极拓宽投融资渠道,引导和鼓励私人或其他经济组织等社会资金共同投入农田水利基础设施建设,并辅之以相应有效的制度安排,如政治激励机制、经济补偿机制、信贷安排和产权制度保护等,以此提高农户、社区、地方和中央政府的供给意愿和供给能力,同时需要应用公共治理的方法解决水利设施的供给和运营监管问题。

在实践过程中,必须立足所有制关系界定水利设施的产权属性,明确不同农业水利设施的物品属性,允许产权功能的合理分割和投资市场的多元化[16],建立鼓励农户投资水利设施的激励机制,建立健全中央和地方政府投资于农业水利设施的财政预算制度,探索社区供给具有公共池塘资源属性的水利设施供给模式和治理机制。可以认为,允许农田水利设施不同产权主体之间进行所有权、经营权、使用权等全能的交易,建立专门的水利建设信贷中介,制定具体的税收政策,支持和鼓励 BOT(建设-经营-转让)、TOT(转让经营权)、PFI(私人主动投资)和证券融资等多种形式的农田水利基础设施项目融资,以降低融资财团的项目运营风险,拓宽融资渠道,促进农田水利基础设施投资多元化,最终形成“财政为主、主体多元”的投资机制、“政府引导、农户参与”的建设机制、“产权明晰、权责一致”的管护机制、“用明白水、交放心钱”的水价机制,是促进农田水利实现有效供给的关键内容。同时,辅之以国家层面的《农田水利法》,从区域层面制定差异化水资源管理体制,实现地上地下水、中水等水资源统筹协调,优化水资源高效配置利用,开源与节流并举、开发与保护并重,逐步提高城乡区域供水能力,构建和完善城乡区域供水用水保障体系;从各地农村的实际情况出发,充分尊重和理解农民的意愿,建设农民需要的、又能适合当地农业发展的农田水利基础设施,结合对农田小型水利科技发展与人才培养、水知识传播与节约用水宣传及其他相关农业水事活动发展激励措施,促使农民需求意愿的顺利实现和加速现代农业的发展步伐[17];严格划定不同区域的用水总量、用水效率和进入公共水域的污染物限排总量等“三条红线”,实行大流域、小区域和城乡水资源一体化、信息化、网络化管理,健全和确立科学合理的水价市场形成机制,完善用水市场和水权改革与水利建设社区治理,分别对城市生活和工业挤占农业用水部分按相关财税制度提取合理比例的资源使用费,以此补偿农业与农田水利基础设施建设。不仅如此,在城乡居民社区推广工程、管理、农艺相结合的综合适用农业节水技术,推广节水增效灌溉新理念,提高城乡水资源利用效率,建立健全农田水利基础设施建后的管护、修缮机制,以此保证农田水利工程的正常运行和综合效益的可持续发挥,也是促进农田水利实现多元化、差异化和动态性有效供给的必要之举。

进一步延伸地讲,由于城乡公用事业市场化涉及垄断产业和政府管理体制的改革,因此,对于中国如何将不同领域的不同公用行业由政府垄断的市场结构改造为具有可竞争性的市场结构,仍然经历着艰苦曲折的探索,特别是当实践改革进展出现挫折时,各种畏难、动摇和怀疑市场化方向的声音便会在不同程度上出现[18]。但是,为了有效促进城乡公共服务均等化和实现城乡公用事业的统筹发展,中国有必要进一步明确公用事业市场化的主要目标,那就是通过市场竞争机制的引入提高服务效率和质量,构建政府、村集体和村民之间的合作机制,并根据各地不同的情况和各种市场化实践模式的优缺点选择不同的实现形式。在这一过程中,城乡区域发展差距的存在要求我们必须循序渐进,通过可行的监管设计逐步达到独立经营、信息透明、专业服务、可问责性、可信性和依法监管的理想状态。同时,进一步加快村务公开制度建设步伐,提高农村公共产品支出的透明度,确实发挥一事一议制度的作用,营造良好的公共产品供给制度环境,带动村民自愿供给农村公共产品,也至关重要。