统筹城乡一体化（共12篇）
统筹城乡一体化 篇1
摘要：由于我国城乡分割的二元经济结构, 导致城乡差距越来越大。为了解决这个问题, 必须把城市和农村的经济社会发展作为一个整体, 进行统一规划、通盘考虑, 把城市和农村存在的问题及其相互因果关系, 综合起来想办法解决。为此, 就要坚持社会主义市场经济改革方向, 不断发展壮大县城经济, 促进小城镇的健康发展。
关键词：城乡发展,县域经济,小城镇建设
1 统筹城乡发展与市场取向改革
党的十七大报告指出:“要统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题, 事关全面建设小康社会大局, 必须始终作为全党工作重中之重。要加强农业基础地位, 走中国特色农业现代化道路, 建立以工促农、以城带乡长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化新格局。”现阶段中国“三农”问题的实质是农民问题, 农民问题的实质是收入问题, 收入问题的实质是就业问题, 就业问题的实质是劳动生产率问题和城镇化问题。20世纪40年代末, 我国农业产值占GDP的比重达85%, 中国社会科学院社会学所所长李培林预计2010年农业产值占GDP比重要下降到10%以下, 但农村人口占总人口比重, 仅从建国时的85%降至目前的56%。近年来, 我国农民收入之所以无法得到较大幅度增长, 其中的一个重要原因, 就是农民的数量不能随着农业产值占GDP比重的下降而相应减少, 从而严重地制约着农业劳动生产率的提高。加入世贸组织后, 许多人都担心我国农业会受到很大的冲击, 这种冲击固然是可怕的, 但更可怕的是由此需要农民脱离农业的速度跟不上, 使农民蒙受难以预料的损失。一段时间以来, 由于我国农业结构的调整严重滞后于产业结构的调整, 致使我国农业领域里沉淀了过量的劳动力, 这是农民依靠农业增收困难的深层原因。与此相联系, 由于我国农业的就业份额过高, 导致农业与非农产业的相对劳动生产率的差距在逐年扩大。这表明农业相对劳动生产率, 不仅没有提高反而下降了。
那么, 应当如何提高我国农业劳动生产率, 进而增加农民纯收入?马克思在《资本论》中分析影响劳动生产率的因素时, 几乎都谈到物化劳动所起的作用。马克思指出:“劳动生产率的提高正是在于:活劳动的份额减少, 过去劳动的份额增加, 但结果是商品中包含的劳动总量减少, 因而, 所减少的活劳动要大于所增加的过去劳动。” (《马克思恩格斯全集》第25卷, 第290页) , 在土地以及其他生产要素相对稳定的情况下, 由于客观上存在着投资报酬递减趋势, 农业劳动生产率往往因为劳动投入量的增加而趋于递减。如果多余的劳动力未能转移到农业以外的其他领域, 则必然造成潜在的待业农业劳动力的增加。如果把所有的农业劳动力都投在数量固定甚至日趋减少的土地上, 则必然造成农业劳动生产率的下降。这种因为农业活劳动投入量过多而造成的农业劳动生产率的偏低, 实际上是属于不充分就业。这就说明了, 对我国这样一个人多地少的国家, 在农业部门中, 仅仅节约劳动时间是不够的, 还必须把富余的劳动力转移到非农产业领域, 才有可能使农业劳动生产率不断提高。
在市场经济条件下, 市场这只看不见的手, 对农业生产要素 (诸如土地、劳力、资金) 的配置起着调节作用。根据边际效益递减规律, 假设土地的边际效益递减了, 就会有资金 (技术装备的货币形态) 来替代它。市场这只看不见的手的作用, 就在于优化要素配置, 但就我国农村当前的实际情况看, 相对于劳动力的无限供给, 劳动力价格甚为低廉, 而其他相对稀缺的要素价格则是较为昂贵的, 从而使得劳动力要素很难被替代出去。由于土地 (包含耕地) 是不可能增加的, 而劳动力则随着人口的增加而不断增加, 使得我国农业劳动生产率近年来不仅没有提高, 反而趋于下降。在这种情况下, 农业生产连社会平均利润率都产生不了, 资金也就很难进入农业领域, 在农业中物化劳动替代活劳动, 资金替代劳动力的机制, 也就很难形成。
本来, 在难以改变我国土地资源短缺的条件下, 提高农业劳动生产率进而增加农民收入的另一条途径, 就是通过转移剩余农业劳动力和土地使用权的流转, 重新调整农业生产经营规模, 让留在农业领域的劳动力拥有足够的提高农业劳动生产率和商品率的土地。但是, 由于现阶段我国城乡非农业部门的扩张, 还不可能提供足够的就业岗位, 将农村中的剩余劳动力全部吸纳, 这就很难在短时间内为实现农业适度规模经营创造必要的环境条件。与此同时, 我国是个人多地少的国家, 人地关系相当紧张, 对于大多数地区的农民来说, 除了土地, 还没有其他稳定的生活保障手段。土地既是农民最基本的生产要素, 又是农民最基本的生活保障。进一步说, 在人地关系高度紧张的情况下, 耕地所承担的农民福利保障功能, 远远“超越”了耕地所承担的生产要素功能。在耕地福利化趋势下, 公平原则必然高于效率原则。这就必然极大地限制着农业劳动生产率的提高。
综上所述, 当前制约我国农业劳动生产率提高和农民收入增加的根本原因, 在于生产要素的流动不能遵循市场经济规律的要求, 以及与此相联系的由于市场取向改革目标还汉有到位, 市场体系发育还很不完善, 计划经济体制遗留下来的城乡二元结构的制度性障碍还没有完全消除, 使得农村严重过剩的生产要素 (主要指劳动力) 流不出去, 农村甚为稀缺的生产要素 (如资金、技术和人才) 流不进来, 一句话, 正常的生产要素流动严重受阻。这是近年来我国农业劳动生产率难以提高、农民收入增长趋于缓慢以及农村经济发展不快的根本原因。同时, 也从另一个侧面说明, 解决我国“三农”问题的根本出路, 在于继续深化市场取向改革, 彻底打破城乡分割的传统格局, 真正地把自主权、平等权和发展权还给农民。回顾中国农村改革与发展的历程, 可以得出如下的结论:即中国农村必须经历三次深刻改革, 才有可能引导农民最终走上富裕的道路, 从根本上解决历史上遗留下来的“三农”问题。第一次是从僵化的农村人民公社体制下解放出来, 把生产经营启主权还给农民;第二次是从极其有限的土地中解放出来, 在农村地区发展二、三产业。这两次变革已经基本上完成, 现在正经历着第三次变革, 即从传统的城乡二元社会经济结构的束缚下解放出来, 实现城乡一体化, 使农民同市民一样, 享有平等的生存权和发展权。
2 统筹城乡发展与壮大县域经济
从理论上说, 要解决三农问题, 就必须建设现代农业, 发展农村经济, 增加农民收入。而如何建设现代农业, 发展农村经济, 增加农民收入呢?党的十六大报告有个突破性的提法, 这就是统筹城乡经济社会发展, 党的十七大报告指出:“要统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题, 事关全面建设小康社会大局, 必须始终作为全党工作重中之重。这是很有针对性的。长期以来, 我国政府一直是重视解决”三农“问题的, 但为什么没有得到很好的解决呢?其根本原因就在于过去对”三农“问题的认识以及寻找解决“三农”问题的途径, 仅仅把眼光局限在“三农”本身, 即就“三农”论“三农”。党的十七大报告指出, “统筹城乡经济社会发展”, 这个新的提法突破了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的旧框框, 站在整个国民经济和社会发展全局的高度来考虑农业、农村和农民问题。但是, 最近又出现一种倾向, 即有些同志把统筹城乡经济社会发展, 简单理解为跳出“三农”抓“三农”:即解决农业问题靠工业化;解决农民问题靠市民化 (把农民变市民) ;解决农村问题靠城镇化。这种观点有对的一面, 但还不够全面。正确的提法应当是:跳出“三农”抓“三农”与立足“三农”抓“三农”相结合。从我国国情出发, 全面繁荣农村经济和加快城镇化进程是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系, 统一于社会主义现代化建设的全过程。如果农村经济繁荣不起来, 城镇化进程就不可能加快, 如果忽视了农业和农村自身的现代化, “三农”问题也不可能得到解决。所以, 党的十七大报告在论及“三农”问题时, 是用两句话来概括:即“全面繁荣农村经济, 加快城镇化进程”。这就是统筹城乡经济社会发展的集中表现。2010年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础”为主题, 充分体现了中央关于加强“三农”工作的一贯要求, 指明了巩固和发展农业农村经济好形势的根本方向。这既是对当前的工作部署, 又是着眼长远的战略谋划, 对我国农业农村发展具有重大意义。
对于处于发展中国家的我国来说, 相对于城市, 农村所蕴藏的潜在力量要大得多。只要我国还是一个发展中国家, 不管经济社会发展程度如何, 在农村这个辽阔的区域内, 总是蕴藏着比城市丰富得多的可供利用的初级产品、劳动资源和自然资源。不仅如此, 随着我国农村经济由单一的农业经济向多部门、多层次、多功能的经济结构的转变, 随着我国农村经济的全面发展和农村现代化的逐步推进, 在农村区域内将会集中全国相当一部分工业、商业、建筑业、交通运输业、旅游业和其他服务业, 农村经济的发展, 将在很大程度上决定着整个国民经济的发展, 农村经济的繁荣, 将在很大程度上决定着整个国民经济的繁荣。这是由中国的具体国情所决定的。据统计, 2009年全国乡镇企业将实现增加值92500亿元, 支付劳动者报酬17000亿元, 同比增长7.39%, 增幅比上年回落2.56个百分点。从总体上说, 我国县域经济还是以农业和农村经济为主体的经济, 也可以说是农村经济的基本单元。这就决定了县委、县政府要把农村工作作为各项工作的中心, 县域经济要以农村经济为中心。作为全党工作重中之重的“三农”问题, 其落脚点应放在县、市, 这是解决“三农”问题的最直接操作平台。还须指出, 县域处于城乡结合部, 是城乡汇合点, 因而应该成为统筹城乡经济社会发展的重要环节。与城乡协调发展相比, 统筹城乡经济社会发展, 是站在更高的层次上, 强调的不仅仅是城乡共同发展, 而且是城乡相互融合, 以城带乡, 以乡促城的互动式发展。从实际解决“三农”问题以及统筹城乡经济社会发展的角度考虑, 县 (市) 这个层次具有不可代替的作用。首先, 作为宏观和微观的结合部, 在发展规划的制定、经济结构的调整、产业开发重点等一系列发展重大问题上, 县 (市) 都具有相对的、较大的自主权;其次, 作为承上启下的行政管理层次, 具有比较完备的管理职能, 能够有效地调整县域内各产业之间的关系, 统一各部门的力量, 兼顾县 (市) 、乡 (镇) 、村三个层次, 履行统筹、协调、组织、服务功能, 统揽县域经济发展全局。
3 统筹城乡发展与小城镇建设
长期以来, 在城市化问题上存在着认识上的偏差, 即认为城市化是为了解决现有城市建设发展速度问题。在这种思想指导下, 改革开放30年来, 我国一直把城市化的重心放在城市自身的建设上, 虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展, 城市居民生活水平也有显著的提高, 但城市化程度却明显滞后, 究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及在农村自身发展的基础上促进农村人口向城市转移。这就涉及到党的十七大报告所论及的“中国特色城镇化道路”的实质是什么?我认为, 最根本的一点, 就是指它是和解决农村、农业和农民问题紧密地联系在一起。换句话说, 城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移, 逐步优化城乡人口结构, 为建设现代农业, 发展农村经济, 增加农民收入, 创造所必需的环境条件。如果说, 以往发展大中小城市, 是在城乡二元社会经济结构下运行的, 始终没有顾及“三农”问题的解决, 甚至是以损害“三农”为代价;那么, 当今的小城镇建设则是着眼于解决“三农”问题的。从党的十七大报告的体系看, 关于加快城镇化进程的要求, 都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的。
小城镇是一个区域性概念, 从狭义的小城镇概念出发, 小城镇既有城市的特征, 又有乡村的特征。小城镇具有城市的特征, 指的是它是以一个中心点为依托, 以中心至辐射点为半径所构成的区域网络。所不同的是小城镇的辐射点是周围的村。换句话说, 小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上, 作为小城镇中心的镇, 它的形成、发展与周围乡村发展的特点, 乃至兴衰有着密切的关系。改革开放30多年来, 蓬勃发展的小城镇已经成为区域性经济、政治和文化中心, 担当起带动广大农村经济发展和社会进步的重任, 在农村居民生产方式、生活方式、价值观念的变革中发挥着越来越重要的作用。改革开放富裕起来的农民, 要求既有丰富的物质生活, 又得有丰富的精神文化生活, 享受到城市的文明。而小城镇经济的发展带动了小城镇建设, 日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施, 极大地丰富了农民精神生活, 提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。作为我国广义城市的重要构成部分的小城镇, 不仅仅是大小城市功能的自然延伸, 而且往往是当地经济、政治和文化中心, 因而是联结大中城市和农村的桥梁。因此, 小城镇不仅要发展成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区, 同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。
对中国来说, 发展小城镇是个大战略, 也是逐步变农村为城镇、变农民为市民的动态过程。这个过程是与农村工业化、农民职工化、市民化相互交织、同步运行的过程, 是城乡经济发展、农村社会进步的必然结果。其基本动力则是农村工业化。反过来, 小城镇建设又会大大推动农村工业化的发展和农村社会的进步。在过去的相当长时间, 中国一直停留在农业社会, 农民太多是其贫穷的根源, 要让农民富裕起来, 就要让农民减少下去。不把农民变非农民, 中国就无法实现现代化。而小城镇分布于广大农村之中, 既具有农村的某些优势, 又能发挥城市的一定功能, 只要建设得好, 对周围农村剩余劳动力的吸引力是相当大的, 可以成为农村剩余劳动力的栖息地和向城市化过渡的前沿阵地。况且, 随着小城镇的发展, 还可以逐步提升为小城市、中等城市。最近几年, 国家城建部门在重视大中城市建设的同时, 已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面, 并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇, 逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系。这就是理想的中国特色的城镇化之路。
我国人口众多, 又处在经济体制变革和经济结构调整的双重转折时期, 无论是农村或者城市, 就业压力都相当大。这就给农业劳动力向非农业劳动力、农村人口向城市人口转变带来特殊的困难, 这就决定了实现城镇化目标将是一个比较漫长的渐进的社会转型过程。在这个漫长的过程中, 城镇化会表现出多种多样的过渡形态, 就业形式也会表现出多种多样的过渡形态。其中的一个重要表现, 就是农村劳动力向城镇转移, 在相当程度上是采取不完全转移方式。这是和我国农民缺乏社会保障联系在一起的。对于我国农民来说, 在今后相当长时间内, 土地不仅仅是农业最基本的生产要素, 而且是农民最基本的生活保障。我国农村剩余劳动力向城镇转移, 基本上是以追求相对较高的经济收入为目标和动力, 因而基本上属于一种经济行为。一旦城市失去就业机会, 或者城市就业成本过高, 他们就会退回到农村, 因为农村还拥有长期而又稳定的承包地。这就涉及到我们所要加以分析的“农民工”问题。“农民工”是中国从传统社会向现代社会转型过程中出现的一个特殊的社会群体, 具有鲜明的中国特色。“农民工”作为一种制度安排, 是和城镇化的本质要求相背离的。许多“农民工”虽然在城镇打工多年, 却始终是城镇的边缘群体。他们和原有城镇职工相比, 付出同等的劳动得不到同等的经济待遇, 甚至付出加倍的劳动, 也得不到同等的经济待遇。由于有城市户籍的正规就业职工的利益是刚性的, 他们的工资水平一般是呈上升的趋势;农民工的利益则没有保障, 同时由于进城“农民工”队伍越来越庞大, 数量越来越多, 供大于求的趋势有增无减, 使得“农民工”的工资水平越来越低, 更谈不上享受原有城镇职工的各种社会福利待遇。如此庞大的“农民工”队伍, 虽然已经从农村走向城镇, 却不被城镇所完全接纳。这就不难理解, “农民工”现象的出现, 是与城镇化进程严重滞后联系在一起。
这就要求我们必须改变传统的城市化理念。传统的城市化理念是产生于城乡分割的二元社会经济体制。在以往的一个相当长时间内, 我国工业化和城市化是在城乡隔离的环境下完全独立于农村而运行的。这就使得迅速增加的农村剩余劳动力无法被城市所吸收。而目前我国正在进行着的城镇化进程中, 却直接面对的是广大农村, 广大农民。在这种新的背景下, 城市化的理念就必须更新, 即不能仅仅理解为“单向城市化”, 还应当理解为农村通过自身的发展以及城市文明的普及, 逐步转化为城市。“单向运动”必然是少慢差费;“双向运动”必然是多快好省。由此决定了我国城镇化的工作重点, 应当放在农村。只要我们冷静地思考一下, 就会逐渐意识到, 我国城镇化所面临的诸多问题, 与其说是在城市, 不如说是在农村。要加快城镇化进程, 就必须致力于农村的现代化。如果农村经济繁荣不起来, 城镇化进程就不能加快;如果忽视了农业和农村自身的现代化, 忽视了农民收入的持续增长, “三农”问题终究不可能得到解决, 更谈不上把“农民工”转变为市民。我国城镇化进程, 包含着农村人口自身的生活消费方式、闲暇生活方式、社会交往方式、工作方式、思维方式、价值标准及接受现代文化传播和受教育的程度等各种因素在内的变化, 其实质是农村社区生产力结构、生产经营方式、收入水平与收入结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近、趋向同一的历史过程, 是城乡差别逐渐缩小, 并最终走向城乡一体化的历史过程。在城乡差别还相当悬殊的情况下, 要加快城镇化进程是相当艰难的。而小城镇又是农村的经济中心、政治中心、文化中心, 离开了小城镇的发展, 离开小城镇的辐射带动作用, 农村经济就繁荣不起来, 城乡差别就很难缩小, 更谈不上把“农民工”转变为市民。
责任编辑:孙卫国
统筹城乡一体化 篇2
在农村改革发展综合试验区中，浉河区紧密结合区情实际，准确定位，以建设城乡统筹发展先行区为统领，以土地流转、农村社会化服务体系建设和城乡互动为突破口，大胆地试，大胆地改，大胆地闯，初步探索出一条符合浉河区实际、有浉河区特色的农村改革发展试验区建设之路，试验区建设取得了初步成效。
一、准确定位，争当城乡统筹发展的先行者
定位就是目标，就是方向。只有正确认识自我，找准定位，才能谋划正确的工作思路，制定科学的工作方案，形成有效的工作措施。
浉河区是信阳市的中心城区，是全市政治、经济、文化中心，区位独特，交通便利，信息发达，社会资源丰富，企业管理、科技、教育、文化、卫生等领域人才济济，并在多年的发展中积累了丰富的城市优势资源。但浉河区也同时是一个特色鲜明的农业大区，全区有12个乡镇、办事处涉及“三农”工作，因此，城乡并重，半城半乡是浉河区最基本、最现实的区情。近年来，区委、区政府大力推进新型工业强区、特色农业名区、商贸物流大区、生态人居新区建设，区域经济保持了又好又快发展的良好势头，城乡面貌发生了巨大的变化，茶叶、板栗、食用菌、草莓、甲鱼养殖等特色产业快 速发展，目前已成为全国第二的茶叶种植大区，被国家林业总局命名为“中国茶叶之乡”，经济社会发展综合实力多年稳居全市第一位。2008年，全区农民人均纯收入5304元，分别比全国、河南省、信阳市农民人均纯收入高543元、850元、1032元；二三产业增加值占GDP的87.8%，比信阳市平均水平高13.4个百分点；城市化率达到54.4%，远远高于全国、河南省和信阳市的城市化水平，初步形成了城乡融合、优势互补的发展格局，为进一步推进城乡一体化奠定了良好的基础。
省委、省政府批复同意信阳作为河南省农村改革发展综合试验区，这既是全市的一件大事、要事、喜事，也为浉河区的发展带来了千载难逢的历史机遇。区委、区政府审时度势，明确提出要勇当城乡统筹发展的先行者，努力建设城乡统筹发展先行区。区委、区政府瞄准这一定位，迅速将全区广大干群的思想统一到这一发展定位上来，统一到农村改革发展综合试验区建设这一重大决策部署上来，努力在城乡产业发展、户籍改革、社会保障公共资源配置等方面取得突破。
二、重点突破，勇当改革创新的实践者
试验区建设内容丰富，千头万绪，必须重点突破，统筹推进。“茶（茶产业）、社（农民专业合作社）、化（城乡一体化）”是浉河区的三大优势，也是三大特色。在试验区改革实践中，浉河区依托自身优势，彰显自己的特色，把特色做大、做强、做优，从而引领全市的农村改革试验。
（一）大力发展农合组织，让农民抱团发展。以提高农业组织化程度和农民组织化程度为目标，进一步规范和发展壮大农民专业合作组织。不断创新社会化服务模式，将农民合作经济组织建设同“基地、品牌”、“服务、资金”、“资源、科技”和“市场”有机结合起来，形成了“农民合作经济组织+基地+品牌+市场”、“农民合作经济组织+资金+服务+市场”、“农民合作经济组织+资源+科技+市场”三种新型发展模式，进一步提高了农村社会化服务水平和农民组织化程度，促进了全区特色农业的发展，加快了农业产业化进程。目前，全区农合组织共吸引社（会）员20617人，带动辐射农户26760户，占全区农户总数的20%；覆盖111个行政村，占全区行政村总数的69.8%，年产值6亿元。一是在优势产业发展上突出“农民合作经济组织+基地+品牌+市场”模式。我区信阳毛尖茶产业规模大、产值高，优势明显，但随着茶产业规模的不断膨胀，分散种植、分散经营已不适应形势的要求。浉河区通过成立茶叶种植、加工、销售等不同类型的专业合作社，使产业链条不断延伸，茶叶产业不断发展壮大。目前，全区茶叶种植面积已达30.5万亩，2008年实现产值12亿元。浉河港乡茶叶种植大户余延富会同当地40多家茶叶种植、加工、经销大户，成立 “浉河区两潭茶叶合作社”，注册“两潭”牌信阳毛尖商标，对全社600余户社员的1.6万亩优质茶叶 基地、87个名优茶加工点实行标准化管理、清洁化生产、品牌化营销，取得了良好效果。社员茶叶平均单价比非社员茶叶高出100元以上，且供不应求，合作社“两潭”牌信阳毛尖远销到郑州、武汉、西安等10多个大中型城市，去年该社总销售额达9000万元，实现利润900万元。二是在特色产业发展上突出“农民合作经济组织+资金+服务+市场”模式。浉河区生猪、水产养殖虽有一定发展，但普遍存在着养殖技术参差不齐、销售渠道不畅、资金缺乏、规模偏小等问题。为此，浉河区在农合组织发展中引导养殖户联合起来成立专业养殖合作社，实行资金、技术、信息、市场等资源共享，互惠互助，集智同心搏击市场，有效缓解了融资难、获取技术难、买卖难等问题，提高了农户的市场主体地位，促进了养殖业发展。谭家河乡志强养殖合作社在社员内部筹资109万元，按照包良种仔猪购进、包疫病防治、包饲料供应，统一圈舍建设标准、统一品种、统一配种、统一技术指导、统一品牌销售、统一建档的“三包六统一”方式为社员服务，大力发展生态养殖。由于生猪品质好，质量安全有保证，社员每年出栏的商品猪全部被武汉、广州、上海、天津等地的10余家客户包销，社员平均每头生猪净利润300元以上，高出普通养殖户50%以上。在合作社的示范带动下，周边12个行政村300多个农户纷纷发展起了生猪养殖业。截止目前，该乡年出栏生猪500头以上规模的养殖场达60多家，年出栏生 猪7万余头，年产值7000余万元。十三里桥乡的甲鱼养殖业由80年代末的几户60余亩养殖水面年产值不足100万元的零星散养，发展到如今社员600余户、养殖水面3500亩、年产甲鱼60万公斤、年产值6000万元的养殖规模，得益于“黄金甲”甲鱼养殖合作社的成立。该合作社积极同当地农行、农发行等金融部门沟通，协调贷款120万元，扶持当地群众集中连片发展甲鱼养殖，延长了产业链条，提升了当地甲鱼养殖的产业化水平。合作社带头人刘正理大胆解放思想，无偿向合作社社员贡献自己保密多年的养殖秘方，使合作社养殖的甲鱼通体金黄，肉质鲜美，“黄金甲”牌甲鱼声名鹊起，供不应求。三是在产业向纵深层次发展上突出“农民合作经济组织+资源+科技+市场”模式。结合自身资源优势，重点引导合作社在产业精深加工、产业优化升级上下功夫，提高产品的综合经济效益。针对茶叶采摘乏缺先进的机械，大量中低档茶被茶农弃采浪费的现象，一些茶叶加工合作组织从外地引进先进设备和茶叶深加工技术，机械采摘后再根据次等茶的等级进行分拣和加工，大大提高了茶叶的产出效益。十三里桥乡磨盘山茶叶专业合作社与浙江等地的先进茶叶加工企业建立茶叶深加工合作关系，年收购加工中低档次茶叶1000多吨，新增收入2000多万元。谭家河乡大庙畈林业资源丰富，有“信阳香菇城”之称。随着森林资源的减少以及国家林业政策的健全，产业一度没落。为了振兴昔日的辉煌，该乡成立了信谭食菌专业合作社，在当地大力推广以稻壳、麦秸、杂木为原料的食用菌菌种生产技术，不仅解决了经济发展和环境保护之间的矛盾，而且极大提高了产业效益，促进了产业优化升级。目前，该社拥有“艳红”、“大地”等6个菌种厂，社员达300余家，高级技术人员15人，并建立起自己的产品研发机构和营销网络，其产品“信谭”牌食用菌菌种已销售到全国60多个市县，在省内外建立了30多个食用菌种植基地，年销售产值达3000万元，会员人均纯收入超万元。
（二）大力推进土地流转，培植壮大产业基地。在农村土地流转实践中，浉河区以优势产业发展为重点，以农业增效、农民增收为核心，以土地规模化、集约化经营为目标，按照“布局区域化、生产规模化、经营一体化、销售品牌化”的要求，全力推动农村土地向经营大户、高效农业示范户和农业产业化龙头企业快速流转，实现传统农业向现代农业转变，促进了农业和农村经济健康快速发展。一是林地流转取得突破，“林业银行”领跑全省农村改革。浉河区在全省、全市率先成立了林权交易服务中心、林权评估服务中心、林权储备中心和林权资本化运作中心。“四个中心”挂牌成立不到1个月的时间，已交易林地面积16298亩，达成林权抵押贷款协议1722万元。据初步估算，我区可供抵押贷款的林地面积达135万亩，评估价值达18.6亿元，可办理银行抵押贷款8 亿元。浉河区的 “林业银行”引起了各级新闻媒体的广泛关注，国家林业网、河南省人民政府网、河南日报、信阳日报等主流媒体相继对此做了深度报道。市委书记王铁同志亲自作出批示：“这是农村改革的一个重要方面。希望加快步伐，强力推进，改革办认真总结，以点带面，形成良好的势头。”二是茶园流转取得突破，“名茶特区”建设紧锣密鼓。依托信阳五云茶叶集团，计划3年内在浉河港、董家河两个产茶大乡通过茶园经营权流转，建立10万亩生态茶叶生产基地，真正让信阳毛尖茶香溢醉浉河。目前，区林权评估服务中心对其现有茶叶基地进行了资产评估，区林权资本化服务中心帮助其办理了400万元的茶园抵押贷款。在相关职能部门的指导和配合下，公司正在对董家河乡五个村（云雾、车云、连云、集云、黄龙寺）的茶园进行调查、摸底、评估，为茶园整体流转做好各项准备工作。三是土地流转取得突破，农业产业实现聚集发展。浉河区充分发挥中心城区的区位、交通以及茶产业和自然生态环境优势，积极引导群众按照依法自愿、有偿的原则，采取转包、出租、入股、互换等多种形式，稳步推进土地向规模化、特色化、科学化集中。截止目前，全区已累计流转土地面积11.2万亩，有效地推动了农业特色产业的聚集发展，初步形成了茶叶、林果、蔬菜、食用菌、畜牧水产养殖等五大特色农业集聚区。民营企业家王辉个人累计投资2400余万元，在董家河乡承包林地1.7万亩发 展林业，10年时间用千万元的投入换来了上亿元的资产。
（三）大力实施城乡互动，加快推进城乡一体化进程。把加快城乡一体化进程作为试验区建设的切入点，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹规划、综合推进、同步发展，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补，让农民享受到城镇居民同样的文明与实惠。一是办好土地信用合作社，推动农民向二、三产业转移。积极探索通过转包、入股、互换、租赁等多种形式建立若干个土地信用合作社，并形成一定的规模、一定的数量，把农村的土地有效地集中起来，储备起来，集中发展特色产业。二是建好融资担保基金，为城乡一体化建设提供源头活水。主要做法是“一统筹二创新”，即：统筹安排涉农政策资金，打捆使用，集中投向农村改革发展的热点和难点，让优势更加明显、特色更加突出，力求实现项目资金综合效益最大化；创新担保方式，通过扩大农村担保融资，积极探索农民专业合作社、农民联户担保贷款新路子，建立和健全农村信用担保体系；创新融资方式，探索林权抵押贷款新模式，设立农村贷款担保基金，大力发展小额农村贷款，降低农村贷款门槛，扩大农民融资范围。区农村信用合作社以农民专业合作组织为依托，以会员为对象，以“互联互保、联户联保”为担保形式，按存款额的5倍放贷款，受到了农户的普通欢迎，为全市金融业支持试验区建设闯出了一条新路子。三是高标 准建设村级卫生室，让农民就医与城市并轨。区财政投资450万元，2009年上半年完成145个村级卫生室建设任务，以此为突破口，把农村社会保障延伸到农村新型养老保险，使农村保障逐步实现城市化。四是扎实推进户籍制度改革，让农民变市民。对在城市有固定职业和稳定收入的农民可以申请登记为城市居民户口；对愿意放弃承包土地和宅基地到城镇规划区内购房居住的一律登记为信阳市居民户口。五是加快城镇化建设步伐，农村变城市。认真落实村镇规划，坚持一张蓝图绘到底，大力实施一乡一街工程，谭家河乡金色南湾农民新村、浉河港乡金港商贸城、董家河乡茶叶大市场等一批特色小城镇已经初具规模。加大了对村镇道路、交通、给水、排水、供电、通讯、供气、防灾等各项公用工程建设的投入力度，投资1500万元，高标准建成了环南湾湖32公里的旅游公路，已成为百里茶廊上一条靓丽的景观大道。
三、凝聚合力，敢当试验区建设的组织者。
建设试验区是一项庞大的系统工程，也是一项全新的工作，必须凝聚方方面面的智慧和力量，特别是各级领导班子和各职能部门必须积极行动起来，上下同心，齐心协心，共同推进试验区建设步伐。
（一）建立“三包”责任制。对试验区建设工作实行处级领导包乡镇、示范村，包重点改革试验内容，包重点工程项目工作责任制。共有35位处级领导、44家部门和单位直接 承担试验区建设的领导和共建任务。一是明确任务。处级领导负责对所包单位农村改革发展综合试验区建设工作进行指导、督促、检查，并协调解决有关问题；负责督促联系乡镇办事处、示范村农村改革发展综合试验区建设工作实施方案的制定和落实；负责督促区直部门按时、按计划完成重点改革试验任务；负责督促重点工程项目建设进度，保证重点工程项目保质保量完成。二是明确要求。领导干部率先垂范，当好农村改革发展综合试验区建设工作的组织者、先行者、示范者。采取得力措施，督促、指导好所包乡镇、办事处农村改革发展综合试验区的推进工作，重点改革试验内容的改革试验工作和重点工程项目的建设工作。各乡镇、办事处，牵头责任单位和相关责任单位根据各自承担的工作任务，制定了切实可行的工作方案，采取有效措施，狠抓落实，积极完成各项工作任务。三是加强检查。区委办公室、区政府办公室、区干部作风督查组、区试验区办公室联合对全区农村改革发展综合试验区建设工作进行督促检查，对存在的问题及时下发督查通知，对工作进度缓慢，领导重视不够，工作不力的单位，给予通报批评；对不能按时完成工作任务，严重影响工作进度的单位领导实行责任追究。
（二）建立部门联动机制。区直各部门都自觉服从和服务于试验区建设的大局，把工作重点转移到试验区建设上来，形成了齐抓共管、密切配合，共建试验区的工作体制和工作机制。一是思想高度统一。通过学习省委省政府批复精神、《信阳农村改革发展综合试验区总体方案》、市委书记王铁在试验区建设启动动员大会上的讲话，通过各种培训班、培训会，交流研讨会，很快把思想统一到试验区建设上来，积极主动地投身试验区建设的实践。二是紧密配合。各单位、各部门都立足部门实际，制定本单位、本部门支持配合试验区建设的优惠政策和配套措施。目前已正式向区试验区办公室上报优惠政策和配套措施的部门达到30家。特别是涉及农村土地流转、农村金融体制创新、农民合经济组织建设、农村社会保障体系建设等8项改革创新内容的部门，如农业局、林业局、财政局、社保局、交通局、民政局还结合本部门实际，制定了具体的实施方案，在项目、资金、人才等方面对试验区进行倾斜。区教育局制订了九项政策措施来助推试验区建设，金融部门累计向试验区发放各类贷款2亿多元，为试验区建设送来“及时雨”。三是积极实践。部分单位和部门已经积极行动起来，不等不靠，大胆实践，取得了明显成效。林业局在没有现成经验的情况下，积极创造条件，成立了全省首家“林业银业”； 农业局把全区81家农合组织整合起来，成立浉河区农民合作总社，使合作社带动能力进一步增强。
“六个一体”推进城乡统筹 篇3
统筹城乡发展，是进入新世纪以来党中央、国务院作出的一项重大战略决策。2010年中央一号文件的主题也是“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”，就是要用统筹城乡发展的新理念，突破城乡二元结构，破解“三农”难题，建立城乡经济社会发展一体化的新格局。
统筹城乡发展是今后一个时期引领经济社会全面协调可持续发展的一条主线，对促进科学发展、和谐发展意义重大。在城乡统筹发展中，国土资源部门主要担负四大任务：保发展、保资源、保调控、保权益。对国土资源部门来说，支持服务统筹城乡发展是一次难得的发展机遇。我们能做些什么？如何作为？
以土地规划修编为契机，推动城乡土地规划一体化
土地利用总体规划是统筹城乡发展的重要依据，是推动社会主义新农村建设的基础工作。目前，全国各地三级新一轮土地利用总体规划修编基本实现。以土地利用总体规划引领城乡经济社会发展一体化的时机基本成熟。下一步，应着手推动土地利用总体规划与其他规划的结合。比如，与村镇规划相结合，科学合理规划村镇布点，对镇驻地和拟集中建设村居周边的基本农田进行合理调整，统筹安排好农村居民点、农村基础设施、公益事业和产业发展用地，为促进城乡社会一体化奠定基础。同时，加强与城市规划、农村规划及各专业规划之间的衔接，以城乡一体规划打破城乡二元结构。
以保护耕地为基本要求，保障城乡从严管地一体化
耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持和保障。要认真落实耕地保护责任，严格土地执法，坚守耕地“红线”。每年对各地耕地占补平衡和基本农田保护进行考评，考评结果纳入各地目标管理考核范围；市、县、乡、村逐级签订责任状，层层落实耕地保护责任目标，实现耕地保护从“一家管”变为“大家管”。实施“全覆盖、无缝隙”执法动态巡查，构建发现、报告、制止、查处、问责“五位一体”土地管理共同监管机制，确保各类违法违规行为在第一时间得到发现、制止和受理，有效保护耕地资源。
以土地增减挂钩为平台，统筹城乡科学用地一体化
城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为农用地、耕地的农村建设用地以及废弃的国有工矿用地地块（即拆旧地块），与拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，实行建新拆旧的增减挂钩，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约用地，城乡用地布局更加合理的目标。通过实施增减挂钩，既盘活了农村建设用地的资源，缓解了城镇用地不足压力，又解决了新农村建设资金不足、农村生产生活方式落后等一系列问题，大大改善了农村生产生活条件，走出了一条以城带乡、工农互补的用地新路。
以土地综合整治为抓手，强基固本保障供地一体化
开展农村土地综合整治，是大力改善农村生产条件，提高耕地质量，严守耕地保护红线，确保粮食安全的重大举措。当前，农村土地整治已上升为国家层面的战略部署，并写入2009年中央一号文件和温家宝总理的政府工作报告。全国人大正在修订的《土地管理法》中，也把土地整治列为单独一章。我们认为，农村土地综合整治工作要取得成效，必须做到六个结合：与保护耕地、坚守红线相结合；与重大工程项目建设相结合；与现代农业、土地流转相结合；与增减挂钩、城乡统筹相结合；与农业增产、农民增收相结合；与环保同行、绿色经济相结合。
以农村土地流转为核心，规范城乡土地市场一体化
目前，农村基本实行土地联产承包责任制，人均只有一亩左右的耕地资源被承包得零星分散，极大地降低了土地的利用率，增加了农民的耕作成本，挫伤了农民的生产积极性。在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中，农村土地的保护与利用矛盾日益突出，土地利益矛盾日益尖锐，小块经营的小生产与发展现代农业的矛盾日益显现。因此，土地流转、大户经营，实现农业产业化、规模化，是城乡统筹发展的“破冰”之策。站在国土资源部门的角度来审视，开展农村土地流转至少有以下几个方面的作用：一是有利于土地资源的优化配置；二是有利于节约集约用地，有利于耕地保护；三是有利于提高农民生产生活水平；四是有利于发展乡镇经济。
以创新管理机制为突破，实现城乡依法征地一体化
土地管理政策是“三农”政策的基础，统筹城乡土地管理制度改革是统筹城乡发展的重要途径。可以说，农村土地制度管理改革是统筹城乡发展的关键环节。按照中央有关要求，规范有序推进农村土地管理制度改革：一是坚持农村土地整治与增减挂钩有机结合，不断创新运行机制；二是突出规划计划的管控作用，确保县、乡（镇）规划得到落实；三是进一步完善土地流转收益分配制度，建立城乡共享的土地收益分配机制；四是进一步完善土地征收制度和征收程序，切实维护被征地农民合法权益；五是研究规范产业集聚区内项目供地问题，不断完善招拍挂等土地出让方式。当前土地管理要适应城乡统筹发展的需要，必须完善征地保障机制。过去，在城市建设、基础设施建设以及重点建设项目中，由于相关体制机制不健全、补偿标准偏低等原因，形成了诸多遗留问题，成为了社会不和谐稳定因素，也对城乡统筹发展产生了一定的负面影响。近几年来，国务院就依法征地、保障失地农民的权益出台了一系列的政策措施，在落实这些政策措施的同时，必须着力解决失地农民的生产、生活和就业安置问题，建立起“经济补偿、就业扶持、社会保障”三位一体的补偿安置机制。
（第一作者系益阳市国土资源局党组书记、局长）
统筹城乡发展推进城乡发展一体化 篇4
一、统筹城乡发展, 推进城乡发展一体化的意义
统筹城乡发展, 推进城乡发展一体化, 是破解农业、农村、农民工作难题的根本出路, 是推动城乡生产要素优化组合、促进城乡共同繁荣的根本举措, 是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。
1.解决“三农”问题的根本出路。
我国农业基础脆弱, 农村发展长期滞后, 城乡收入差距持续扩大, 根本原因就在于长期形成的城乡二元结构尚未打破。近年来, 在我国工业化、城镇化加快推进的背景下, 农村土地、资金、人才等要素流失的速度明显加快, 城乡二元结构矛盾更加突出。要从根本上解决“三农”问题, 就必须在发展战略和政策取向上作出重大调整, 加快破除城乡二元结构, 消除制约农村发展的深层次障碍, 建立城乡经济社会协调发展的体制机制。
2.实现全面建设小康社会奋斗目标的重要保障。
近年来, 我国经济社会平稳较快发展, 为如期实现全面建设小康社会的奋斗目标创造了良好条件。但全面建设小康社会的进展不平衡, 差距主要在农村。实现全面建设小康社会的奋斗目标, 最艰巨、最繁重的任务在农村, 最广泛、最深厚的基础也在农村。只有促进城乡经济社会发展一体化, 加快农村发展, 缩小城乡差距, 才能确保到2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标。
3.构建社会主义和谐社会的重要基础。
目前, 城乡发展不协调, 城乡居民收入差距较大, 一些农民权益受到侵犯, 成为影响社会和谐的突出因素。只有坚持统筹城乡经济社会发展, 从法律、制度、政策上努力营造公平正义的环境, 从收入分配、劳动就业、社会保障、公民权利保障、基本公共服务等方面采取措施, 着力解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题, 才能使广大农民安居乐业、生活富足, 使广大农村安定有序、充满活力。因此, 促进城乡经济社会发展一体化, 加快农村发展、改善农村民生, 就抓住了维护社会公平正义、实现社会和谐稳定的关键环节。
二、统筹城乡发展, 推进城乡发展一体化面临的主要问题
尽管我国在破除城乡二元结构方面已经取得了明显进展, 但长期形成的城乡失衡状况并没有得到根本改观, 还存在着许多问题。
1.城乡割裂的社会保障和福利制度。
构建城乡统一的社会保障和福利制度, 是追求社会公平的内在要求。目前, 我国的社会保障和福利制度在城乡之间差别巨大, 成为是阻碍城乡协调发展的关键问题和矛盾。我国通过《中华人民共和国劳动保险条例》等法律法规将社会保障和福利制度直接与城市户口联系起来。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇, 也以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来。城市的集体企业, 大都参照国营企业的办法实行劳保。城市就业人员除享有劳保待遇外, 20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了具有城市户口的居民可享有多种补贴, 在业人口可由其所在单位近乎无偿地提供住房。总之, 具有城市户口的居民可以享受养老、失业、医疗、生育和工伤等福利待遇和社会保障。而广大具有农村户口的农民, 则不能享受任何相关的社会保障和福利制度, 只能靠自己出钱。
2.城乡割裂的财税制度。
新中国成立初期, 我国采取了重工业优先发展和城市优先发展的战略, 并采取一系列抑农促工、强城弱乡的财税手段来保障这一战略的实施, 造成我国城乡差距的迅速扩大。一是在财税收入上, 加大农业和农村剩余向工业和城市转移。1952-1989年通过工农业产品价格“剪刀差”, 国家从农业中获取了9716.75亿元。加上农业税1215.86亿元, 共达10932.61亿元。二是在财政支出上, 重点向工业和城市倾斜。在城市, 一切公共设施的建设经费和开支均由国家、政府和全民单位负担。但在农村, 农民必须自己出钱办中小学、办医疗、文化事业、道路、水电几乎农村中的一切公共设施。这种城乡严重割裂的财税体制, 严重制约着城乡协调发展。
3.不对称的城乡土地制度。
城乡土地的不对称性, 使农村无法与城市平等地分享由发展机遇带来的资源收益。一是农民土地包括宅基地的使用权收益和附着物所有权收益很难流动, 很大程度上限制了农民的流动。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定, 对征用土地用途进行严格限定, 缩小国家强制性征地范围, 以使其更符合现代市场经济的需要。二是缺乏对农村强制征地的严格限制, 而且对失地农民的补偿标准偏低。现行的补偿标准配合广为施用的征地权利, 而且征地后的土地增值收益大都流向了城市, 已经导致社会的不满和政府对征地权的滥用。三是农村土地承包法虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由, 但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。四是与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比, 物权法草案对农民在处理房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制的过于严格。
4.城乡有别的户籍管理制度。
目前, 我国户籍制度对于推进城乡协调发展的阻碍主要表现在以下几个方面。一是依附于户籍制度上的城乡有别的各种劳动就业、教育培训、社会保障等制度, 这一系列的政策保障大部分都是政府应该提供的基本公共服务, 但实际却是拥有城市户口的可以享受, 农村户口的则不能享受。二是户籍制度中对居民户口身份迁转的严格限制。根据政策规定, 只有少数几种特殊情况才有资格申请将农村农业户口转为城市非农业户口并迁入城市享受相应待遇。三是城乡有别的户口管理制度削弱了户籍制度在人口信息统计方面的功能。我国户籍管理制度是根据居民的城市户口或农村户口身份进行建立的, 这样, 在城市基础设施和服务设施建设方面, 就不能很好的考虑城市的实际居住人口规模, 造成城市特别是大城市的教育、医疗、交通基础设施建设落后, 不能满足当地居民特别是长期居住在当地而没有当地户口居民的需要。
三、推进城乡发展一体化的对策
加快形成城乡经济社会一体化新格局, 既需要中央加大强农惠农的政策力度, 也需要各地积极探索, 大力推进农村制度创新。在推进城乡一体化的进程中, 各级党委和政府责任重大, 要始终坚持从群众中来, 到群众中去的工作路线, 依靠广大农民的智慧和首创精神, 把各项改革不断引向深入。
1.改善民生, 城乡社会保障一体化。
立和完善社会保障制度之所以是推进城乡一体化的核心, 首先是因为社会保障制度建设最能够体现“以人为本”的科学发展观。在推进城乡一体化的诸多制度安排中, 社会保障制度建设是直接和个体相联系的, 能够最直接地促进人的发展。而促进人的全面发展恰恰是政府推动城乡一体化的目的和出发点。另一方面, 城乡居民在社会保障方面的差异是城乡差异最重要的环节。由于城市部门在计划经济体制下就存在相对完善的保障制度, 因此, 在近年来通过向市场经济体制下的制度转换, 比较容易建立起与市场经济制度相容的社会保障制度。目前, 在城市已基本建立起养老、失业和医疗等社会保障制度网, 以及最低生活保障的最后社会保障线。相形之下, 农村的社会保障制度基本处于空白状态, 社会保障水平的差异不仅是导致城乡之间的福利差距的直接原因, 也是阻碍城乡一体化最重要的制度条件。因此, 缩小城乡居民在社会保障方面的差异是打破多年来城乡分割的二元社会结构最有效的手段。
2.增加投入, 调整优化支出结构。
按照建立公共财政体制的要求, 调整优化财政支出结构, 不断加大“三农”投入, 加快推进城乡一体化。建立各级政府合理负担的财政投入体制, 依法安排落实好农业和农村的财政支出, 建立财政支农资金稳定增长机制。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定, 逐步增加财政对农村教育、卫生专项转移支付力度, 增加对农村水利、环境整治、道路建设等基础设施的财政投入, 改善农村生产生活条件。改进财政资金使用方式, 通过运用参与投资、专项补助、资金配套和贷款贴息等方法, 积极引导农民调整产业结构, 推进农业产业化经营。
3.统筹土地利用和城乡规划。
这是实现资源合理配置、促进城乡经济社会发展一体化的重要前提。土地制度是农村的基本制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则, 进一步完善农村土地管理制度。土地承包经营流转, 不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益。在确保基本农田面积不减少的前提下, 对现有土地进行科学规划和安排, 搞好城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等合理布局, 最大限度地提高土地的综合利用率。必须切实改变城乡分割的行政管理体制, 理顺规划体系, 打破城乡规划分离的状况, 建立城乡一体的规划制度, 通盘考虑和安排城市发展和农村发展, 统一制定土地利用总体规划和城乡建设规划。
4.统筹城乡社会管理。
这是保持社会和谐稳定、促进城乡经济社会发展一体化的重要基础。要适应城乡经济社会发展一体化的需要, 大力推进社会管理创新, 改变城乡分割、条块分割的管理方式, 逐步形成城市工作与农村工作对接、良性互动的新格局。坚持服务农民、依靠农民, 完善农村社会管理体制机制, 加强农村社区建设, 保持农村社会和谐稳定。推进户籍制度改革, 放宽中小城市人口服务落户条件, 使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口服务和管理体制机制创新, 推进流动人口服务和管理法制化、规范化、信息化建设, 为他们创造良好的工作与生活环境。
参考文献
[1]秦峰.用现代理念建设新高陵[N].陕西日报, 2009-07-07 (4) .
[2]周国富.全方位推进城乡统筹发展[N].人民日报, 2004-11-16 (9) .
统筹城乡一体化 篇5
编者按：昨天，市委召开五届二次全体(扩大)会议，就统筹城乡发展、加快推进城乡一体化进程作出全面部署。全会提出了当前及今后一个时期要重点抓好的10方面工作(“十个加快”)。这“十个加快”也可以说是我们统筹城乡发展、加快推进城乡一体化进程的十大任务。本版特作详细报道，以便大家抓好落实。加快城乡规划体系建设
统筹城乡发展，规划是先导，是龙头。要围绕跻身全国百强城市行动纲要，着眼全市，把城乡作为一个整体进行规划，优化城乡空间布局，促进城乡要素合理流动，资源优化配置，努力构筑城乡统筹发展的空间形态。当前，着重抓好三方面规划的编制和实施工作：
一是区域规划。区域规划是区域空间规划体系的龙头，具有战略性、统筹性、指导性的特点，必须打破行政区域界限和城乡体制分割的束缚，真正体现整个区域资源配置、重大基础设施、城镇体系框架、土地利用方向、产业发展布局、重要资源开发、生态环境保护与建设等方面的一体化。要在这个前提下，以国民经济和社会发展规划为龙头，推进城镇体系规划、生产力布局规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态建设规划的融合，形成相互配套衔接、管理有序的规划体系。要在全市范围内统一规划布局重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大基础设施建设项目，进一步提高资源配置效率和设施共建共享程度。
二是专项规划。根据区域总体发展规划,加快“十一五”各专项规划的编制工作，包括路网、水网、电网、环卫、防洪减灾等重要基础设施建设规划，教育、卫生、文化、体育、广电、公交、市场等社会事业发展和公共服务设施的布局建设规划等。当前要重点抓好城市景观（特色）规划、非建设用地控制规划、道路交通专项规划、城市综合管线规划和城市供排水规划等专项规划的编制，并加快修订近期建设计划，切实发挥建设计划在项目建设、土地收储和国有土地使用权出让、转让中的引导和调控作用。
三是村镇规划。结合行政区划调整，切实加强规划工作力量和落实工作经费，因地制宜，以县为单位编制实施县域村镇布局规划，形成建制镇--中心村--自然村三级农村居住区空间布局，尽快制定中心镇、中心村的总体规划和控制性、修建性详细规划。高度重视第二轮乡镇土地利用总体规划调整，不断优化土地利用结构，提高土地利用的科学性。今年要全面完成“百村示范、千村整治”1012个村的规划编制工作。
加快推进工业化、城市化、农业农村现代化进程
把工业化、城市化和农业农村现代化有机结合起来，以工业化和城市化推进农业农村现代化。工业化是城乡统筹发展的主要动力和物质基础。要深入实施“工业立市”战略，扎实抓好“410产业”发展，培育引进一批关联配套企业，细化产业分工，拉长产业链，推进产业集群发展，促使“410产业”成为区域经济的主要支撑。继续强力推进经济开发区、工业园区建设，超前征地配套，加大招商力度，抓紧落地项目建设，加快企业、产业集聚，提高投入产出率。着力推进工业结构调整，加快转变经济增长方式，尽快改变部分行业、企业高投入、高消耗、高排放、低产出的状况，实行“腾笼换鸟”，提升产业层次。城市化是城乡统筹发展的主要载体和关键措施。要围绕“跻身全国百强城市”目标，加快推进中心城市建设，完善城市功能，发展城市经济，努力实现市区工业“五年翻两番”的目标，力争第三产业占生产总值的比重达到40%左右，着力提升中心城市的档
次和实力，增强集聚辐射能力。加大县城和中心镇建设力度，推进产业、人口集聚，逐步形成具有一定规模、产业特色和经济实力的浙西城镇群。农业农村现代化既是统筹城乡发展的主要目标和任务所在，也是加快工业化、城市化进程的重要推动力量。要坚持以工业的理念指导农业，以市场的手段经营农业，以开放的思路拓展农业，切实提高农业的自我发展能力。积极调整农业产业结构，加快形成以优质、高效、生态、安全为导向的现代农业产业体系，使绿色特色农业形成规模，形成竞争力。加快发展农产品加工业，培育“六十”农业龙头企业，发展农民专业合作社和农产品行业协会，进一步提高农业工业化、专业化、组织化水平。
加快城市基础设施向农村延伸
要把城市基础设施和公用事业向农村延伸，作为统筹城乡发展的基础性工程来抓，按照城乡一体的空间布局，着力建设覆盖城乡的路网、电网、水网、通讯网、电视网、环卫设施网等，形成城乡一体的基础设施网络。把交通作为基础设施延伸的突破口。在实施好黄衢南、杭新景、龙丽温高速公路和
浙赣铁路电气化改造、衢常铁路等重大项目建设的同时，抓紧抓实农村公路等级化和康庄工程建设。及时改造国道、省道工程，尽快形成干支相连、区域成网、城乡顺畅的综合交通网络。到2010年，实现县县通高速公路，公路通村率达到95%、路面硬化率80%以上。实施城乡公共交通一体化是群众的迫切愿望，也是城乡一体化的重要内容。按照乡镇所在地、中心村都能通公交车的目标要求，整合建设、交通客运资源，向农村延伸公交线路，尽快形成便民、快捷、经济、有序的城乡公交客运网络。
积极推进农村公用服务设施建设。加强供水、供气、通信、广电和垃圾、污水处理等网络建设和延伸，提高城乡公共设施资源的利用率和共享度。到2007年，基本实现村村通有线电视、村村通调频广播，有线电视入户率达80%以上。基本构建城郊一体的供水网络，让绝大多数城郊农民用上城市自来水。初步形成城乡一体的垃圾收集处理系统，逐步使城郊村、集镇、中心村的生活垃圾做到集中收集处理。不断完善城乡文化体育设施，以开展“双五结对、共建文明”活动（用五年时间，组织全市500个文明单位与500个行政村结对共建，力争把这500个结对村建成县级以上文明村）为重要载体，深入推进城乡精神文明创建活动，积极创建文化特色村、示范户，繁荣村落文化，挖掘、保护和弘扬优秀民间传统文化，丰富农村居民文化生活，倡导文明健康的生活方式。
加快推进农民进城就业创业
积极鼓励和推动农民进城就业创业，这是加快城市人口集聚、促进农民增收致富、推进城乡统筹发展的重要举措。我们要把农民工作从重视素质培训，转到抓培训和促进就业、创业以及提供保障并重上来，真正让更多农民转移到二三产业稳定就业，让有创业条件的农民自主创业，让在城镇就业、创业的农民能逐步享受城镇职工、市民待遇，共享文明成果。为此，当前要着重做好三方面的工作。一是着力提高农民进城就业创业的竞争力。要继续以“万名农民素质工程”为抓手，培训农民，提高农民，增强农民就业竞争力，使农村劳动力以年均3%以上的速度向二三产业转移，农村人口以年均1.5%以上的速度向城镇集聚。要改进培训方法，根据不同对象开展专业型的技术培训、转业型的技能培训和创业型的素质培训。要提高培训质量，市、县、乡各级都要充分利用现有各类资源，努力建设“四个一”：即一支相对稳定的师资队伍，一个比较固定的培训场所，一套比较适应的培训设施，一个务实负责的工作班子。二是着力优化农民进城创业环
境，帮助进城农民安居乐业。建立规范的企业用工制度，努力实现城乡居民同工同酬同保障，切实解决劳动用工中城乡居民同工不同酬、同工不同权等问题。要打破二元制户籍管理模式，探索建立以居住地登记和人户一致为原则的户籍管理制度，实行户口一元化管理。取消农民进城的限制性政策，对外来人口试行居住证制度。同时，要研究户籍制度改革中相应的计划生育、农村承包土地、子女入学、社会保障、服兵役等配套政策的改革与完善。条件成熟的一步到位，暂时不具备条件的，先缩小差距，分步到位。三是降低农民进城创业成本。对进城经商办企业的初创者，要给予城镇集体企业下岗失业人员自主创业的政策；对租赁经济开发区、高新技术园区标准厂房办企业的，可给予较低的租金照顾；对外来创业并居住半年以上的人员，在子女入学、社会保障等方面享受市民待遇。加快城乡教育协调发展
近几年来，我市农村教育发展有了长足进步，但是农村学校办学条件、师资力量、教育质量、教师待遇、经费投入等方面与城市的差距仍然较大。建设教育名市，难点在农村、重点在农村。要以创建教育名市和教育强县、强乡（镇）、强校为抓手，逐步把基础教育发展的重点从外延扩展转到内涵提高上来，推动基础教育向优质、均衡方向发展。要在坚持分级办学的原则下，建立以县为主的教育管理体制，进一步明确和落实乡镇一级的义务教育工作职责。要按照“四个集聚”（高中向城区集聚、农村初中向中心镇集聚、农村小学向乡镇和中心村集聚、新增教育资源向城镇集聚）的思路，调整优化中小学教育布局，撤并规模小、条件差、质量低的学校。认真贯彻落实浙政办发[2005]39号文件精神，用足用好政策，争取省政府对农村教育“四项工程”的支持。同时，市、县两级财政要加强资金配套，加大对农村教育特别是农村义务教育的投入，加快农村中小学标准化学校建设，全面实施农村中小学改寝室、改食堂“两改工程”、“家庭经济困难学生资助扩面工程”、“教师素质提升工程”，积极试行“爱心营养餐工程”。要深入开展教育对口支援活动，促进城乡师资和教育教学资源共享，使农村学生能与城镇学生一样享受优质教育。继续加快发展职业技术教育，进一步打响衢州职业教育品牌。
加快城乡公共卫生体系建设
争取用两年左右时间，建立健全城乡公共卫生管理体制和公共卫生服务网络，推进乡镇卫生院改革，实施农民健康工程。一是努力建立市、县、乡、村分级负责的农村公共卫生管理体制，明确职责，加强考核；二是健全城乡公共卫生服务网络，加强市、县疾病预防控制机构建设，提高疾病预防控制水平和处置公共卫生突发事件的应急能力；以市、县综合性医院为龙头、镇街卫生服务中心为枢纽、村（社区）卫生室（站）为基础，构建公共卫生服务网络；以市、县卫生监督机构为主，在乡镇设立卫生监督派出机构，加强对农村食品、公共场所、职业卫生和医疗机构的监督检查。三是积极推进乡镇卫生院改革。目前乡镇卫生院普遍存在投入少、设施差、规模小、负债重、生存难的问题，要下决心推进乡镇卫生院改革，整合资源，转换机制，激发活力，做强农村中心卫生院，搞活乡（镇）卫生院，改制乡镇卫生院分院，健全公共卫生服务体系。同时，全面实施卫技人员素质提升工程，用3年左右时间完成在岗卫技人员的学历教育和继续培训教育，妥善分流不合格人员，提升卫技队伍整体素质。巩固和完善农村新型合作医疗制度，全面实施农民健康工程，建立农村公共卫生经费保障机制，切实保障农民身体健康。
加快新农村建设
要按照农村社区化规划、建设和管理总体目标，着眼长远，抓好当前，切实办几件有能力办、群众高兴办的事：一要抓紧编制村庄布局规划和建设规划，确定中心村的数量、位置和规模。这是新农村建设的基础性工程，务必高度重视，及早到位。二要创造条件逐步实行生活垃圾集中收集处理。这是农村洁化工程的抓手，花钱少，效果好。要从城郊村、集镇、中心村抓起，逐步延伸。到2010年，全市有70％的村实现生活垃圾集中收集处理。农村污水集中处理要积极抓好试点，视条件逐步推开。三要抓好村内骨干道路整治、硬化，加大违章建筑清理整顿力度，加强农村露天粪坑、厕所改造工作。四要开展宅基地整治，建新拆旧，改善村容村貌。对此，要采取分类处置的办法，原有建新拆旧约定的要执行约定；没有约定的要研究制订补偿和鼓励政策，利用经济补偿或退宅还耕、置换指标等方式，按照一户一宅要求，推进拆除旧房和村庄整治。此外，要高度重视农村住宅建设质量和安全，正确引导农民建房消费，不要盲目攀比。五要加快实施下山出库移民工程。采取多途径、多方式，促进农民下山出库，加快农民非农化进程。到2010年，全市安置下山出库移民5万人。
同时，持续推进生态市建设。以创建国家环保模范城市和实施“六个一批”工程为抓手，加强生态保护和污染整治工作，尤其要加强农村畜禽养殖管理，推广使用沼气，重视以饮用水源保护为主的水环境保护。推行清洁生产，发展循环经济，合理利用资源，降低能耗物耗，建设节约型社会，促进人与自然和谐发展。到2015年基本达到生态市建设标准，实现城乡生态融合。
加快农村集体建设用地流转制度改革
土地是农村最大资源、农民最重要的生产资料。在稳定党在农村的基本政策，严格执行农村集体土地承包法规定的同时，要积极探索人口集聚与城乡土地适度流动置换的制度。各地要在符合土地利用总体规划、村镇建设规划的前提下，通过转让、租赁或入股、合作经营、置换、抵押、整理复垦等多种流转形式，盘活农村集体建设用地，提高土地利用率，促进土地集约利用。到城镇就业落户的农民，其原享有30年的土地及山林承包权不变，对按规划和政策向城镇或中心村集中迁建的农村居民点，探索采取在原宅基地退宅还耕和落实一定的经济补偿后，置换一定比例的城镇建设用地；探索农村村民宅基地有偿调剂和农户退出宅基地集体有偿收储机制，给农民进城入镇购买经济适用房提供优惠政策。大力开展农村土地整理和宅基地整理，通过整理置换的用地指标优先满足本乡镇、街道范围内使用，多余的指标可在市域范围有偿调剂，调剂净收益优先返还用于村庄整治中的公共设施建设和农业生产设施改善。要积极清理农村废弃地，盘活存量，促进流转，发挥效益。要建立鼓励向上争取土地指标和节约利用土地的激励机制。加快城乡社会保障和安全防控体系建设
以人人享有城乡一体化的社会保障为目标，加快推进社会保障体制改革，逐步构筑多层次、广覆盖的社会保障体系和社会救助体系。在城镇方面，重点要抓扩大覆盖面，提高征缴率工作，切实增强支付能力。要以“五险齐保”为抓手，推进城镇单位和企业职工养老、医疗、失业、工伤和生育保险，争取到2006年实现参保企业和险种全覆盖，到2007年基本实现城镇企业、从业人员全覆盖。在农村方面，重点是巩固和发展农村五项社会救助体系成果，推进农村社会保障体系的建立，完善社会救助体系，建立长效管理制度，实施公开、公平、公正的救助保障机制，扩大参保面，逐步提高保障水平，努力缩小城乡差距。对于未能纳入城乡保障救助体系之内的城镇居民，应从解决医疗保障问题入手，参照农村新型合作医疗制度的方法，建立医疗救助制度，并逐步解决其它保障问题。要不
断改革和完善养老保险的政策和实施办法，促进城乡两大保险之间互通交融，相互衔接，逐步并轨。要针对不同群体分类制定参保办法，特别要探索打破自由职业者，以及个体工商户的城镇户籍限制，只要有参保的经济来源就可一视同仁地参加城镇社会保险。发展慈善事业，倡导“扶贫、帮困、送温暖”新风，筹集社会闲散资金助学、助困、助残、助医、助老，建立起人人享受改革开放成果的运行机制。
按照“党政统一领导、部门各负其责、综治机构联动、村级组织为主、群众民主参与”的总体思路，加强农村社会治安综合治理和基层民主政治建设，切实维护农村社会稳定。要整合综治、维稳资源，全面建立乡镇（街道）社会治安综合治理工作中心，健全运行和保障机制，形成联调、联防、联勤、联治、联创的安全防控体系，确保基层综治、维稳工作落到实处。全面推进民主法治村建设，积极推行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，进一步完善村务公开和民主管理制度，不断探索基层民主政治建设的实践形式。建立城乡公共突发事件预防体系，依法及时有效预防和处置各类群体性事件。强化基层信访和调解工作，及时化解矛盾纠纷，切实把矛盾解决在基层、化解在萌芽状态。加快农村管理体制改革
统筹城乡一体化 篇6
关键词：社区管理；创新模式；镇管社区
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0099-02
宝山区作为上海最早推进城乡一体化建设的近郊区，在社区发展、社区管理方面进行了有益探索。在大力促进城乡一体化的进程中，宝山区近郊城镇化进程尤为迅速，大批农民转为市民，大片行政村转为城镇居民区，社区居民成分多元，社区管理面临新挑战。尤其是上海大型居住社区（比如罗店、顾村等地）的开发建设，要在短时间内，在二三十万平方米的地方大规模地导入大量人口，这必然会给当地的政府带来巨大的挑战和考验。也就是说，这种大型居住区的管理模式将是一种新的管理模式，它的出现，可以说困难前所未有，机遇前所未有。
一、现阶段宝山区镇管社区管理模式的现状
社区管理模式主要是指，由社区各相关管理机构及其各种特定的管理职能组成的社区管理活动得以有效开展的物质载体和运作方式。它是在对社区管理实践进行反思和概括的基础上得出的具有代表意义的典范形式或是可以使人参照执行的标准样式。而宝山区的大型居住区社区管理模式正是对一种新的社区管理模式的实践运用，我们称之为镇管社区模式。镇管社区的管理模式，学术界尚无明确定义。也可以说，它是在特殊的背景下所产生，也是适应特殊时期发展需要的一种过渡性社区管理模式。现阶段，大多数理论研究者和相关社区管理职能部门通常把“镇管社区”界定为在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以镇为管理主体，参照城市社区管理方式，综合运用各种管理资源，对社区实施管理的一种模式。
宝山区要在顾村和罗店两个镇先后建立大型居住区，现在顾村的大型居住区已初具规模。顾村大型社区总面积约18平方公里，规划人口约30万人。顾村镇以馨佳园基地为试点，在镇与居委会间形成“中间管理层”，强化对馨佳园社区的管理，建立镇——居委会联合服务中心——居委会三级社区管理模式。镇层面成立社区工作联席会议，由镇社管办分管镇长任第一召集人，稳定、城建分管镇长任第二召集人，各职能科室共同参与。居委会联合服务中心下设综合办公室、物业科、社区事务受理站、文化活动分中心，镇派驻综合执法分队。加强条线协作，成立社区工作联席会议，搭建起联合服务中心、政府部门和属地单位间的沟通平台。同时，镇给予居委会联合服务中心独立的经费预算，保障足够的运转经费。
顾村大型居住区的管理模式，是上海新时期城市化快速推进过程中的全新实践和探索，例如社区服务重心下移、社区各种资源达到共享、各部门管理职能明晰、社区服务项目全面优化、社区管理运作机制日益顺畅、专业的社工组织加入等。针对顾村镇管社区管理模式的探索和实践，取得了以下几个方面的成效：一是“党委领导”的核心作用，镇居民区党委在镇党委领导下，具体领导社区党建工作，实现党的组织和工作在社区的全覆盖。二是“政府负责”的服务作用。从现有的管理幅度和人口规模来看，镇域社区的规模和中心城区的街道类似，管理模式不同，作为一种扁平化的架构，不单独设立一级，人员也比较精简。三是“社会协同”的社区共治。社区共治是镇管社区的必由之路。“镇管社区”的运行方式以共商共治为主，通过共商共治，积极整合区域内各方面的资源，开展社区建设。四是“公众参与”的自治理念。镇管社区打破了原来由街镇行政区域所划分的社区界限，与传统单独成立街道的行政化体制也有本质上的区别。治理主体和治理方式都发生了显著变化，凸显了基层治理的“民主”、“自治”的方向。
二、宝山区镇管社区管理模式的问题
顾村大型居住区的工作组织架构已基本形成，管理范围正日益扩大，管理任务日趋繁重。从调研的情况来看，还存在着以下几点不足和问题：
（一）镇管社区管理模式中的管理体制和运行机制问题
这种新的管理模式尚处于基层自发探索阶段，缺乏相关法理支撑，它的工作机构设置、人员配备和职责定位都不尽相同。社区管理职能界定不够清晰，部门间分工不明确，条块之间缺乏协调机制。作为居民区的管理主体，社区居委会本应在社区管理中发挥着重要作用，但是在实际的工作中，社区干部往往把主要精力放在应付检查、评比活动上，社区居委会职能出现偏差。在处理社群矛盾方面，缺乏政府与社区居民沟通的多种渠道，一些涉及社区居民利益的、迫切需要解决的问题往往得不到回复，导致社区居民参与社区管理积极性不高。
（二）社区公共服务设施不配套
社区公共设施综合配套和管理不能完全跟上社区发展需求。大规模动迁安置和大批量外来人口向中心城区拓展区及郊区涌入，形成各种类型的大型居住社区。这些行政化主导下的大型居住区域内由于地理位置偏僻等原因，市场要素参与提供服务的基础和意愿薄弱，同时由于扩张速度的加快，导致本区域的公共服务和管理明显不能匹配，尤其是医疗、教育、养老等配套问题突出都存在着运行经费缺口大、人员匮乏、质量降低等问题。
（三）社区居民的融合程度不高
社会融合，是指新移民在居住、就业、价值观念和生活方式等各个方面融入城市社会、向城市居民转变的过程，这个过程的进展程度可以用新移民与城市居民的同质化水平来衡量。大型居住区里大量导入的人口，来自不同的地方、不同阶层，尤其是外来人口，希望获得与当地市民同等的政治、经济和生活地位，希望接受更为人性化的管理和服务。但由于经济条件、生活习惯、思维方式、社会关系以及语言等方面的差异，加之上海公共服务和基础设施资源的相对紧张，当前上海的确还存在着流动人口的社会融合问题。群体之间的心理疏离导致生活中的交往互动不足，容易形成群体间的隔离和矛盾，更容易导致社会不稳定。
（四）社区工作队伍不稳定
社区管理是一项实践活动和一门科学，需要大批专业的工作者，这些人的专业水平和综合素质关系到社区管理质量好坏，影响到社区对所属居民的凝聚力。据调研发现，由于居委会和其他社区工作组织的待遇与薪金不高，所以难以留社区所需的大量人才，导致大多数参与社区的工作人员主要以中老年为主，社区干部的专业化和职业化水平不高。新型社区的出现，使社区管理与服务工作对象更加复杂、内容更加广泛、难度更大，急需一批有理论和技能、工作能力强、文化程度高、热爱社区工作的优秀人才。同时，社区居委会社区信息化发展明显滞后于中心城区的社区居委会，影响到当地的人口管理、治安维稳、社区服务等工作。
三、进一步加强宝山区镇管社区管理模式的对策
（一）加强社区党组织的建设，完善镇管社区管理制度
以政府为主导，社区各种建设规划、决策和法规要由政府负责制定，以保障社区依法自治的发展方向，还可以运用行政、法律的手段，管理和规范社区建设。针对新形势下镇管社区中出现的新情况、新问题，充分发挥党组织在镇管社区中的领导核心作用，探索党的基层组织科学化管理途径，打造精细化管理的党建模式。不断强化党组织在社区组织中的核心地位，明确自身的职责范围、基本权利和义务。推进镇管社区资源整合，实现党的组织和工作在社区的全覆盖，建立组团式联系服务群众机制，激发党组织的内在活力，增强党组织在社区中的凝聚力和号召力。
（二）发挥社区组织的作用，完善社区共治机制
治理理论强调，政府并不是国家唯一的权力核心，各种民间非政府组织和机构只要其行驶的权力符合法律规范和要求，得到民众的普遍支持，就可能成为在各个不同领域上的权力中心，对国家和公共事务的管理需要有不同政治合法性来源的权威组织相互支持、相互沟通、合法治理。俞可平认为，治理是各种政府、非政府、个人的组织和机构管理国家社会事务的各种行为方式的总和。鼓励社会力量创办文体保健、养老助残、社区救助、社区维权、社区服务、教育培训等公益性社会组织。坚持社区共治的理念，充分利用区、镇和社会的管理服务资源，充分发挥社区群众自我教育、自我服务、自我管理的积极能动性，积极创建社会组织和社区居民多元参与的平台或机制，努力实现社区的事由社会办。
（三）重视居民的主体作用，引导居民自治
社区居民是社区管理的主体，积极培育社区居民的社区意识，引导他们参与到社区的管理和建设中，通过各种形式，教育、启发、引导居民群众认识并维护好自己的合法权益，将“社区是我家，管理、建设靠大家”的口号变为居民群众的实际行动。推进社区事务透明化、公开化运作，定期向居民做工作总结和汇报，并贴在社区的公示栏里，方便居民阅读。例如社区的发展规划、财政支出明细、管理情况等内容。真正落实居民的知情权、决策权、参与权和监督权，使社区居民有积极性、责任意识参与社区建设。
（四）加快基础设施配套，提升社区服务水平
为社区居民提高基本而有保障的公共产品和服务是社区建设的工作重点。郑杭生认为，把不断满足社区成员的物质文化需求作为社区服务的出发点和归宿，把解决社区居民尤其是困难人群的基本物质文化需求作为社区服务的首要任务，把满足绝大多数社区成员普遍而又迫切的需要作为拓展社区服务的工作重点，把促进社区成员的全面发展作为社区服务的重要目标，把社区群众的收益率、参与率和满意率作为衡量社区服务发展水平的重要指标。建立长效管理机制、明确责任主体，确保各项管理服务质量。完善就学、就医、养老设施。
（五）加强社区队伍建设，为社区管理提供人才保障
加强对社区工作人员基本素质、职业道德、业务能力、管理知识的培训，通过挂职锻炼、交流培训、参观考察等形式，提高社区工作人员的专业化和职业化，同时，要积极引进、储备骨干。鼓励现有各类社区公共服务人员通过培训、考试，及时进行转岗、定岗。积极开展专业社会工作岗位试点探索，引进专业社工。对专职社区工作者定期进行业务培训。同时，运用法律的手段解决社区问题，积极筹备社区执法队伍的建设。
参考文献：
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玛纳斯县统筹城乡一体化发展研究 篇7
1 统筹城乡一体化的发展现状分析
1.1 完善了规划体系, 搭起了城乡建设大框架
近年来, 玛纳斯县坚持以城带乡、以乡促城、城乡一体、联动发展, 把村镇规划纳入“十一五”规划, 形成了较为完善的城乡建设规划体系。以创建“自治区园林城市”为契机, 牢固树立统筹城乡发展的理念, 按照“一主区两副区四节点”城乡发展思路, 把县域作为一个整体进行统一规划, 做到了县城总体规划、小城镇建设规划、中心村建设规划与城乡一体化规划有机衔接, 实现了城乡规划管理全覆盖, 并制定了《玛纳斯县统筹城乡发展推进城乡一体化实施意见》, 相继组建了玛纳斯镇头工乡联合党委、六户地镇北五岔镇联合党委。
1.2 优化了资源配置, 推进公共服务均等化
加快建立了教育、文化、卫生、体育等为主要内容的公共服务体系, 在城乡之间逐步实现同等待遇。将义务教育均衡发展向农村延伸, 不断整合教育资源配置, 截至目前, 全县共撤并学校43所, 对10所学校进行了民汉合校, 实现“小学集中乡镇办、中学集中县城办”。继续完善城乡医疗救助体系, 在全疆率先启动了新型农村养老保险工作, 县财政每年拿出1000多万元, 对参保农民进行补助。截至目前, 全县农牧民参保1.56万人, 已为6602人发放养老金408万元。并实行农村“五保户”集中县城赡养, 目前, 已有80名农村五保户入住福利院。
1.3 完善了农村基础设施, 农村城镇化建设步伐加快
想方设法筹措资金, 解决农村供水、供电、交通等问题。全县启动了农村饮水安全玛河片区工程和县城给水二期工程, 并将于近期投入使用, 可解决全县约8万城镇、农村人口的饮水安全问题。并投资9856万元建设县乡道路, 围绕建设县城“六纵六横”城市主干道规划骨架, 建设了幸福路、建设北路等城乡结合部道路, 新增城市道路9.3km;玛—兰公路、G312岔口—冬麦地-S201线公路以及221.27km通村油路建设项目全部完工通车。总投资104万元的乐土驿、包家店两个乡镇汽车站也已基本建成。
1.4 加快了中心村建设, 镇村集聚功能增强
按照城镇集中式、城郊别墅式、田园分散村落式三种模式规划新村、改造旧村, 实行每合并1个村奖励10万元的财政奖励政策, 重点建设32个中心村, 逐步引导农民向中心村、向城镇集中。目前, 组建成立了玛纳斯镇、头工乡联合党委和北五岔六户地联合党委。同时大力实施小村并大村, 促使人口向中心村集中、向城镇集中, 全县208个村已合并为125个村。结合新农村建设, 将社区建设工作机制延伸到农村, 在12个乡镇中心村建立社区, 进一步完善社会化服务功能, 不断提高社区服务水平。实施“城郊村”改造, 将南园子村、北园子村、兰州湾村、楼南村等“城郊村”直接改造建设成为城市新社区。
2 统筹城乡一体化发展过程中存在的主要问题
2.1 城乡经济基础存在较大的差距
由于受体制、机制的约束, 玛纳斯县城镇和农村在资源配置和收益分配上不平等。特别在二、三产业发展过程中, 城市聚集了各类城乡资源要素, 并取得了较好的收益, 而农村只拥有基础性资源, 从而导致城市和农村经济发展不平衡。
2.2 城乡基础设施建设存在较大差距
由于资金投入上先城市后农村, 城乡基础设施建设不同步, 造成农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后于城镇。
2.3 教育、医疗卫生事业上的差距
突出表现为优质教育资源向城区集中, 城乡师资水平差距拉大。农村劳动力就业技能差, 整体素质有待提高。农村卫生院条件差、医务人员待遇低, 留不住人才, 乡镇卫生技术人员配置与城区不协调, 农民就医难的现象依然存在。
2.4 投入体制未能完全理顺
公共财政对农村生产建设的投入太分散, 投资效益不高。虽然近年来中央、自治区投入“三农”资金越来越多, 但县级财力有限, 配套资金跟不上, 造成对农村基础设施、社会事业投入严重不足, 成为制约农村经济发展和农民增收“瓶颈”问题。
2.5 行政管理体制城乡分割
适应城乡二元结构管理需要, 各级政府部门的设立和管理也逐步形成了“农口管农、工口管城”的管理格局。这种管理模式导致城乡规划难以统一和衔接, 各级各口资金难以集中打捆使用, 城市产业与基础设施难以向农村延伸。
3 统筹城乡一体化发展的指导思想、基本思路
3.1 指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 深入贯彻科学发展观, 围绕全面建设小康社会和建设社会主义新农村的目标任务, 坚持公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则和多余、少取、放活的方针, 坚持面向工业化、面向现代化、面向城镇化发展, 以经济发展促进城乡的协调发展, 综合运用经济和政策手段, 进一步加快统筹城乡一体化的发展进程。
3.2 基本思路
坚持城乡一体化战略, 以改善农牧民的生活条件为目的, 立足疆内外市场, 以劳务输出为切入点, 以县城及中心镇为区域重点, 以农业产业化和乡镇企业为产业支撑, 以基础设施建设为统筹城乡发展的出发点, 积极推进城乡统一市场的建立, 加大教育、医疗、文化和养老基本生活保障等社会事业的投入力度, 多管齐下, 走一条多渠道、多层次、复合型的统筹城乡一体化的发展之路, 促进玛纳斯县的社会经济实现全面协调可持续发展。
4 玛纳斯县统筹城乡一体化发展的具体要求
4.1 推进城镇规划布局一体化
建设玛纳斯大县城区, 提升县城市辐射功能。按照“一主区两副区”的布局体系, 以打通幸福路、建设路为基础, 重点建设玛纳斯镇主区和凉州户镇、兰州湾镇两个副区。其中, 将头工乡并入玛纳斯镇, 将园艺场纳入县城规划范围, 建设县城中心区;将广东地乡并入兰州湾镇, 建设兰州湾县城中心副区;将食品工业园纳入凉州户镇区规划, 建设凉州户县城中心副区。加快小城镇建设, 构筑以中心城镇为节点的村镇体系。调整乡镇行政区划, 重点建设“四个节点”中心城镇。合并六户地镇与北五岔镇, 重点建设六户地中心城镇区;合并乐土驿镇与塔西河乡, 重点建设乐土驿中心城镇区;包家店镇与平原林场合力重点建设以平原林场场部和包家店工业区核心的新镇区;合并清水河乡与旱卡子滩乡, 重点建设旱卡子滩民俗文化旅游中心城镇区。加快人口向中心城镇集中, 力争在2015年中心城镇常住人口规模达到5000人以上, 使中心城镇形成相对配套的城镇服务功能。
4.2 推进城乡产业发展一体化
在农业方面, 要以新农村建设为目标, 以农牧民增收为核心, 以建设“现代优质畜产品基地、优质商品棉基地、天山北坡特色林果业基地、特色农产品生产基地”四大基地为重点, 调整农业结构;积极推广规模化、精准化、设施化农业和节水农业新技术, 促进农业产业结构优化升级, 加快现代农业发展。
在工业方面, 依托县城和中心城镇, 重点建设玛河工业园区、塔河工业园区、六户地工业园区、旱卡子滩能源产业园区, 加快工业向园区集中。积极承接乌鲁木齐、昌吉和石河子市的辐射, 加快融合发展, 做大做强农副产品加工业, 发展壮大混纺产业, 积极发展煤电煤化工及水电产业, 培育壮大石油天然气开采和加工产业。到2012年, 建成新疆乃至全国的混纺产业基地、面向中西亚的特色农副产品加工集散地、新疆重要的电力生产基地。
在三产方面, 积极发展现代服务业, 尽快形成县城与石河子市互补、城乡互动、三次产业联动的第三产业发展新格局。在实施政策驱动、全民创业工程的基础上, 整合现有商贸流通业、交通运输服务业, 着重发展物流、仓储, 建设石河子经济圈现代物流基地;以围绕312国道县城至包家店、近郊兰州湾、凉州户、广东地为重点建设现代农业观光旅游和休闲度假旅游、以特色餐饮和特色旅游为突破口, 做大做强旅游产业。
4.3 推进城乡基础设施一体化
加强中心城镇和工业园区基础设施建设, 力争在2012年基本实现基础设施和公共服务设施配套, 适应小城镇建设和工业园区发展需要。进一步加强农村公路建设, 强力推进农村公路通达、通畅工程, 抓好重要农村公路和一般农村公路建设, 打造乡镇间直通的公路环线网络, 构建质量稳固、功能完善的农村公路网络。加快农村客运站建设, 建立城乡客运市场一体化网络, 实现所有中心村客运交通公交化。抢抓国家“农网改造西部电网改善工程”项目机遇, 加快实施新农村电气化建设“百千万工程”, 提高配供电的安全性和可靠性。统筹城镇和农村安全饮水工程建设。到2012年, 完成安全饮水工程, 保证全县广大农牧民都能用上自来水。推进电信、广电和互联网三网融合, 加快城乡信息化建设, 实现信息资源同等共享。
4.4 统筹城乡社会事业发展一体化
加快教育事业发展。积极创造条件, 逐步普及13年义务教育。对进城务工农民工子女和外来务工子女实行居住地就近入学制度, 确保接受平等教育。加强成人职教中心师资和硬件建设, 以就业为导向, 加快发展职业教育。加强卫生事业建设。要结合中心镇规划布局, 充分依托石河子医疗卫生条件, 合理整合配置城乡医疗卫生资源, 推进城市医疗卫生资源向农村延伸。全面加强县人民医院, 强化突出中心乡镇卫生院, 加快改造扩建村卫生室和社区卫生服务中心, 实现小病不出乡镇、大病不出县。加强文化事业建设。突出公共文化事业发展, 加快文博中心、体育中心场馆和中心文化体育设施建设, 提高广播电视覆盖率, 全面推进数字化电视改造, 加快文化管理体制和运行机制创新, 扩大先进文化向农村的辐射。
4.5 推进城乡就业和社会保障一体化
加快农牧民素质和职业技能培训。实行农牧民素质培训义务制、技能培训免费制、技能鉴定补贴制, 着力培养一大批技术型、创业型农民工, 不断提升农牧民素质和技能, 为向二三产业转移做好准备。大力实施全民创业工程, 以创业促就业。支持经营管理和科技人员领头创业, 吸引外出务工经商人员返乡创业, 扶持下岗失业人员自主创业, 推动广大农牧民自主创业, 引进外来人才来县创业。要激活各类创业主体, 掀起“能人创企业、农民创家业、干部创事业”的全民创业新高潮。尽快建立城乡统一的最低生活低保障线制度, 在城乡低保全覆盖基础上, 提高农村低保水平, 实现城乡低保线一致。完善健全特殊人群敬养制度, 逐步扩大高龄老人补贴发放范围和标准, 进一步提高城乡“五保户”县城集中敬养水平。要在2009年启动农村新型养老保险试点县的基础上, 逐步扩大和提高农民养老保险覆盖面和保障水平, 逐步实现与城镇养老保险制度接轨。积极推进新型农牧区合作医疗, 不断提高住院补偿比例、降低起付线, 建立大病特补机制, 提升新型农牧区合作医疗的保障水平。要继续加大和完善对特殊医疗支助, 探索建立流动人口医疗保险机制。
参考文献
[1]熊磊, 统筹城乡发展中的农村人力资源开发[J].生产力研究, 2009 (12) :38-39.
[2]郭评生, 基于统筹城乡发展视角的农村人力资源开发研究[J].江西财经大学学报, 2008 (6) :53-55
[3]刘清芝, 我国城乡统筹发展的影响因素及其对策[J].经济研究导刊, 2009 (23) :26-27.
统筹城乡一体化 篇8
“一体化”的意思是将两个或两个以上的互不相同、互不协调的事项, 采取适当的方式、方法或措施, 将其有机地融合为一个整体, 形成协同效力, 以实现组织策划目标的一项措施。
“学校一体化”, 指学校之间通过某种方式联合起来, 逐步结合成为一个共同体的过程。“学校一体化”既作为一个过程, 即各校消除彼此间的优势差别心理, 缩小资源配置差距, 又作为一种状态, 表示各校彼此间不存在或较少存在不平等, 师资共享, 教学资源共用, 共同进步。学校一体化对每个参与学校都是有利的。
“统筹城乡学校一体化”, 是指政府平衡城乡社会经济差异、城乡二元结构、学校地位及学校资源配置落差, 解决办学经费投入和基础设施配套悬殊、师资建设、优质教育、均衡发展问题, 建立科学合理的城乡学校均衡发展体制, 构建城乡学校均衡化保障体系。
“发展策略”本文指对学校发展的谋略, 对区域内全体学校发展中整体性、长期性、基本性问题的计谋。
探析统筹区域城乡学校一体化发展策略, 是指区域教育行政部门充分履行教育管理职能, 对城乡学校的办学思想、办学理念、办学机制、办学资源、办学过程与办学结果等诸要素进行深度解剖, 针对制约城乡学校发展不平衡的病因对症下药, 提出促进城乡学校适应新形势发展的理念, 实施整体发展战略, 促成区域城乡学校办学一体化, 构建良性互动的城乡学校发展结构体系。
二、区域城乡学校一体化发展现状
在国外, 因为城市化水平较高, 很好地解决了城乡学校一体化问题, 对此问题基本上不存在专门研究。
统筹城乡一体化发展的成功案例从重庆到全国可圈可点, 统筹城乡学校一体化发展策略研究的可借鉴案例却不多见。以百度、搜狗网讯方式搜索或文献方式检索, 暂时找不到本词条, 只发现有相关统筹城乡教育、统筹城乡一体化发展及诸如学校个体内部统筹学科发展策略研究的咨询, 未发现统筹区域城乡学校一体化发展策略研究的信息, 也无2008、2009年国务院连续公布的两批44个国家资源枯竭型城市在转型中就统筹区域城乡学校一体化发展策略研究的个案信息。
重庆医科大学体育部曾维刚教授的研究课题《统筹城乡教育视角下城乡学校体育一体化发展研究——以成都、重庆统筹城乡教育改革试验区为例》, 仅仅从体育学科对成渝两地统筹城乡教育改革综合试验区的367所城乡中小学校进行观察, 提出坚持落实以人为本的城乡学校体育发展理念, 并没有解决城乡学校一体化问题。
在全国, 统筹城乡主要关注“三农”问题, 把城乡一体化定位为城市和农村实现有机结合, 以城带乡、以乡促城, 互为资源, 互为市场, 互为服务, 达到城乡之间经济、社会、文化、生态等协调发展。
在重庆市, 有人研究了《统筹城乡教育均衡发展, 推动城乡教育一体化进程》, 研究认为, 在城乡经济社会统筹发展中, 应积极实施城乡教育均衡互动的发展战略方针, 在统筹发展中推动城乡教育一体化进程, 实现以城带乡、城乡互动, 以达到城乡教育均衡发展。研究者强调的是结果要达到教育均衡发展。
教育是一个民族最根本的事业, 涉及千家万户, 惠及子孙后代, 关系国家的前途命运和长治久安, 是人民群众普遍关心的重要工作, 在构建社会主义和谐社会中起着十分重要的作用。它是人才资源开发的基础性事业, 随着区域经济建设的飞速发展, 依照“三个代表”重要思想和科学发展观的要求, 统筹区域城乡学校一体化均衡发展, 推动城乡教育一体化进程已成为民心所向, 大势所趋。基于此, 我们更有责任更有紧迫感抓紧扎实探析统筹区域城乡学校一体化发展策略。
三、探析统筹区域城乡学校一体化发展策略的意义与价值
(一) 意义
一方面, 是社会和谐发展的需要。2004年, 党的十六届六中全会提出到2020年构建社会主义和谐社会;2007年, 国务院批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区, 强调带动缩小城乡区域差距, 实现科学发展与和谐发展;2010年出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》, 要求形成惠及全民的公平教育。为全面落实“314”总体部署, 重庆市委三届九次全委会提出“缩小三个差距促进共同富裕”战略, 突出解决城乡二元结构之间存在的矛盾, 更多地体现共富与公平, 不断增强老百姓的幸福感。实现教育公平是构建和谐社会的根本, 区域城乡学校一体化发展是实现教育公平的基础。万盛作为重庆市统筹城乡教育综合改革试验区和首批全市创建义务教育均衡发展合格区的区 (县) 之一, 有责任开展区域城乡学校一体化发展策略的探索, 发挥基础性与先导性作用。
另一方面, 是教育改革与发展的需要。处于统筹城乡教育综合改革试验区和创建义务教育均衡发展合格区的教育行政部门, 有义务统筹探析区域城乡学校一体化发展策略, 指导各类中小学深刻领会所肩负的历史责任, 增强发展的紧迫感, 理清发展思路, 参与一体化发展实践, 将自身发展置身于区域整体发展之中, 形成区域教育命运共同体, 彰显团队优势, 谋求长远发展。
(二) 价值
理论价值:当一个地区正面临区域整合发展的关键时机, 研究城乡学校一体化发展策略的重要性不言而喻, 将其研究视为助推区域整体发展的引擎, 能更好地发挥重庆市统筹城乡发展试验区的引领作用。
应用价值:本文从统筹区域城乡学校一体化发展的视角出发, 立足区域实际, 认真思考区域教育的发展, 在资源型城市转型发展过程中, 深化城乡学校发展策略研究, 可为实现区域教育整体均衡发展探索科学框架, 进一步更好地实施素质教育, 为助推城市转型奠定文化基础和提供人才支撑。
四、探析统筹区域城乡学校一体化发展策略及框架建构
(一) 制定目标
通过对区域城乡学校一体化发展策略的研究, 探索符合重庆市义务教育均衡发展合格区和“五个校园”建设试点区的工作体系、运行机制和督导评估标准, 科学建构新时期城乡学校同步协调发展的主要内容、路径与范式, 丰富和完善区域城乡学校一体化办学要素, 实现区域教育均衡发展, 助推城市转型进程。
(二) 确定内容
第一, 督导评估多元化策略研究。切实发挥督导评估对学校办学诸要素的指导性作用, 探索完善督导评估体系, 扩宽评价主体, 构建“四维”评价长效机制, 即由政府教育督导室、教育行政部门、辖区镇街社 (街道、乡镇、社区) 、各界代表人士 (人大代表、政协委员、家长及师生员工代表) 定期参与学校办学评价, 督促学校全面提升办学水平。评价方式由一次终结性评价转变为多次过程性评价, 由校内评价转变为校外评价, 由座谈了解民意转变为入户调查民意, 由单纯的一纸问卷评析转变为综合性的多元研判, 逐步增加评价介质, 探索应用多种媒介 (报刊、手机短信、电子信箱、网络、网民) 实名征求对学校办学评级的意见建议, 强化评价的公信度。建立专兼职督学队伍, 吸纳教育战线符合条件的德才兼备的管理人员、一线名师, 以不定期参与片区办学过程督导为主, 定期轮流参与区域学校终结性评估工作, 提高评价的可信度、有效度。
第二, 特色教育区域化策略研究。加大教育督导评估力度, 深化特色学校创建工作, 让每一所学校都各有特色。通过特色学校从某一方面特色转向全面办学特色的评价导向, 分类引导学校建立学校章程, 立足“五个校园”建设, 提升办学理念, 由规范化走向标准化、科学化之路, 建构“合格校”—“特色校”—“名校”三级办学模式, 形成特色教育区域化。
第三, 队伍建设互助化策略研究。通过大力推行统筹城乡义务教育阶段学校整体配套改革, 逐步实现区域城乡学校资源均衡配置, 改善农村学校办学条件, 远程教育实现全覆盖, 全面完成农村学校塑胶运动场建设。高度关注队伍建设, 通过进一步建立区 (县) 管校用人事机制, 健全师德师风建设评价机制, 指导学校完善管理、教育、培养、评价、奖励师生员工的规章制度。教育行政部门协助上级组织、人事部门完善城市学校优秀教师到农村学校支教、送教、“走课”制度, 优秀教师进城市学校访学制度, 实施支教、送教、走课、访学优秀教师评职晋级优惠政策等。推行城乡学校结对帮扶机制、示范点学校引领片区学校发展机制, 化解城区学校内部用人盲点, 激活农村学校用人机制, 试行城区新教师上岗一年分批到农村学校轮岗制度、城乡学校滚动互派学校后备干部、中层干部、名师制度, 储备三级人才信息库, 形成队伍建设互补机制, 打造区域优秀学校团队。
第四, 教学交流平台化策略研究。实现区域城乡学校远程教育网络建设全覆盖, 依托远程教育平台和教育主管部门办公平台, 开辟城乡学校教学资源栏目, 结对学校开通链接校园网站, 晒教学明星、优质教案、优秀教学反思, 通报课改信息, 建立名师工作QQ群, 扩大名师跨校“走课”范围, 设立“名师青蓝工程”奖励制度, 让校际之间、教师之间了解彼此教学动态, 互补融合, 协调发展, 共建城乡学校有效课堂研讨与实践的平台。
第五, 教育活动融合化策略研究。共建“德育进社区”工作体系, 增强学校与宣传部门、街道、社区、乡镇的联系力度, 建立联席会议制度, 在区域媒体论坛上开通“七彩校园”, 开辟学生优秀作文、书画作品、表演才艺、故事演讲等展台, 探索学校教育活动由校内向校外拓展的途径。思考建设城乡学生“五育”实践基地, 针对城乡学校不同年龄段学生的身心特点, 形成城乡学生定期进村进城互动锻炼制度, 因地制宜开展留守儿童 (学生) 结对活动, 组织城区学生进村入户学农, 组织村里娃进城入户参观市容市貌, 共同带领学生到实践基地参加红领巾 (共青团) 志愿者文明宣传服务活动, 让学生在同吃同住同劳动同学习中体验城乡生活不同的乐趣, 融合习惯, 彼此鼓励, 优势互补, 共同进步, 小手牵大手共建地区人文生态文明环境。
(三) 假设和拟创新点
1、假设。
探析的问题主要聚焦在统筹区域城乡教育一体化发展, 其重点是:针对发挥城乡义务教育均衡发展合格区和校园文化建设试点区的引领作用, 思考统筹区域城乡教育一体化发展如何适应全市统筹城乡教育综合改革试验区的要求, 在助推城市转型的新形势下, 科学建构区域城乡学校一体化发展策略及框架。
2、拟创新。
如何应用多元化思想构建评估体系, 形成对学校评价的“四维”主体长效机制, 实施责任区专兼职督学考核聘任公示制度, 突破督学面过窄、量偏小、精力弱等难点, 提升督导工作的学术性, 强化片区督导评估工作的指导性。
(四) 思路与方法
第一, 在探析思路上, 让农村学校同步奔发展, 反对重外形帮扶、轻内在合作, 提倡平等交流、同步互补;克服以城区学校为主、农村学校为辅的偏差, 转变工作方法, 研究中心下移, 把握先农村后城区的原则。
第二, 在探析视觉上, 从城乡学校二元发展的角度, 以统筹城乡教育均衡发展为切入点, 关注农村学校弱势群体, 真正让农村中心校有快捷发展, 同时带领村小齐步发展, 从关注农村学校硬件建设走向关注其软件建设。
第三, 在探析内容上, 提出建构评价学校的“四维”主体长效机制, 重点诠释城乡学校一体化发展策略的“五化” (城乡督导评估多元化、特色教育区域化、队伍建设互助化、教学交流平台化、教育活动融合化) 具体内容, 以“五化”加速“扬峰平谷”的发展态势, 实现城乡学校一体化发展。
第四, 在探析方法上, 强调实证法, 遵循教育规律, 循序渐进地开展实验, 由试点校向片区学校辐射, 实现实验全覆盖;应用田野法, 一对一蹲点基层进行跟踪实验, 深入课堂听课、参与班 (队) 教育活动和学校结对联谊, 了解学校及一线教师的具体作法, 及时解决热难点问题;注意文献法, 广泛收集市内外城乡学校一体化发展动态信息, 针对本地区实际, 适时完善实验内容, 调控进程;推广经验总结法, 定期组织开展教育教学交流活动、召开经验交流会, 推广好的做法, 为参与实验的学校个体和教师群体积累文本资料, 提供案例样本。
(五) 实施路线
形成自地方政府→教育部门→中小学的研究路线。主要由地方教育行政部门发挥教育管理职能作用, 用行政手段保障区域城乡学校办学诸要素一体化。
围绕重庆市“统筹城乡教育发展改革”总试验课题, 拓展基础教育学校布局结构改革试验所积累的经验, 坚持“农村以寄宿制学校建设为轴心, 城市学校以扩容扩建为基点, 统筹城乡教育实现均衡化、集约化、效益化、特色化”的办学基本思路, 围绕实现“普职教并重、城乡一体化、办学标准化”的总体目标, 发挥学校硬资源趋于均衡配置的优势, 致力突破软资源均衡发展的主要内容、路径与范式, 立足本文主要探析的“五化”内容有序推进。
(六) 实践与研究案例成果
现以笔者近五年参加万盛经开区统筹城乡学校一体化发展课题实验与研究为例。
万盛经开区于1955年建区, 即重庆市南桐矿区, 1996年改名重庆市万盛区, 2011年12月更名为重庆市经济技术开发区 (简称万盛经开区) , 是重庆最大的一个经开区, 也是一个典型的城乡二元结构区, 幅员面积566平方公里, 下辖2街8镇57个行政村, 总人口近27万人, 城乡人口数基本平分秋色, 境内煤电、旅游资源丰富。全区有公办学校44所, 其中, 教师进修校1所, 职业教育中心1所, 高完中2所, 初级中学7所, 九年一贯制学校4所, 小学 (含村小) 29所;有学校办幼儿园19所, 民办幼儿园34所。有在职教职工2485人, 退休教职工1382人;中小学在校学生31331人, 在园幼儿近6800人。
近五年, 万盛大力做好统筹城乡教育“均衡化、集约化、效益化、特色化”四篇文章, 抓住承担重庆市统筹城乡教育综合改革项目试点区工作的契机, 以开展城乡学校布局结构改革项目试点工作为突破口, 全力推动《区域城乡学校一体化发展策略研究》课题实验, 实现了区域教育又好又快发展。
第一, 做好统筹城乡教育集约化发展文章。即统筹教育管理, 建立教育发展保障机制;统筹发展规划, 同步提升城乡义务教育发展速度;统筹师资调配, 着力提高农村义务教育质量;统筹教育经费, 不断改善农村学校办学条件。对撤并后闲置的校产, 通过“租赁”、“土地复耕”等办法变“现”投入建设保留学校, 为缩小城乡学校办学条件差距积累建设资金。对撤并学校的师资, 采取“教师跟随学生”办法, 充实和加强保留学校的师资, 保证其教育质量稳步提高。近几年, 万盛对新分配新调入教师实施“区管校用”政策, 试行新进教师工作一年到农村学校轮教制度, 确保按学科合理配备各类学校师资, 加大力度全面提升师资队伍整体水平。
第二, 做好打造城乡教育特色化发展文章。一方面, 区域教育特色自成一体。学校成为当地文化建设的主力军, 在“全国5A优秀旅游城市”创建工作、全国羽毛球大型赛事、广场文化和节日文化中发挥重要作用;素质教育得到全面实施, 学生社会实践力和创新精神得到提高, 每年近千名艺体专长学生从万盛跨进全国高等院校。另一方面, “一校一品”学校特色异彩纷呈百花齐放。建成市级特色学校4所, 区级特色校16所。和平小学成为“全国学校艺术教育先进单位”“重庆市十佳特色文化校园”, 南桐小学成为“中国剪纸艺术特色学校”, 东林明德小学成为国家“十一·五”重点科研课题《传统文化与语文教学》实验学校, 鱼田堡小学成为“重庆市书法艺术教育示范学校”, 104中学成为“重庆市科技教育特色学校”, 石林小学成为全市农村寄宿制学校建设的样板。
第三, 做好协调城乡教育效益化发展文章。万盛采取“扬峰填谷”的重要举措, 坚持“优者更优, 弱者变强, 整体提高”的工作准则, 纠正“均衡发展=平均发展”的偏差, 克服“削峰填谷”的误区, 统一发力推进城乡教育均衡发展, 形成城乡学校办学效益最大化机制。“扬”:即以评促发展。评价重点校、示范校不仅看其自身进一步发展的提高幅度, 还视其负责结对帮扶农村薄弱学校发展的进步幅度;既大力支持创建名校, 提升品牌, 又同步强化援资、援教、援管农村薄弱学校, 帮助改善办学条件、提高管理水平和教育质量。“填”:则统筹人财物调配。加大教育投入, 政策向农村学校倾斜, 彻底扭转“重城市轻农村”倾向, 科学调配教育资源, 使之得到最大极限的合理应用。
第四, 做好加快城乡教育均衡化发展文章。“三个缩小”见证了城乡师生在同一片蓝天下共享和谐校园生活的美丽风景, 即缩小城乡学校空间距离、缩小城乡学校办学条件差距、缩小城乡学校办学水平差距。在万盛, 从农村到城区, 校容校貌焕然一新, 教学设施不断上档升级, 师资队伍素质大幅度提升;在万盛, 城市学生要求到农村学校读书不足为奇, 学生不择校甚是平常, 城乡学生纷纷就近入学同等享受优质教育资源。无论在农村还是城区, 老师们自然流露出在万盛小城安居乐业的幸福感。
如今, 万盛教育已呈现出均衡发展的良好态势。2007至2010年, 短短三年, 万盛先后被授予“书香重庆·和谐教育”示范区、首批创建全市统筹城乡义务教育均衡发展十五个合格区之一、重庆市“五个校园”建设两个试点区之一。“小区强教育、特色促发展、均衡助和谐”让万盛教育成为经开区助推城市转型、实现城乡一体化格局的一剂润滑剂, 万盛无愧是重庆统筹城乡教育均衡发展的一面旗帜。2012年, 万盛快速步入经济技术开发、资源型城市加快转型时期, “创建全国5A优秀旅游城市”验收工作进入攻坚阶段, 针对地区发展特点, 万盛经开区提出了“315” (三区一城五任务) 的总体部署, 着力创建资源转型发展示范区、全国统筹城乡教育均衡发展示范区。这将为探索破解“十二五”时期重庆乃至全国同一层面相关问题提供更好的研究样本。
参考文献
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[4]《关于印发第二批资源枯竭城市名单的通知》 (发改东北[2009]588号) .
[5]《中共重庆市委关于缩小三个差距促进共同富裕的决定》 (中国共产党重庆市第三届委员会第九次全体会议会审议通过) , 华龙网—重庆日报, 2011年07月22日.
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统筹城乡一体化 篇9
烟台市城乡公共服务一体化的举措和成效
随着经济社会的不断发展, 我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。各级政府在农村基础设施、农村公共卫生、农村社会保障等方面的投入逐年增加, 农村公共服务的供给与服务水平明显得到改观, 农民得到的实惠也显而易见。烟台市作为沿海城市, “城乡协调竞争力”在全国294个地级以上城市中排名第三。目前, 烟台市在城乡公共服务一体化建设过程中已经取得了阶段性成果。
(一) 加强农村基础设施建设, 提高农民的生活质量
加强基础设施建设是城乡一体化的重要载体。近年来, 烟台市牢固树立城乡“一盘棋”观念, 不断推动城市基础设施向农村延伸。为亮化美化农村环境, 实现环境资源的循环利用, 烟台市从村内道路硬化、卫生洁化、家庭美化、环境优化四方面入手, 使农村脏乱差状况从根本上得到治理, 生态环境、人居环境得以明显改善。城乡道路网络建设方面, 着力推进“村村通客车”工程, 加速农村客运网络建设, 形成了内外衔接、城乡互通、方便快捷的交通网络。供水体系建设方面, 实施了“农村供水城市化、城乡供水一体化”战略, 推进城市自来水管网延伸和乡村联片集中供水工程建设。城乡垃圾一体化处理方面, 莱山区用管理城市的办法管理农村, 在全省率先实行城乡环卫一体化管理, 建立起完善的农村生活垃圾收集、运输网络, 将全区所有村庄的生活垃圾全部纳入环卫集中处理系统, 让农民体验到了城区居民的生活。
(二) 完善农村社会保障体系, 推进城乡社会保障协调发展
目前, 烟台市农村社会保障体系日趋完善。农村新型合作医疗已覆盖所有县市区, 覆盖率大大提高, 全市农民参合率已达99.7%。农村义务教育也逐步加强。2008年, 我国提出利用3—5年的时间实现城乡教育资源均衡发展, 而烟台将利用3年左右的时间实现这一教育目标。2010年, 农村中小学还实施了校舍改造、教学仪器更新和“两热一暖一改”工程, 将农村小学生和初中生人均公用经费分别提高到400元和600元。另外, 作为全国首批统筹城乡就业试点城市, 烟台市通过就业服务体系向农村延伸, 就业培训向农村富余劳动力延伸, 社会保障政策向进城农民工延伸, 初步建立了城乡统筹就业的新格局, 实现了城乡劳动者平等就业, 连续五年保持了就业增长大于失业增长, 连续五年保持了城镇登记失业率在3.3%以下, 连续五年保持了再就业资金投入总额不断增长, 连续五年保持了就业工作考核全省第一名。
(三) 建立农村社区服务中心, 优化组织机构
长期以来, 农村的政府公共服务功能比较薄弱, 不能满足农民群众日益增长的物质文化需要, 在一定程度上影响了城乡一体化进程。2009年以来, 龙口在全市农村中率先建立了农村社区服务中心, 为社区农民就近提供全面、方便的服务, 使他们不出社区就能享受到政府提供的公共服务, 真正实现城乡基本公共服务一体化。他们根据“一村一社区、多村一社区、合并村型社区”三种模式, 在全市606个行政村中统一规划了254个农村社区, 并且每个社区都按照服务半径不超过1.5公里的原则, 建一处设施相对完备、服务功能相对集中、集办公与服务于一体的社区服务中心, 让农民享受到了和城里人一样便利的公共服务。这种“1.5公里服务圈”的建设, 打破了公共服务产品供给的“城乡二元结构”, 加速了城乡一体化和新农村建设进程。
(四) 构建覆盖城乡的文化服务网络, 丰富农民的精神生活
为丰富广大农民的精神生活, 满足人民群众日益增长的文化需要, 烟台市出台多项鼓励政策, 支持搞好包括乡镇综合文化站、农村文化大院、农家书屋和农村五保家庭免费安装有线电视等工程建设。2008年, 烟台市全面启动“农家书屋”工程, 引导村民主动走进来学知识、学技术, 帮助农民解决种植、养殖等技术问题, 收到了“读书育人”与“读书致富”的双重效益, 成为培养新型农民的“加油站”和“充电器”。去今年上半年, 烟台市所有乡镇街道实现了农村 (社区) 文化大院覆盖率100%。各镇街利用文化大院开展了丰富多彩的文化活动, 活跃农村文化生活, 让农民在家门口享受文化。
城乡公共服务一体化中存在的主要问题
城乡差距最核心的体现就是城乡公共服务的差异。由于我国农业农村发展底子薄, 目前公共财政覆盖农村范围有限, 农村生产力水平较低, 在大力推进城乡公共服务一体化过程中还存在不少问题。
(一) 农村公共服务多元化投入机制尚未形成
农村公共服务事业发展相对滞后, 建设任务繁重, 资金需求巨大。目前, 农村公共服务投资主体比较单一, 尚未形成多元化的投入机制。即使在经济发达地区, 发展经济依然是第一要务, 提高城乡公共服务水平的资金仍然是有限的。农村基础教育、职业技能培训、医疗卫生服务, 以及社会保障等关乎农民民生的基本公共服务供给的总体水平仍然较低, 不能有效满足广大农民对基本公共服务日益增长的需求。因此, 仅仅依靠政府投入, 难以完全满足城乡基本公共服务一体化的内在需要。
(二) 农村公共服务决策方式不够科学
政府提供的公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求, 是衡量农村公共服务供给有效性的重要标准。长期以来, 各级政府为农民提供公共服务, 一般实行“自上而下”的决策机制。农村公共服务供给大多是由各级政府及村组织自上而下地进行决策, 往往忽视农民的实际需求与偏好, 且带有很强的指令性、主观性, 农民真正需要的公共服务不能由他们自己做主, 缺乏表达需求的渠道。
(三) 农村公共服务结构不够合理
政府所提供的公共服务还存在结构不合理的地方。重“硬”轻“软”、重显性投资轻隐性投资、重视见效快的服务轻见效慢的服务。对于一些看得见、摸得着的公共服务较为重视, 而对于农村长远发展的问题则重视不够;对于基础设施建设投资的积极性高于对信息系统的投资;对于农民急需的生产性公共服务供给比较缺乏, 而需求较少的部分非生产性公共服务供给却相对过剩。
(四) 公共服务能力方面的考核体制不够科学
有什么样的考核体制, 就有什么样的工作成效。目前, 干部政绩考核体制仍未把公共服务能力放在应有的位置上。再加上地方政府领导体制方面存在的任期较短问题, 使得地方政府官员往往会较多地考虑对上负责的问题, 而忽略公共服务的长期性和系统性。尤其是乡镇的考核, 指标涉及很多, 有财税、安全生产、计划生育、招商引资、社会稳定等方面, 为完成这些考核指标, 乡镇承受着繁重的任务和巨大的压力, 很难再有更多的时间精力和人力财力投入到公共服务事务上去。
进一步推进和完善城乡公共服务一体化的建议
党的十七届三中全会提出的目标是, 到2020年农村经济体制更加健全, 城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。当前主要应从以下几个方面入手, 科学有序地推进城乡公共服务一体化建设的相关工作。
(一) 创新管理理念, 建立较高水平的公共服务体系
根据国际经验, 人均GDP达到1000美元可以建立全面的社会保险制度, 人均GDP达到2000-2500美元可以建立具有一定福利水平的社会保障制度。迟福林认为, 目前我国经济社会发展已进入以实现人的自身全面发展为目标的新阶段。政府应创新管理理念, 逐步建立完善的、全面覆盖的、较高水平的公共服务体系。一方面, 要不断深化行政管理体制改革, 强化政府公共服务职能, 建设服务型政府, 为农村公共服务事业发展提供制度保障。从价值上秉持为人民服务的理念, 强化社会管理和公共服务。从投资性的经济发展型政府向公共服务与管理型的经济促进型政府转变, 必须把为农民提供基本的、高质量的公共服务作为首要的职能, 做到公共服务不“缺位”。另一方面, 要转变“自上而下”的公共服务决策机制, 尽力培育“自下而上”的公共服务决策机制, 从而实现“自上而下”与“自下而上”双向互动的决策机制。因此, 政府提供什么公共服务, 怎么提供, 应先听取民众的意见, 确立依据农民、农村的内部需求来决定公共服务投资范围和投资方向的制度, 建立体现广大农民对公共服务需求意愿的需求表达机制, 让农民参与公共服务决策方案的制定, 实现上情下达、下情上传。
(二) 加大财政投入, 构建农村公共服务投入的多元化机制
加大政府的财政投入力度, 坚持“集中力量办大事”的原则, 逐步建立以政府为主导、市场组织和社会组织广泛参与的农村公共服务供给机制, 集中财力优先安排群众最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务, 避免分散投入。引导、鼓励企业、个人和各类社会组织加大对农村公共服务的投入, 逐步改变农村公共服务投资过度依赖政府的现状, 突破农村公共服务资金短缺的瓶颈, 实现公共服务与产品供给主体的多元化。从国际经验来看, 市场组织和社会组织在农村公共服务事业建设中也扮演了重要角色。如印度在农村公共服务中心建设过程中, 政府投入的资金约为三分之一, 市场组织和社会组织投入的资金约占三分之二。因此, 应鼓励民间力量参与提供公共服务, 坚决把政府不该管、管不了也管不好的事交给市场、社会中介组织去做, 建立一种以政府供给为主, 其他主体共同参与的多元化公共服务供给机制。
(三) 科学规划, 完善农村公共服务结构
推进城乡公共服务一体化建设应科学规划, 统一考虑、统一布局、统一推进。比如, 覆盖英国整个城乡的地下管网设施, 是在100多年前维多利亚女王时期规划建设的, 但在人口已经增长了50倍的今天, 却仍能满足实际的需要, 可见其规划的科学性、超前性。当前完善农村公共服务结构, 政府应坚持以科学规划引领城乡一体化发展。坚持把城市和农村作为一个有机整体, 着眼强化城乡的衔接、互补, 加大对农村公共服务的投入力度, 提高公共服务质量和水平, 实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。
(四) 转变思想观念, 建立健全农村基本公共服务绩效评价体系
政府官员应转变思想观念, 树立正确的政绩观, 建立农村基本公共服务绩效评价体系, 提高政府在农村基本公共服务供给方面的效率。具体来讲:第一, 把义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险等农村基本公共服务项目纳入政府绩效评价体系。第二, 要完善包括目标制定、执行、评估等环节的评估程序, 并建立相应的制度框架, 保证评估体系发挥其应有的作用。第三, 引入多元化的评估机制。坚持透明性、公开性的原则, 以公民为中心, 积极引入外部评估机制, 建立多元化的绩效评估体系。第四, 建立基本公共服务问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系, 把公共服务指标纳入干部考核体系。因此, 政府应从整体上建立起一个有关城乡公共服务的监督和评估系统, 以评价市、区以及乡镇政府提供公共服务的绩效。同时, 对乡镇政府统筹城乡公共服务的监督与评估应做到制度化。将过去“组织考评、上级认可”的奖惩机制改为“综合考核、社会评议”的奖惩机制, 让所有服务人员形成紧迫感。
摘要：党的十七届三中全会确立了城乡一体化的目标, 提出了城乡公共服务一体化的要求。十七届五中全会又明确提出, 要加强农村基础设施建设和公共服务。当前城乡公共服务一体化建设过程中, 存在着农村公共服务结构不够合理;多元化投入机制尚未形成;决策方式不够科学;考核体制不够完善等问题。因此, 必须创新理念、转变观念, 通过深化行政管理体制改革, 构建农村公共服务投入的多元化机制, 健全绩效评价体系等措施, 进一步缩小城乡公共服务的差距, 实现城乡公共服务一体化。
关键词：公共服务,城乡公共服务一体化,多元化机制
参考文献
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[3].黄金辉.丁忠毅.成就与问题:成都农村公共服务事业建设审视——以城乡统筹发展为视角[J].财经科学.2010, (1) .
统筹城乡一体化 篇10
“城乡经济社会发展一体化”这个概念是在党的十七大报告中首次出现的, 十七届三中全会公报又多次使用。所谓统筹城乡发展, 就是要改变重城市、轻农村、“城乡分治”的传统观念和做法, 通过体制创新和政策调整, 把工业与农业、城市与农村、城镇居民和农民作为一个整体, 同等对待、通盘考虑、统一筹划、协调推进, 最终实现城乡全面发展[2]。为此新乡市率先在全国提出了统筹城乡一体化建设, 目的在于加快社会主义新农村建设, 实现科学发展观, 建立和谐社会。
1统筹城乡发展的战略意义
统筹城乡发展既是解决“三农”问题的全新思路, 也是根本出路, 具有十分重要的战略意义。
1.1体现了党中央对我国现代化进程的准确把握
建国初期, 为了保证工业化的顺利进行, 一方面国家通过“剪刀差”的形式, 让农业为工业的发展提供原始积累;另一方面, 实行严格的户籍制度和商品粮供应制度, 限制农村人口自由流入城市, 从而形成城乡之间难以逾越的经济和社会双重二元结构。经过改革开放几十年的发展, 我国已进入了工业化中期阶段, 应该具有统筹城乡经济社会发展的条件在这种情况下, 党中央及时作出“统筹城乡经济社会发展”的战略决策, 一方面反映了党中央审时度势, 对我国现代化进程的准确把握;另一方面也体现了党中央为避免出现许多国家曾经面对却没有很好解决的问题所作出的努力。
1.2 反映了解决“三农”问题思路上的创新和拓展
中央和政府历来都十分重视“三农”问题, 三代领导集体都有许多重要论述, 但落实起来却困难重重, 城乡差距、工农差距不仅没有缩小, 反而呈不断扩大的趋势[3]。究其原因主要是解决的思路受局限, 体制问题没打破。造成的后果是城乡经济社会发展失调。现在提倡“统筹城乡经济社会发展”, 是党中央深刻总结几十年来处理城乡关系问题经验教训后作出的重大决策, 其实质就是要打破城乡二元体制的局限, 把“三农”问题的解决放在更宽的领域、更高的层面、更广的视角上, 以城市带动农村, 以农村促进城市, 实现城乡互动、共同发展。
1.3 展现了全面建设小康社会的坚定信心和决心
中国最大的群体在农村。在相当长的时期内, 关注中国首先要关注农村, 爱人民就得爱农民, 代表广大人民群众的根本利益就得代表广大农民的根本利益。全面建设小康, 重点在农村, 难点在农业, 焦点在农民。因此, 要实现全面小康社会的目标, 没有城乡、工农两篇文章一起做的大手笔是不可能的, 局限于农业、农村这个既是广阔天地、又是狭小圈子里也是不可能的。
2 存在的问题
2005年以来, 新乡市委、市政府对推进城乡一体化高度重视, 制定规划, 加大投入力度, 在政策上予以倾斜, 在操作上大胆尝试。在深入分析、准确把握经济社会发展阶段特征的基础上, 经过不断探索和丰富完善, 形成了“以科学发展观为指导, 以新农村建设、县域经济发展和中原城市群新乡都市区“三位一体”系统工程为载体, 统筹城乡发展, 推进城乡“发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理”6个一体化, 加快人口、产业、生产要素聚集步伐, 构筑城乡一体的统筹发展体系、可持续发展的产业体系、以人为本的社会治理体系、科学发展的保障体系, 逐步实现“居住环境、公共服务、就业结构、消费方式”4个城市化, 破解城乡二元体制, 努力走以不牺牲农业和环境为代价的新型工业化、城镇化和农业现代化道路”的统筹城乡发展思路。3年来的实践收到很好的效果, 得到广大群众的认同, 得到了上级领导和专家的肯定。但是, 统筹城乡建设是一个全新的课题, 是一个覆盖面广、涉及方方面面的系统工程, 目前, 在推进全市统筹城乡建设发展中, 还存在一些薄弱环节, 如传统的城乡二元结构尚未根本改变, 统筹城乡的体制建设有待进一步完善, 统筹城乡的投入力度有待进一步加大。
3 建议与对策
3.1 构建城乡公共服务一体化机制
首先是全面建立以农村最低生活保障制度为基础的社会救助体系, 进一步规范完善新型农村合作医疗制度, 发展医疗救助。其次是加快构建城乡区域一体化的规划管理体制, 编制城乡区域统一的经济社会发展规划、土地利用和重大产业发展规划, 科学布局生产、生活、生态空间, 促进城乡区域空间有序结合。第三是参照城市社区标准制定新型农村住宅社区统筹规划, 分期分批推进新型农村住宅社区, 加快农村城市化步伐。第四是对已经启动的新型农村住宅社区, 在资金整合和政策上给以重点扶持, 加快基础设施建设。五是整合政府可控资源, 支持农村社区基础设施建设, 聚集农村社会资本, 从根本上激活农村内部生产发展动力。
3.2 构建以城带乡、产业转移的发展载体
积极创造条件, 适时调整行政区划, 优化农村城镇化的布局结构, 发挥中心城镇的辐射作用。首先是实施中心城市带动战略, 增强城市生产要素辐射带动能力。其次是规划建设产业集聚区, 打造城乡统筹发展的产业支撑平台, 引导城市工商业向积聚区集中, 形成不同规模和功能的城镇圈, 充分利用其产业聚集和要素聚集程度高、劳动生产率高和经济速度增长较快的优势, 促进城市资本向农村流动, 吸纳流动人口和进城务工人员, 拉动周边地区经济发展[4]。促进农民就近转移就业, 就地城市化。
3.3 构建农民持续增收的长效机制
大力发展劳动密集型产业, 大力发展以农产品为原料和为农业生产提供生产要素的工业。此外, 乡镇企业的发展应该向小城市和农村小城镇适度集中, 以节约土地资源和基础设施的投资。首先是发展农村第二、三产业。以产业集聚区为平台, 吸纳农村劳动力转移;整合教育资源, 发展职业教育, 提高劳动力素质, 实现劳务输出转移, 力争每年有更多的农村劳动力利用更多的时间从事第二、三产业。其次是建立健全流转机制, 鼓励和引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权, 促进土地规模经营。并给以土地规模经营合作组织政策和资金的支持。三是培育龙头企业和农村各类合作组织, 促进农业规模经营, 发展现代农业, 增强抵御市场风险的能力[5]。
3.4 构建城乡一体化的统筹发展体制
首先推进城乡发展规划一体化。编制中心城市、县城、重点镇和产业集聚区、中心村4个层级的空间体系布局规划以及新型住宅社区建设规划和城乡一体的经济社会发展规划。其次推进城乡产业布局一体化。工业企业主要向产业集聚区集中, 在县城和乡镇政府所在地, 大力发展以服务业为主的第三产业;在城镇建设规划外的区域, 大力发展现代农业。第三是推进城乡基础设施一体化。加快推进以路网、电力为核心的基础设施建设, 推荐城乡基础设施共建共享。四是推进城乡公共服务一体化。整合政府各类可控资源, 推动社会公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖, 建立完善农村社会保障制度。五是推进城乡劳动就业一体化。在劳动力资源的统筹配置方面, 确立劳动力开发战略, 培育和发展劳动力市场, 全面启动统筹城乡就业工作, 开展全民创业活动, 拓宽农民就业渠道[6]。
3.5 大力发展农村产业化
农业产业是农业组织形式和经营形式的一次重大变革和创新。围绕某主导产业和相关的若干骨干农产品, 将产前、产中、产后的各环节结合成一个新的农业体系, 实行种养、产供销、贸工农一体化经营。以市场为导向组织生产, 通过开展加工、购销、延长农业的产业链, 提高农产品附加值, 使农业成为高效盈利产业, 促使农业增长方式从粗放型向集约型转变。农业产业化的典型经验表明, 解决农村剩余劳动力问题, 可以依靠深化农村改革, 拓展农业产业化途径来解决。同时, 农业产业化还是农工、销售与城市市场作为一个整体来统筹运作达到城乡优势互补功效, 从而加快城乡一体化建设的步伐。
总之, 采取各种措施, 推进城乡一体化建设, 有利于形成城乡之间互动有序的经济运行机制和互惠互利的平等协作关系, 不断改善城乡关系;推进城乡一体化建设, 解放和发展生产力, 兼顾各阶层利益, 建立社会新秩序;推进城乡一体化建设, 就是坚持全面、协调、可持续的发展观, 统筹人与自然和谐发展, 充分调动城乡两个积极因素, 开发利用两种城乡资源, 推进经济发展和人口、资源、环境相协调, 形成城乡经济社会发展一体化新格局, 为和谐社会的构建提供坚实的基础。
摘要：统筹城乡一体化建设是实现我国新农村建设和科学发展观的重要举措, 通过分析城乡一体化建设中出现的问题, 提出建议和对策, 从而促进城乡一体化建设发展进程。
关键词：城乡一体化,新农村建设,城乡二元结构,新乡市
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统筹城乡一体化 篇11
近年来内蒙古低收入群体的收入增长相对缓慢，最直接的原因就是下岗失业人员在不断增加。一方面低收入家庭的收入水平下降，是因其家庭主要成员长时间下岗或失业造成的。另一方面，农民收入低下，成了最大的低收入群体，这无疑与我区广大农牧民长期“就业不充分”密切相关。失业问题突出，就业形势严峻是导致内蒙古城乡居民收入差距不断扩大的主要因素之一。由农民收入低下和城镇失业所引起的收入差距扩大的问题是内蒙古当前和今后一段时期所面临的一个比较迫切的问题。
从城市来看，随着产业结构调整，特别是国有企业改革的力度加大，城市职工下岗失业问题成为拉开城市居民收入差距的最主要原因。城市居民收入的70％以上来自工资收入，就业权是影响城市家庭收入的根本因素，城市劳动者一旦失去工作，就会逐渐跌入到城市贫困的高发人群。据统计，2005年全区城镇登记失业人员为17.7万人，当年城镇登记失业率为4.3％，比2001年的3.7％增长了0.6个百分点。表面看。失业率增长幅度不大，但是随着企业改制和重组速度日益加快，城镇失业人数仍然在不断增加。下岗职工再就业比较困难，他们一般由于年龄偏大，文化程度较低，加入了内蒙古城市中低收入群体，下岗职工再就业率呈逐年下降趋势。如果不解决这些人的再就业问题。将成为内蒙古缩小城市居民间收入差距的一大障碍。
从农村来看，改革开放以来，虽然内蒙古农村牧区居民的收入状况有了明显的改善，但大量的剩余劳动力滞留在农村牧区，使农牧民的收入增长缓慢，成为我区城乡收入差距扩大的一个不可忽略的因素。近年来由于乡镇企业的发展处于一个结构升级时期，吸纳农村牧区剩余劳动力的作用逐渐减弱。内蒙古乡镇企业从业人员规模有不同程度下降，农村剩余劳动力转移的压力越来越大。目前制约内蒙古农村牧区剩余劳动力转移的障碍主要有三个方面：一是劳动力市场建设滞后，劳动力流动障碍仍然存在，信息化程度不高。虽然存在着流动的可能，但是由于输入地对于外来劳动力收取的各种管理费太高，导致进入成本太大，形成外来劳动力与当地劳动力不平等的就业歧视，不利于规范劳动力市场的形成；二是农村牧区劳动力的受教育程度不高，素质普遍偏低，造成了农村牧区劳动力只能就业于一些对劳动技能要求比较低的岗位，干一些城里人不愿干的脏、累、差的工作，并且收入不高；三是城乡户籍制度限制了劳动力的流动，这在客观上也造成了内蒙古城乡劳动力就业机会的不平等，导致了城乡收入差距不断扩大。
二、几点对策建议
(一)大力培育非公有制企业，为扩大就业创造环境。非公有制企业绝多数是中小企业，他们吸纳就业的能力很强。全区平均每年有上万名国有企业下岗职工进入个体私营企业实现再就业，而内蒙古大部分进城务工农民也往往就业于个体私营企业。非公有制经济已经成为内蒙古重要的就业渠道。据不完全统计，2005年全区登记注册的个体工商户83.42万户，私营企业为16492户，从业人员超过37.98万人。如果法律环境更加平等，非公有制中小企业的数量和就业人数将会有更大的发展前景。为此，一方面，政府要依法行政，进一步扩大非公有制企业市场准入的范围，简化审批和办事程序，清理有关税费，使各项制度公开化，透明化，为中小企业的发展创造一个自由轻松的环境；另一方面，要大力提高中小企业主的素质，加强对现有中小企业主的培训工作，提升中小企业的发展能力，鼓励大学毕业生创办各类小企业。激励他们的创业意识，引导城市失业人员和下岗职工创办小企业，或者去小企业就业。
(二)大力提倡非正规就业，拓宽就业渠道。随着城镇居民收入水平提高，生活节奏加快，对餐饮、清洁、保姆、老人看护等方面的要求显著增长，这些都为发展非正规就业提供了广阔的市场空间。发展非正规就业首先要转变下岗失业人员的就业观念，同时要将发展非正规就业纳入政府重要议事日程上来，各级劳动部门通过各种渠道对下岗失业人员进行技能培训，提高他们的就业能力。另外要设计切合实际的针对非正规就业的贷款机制，完善配套政策，切实落实国家优惠政策，帮助下岗人员自主创业。
(三)加快内蒙古城镇化进程，促进农村牧区剩余劳动力向非农产业转移。应积极发展中小城市，实现城市规模扩张，使现在有的中等城市发展为大城市，使更多的小城市发展为中等城市，在农村牧区有条件的地区建设一批小城镇，使农牧民实现非农形式的就业。大力发展农村牧区二、三产业，加快城镇化进程，实现农牧民就近转移。重点是要加快乡镇企业的发展。对处在困境的乡镇企业，各级政府要继续给予大力扶持和指导，扩大企业规模，增加企业数Ｓ量，克服乡镇企业非农化倾向，重点发展农牧产品加工企业，与农牧民结成利益共同体；同时要引导乡镇企业向城镇工业园区集中，以增强乡镇企业进一步吸纳农村牧区劳动力的能力。
(四)完善社会就业服务体系，促进农牧民有序转移，维护农牧民的合法权益。建立健全劳务信息网络，加强劳动力需求的信息交流，为农牧民外出务工提供信息咨询服务。各级劳动部门要积极与用工单位联系，组织劳务输出，引导农牧民外出就业。对用工单位的工资福利、劳动保护措施、居住生活等实行全面的用工考察，确保外出人员的劳动、生活安全。同时。还要外派负责人在劳务输出人员较为集中的地方进行跟踪服务管理，帮助务工者排忧解难，切实维护农牧民外出务工的合法权益。
统筹城乡一体化 篇12
1 基本情况
中山市位于广东珠江三角洲中南部, 下设19个镇、5个区, 为不设县的地级市, 常住人口260万。有政府办的公立医院29家, 其中三甲医院3家, 二甲医院3家。全市24个镇区的26所镇医院 (乡镇卫生院) 对各自辖区的250多家社区卫生服务站和近100家的农村卫生站实行镇村医疗卫生一体化管理, 为全市近400万的常驻人口和外来人口就近提供公共卫生服务和基本医疗服务。
2 加强农村基层医疗卫生的主要做法
2.1 全面部署, 逐步推进镇村卫生服务一体管理
2.1.1 实施镇村医疗卫生一体化管理背景
在上世纪80年代中期, 由于原有农村合作医疗制度的“名存实亡”, 广大农村基层医疗机构 (主要是农村卫生站) 的旧有运作机制被打破, 基层医疗机构基本上未得到有效的管理, 致使大部分机构设备设施简陋破旧, 人员配备不足、素质不高、业务知识陈旧, 医疗卫生服务水平和质量停滞不前, 在医疗质量和医疗安全上存在着较大的隐患, 病人对基层医疗机构缺乏信任, 大部分的基层医疗机构生存困难。与之相反的是镇医院 (乡镇卫生院) 抓住了发展机遇, 借着改革春风, 随着经济的快速发展无论在医院规模、设备设施和业务水平等方面均取得了长足的发展, 这与基层农村卫生站形成了一个鲜明的对比。这种现象的客观存在, 使患者都集中到医院看病, 从而资源再度集中到医院, 使本来有限的医疗资源难以到达基层医疗机构。而因为基层医疗卫生网底的萎缩和不健全, 也造成了诸如公共卫生服务等的公益性工作不能很好的落实。如何尽快地改变这种状况, 提高基层医疗卫生机构的服务质量和水平, 就成了迫切面临解决的问题。
2.1.2 镇村卫生服务一体化管理过程
中山市政府、市卫生局为了促进我市农村医疗卫生事业的发展, 保障和提高广大基层农村医疗卫生机构的服务质量, 在2000年9月25日出台了《中山市镇村医疗卫生一体化管理的通知》, 正式开始了对村级医疗卫生体制的改革尝试。改革采取逐步推进的方法:先在条件成熟的镇区试行, 条件成熟一个推行一个。在推行期间, 及时总结经验, 不断调整和完善一体化内容, 并将镇村卫生一体化管理列入了镇区政府的各项工作考核内容。经过近10年的努力, 目前, 全市公办的基层医疗卫生机构已全部实行镇村卫生一体化管理。
2.1.3 镇村医疗卫生一体化管理的内容
第一, 从业人员的一体化管理。首先, 将原基层医疗卫生机构内符合资格的从业人员作为镇医院的聘用人员继续聘任使用, 并享有养老保险等相关福利, 享受镇医院受聘人员待遇, 从而解决了他们的后顾这忧, 继续安心工作;其次, 作为基层医疗卫生机构的人员定期接受培训并轮流到镇医院进修, 使他们的技术水平得到了稳定的提升, 业务知识得以及时更新;再次, 大量镇医院高学历、高素质、能力强的人员轮流到基层医疗机构工作, 充实了基层机构人员队伍, 提高了整体的服务质量水平;最后, 由镇医院根据实际情况为卫生站配足护士、药剂师、检验人员等卫生技术人员, 使医疗安全和质量得到了保障。通过上述的措施, 既维持了原有人员队伍的稳定, 也使基层医疗机构的人员队伍整体素质得到了快速的发展。
第二, 基层医疗卫生机构作为镇医院医疗卫生服务的延伸, 在业务、政务、财务、药品等方面全方位接受镇医院的管理。作为镇医院实际上的外派科室, 将镇医院的各项技术操作规范和管理制度等内涵建设延伸到了基层机构, 使之在业务开展和诊疗行为等方面都得到了规范的管理, 从而最大限度地保障了医疗安全和医疗质量, 也杜绝了一些违法违规行为, 维护了群众的健康权益。
第三, 镇医院按区域卫生规划合理统筹规划辖区内基层医疗卫生机构的设置, 并在镇政府的领导支持下加大农村卫生服务网点的建设, 配置相应的现代化诊疗设备, 合理地利用区域内的卫生资源。公共卫生服务等公益性服务得到最好的发展, 区域内的医疗卫生服务网络得到健全和可持续发展。
第四, 设备设施由镇医院统一进行更新配置, 药品由医院统一招标采购和配送, 也保障了农村卫生站的业务水平服务质量和医疗安全, 逐步缩小了与镇医院、市级医院间的差距。
2.2 结合实际情况, 城乡统筹发展社区卫生服务
2.2.1 与镇村医疗卫生一体化管理有机结合。考虑到中山市经济较发达, 城镇化进程快, 城乡差距小, 中山市的社区卫生服务从2000年发展之初就立足于城乡统筹发展, 并与推行镇村医疗卫生一体化管理相结合, 首先在市属的26所镇医院加挂社区卫生服务中心的牌子, 然后逐步将条件成熟的基层医疗卫生机构在纳入一体化管理的前提下转型为社区卫生服务机构。
2.2.2 明确镇医院的社区卫生服务中心职责。镇医院的院长同时兼任社区卫生服务中心的主任, 在镇医院设立社区卫生服务科, 作为一级职能科室, 负责管理辖区内的社区卫生服务机构, 同时将辖区内的社区卫生服务工作纳入镇医院的年终绩效考核。
2.2.3 社区卫生服务机构作为镇医院 (社区卫生服务中心) 的外派科室, 在镇医院的统一协调和支持下负责完成各项社区卫生服务工作。
2.3 积极利用各方资源, 支持农村基层医疗卫生事业的发展
2.3.1 借助人大和政协的力量, 大力发展社区卫生服务。在2007年, 市人大将《加强农村 (社区) 卫生站建设方便农民就医》议案作为一号议案并作为市十三届人大的唯一大会议案交市政府办理, 同时市政协也将《加快我市社区卫生服务发展》作为政协的重要提案交政府办理。市政府高度重视, 很快出台了实施方案, 通过市镇村三级政府财政, 加大在社区卫生服务上的投入, 从房屋建设、设备配套、人员培训和大医院扶持社区卫生服务等方面, 全面推进建设社区卫生服务建设, 在一年多的时间内, 新建和改造了一大批的社区卫生服务机构, 基本上完善了中山市基层医疗卫生网络的建设。
2.3.2 通过与社保部门共同努力, 从2008年开始, 在全市范围内逐步推行中山市城乡居民门诊基本医疗保险, 而且保险只限于镇医院和基层医疗卫生机构, 报销的额度也向基层医疗卫生机构倾斜, 报销比例达到八成, 引导群众到基层医疗卫生网点就医。
2.3.3 与民政、残联等部门合作, 将在社区应建的项目诸如康复站等的机构设在社区卫生服务机构内, 同时, 相应的资源也投入到社区卫生服务机构, 由社区卫生服务机构承担和完成其工作任务。
3 成效
3.1 中山市已基本建成覆盖全市城乡的基本医疗卫生服务网络, 以镇医院 (社区卫生服务中心) 为中心, 社区卫生服务站为骨干, 边远地区保留的少数卫生站为补充的新型基本医疗卫生网络已形成, 在保障人民群众健康上发挥着越来越重要的作用。
3.2 全面实行了镇村卫生一体化管理, 使基层医疗卫生机构在建设投入、卫生技术、人才队伍等方面都有了可靠的保障, 使机构具备了与经济社会发展相适应的、能满足群众基本医疗需要和完成公共卫生工作的能力。
3.3 以镇医院作为主要的技术和资源支撑, 从而充分保障了基层医疗卫生机构的服务水平和质量, 为实现“小病在社区, 大病到医院, 康复回社区”的理想就医模式打下了坚实的基础。在2008年, 中山市社区卫生服务机构门急诊人次数占全市总门诊人次数的比例已达到了74.9%。