统筹城乡农民工市民化（共12篇）
统筹城乡农民工市民化 篇1
摘要：加快农民工市民化亟需破解巨额投入政府财力支撑难、农民工自身能力在城镇生存支撑难、农民工进城安居难和农村土地权益保护难等四大难题。重庆试验区在探索中采取系统性战略创新思维, 充分尊重农民工的意愿, 遵循经济社会发展客观规律, 构建一整套周密完善的政策体系, 使四大难题得以彻底化解, 这一探索对全国各省区在加快农民工市民化的实践中具有重要启示意义。
关键词：统筹城乡农民工市民化,政策创新,户籍制度,农村土地权利
城市化发展的本质是农民的市民化, 而在中国现阶段则首先是农民工的市民化, 这是城乡联动的突破口, 也是我国当前和今后一个时期亟待解决的一个重大经济社会问题。从2010年8月开始, 重庆统筹城乡试验区以户籍制度改革为突破口, 创新配套一系列政策制度体系, 破解与户籍制度交织在一起的四大难题 (钱从哪里来?人往哪里去?居该如何安?地权怎么算?) , 在城乡统筹发展这一重大领域和重大问题上取得了关键性突破。2010年8月至2011年12月, 重庆市户籍城镇化率由29.2%提高到37.8%, 迅速上升8.6个百分点, 而1997年到2010年13年仅上升9.7个百分点。[1]
一、农民工市民化亟需破解四大难题
农民工市民化是进城务工农民在身份、地位、价值观、社会权利、自身素质以及生活方式等全面向城市市民转化的变迁过程。[2]在这一变迁过程中尽管荆棘丛生、障碍重重, 但要害还在于如下四大难题的破解。
1.巨额投入政府财力支撑难:钱从哪里来?
推进农民工的市民化需要政府巨大的资金投入, 主要包括公共设施、社会保障、城镇居住、教育培训等方面的投入。重庆市对农民工市民化的评估是:以农民工全部整户转移、全部退出土地测算, 每个“新市民”平均需要6.7万元投入, 包括农村宅基地、承包地、林地的“退出成本”, 以及“新市民”的社保、住房、就业、教育等方面的“进入成本”。按照武汉大学战略管理研究院的测算, [3]把2亿农民工及家属市民化最低需要超过10万亿元的公共投入。显然, 对于这样巨额的资金投入, 政府财力在一定时间内是难以承受的。
2.农民工自身经济能力在城市生存支撑难:人往哪里去?
农民工在城镇的经济支撑能力是指农民工可以获得在城镇生活环境下足以安家和维持生计需要的收入。由于农民工的技能较低, 他们在城镇就业较难, 就业表现为不稳定、零散性、非正规性的苦、脏、累、险工作, 从而导致他们收入低, 就业稳定性差。农民工的工资收入明显低于城镇职工, 据2009年重庆市的调查显示, [4]农民工月平均工资高于3000元的仅有2%、2000～3000元的只占9%、1000～2000元的占55%、月平均工资低于1000元的占34%, 而同年城镇职工的月平均工资为30963元。全国调查的情况[5]是:2009年农民工月工资平均为1719.83元, 62.5%的人月工资在1000～2000元之间。农民工家庭人均收入比城镇居民家庭人均可支配收入低61.5%, 处于按五等份排列的城镇居民家庭最低收入组, 从而严重阻碍农民工顺利融入城镇成为市民。
3.农民工进城安居难:居该如何安?
农民工进城安居难主要体现在三个方面。一是无力购房。高房价成了农民工市民化的拦路虎, 据研究表明, 2009年上半年农民工的房价收入比 (单套房屋总价与居民家庭年收入的比值) 为22.08。二是租房经济压力大。根据对6232位农民工的问卷调查表明, [5]2010年农民工的租房成本为420.8元/月, 相当于其月收入的24.5%。据建设部调查, [6]76.2%的农民工能承受的月租金在100～300元之间。三是城镇住房保障体系未包括农民工, 不能享受经济适用房、廉租房等保障性住房。正是这些因素造成了农民工居住条件较差, 居住在有厨房和卫生间的成套单元房的仅占22.7%, 居住在设施不完善的各类简易住房中的达77.3%。[5]如果农民工不能居家进城、安居乐业, 就谈不上市民化。
4.农民工农村土地权益保护难:地权怎么算?
农村土地属于村社集体所有, 农户对土地拥有使用权, 而这仅包含耕种权、部分收益权和极小的处分权, 由此使得农户的土地权益极易受到侵害。在农民工入城落户时, 许多地方的政策规定要放弃承包地, 致使进城落户农民工失去了原来拥有土地所享有的一系列保障功能, 如生活保障功能、就业功能、资产增值功能、融资功能 (抵押贷款) 、财富积累等功能, 同时又无法享受到城镇居民享有的社会保障待遇, 使得进城落户的农民既不同于一般在农村务农的农民, 也不同于城镇“原住民”。如果在城镇面临大的社会风险时, 进城落户的农民工将处于进退失据与难以安身立命的境地。可见, 农民工的农村土地权益不能得到有效保护是制约农民工入城落户的巨大难题。
二、创新政策体系, 破解农民工市民化的四大难题
各地对农民工市民化的探索主要有两种思路, [7]一种方式是以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为前提条件获得城镇户口与城镇福利和社保权益, 另一种方式是逐步增加农民工的公共服务, 不断降低城镇户籍的福利含量, 逐步使户口与福利脱钩。重庆统筹城乡试验区则独辟溪径, 采取农民工获得城镇户籍不与放弃农村土地权利挂钩的方式, 并制定一系列政策确保农民工转为城镇户籍后一步到位获得就业、住房、养老、医疗、教育五项保障, 与市民享有平等待遇。
1.多方联动、责任共担, 破解政府财力支撑难题
农民工市民化需要政府付出巨额投入。按照2010～2012年重庆计划转户330万人测算, 需要公共投入达2010亿元, 超过了重庆2010年的1990亿元财政收入, 所以仅靠政府财力独木难支。重庆市政府经过深思熟虑后则认为, 加快农民工市民化、实施农民工户籍制度改革是中国改革发展必须跨过的一道“坎”, 这样的公共投入是社会必须承担的成本, 必须攻坚克难、积极科学探索。
经认真分析和测算后, 重庆市采取政府主导、多方联动、责任共担, 使巨额投入难题得以巧妙化解。2010亿元总成本可以分解由三大主体承担。一是企业承担部分社会责任, 需投入1229亿元, 主要分摊农民工转户后的养老、医疗、住房等投入;二是转户农民个人作为直接受益者, 需投入465亿元, 主要用于缴纳自身就业、医疗、住房等费用。这两部分成本中有些不需要当期支付, 如由于转户对象主要是新生代农民工, 大规模的养老和医疗资金支付会在一二十年以后, 企业每年只需承担60亿～70亿元, 转户农民工每年只需承担20亿～25亿元。三是政府需投入316亿元, 主要用于转户农民养老保险补助、教育与就业培训、创业扶持和公租房基建配套等。这部分投入先期已有一定投入 (如教育、各项城市基础设施和管理服务) , 因此实际只需投入100亿元就能启动, 这对于重庆市财力 (2011年已达2908.8亿元) 而言完全能够承受。
2.促进就业与工资合理增长, 破解农民工经济能力支撑难题
建立 “四位一体”就业支持体系, 确保进城农民工能稳定就业。一是加快发展创造更多就业岗位。通过倾力打造低融资成本、低要素成本、低土地房产成本、低物流成本、低税费成本等“五低”投资环境, 使其成为资本集聚和流动的洼地, 促进产业集聚。经测算, [8]到2020年重庆制造业的快速发展可新创造就业岗位500万～600万人, 加上为制造业配套的服务业发展又可新增就业岗位500万～600万人。二是建立微型企业扶持政策体系, 以创业带动就业。到2015年, 重庆企业总数要由2010年的20万个增加到50万个, 个体户要由2010年的70万户增加到150万户。[9]三是强化农民工就业指导。建立“劳务电子商务平台”, 实现企业与农民工信息互通, 帮助农民工顺利找到工作。四是加强农民工就业培训。建立以市场需求为导向, 以订单、定向、定岗培训为重点的培训机制, 针对不同行业、不同工种、不同岗位, 进行职业技能培训, 使培训与就业紧密衔接。
建立农民工工资正常增长机制, 促进农民工工资合理增长。一是严格执行和完善最低工资制度。要严格执行最低工资标准至少两年调整一次的规定, 并与物价水平等挂钩。二是推行企业工资集体协商制度。以工资分配、工时和劳动定额等劳动标准为主要内容, 全面开展企业工资集体协商。三是建立工资支付监控制度和工资保证金制度。对农民工集中的用人单位发放工资情况实行重点监管, 强制在开户银行按期预存工资保证金, 实行专户专账管理。对拖欠农民工工资情节严重的用人单位要加重处罚。
3.创新公租房建设模式, 破解农民工进城安居难题
为破解农民工进城安居难难题, 重庆创新公租房建设模式, 大规模兴建公租房, 与已有的廉租房、经济适用房、危旧房与棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓等五种保障房一起, 形成“1+5”保障性住房体系。[10]2010～2012年3年内兴建4000万平方米、70万套公租房, 可解决200万人口的住房问题。2010～2011年已峻工和开工建设面积共2944万平方米, 占4000万平方米任务的73.6%。[11]
重庆公租房建设模式主要有三大重要创新: (1) 创新公租房建设资金筹措与还贷方式化解资金筹集与还贷难题。针对公租房建设资金需要1100亿元的筹集难题, 重庆创新性地采取“1+3”方式。“1”是指政府筹措300亿元, 包括中央财政专项、本级财政支出、税费减免和国有土地划拨注入等。“3”是指采取银行贷款、基金融资、保险融通等筹集约800亿元资金, 通过三个途径还本付息:一是租金收入扣除房屋维护费和管理费后支付贷款利息;二是所有公租房按10%比例配套商业设施, 5年后按市价出售能收回400多亿元建设资金;三是租住公租房5年之后约有1/3出售给承租人, 能收回400多亿元建设资金。 (2) 创新公租房规划布局与建设品质以避免形成新的“贫民窟”。重庆将公租房小区布局在城市一环与二环之间且交通便捷的21个大型聚居区中进行规划, 使公租房小区与整个城市社会有机融合, 共享城市基础设施和公共服务。每个小区建有运动场地、超市、水体、小学、幼儿园及中心景观绿地, 配套设施较为齐全, 交通方便, 并由专业物业公司管理, 促使公租房的住户和商品房居民能够同等地分享城市发展和环境优化的成果。 (3) 创新公租房建设与管理方式限制腐败和利益输送“黑洞”的滋生。一是公租房公建公有。政府统一组织实施建设管理, 建成的公租房产权由政府持有。二是突破户籍限制、准入门槛低。凡年满18周岁, 有稳定就业岗位和收入来源, 本市无住房或住房面积低于城镇住房保障标准, 都可以申请公共租赁住房, 不受户籍限制。三是公租房租售并举、封闭运转、永远姓公。在租住5年期满后, 符合条件的承租人可以购买, 但如果需再转让, 则只能由政府以原销售价格加同期银行存款活期利息回购, 由此便消除了牟利机会, 从制度上限制了腐败和利益输送“黑洞”的滋生。
4.完善土地产权制度, 破解土地权益保障难题
合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农户土地使用权为物权而不是债权, 土地使用权作为物权涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权等权能。将土地使用权物权化, 把农户的土地使用权固定在具体的地块上, 明确农户土地使用权的长期性, 能按照法定继承程序让度和在土地市场上流转。
明晰农村土地“三权”。2010年, 重庆统筹城乡试验区全面开展农村土地确权颁证, 把明确农户承包地、林地和宅基地产权作为基础和前提, 将农户土地、林地、宅基地、房产的使用权与所有权进行量化, 按照农户使用权占85%、村社集体所有权占15%的比例进行分解, 使农户承包地、林地、宅基地的使用权能在银行质押、抵押贷款, 能实现有序流转和有偿退出, 使农民的土地权益从源头上得到保障。
有偿退出承包土地。农民工转户后自愿退出承包地的转户居民, 按土地流转指导价格及第二轮土地承包期剩余年限计算退地补偿金, 由农村集体经济组织负责将农民工自愿退出的承包地以农业种植大户承包、引进业主承包等方式筹集和发放农地退出补偿金。
建立“地票”制度激励农民工退出宅基地。农民工在农村的宅基地及其附属设施用地等建设用地退出, 可将其复垦为耕地, 形成的建设用地指标。以“地票”形式在重庆农村土地交易所公开拍卖, 实现农村建设用地与城镇建设用地的远距离、大范围置换, 利用土地级差地租大大提升了农村特别是偏远地区的土地价值, 一般由2万元/亩上升到15万元/亩。[12]拍卖收益扣除土地整治成本, 85%补偿农户, 15%收益归集体组织, 帮助农户实现土地权益收入, 开辟了工业反哺农业、城市反哺农村、发达地区支持落后地区的市场化路径。
三、重庆加快农民工市民化探索的有益启示
重庆统筹城乡试验区以户籍制度改革为突破口加快农民工市民化的探索, 不仅对重庆破解农民工市民化难题具有攻坚意义, 而且对全国各省区在加快农民工市民化的实践中也有借鉴价值。
1.政策创新遵循系统性战略思维
以户籍制度改革为突破口加快农民工市民化的改革是庞大而复杂的系统工程, 涉及到附加在户籍上的土地、就业、住房、保障、教育、医疗等权益调整, 牵一发动全身。对此, 重庆统筹城乡试验区遵循系统性战略思维, 紧紧抓住城镇和农村两端, 通过户籍制度改革, 创新农民工就业、住房、社会保障和土地权益等一整套政策体系, 破解农民变市民的关键性难题, 使他们梦寐以求成为城镇市民的“难于上青天”之路变成坦途。
2.政策创新充分尊重农民工的意愿
改革思路和配套政策体系遵循以“人”为中心进行科学规划、系统设计, 把选择权交给农民工, 以弹性政策让他们自主选择, 是一种人性化、弹性化的改革。一方面充分考虑给予转户农民工城乡生产生活转换的适应期和过渡期, 让他们通过比较进行自主抉择。另一方面一步到位给予农民工公平的城镇市民待遇, 并以“五个禁止” (禁止下考核指标、禁止转户与利益挂钩、禁止强迫农民转户、禁止强迫农民退地和禁止以转户作为招收和辞退农民工的依据) 作保障, 有效防范改革风险, 保证了改革的积极稳妥有序推进, 充分体现了全面协调可持续的科学发展理念。
3.政策创新严格遵循客观规律
农民工市民化无疑会对城镇原住居民在就业、生活等方面会产生一定的影响, 但如果将农民工进城后对于城镇人口结构改善和经济发展所做出的贡献视为对城镇居民利益损失的补偿, 则农民工市民化并未使城镇居民总福利水平降低, 而且城乡资源的有效配置也会使全社会总福利水平明显提高, 这是严格遵循了卡尔多改进原理。
世界各国城镇化进程都是农民不断进城转变为市民的过程, 而且是不可逆转的。同时国内外普遍的规律是通过加快城镇化减少农民, 促进城乡资源要素一体化流动, 农业通过发展规模经营提高劳动生产率, 从而实现富裕农民。重庆统筹城乡试验区通过完善城乡公共服务、要素资源配置、基础设施建设体系, 创新政策使“新市民”能获得城镇居民待遇, 遵循了城镇化发展的一般规律。
创新政策推进农民工市民化遵循了农村剩余劳动力转移变化规律。近年来, 随着我国“用工荒”的不断加剧, 并从季节性“用工荒”转为了常态性“用工荒”, 昭示着我国农村剩余劳动力转移已跨过了“刘易斯拐点”, 劳动力供给发生了阶段性变化:劳动力由廉价无限供给转变成了议价稀缺性供给。[13]重庆创新政策推进农民工市民化顺应了这一变动趋势的内在要求, 能够有效地化解“民工荒”给企业发展以及整个经济健康运行造成的冲击。
统筹城乡农民工市民化 篇2
【摘要】 农民市民化是现代化、工业化、城市化进程中社会结构变迁的必然趋势。传统农业社会向现代工业社会的转变是人类社会发展的一般规律。农村人口的城市化转移是这一趋势和规律的重要内容。我国作为一个农村人口占绝大多数、正在由农业国走向工业国并努力实现现代化的发展中国家,工业化、城市化、城乡一体化迅速推进,农民市民化成为经济社会发展的客观需要和必然趋势。但是,由于我国城乡分治的二元经济社会结构以及各种历史的和现实的因素制约,农民市民化进展缓慢,滞后于经济社会发展,由此带来了许多经济社会矛盾和问题,极大地影响了经济发展和社会稳定。在城乡一体化迅速推进的大背景下,为了更好地推进农民市民化,有必要对制约农民市民化的各种因素进行全面分析研究,才能提出相应对策以促进市民化。本文首先对研究涉及到的一些相关概念的内涵作了界定,分析了城乡一体化对农民市民化的有利促进之后,肯定了推进农民市民化在当今中国的必要性。并归纳分析了我国农民市民化历程和农民市民化的中国特色,指出农民市民化是一项艰难复杂的社会系统工程。之后,鉴于当前农民市民化面临很多阻碍和制约,本文按照农民向市民转化发展的现实和逻辑,把整个农民市民化过程分成相互区...更多还原 【Abstract】 It is an inevitable trend for urbanized peasants emerging with the changes of social structure, during the process of modernization, industrialization and urbanization.It is a general rule of the development of human society that the traditional agricultural society turns to modern industrial society.Rural peasants immigrating to the city is the important matter of the trend and rule.China is a rural majority, from an agricultural country to industrial country and developing country efforts t...更多还原
【关键词】 城乡一体化； 农民市民化； 制约因素； 环节； 对策建议；
【Key words】 urban-rural integration； urbanized peasants； restricting factor； link； solutions；
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目录
中文摘要 7-9 Abstract 9-10 第一章 绪论 11-22
一、选题背景 11-12
二、研究目的和意义 12-13
三、国内外研究动态 13-18
(一)国外研究动态 13-15
(二)国内研究动态 15-18
四、核心概念 18-22
(一)城市化 18
(二)城乡一体化 18-19
(三)农民、市民与农民市民化 19-22
五、研究思路和创新 22
第二章 城乡一体化进程中我国农民市民化概述 22-40
一、城乡一体化有力地促进我国农民市民化 22-26
(一)城乡一体化为农民市民化提供了充分的现实条件 22-24
(二)城乡一体化为农民市民化营造了良好的发展氛围 24-26
二、城乡一体化进程中我国农民市民化的必要性 26-29
(一)农民市民化是工业化、城市化健康发展的客观需要 26
(二)农民市民化是振兴内需、促进经济发展方式转变的现实需要 26-27
(三)农民市民化是建设和谐社会的内在需要 27-28
(四)农民市民化是实现现代农业的应然需要 28-29
三、改革开放后，我国农民市民化历程回顾 29-30
四、城乡一体化进程中我国农民市民化基本特征 30-40
(一)市民化对象情况复杂 31-34
(二)农民市民化过程反复性突出 34-37
(三)农民市民“化”的程度多样化 37-40
第三章 城乡一体化进程中我国农民市民化阻碍因素分析 40-60
一、农村人口退出环节主要制约因素分析 40-45
(一)农村土地制度改革滞后的制约 40-43
(二)退出信息缺乏、自身综合素质低的制约 43-44
(三)家庭关系和社会关系的牵制 44
(四)文化观念的制约 44-45
二、进入城市环节中主要制约因素分析 45-53
(一)制度障碍的强大约束 46-49
(二)进城务工农民子女教育支持缺失的制约 49-50
(三)进城务工农民社会资本短缺的制约 50-51
(四)城市居住成本高昂的制约 51-53
三、融入城市环节的主要制约因素分析 53-60
(一)进城农民的角色转变是市民化完成的关键步骤 53-54
(二)农民融入城市环节的主要制约因素分析 54-60 第四章 加快推进农民市民化的对策与建议 60-76
一、建立和完善农村人口退出机制 60-61
(一)建立退出机制的目标设定 60-61
(二)建立合理的征地补偿机制和利益分享机制 61
(三)探索和创新各种形式的土地流转方式 61
二、破除制度障碍集 61-68
(一)创新和建立城乡一体化的户籍制度 62-63
(二)建设城乡一体化的社会保障制度 63-64
(三)建设城乡统一、平等就业的劳动力市场 64-65
(四)建立、完善城乡统一的教育体系 65
(五)加强进城农民住房保障工作 65-67
(六)积极稳妥推进城镇化 67-68
三、加强城市管理与服务，推进农民角色转换 68-71
(一)创新管理，增强服务农民市民化的能力 68-70
(二)进城农民进一步提高向市民角色转型的能力 70-71
四、我国农民市民化推进中需要注意的问题 71-76
(一)农民市民化与新农村建设紧密结合才是符合国情的正确选择 71-72
(二)农民市民化是一个长期的动态调整过程 72-73
统筹城乡农民工市民化 篇3
关键词：农民工；居住；土地；住房券
中图分类号： C913.7；F301.3文献标志码： A文章编号：1002-1302（2014）01-0386-04
收稿日期：2013-06-14
基金项目：国家社会科学基金西部项目（编号：12XGL012）。
作者简介：马智利（1963—），男，山东菏泽人，硕士，教授，从事房地产经济研究。
通信作者：郝猛，硕士研究生。E-mail：hmych2008@163.com。党的十一届三中全会以来，我国确定以经济建设为中心，沿海城市、中心城市通过政策、资源、交通优势，率先进行工业化和城镇化，吸引大量农村富余劳动力进城务工。据2011年国家统计局调查结果[1]推算，全国农民工总量为2.53亿人，其中外出农民工1.59亿人。农民工为城市发展提供源源不断的动力，承担着城市发展和运行过程中最基础、最劳累的工作，却在每年“候鸟式”艰苦迁徙过程中，受到户籍、医疗、子女入学、社会保障等多重障碍；同时农民工居住地点和工作地点的长期分离，也导致了空巢老人和留守儿童等社会问题，成为社会的不安定因素。这些问题的主要原因是在我国目前城乡二元体制下，缺乏由农村土地向城市住房的流通渠道。本研究探索了针对农民工的住房券机制，旨在为解决农民工住房问题提供参考。
1农民工的农村土地和住房问题
1.1农民工的农村土地问题
1.1.1农村土地荒废和空置农民工平均每年在外从业时间是9.8个月，平均每个月工作25.4 d，大量外出农民工以外出务工为主要生活来源，而本来用以谋生的承包土地则部分或全部处于荒废状态。同时由于常年外出打工，其拥有的农村住宅常年处于空置状态，这就形成了农民工在外住房紧张、家乡住房大面积空置的状况。
1.1.2缺乏对农村土地的退出机制在我国现行土地制度下，农村土地归集体所有，农民作为农村集体的一份子，仅有土地使用权、经营权、部分收益权，既没有处置承包地的权利，也无法对宅基地进行自由流转，不仅造成农民工拥有土地的荒废，而且也导致进城农民工在创业、置业时缺乏“第一桶金”。
1.1.3进城农民工逐渐丧失农耕技能1980年后出生的农民工即新生代农民工占农民工总量的近六成[2]。大部分新生代农民工离开学校后直接外出务工，而没有从事农业生产的经历。另外，新生代农民工年平均外出从业时间达到 9.9个月，90%的新生代农民工没有从事過农业生产活动。
1.1.4农村土地成为进城农民工生活保障由于户籍制度的限制和我国目前社会保障的局限性，农民工群体虽常年在城市工作，却未被纳入城市社会保障体系；当农民工因年龄增长、受伤等原因失去进城务工能力时，或因经济危机等原因失业时，能获得微薄收入的农村土地，成为其最后的“救命稻草”。因而本该仅作为生产资料的农村土地，顶替为社会保障功能缺失的部分。
1.2农民工的居所问题
1.2.1农民工居住点以城乡结合部、城中村为主，却难以融入当地生活一方面，城乡结合部和城中村中存在大量从事简单体力劳动的机会，生活成本较低；另一方面，城乡结合部和城中村村民在耕地或空地上兴建价廉、质差的房屋进行出租获利。在供需引导下，农民工逐渐向城中村靠近或向城乡结合部转移。
在城乡结合部、城中村居住的农民工由于工作时间长、强度大以及生活习惯因素，无法融入当地居民生活，容易遭受原居民的歧视与排斥。因而，农民工容易在心理上与城市隔离，人际交往局限于同乡的狭小圈子，长此以往城乡结合部和城中村无法同化租住的农民工，反而会因农民工的大量聚集、各自为群而沦为 “贫民窟”。
1.2.2居住条件简陋、隐患较多无论是城乡结合部还是城中村，原住村民为了节约成本，大多采用劣质建筑材料搭建了大量简易房屋，以提供更多的出租房而获取更多租金收入。导致农民工居住环境脏、乱、差、人员混杂，存在犯罪和火灾等安全隐患。
1.2.3“候鸟式”迁移，引发社会不安定因素在目前中国城市化进程中，农村富余劳动力不断涌向城市，虽然大部分农民工具有强烈的留城意向，却无法承受城市不断攀升的房价，不得不像“候鸟”一样每年迁徙于城市和农村之间。农民工大多为中青年，这也导致农村的空巢老人和留守儿童等社会问题。
2解决农民工住房问题的政策与实践
2.1国家解决农民工住房问题的主要政策
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）中，将解决农民工问题当作建设中国特色社会主义的战略任务，要求深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。
2007年建设部在《2006年全国住房公积金缴存使用情况》中第一次明确指出，扩大现有的住房公积金机制保障范围，将在城市有固定收入和工作的农民工纳入住房公积金保障范围。
2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）鼓励用工单位提供符合安全、卫生条件的居住空间给农民工；鼓励经济条件较好的政府以农民工可以接受的租金水平为参考基准，为农民工建设住房。
2007 年建设部等5部委发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房〔2007〕276 号），对于符合土地利用总体规划和城市规划并依法取得的土地，企业可以用于建设农民工集体宿舍，建成后企业以低租金租给农民工或直接提供给农民工。
2009 年党中央、国务院提出，加大城乡统筹力度，鼓励有条件的城市逐步将有稳定工作并在城市居住一定年限的农民工纳入城镇保障范围。
nlc202309041920
2010 年国家7部委联合颁发《加快发展公共租赁住房的指导意见》中明确指出，在有条件的地区，可以逐步将新就业职工和有稳定工作并在城市居住满一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房的供应范围。
2.2解决农民工住房问题的实践模式
2.2.1农民工住房公积金虽然在国家层面上将农民工纳入住房公积金体制的时间是2007年，而从各地区的实践情况来看，浙江省湖州市早在 2003 年就率先系统地为农民工建立了住房公积金制度[3]；在重庆市、四川省成都市等地区都相继实施了农民工公积金制度，具体实践模式见表1。虽然农民工公积金制度受到了农民工的欢迎，但部分城市在实质上并未将农民工纳入住房公积金保障范围[4]。表1农民工公积金制度实践模式[5]
2.2.2土地换房所谓土地换房是指农民工以农村土地的使用权换取在城市住房的相关政策，在实践中主要有3种模式。
（1）成都市“一退一补”模式。有偿转让宅基地或将宅基地退回村集体组织的当地农民工，在城市首次置业时，经过资格审核后可以购买政策性安居房、限价商品房或经济适用房，其核心特征就是以农民工退出宅基地为前提，以购买政策性住房为补偿，使这部分农民工在住房政策方面享受城市居民的待遇。
（2）浙江省嘉兴市“两分两换”模式。“两分”是指将土地流转与搬迁分开，将承包土地和宅基地分开；“两换”是指农民工可以将其合法拥有的宅基地使用权和承包土地的经营权分别置换城镇住房和社会保障。即本地农民工自愿申请退出宅基地和承包地后可以选择多种补偿方式：货币补偿；置换城镇住房，除享受城市居民的同等福利外，继续享受原村集体申请宅基地以外的其他权利；置换产业用房。
（3）重庆市模式。重庆市政府在户籍制度改革和“地票”交易制度的基础上，创造出“宅基地置换城镇住房”和“地票”模式。“地票”是通过对农村宅基地及附属设施用地、农村公共设施和公益事业建设用地、城镇企业用地等复垦转为耕地，再通过建设用地挂钩政策后产生的城市建设用地指标。经“地票”交易产生的收益在扣除土地复垦费用和融资成本后，农民和村集体收益分配以 85 ∶15的比例进行。“宅基地换住房”模式为：本地农民根据房屋有效面积，以 1 m2主房置换 1 m2 商品房，以2 m2附属农房置换 1 m2商品房。
2.2.3农民工公寓农民工公寓主要是由政府要求企业或园区管委会在产业园区修建农民工公寓，或城市政府直接投资建设。湖南省长沙市、广东省广州市、重庆市、上海市、江苏省已开始采用农民工公寓模式来解决工业园区农民工的住房问题。
采用农民工公寓模式有利于将企业纳入到解决农民工住房问题的环节中，有利于减轻政府财政负担，有利于农民工集体居住以降低其居住成本。但是，建设农民工公寓对于企业经济条件的要求较高，政府必须给予政策支持，同時也容易滋生腐败问题。
2.2.4公共租赁住房从各城市公共租赁住房机制的实践来看，农民工已经逐步被纳入公共租赁住房保障体系中。如在重庆市、天津市、湖北省武汉市、河南省郑州市、河北省石家庄市、江苏省南京市等城市，新就业人员和外来务工人员均可申请公共租赁住房。但因为公共租赁住房建设力度不大，目前以公共租赁住房解决农民工住房问题的成效尚未显现。
3国内外住房券机制的发展
3.1住房券起源和发展
住房券起源于美国，以用于租金补贴的租房券形式在政府和低收入者之间流通。1964—1980 年美国政府采取提供低息贷款的方法，帮助开发商建设低租金住房。但从1974 年美国政府通过《房屋及社会发展法案》建立第1个全国租房券计划开始，租房券才真正成为美国住房政策的一部分。
从租房券计划开始建立到 20 世纪 90 年代中期，租房券一直受到美国低收入者的欢迎。1975—2009 年美国发放新增和非新增租房券总数203万个。表2是美国租房券使用成功率。
表2美国租房券使用成功率
年份1成功率（%）全国1纽约市1洛杉矶市1985—1987年1681331721993年18116212000年169157167
与公共住房的住户类似，租房券持有者的收入水平一般较低，其中很多是老年人或残疾人。 2009 年调查显示，大多数租房券持有者的年收入不到1.26万美元，大大低于美国政府的贫困线；只有16%租房券持有者的家庭收入超过2万美元；超过45%租房券持有者的家庭收入低于1万美元（表3）。
3.2我国租房券试点
2009年11月20日，广州市发布了用租房券代替廉租房现金补贴的管理办法。保障对象领取政府发放的租房券以后，到市场上租赁相应标准的房屋；再凭房屋租赁合同和相关证明到银行换领与租房券等值的现金，用于房屋租金支付。
2011年10月18日，《长江商报》上发表的《湖北酝酿公租房管理新政策，拟发租房券补贴公租房承租者》指出，湖北省正在酝酿公租房管理新政策，其中最大的转变为实行“市场租金、补贴分类、分离租补”，即公共租赁价格将由市场租金水平确定，对于住房困难的家庭通过向其发放“租房券”的形式进行住房补贴。此外，湖北省拟将经济适用房、廉租房等保障性住房统一纳入公共租赁住房管理。对低收入家庭，通过向其发放“租房券”实行不同的租金补贴计划。目前该计划已经在湖北省黄石市进行试点运行。
4农民工住房券机制设计
对于自愿退出宅基地、承包土地的农民工，按照其是否流向其他城市可以分为2类：一是退出土地后，流入其他城市工作和定居的农民工，本研究将其称为外流农民工；二是留在本城市工作和定居的农民工，本研究将其称为本地农民工。
4.1本地农民工住房券机制设计
对于本地农民工，可以选择货币补偿，也可以选择住房券补偿。对于选择住房券的实物补偿方式的，其退出的宅基地价值和住房补贴以住房券形式补贴，其余补偿仍以现金一次性给予补偿。但无论是现金补偿还是住房券补偿，其价值是以各自家庭退出的宅基地、承包土地、农村住房以及相关住房补助为价值标准。图1是本地农民工住房券的机制设计。
nlc202309041920
4.2外流农民工住房券机制设计
对于外流农民工来说，把农民工退出的宅基地复垦而产生的城市建设用地挂钩指标转移流入城市的模式，在我国现阶段的土地制度下是不可行的。待我国土地制度和户籍制度
打破了城乡二元体制，国家结合吸纳农民工的人数给予保障房建设用地指标，方能实施外流农民工住房券机制。图2是外流农民工住房券机制设计。
外流农民工和本地农民工住房券机制主要有3点不同：（1）对农民工提供公共租赁住房是流入地的政府；（2）国家根据各城市吸纳流入农民工的数量，多给予一定量的建设用地指标，专用于建设公共租赁住房；（3）建立全国联网的农民工住房券基金信息平台，管理农民工住房券价值的流动、各城市公共租赁住房管理中心提取农民工的公租房租金等。
对于自愿退出农村土地的外流农民工，在户籍方面可以先转为流出地的城市户口，待其符合申请流入地的城市户口条件时，再二次转换为当地城市户口。当其退出农村土地后，农民工可以在医疗、子女教育、就业、失业保险、养老保险等享受与城市居民一样的社会保障。这样可以实现农民工在城市的最低生活保障，使其在城市发展无后顾之忧，真正实现就业在城市、居住在城市、子女教育在城市等。
5结论与建议
农民工住房券机制对于保障农民工土地权益，解决农民工住房困难，缓解城市建设用地矛盾和推进我国城市化发展具有极大的积极作用。但由于我国农村土地流转体系不完善、相关配套平台尚未建立等因素的制约，在实施农民工住房券机制时须要注意以下几个问题：
5.1营造良好的政策环境
在国家层面上，建立农民工住房券信息平台，对农民工住房券基金进行动态管理。在户籍制度上，对满足农转非条件的农民工实行一元化户籍改革。在农村土地流转环节，以保障农民工土地收益为原则制定承包土地和农房补偿标准等。在公共租赁住房制度上，科学合理地编制公租房用地规划，保障公租房建设用地。在财税、资金等方面，政府给予相应的政策扶持与监管。
5.2注重在时间上和空间上的渐进性
目前我国宅基地确权工作滞后，土地流转体系不完善，公共租赁住房建设在资金来源、土地供给等方面存在困境，各地方政府的公共租赁住房实践模式不一致。因而，实施农民工住房券机制不仅要因地制宜、因时制宜，还要注重在时间上和空间上的渐进性[6]。
5.3构建城乡一体化的社会保障
打破城乡二元机制对农民工户籍等方面的约束，逐步扩大我国社会保障的覆盖面，使农民工进城无后顾之忧，享受城市养老、医疗、教育、就业等社会保障。各城市政府应该建立统一的就业服务体系，加强对农民工的技能培训与拓展，提高农民工的就业能力，使更多农民工能在第二产业、第三产业占有一席之地。
5.4完善公共租赁住房体系
农民工住房券机制是将公共租赁住房作为解决持券农民工居住问题的重要手段，所以为解决好农民工住房问题，各地政府应引进更多的社会力量参与建设，增加公共租赁住房土地供应，拓宽建设资金来源，健全公共租赁住房的物业管理机制和租售模式。
参考文献：
[1]国家统计局. 中国农民工调查监测报告[EB/OL]. [2013-10-23]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.
[2]全国总工会新生代农民工问题研究组.全国总工会关于新生代农民工问题研究报告[N]. 工人日報，2010-06-21.
[3]杨姣媚. 重庆市农民工住房保障问题研究[D]. 重庆：重庆工商大学，2011：1-71.
[4]郑小晴，胡章林. 将农民工纳入住房公积金制度保障体系的探讨[J]. 重庆大学学报：社会科学版，2008，14（6）：34-38.
[5]吕萍. 农民工住房理论、实践与政策[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2012：153.
[6]马智利，先静. 基于城乡统筹背景下宅基地置换住房券制度设计[J]. 农村经济，2012（1）：65-67.吴昊，平瑛. 上海市水产工厂化养殖发展状况与对策[J]. 江苏农业科学，2014，42（1）：390-393.
统筹城乡农民工市民化 篇4
关键词：统筹城乡,农民市民化,政策效益
农民市民化过程是现代社会结构变迁的必然趋势。在农民转变为城市居民的过程中, 存在着许多制度性的障碍, 将这些障碍纳入社会发展的阶段性和规律性来考察, 它的作用和使命逐渐在今天得到认识上的深化。同样, 破除这些政策上的障碍是推进统筹城乡发展、实现城乡共繁荣的必然选择。九龙坡区作为重庆市统筹城乡发展综合配套改革的先行示范区, 在农民市民化的政策中进行了一些有益的探索, 取得了一些基本经验。
一、农民市民化的相关理论和实践问题
1.什么是农民市民化
农民市民化的实质就是城市化, 是农村人口向城市迁移和集中为特征的一个长期的历史过程。它包括两个方面的内容:一是表现为农村人口地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变;二是表现为农村人口向城市人口转化的过程中, 逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化, 逐渐缩小乃至消除城乡生活差别, 实现城乡融合的过程。
2.农民市民化的主要途径
主要有三种方式:通过进城务工、通过进入乡镇企业、通过城市扩张使城市郊区的土地被征用而转为市民。
3.农民市民化的必要性
可以说, 当前农民市民化的思路选择, 既是经济社会发展过程不断积累深化的必然结果, 也是党和国家的重要政治使命。“三农”问题在我国由来已久, 已经成为我国现代化建设的基本问题和发展难题。这个问题的解决关系到能否启动内需、保持经济又好又快发展、消除二元经济结构的国家战略的实现。农民市民化不仅是长期稳定增加农民收入的政策途径, 还关系到农业现代化及社会转型的有序推进, 更关系到社会稳定和国家长治久安的战略选择。
4.农民市民化的主要障碍因素
一是观念障碍。这种观念障碍不仅仅表现在农民身上, 尤其表现在城市居民和政府官员身上, 对农民市民化没有从战略高度认清它的必然趋势和战略意义。担心吃苦耐劳的农民进城会“抢城市人的饭碗”而表现出拒绝的心态;更有人担心农民素质低下, 进城后会带来交通秩序混乱、生活环境质量下降、社会治安恶化等“城市病”, 从而表现出对农民的心理排斥。二是利益障碍。主要表现在农民身上。在城市郊区, 农民种地不交税, 获得了依附土地保持农民身份的现实利益, 既可享受城市文明, 又可拥有农民身份利益。表现出“不愿市民化”和“不敢市民化”的两种心态。从农民内心来讲, 绝大多数是想变成城市人的, 但到城市实现可持续生活的条件并不完全具备, 而土地可以提供最基本的生存保障, 所以, 导致农民与城市保持一种若即若离的矛盾状态。三是政策制度障碍。30年不变的土地承包政策强化了农民的地域身份, 而无法与城市居民同等享受最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等政策因素, 也使农民对城市生活望而生畏。
二、九龙坡区统筹城乡发展中农民市民化推进总体情况
九龙坡区紧紧抓住统筹城乡发展先行示范区的历史机遇, 共推出12项配套政策, 其中有10项政策是围绕破除农民市民化的各种障碍来制定的, 从而彻底解开了把农民牢牢束缚在土地上的死结。从九龙坡区的实践来看, 农民市民化不是目的, 而是手段, 真正的目标还是进一步增加农民收入, 实现经济又好又快发展。九龙坡区的农民市民化就是要借助工业化的推动, 让农民离开土地和农业生产, 进入城镇从事非农产业, 促使其身份、地位、价值观念以及工作方式和生活方式向城市市民转化。
在推进农民市民化中, 九龙坡区还根据户籍不同设计了相应的鼓励政策。从区内的农民变市民来看, 目前效果很好。陶家镇友爱村和白果村农民变市民的有272户, 共717人。其中, 有485人参加了养老保险, 并有146人开始领取养老金。现全区申请待批准的农民变市民的数量为51人。同时, 采取有序推进的办法, 如针对本辖区内企业, 按缴纳税收、吸纳就业等贡献大小分配农民变市民指标, 由企业推荐区外骨干农民工家庭就地转变为城镇居民户口。2007年10月24日, 已有24家企业的145位农民工和28家个体工商户递交了转为市民的申请。11月3日, 在“重庆首个农民工日”启动仪式上, 有20名农民工领到了九龙坡区城镇居民户口簿和公有住房钥匙。到2008年1月15日, 共有38名农民工已通过审查, 户口和公有住房手续正在办理中。另外, 在九龙坡区有稳定非农收入来源、自愿退出原宅基地使用权和土地承包经营权的对口支援三峡库区云阳县的移民农户, 也可申请转变为九龙坡城镇居民。当然, 因诸多相关具体因素的困扰, 云阳县的农民转变为九龙坡区市民的工作还没有取得实质性的进展。
三、农民市民化政策突破中应把握的关键因素
1.抓住破解农民市民化的核心问题——可持续增加农民收入
在现行的城乡二元经济结构下, 最有效的资源配置大都集中在城市。随着农业科技的推广, 增产不增收已经成为农民的思维习惯, 如投入到土地上的劳力和资本的收益递减规律表现得尤其充分, 依靠农业生产增加农民收入已相当困难, 这就使得农村剩余劳动力大量流向城市, 但其依然对农村保持着一种不离不弃的情结。这种情结来源于对城市生活的担心, 不同身份属性意味着不一样的社会地位, 在城市落户却不能享受与城市居民一样的生活保障。当农民为城市建设做出贡献甚至于被城市慢慢遗忘时, 农村还是他们最后的家园。因此, 九龙坡区农民市民化政策设计的初衷就是依托各镇中小企业创业园的兴起, 按照“宅基地换住房、承包地换社保”的思路, 将节约出来的集体土地作为项目开发, 发展劳动密集型产业, 将农村剩余劳动力转移出来从事非农产业。笔者在九龙坡区陶家镇调研中, 100%的受访农民对农民变市民政策表示欢迎。这是因为:农民既可以保留原有土地流转出去后的租金收益, 也可以稳定地获得在企业工作的工资性收入。
2.妥善解决农民市民化的关键因素——稳定获得土地资本收益
在种地不再承担农业税的情况下, 农民就是让土地撂荒也不愿意放弃对土地的承包经营权。陶家镇按照2000年中共中央、国务院出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》精神, 对进镇落户的有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民, 均根据本人意愿转为城镇户口, 并可保留其承包土地的经营权, 允许其依法、自愿、有偿转让。这就保证了农民在不种地的情况下, 将流转出去的土地作为资本为自己带来稳定的收益。陶家镇将农民自愿退出的承包地由镇土地流转服务中心统一登记造册, 由各村土地流转服务站统一管理和经营。对土地没有被征收以前农民就流转了的土地, 由用地单位每年按田500公斤/亩、土400公斤/亩的普通中等黄谷标准支付土地租金, 确保农民在土地流转后有最基本的收益。同时, 为了确保农民变市民后的利益, 陶家镇拟出台《股份合作社章程》, 进行股份制合作社改革, 即以家庭为单位确定土地股份, 将征地补偿与土地股份挂钩, 征地补偿费由家庭股份而确定, 避免因家庭人口变化导致农民利益受损或得益引发后续矛盾。
3.建立城乡一元化的户籍管理体制——身份与城镇居民同价
无论是在九龙坡区内区外, 只要是符合农民变市民的人员, 均可以按照实际居住地登记为城镇居民户口, 并免除一切城镇增容费或其他类似费用, 并在子女入学方面, 可继续在五年内享受农村义务教育“两免一补”政策;子女参军转业后还可以获得一笔不菲的安置费或安排就业;同时, 还可参加城镇职工基本养老保险和城乡合作医疗, 享受城镇居民最低生活保障和廉租房。可以说, 农民变市民既享受了与城镇居民的各种政治、经济待遇, 又享受了中央各项惠农政策, 至少在身份上与城镇居民没有差别, 甚至更优。
4.建立覆盖城乡的社会保障制度——解除市民化后农民的后顾之忧
一是解决优惠住房问题。陶家镇为了土地具备连片流转条件和宅基地被置换出来后农民变市民的人员, 提供了三种住房安置选择方式:定向划地安置、货币补贴安置、廉租房安置。在实际操作中, 对变市民人员实行“拆一还三”的优惠政策。即退出宅基地的农民, 可在康居村内按人均25m2 (380元/m2的价格) 购买住房一套, 物管费按20元/月的标准补贴5年。在此基础上, 每户还可按镇政府公布的建房成本价, 按人均25m2的面积 (超面积部分按建房成本或市场价) 再购买住房一套。同时, 可优先按成本价购买职工公寓或康居村内的门面) , 通过房屋出租获取稳定的收入。目前, 已变市民人员全部都选择的是定向划地统建安置, 他们认为现行的住房安置政策保护了他们的利益, 新申请变市民的人员也希望在下一步的安置中, 执行同样的政策。二是畅通就业渠道。陶家镇依托职教中心或企业, 已对400多名变市民人员进行了1~3个月的免费培训, 目前推荐到企业就近就业的已近100人, 每人每月可获取600元以上的薪金收入。随着陶家镇城众多企业的入驻, 能容纳1万人的就业空间将确保受培训人员全部就业。同时, 政府搭建平台, 提供优惠政策, 鼓励农民发展家庭经济, 引导有条件的群众从事品加工销售和摩配汽配的一些小零件的生产, 鼓励农民自己当老板。三是完善社会保障。陶家镇对男满60周岁、女满55周岁的农民变市民人员参加农村基本养老保险, 月缴基数为300元, 缴费比例为16%, 镇、村社和个人各承担8%, 只要一次性趸缴4320元, 就可从次月起领取156元的养老金。现已有146人开始领取养老金。同时, 农民变市民人员还可根据意愿选择城乡合作医疗, 享受与城市居民一样的医疗待遇。
在政策的推进中, 从课题组调研、采访的总体情况看, 农民对变市民的积极性非常高, 并期待在以下两个方面给予进一步完善。一是转变为城市居民后, 在同等参加城乡合作医疗的情况下, 合作医疗的门诊费最高报销基线从50元降低到30元。还有部分变市民人员反映, 当初政府承诺, 变市民后既享受国家各种惠农政策, 也享受城市居民的各种福利, 这一点在实际操作中与政府承诺不符。二是对于农村独生子女家庭的养老保险“退二进三”问题。为降低农村生育率, 九龙坡区为独生子女家庭的养老保险给予了少缴2%和多予3%的优惠政策, 很多家庭因未按时办理独生子女证而不能享受这一政策优惠。以上两个问题陶家镇正在与相关部门协调并期待得到解决, 但从已变市民的群众反映来看, 并不强烈, 甚至有人还觉得转了身份也应有市民的觉悟, 不可能所有好处都占尽。因此, 这并未影响陶家镇农民申请变市民的热情。
四、九龙坡区统筹城乡发展中农民市民化政策实施的基本经验
1.一盘棋的配套政策是促进农民市民化的制度保障
在加快推进统筹城乡的政策改革中, 九龙坡区勇于解放思想, 大胆探索, 在统筹城乡发展的综合配套改革中, 从当地的实际出发, 制定出了在统筹发展中的产业、土地、户籍、就业、社会保障等配套政策, 在农民变市民这个重点领域、统筹城乡发展的关键环节有所突破创新, 形成了推动城乡发展、农民变市民的政策体系。
2.灵活运用土地政策是促进农民市民化的重要前提
在国家耕地保护政策非常严格的环境下, 陶家镇实施“以土地换社保、以宅基地换住房”的思路不仅解决了农民变市民后的社会保障问题, 也妥善解决了小城镇建设的用地问题。通过土地整理、开发利用宅基地和废弃地等, 既做到了节约集约用地和保护耕地, 也在一定程度上破解了经济发展受土地资源要素制约的障碍, 有效地突破了统筹城乡发展的瓶颈, 找到了一条又好又快的发展道路。同时, 土地连片流转还加快了农业的规模化经营和产业化发展, 以集中建设安居小区所节约的土地用于产业项目开发, 也解决了已变市民人员的就业和当地的可持续发展。
3.为农民算清明白帐是促进农民市民化的坚实基础
陶家镇之所以在农民变市民的过程中取得了良好的进展, 关键是在宣传动员中为农民算了一本明明白白的帐。如土地流转收益、房屋出租收益、就业薪金、养老保险、住房优惠安置等, 笔笔算清。不仅如此, 还指出为其保留集体经济组织中的一切经济权利, 包括继续享受5年的子女就学“两免一补”政策。这样, 就自然产生了农民积极响应的效果。
4.培育中小企业是促进农民市民化的关键环节
已变市民人员拥有的土地通过合法、自愿、有偿的方式流转出去, 其住房就近集中安置, 即“离土不离乡”, 使农民变市民人员的生产和生活方式发生了很大变化, 但获得可持续生活的资源是保障他们在城镇安家落户的关键, 而稳定的就业则是最好的保障。陶家镇城现已建好大量的标准厂房, 初期已入驻100家企业, 未来企业将达到300~400家, 产值将超过10亿元, 岗位需求将会在万人以上。这就为陶家镇的农民市民化起到了关键作用。目前, 农民市民化人员只要愿意工作, 通过政府和企业组织的培训后就能上岗。
5.政府加大投入、有效引导是促进农民市民化的助推器
在统筹城乡发展中, 九龙坡区将基础设施建设的重心逐步由城市向西部农村转移, 努力提供城乡均等的公共服务产品, 仅交通一项, 近年来自筹资金就达10多亿元。在陶家镇农民变市民的试点中, 政府除了加大对基础设施建设的投入外, 还提供了在教育、文化、卫生、就业、社会保障等方面与城市一样的均等政策, 培育和营造了良好的市场环境, 吸引了大量的企业参与合作与投资。
6.推进体制机制创新是促进农民市民化的不竭动力
农民市民化是一个复杂而长期的系统工程, 涉及社会生活的方方面面, 没有周密的政策体系不行, 死守政策不创新不行, 没有鼓励创新、包容失败的综合改革试验的激励机制也不行。如陶家镇在土地流转及收益分配中的机制创新, 可确保变市民人员利益不受损;其就业促进政策中“企业下定单、学校出菜单、政府来买单”的培训模式创新, 将培训地点设在用工企业, 既避免了学非所用的问题, 又减少了学员培训的生活费, 实现了“毕业”等于“劳动合同”的无缝衔接;医疗和养老保险的城乡一体化创新, 也打消了农民市民化的后顾之忧。这些创新都有力激发了农民市民化的热情和动力。
五、对农民市民化政策相关问题的几点思考
1.农民变市民中土地政策应坚持“三个有利于”的原则
客观地说, 由于受土地“百日执法”的影响, 陶家镇城的建设与企业入驻受到了一定阻碍, 目前, 企业入驻条件业已成熟, 但还不能大量开工吸纳劳动力就业。已变市民人员非常担心流转出来的土地闲置, 没有企业入住, 政策有变, 不能继续享受既得利益。笔者认为, 在政策的框架内, 着重强调土地对农村和社会稳定的保障作用, 却回避土地作为资源要素提高经济效率的重要作用, 导致了土地的供给长期在“松”与“紧”中间取舍不定的矛盾。而解决这个矛盾的关键是变革土地的保障形式。“以土地换社保、宅基地换住房”的陶家模式, 则有效提高了土地利用的经济效益, 置换出的富余土地又可以开发建设劳动密集型产业, 既破除了经济发展中土地的瓶颈制约, 又大大提高了土地的集约利用程度。因此, 必须实事求是、与时俱进地看待土地政策, 只要符合“有利于节约利用土地、有利于解放和发展生产力、有利于提高已变市民人员的生活水平”的原则, 就应该支持和鼓励, 允许其大胆地闯、大胆地试, 从而形成鼓励创新、包容失败的机制创新氛围。
2.尽快出台统揽全市农民市民化的政策方案
如针对部分农民工在九龙坡区已有稳定的就业和工资收入, 其自购房在我区以外就不符合现有户口迁移政策的情况, 可统筹考虑后, 出台对应解决的政策方案;又如在对口支援三峡库区方面, 由于缺乏相应的政策让农民工自愿退出承包地, 而当地政府又无力进行相应补偿的情况下, 如能针对这些问题遂一梳理, 将土地的供给在全市范围内统筹考虑, 将落后地区退出的土地, 整理出一部分置换为主城区项目的用地, 根据谁开发、谁受益的原则, 由其拿出部分土地出让金和配套费作为库区农民退出土地和宅基地的补偿金。笔者认为, 这一思路就可以作为政策方案试行。
3.九龙坡区实施统筹城乡发展, 农民市民化是否有复制的必要
从现实看, 九龙坡区农民市民化的“陶家模式”是有效果的, 而且也是有效益的。能否在全国、全市范围加以推广, 这必须根据当地的具体情况而定。在农民市民化过程中, 没有产业支撑不行, 没有社会保障不行, 没有政府的可持续财力投入也不行。所以, 笔者认为, “陶家模式”在具备条件的城乡结合部和主城郊区确有值得推广的价值。而没有类似条件的地区则无复制的必要。当然, 就全国而言, 推进农民工有序进城则是一种可供选择的方案。
4.对已变市民人员的教育成为至关重要的因素
统筹城乡发展,促进农民增收 篇5
——学习实践科学发展观调研报告
艾合买提.吐尔地
（2009年3月）
2009年3月9日——13日，由我牵头，抽调农办、新村办有关人员组成调研组到17个乡镇场重点对黑英山乡1村、克孜尔乡3村、亚吐尔乡10村、拜城镇3村、温巴什乡7村、大桥乡2村、铁热克镇恰麻古鲁克村等7个新农村示范村进行了调研。围绕统筹城乡发展，促进农民增收这一课题就当前乡村干部和农牧民群众对拜城县农业农村工作广泛征求意见，共发放调查问卷400份，召开座谈会7场次，走访群众140人次，现将调研情况汇报如下：
一、拜城县“三农”工作取得的成效：
自2006年拜城县社会主义新农村建设工作开展以来，拜城县社会主义新农村建设领导小组按照统筹城乡发展的要求，大力突出发展特色农业，加快发展畜牧业、林果业，积极实施农业产业化经营，培育了一批有利于农民增收的后备产业和增收新亮点，农村经济综合实力不断增强。2008年实现农村经济总收入 12.18亿元，较2005年的7.5亿元增长61%；其中种植业收入6.55亿元，林果业收入0.4亿元，畜牧业收入3.1亿元，渔业收入0.2亿元，二、三产业收入1.9亿元，分别比2005年的4亿元、0.3亿元、1.8亿元、0.17亿元、1.17亿元增长了64%、33%、72%、18%、62%；农民人均纯收入达到3853元，同比2005年增加1153元，增长43%。可以这样说，十届县委以来的这几年是拜城县统筹城乡发展、推动农村经济社会发展最快、农民得实惠最多的时期，这些成绩的取得，是落实科学发展观，坚持以人为本、改善民生的生动体现。具体表现在以下7个方面：
1、农业结构调整得以大力推进。
推动农业结构战略性调整是我县这几年农业发展最鲜明的特点。一是主攻了畜牧业，畜牧业的主导产业地位得以树立。从县域实际出发，高规格、集群智地召开了“畜牧业发展研讨会”，制定畜牧业发展措施，确立了畜牧业作为农业农村经济主导产业的发展战略思路；大力推进科学养畜示范工程，加快了农区畜牧业发展步伐，畜牧业整体质量和效益都得到改善和提高。2008年，畜牧业人均纯收入首次突破千元，达到1002元。二是种植结构进一步得以调整优化。以优质小麦、玉米、水稻为主的38.2万亩粮食作物和以酱番茄、甜菜、制种玉米、亚麻、马铃薯、辣椒等为主的29.65万亩特色作物实现了种植品种多样化、基地化、规模化发展态势，订单作物面积逐年递增，2008年订单作物面积已占总播面积的85%；设施农业生产迈上新台阶，全县温室面积已达到了2307亩，亩均效益达6121元，其中亩效益万元以上的已达到 1410亩。三是特色林果业得到发展。坚持不懈地狠抓了以核桃、杏、葡萄为主的果业生产，十万亩葡萄产业基地建设顺利启动。全县果园总面积已达18万亩，以葡萄产业发展促进农民增收的林果产业得以培育壮大。
2、农业产业化发展步伐加快。
一批高水平的龙头企业介入粮食、番茄、亚麻、马铃薯、生猪养殖、牛羊屠宰加工、细羊毛生产、木材加工、特色林果等产品开发，促进了一批优势特色产品产业带建设。目前，全县农业产业化龙头企业达18家，其中自治区级1家，地区级9家。农业产业化龙头企业总资产达10亿元，固定资产7.6亿元，年销售收入5亿多元。全县80%以上的农户从各种形式的农业产业化经营中受益。
3、农村劳务经济后势跟进。
建立了农村劳动力培训基地，出台了农业劳动力转移就业优惠政 策，农民劳务创收人数和规模不断扩大。2006-2008年三年间，我县共举办各类培训班651期，培训农牧民69373人次，转移农村劳动力 69397人次，向疆外输出800余人次，累计完成劳务总收入14823万元。2008年完成劳务总收入5954万元，人均劳务创收395元，比2005年的210元增长88%。
4、农业综合生产能力建设得到加强。
2008年，全县水利设施建设投入1.04亿元，完成了大宛其防洪工程、卡拉苏引水渡槽、人畜饮水工程等重点水利工程建设，大力推广高效高新节水滴灌技术，完成抗旱打井53眼、滴灌面积6500亩。农机装备实力增强，农业综合生产能力得到了进一步提高。
5、财政投入逐年加大。
2006年——2008年县财政共投入支农资金16643万元（其中农业5185万元，林业2743万元，水利4709万元，畜牧4006万元），仅2008年县财政投入支农资金7404万元，比2005年的2948万元净增长151%，年递增30%。
6、农村改革和社会事业不断发展进步。
农村土地承包基本经营制度进一步得到稳定和完善，积极稳妥地推动了土地承包经营权的合理流转。2008年，农民人均减负增收520.75元，是我县农民负担最轻、得到补贴最多的一年。2006年——2008年，累计实现农村2150户13544人脱贫。农牧区新型合作医疗覆盖15.4万农牧业人口，农牧民平均参合率达到97%，农村教育、文化等公共事业得到大力发展。
7、社会主义新农村建设成效显著。一是资金投入到位。县财政在投入800万元的同时，县直单位投入帮扶资金380万元，企业投入资金270万元，整合项目资金1511万元用于示范村建设。二是农村基础设施建设和公共事业大力发展。目前全县通村柏油路已达276 公里，共建建沼气池4690个，农村改厕2916户，11个新农村示范点居民区道路实现硬化。三是抗震安居工程取得实效。累计完成抗震安居建房43761户，完成投资9.8亿元，全县约有17万群众喜迁新居。完成村庄整治103个村，庭院改造3462户。四是“勤劳致富、合作共进”活动深入开展，建立了农村实用人才信息库；开展了形式多样的劳动技能竞赛；成功举办了拜城克孜尔葡萄艺术节暨首届农产品展示会。
二、我县“三农”工作中存在的问题。
通过乡村干部和农牧民群众反映的热点难点，归纳起来，我县统筹城乡发展，促进农民增收方面还存在以下问题：
1、建设资金缺口较大。乡镇财力紧张，村级集体经济薄弱，加上融资渠道不宽，致使新农村建设投入严重不足。尽管县财政逐年加大对农业和农村经济的投入力度，但面对建设社会主义新农村的庞大工程，这些资金还远不能满足建设的需要。目前大部分示范村仍停留在等钱做事的阶段。在调研中乡村干部普遍反映农村基础设施建设和庭院改造资金缺乏；农民认为当前影响新农村建设的主要问题是缺资金的有209人，占调查农户的52%。认为资金来源应由国家投资与农民投资相结合的 225人，占56%；省市投资的58人，农民自筹的57人，银行贷款的54人，国家投资的52人，社会和企业捐助的42人。
2、农民增收压力仍然很大。农民收入的增长是新农村建设的核心。我县农民人均纯收入2008年达到3853元，而按照2015年基本达到10000元的目标，尚差6147元，显然难度很大。农民收入不平衡也是当前农村经济发展中的一大突出问题。农民收入差距继续拉大，2008年，高收入户与低收入户之间的人均收入差距超过2万元，达到20：1，分别是1995年、2000年的10倍和5倍；人均纯收入各 层次中，3000元以下的3.11万人，占农村总人口的21%；3000--4000元的5.64万人，占农村总人口的37%；4000--5000元的5.71万人，占农村总人口的38%；5000元以上的0.6万人，占农村总人口的4%。在调研中就农民如何增收这一问题，提出靠畜牧业的149人，占37%；外出务工的117人，占29%；科学发展农业的87人，占21%；林果业的65人，占16%；种订单作物的18人，占5%。
3、农村基础设施薄弱。由于山区地理条件所限，村庄布局缺少规划，农民建房无序，大部分村的基础设施薄弱，建设成本高。特别是非中心村“脏、乱、差”现象非常突出，村容整治难度较大。我县近几年虽然重视农村交通、水利等基础设施建设，新建了一些农村公路，但全县农村的绝大多数自然村庄，通达等级公路的很少，与全面小康80%农户都通硬质路的要求差距很大。农田水利由于资金和投劳不足，仍有遇旱引不进、灌不上，遇涝排不出、降不下的情况。还有许多低产田需要改造。农村基础设施落后，严重影响农民的生产生活。铁热克镇恰麻古鲁克村由于海拔高，至今尚未解决安全饮水问题，农牧民对发展畜牧养殖业增收的积极性很高，但是由于冬季缺水，饮水要到几公里外的河谷。在调查中认为新农村建设应该重点改善农村基础设施条件，解决村民安居乐业的农民有211人，占52.7%。
4、农民综合素质有待提高。社会主义新农村建设的主体是农民。但由于长期受社会经济条件影响，农村社会事业发展滞后，农民受教育程度普遍较低。相对来说，农民文化程度低，缺乏专业技能，法律、科技、市场经济知识不足，农村中封建迷信、毁坏资源、早育超生、宗族势力、社会矛盾等与现代文明格格不入的现象还较普遍。有55%的农户认为有必要继续接受现代科技、法律、技术技能培训。
5、产业发展思路少。一些乡镇、村把新农村建设等同于新村建设，大部分示范村对通路、通水、旧村改造、村容整治等基础设施建 设比较重视，但在壮大富民产业上没有明确的发展思路，新农村建设缺少发展后劲。32%的农户对产业结构调整比较茫然，对市场摸不透，对产业化龙头企业不放心，不知道种什么能挣钱。希望国家财政扶持和提供贷款发展产业的农民有82人，占20%。
三、全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，促进农民增收的建议
党的十七大为我们提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的奋斗目标。按照地区要求，到2015年全地区要实现人均纯收入8000元-10000元目标，我县农牧民未来七年间人均纯收入要年均增长600-800元才能实现这一目标，有很大的压力，但也面临很多大好机遇。面对全面建设小康社会的宏伟目标和我县大力实施“5531”工程、建设经济强县的艰巨任务，必须全面贯彻落实党的十七届三中全会精神，用科学发展观统领“三农”工作全局，用发展的办法解决“三农”问题，才能推动“三农”工作又好又快发展。通过乡村干部和农牧民群众的建言献策，归纳起来，我们认为拜城县统筹城乡发展，促进农民增收应重点从以下七个方面抓起：
(一)统筹发展城乡经济，建立促进农民持续增收的长效机制。加快农村经济发展，促进农民增收是社会主义新农村建设的中心任务，也是统筹城乡发展要突出解决的问题。统筹城乡经济发展的成效，最终要体现在促进农民持续增收，不断缩小城乡居民收入差距上来。分析我县农民收入状况，要突出推动六个方面工作：一是加快发展农区现代畜牧业。坚持肉乳并重、牛羊猪禽并举、因地制宜发展的思路，大力调整畜种畜群结构，加快品种改良步伐，强化畜牧养殖小区和畜牧示范园建设，重视动物疫病防疫工作，抓好“拜城油鸡”的繁育和养殖推广工作，推动畜牧业规模化、集约化发展，实现畜牧业增收，真正使畜牧业成为拉动农村经济增长和农民持续增收的主导产 业。未来几年，我县制定的畜牧业发展思路概括起来是：全面贯彻落实科学发展观，坚持一个核心，把握两个方向；统筹三种关系；坚持四项原则；建设五大产业带；完善六大体系。具体来说就是坚持持续快速增加农牧民收入这一核心；改造提升传统畜牧业、开拓创新现代畜牧业；统筹畜牧业与其他产业协调发展，农区牧区城郊畜牧业协调发展，县内市场与区内国内市场开拓；坚持统筹规划、科学布局、突出重点、分类指导；建设牛羊肉、奶类、细羊毛、生猪、禽蛋五大产业带；完善畜禽良种繁育、饲草料保障、动物疫病防疫、畜牧业产业化经营、畜牧业科技支撑和服务、畜牧业行政执法六大体系，转变畜牧业发展方式，提高畜牧业综合生产能力，保障畜产品供给和质量安全，将我县建成自治区重要的畜产品生产基地。我县县委、县人民政府把今年确定为“畜牧业发展突破年”，2009年奋斗目标是：出栏牲畜51.22万头（只）以上，出栏率达到57%以上，农区和城郊畜牧业规模养殖量占总饲养量的65％以上；农作物秸秆加工调制25万吨，秸秆利用率达到80%；畜产品商品率达到40％，畜牧业总收入力争占到全县农村经济总收入的30%；长远目标是：到2015年，全县畜牧业总收入力争达到八亿七千五百万元--十一亿五千五百万元，畜牧业人均收入占全县农村经济总收入的比例达到35%以上，达到2800-3500元。二是要切实加强林果管理，提高质量和效益。当前林果业发展存在的一个突出问题就是，有相当一部分本应进入挂果期的果树没能按期结果，本应进入盛果期的各类果树产量偏低，效益偏低。对此我们必须认真研究“见实效”问题，要针对各树种、树龄、树势的不同情况，采取切实得力措施，使这部分果树产量和果品质量在近年内有大的提高，在“十一五”末达到预期产量。对正在大力发展的葡萄产业，从一开始种植，就应该定位准、起点高、标准严、质量优，在品种确定、规划布局、栽培模式、技术管理、投入保证、专业技术 培训、产业培育、品牌打造、市场营销等关键环节不断寻求新突破，提高林果基地建设能力、加工转化能力、市场开拓能力和科技支撑能力，努力构筑龙头企业带动、标准化生产、品牌支撑、产加销相结合的现代林果产业体系。长远目标是：到2015年，全县林果业总收入力争达到5亿--6.5亿元，林果业人均收入达到1600元--2000元，占农民人均收入的20%。三是继续抓好种植业结构调整。按照专业化、规模化、商品化的要求，在切实抓好冬小麦、水稻等粮食作物的种植和管理，提高单产、提高品质、确保总产的同时，积极引导和鼓励广大农民种好制种玉米、甜菜、亚麻、酱番茄、辣椒、马铃薯等特色高效作物，并以间作套种、复播等多种途径，种植大蒜、洋葱、韭菜、小拱棚西瓜等作物，切实提高亩均产出效益。大力发展高投入、高产出、高效益的“三高”农业，加快发展设施农业，培育农民增收新产业。积极发展庭院经济。引导农民做精庭院种养业，因地制宜发展庭院优质葡萄、塑膜拱棚蔬菜和养殖业，注重一乡一品或一村一品，规模发展。长远目标是：到2015年，全县种植业总收入力争达到六亿两千五百万元--八亿两千五百万元，种植业人均收入达到2000元--2500元，占农民人均收入的25%以上。四是要努力增加农民非农收入。抓住各地推进新农村建设和村庄整治、环境治理的有利时机，鼓励农民以家庭经营形式参与交通运输、批零贸易、餐饮旅游和社会服务等第三产业。继续大力发展小城镇经济，不断扩大县域经济规模，为城乡统筹提供有力载体，为农民创造更多创业就业机会和岗位，为农民增收开辟更大空间。要积极推动农民外出务工创收。继续加大统筹城乡就业力度，结合大规模开展农民劳动力就业技能培训，从更大范围引导和组织农民开展劳务创收。坚持农业内部转移与向二三产业转移、就近转移与跨区域转移、常年转移与季节性转移相结合，推动劳务创收向多元化渠道拓展，促进农民工在城乡、地区和产业间有序 流动，着力形成一批有稳定职业的农民创业队伍。长远目标是：到2015年，全县农村二三产业总收入力争达到3.75亿--5亿元，二三产业人均收入达到1600元-2000元，占农民人均收入的20%以上，其中劳务创收达到800-1000元，占农民人均收入的10%。五是要大力促进贫困农民增收。我县农民增收难，一定程度上表现为贫困农民增收难。要进一步强化各级政府扶贫职责，实行分类指导，完善扶贫开发机制，增加扶贫投入，提高扶贫效率。对生产生活条件基本具备的贫困乡村，继续实行就地扶贫，着力加强基础设施建设，改善生产生活条件，开辟增收途径。对具有劳动能力的贫困人口，重点是强化技能培训、技术扶贫和劳务输出扶贫，增强其增收能力。对丧失劳动能力的贫困人口要建立救助制度。六是要不断完善和落实促进农民增收的政策措施。重点是要落实好“多予少取放活”的基本方针，继续实行对农民的粮食收购直补、良种补贴和农机具购臵补贴政策，落实家电下乡补贴，积极探索建立符合我县实际的农业补贴机制。强化宏观管理，完善大宗农产品风险调控机制，避免农产品价格大幅度波动，逐步建立对农业的支持保护制度。
（二）统筹改善生产条件，用现代发展理念引领农业。一是树立大市场的发展理念，努力促进生产型农牧业向经营型农牧业转变。面向国内、国外两个市场，以市场为导向，发展特色经济作物种植加工业，肉、禽、蛋、奶生产加工业，林产品生产业，渔产品生产业，不断发展现代流通方式，扩大流通范围，消除流通障碍，提高流通效率，提高大农业产品的商品率。二是树立大生态的发展理念，努力促进人与自然和谐发展。以改善生态环境、美化家园、促进增收为目标，加强植树造林、巩固退耕还林，推行乡村绿化及路旁、宅旁绿化；加强防沙治沙工作，加快宜林荒山、荒地、荒沟造林；坚决禁止毁林开荒、破坏湿地生态、破坏草场植被、滥捕乱猎野生动物 等行为；加强林木抚育管护、森林防火和病虫害防治，加大依法治林和科技兴林力度，确保森林草原植被有效恢复，促进人与自然和谐发展。三是认真实施《农民专业合作社法》。围绕特色产业成立农民专业合作社，积极争取国家和地方政策扶持，在有机农产品和特色农产品方面取得突破性进展；围绕主导产业，建立村级专业协会和农民专业合作社，培育各类农民协会和农村经纪人队伍，对规模较大、运作规范、作用明显的专业合作经济组织，加大扶持力度，提高农牧民进入市场的组织化程度，使其在传递信息、标准化生产、商品互通、担保贷款，保护权益等方面开展行之有效的工作。到2015年，全县建立村级专业协会和农民专业合作社各达到100个、50个，入社农户占农户总数的比例达到40%。四是用现代的物质条件装备农牧业。切实抓好农田、草场、水利设施建设，加快中低产田改造、高标准农田建设和草场恢复建设，推进沃土工程、种子工程和畜禽良种工程，加强农田草场病虫鼠害综合治理；抓好综合水利设施规划建设，搞好骨干水利枢纽工程及灌区配套建设；加快实施农牧区饮水安全工程，加快农牧业机械化步伐，加大先进适用农机具的示范和推广力度，逐步提高机械化作业水平。五是用现代的科学技术改造农牧业。运用、转化一批科技含量高、经济效益好、产业化前景广阔的科技成果，着力解决好生产急需的品种资源和技术问题；加快农作物畜禽良种繁育，强化重大动物疫病防治，加强节约资源和防治污染技术的研发与推广；引进、推广设施农业技术、配方施肥技术和农畜产品深加工技术，加强农牧民适用技术的培训。六是用现代的经营管理方式发展农牧业。加快农牧业产业化经营步伐，继续扶持壮大一批、创办和改造一批、开放引进一批龙头企业，大力培育和引进一批生产规模大、创新能力强、经济效益高、辐射范围广的农畜产品加工企业；抓好农牧业特色产业项目建设和农畜产品生产基地建设，做好农牧业特色产业项目的论 证、申报等前期工作；推广龙头带基地、公司连农户、产加销一条龙经营模式，建设一批种植养殖基地，大力发展订单农牧业，加强产销衔接。
（三）统筹推进农村改革，为农民增收提供体制保障。一是要着力推进农村综合改革。按照中央的统一部署，加快推进农村义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革，进一步巩固农村税费改革成果建立农村基层管理新体制，建立农村公共产品供给新机制，建立“三农”社会化服务新体系，改进农村工作考核评价办法，提高农村工作管理效率。二是要完善农村土地制度和集体资产管理制度。要在稳定和完善农村家庭承包经营、统分结合的双层经营体制的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，促进和规范农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营。采取多种方式，逐步发展壮大集体经济，积极探索农村集体资产保值增值的管理运行机制和收益分配制度。三是要加快建立健全农村社会保障制度。通过调整城乡关系，积极探索建立与农村经济社会发展水平相适应、覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高、城乡差距进一步缩小的农村社会保障体系。继续抓好新型农村合作医疗，完善与新型农村合作医疗衔接配套的农村医疗救助和以商业医疗保险为补充的多形式、多层次的农村医疗保障制度。加快建立农村最低生活保障制度。四是要统筹推动城乡市场体系建设。要打破不利于城乡市场双向流通的政策性和体制性障碍，进一步搞活农村商品市场和要素市场。特别是要继续推进粮棉流通体制改革，建立符合市场需求和现代农业发展要求的粮棉流通体系。大力发展农民购销队伍和农村专业合作经济组织，扩大农产品销售，促进农产品在流通中增值。鼓励各类投资主体在农村发展现代流通业，培育农村消费市场，扩大农村消费领域，提高农民整体消费水平。五是深化集体林权制度改革。按照自治区的统一部署，将集体林地承包经营权和林木所有权 落实到户。
（四）统筹城乡建设，为农民增收创造条件。一是加强农村交通、能源、通讯建设。重点加强村通油路建设；尽快解决农村无电区域的供电问题；扩大沼气、太阳能等清洁能源应用范围；加强农村信息化建设，扩大电话网和邮政网络覆盖面，努力实现村村通电话、乡乡通邮。稳步推进牧民定居、农村改水、牧区水利、扶贫开发建设等工作。二是要统筹城乡财政资金投入。切实落实好中央关于增加财政支农资金投入的政策规定，确保财政支农资金增量高于上年，积极探索整合各个渠道支农资金的办法，把分散的资金尽可能集中起来使用，发挥最大效用。加大对财政支农资金的监管力度，狠抓资金的到位率，防止截留和挪作他用。今后财政支农资金重点要用于支持农村水利、道路、安全饮水、生态环境、电力、通信、农村能源等生产生活基础设施建设和支持农村发展教育、文化、社会等公共事业，尽快实现城乡公共设施和公共服务投入的全面对接。2004年县财政投入支农资金2061万元;2005年县财政投入支农资金2948万元;2006年县财政投入支农资金3380万元，其中农业1808万元，林业594万元，水利288万元，畜牧690万元；2007年县财政投入支农资金5859万元，其中农业2127万元，林业961万元，水利1309万元，畜牧1462万元；2008年县财政共投入支农资金7404万元，其中农业1250万元，林业1188万元，水利3112万元，畜牧1854万元。三是要统筹城乡信贷资金投入。立足解决农村金融资本不足的问题，加快推动农村金融体制改革。继续搞好农村信用社改革试点。着力优化农村金融环境，培育农村信用环境，在保证信贷资金安全的前提下，大力引导种类金融机构扩大农业信贷投放。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织。积极发展农业保险业务，探索政策性农 业保险制度。四是要统筹引导社会资金和民间资本投向农村。要为城市资本和民间资本进入农村创造更加有利的条件。加大农业项目招商引资力度，支持县城工业企业进入农业产业化经营领域，围绕区域特色经济，发展农副产品加工业，着力提升农村工业化水平。引导社会资本积极参与发展农业生态、休闲、观光等旅游业和商贸服务业，带动当地农民增收。大力支持城市工商资本、民间资本，以股份和股份合作的形式参与农村基础设施建设和发展农村公共服务项目。
（五）统筹城乡事业发展，促进农村社会事业全面进步。一是大力发展农村教育事业。进一步巩固提高农村义务教育，大力发展农村高中教育，重点加强农村中等职业教育，促进农村各类教育协调发展。继续加大“两基”攻坚力度，着力普及和巩固农村九年制义务教育。认真落实各项减免政策，建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。优化教育资源布局，加强农村学校基础设施建设和教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。二是大力发展农村文化事业。积极推进广播电视“西新工程”、“2131”工程、“村村通”和乡村文化室等公共文化建设，推动文化资源向农村倾斜。开展多种形式的群众文化活动，着力发展农村特色文化，丰富农牧民群众文化生活。大力发展农村民办文化，扶持组建业余文艺队伍。加强乡村文化设施和文化活动场所建设，逐步做到县有综合文化中心，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。三是大力发展农村卫生事业。积极推进以农村合作医疗为主要内容的农村医疗制度，完善农村特困户大病医疗救助制度，建立农民健康需求的农村卫生服务体系。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，努力做到每个乡镇有一所卫生院，每个行政村有卫生室，从根本上解决农牧民“看病难”的问题。应加大农村地方病、传染病和人畜共患疾病的防治力度，抓好农村妇幼保健工作和计划生育工作。四是加强农村社会主义精神文明建设。大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神，激发农牧民群众发扬艰苦奋斗、自力更生的传统美德。认真实施公民道德建设工程，积极推动群众性精神文明创建活动。广泛开展形式多样、内容丰富、农牧民群众喜闻乐见的文化活动，引导农牧民崇尚科学，远离迷信，逐步淡化宗教的消极影响。五是推进农村社会保障工作。加大公共财政对农村社会保障制度投入，完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系，积极探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度，切实加强社会福利事业建设，支持社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动。
（六）统筹城乡发展规划，加快农村小城镇建设。
一是要加快建立城乡一体的规划体系。规划体系要以县城规划为龙头，进一步完善区域发展规划和区域功能定位，统筹规划中心乡镇、村庄和社区。要抓紧启动乡镇、村庄的新农村规划编制工作，以乡镇为主，突出村庄规划。要重点编制城乡产业发展规划，突出各地优势产业和主导产业，优化产业布局；编制城乡基础设施建设规划，完善城乡基础设施网络；编制城乡用地规划和村镇规划，合理布局建设用地、农业用地、生态用地和住宅用地；编制农村社会事业发展规划，突出农村全面发展。二是做好小城镇建设规划。坚持“统筹规划、合理布局、突出重点、量力而行、稳步实施”的原则，充分考虑自然条件、人口分布、产业布局，认真做好小城镇建设规划，着力发展县城和重点乡镇、交通干道的小城镇建设。三是建立以工促农、以城带乡长效机制。继续实施“6020”“1050”两大帮扶工程，引导全社会支持和参与新农村建设。积极引导人口、产业、商贸、教育文化等要素向小城镇聚集，提高公共资源、基础设施利用率，提高承载能力和吸 纳能力，形成村镇建设新格局。四是大力发展民营经济。引导农畜产品加工业、民族手工业、建筑建材业、旅游服务业、餐饮业、商贸业向城镇聚集，不断壮大小城镇经济实力。五是认真落实城镇户籍制度改革。研究制定鼓励农民进入小城镇落户的优惠政策，放宽入住条件，鼓励有经营意识和有一定技能的农民离土离乡，进城进镇，务工经商，逐步建立和扩大一批农村新城镇。
（七）统筹城乡民主政治建设，保障社会稳定和农民权益 一是坚定不移地维护新疆稳定。坚持不懈地开展反分裂斗争教育，进一步加大管控力度，建立健全农村社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处臵突发性事件的能力，坚决果断地打击分裂破坏活动。加强农村社会治安综合治理，依法打击各种犯罪和黄赌毒等社会丑恶现象，营造安定祥和的社会环境。正确处理新形势下的人民内部矛盾，健全工作机制，开展矛盾纠纷排查调处工作，及早发现苗头性的问题，把问题解决在基层和萌芽状态。加强农村社会管理，积极开展和谐家庭、和谐村组、和谐村镇创建活动，努力把每个乡镇村都建设成为和谐社会的“健康细胞”。二是贯彻执行党的民族宗教政策，加强民主制度建设。不断改善党对农村基层民主选举的领导，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保证农牧区基层民主健康发展。健全农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度，扎实推进民主管理的各项工作。完善村务公开制度，把救灾救济款物发放、宅基地审批、村干部报酬、计划生育政策落实等村务及时向村民公开，不断丰富和拓展村务公开的内容。大力宣传基本法律知识，提高农牧区基层干部运用法律手段管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力。三是加强农村基层组织建设，发挥好党组织的战斗堡垒作用。以建设社会主义新农村为主题，引导广大农村党员、干部坚定理想信念，坚持党的宗旨，做建设社会主义新农村的先锋模范。认真总 结先进性教育活动创造的成功经验，建立和完善保持基层党员先进性的长效机制。深入开展农牧区“三级联创”、“双培双带”活动，加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，抓好“五个好”乡镇党委和村支部建设，不断增强农牧区基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力。加强基层干部队伍建设，从农村知识青年、退伍军人、外出务工返乡农民、农村致富带头人中选拔村干部；加大“大学生村干部”工作推进力度，有步骤地实施一村一名大学生计划；鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村帮助工作，切实改变农村干部年龄老化、素质不高的状况。
统筹城乡农民工市民化 篇6
【关键词】城乡一体化；农民工；市民化；制度创新
所谓农民市民化，指的是在我国城市化过程中，通过于工业化的发展，让广大农村剩余劳动力离开农村向城市迁移，使农民在工作、思想观念、生活消费等方面由农民向城市市民转化的过程。农民在向城市市民转化的过程中，存在有不少的制度方面的问题，主要有户籍、土地制度、社会保障等几大因素，这几大因素在城市化的进程中严重阻碍着农民市民化进程的发展。
一、农民市民化对城乡发展一体化、统筹城乡发展的重要性
“三农”问题的根本在于农民问题，我们所构建的城乡发展一体化，最终目的就是打破城乡发展的二元经济社会结构，缩小城乡之间的地区差距，从而实现农业现代化、农村发展、农民增收。从本质来讲，在当今工业化、城镇化和农业现代化应同步发展的新要求下，实现农民向城市市民的转化就是推动城乡发展一体化发展的关键问。
1、农民市民化是有效解决“三农”问题的根本出路
国际经验表明，“现代化过程是一个工业现代化、城镇化和农民市民化的过程。党的十八大报告提出要构建城乡一体的新型工农、城乡关系，但目前我国农业基础仍然薄弱，最需要加强，农村发展仍然滞后，最需要扶持，农民增收仍然困难最需要加快”[1]的局面没有发生根本性改变，城乡发展的矛盾越来越突出、尖锐。城乡居民收入存在距大的差异。因此，解决好农村、农业和农民问题是全党极为重要的工作。而“三农”问题的最终问题还是农民问题，是大量剩余劳动力有农村向城市有序转移的问题。但现实情况是目前城乡之间收入差距太大、农业人口数量较多，严重阻碍了城乡发展一体化的进程。因此，要想实现农业现代化、农村繁荣、农民富裕，农民数量就必须得减少，而农民市民化则是实现城乡发展一体化、有效解决“三农”问题的根本出路。
2、农民市民化是推动新型城镇化发展的核心
研究表明，工业化、城市化一般和经济发展有较大的关联性，所有贫穷国家和地区在向现代化、工业化、城镇化发展的进程中，城镇化是其必然选择。其本质是大量农村人口转变为城镇人口、农业劳动力向第二、第三产业转移的过程。新型城镇化的目的就是实现人的自由全面发展，就是通过转移大量农村剩余劳动力从根本上解决“三农”问题，缩小城乡差距的有力举措。
通过前面分析可知，农民市民化对于统筹城乡发展，推动城乡发展一体化进程的重大意义，要求我们必须大力推进农民市民化进程。然而农民市民化进程中存在着很多制约因素，迟滞农民市民化进程，其中最主要的一个因素就是制度的制约。
二、农民市民化进程中的制度困境
由上述定义可知，指的是在我国城市化过程中，通过于工业化的发展，让广大农村剩余劳动力离开农村向城市迁移，使农民在工作、思想观念、生活消费等方面由农村人向城市市民转化的过程。但这一由农村市民向城市市民转变的过程中却存在着诸多掣肘，而这些掣肘在制度方面突出表现在户籍制度、土地制度、社会保障制度等方面。
1、较高的户籍门槛严重制约着人口的自由迁徙
有形的户籍制度无形的把城市和农村人口划为彼此分离的两大社会群体，把农民牢牢禁锢在土地上，严重制约着农村人口的流动。很多已经进城务工而不从事农业的城市农民，却依然被排斥在“城市人”之外。“有数据表明，目前中国城镇的常住总人口已达到了 5.2 亿多，其中，拥有城镇户口的市民人数却只有 2.5 亿多。也就是说，居住在城市中的人口中，有一半不被城市管理部门当作市民[2]”。他们享受不到城市市民的权利，虽然与城市市民生活在同一空间、同一工作单位。却与城市居民存在着巨大的差别。
近年来在广大呼吁缩小、取消人为差别的情况下，户籍制度有所松动，但是农民市民化进城却依然受到很多的限制。比如在一些大中城市中，明确要求外来人口 必须在本地购买商品房，取得房产证、或者是具有大学以上学历的人才，才能允许其将户口迁入，甚至一些小城镇也设置了各种各样的限制，从而无形之中极大的阻碍了农民市民化的进程。
2、农村土地制度改革不彻底，阻滞了农民市民化的步伐
不可否认，家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民生产的积极性，解放了农村的生产力，推动了农村经济的发展，但取得极大成效的同时，也凸显出其很大的局限性，严重制约了农民市民化的进程。具体表现在以下几个方面：一是虽然农民种地，但比较种地的比较利益较低，在户籍制度比较严格的情况下，农民为了生存不得不在农忙时种地，而在农闲时去打工，而比较打工不是非常稳定的职业，因此就使的农民很难放弃土地而真正成为非农业人员。二是由于农村社会保障不健全、不完善、覆盖面较低，因而土地就成为了农民最基本的生活保障。因此，“一般农民并不愿意放弃土地承包权，这必然严重地阻碍土地流转[3]”，导致土地的生产效率较低，严重制约了农民的增收。三是由于土地所有权有名无实，导致土地管理混乱，农民的土地承包经营权没有保障，经常会受到各种名目的侵犯。四是由于农民对承包地虽然拥有使用权和收益权，却没有继承权、抵押权和入股权，这就严重影响了农民转让土地或土地被征用时的收益，使得农民不愿放弃土地。
3、保障体系残缺， 进城农民存在后顾之忧
社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。然而一直以来，中国的社会保障主要是对非城市人口实行保障，而广大农村人口社保范围却极其狭窄甚至为零覆盖。多数农民在离开农村后，在既无充分的社会保障又无成熟完备的市场体系和市场机制的保护性调节下，由市场机制所带来的医疗、失业、养老、工伤、健康等方面的风险加大，极大需要完善的社保制度来帮助他们解除后顾之忧，而目前大部分城市虽然已经要求企业为农民工缴纳工伤保险，部分城市也在按照国家法律法规和政策要求，制定政策将农民工纳入四项基本保险的范畴。但是这些政策执行力度非常低，执行范围也非常小，绝大部分城市的农民工仍然难以真正享受到失业保险、医疗保险、养老保险和基本生活保障。因此，对于离开农村的人口而言，即使农业收入对其无足轻重，但由于就业、养老等社会保障的后顾之忧未能消除，他们不会轻易放弃所承包的土地，土地成为他们最后的保障，这将不利于农民市民化的顺利推进。
由上述分析可知，在农民市民化进程中，户籍门槛仍然过高、农村土地制度改革不彻底保障体系残缺等是重要阻碍因素。
三、城乡发展一体化背景下推进农民市民化进程的变革思路与对策
鉴于以上的困境，我们在今后的社会发展过程中，应把如何逐渐消除这些制度困境，与时俱进不断推出适应农民市民化发展规律要求的制度，来作为推动我国城市化发展进程的推动力。
1、打破城乡分隔的户籍藩篱、拆除城乡人为壁垒，建立自由迁徙、城乡统一的户籍制度
提高城市化水平，加快农民市民化进程，目前最关键的问题就是提高人员的流动性，可在城乡之间建立统一的市场，实现劳动力、资本、土地、技术和其他生产要素的自由流动。要改变现有的限制农村人口向城市迁移的户籍制度，逐步取消农业户口与非农业户口的界限，建立以居住地的标准来划分城市人口和农村人口，以所从事的职业确定农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实现城乡一体化管理。要剔除粘连在户籍关系上的一切社会经济利益差别，逐步弱化乃至最后消除与户籍相联系导致城乡隔绝的各种政策和规定，使农民获得同城市居民一样的社会身份，对城市劳动力与农村劳动力一视同仁、量才录用，为农村人口向城市转移提供制度性保障。在具体操作上，本人认为户籍制度的改革可分两步进行：第一步是实行有条件的开放式城市户籍管理。一方面要允许农业富余劳动力进城谋生，降低他们进入城市的门槛，减少进城收费，简化进城程序和手续，降低其在城市劳动和生活的成本；另一方面户口迁移等政策的制定和实施要立足于鼓励有条件的农民离开土地这个基点，给农户改变身份和保障其居住、迁移的自由，例如可以用取得城市户籍为条件，吸纳农民携资到城市落户。第二步是“按照先放开中小城市，后放开大城市的路径，将户籍制度改为居民登记制度，最终完全取消二元户籍制，对城市劳动力和人口实行无条件开放式管理，消除城乡进出的所有不平等的制度门槛，允许拥有中国国籍的全体城乡居民自由迁移定居[4]。”
2、创新农村土地制度，明晰农村土地产权，搞活农村土地流转，解除农民市民化进程中的的制度瓶颈
社会主义新农村建设时期，农村土地制度改革应该向社区资源和结构特征相适应的方向来发展，重新设计和完善目前农村土地制度，灵活使用农村土地政策，扩大土地使用权流转的自由度，彻底将农从土地解放出来，一方面在保持转移农民原有土地承包经营权关系稳定的前提下，赋予基层更多的灵活性，妥善解决城镇建设用地和工业发展用地的矛盾，确保城镇基础建设用地不受影响，为城镇扩容创造条件，为农村劳动力“异地转移”创造空间；另一方面促进农村土地流转步伐，发展适度规模经营，为农业结构战略性 调整创造条件，为农村劳动力市民化解除后顾之优。
3、逐步构建城乡一体化社会保障体系，消除进城农民的后顾之忧
建立健全城乡一体化的社会保障体系，不仅是加速农民市民化的重要制度条件，同时也是保证国民经济健康运行和社会稳定的必然要求。为了保障城乡劳动者具有平等的经济权利和机会，应逐步改革不利于农业剩余劳动力流动的社会保障制度，建立城乡共适的社会保障制度，免除农业富余劳动力的后顾之忧，促使他们愿意放弃土地略目标。考虑到未来城乡经济一体化，应当建立一个包括城乡居民在内的全国统一的社会保障体系，将农村居民和城市居民都纳入到统一的社会保障体系之中。当然，建立城乡统一的社会保障体系应当从我国现实情况出发，分步推进，逐渐扩大，而不能操之过急。本人认为，社会保障制度的改革可以考虑分两步走：第一步是将农民的部分社会保障项目，如养老和最低生活保障等逐渐并入到城市社会保障体系之中，实现城乡社会保障的初步统一；第二步是全面实现城乡社会保障体系的统一。
农民市民化是我国农村剩余劳动力转移的措施之一，是有效实现城乡社会经济发展一体化的重要途径。“但我国农村劳动力转移时间已经持续了将近二十年，城乡一体化进程却仍然偏慢”。
在这种情况下，我们一方面要充分意识到：农民市民化是一个庞大的系统工程，分层次有序推进是有必要的。从时间角度看，要按照农民进城务工，投资或室居的时间长短先后来逐渐将农民转化为市民，从空间角度要走“乡镇 一 县 城 一 城市”的模式；从转化力度来看，应该从“西 部 地 区 一 中 部 地 区 一 东 部 沿海 地 区”梯级加大农民市民化规模的力度；我们要看到制度性障碍的改革是一个渐进的过程，受长期制度性因素约束的农民向市民化目标的蜕变转变不是一朝一夕的，我们应该把它做为一个长期变革的过程。
另一方面我们也要坚信，只要我们正确打破城乡分隔的户籍藩篱、拆除城乡人为壁垒，建立自由迁徙、城乡统一的户籍制度；创新农村土地制度，明晰农村土地产权，搞活农村土地流转，解除农民市民化进程中的的制度瓶颈；逐步构建城乡一体化社会保障体系，消除进城农民的后顾之忧；着力解决阻碍农民市民化进程的农民子女入城教育问题，很好地解决了迟滞农民市民化进程的各种制度性因素，城乡一体化的最终目标一定会实现。
参考文献：
[1]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.2008-10-12
[2]李培林.城市化的关键是农民市民化[EB/OL].中国人口网，2005- 06- 20.
[3]杨涛，王雅鹏.农村耕地抛荒与土地流转问题的理论探析[J].调研世界，2003（2）：16-17.
[4]吴元波.试论我国农村剩余劳动力的迁移聚集与小城镇发展[J].西安电子科技大学学报（社科版），2003（2）：23-24.
统筹城乡农民工市民化 篇7
目前,我国城乡医疗保障体系主要有三种形式,一是城镇职工基本医疗保险,主要覆盖城镇各类用人单位;二是城镇居民基本养老保险,制度覆盖具有本市城镇户籍的各类城镇居民。三是新型农村合作医疗,简称“新农合”,主要覆盖对象是农民。
1 现存三种模式差异比较
1.1 面对人群不同
城镇职工医疗保险主要面向城镇各类企业。城镇居民医保主要面向城镇职工基本医疗保险覆盖范围以外的本县城镇户籍居民,包括未满十八周岁的居民(未成年人),中小学生、未享受公费医疗的大中专及技工、职业学校全日制在校学生等。“新农合”是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,主要面向的是农民。
1.2 缴费来源不同
城镇职工医保由用人单位和职工个人共同缴纳,不享受政府补贴。城镇居民医保缴费标准总体上低于职工医保,在个人缴费基础上政府给予适当补贴;新农合基金统筹方式为:参合农民个人缴费,省、市、县三级财政补助,中央财政补助。
1.3 医疗保险待遇不同
城镇居民医保由于筹资水平较低,医疗待遇标准总体上略低于职工医保。新农合的医疗待遇最低,报销的范围也最小。
1.4 缴费要求不同
城镇职工医疗保险设立最低缴费年限,达到缴费年限(男25年、女20年)的,退休后不再缴费即可享受基本医疗保险待遇;城镇居民医疗保险不设立最低缴费年限,必须每年缴费,不缴费不享受待遇。农村合作医疗保险是当年购买,次年生效享受报销待遇,其最低档费用为20元/年/人。
2 现阶段农民工医疗保障实施状况
2.1 农民工是我国二元结构的夹缝中产生的一种特殊阶层
农民工生活在城市中,但其户口却是农村的。他们在城市中属于被边缘化的一类群体,享受不到城镇企业职工的医疗待遇。很多农民工外出打工以后“新农合”又不能为其提供有效率的医疗保障。在他们受到病痛侵扰时,多是拖延病情而不及时就医,所以“新农合”对他们来说名存实亡。
2.2 现阶段所能覆盖到农民工的各项医疗保障政策太少,满意度太低
一些农民工不参加“新农合”主要是基于“新农合”的保障水平低,更重要的是农民工在城市工作,而且一般都为青壮年得病率低,所以不愿意投保,即使愿意投保,得了病还得回农村报销,参加和理赔程序太繁琐等。
3 农民工投保意愿调查
调查发现,由于城镇职工医疗保险和“新农合”在执行上是相互独立的,很多农民工外出打工以后无法享受原籍地的合作医疗,所以合作医疗对他们来说名存实亡,而城镇居民基本养老保险又覆盖不到他们。所以52.8%农民工希望一种确实可以保障他们利益的医疗保障模式,这种模式应该是统筹城乡发展的,适合农民工特点的医疗保险模式。另外,现有的保障范围太小,并不能切实保障农民工的利益,大多数农民工希望保障范围扩大,调查显示,49.10%的单位认为对农民工应该大小病都保,所以在制度建设上,可以考虑扩大农民工的医疗保障覆盖范围,提高保障水平,保证农民工对基本医疗的可及性。
4 基于城乡统筹下的模式选择
根据以上的分析,我们可以得出四种模式供农民工这个群体参加医疗保险。
第一种模式是单独为农民工设立一种医疗保险模式,设立单独的账户,由专门的组织负责管理,单独保障农民工的切实利益。由我国发展目标是和谐发展城乡,可知这种单独为农民工设立的模式是与现实目标相违背的,所以不能采取。
第二种模式是让农民工参加城镇职工基本医疗保险,把农民工的医疗保险问题与城镇职工的医疗保险问题一视同仁。但是农民工的特征是流动性大,流动于不同城市间,在不同地区参保只能保证当期,所以只保住院的医疗保障制度对大多数青壮年农民工来说,医疗保险没有吸引力。
第三种模式是让农民工参加城镇居民基本医疗保险,把农民工的医疗保险加入到城镇居民的医疗保险范围内,保障农民工的利益。根据农民工的流动性大的特征,可以得出这种模式也是不适合农民工的。
第四种模式是,建立一种全面统筹的,把现有的三种医疗保险模式相结合的一种医疗保险模式,实现城乡医疗保险模式的有机统筹发展,保障农民工的切身利益。
统筹城乡发展,为从根本上解决“三农”问题、改变二元经济结构指明了方向。城乡统筹促进和谐发展,统筹城乡发展是缩小城乡差距,促进城乡经济社会共同发展,促进公共资源在城乡之间均衡配置。在城乡统筹背景下,我国应该选择能加强农民工权益保护,使农民工与城镇居民享有同等待遇,统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,引导农民有序外出就业的模式。这种模式在新农合、城镇居民医保的衔接以及城乡居民合作医保、城镇职工医保的转化中实现三大系统间关系互动和演化均衡。根据分析得出,这种模式应该是第四种模式,即把现有的三种医疗保障模式相结合的一种模式,这是最适合我国现阶段发展需要的,它保证了政策的连续性和稳定性。
摘要：在城乡统筹的背景下,农民工的医疗保障问题是当前我国社会保障体系建设的一个重大问题。本文阐述了我国现存的医疗保障模式的现状,并从农民工投保意愿角度着手,探讨了建设城乡统筹背景下农民工医疗保障制度的选择研究。
关键词：城乡统筹,农民工,医疗保障制度
参考文献
[1]侯文若.社会保险[M].中国劳动社会保障出版社,2006版.
[2]杜薇.浅谈城乡统筹发展的意义及实现途径.河北农业科技专题论述,2009年9月.
统筹城乡农民工市民化 篇8
一、农民工就业现状
(一) 农民工总体数量大
从国务院农普办和国家统计局发布的第二次全国农业普查主要数据公报 (第五号) 的数据显示, 全国有5.3亿农村劳动力, 除去从事农副业者及其在乡镇企业工作的外, 其中1.3亿转向城市打工。而在2009年2月2日国新办的新闻发布会上也表明, 在1.3亿外出农民工中, 大约有2 000万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。所以在农民工这个庞大的群体中, 每年有那么多的流动劳动力进入城市寻求工作, 而城市中每年的待业人员也在不断增加, 同时又不断有新增劳动力的出现。因此, 城市的就业压力很大, 要解决好农民工就业问题并非易事。
(二) 农民工非正规就业特征比较明显
1. 农民工受教育程度比较低
外出就业者的平均受教育程度为8.64年, 接近初中毕业, 比未外出者高1.74年, 比就地转移 (含外出不足3个月) 者低0.01年。曾外出回流者的平均受教育程度为7.49年, 虽高出未外出者0.59年, 但比1999年外出者低1.25年。不管是在北京、上海、深圳还是其他城市, 进入视线最多的就是农民工, 由于他们的教育程度比较低, 他们所在的岗位, 大多分布在建筑业、餐饮业、制鞋、制衣、玩具、家具、水泥、化工、仓储等一些城市居民不愿意做的“脏、累、苦、险”等职业。受文化程度的制约, 他们中的绝大多数只能靠出卖体力谋生。即使少数有技术者也是比较简单的技术, 仅适宜于城市非正规部门的工作。
2. 农民工的工资水平较低
2006年国家统计局城市农民工生活质量状况专项调查结果显示:我国进城务工经商的农民工的平均月收入为966元, 一半以上的农民工月收入在800元以下。在2006年国家统计局的调查中, 共调查各类农民工29 425人, 其中月收入在500元以下的占19.67%, 月收入在500—800元的占了被调查的农民工总数的33.66%, 只有一成的农民工月收入超过1 500元。农民工月生活支出占月收入的42.75%———农民工每月个人的平均支出为463元。其中, 用于住宿费用的平均支出为72元, 用于食品费用的平均支出为235元, 用于文化娱乐的支出平均为47元。在调查的12个行业中, 采矿业的农民工平均月收入最高, 为1 327元, 其次是建筑业, 平均月收入为1 178元, 然后是交通运输、仓储和邮政业, 平均月收入为1 104元。平均月收入较低的行业为居民服务和其他服务业, 住宿和餐饮业、水利、环境和公共设施管理业, 分别为856元、796元和771元。
3. 农民工权益保障的缺失
一些劳动力市场普遍存在超时间工作、超强度劳动, 没有城市居民所拥有的住房、医疗、失业、义务教育、养老等方面的社会福利。另外, 农民工的居住条件也极其艰苦, 农民工在城市打工大多居住在简陋的宿舍, 其中有29.19%的农民工居住在集体宿舍里, 有20.14%的人居住在缺乏厨卫设施的房间, 7.88%的人居住在工作地点, 6.45%的人居住在临时搭建的工棚, 还有12.54%的农民工在城里没有住所, 只能往返于城郊之间, 或回农家居住。农民工工作之余的主要休闲方式仅为看电视、睡觉等, 几乎没有其他娱乐活动。一些建筑行业的男农民工的健康隐患问题也是屡屡见于报刊新闻, 同时煤矿各类事故也是屡禁不止。城市农民工子女教育也存在问题, 只有很少比率的农民工外出务工经商的能带子女在当地城市上学。农村劳动力的大规模迁移, 派生出规模庞大的留守儿童群体。留守儿童身心健康和智力培养方面的问题也值得深思。
(三) 农民工现实的选择
通过对农民工现状的了解, 可以看到在农民工循环流动过程中, 只有很少一部分人经过自己的努力和拼搏, 在事业上获得成功, 能在城市打造一片属于自己的天地, 能够长期留在城市;或通过婚姻, 能够在城市安身立命, 繁衍生息。而绝大多数的农民工, 在城市经历沧桑坎坷, 当过了打工的最佳年龄的时候, 最终还是要选择回到生他养他的老家, 过上往日的乡村生活。他们是农民工阶层的绝对主体, 他们现实的状况决定了农民工未来归宿意愿。
二、对农民工归宿选择的思考
每年大量农民工离开家乡出去务工, 农村人口和劳动力数量相对减少, 但另一方面, 农村的住房却在不断地增加 (据国家统计局公布的资料, 全国农户平均每年新增约8平方米的钢筋混凝土住房面积) , 而且据调查, 我国农户大约有25%的住房常年没人居住, 其资源价值约2万亿元人民币 (每平方米按260元计算) 。如果这些资源交易进一步市场化, 资源的价值也会逐步增加, 这样大量闲置的资源如果没有得到合理有效的利用, 对于我国耕地保有量的目标是18亿亩, 而我国农户总数约2.4亿多户, 平均每户耕地面积大约为7亩地的情况来说是一个巨大的浪费。农民工的根在农村, 作为城乡交流的桥梁, 他们可以将城市的资金、技术、信息、文化带入农村来建设新农村。
(一) 新农村建设可以解决农民工的就业问题
新农村建设可以通过改变市场供求关系和提升城市农民工劳动力素质方面来解决农民工的就业问题, 一方面通过大力发展农村的二三产业等非农产业来扩大农村劳动力的就业容量, 其次, 也要加大对农业的投入, 加强基础设施建设来带动农民的生产积极性, 提高农民收入, 改善农民的生活质量。另一方面, 通过农村城镇化建设, 吸引更多的农民工进入小城镇生活就业, 也能够增强农民工回乡创业的信心。
(二) 农民工可以成为新农村建设的主力军
农民工回到农村能激发他们的创业热情, 推动新农村的建设。农民工通过在城市的多年打拼, 积累了一定的工作经验, 他们能够利用自己的技术、信息、资金投入到农村的生产发展中, 同时, 国家的支农优惠政策也能激起他们创业的决心, 也能带来更多的创业机会, 带动更多的农民参与建设新农村。另外, 农民工受到城市文化生活和现代文明的多年熏陶, 也能对加强乡村文化生活和民主意识, 对于农村城镇化建设和塑造新农村的精神风貌能起到很大的推动作用。
三、加强新农村建设的对策
(一) 大力发展现代农业, 增加农民收入
提高粮食综合生产能力, 提高农业科技投入, 提高农业机械化水平, 促进规模化经营。通过生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品, 达到农民的充分就业。在种植、养殖、加工、生产的领域中, 积极培养一批技术人才, 能够起到带头和示范作用, 带领农民一起致富。通过新农村建设, 也要发展一些农村科技研究队伍, 根据乡村本土情况, 应用先进技术, 发展特色农业产品, 打造自己的乡土品牌。
(二) 加强职业教育, 塑造乡风文明
随着新农村建设的发展, 农民普遍受教育程度低的状况需要改变, 要从体力型逐步转化为技能型的农民。因此, 在农村要进行多方面的职业教育培训, 多开展一些农业科技人才的职业培训。需要建立农村职业技术学校, 培养和吸引有职教和实践能力的师资队伍, 另外也要吸引更多的社会资金对农村职业教育的投入, 这样对提高农村职业教师的生活待遇, 稳定农村职业教育教师队伍起到很好的作用。职业教育的扩大化, 也能够培养一批懂文化懂技术的新型农民。
(三) 强化民主意识, 统筹城乡社会保障
强化村民的民主、法制意识, 提升农村领导干部队伍的素质, 增强农村组织队伍的凝聚力和团队意识。在农村社会保障制度建设的过程中, 农村干部要起到模范和领导作用。农村社会保障制度建设应该在政府的支持下, 充分发挥市场机制的作用, 拓展社会保障资金的融资渠道, 使农村社会保障事业得到良性发展。尤其是对一些落后的农村地区, 要加大政府的投入, 把家庭养老和农村养老保险相结合, 完善农村医疗保障体系, 逐步实现城乡统筹的社会保障制度。
总之, 城乡统筹要求先进生产要素向农村流动, 基础设施向农村延伸, 公共服务向农村覆盖, 现代文明向农村辐射。因此农民工回乡在统筹城乡发展中建设新农村, 这样“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”的目标就有了保障。
参考文献
[1]白南生, 何宇鹏.回乡, 还是进城[C].北京:北京社会科学出版社, 2003:13.
[2]国家统计局.当前农民工外出务工情况分析[R].北京:中国言实出版社, 2003:104.
统筹城乡农民工市民化 篇9
2010年11月3日, 重庆市政府召开新闻发布会, 市长黄奇帆介绍重庆市户籍制度改革的政策体系、政策措施及3个月的实践情况。
黄奇帆说, 重庆实施城乡统筹发展, 要力争在城乡基础设施、公共服务、社会保障、要素市场、户籍制度等五大方面实现城乡一体化。其中, 户籍制度是需要以改革去突破的问题。重庆的常住人口城市化率从直辖初的28%上升到今年的约53%, 但户籍城市化率仍保持20%左右, 其中的差距基本源于农民工的户籍上。农民工的户籍问题已成为城乡统筹的突破口。
黄奇帆表示, 农民工在城市干了辛苦活, 但实际上却往往得不到平等待遇。户籍制度改革, 就是要让农民工获得同等居民待遇。
统筹城乡农民工市民化 篇10
1 重庆市城市化过程中失地农民现状及问题
1.1 失地农民现状
作为城市化进程中的新生群体和弱势群体, 失地农民利益保障滞后于城市化, 成为征地过程中的利益受损者。突出表现在土地使用权和收益权被剥夺、失去了基本的就业岗位、基本生活保障红线缺失、失去了低成本的生活方式, 成为城市化过程中最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。
(1) 从征地补偿看, 目前失地农民征地补偿方式仍然以一次性现金补偿为主, 但是其标准普遍偏低, 失地农民满意度较低。按规定, 重庆主城区土地补偿费标准为1.4—1.6万元/亩, 安置补助费为2.8万元/人 (其他区县更低) 。根据课题组抽样调查结果, 78.6%失地农民对现行征地补偿金数额不满意。
(2) 从失地农民就业情况看, 由于普遍存在年龄偏大和技能缺乏, 同时缺乏职业和就业培训导致失地农民普遍存在就业困难, 非正规就业成为失地农民主要就业方式。
(3) 从社会保障看, 现有养老保险覆盖面过窄, 同时由于现有补偿标准偏低, 导致农民参加社会保障积极性不高。
(4) 从征地后的生活状况看, 失地农民生活水平有所下降。根据问卷调查显示46.2%的家庭生活状况“变坏了”, 56.5%对现状“不满意”或者“不太满意”。
1.2 农民失地引发的社会问题
由于目前我国土地征用制度缺陷, 农民正当合法权益没有得到充分保障;失地农民生活的补偿标准又严重偏低, 补偿方式普遍采用“买断式”的一次性货币补偿, 相应的社会保障措施又跟不上, 因此农民失去土地不仅仅意味对土地使用权和生产能力的丧失, 也意味着失去了生活、就业、养老保障。部分失地农民陷入“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”的生存困境。
失地农民所带来的社会问题主要表现在两个层面:大多数农民无奈地接受了不合理的分配, 靠低微的征地补偿费维持生活, 成为新的贫困户;一部分维权意识较强的农民选择“以法”、“依法”抗争, 走上了上访的维权之路, 甚至产生群体性事件, 影响社会稳定。
2 重庆城乡统筹背景下可持续安置模式
解决失地农民问题, 必须从统筹城乡社会发展视角出发, 把失地农民安置放到经济社会整体发展和工业化、城市化的背景下研究。实现失地农民顺利融入城市, 应构建失地农民融入城市的“制度通道”。一是在指向“利益补偿”的征地补偿制度上, 要寻求解决失地农民利益补偿的合理标准和对城市化、工业化的利益分享机制;二是在指向“保障安置”的社会保障制度上, 寻找解决失地农民国民待遇和基本保障的有效途径;三是在指向“就业安置”的土地征用制度上, 寻找解决失地农民现实可得和持续发展的有效途径。进而结合重庆市统筹城乡改革实验区的特色, 形成失地农民的“公平”、“生存”和“发展”三位一体的可持续安置模式。
2.1 以“利益补偿”为核心的征地公平补偿机制
基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际, 新型征地补偿模式以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标, 以土地的市场价值为依据, 以解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件, 遵循公平补偿原则, 让失地农民充分分享工业化、城镇化带来的成果。
2.2 以“保障安置”为核心的生存退路安排
退路问题, 就是社会保障问题。对农民而言, 土地承载着生产资料和社会保障双重功能。土地一旦被征用, 他们的保障便成了“空中楼阁”。必须把失地农民社会保障的解决作为征地的前置条件, 以此解决失地农民退路问题。
2.3 以“就业安置”为核心的发展出路安排
出路问题, 就是就业问题。被征地农民一旦失去土地, 也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活, 根本的出路在于就业。
3 重庆失地农民可持续补偿与安置模式构建
3.1 失地农民征地补偿模式:公平补偿
对被征地农民, 一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。课题组研究认为, 可以把土地征用补偿分为土地征用费和土地赔偿费两部分, 由征地主体出资。
土地征用费:土地征用费相当于土地价值, 这部分的计算要变现行的“产值倍数法”为“综合因素法”, 重新测算被征土地价值。在完善征地补偿模式的同时要顾及被征土地的当前用途价格与未来价格的差异, 及时足量给予补偿。同时兼顾土地的潜在收益和利用价值, 以及土地的类型和质量, 分层次、水平确定土地价值。
土地征用费部分, 由政府、农村集体和失地农民共同按比例分配。在实践中, 要规范乡镇基层组织行为, 不允许其参与征地补偿分配;同时出台相关政策, 规范不同的乡镇村集体之间的分配依据, 规范土地补偿费使用标准。同时在利益分配的格局中, 提高失地农民所占比重, 减少企业利润所得, 严格控制村级组织挤占、挪用失地农民土地补偿金。
土地赔偿费:土地赔偿款是对土地权利人因土地被征用而造成的经济及其它损失的赔偿, 这一部分主要指失地农民的经济损失赔偿即青苗及地上附着物的赔偿和失地后的安置费用。
青苗及地上附着物赔偿费仍然归失地农民分配, 维持原有政策不变。但应注意农作物的经济价值区别对待, 对一些名优特农产品应适当提高补偿费。同时拆迁地上附着物的同时, 要合理解决失地农民的安居问题, 提供临时住房, 或临时住房补助。
预留失地农民安置费用主要包括:住房安置费用、社会保险及最低生活保障费用、就业安置 (培训) 费用、子女教育费用。这部分费用由征地主体直接交与政府财政后划拨各相关职权部门, 由相关部门负责落实具体安置措施, 用以解决失地农民基本生活保障和就业发展问题。
3.2 失地农民社会保障体系:生存保障
3.2.1 资金来源。
解决失地农民的保障问题作为征地的前置条件, 明确各类征地主体无论作何种用途的土地征用, 均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障基金, 并实行专户储存, 由专门机构管理。公平补偿的土地征用费和补助安置费是失地农民社会保障基金的主要来源。同时要引导农民、集体、政府出资, 作为失地农民社会保障基金的有益补充。
3.2.2 运行机制。
失地农民社会保障体系设计也必须考虑保障基金投资运营问题, 确保未来有足够的支付能力, 要实现投资方式多样化, 在确保安全性的前提下, 充分体现基金的收益性, 同时必须加强投资的风险管理。
3.2.3 保障内容。
重庆失地农民社会保障体系应包括失地农民的最低生活保障、基本养老保障、医疗保障、失业保障和提供受教育和培训的机会。应针对不同年龄、不同地区失地农民客观需求, 因地制宜地选择社会保障种类、标准和内容。
3.3 失地农民就业安置体系:长远发展
对于失去物质性和生产性资产的农民而言, 就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此, 为失地农民提供一份长期稳定的工作, 是实现“可持续生计”目标的重要手段。失地农民就业安置体系包括就业培训体系、就业安置渠道和就业支持体系。
3.3.1 就业培训体系。
首先要把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系, 通过政府与培训机构合作, 建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系。根据不同类型的需求, 开展多层次培训, 提高培训的针对性和实效性。为失地农民解除眼前的“生存之忧”和今后的“就业之忧”, 维持其“可持续生计”发展。
3.3.2 就业安置渠道。
按照市场化原则, 制定城乡统一的劳动力就业政策, 建立城乡统一的、平等的劳动力就业市场, 实现城乡统筹就业。采取多种形式, 拓宽就业渠道, 根据失地农民不同个体特征进行就业安置。
3.3.3 就业支持体系。
失地人员就业政策支持体系, 应包括以下三个方面的政策:征地农转非人员自谋职业优惠政策;企业吸纳农转非人员的优惠政策;对就业困难人员实施就业援助政策。
参考文献
[1]杨一帆.失地农民的征地补偿与社会保障——兼论构建复合型的失地农民社会保障制度[J], 财经科学, 2008年04期.
[2]姜长云.农村土地与农民的社会保障[J].经济社会体制比较, 2002, (01) .
[3]王小映.土地征用公正补偿与市场开放[J].中国农村观察, 2007, (05) .
统筹城乡农民工市民化 篇11
祖辈生活在四川成都农村的邓大爷至今还记得，两年前的村里，一块手掌长的竖条黑石头从土里被撬了出来。人们的眼光如30年前一样，热切地注视着它。
这样的石头，沉默而沉重，遍布成都市的2700多个村庄。它被称为“利益的石头”。
在30年前实施家庭联产承包责任制时，有的农民不舍得多设田埂，就在分界线两头把竖条石头浅浅埋在土里，测量时翻出来看。
在土地承包“30年不变”到期的2008年，“利益的石头”重新暴露在了阳光下，又将被埋在哪里？回答人们疑虑的是成都开展了七年的城乡统筹改革。
随着一块块石头的搬动，成都的农民开始领到和城市居民一样的“大红本”。随之而来的一切，缓慢而確实地撬动了这片农村的转变。而转变的核心，就是“把农民的权利还给农民”。
土地观念转变——“现在谁不想要地啊”
成都市第一个试点的村子并不富裕，它叫鹤鸣村。
村支书刘文祥弯腰走进了一顶军绿色帐篷。这帐篷就是现在的村委会办公室，原本村委会的土地上正在建新的村民活动中心。帐篷里吊一盏电灯，桌上放着他1976年开始用的老算盘。“人口普查的时候，好多人只有一个电子计算器可用，我就带来了老伙计”。
鹤鸣村位于成都市下属都江堰市的平坝地区。在过去二十年间，它也曾经是一个“留不住人”的大空巢，越来越多的村民丢下它，飞离村子，成了城市的“候鸟”。
鹤鸣村的“候鸟们”在离开的过程中，签字画押，和土地母亲“断绝关系”。最让村里老人惊讶痛心的一次是，村里第七组32户中有10户都离开了村子，签字声明放弃承包地。
“以前年轻农民外出打工，实际上土地就抛荒或丢给别人，但因为名下还挂着土地，他们还要‘三统八提’、给国家缴公粮。他们当然不乐意，就强行把土地还给集体，签字放弃自己的土地。” 刘文祥回忆。
但2006年农业税全免后，风水又轮转了。过去村干部拿着没人种的田，挨家挨户求村民种；现在面对的却都是要田的口。
刘文祥感叹：“现在每亩地的粮食直接补贴从18元、30多元升到80多元，还有耕地保护基金。就算是出租，每年也能收回每亩700斤大米的市价。现在有谁不想要地啊？！”
鹤鸣村众多游子走进老村子，遇到了新矛盾。第七组有位58岁的杨老太，女儿都出嫁，老伴又过世了，就把土地让给了一户中年农民种，公粮也由对方缴。当时没讲清楚是租还是送给他，一年年就这样相安无事，现在女儿却回来要田了。
“两家都说田是自己的，这可怎么办？”在刘文祥的记事本上，越来越多累积着这样解不开的结。
城乡统筹改革的“确权颁证”，正是在这个风口到来了。
2008年年初，成都市委出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，开始启动农村产权制度改革。核心是实现“还权赋能”：“权”是农民完整的财产权利，“能”则是农民作为市场经济主体把握自身发展和命运的能力。
首先是确权。2008年3月2日，刘文祥对全村600多户人解释了这个“天上掉下来”的“确权”工作：“这次就是为了把每个老百姓的家产搞清楚，发证了就清楚了。每个家庭有多少集体建设用地面积，都以这一次的确权测量结果为准。”
于是，他得到了老百姓的回答：“没有问题。”
产权状态转变——4个指印，4次确认“我的主权”
2008年3月，鹤鸣村人的家里迎来了村议事会成员、社员代表和市、镇干部组成的“工作组”，他们拿着皮尺和图纸，把四壁量个遍。“我们到了地方协助测量，只起文书作用，没权利确定把田划给张三还是李四”。 一位镇上工作人员回忆说。
在这过程中，农民至少要按4个手印。这次，手印不是被迫出让“我的权利”，而是4次确认“我的主权”。
第一个指印，是全家人在户主声明上按。“首先要选户主，免得打工的子女回家来再抗议结果，说‘老爸不能代表我’”。刘文祥说。
第二个指印，是同意实测结果，就在实测地图上按。鹤鸣村的大地图展开长宽都有1米多，上面密密麻麻的细分界线上散落着全村农民的红指印。这就是后来在2000多个村子中赫赫有名的“鱼鳞图”。“指印像一片片鱼鳞，名字就是这么来的”。刘文祥说。
第三个指印，是村里开会表决确权方案，同意了就在方案上按。比如“谁家后面自己搭的房子算不算进面积”。
第四个是在公布的确权结果上按，表示认可。
经过了30年人口消长变迁，承包地的实际情况非常复杂。到了田头，土地相邻的几家人都在田埂上碰面。一旦说不清楚，当年埋在分界线上“利益的石头”就被挖了出来，村里能说清分界线的六七十岁老人就被请了过来。
而像杨老太家那样的两难，村里就得有调解小组。“但是调解不一定接受啊，每次都要说合很久，比如有的原主愿意把几年来代缴的农业税都退还、收回全部田地；或者各退一步，两家各拿一半地……”村主任余跃扳着手指数，这样子的“说合”往往长达一两周，甚至一个月。
鹤鸣村的确权颁证在40天完成了。而“鱼鳞图”也随即在成都产改中普遍使用，并成为此后成都城乡群众财产状况信息化管理的重要基础。
“我们土地确权中的原则是：合法、现状、无争议。有争议的就按法律法规走，法律没有明确规定的就依靠村民自治。
2008年3月30日，鹤鸣村第七组34户村民正式第一次领到了《农村土地承包经营权证》《集体建设用地使用证》《房屋所有权证》。4月30日，11个组的确权颁证工作全部完成。
余跃一家，在1981年实行农村土地家庭联产承包时全家4口人分到3亩8分地。作为没有离开村庄、一直帮他人代耕的家庭，目前全家7口人在这次确权中拥有了7亩地。
而在全国铭记的5月12日下午2点28分，镇上准备对农村产权改革试点进行总结，四川省委常委、成都市委书记李春城正在赶来的路上，大地剧烈震动。刘文祥他们在楼里，“听到好像飞机开过的声音，跑出来一看，房子裂了条大缝。但震后，我们的工作还在继续”。
震后，鹤鸣村的经验在成都全市推广。成都历时三年，基本完成了确权颁证。这也意味着成都第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。
产权观念转变——从“我种着就行”到“我有证”
拿着大红本的成都农民也犯嘀咕：看政府花这么大力气颁发的证，干什么用？
“现在说农民自主，农民首先要知道自己有什么。农民拿到本本就有各种想法，在城市就业、打工的人，有愿望就可以选择。”成都市委统筹委负责人说。
以前偏远农村产权意识淡漠，只想到“我在上面种着、住着，那就是我的地”，有没有证都不重要。但在全国的征地拆迁浪潮中，多少中国农民都潜藏着问题：我到底还有多少“家产”？
“其实农民不是‘无产阶级’，他们有宅基地，有房屋，有耕地，只不过这是一种权利不充分的‘家产’。” 成都市委常委、常务副市长孙平说。
2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后，没有急于出台改革措施，而是进行了调研。成都农村产权交易所董事长廖彦淞介绍，成都总结了几条“农村为什么一直发展不起来”的真正原因。
“第一，是因为缺乏一套市场经济体系。投入农村的钱转一圈又回到了城市。第二，农民缺少财产性收入。数据显示，农村和城市的财产性收入比是1∶6”。
“第三，农民有‘不患寡而患不均’的意识，以致不珍惜公共资源。成都民间有一个俗语，叫做‘官塘漏，官马瘦，打伙的堂屋鸡屎臭’。意思是说，公家的池塘因为无人维护而蓄不了水，公家的马因为喂养不好而变得很瘦，众人公用的堂屋因为无人打扫而遍地鸡屎。一句话，不分到自家的东西我就不关心、不爱惜”。
而在确权颁证之后，新都区新繁镇白璧村中年妇女陈万会清楚，自己家有了3亩地。2009年，她把2亩地包给了水果商，获得每年每亩1000斤黄谷（未脱壳的稻谷）价格的土地流转金，大约在800元。
新一年还没收租金，她在田头对村支书说：“该涨了噻，物价都升了，周围别人家都涨了噻。”
村支书问：“那你心里是多少价位？”陈万会笑着不说话。
“涨个一二百元？”
她两手叉腰摇头：“那不得，至少也得涨到400咯。”
“要是老板不给呢？”
“那我就不包给他了噻。收回来跟着合作社种川芎（一种药材，价格不菲，每公斤近20元），一亩地还能有万元收入呢！我爱包就包，我有证，地是我的啊。”
“农民的这些说法，就是我们市领导走访时告诉农民的：‘这些是你的权利。’如果一开始骗他，权利受损了还得找政府。”成都市委统筹委相关负责人笑着说。
在他们看来，统筹城乡不仅是“自费改革”，更被叫做“自我革命”。“通过改革，政府、社会、市场各归其位，各管各的。这样，‘小政府’、服务性政府才成为可能。”
这位负责人坦承，“自我革命”对基层政府确实是个挑战。“甚至把改革的正反方面的效果都要告诉农民。一开始我们经常对基层说：土地确权是手段，土地流转是目标，但我们现在说确权之后，农民就可以按自己的希望流转、或不流转。”
在较为偏远、相对不富裕的成都市金堂县，生活的转变就更为明显。
在金堂县金龙镇谢杨坝村，43岁的本地商人李伟和村委会、村民共同协商了两个月，承包了400亩土地种葡萄。“第一年老百姓要多少租金我就给多少，投产只要能赚钱，我以后给老乡就不会低于这个价”。
这片葡萄园的30多名工人主要是本村40～50岁的妇女。用50岁的工人队长周秀琼的话来说，就是一群“想出去打工都没人要招的人”。
现在的周秀琼，“和以前种地的活差不多”，但收入已是种地的近十倍。每月工资1300元（队长工资，比工人略高），每年还有2000元土地租金收入，年收入一万多元。以前她家每年打2000多斤谷子，年收入才1600多元。
2010年9月28日开园卖，一个商家就把现有挂果的3万斤葡萄全部买走了，每斤5元。“说吃着蜂蜜一样甜……”，周秀琼在旁听李伟说着，后者津津有味地抽了一口烟。
农民和政府关系转变——从“几个村干部说了算”到“我们说了算”
农村土地长久以来缺乏合理产权安排，改革直接触及了积累的矛盾。如果搞不好，不但极易流于形式，甚至可能引发大的社会矛盾。改革能不能顺利推进？
鹤鸣村的村民回答了这个疑虑。他们选出村民议事会，自主协调解决了各种矛盾。
鹤鸣村如何利用集体建设用地，正是由村民代表会议、村民议事会一起讨论定的。这个方法细到什么程度？它规定了安置点内的树木竹子必须要“安置点2/3以上的户代表同意并重新栽种直径10厘米以上的同类树种，方可移栽”。
人均享受1.7万～1.8万元的补贴确定后，村民和政府两头都在担心补贴怎么给付。是政府先把钱给村民，再建房，还是等村民先垫钱建好房子、才给补贴？“说来说去，两头都不放心”。
最后，鹤鸣村民主讨论出的是一条“山寨路子”：“边建边给！”他们在工程“正负零完成”付总额的40%，一层楼完工再付30%，其余完工后再支付20%，搬迁进入新居时付给每人1000元，剩余资金在验收合格后结算。
七年统筹城乡改革，成都同时也展开了一场基层民主实践。全市的农村（涉农社区），由村民直选村民议事会，决策村级自治事务；村委会执行，向议事会负责和报告工作。同时，村党组织书记兼任议事会负责人，负责审查议题和主持、召集议事会。
成都市委统筹委相关负责人认为，改革就是要推动培养农民自我管理、自我修复错误的意识。“农民有这样的意识，政府就不需要去管得过多、操心过多”。
他说：“以前群众不相信，都说：‘这个钱还不是几个村干部说了算吗？怎么可能真的我们说了算？’我们不着急，每年都培养。一开始我逼着村干部去跟老百姓讲清楚，要你自己做主，改革推进之后角色就慢慢转换了。最后就不需要我们说了，农民自己都会发问：为什么这笔投入不征求我们的意见？为什么我不能提出监督？”
成都市双流区彭镇羊坪村，正是完成了这样的转变。
这个村是成都市“村级公共服务和社会管理改革首批试点村”。改革刚开始的时候，干部群众都搞不懂是怎么回事。
“听说每年要给村上35万元，其中市里财政10万、县上20万、镇上5万，有村干部提出是不是先给办公室安个空调或者先兑现以前的加班费。而老百姓则认为是在搞形式、走过场，钱多钱少自己都得不到一分。”羊坪村支部书记刘兴成回忆说。
但一切猜测和小心思都在“专款专用”前碰了壁，他们开始研究：怎样能做到钱怎么花、群众说了算？
首先，村里开了个“坝坝会”（邻近的多家院落村民聚在一起开会商量），村干部挨家发放意见征求表，这样的分户群众意见一共收到356条，但五花八门，很难统一。
村里一对老两口骆国良、罗群华，为这事就先在自己家里吵了一架。“我觉得应该先在广场附近修个公厕，免得跳舞锻炼的时候上厕所不方便，但我老伴却坚持应该先修老年活动室，最后没办法，两个人的建议都写在了表格上……”罗群华回忆说。
这356条意见经社议事小组整理合并后变成87条，再经村议事会，变成19条。最后在村民代表大会逐条“过堂”，最终确定了2009年先搞环境卫生、文化服务、公厕、动物防疫等9个项目，并由群众签字、盖拇指印，形成决议后上墙公示。
项目定下来后，老百姓依然怕这些事情落不到实处。村社议事会和群众民主选举出来20个德高望重的村民代表，组成监督小组。
“基层如此，我们全市工作也一样，不是我们自己来说效果好不好，而是使用第三方监督。”成都市委统筹委负责人承诺。
2010年年初，成都市审计局带领19个市区县所有审计部门独立做了抽样调查，统筹委全程回避、不参与。而审计调查报告直接报给市政府，政府批给统筹委整改。每年，成都市审计局和国家统计局成都调查队合作两次，委托进行独立调查。据最新的第三方随机抽样调查结果，成都农民对村民议事会工作满意度高达95%。
政府执政理念转变——“不只是城市的政府，也是农村的政府”
对成都统筹城乡改革来说，确权颁证、让农民和市场动起来，是第一步。背后更让人注目的是，每年向农村倾斜大笔公共财政资金。
在成都的总账本上，农村不再是从整个蛋糕中分一块的“小角色”。2003年至2009年，成都财政对“三农”投入占总支出的比重从6.47%提高到18.37%，金額从10亿元增加到192.3亿元，农民人均分享的财政支出增长26倍。
据成都市委统筹委相关负责人介绍，目前成都市在每个村投入的村级公共服务和社会管理资金以20万元为底线，每年不变。“具体再针对在山区还是平原、具体人口面积来分配。近郊的区县市级财政和当地财政比例是5∶5，远郊是7∶3，有的偏远村达到30多万元”。
“说到底，这是执政理念改变的问题。”这位负责人说，“我们的政府不只是城市的政府，也是农村的政府”。
“投入资金，来撬动基层民主”也是成都决策层的共识。
“比如怎样让议事会长期发挥作用呢？我们有很多‘空壳村’没钱，结果导致基层民主除了每三年投票，就没有实质可讨论的事情。而现在每年从年头到年尾，老百姓议论拿专项金做什么、怎么监督。”这位负责人说。
思路的转变，也在不少基层农村干部的脑海中切实地发生着。
刘兴成说：“以前搞公共服务都是上面安排做什么，我们就做什么，现在突然要我们自己来搞，还真是脑壳都大了。我们现在才知道公路、沟渠等是政府做的，村里协助就行，一些是可以外包给公司做，村子主要搞好协调和监督；还有一些是老百姓自己做的，那就得自己动手。”
但改革必然还不是铁板一块。在改革路上，成都的人们也坦言，探索到了障碍。
比如，我国法律法规仍规定，只有同村才能买卖土地使用权，城乡之间不能买卖，一户村民只能拥有一处宅基地。而且，田地的承包经营权无法抵押，宅基地、农村房屋也都不能。
比如，一条河道两边预留5米，四川省政府在上世纪90年代把管理权给了管理河道的部门。“农民就问：集体的土地，你怎么弄走了？但唯一集体变国有的方法是征地，而征地的两个基本条件是：一给农民补偿，二是要户口农转非。河道都不符合……”成都市委统筹委相关负责人也皱紧眉头，苦笑了起来。
他说：“我们的农村产权制度改革探索才走了第一步。对农民只确了四个权：集体土地使用权、房屋产权、土地承包经营权、林权。下一步还要继续确权；如果财政能力强了，也要加强耕保金的投入。比如非公益林的退耕还林，林地不能不砍，但要给农民补偿。”
统筹城乡农民工市民化 篇12
关键词：农民继续教育,统筹城乡发展,农村城镇化,剩余劳动力转移
农民继续教育是指具有一定文化基础的农村在职或从业人员,以知识与技术的补充、更新和提高为主要目标和内容的跨行业、跨地区、跨工种的一切正规或非正规教育培训。它是促进农民自身发展,提高农民在市场中竞争力的重要途径。统筹城乡发展,是科学发展观的重要原则,是我们党正确处理现代化建设中城乡关系、工农关系的理论和实践创新。
统筹城乡发展要求农村在理顺城乡关系的基础上,通过深化改革,加快发展步伐,缩小城乡差距,最终实现城乡一体化发展。农民是“三农”问题的核心,因此必须发挥广大农民群众的积极性、创造性,激发自身蕴藏的巨大潜能。在这一过程中,加强农民继续教育,对于培养高素质的农民,推进农业现代化、农村工业化,推进农村城镇化,以及最终实现城乡一体化,都具有举足轻重的作用。
一、农民继续教育在统筹城乡发展中的必要性和重要意义
(一)统筹城乡发展,培养高素质农民,必须加强农民继续教育
农民是发展现代农业的主体,因此加快农村经济发展,就要培养造就适应现代农业发展的高素质、高技能的新型劳动者。改革开放以来,广大农民的基本素质得到不断提高,农业经济有了较快发展,农民收入有了普遍提高,农村面貌焕然一新。但也应当看到,目前我国农村劳动力的总体素质与社会主义市场经济快速发展的要求还不相适应。农民科学文化素质水平的高低,直接影响着农业现代化进程,影响着农村城镇化发展,影响着城乡统筹协调发展以至于影响全面建设小康社会的进程。
加强农民继续教育全面提高农民素质,包括文化素质、科技素质、人文素质。只有建设一支与现代农业相适应的高素质新型农民队伍,才能从根本上解决农村社会经济的发展问题,这是实现城乡统筹发展的关键因素。
(二)统筹城乡发展,推进农村工业化和农业现代化,必须加强农民继续教育
我国已经进入了工业化的中期发展阶段,农村工业化发展迎来了一个新的历史时期,如何把握这一新的历史机遇,推进农村现代化发展,关键是要实现传统农业向现代农业的转型。加强农民继续教育,是实现现阶段农业转型的必要条件。
实现现阶段农业转型,必须调整农村产业结构,必须加强农民继续教育。农村产业结构是指在一定地域内,农村各产业部门之间及各产业内部质的联系和量的比例。合理的农村产业结构能充分地利用当地的自然资源和经济资源,创造最大的农村经济效益,使农村中各产业形成良性互动,协调可持续发展。只有加强农民继续教育,着力提高农民科技素质和职业技能以及把握市场信息的能力,才能提高农民的市场竞争力。广大农民对市场的需求有清晰的认识,对自身资源的优势有准确的把握,提供市场需要的优质产品,才能实现农产品更高的价值。
(三)统筹城乡发展,推进农村城镇化,必须加强农民继续教育
加快城镇化进程,促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。城镇化是由产业结构变动所引起的人口不断由农村向城市转移,城市人口占整个国家或地区的比重不断提高的过程。农村工业化推动农村城镇化,农村城镇化又促进农村工业化的发展。发展经济学家一般都强调农村人口迁往城市的积极作用,但是这种迁移不是自然的过程,而是一个自觉能动的过程。必须要加强农民继续教育,使农民掌握一技之长,具备自觉向城市转移的条件,适应农村城镇化的趋势。
中国农村存在大量的剩余劳动力,不少专家对农村劳动力的数量有不同的看法和估算方法,估算的数值从4 000多万到2亿多,总之存在大量的剩余劳动力是事实。大量农村剩余劳动力的就业问题如果解决不好不仅仅是人力资源的巨大浪费。20世纪80年代后期以来,形成的“民工潮”正是农村城镇化发展滞后的突出表现。农村剩余劳动力多是我国经济社会发展面临的最大结构性问题。
随着户籍制度的进一步改革,农村剩余劳动力向城镇的转移,有了更加宽松的环境。但是目前,农村劳动力素质不高,已是制约农村剩余劳动力转移的主要因素。调查显示,农村劳动力的文化程度普遍为初中以下文化,其中相当一部分是小学文化,文化素质总体偏低。进城务工的农村剩余劳动力大都没有一技之长,不能满足企业的需求,企业也往往疏于对其进行系统培训,使农村剩余劳动力缺少相应的就业优势。因此通过农民继续教育,提高农民就业技术教育和就业岗位培训,是农村剩余劳动力在城市中具有更强生命力,更多发展机会,更大发展前途的必要条件。
“目前,我国农村经济的发展已从‘动力时代’向‘能力时代’过渡”;“从业状态由‘就业时代’向‘创业时代’过渡。现代农业经济的发展越来越依赖于农村人力资源的主导作用。加强农民继续教育,提高农民科学文化技术,提高农民素质,充分发挥农民作为主体的自觉能动性,才能从根本上顺利实现从传统农业向现代农业的转变,加快推进农业现代化;加快农村富余劳动力转移、推进工业化和城镇化、将人口压力转化为人力资源优势,最终实现城乡统筹发展的和谐社会。
二、现阶段农民继续教育中存在的主要问题
农民继续教育对于统筹城乡发展具有非常重大的意义,但是,我国的农民继续教育中却存在许多问题。主要表现在如下几个方面:
第一,农民继续教育的意识欠缺。多年来对农村教育过于强调正规教育、基础教育,忽视职业教育和继续教育。农民继续教育是农民自我发展的主要渠道,是实现自我价值,参与市场竞争,提高竞争能力的重要途径。但是,在我国,不论是国家和农民本身,都还存在认识不足的问题。在我国农村劳动力中接受过短期培训的只占20.00%,接受过初级职业技术教育或培训的只占3.40%,接受过中等职业技术教育的只占0.13%,而没有接受过技术培训的竟高达76.40%。在美国,一项先进技术在全国推广只需一年半时间,而在我国则平均需要6年时间。这其中,农民继续教育体系不健全是原因的一个方面,从农民自身来说,继续教育意识的缺乏,也是重要原因。
第二,农民继续教育的投资严重不足。我国财政预算内职业教育经费占整个财政预算内教育经费的份额呈下降趋势,用于发展农民职业教育的经费就更少。国家和地方财政近年虽然对农民培训投入有了一定提高,但与广大农村劳动力的培训需求不相适应。近几年,国家财政对农民教育培训有一些专门的教育项目和培训工程支持,但农民职业教育和培训的投入还缺乏制度保障和相对稳定的收入渠道。这些都显示农村职业教育投入机制和农民培训支持体系还不完善。
第三,农民继续教育内容滞后,不适应市场需求。在科技日新月异的时代,农民继续教育要跟上时代发展的步伐,需要较大的资金投入和师资力量。但是由于我国农民继续教育的资金投入缺乏、条件落后、实践设备器材陈旧缺乏,继续教育的内容很难跟上时代的需要。由于受经费和条件限制,多数培训只能进行一些简单的培训项目,这直接限制了农民接受培训的选择范围和能力的提升。还有一些部门和培训机构没有以提高农民劳动力素质为真正出发点,没有把培训的内容和质量作为重点,使一些培训项目流于形式。
第四,农民继续教育形式单一,很难适应农民不同层次的需求。改革开放20多年来,我国农民职业教育办学模式基本上是长周期、全日制学历教育,属于正规教育类型。在社会普遍的就业压力之下,农民职业教育学校招生困难,难以正常运转。农村剩余劳动力向非农业产业和城镇转移的紧迫需要是迅速就业和增加收入,因此农民希望学习掌握适应市场需求的实用技术。因此,农民职业教育应积极创新办学模式,由原来的学历教育为主转变为学历教育与短期培训并重的方式,积极开展短期职业培训;同时在培训内容上由原来单一的农业技术培训转向农业培训和非农职业教育并举,更好地为农村剩余劳动力的转移和城镇化建设服务。
三、如何建构城乡统筹发展背景下的农民继续教育体系
城乡统筹发展的实质是充分调动农村和城市两种因素,两种资源,使其形成良性互动,以工带农,以农促工,使城市与农村协调发展,实现城乡一体化,最终实现全面小康社会。在城乡统筹发展背景下,就农民继续教育而言,应当是整合城乡两种资源,建立健全农民继续教育体系。
(一)在农民继续教育主体上,将农村的继续教育与农业高等院校、城市的职业培训相结合。农民教育的资源由两个部分组成,第一个部分是农村的教育资源,第二个部分是城市的教育资源。农村的职业教育机构虽然有很多缺陷,但这是农村农民继续教育的重要资源。我们首先要充分利用这些资源,广泛开展农民的继续教育活动;同时,农业高等院校应当与农民继续教育相结合,发挥更大的作用。我国正在进行的农民工培训计划,也是农民进城继续教育的重要形式。把农村和城市有益于农民继续教育的资源整合起来,才能全方位地促进农民继续教育的发展。
(二)在农民继续教育投入上,农民自主承担、政府投入与市场运作相结合。农民是农民继续教育的直接受益者,因此在我国现阶段,由农民自主承担一定的继续教育成本是理所应当的。农民继续教育具有很强的公共性,政府应加大对农民继续教育的扶持,增加投入,包括人力、物力和财力。同时,农民继续教育是一个系统工程和长效机制,仅靠农民和政府两方面的力量是远远不够的。农民职业教育作为准公共产品,并且职业教育有着经济利益指向,因此实行市场化运作是可行的。
(三)在农民继续教育的体制和办学形式上,应将初等、中等、高等职业教育相互衔接,普教、职教、成教相互沟通,学历教育与非学历教育并举的农民终身教育和培训的体制;长期培训与短期培训相结合,农业技能培训与科学技术培训相配合,农业技术培训与非农职业教育并举。
(四)在教学方式和内容上,实行产、教、研相结合,学习引入德国二元制职业教育体系,把科学理论知识的传授与农业实践统一起来。实际运作中可以把实验场所建立在农民的试验田上,把学校已有的农业科技园区、生物科技园区建设与对农民的示范教育结合起来,进行现场指导和示范,使学校的教学实验场所也成为农民学习科学技术的园地,为农民提供一个学习、进修、培训的良好场所。
除此之外,农民继续教育还要诉诸理性的法律的保障。我国现在对农民继续教育没有相关的法律、法规规定,农民继续教育的权利得不到有力的保障,这是影响农民继续教育的重要原因。因此,国家应该进行农民继续教育的有关立法,把农民继续教育纳入法治管理之中,使农民的继续教育能有法律保障。
统筹城乡发展,要求站在国民经济和社会发展的全局高度,把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划,通盘考虑,把城市和农村存在的问题及其相互关系综合起来研究,统筹解决。农民继续教育也要实现城乡良性互动,最终实现城乡一体化发展。
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