城乡统筹有限责任公司（精选8篇）
城乡统筹有限责任公司 篇1
城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究
作者：王力理 来源：《河北法学》2011年第6期
摘 要: 土地承包经营权入股公司是承载创新精神的一项统筹城乡发展的大胆制度探索，但在现实中，其不仅与现有物权制度和商事制度存在诸多矛盾，而且在我国城乡二元结构矛盾突出、农村社保体系尚不健全的背景下面临着经济和政策等现实风险，为了寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在《公司法》之外，构建专门的《农业公司法》，在公司设立、公司退出、公司治理、农业保险等方面，做出不同于一般公司的特殊规定。
关键词: 城乡统筹;农村土地承包经营权;入股;公司
“夫地利者，生民之命脉也”，在我国农地所有权归集体所有的背景下，集体土地权利的实现是保障民生、促进民富民强的必由之路，而这一路径的实现则依赖于土地制度的合理设计和健康运行。践行城乡统筹，实现集体土地权利，土地流转势在必行。在成为“全国统筹城乡综合配套改革实验区”的政策支持下，重庆市积极利用实验区“先试先行”的政策优先权，2007 年 6 月，重庆市工商行政管理局相继出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(渝工商发［2007］17 号)与《重庆市工商行政管理局办公室关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》(渝工商办发［2007］86 号)。17 号文件明确规定“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”，86 号文件对此进行了细化规定，将公司形式限定为有限责任公司。一石激起千层浪，文件一出台，学界和实务界回应激烈。甚有媒体称之为“第三次土地革命”［1］。原因在于，17 号文件和 86 号文件大胆创新农村土地承包经营权流转方式，明确其可以作为有限责任公司的出资形式，在我国尚属首次。但此种流转模式推行不久却被中央叫停，只允许“小范围试点，进行探索”。试点探索已近三年，究竟土地承包经营权入股公司何去何从? 本文对其的现实意义、法律障碍和制度构建三个方面的问题进行分析，以期对以后的实践和立法提供些许有益的参考。
一、土地承包经营权入股公司是统筹城乡发展的大胆创新
农村土地承包经营权入股公司是农村土地承包经营权流转的一种方式，即农民以农村土地承包经营权作为资本，投入到有限责任公司，其实质内容是将“法权形态的权利同生产资料对象———土地做了拟制分离，(农民)股东取得了对虚拟资本(以生产要素为前置形态，以市场价值所表现的价格为后置形态)的股权，(公司)法人取得了土地的占有、使用、收益和一定限度处分的法人财产权”［2］，并由公司法人以独立财产承担经营风险的土地权利流转制度。实为农户将土地承包经营权转让给公司，从而获取得股权，而公司取得农地的经营权。我国长期推行城乡不均衡发展战略，形成了城乡二元的经济社会形态以及二元城乡土地所有制，重庆作为最年轻的直辖市，乃是典型的城乡二元体制，大城市与大农村并存，根据《重庆市城乡总体规划(2007—2020 年)》，到 2020 年重庆市全市人口将达到 3100 万人，城镇人口达到 2160 万人，城镇化水平将达到 70%。即将近1000 万的农村人口转移到城市。要实现这一目标、缓解城乡二元结构的突出矛盾，必须把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系，综合起来通盘考虑并统筹加以解决。而农业现代化与城市发展的矛盾点主要纠结于土地这一现实问题上，农业现代化需要农村资源集约化经营、发展规模经济，而城市发展也迫切需要土地，但现阶段土地供给只能依靠农村，在这样的情况下，重庆提出的土地承包经营权入股公司的土地流转的新模式是有极大的现实意义的。
(一)推行土地承包经营权入股公司有利于农业现代化的实现
农村土地家庭联产责任承包制的推行，农户获得了充分的经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。但农村经济发展到现阶段，家庭联产责任承包制框架下的一家一户的生产方式制约了农业结构调整和农村经济的进一步发展。一方面，均田的承包制度导致土地“碎化”，土地难以集约经营，小规模地家庭分散耕作使农民难以实行专业分工，无法发展高效规模农业，土地效益难以发挥。另一方面，一家一户的生产经营方式下，势单力薄、分散弱小的农户，直接参与日趋激烈的市场竞争，小农户显然难以抵御大市场的种种风险，使得农民辛勤耕作而难以增收。而推行土地承包经营权入股公司，农民以土地承包经营权出资加入公司，使土地集中利用，从分散耕作到集约化经营、从小生产到大生产，以实现农业生产结构的优化和高效现代农业的发展。而且，有科技实力雄厚的“龙头企业的参加”和“有能人带头领办”，充分利用大企业在信息、技术、资金、市场运营方面的优势以及农业经营管理人才的智力资源，极大地增强了农户的市场竞争力，为农业现代化创造了条件。而且，农业现代化的发展可以降解农地对农村人口承载能力持续下降的压力，进而提高农业对大工业发展需求的支撑能力，以促进工农的协调发展。
(二)推行土地承包经营权入股公司有利于城市的建设发展
统筹农村与城市发展的矛盾在于，随着城市化步伐的加快，如何满足城市建设发展和第二、三产业发展对土地的需求。现行做法一般是通过变更土地所有权的方式实现。即政府统一征地，再将征收的土地使用权出让给土地开发者和用地企业。但在转权中，国家向农村集体经济组织支付极低的农地补偿费，而在转用为非农用途后，产生的巨额土地增值却归于政府，但在工业优先和城市优先的国家发展战略下，政府将大部分土地增值收益投向城市建设，而只有一小部分投向农村农业，这使得农民失去了土地却没有得到相应的好处，政府通过农地征用制度演变为城市从农村摄取利益的“抽血机”，农民的利益集体性受到剥夺，由此导致的农民被迫失地、失业，恶化了农民生活现状并激化了官民矛盾。以这种强权手段来解决土地需求问题，一则违背农民意愿，将农民强制赶出农地，严重侵害农村的利益;二则将城市推向孤岛式的发展之路，不利于城市长期的健康发展，由此，反而使统筹城乡陷入新的矛盾。
要缓解这一矛盾可以寄希望于，农民可以自愿以土地承包经营权入股公司，第一，满足了企业发展对土地的需求，在保证农地用途不变的前提下，将企业对城市土地的需求转移到农村;第二，保障了农民的自主选择权，包括农民处置土地承包经营权的利益选择和是否倚赖于土地的职业选择，这既可减少国家征地过程中产生的冲突和矛盾，也有利于农民实现职业自由的公民权利。而在未征地的农村地区，轻壮劳动力大多进城打工，导致大量土地撂荒，若允许农民以土地承包经营权入股的形式获取收益，不仅能够盘活这些撂荒土地，实现适度规模经营，推进农业发展和粮食安全，而且部分农民进城务工有利于推动城市的建设和发展，实现工业农业的统筹，农村城市的“双赢”。由此看来，重庆率先出台土地承包经营权入股公司的规定，给予了农民更多的选择权，体现了行政民主，而且“有利于城乡统一劳动力市场的形成，有利于城乡统一的资金市场的形成，有利于缩小了城郊农村和边远农村的差距”［3］。这一兼顾城市发展和农民的权利保障的措施促进了城乡统筹改革与发展的实现。
二、土地承包经营权入股公司的现实困境
土地承包经营权入股公司利于实现城乡的统筹发展、工业农业的和谐共赢，但现行制度框架下，回归于实践层面，困境丛生。以下主要从制度障碍和实践风险两个方面加以分析。
(一)土地承包经营权入股公司的制度障碍
1．土地承包经营权入股公司与现行物权制度的矛盾
在农村土地承包经营权问题上，立法态度经历了从“禁止流转到逐步开放”的过程，且自 2002 年《农村土地承包法》颁布以来，以《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等为核心，构建了一个较为统一的农村土地承包经营权流转的法律体系。这一法律体系明确了农村土地承包经营权用益物权的法律性质，并根据其取得方式的不同，将其具体分为两种类型: 一是通过家庭承包取得的土地经营权，二是以其他方式取得的承包经营权。后者是指不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地，根据《农村土地承包法》对其转让或入股，法律没有进行严格限制，本文不做讨论。本文仅以家庭承包取得的土地经营权为分析对象。
第一，根据我国《农村土地承包法》第 32 条的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但该法第 41 条又严格限制了转让土地承包经营权的条件: 一是转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源;二是需经发包方同意;三是受让方是从事农业生产经营的农户。可见，土地承包经营权的受让方仅为农户，不包括公司。
第二，《农村土地承包法》第 42 条规定: “承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。但此处的“入股”不同于《公司法》中的入股。原因有三: 首先，从该法整体来看，《农村土地承包法》第 42 条和第 49 条都涉及到“入股”一词，同一法律规范中其内涵自然相同。而在第 49 条中将“转让”与“入股”作为并列的两种流转方式，可见二者具有不同的含义。根据前述可知土地承包经营权入股公司(即公司法中的入股)实为转让性质，那么此法中的“入股”显然不同于公司法中的“入股”，即不是指将土地承包经营权量化为股份后投入公司中，而仅指承包人之间将土地承包经营权入股进行合作农业生产;其次，就法条本身而言，“承包方之间”是指入股农业合作生产的主体仅限于“承包方”即作为土地承包经营权的农户。“从事农业合作生产”是指农户以入股形式组织在一起，收益按照股份分配，而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资［4］。再次，从相关部门规章来看，《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下称《管理办法》)第 35 条对“入股”做了明确界定，入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。按此逻辑，土地承包经营权“入股”仅指入股农业合作社，而不包括出资公司。
综上可知，在以家庭承包土地的情况下，以土地承包经营权入股公司与现行物权制度相违背，这也是重庆土地承包经营权入股公司的试点被中央叫停的法律原因之一。
2．土地承包经营权入股公司与现行商事制度的矛盾(1)经营权机理与公司机制的冲突
土地承包经营权制度追求效率与安全的双重实现，既要通过土地承包经营权的有效流转，实现土地的规模化经营，以提高土地效益;又要满足农民的生存安全，在社保制度尚不完善的情况下，使农民保有赖以生存的“命根子”土地。因而，无法实现土地承包经营权的自由转让。而根据公司的基本原理，一旦股东(农民)将财产(土地承包经营权)作为投资投入公司，股东获得公司股权，便失去对原有财产的控制力，继而由公司独立享有对该财产(土地承包经营权)的占有、使用、收益、处分等权能。可见，农民土地承包经营权让渡于公司与土地承包经营制度的初衷相违背。
(2)企业设立环节与公司制度的冲突
第一，出资形式的问题。根据《公司法》第 27 条规定: 股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。可见，土地承包经营权作为非货币财产必须具备两个条件: 一是具有货币可估价性，二是可以依法转让。但就土地承包经营权的定价评估而言，虽然重庆市的86 号文件中规定: “以农村土地承包经营权或者其他非货币财产出资的，应由会计师事务所进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资”。但是，该条只规定了评估主体，而且如何进行评估，评估标准是什么，这个标准是如何产生的? 却缺乏明确细致的规定，这便使会计师事务所无法操作，不能对土地承包经营权评估作价，则无法确定公司的注册资本，直接影响公司成立。
第二，股东人数问题。有限责任公司由 50 个以下股东出资设立是《公司法》对股东人数的规定。而实践中入股农户常常超过 50 人，如重庆涪陵桂楼实业公司与 400 户农户合作启动建立生猪养殖公司。这一现实直接挑战有限责任公司的股东人数上限。针对此法律障碍，86 号文件引入股东书面委托本村村委会代行股东共益权的方式或者信托持股的方式。即使这一对策使公司得以合法设立，但是其本身也存在很多值得探讨的地方: 其一，被委托的村委会是否能真正体现农民的意志? 其二，“采取信托持股方式的，在申请登记时应当提交‘信托持股合同’，登记机关将受托人登记为公司股东”，如此规定的目的在于，确保农村土地承包经营权仍与原农民股东具有直接或间接的利益关系。但是，原农民股东转让信托受益权不需要进行工商变更登记。那么，是否与 86 号文件维持农民股东与农村土地承包经营权的利益关系的初衷背离?
(3)企业经营环节与公司制度的冲突
这一冲突主要体现在公司经营期间，土地承包经营权作为公司独立的财产，公司有对其占有、使用、收益、处分的自主经营权。现有法律对土地承包经营权的规定与公司法所赋予的经营权之间的矛盾，主要涉及到以下几个方面的问题。
第一，土地承包经营权的流转限制制约了企业自主经营权的行使。一方面，如果根据经营或发展需要，公司要对土地承包经营权进行调整，却受到严格限制，因为依据《土地管理法》第14 条的规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。另一方面，根据现行的《担保法》和《农村土地承包法》的相关规定可以得出，通过家庭方式取得的土地承包经营权在原则上禁止设立抵押，这在一定程度上限制了企业的融资。实践中，融资难问题十分严重。例如，全国第一个以土地承包经营权入股的公司———重庆市江津区牌坊村仁伟有限责任公司，由于前期柑橘果树种植急需融资，但在土地承包经营权无法抵押的情况下，迟迟未能获得资金，最后在当地政府的支持下，才从国家开发银行获得政策性贷款［5］。
第二，土地承包经营权期限限制影响了公司的存续与经营。
我国现行法律将土地承包经营权设置为一种有期限的权利，《农村土地承包经营权流转管理办法》又规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。可见，土地经营权入股设立有限责任公司，其公司的存续期限只能是土地承包期的剩余期限。而我国公司法对公司的存续期间是持永续的态度，即除非出现了合法的事由予以解散或被宣告破产，公司将永久存在。土地承包经营权的有限性便限制了公司存续的无限性，并引发一系列问题。如按重庆市 86 号文件的办法，各农户股东的土地承包经营权剩余期限长短不一的，公司存续期间是以最短的为准，一则会导致投资人和剩余期限相对较长的农户都不愿与剩余期限较短的农户合作。二则，因为农业生产周期较长，如果土地承包经营权的期限届满刚好是农业的收益期，期限届满导致的企业终止严重影响企业的经济效益。
(4)市场退出环节与清算制度的冲突
土地承包经营权入股的农业公司参与市场竞争，难免会出现破产的情形而且在土地承包经营期限届满等公司解散事由发生时，公司也必然存在清算问题。由于涉及到土地承包经营权这种特殊的公司财产，与我国现有清算制度产生了不协调之处。《农村土地承包经营权流转管理办法》第 19 条规定，“股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户”，体现了法律对入股农民进行特殊保护。而根据《企业破产法》第 30 条“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产”，由此推知，在公司出现解散事由后，公司应依法依其财产偿还对外债务，农户的土地承包经营权作为公司财产的组成部分，农业公司一旦进入清算程序，土地承包经营权可能用于偿还公司债务，农户将面临失地失业失利的风险。这与前述的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定矛盾，严重影响土地对农民生存保障和社会保障功能的发挥以及整个社会的和谐稳定。
(二)土地承包经营权入股公司的风险分析 1．土地承包经营权入股公司的经济风险
我国社会保障制度城乡差距悬殊。不同于城市居民享有的养老、失业、医疗、生育、工伤五大部分齐备的社保制度，农村农民的社保制度刚刚起步，而且覆盖面窄、承保力度不足，社保的重担主要仍落在家庭和土地上，而整个家庭的稳定财产唯有土地。可见，在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农村土地不可避免承载着双重功能，即生存功能和社会保障功能。土地既要满足农民基本生活需要的财产，更是保障农民生老病死的最后防线，可谓是农民的“命根子”，特别是在中西部经济欠发达地区，这两大功能尤为突出，很多农民外出打工，但离家不离田，尤其是 2008 年金融危机导致的企业倒闭而引发的农民工返乡潮，更是加强了农民对土地的依赖心理。而土地承包经营权入股公司，农民的土地承包经营权便成为公司独立的财产，随着市场竞争的瞬息万变，风险无处不在，一旦农业公司经营不善或遭遇其他风险，很有可能出现破产或以公司财产(包括土地承包经营权)偿还债务等情形，这势必造成农民永久性丧失土地承包经营权而使其失去根本的生活来源，所以，现行有关农地立法不可忽略土地社会保障功能这一出发点［6］，需要妥善处理土地承包经营权入股公司带来的经济风险。
2．土地承包经营权入股公司的道德风险
在农业公司当中，小股东(农民)和可能面临来自大股东等公司管理者的道德风险。人数众多的股农在公司中的股份比例微小，显然不敌经济实力雄厚的龙头企业，因而很难参与公司的经营、决策和监督，无法建立对大股东的制衡机制，在与龙头企业合作中处于非平等的弱势地位［7］。而且能进入公司“三会”的大部分是强势企业或者大股农，由他们成为代理人，代表所有股东的利益行使管理和监督权。受知识水平和能力所限，农民与其他股东之间的信息严重不对称，作为代理人的公司经营者，其行为完全可能偏离股农的目标，由此产生的道德风险不仅不能使农民增收，而且严重损害农民的经济利益。
3．土地承包经营权入股公司的政策风险
对于土地承包经营权入股公司，在相关法律法规中处于空白，而中央政府出台的相关政策文件中也很少提及。迈出第一步的是重庆市工商行政管理局出台的 86 号文件，但该文件只是职能部门推出的一纸红头规范性文件，实际上承载的是一项政策。但这一政策一经出台，实践中土地承包经营权入股公司层出不穷，在实践推行正如火如荼之际，2007 年 7 月土地承包经营权入股公司被中央叫停，“国家部委在调研后指出，重庆暂不宜大规模推广土地承包经营权入股设立公司，但可在小范围试点，进行探索”［8］。试点成功与否，国家或地方政策变幻不定，农业公司何去何从面临着极大风险，农户和公司的利益都处于不确定之中。
三、建立土地承包经营权入股公司制度的基本构想
现阶段，考虑到土地肩负着农民的生存和社保功能，特别是世界金融危机下我国经济增速减缓、农民返乡等现状，土地承包经营权有限转让应该还是长时间内土地政策的主要基调。理论是灰色的，探索之树常青。那么，在现行法律框架下，寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在《公司法》之外，构建专门的农村土地承包经营权公司法律制度《农业公司法》，对农村土地承包经营权入股公司进行适当干预，对农民股东的利益倾斜保护。以下大致勾勒出需要对农村土地承包经营权公司做出不同于一般公司的特殊规定，归结为公司设立、公司退出、公司治理、农业保险四个方面。
(一)公司设立方面
1．建立土地承包经营权价格评估制度
为了使土地承包经营权具有出资的适格性而顺利折价入股并保证折算价格趋于合理，需要对土地承包经营权进行价格评估。应当确立明确的价格评估机构、价格评估标准和价格评估程序。首先，土地承包经营权价格评估机构属于依法设立并具有评估土地价值能力的资产评估机构担任，多为会计师事务所;其次，需建立健全地籍调查、土地信息动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评估等定价、资产评估。再次，农民股东办理农村土地承包经营权权属转移手续后，应由土地价格评估机构对土地承包经营权进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资，并出具相关证明。
2．公司的经营范围和股东人数应特殊规定
保障粮食安全，坚守 18 亿亩耕地不动摇，要求土地承包经营权入股不得改变土地的农业用途，因此需要确定公司的经营范围只能是与农业生产经营相关的项目，包括农、林、牧、渔业和农、林、牧、渔服务业，可以兼营与农业产业化相关的农产品加工、销售，农机具销售和维修、农业技术开发和技术转让、广告经营等业务，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。公司分支机构的经营范围不得超过公司的经营范围。同时，考虑到农村集体组织人数较多，农民的实际需求，应该突破《公司法》所规定的 50 人的人数上限。
(二)公司退出环节
1．农村土地承包经营权到期不一定导致公司的终止
公司在设立时，根据契约自由原则，设立人之间可以通过自愿协商，选择设立有期限或者无期限的有限责任公司，若以农村土地承包经营权期限作为公司的经营期限设立有限责任公司，那么农村土地承包经营权到期则公司终止。但如果设立无期限公司，农村土地承包经营权到期也不一定导致公司终止。因为在公司存续期间，股东的初始出资可能会保持原始形态，也可能会经过流转转变成另一种形态。农村土地承包经营权在一定年限里，发挥了应有的生产作用，实现了价值属性，其价值已从实物形态转变成了其他价值形态。因此，农村土地承包经营权到期，只要公司未解散则依然存续，农民股东依然是公司的股东。即使在新一轮的土地承包经营权发包中，该农民取得承包经营权后继续入股该公司，这实为新的原始出资，可视为增加注册资本的情形。
2．公司清算中的财产分配规则
一方面，非破产清算中的财产分配。依据《公司法》的规定，清算财产的分配顺序依次为: 清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金、缴纳所欠税款、清偿公司债务、剩余财产按照股东的出资比例分配。如果剩余财产多于出资时财产，为了倾斜保护农民权益，应规定农民股东可以按照出资比例，优先取回相应价值的具有剩余年限的农村土地承包经营权。另一方面，破产清算中的财产分配。在破产清算中，农民财产，包括农村土地承包经营权应与其他破产财产遵守同等的破产财产的变价与分配程序。但基于农村土地承包经营权自身的特殊性，对变价程序应做出以下特殊规定: 第一，与《农村土地承包法》的规定相协调，规定该农村土地所属集体经济组织的成员享有优先购买权;第二，严格遵守有资质的评估机构进行的评估作价程序之后，才能进入进行变价;第三，农村土地承包经营权受让人必须是农业经营者，不得改变土地用途;第四，农村土地承包经营权受让人必须办理权证变更登记，且在该土地所属农村经济组织备案，以实现公信公示效力，而且有利于对土地使用的监督;第五，农村土地承包经营权受让人必须向原农民股东支付补偿费，以补给农民的社保需求。
(三)治理结构选择 1．“三会”齐备 根据公司法的第 51 条和第 52 条规定，人数较少或者规模较小的有限责任公司可以不设置董事会或者监事会，仅设立一名执行董事或者一到两名监事。但是由于农民的土地承包经营权是其生存与发展的根本，为了有效控制农民股东入股的风险，法律在规范农村土地承包经营权入股公司时，必须在机构设置上保障农民的利益，故应当规定无论土地承包经营权入股公司的人数和规模，都必须设立股东会、董事会、监事会，完善公司治理结构，赋予农民股东参与公司治理和通过正当程序维护自身利益的权利。
2．设置信托制度
此制度的设立，发挥多重功效，可谓一举数得。其一，股权信托制度原初设置初衷是为了协调股东实际人数与公司法关于有限责任公司股东 50 人人数上限的矛盾，如 86 号文件规定，当农民股东人数超过 50 人，根据股东自愿，可选择股权信托来实现股权的管理;其二，农民股东人数多但股权分散，股权信托制度可以发挥集中股权的功能，以制衡大股东的利益，克服农民小股东利益被大股东损害的现象;其三，股权信托制度可借鉴职工信托持股的架构［9］，设计一种三层的法律架构: 一是出资农民(委托人、受益人)，二是农民持股理事会(委托人、受益人的代理人)，三是名义股东(受托人)。此处的名义股东由农民股东担任，这不同于一般公司的高管，避免了高管作为代理人可能存在的道德风险，由于名义股东、持股理事会以及全体出资的农民都具有利益一致性，由此产生的道德风险较低。
3．农村集体经济组织派员参加监事会
由于前述制度设计中，要求农村土地承包经营权公司的经营范围，限于与农业生产经营项目相关，即坚持我国对土地特别是农地的用途管制。一般而言，土地用途管制包括两种方式，事前监督与事后保护，前者主要体现为变更土地用途必须报请有权机关审查批准。除此之外，还需要在农村公司制度设计中体现，由于农村土地归集体所有，土地是否适度利用对于农村集体的长远利益具有重要意义，因此，农村集体经济组织应当对公司的经营行为进行监督，派员参加监事会，监督公司对土地的经营管理，以防止过度利用土地，损害农村土地可持续发展的利益。
(四)强制农业保险
农业既面临市场风险，又受到自然因素的影响，是国民经济中社会效益高而自身效益低的天生弱质产业，而公司的大多数股东为农民，土地经营权是其根本的生活保障。因此，为减轻自然灾害给农业生产者可能造成的风险损失，有必要发挥政府的调控作用，加强农村土地承包经营权公司的风险管理，在《农业公司法》中强制农村土地承包经营权公司进行农业保险。但农业的高赔付导致了农业保险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险。如此一来，我国的农业保险就在两难境地中踌躇。要跳出困境，发展农业保险还必须依靠政府的补贴支持。国外的经验值得重视和借鉴，美国政府对从事农业保险业务的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险［10］。日本对农业保险的补贴达50 －70%;法国、菲律宾为50%。另处，世界各国多视农业保险为非盈利性的政策性保险［11］。然而我国国家政策对农业保险的支持力度极弱，而且我国农业保险业发展的现状也处于萎靡状态。鉴于此，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险，以降低农民的投资风险，依靠两条路径: 一是在《农业公司法》中规定，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险;二是完善农业政策性保险的法律制度，尽快出台《农业保险条例》，建立完善的农业政策性保险公司，明确政府扶持的方式与力度，从而为农村土地承包经营权公司的发展保驾护航。
结语
三十多年的改革实践，在二元结构不变的情况下，土地立法和政策从可承包，到可出让，再到可入股呈现出一种逐渐放松规制和多元化运行的机制。社会的认知和态度，也从反对到赞成，到普遍推行，再到通过制度构建加以保障。土地承包经营权入股公司也处于这一发展轨迹之中，局部的先行先试的探索，如重庆的土地新政，虽然非议不少、困难重重，但在社会转型、改革深化、发展加速的当下，我们更需要用科学发展的眼光、锐意创新的精神、宽容大度的态度和依法治农的理念，去推动历史和制度向前迈进，即使是一小步。
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［10］李昌麒． 中国农村法治发展研究［M］． 北京: 人民出版社，2006． 60． ［11］吴伟峰． 农村社会保障体系刍议［J］． 河北法学，2001，(1): 104．
城乡统筹有限责任公司 篇2
发达国家政府在整个医疗保障制度中发挥了非常重要的作用, 虽然各国政府在制度运行中所做的工作不尽相同, 但都是与其制度理念充分融合的。在医疗保障领域国家干预的内容包括政策引导、法律强制实施、机构监督、直接提供医疗保障产品等。这几项内容体现国家干预力度由弱到强。英国政府在整个医疗保障制度中发挥主导作用, 承担了建立制度、提供资金、直接实施的一系列职能。德国政府在医疗保障方面的作用主要表现在协调各方利益和控制医药费用, 政府不参与社会医疗保险的具体操作, 但设计制度和制定相关法律, 担当中介及进行仲裁。美国医疗保障制度中政府的介入相当有限, 联邦政府给予雇主在提供医疗保险方面以较大的自主权, 政府在服务的传递和监督方面作用很小。总之, 在美国医疗保障制度中, 政府的作用一直次于市场, 即所谓的“最佳配角”。新加坡的制度虽然强调个人责任, 但政府一直在为制度的有效运行创造良好的条件, 实行政府、个人与团体责任共担。有关学者对德国、英国、美国、新加坡的“政府责任”这项绩效指标进行评价, 结果是德国为54.852, 英国为66.072, 美国为42.540, 新加坡为27.450。由此可见, 经济发展水平较高的国家, 由于历史传统、文化习俗等不同, 政府承担的责任也不同。
——摘自《市长参考》
城乡统筹有限责任公司 篇3
座谈会上，四川隆昌农村商业银行股份有限公司董事长张奎林代表隆昌农商银行400余名干部员工，对出席座谈会的领导和嘉宾表示热烈欢迎；向关心支持、推动隆昌农商银行组建工作的市委、市政府，隆昌县委、县人大、县政府、县政协，人民银行、银监局、省联社和办事处及金融界同仁、社会各界朋友，致以诚挚的谢意。
隆昌农信64年风雨历程
隆昌县农村信用社走过了64年的风雨历程，为隆昌的经济发展作出了积极贡献。张奎林表示，隆昌农商银行有决心、有信心，不负众望，不辱使命；站在新的起点、新的高度，秉承“为客户提供优质服务，为股东赢得良好收益，为员工塑造美好未来，为社会创造更大财富”的企业使命，以科学发展观为指导，以体制、机制和网点转型为契机，以创新发展为动力，按照审慎经营、稳健发展的经营理念，牢固树立以市场为导向、以客户为中心的服务理念，坚持立足“三农”，服务中小微企业、服务县域经济的市场定位，不断创新金融产品，完善服务功能。
41个机构网点遍布城乡
隆昌农商银行将凭借遍布城乡的41个机构网点和多年来集聚起来的人缘、地缘优势，依托发展势头强劲的地方经济，将隆昌农商银行打造成服务“三农”的品牌银行、服务社区的零售银行、服务中小微企业的伙伴银行、服务县域经济发展的本土银行，为建设幸福美丽隆昌作出新贡献。
作为客户代表，四川隆桥化工集团有限公司总经理汪春明在发言时说，感谢隆昌县农村信用社长期以来给予企业的全力支持。如今，信用社改制组建隆昌农商银行，期待能与隆昌农商银行进一步加强合作，不断巩固良好的银企关系。希望隆昌农商银行和企业能在项目融资、资金运用、投资管理等方面多交流，集思广益，相互促进，实现隆昌农商银行与企业之间的互惠互利，共创美好未来。
全新姿态服务“三农”
近年来，隆昌县委、县政府在推进经济社会持续健康发展的同时，高度重视地方金融事业发展，通过深化金融改革、完善金融体系、优化金融生态，促进了经济与金融良性互动、协调发展。在此过程中，作为隆昌农商银行前身的隆昌县农村信用社，持续推进业务创新，不断丰富金融产品，积极优化金融服务，实现了自身做大做强与服务地方经济的“双赢”。
新成立的隆昌农商银行，发展理念更加先进，市场定位更加清晰，体制机制更加灵活，经营范围更加广泛，服务功能更加完善，对于进一步加快农村金融创新、破解资金瓶颈制约、加大支农惠农力度、促进农村繁荣发展，将起到更加积极的推动作用。
城乡统筹有限责任公司 篇4
——关于统筹城乡发展的思考与
建议 隋维钧
盟委提出，要加快推动城乡发展由二元分割向城乡统筹转变。这是盟委科学把握发展规律，从加快转变发展方式、着力改善民生、推动发展的大局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展所作出的战略决策。突泉县作为农业大县和革命老区，山原交错的自然形态，农牧融合的经济业态，封闭偏远的地理区位，几分几合的行政归属，都历史地注定突泉城乡二元的现实，统筹发展的艰难。突泉县把统筹城乡发展作为富民兴县的重要举措，正在探索实践经济欠发达地区促进城乡统筹的新型发展之路。
一、统筹城乡发展是科学发展、富民安民的重大举措
统筹城乡经济社会发展，就是要彻底打破城乡分割的传统格局，推动城乡从分离走向统一，不断增强城镇对农村的带动作用和农村对城镇的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的格局，加快缩小工农差距、城乡差距和区域差距，实现城乡一体化发展。
第一，统筹城乡发展，是破解三农难题、优化城乡发展格局的客观要求。近年来，特别是经历国际金融危机的振荡之后，我国工业化、城市化进程明显加快，但农业增效难、农民增收难、农村发展慢的问题未能得到有效解决，城乡差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，特别是突泉县的工业化、农牧业产业化、城镇化才刚刚起步，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。2009年，突泉县城镇居民人均可支配收入9313元，是农民人均纯收入的3倍。要改变这种局面，必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，整体推进城乡产业结构战略性调整，着力形成三次产业协调发展的新格局。把城市产业结构优化升级与农村二三产业的发展紧密结合起来，充分发挥城市对农村的带动和辐射作用，以城带乡，以工促农，加快推进工业化和城镇化，带动农牧业产业化和农村现代化，形成城乡互补共促、共同发展的格局，促进农业增效、农民增收
和农村发展。
第二，统筹城乡发展，是提升县域经济实力、保障经济社会发展的必然选择。当前，我国经济社会生活中存在的许多问题和困难都与城乡经济社会结构不合理有关，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的最大障碍。农村居民收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。这就要求，一方面要以工业化为主导，加快工业化和城镇化进程，发展劳动密集型产业，积极推进具有劳动技能的农民进城务工经商，具有经济实力的农村人口到城镇安居乐业，促进农村型消费向城市型消费转变；另一方面要千方百计增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农村购买力，搞活农村市场。只有统筹城乡经济社会发展，加快城市建设和城市经济的繁荣，同时不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，加快农村劳动力向城镇有序转移，才能保持县域经济持续快速健康发展。
第三，统筹城乡发展，是加速城镇化进程、实现科学化发展的迫切需要。城市化对经济社会发展的作用越来越大，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡发展显得更加紧迫，也更有条件。特别是盟委把统筹城乡发展作为一项主要内容进行专项推进、专题部署，为我们下一步城乡统筹发展指明了方向。因此，必须把统筹城乡发展作为经济社会发展再上新台阶的一个大战略，进一步发挥工业化、城镇化在县域经济社会发展中的龙头带动作用，加快推进城乡一体，形成城市与农村相互促进、农业与工业联动、经济与社会协调发展的格局，走出一条以城带乡、以工促农、城乡一体化发
展的新路子。
二、统筹城乡发展中面临的困难与问题
近年来，突泉县经济社会发生了历史性的深刻变化，在促进城乡一体化发展方面也取得了一些实质进展，但相比盟委的要求和农民的期望，还存在不小差距，比如：县域经济实力有限，地方财政收入不高，推进城乡统筹发展的投入不足；城乡居民收入水平都很低，一部分群众的生活还比较困难，加快城乡统筹发展的活力不足；大产业、大项目匮乏，工业化的主导地位仍没稳固确立，带动城乡统筹发展的拉力不足。农业生产力水平低下，农业生产经营组织化程度不高，发展方式依然粗放，农业仍然是十分明显的弱势产业；农民收入水平低，增长慢，城乡居民收入差距不断拉大；农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距，城乡面貌反差加大。综合来看，突泉县统筹城乡发展的难点是：城市发展速度缓慢，农村发展步履艰难，城乡发展不平衡体现的尤为明显。只有不断加快工业化步伐和城镇化进程，才能逐步缩小差距，最终实现和
谐发展。
三、对促进城乡统筹发展的对策与建议
立足县情实际,站位全盟区域布局,突泉县必须以工业化为主导，充分利用资源禀赋和比较优势，构建城乡经济协调发展的新模式，形成城乡经济联动效应，促进城乡互动共
赢。
（一）服务全局，以科学的规划引领城乡统筹。统筹城乡经济社会发展，规划是前提。由于统筹城乡发展涉及经济和社会两大领域，要求规划必须是系统的、全方位的。应按照城乡一体化的要求，坚持工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的原则，以统筹城乡、以人为本的理念来指导制定县域经济与统筹城乡发展规划，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局和建设规划，着力形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。要强化规划的导向作用，并且在规划思想上坚持与时俱进，破除二元结构的旧观念，在完善城市规划的同时，把规划覆盖到广大农村，树立起城乡并重、城乡一体的新理念，解决城乡之间规划分割的问题。要实现城乡之间在物质形态上的统筹发展，主要看基础设施建设和房屋建设，而这两方面建设都离不开规划。当然，鉴于城市与农村在人口密度、资源禀赋、产业结构等方面明显不同，统筹城乡的规划与建设，并不是要求城乡建设的标准完全一致，而是要做到按照一体规划、统筹设计、同步建设的要求进行，在总体建设水平上不能差距过大。
（二）建设城镇，以核心的平台拉动城乡统筹。一是做强县城。首先要扩大县城规模。要按照中等城市的规模拉开县城框架，将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围，增强县城实力。其次要做强县城功能。要围绕增强县城的综合载体功能，着力抓好县城路、水、电、气、讯等基础设施建设，切实增强县城服务发展、服务生活的功能，推动县城加快向宜居宜业方向转变。再次要科学经营城市。要搭建好城建投资运作平台，把县城有形、无形资产推向市场，有效筹措城市建设资金，鼓励和支持各种资本参与经营性城建项目建设。二是做大集镇。按地理位臵、产业结构和经济社会发展水平的不同，科学地对小城镇实施区划调整，实行以强带弱、合并增强，做大集镇。探索推行“强镇扩权”措施，当小城镇非农人口达到2万时，可启动让利、高配、授权等多项改革，打造“镇级小城市”。要建设统一的劳动力市场，完善基层平台建设，并延伸到村和社区，形成以县劳动力市场为龙头，覆盖镇，辐射村和社区的布局合理、运行有序的统一的劳动力市场服务网络，加快公共职业介绍向镇、村延伸。加强对务工农民采取“订单式”、“定向型”培训，对种养专业户进行实用技术培训，做到培训与市场需求相结合、与用工单位相结合、与就业创业相结合，建立“培训--用工--就业”三位一体模式。
（三）转移人口，以合理的布局促进城乡统筹。人口有效转移是保障农民稳定增收的有效途径，是推动农村经济发展的重大举措。推进农村劳动力转移就业，实现农民向市民的转变，是新阶段建立城乡关系的有效模式，也是构建城乡统筹发展新格局的直接途径。突泉县32万人口中25万在农村，应力争在十二五期间，规划实施“333制”人口格局，三分之一左右人口集中到突泉镇，三分之一左右人口外出务工，三分之一左右人口留守农村。这样城乡人口布局更加合理，留守农民依靠土地规模化经营，现实收益会大幅增加，外出农民依靠转为市民、务工等方式获得稳定收入，更使农村生态环境得到妥善保护。结合县情实际，应采取：强力推进三大主导产业，让部分农民得以从传统的耕作方式中解脱出来，实现就地就近转移增收；努力推进经济发展方式由农业主导向工业主导的有序转变，大力发展工业经济，创造更多就业岗位，为转移农民提供广阔空间；巩固已经建立的劳务输出基地，发挥“突泉焊工”等品牌效应，有效地鼓舞和凝聚农村剩余劳动力。总之，随着城镇化水平的提高，让农村剩余劳动力有序转移出来，引导农民走出过度依赖草原、依赖耕地的传统模式，使更多的草原和耕地从超负荷承载中得到休养生息，推进美丽与发展双赢。
（四）发展产业，以坚实的载体助推城乡统筹。工业化是产业集聚升级的主导力量，是城镇化的产业支撑，是城乡统筹发展的根本动力。统筹城乡发展，必须依靠工业带动，依托产业推动。要加强县域经济与临近旗县乃至东北三省不同地区之间的产业分工协作关系,在推进产业集群化发展上,加快园区建设，使其成为产业聚集的优良平台和对外开放的主阵地，重点建设突泉经济园区、牤牛海重化工园区和“飞地”园区,以发展清洁能源、有色金属冶炼、煤化工和绿色食品基地为主导,进一步提升县域经济实力。通过产业布局和工业项目的合理规划，使城乡一体化成为城乡经济的支撑；通过协调城乡产业发展，使城乡之间在市场机制的引导下，充分发挥各自比较优势，发展特色优势产业，形成合理的产业分工，实现产业优势互补；通过规划引导投资方向，促进产业集聚发展，逐步形成各具特色、重点突出的产业梯度格局，使产业的发展与城镇功能和生态环境和谐共生；通过各产业要素的集聚和转移，实现各层次产业协同发展，带动整个县域经济的可持续发展；通过重点招商,引导高新技术产业和商贸流通等现代服务业在县城核心区集聚发展；通过谋划文化产业,挖掘红色、绿色文化潜力,提升突泉文化品味；通过推动农牧业产业化,促进农副产品加工转化，重点推进三大主导产业发展，做到成规模达效益，真正使其成为
富民产业，促进农民增收。
城乡统筹发展论文 篇5
关键词：经济环境，二元结构，整体统一
正文为什么要统筹城乡发展
从一般的道理上讲，乃是因为农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，农村发展、高不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。
城乡统筹不能简单理解为工厂下乡，让城市不容的工厂搬到乡下去；也不能简单的理解为农民工进城，让农民变居民。还是要从解放生产力的高度，去重新认识生产力要素的配置。要从可持续发展的高度去认识城乡劳动力资源的重新配置，去认识土地资源的重新配置，去认识新技术在城乡的推广，去认识社会资金在城乡的重新配置。还是要从改革生产关系的高度去重新看待农民工进城和城市人下乡。现在的经济环境
统筹城乡规划朝着哪个方向发展,要想了解经济现象,首先要了解经济环境
2.1从国际形势看
21世纪的经济环境和过去的最大不同在于以下五点：世界人口的老龄化问题，中国也很严重；发达国家人口出生率下降问题；居民支配收入比例上的变化；来自全球化的经济竞争；经济体制和政治体制的分离(政权有国界,国家已经开始重视)。这些变化对战略产生了巨大的影响：21世纪虚拟经济必将成为世界经济的趋势；21世纪企业最宝贵的资产是:知识型工作者。
2.2从国内形势看
我国是发展中国家,还处在社会主义初级阶段,我们不妨先分析一下中国市场的特殊性：人口基数大,新增人口多,即人口密度大；人口基数大导致了自然资源人均占有量少，导致资源稀缺；中国疆土辽阔导致地域差异，造成了人文差异大；不完善的法律体系,导致公民法律意识淡薄；不完善相对固化的经济体制；财富流通的地域化不均衡；逐年上升的失业率是个严重的问题；虽然已经有很多的城市进行城乡改革，但是城镇密集化程度高,城市发展过程相对缓慢；不完善的法律体系,公民法律意识淡薄。
2.3再从国内产业现状看
中国的多数企业,在制定企业发展战略时,常见的误区有：重视眼前利益,忽视长期发展规划；照搬西方经济模式,忽视国情差异；只顾自身利益,不顾行业发展前景。
2.4 总结形势
预测(仅供参考)
50年内,中国可持续性增长产业有：文化制造业，医疗卫生产业(人口老龄化)，金融业(信用卡发放等)，教育产业(不一定学历是重要的)，房地产，信息产业等
由此可见,世人瞩目的统筹城乡这一宏伟工程,需要有高瞻远瞩的领导人,在规划.目标.战略步骤等方面因地制宜,用强有力的措施来加以保障实施.3 怎样统筹城乡发展
统筹城乡发展，缩小城乡差距是中国经济发展新时期的战略任务，是实现全面小康，构建和谐社会的必然选择。统筹城乡发展，最重要的就是要围绕“统筹”做文章，把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；要建立城乡互动机制，通过城乡有机融合，彻底打破城乡二元结构；要在“发展上”下功夫，最终形成城乡协同共进、融合发展的良好格局。
统筹城乡产业结构调整，加强农村基础设施和社区建设。必须把加强农村基础设施建设作为一项重要的基础性工作来抓，致力于加快城市基础设施向农村延伸，强化城乡空间联系，尽快形成城乡系统配套、相互融合的基础设施体系。
统筹城乡社会保障。加大对城乡贫困群体的社会救助力度。重点解决农民工和失地农民的就业、大病医疗、工伤问题，然后再逐步推进到养老、生育等其他项目，才能实现“城乡居民人人平等享受社会保障”。
统筹城乡医疗卫生。统筹城乡医疗卫生事业协调发展,逐步缩小城乡卫生差距,以满足农民不同层次的医疗卫生需求,从整体上提高农民的健康水平和生活质量,是全面建设小康社会的需要,也是确保国民经济持续快速健康发展和国家长治久安的需要。
统筹城乡教育发展。统筹城乡教育发展的核心是实现教育资源分配和教育水平的均衡化发展，重点是在师资力量配备、完善硬件设施、城乡结对共建等方面寻求教育均衡化的突破口。
统筹城乡文化建设。不断加强农村文教卫体基础设施建设，抓好农村文化阵地建设；坚持以公民思想道德建设为重点，大力倡导社会主义荣辱观，努力提升社会的文明程度；广泛开展精神文明创建活动，丰富农民的精神文化生活，倡导健康文明的生活方式，促进农民向市民生活方式转变。
统筹城乡制度改革。要推进城乡户籍制度改革，完善城乡统一的户籍制度；推进土地管理和使用制度改革，建立适合现代农业发展的土地流转机制，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。总结
城乡统筹发展论文 篇6
从一般的道理上讲，乃是因为农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，农村发展、高不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。
城乡统筹不能简单理解为工厂下乡，让城市不容的工厂搬到乡下去；也不能简单的理解为农民工进城，让农民变居民。还是要从解放生产力的高度，去重新认识生产力要素的配置。要从可持续发展的高度去认识城乡劳动力资源的重新配置，去认识土地资源的重新配置，去认识新技术在城乡的推广，去认识社会资金在城乡的重新配置。还是要从改革生产关系的高度去重新看待农民工进城和城市人下乡。.现在的经济环境
2.1从国际形势看：21世纪的经济环境和过去的最大不同在于以下五点：世界人口的老龄化问题，中国也很严重；发达国家人口出生率下降问题；居民支配收入比例上的变化；来自全球化的经济竞争；经济体制和政治体制的分离(政权有国界,国家已经开始重视)。这些变化对战略产生了巨大的影响：21世纪虚拟经济必将成为世界经济的趋势；21世纪企业最宝贵的资产是:知识型工作者。
2.2从国内形势看：我国是发展中国家,还处在社会主义初级阶段,我们不妨先分析一下中国市场的特殊性：人口基数大,新增人口多,即人口密度大；人口基数大导致了自然资源人均占有量少，导致资源稀缺；中国疆土辽阔导致地域差异，造成了人文差异大；不完善的法律体系,导致公民法律意识淡薄；不完善相对固
化的经济体制；财富流通的地域化不均衡；逐年上升的失业率是个严重的问题；虽然已经有很多的城市进行城乡改革，但是城镇密集化程度高,城市发展过程相对缓慢；不完善的法律体系,公民法律意识淡薄。
2.3再从国内产业现状看：中国的多数企业,在制定企业发展战略时,常见的误区有：重视眼前利益,忽视长期发展规划；照搬西方经济模式,忽视国情差异；只顾自身利益,不顾行业发展前景。
2.4 总结形势： 50年内,中国可持续性增长产业有：文化制造业，医疗卫生产业(人口老龄化)，金融业(信用卡发放等)，教育产业(不一定学历是重要的)，房地产，信息产业等
由此可见,世人瞩目的统筹城乡这一宏伟工程,需要有高瞻远瞩的领导人,在规划.目标.战略步骤等方面因地制宜,用强有力的措施来加以保障实施.3.城乡统筹发展的实践经验
成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区，总结试验区统筹城乡发展的经验，我们看出成都等市都把统筹城乡作为解决“三农”问题的根本出路和推动科学发展、和谐发展的战略举措，强力推进改革。在农村产权制度改革方面，成都以“还权赋能”为核心，积极开展农村承包地经营权、集体建设用地所有权和房屋产权确权工作，目前94%的村已开展了确权颁证。去年10月成都市农村产权交易所正式挂牌成立，建立了全国首家农村产权综合交易平台，全市实现农村产权流转4.8万宗，涉及金额22.9亿元。在就业、医疗和社会保障制度改革方面，重庆高度重视改善民生，致力于打破城乡二元福利鸿沟，推动城乡公共服务均等化。在推进近郊农民市民化方面，各市解放思想，积极探索，不断创出新的改革举措。成都市在城中村改造中，按经济适用房政策为农民建设“两证”齐全的住房，农民以土地“换户籍、换住房、换社保”，享受“同城待遇”，实现了近郊农民的真正市民化。
这些做法无论在思想观念、工作思路还是在体制机制方面，大胆创新、积极探索，为开拓城乡同发展共繁荣的良好局面，真正实现城乡统筹给予了借鉴意义。4.怎样统筹城乡发展
十八大指出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。十八届三中全会指出：要建立城乡统一建设用地市场。城乡建设用地的统一对于改革城乡二元结构，促进城乡经济社会发展的一体化进程，为新型城镇化进程找出了一条路，是促进公平正义的一个重要方面。而赋予农民更多财产权利，也为下一步农村改革指明了方向，对于提高农民生活水平，进一步激发农民积极性传递了重要信号。
总的来说，要把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；要建立城乡互动机制，通过城乡有机融合，彻底打破城乡二元结构；要在“发展上”下功夫，最终形成城乡协同共进、融合发展的良好格局。
4.1统筹城乡基础设施建设，促进产业结构调整。必须把加强农村基础设施建设作为一项重要的基础性工作来抓，致力于加快城市基础设施向农村延伸，强化城乡空间联系，尽快形成城乡系统配套、相互融合的基础设施体系。4.1.1加
快推进交通基础设施一体化建设。进一步提高市区公路网络化程度。加快市区城乡大通道建设。4.1.2加快供水、污水处理设施一体化步伐。加快推进农村区域供水，配套完善供水管网和供水设施。4.1.3加快农村燃气基础设施建设。制订农村燃气发展规划，统筹城乡燃气供应和管理。加大城区老旧燃气管网的改造力度，确保安全供气。加快推进农村燃气供应系统建设，扩展燃气管网，实施天然气加气站建设，积极推广使用天然气。4.1.4统筹城乡邮、电、互联网设施建设。加强邮政基础设施建设，全面导入“新农村集中居住区供配电设施建设标准”，加强农村供配电网络的改造提升，有序推进农村电气化建设，4.2统筹城乡社会保障，推进市区城乡就业社保一体化。4.2.1建立城乡统筹的促进就业创业体系。以“同人、同城、同制度”为目标，制订市区统筹城乡就业规划，实现市区城乡劳动力统一就业和失业登记，并在政策上将就业援助范围扩大到市区所有就业困难群体和困难家庭。4.2.2加快完善农村社会保障体系。完善养老保障体系。建立健全个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，完善被征地农民社会保障和安置办法，将被征地农民社会保障费用纳入征地成本，做到即征即保。
4.3统筹城乡社会事业，保证村民生活市民化。4.3.1统筹医疗卫生。统筹城乡医疗卫生事业协调发展,逐步缩小城乡卫生差距,以满足农民不同层次的医疗卫生需求,从整体上提高农民的健康水平和生活质量,是全面建设小康社会的需要,也是确保国民经济持续快速健康发展和国家长治久安的需要。4.3.2统筹城乡教育发展。统筹城乡教育发展的核心是实现教育资源分配和教育水平的均衡化发展，重点是在师资力量配备、完善硬件设施、城乡结对共建等方面寻求教育均衡化的突破口。4.3.3统筹城乡文化建设。不断加强农村文教卫体基础设施建设，抓好
农村文化阵地建设；坚持以公民思想道德建设为重点，大力倡导社会主义荣辱观，努力提升社会的文明程度；广泛开展精神文明创建活动，丰富农民的精神文化生活，倡导健康文明的生活方式，促进农民向市民生活方式转变。
4.4统筹城乡制度改革，推进市区城乡土地利用一体化。要推进城乡户籍制度改革，完善城乡统一的户籍制度；推进土地管理和使用制度改革，建立适合现代农业发展的土地流转机制，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。4.4.1做好土地利用规划调整修编工作。以新一轮土地利用总体规划修编为契机，按照市区率先统筹城乡发展的要求，合理安排城市、集镇及产业布局等各项用地，为今后的发展预留空间。4.4.2推进农村集体土地确权发证。加强土地产权制度建设，通过确权和土地登记，明确国有土地和集体土地、建设用地和农用地界限，明确土地所有权主体及相应的土地使用权主体，特别是要搞好集体经营性用地的认定和确权发证。4.4.3全面推进土地整治和村庄重建。以万顷良田建设工程和城乡建设用地增减挂钩为平台，全面规划、由点到面地推进农村田水路林村园房的综合整治，有计划地推进农地整治和村庄重建，推进高标准农田和新农村建设。积极推进农村住宅置换，引导农民按照城镇规划和村庄规划
4.5统筹城乡金融改革，推进市区城乡金融服务一体化。4.5.1加快完善金融服务体系。逐步恢复已经撤销的农业银行乡镇营业网点，农业银行机构网点覆盖市区所有乡镇。突出农发行对农业综合开发以及水利、道路等农村基础设施建设信贷支持中的主导作用。4.5.2努力提升金融服务水平。大力推进金融创新，开发适合“三农”特点和需求的金融产品和服务。培育农业保险市场，积极开发设施农业、畜禽水产养殖业保险险种，健全再保险市场体系。完善和推广小额信用贷款，4.5.3建立健全农村信用担保体系。扩大农村有效担保物范围。凡不违反
法律规定、财产权益清晰、风险能够有效控制的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。
论统筹城乡与城乡差距 篇7
自2003年党中央提出“统筹城乡”的发展策略以来, 有关统筹城乡的论文和专著已经很多, 研究内容涉及广泛, 从制度到产业结构, 从统筹能力到评价指标都已有论述。李刚、韩延利对苏州南部地区统筹城乡的经验总结上, 对长春市统筹城乡的具体措施进行了研究;[1]张剑雄, 吴湘玲分析了我国城乡差距日益扩大的现状及其原因, 提出了缩小这种差距的对策;[2]成同杰在我国城乡财税统筹面临的现状和主要问题的基础之上, 研讨了城乡财税统筹的政策取向和主要措施;[3]李守霞肯定了农民的对社会发展的贡献, 总结了农民工社会保障的现状和产生现状的原因, 提出构建农民工社会保障制度的对策;[4]陈悦从空间布局方面研讨统筹城乡, 认为重庆1小时经济圈是统筹城乡发展新突破的重大战略部署;[5]张翠凤对城乡居民收入存在的差距进行原因分析, 提出缩小城乡差距的对策;[6]杜林海提出农民工转移就业是统筹城乡发展的重点, 并就如何促进农民转移就业提出了具体的对策建议。[7]
在中国共产党第十七次全国代表大会中, 胡锦涛同志再次提出“必须坚持统筹兼顾”、“统筹城乡发展, 推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题……建立以工促农、以城带乡长效机制, 形成城乡经济社会发展一体化格局。”表明党和政府对统筹城乡的高度重视。
从胡锦涛同志的讲话中, 我们可以看出两点。第一, 城市和农村的差距确实存在。第二, 统筹城乡要以城市为发展中心, 经济发展是从城市向农村辐射的。这意味着, 在统筹城乡的过程中, 城市的经济实力会高于农村, 城市和农村会处于不平衡的发展状态中, 而且这种状态会延续一段时间。对待城乡差距要用辩证的眼光, 我们要看到城乡差距的存在是一个客观的历史过程, 在社会发展的特定进程中, 城乡差距推动经济保持高速发展, 有其积极意义。
二、城乡统筹的含意, 减小城乡差距
对“统筹”的含义, 不同的人有不同的看法。江世银认为, 统筹不是“梯度发展”、而是“协调发展”。[8]钱富新指出, 统筹绝不是“一平二调”平均主义的复归, 平均主义强调“分配均等”, 而统筹发展强调“机会均等”。[9]黄勒认为, “统筹即是指统一谋划、协调兼顾、共同发展”。[10]胡鞍钢认为, 统筹发展的核心理念是“以人为本”, 改革的根本目的是促进所有人的全面发展, 提倡的是“共同富裕”。[11]蒋华东认为, 统筹城乡是把城乡经济社会作为一个统一系统来对待, 整体考虑城市与农村、工业与农业、城镇居民与农民的发展问题, 目的是促进城乡分割的二元经济结构向城乡一体化的现代社会经济结构转变。[12]
目前, 对城市和农村的不同, 有3个词:“差别”、“差异”和“差距”。差别和差异指生产力结构与功能的不一致, 没有高低之分;而差距指的是生产力水平的不一致, 有高水平和低水平的区别。区域特征和产业功能决定了城市和农村的居民有“差别”、“差异”, 比如城市的人口密度要高于农村、城市的道路比农村宽阔。分工和专业化的深入不会改变城市和农村现有的这种差异, 反而会加剧这种差异, 城市和农村在这些方面永远不会同质。而城乡的差距, 是发展过程中阶段现象, 需要在一定的时期内存在。
统筹城乡的目的不是处理城乡之间的“差别”与“差异”问题, 而是处理城乡之间的差距问题。从发展的最终目的来说, 是要消除城乡之间的差距, 但鉴于这个任务的长期性, 现阶段, 统筹城乡的任务是缩小城乡差距。统筹城乡就是要分阶段、有目的地消除城乡的条块分割、工农分治的局面, 阻止城市与农村经济发展的距离进一步加大、城市居民与农村居民收入进一步拉大的趋势, 让城市与农村的居民享有共同的物质文明, 实现城市与农村的和谐发展。
三、为什么会存在城乡差距
城乡差距的存在不是社会选择的结果, 而是历史过程中的必然现象, 其产生有一定的原因。
1.城市和农村的特性决定城乡差距
城市是以非农业活动和非农业人口为主的聚落, 人口密集, 工商业发达, 通常是周围地区政治、经济和文化的中心。农村是以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方。关于城市的产生, 有防御说、宗教说和集市说几种认识。不论是哪一种说法, 但不可否认的是手工业的兴起促进了城市的发展, 商业繁荣了城市, 在近现代社会, 第二产业和第三产业兴旺与否决定着城市的兴衰。城市居民基本从事第二产业和第三产业, 农村居民多从事第一产业。农业存在收益递减规律, 工业却呈现收益递增趋势, 而且农产品收入需求弹性比工业产品低, 城乡生产效率不一致, 城市高于农村, 所以城乡居民收入存在差距也是必然的结果。
2.非均衡理论决定城乡差距
社会经济系统本身是一种非平衡态系统, 非均衡发展是一种普遍发展规律。非均衡理论以区域间的不平衡发展为基础, 认为经济与技术的发展是不平衡的, 发展就是一系列连锁的不平衡, 经济发展往往采取踩跷跷板的形式前进, 从一种不平衡走向另一种新的不平衡。非均衡理论主张一个国家、一个地区在经济发展过程中, 在受多因素共同制约时, 不要平衡推进、全面发展, 而是应该在某一优势区域、某一重要领域先行取得突破, 进而带动整个经济的发展。任何一个国家, 在发展的特定阶段, 都会面临资本有限而投资需要广的问题, 采取先发展人口密度大、交通方便的城市, 可以节约成本, 缩短发展周期。在这样的阶段, 出现城乡和乡村差距拉大也是很自然的。
3.经济发展惯性致使城乡差距增大
经济发展具有一定的惯性, 其运行的趋势是在原有的基础之上、沿着原有的轨迹、保持一定的速度继续发展。城乡发展的不平衡由来已久, 在经济发展惯性的作用下, 城市和农村在两条不同的速度轨道运行, 城市经济仍以较高速度发展, 农村还是低速前进, 差距不仅不会缩小, 反而会继续扩大。这种差距扩大会持续到工业化中期, 直到整个社会拥有足够的财力和能力来改善农村的发展状况, 城市发展极的作用才能彰显, 自觉地带动农村发展, 实现城市和农村的共同富裕。
4.工业化性质决定城乡差距
工业化是一种生产方式, 是一种以机器化或现代化生产为基础的生产方式。工业化又是一个过程, 是工业生产方式的扩散、渗透、演进, 最终代替手工生产方式的过程。现代工业使用的资本、技术和设备可以再生, 可以连续不断地生产, 规模也可以扩大, 技术进步速度大大快于人口增长。而农业, 虽然生产工具会受到工业化的影响而得到改进, 但由于必须与自然生产相交织, 土地生产力有限, 农业生产力进步比较缓慢。所以, 在工业化的过程中, 城市和农村的差距会有拉大的趋势。
5.制度不公拉大城乡差距
包括发达国家在内的任何一个国家在工业化初期都有采取重工抑农的措施, 这是由工业化需要一定的资本积累所决定的。在中国, 出现城乡差别的二元经济结构, 部分原因也是因为政府采取了城乡有别、工农分离的制度。现阶段中国存在着城乡差异的二元户籍制度、城乡不公的二元产权制度、城乡区别的二元政治制度。这些制度的实施在特定的历史条件下, 维护了社会稳定、促进了生产力的发展, 但随着生产力的提高和社会发展, 它们不能保证每一个公民有平等的机会去创造更多的财富、得到更确实的社会保障、享有更深入的政治权力, 从而在客观上拉大了城乡的差距。
四、城乡差距还将客观存在
现阶段, 统筹城乡的主要任务不是消除城乡差距, 而是缩短城乡差距, 这是有一定理由的。
1.保持一定的城乡差距是发展动力的要求
城市和农村的发展出现差距, 是发展中国家发展过程中无法回避的过程, 也是不应该回避的过程。日本经济学家土屋圭提供的20世纪60年代的资料表明, 农业就业者的收入与工业就业者比较, 在美国为56, 联邦德国为44, 法国为36, 丹麦为77, 新西兰为88。不仅如此, 城乡差距长期存在。日本明治维新到20世纪60年代, 处于工业化的前期和前期向中期过渡阶段, 工农收入差距明显, 一直维持在1.3∶1~3.1∶1之间。直到开始进入工化后期, 工农收入差距才开始缩小, 直到20世纪80年代才达到一致, 这个过程维持了差不多一百年左右的时间。美国农民收入也是长期低于非农业人口, 如果以20世纪30年代美国出台农业调整法为标致, 农民收入与非农业人口相比, 20世纪30年代大约为2∶5, 1950~1960年为50%~70%, 1980年为80%, 现阶段才基本持平, 工农收入差距的消灭差不多经历了70年的努力。
社会发展规律要求在一定的历史时期保持一定的城乡差距, 城乡差距既是发展的必然结果, 也是发展的动力机制。正如水流从高处流向低处一样, 经济的发展也是物质文明在空间上的一种流动, 需要一个地区间经济梯度差异存在。在经济实力强的地方和经济实力差的地方有一种从强指向弱的压力, 推动着物质文明自觉地从“发展极”扩散, 从而实现整个社会的进步。倘若城市与农村没有差距, 没有梯度压力, 就失去了经济发展空间演替的动力系统。这就是说, 为了社会进一步前进, 有必要使城市和农村保持一定的差距, 当然这个差距是在一定可控制的范围之内。
2.工业化进程要求城乡具有差距
工业化的一个重要方面是工业就业人口不断增多, 大量农业人口转移到工业中来。农业人口为什么会转移到工业中来。除了农业具有一定的剩余劳动力之外, 还需要的就是城市比农村富裕、工人收入高于农民收入。零利斯·钱纳利认为, 劳动力在经济部门之间的配置, 主要是受收入水平的影响。倘若城乡没有差距, 农民与工人过着同样质量的生活, 农民有什么理由不继续从事原因熟悉的工作, 而选择做工人?工业化进程需要的大量劳动力又怎么解决?只有让城市和农村保持一定的差距, 工人这个职业才会对农民有吸引力, 才会保证劳动力对工人的供给。当然, 城乡差距不宜过大, 否则农民全都拥进城市求职, 不仅会增加就业的压力, 而且还会出现农村土地大面积摞荒的现象。
3.我们没有完全统筹的能力
我国现在刚进入工业化中期, 虽然经济发展有了很大的起色, 经济实力增加了很多, 但总的来说, 经济基础还比较薄弱, 在13亿人口农民占8亿的情况下, 在短期时间内, 我们根本不具备彻底统筹城乡的能力。
城市统筹需要的资金非常巨大, 仅农村的基础设施和社会公共服务这一块所需要的资金就很多。以四川省荣县为例, 并假使荣县统筹城乡2020年达到。荣县完善县域公路网络并提高质量等级建设以及按标准完成通村公路建设, 至少需投入80余亿元。改善教育条件, 完成学校标准化建设, 预计至少需投入7亿元以上。2007年, 城镇低保人员每人每月160元, 农村低保人员每月仅20元, 城乡低保人数分别为4.4417万人和1.2014万人, 年约投入9000万元, 若农村低保人员享受城镇同等待遇, 则需增加投入2000万元左右。2005年, 荣县共有农民54.58万人, 全部参加新型农民医疗合作社, 县里每人每年提供10元钱, 荣县规划到2020年, 累计转移农村人口12万, 那么即使最少的一年, 荣县政府为新型农民医疗合作社都要提供425.8万元, 最多提供545.8万元。仅此四项, 荣县政府每年最高支出为78469万元, 最低支出也需76349万元。2005年, 荣县地区生产总值达41.91亿元, 地方财政一般预算收入9596万元;按规划到2020年荣县地区生产总值达170亿元, 地方财政一般预算收入提高相应的倍数, 可以达到38923万元。即使2020年, 38923万元的一般预算收入全部用于农村的基础设施基调中, 距离最低76349万元需求是远远不足。这尚且没有包括农村的水、电、通讯、光纤、人居环境改造等基础设施方面的开支。如果彻底实现统筹城乡, 在基础设施、公共服务等方面实现城乡执行标准完全一准, 所需经费将更是庞大。
一方面, 经济发展还需要城乡差距的存在;另一方面, 在短期内我们没有能力消除城乡差距, 所以城乡差距在一定的时间内还将继续存在。如果要盲目地迅速消除城乡差距, 非但不能促进经济发展, 反而可能阻碍社会整体进步。
五、统筹城乡缩小城乡差距
我国自1985年以来, 城镇居民人均可支配收入的增长速度大大高于农村居民人均纯收入的增长速度, 导致城乡居民收入的绝对差和相对差均呈现出整体扩大的趋势, 而且从1997年以后, 这种差距迅速扩大。1985年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为2617元和1261元, 城乡收入绝对差距是1773元, 相对差距是2.22倍;2002年城镇居民收入7703元, 农村人均纯收入2476元, 城乡收入绝对差距5227元, 相对差距3.11倍 (见图1) 。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入, 以及农民尚需从纯收入中扣除柴草等不可能成为消费基金、缴纳的税费和用于再生产的部分, 据有关专家估计, 我国城镇居民的收入大约是农村居民收入的5-6倍。[13]
适当的城乡差距会促进经济发展, 但城乡差距过大则弊大于利。一方面, 城乡距离拉大, 农村发展滞后, 农民收入低, 会导致农村消费水平低, 需求低, 国家内需不足反过来会阻碍经济的增长, 导致农民收入更低。另一方面, 社会财富明显分配不均, 会让老百姓滋生仇富心理和对政府的不满意心态, 扰乱社会稳定, 影响社会和谐发展。
城乡的差距是不会自动、自觉地消失的。卢百魁在《经济发展与城乡统筹互动关系分析》一文中以山东为例用脉冲响应进行了经济增长与统筹城乡的关系分析。得出经济发展不会自动导致山东城乡差距的缩小, 相反, 经济发展在中长期内还会进一步加山东城乡差距的结论。另外还得出城乡差距增大对山东经济发展会产生不利影响的结论。另外叶依广、陶应虎在《江苏省经济发展与城乡统筹关系实证分析:1980~2004》一文中采用相同的方法对江苏省的经济发展与统筹城乡的关系也得出了一样的结论。这说明经济发展不会自动导致城乡差距的缩小, 实现统筹城乡发展;相反, 经济发展在中长期内还会进一步加大城乡差距。这说明缩小城乡差距不能等待经济发展自发的调节, 应该是政府积极采取措施阻止情况恶化。
六、统筹城乡从制度统筹做起
我们的党和政府在十六届三中全会中提出统筹城乡, 在十七大中又一次重申这一精神, 表明了党和国家对城乡差距的高度重视, 也表明了党和国家坚决缩小城乡差距、给城乡人民带来共同幸福生活的决心。城乡统筹不可能一蹰而就, 是一个长期的历史任务。这就要求我们统筹城乡的实际行动中要分阶段、分步骤地进行。
现阶段, 统筹城乡的第一步是制度统筹, 给予城乡居民公开、公平的机会, 从制度上保证他们能够有相同的权力在城市与农村之间自由选择、能够有权力享受到相同的社会养老保险和医疗保障、能够平等地面临国家教育和就来安排、能够具有平等的权力参政议政。虽然很可能在实际中, 由于国家财力有限, 在具体的措施上, 城乡居民仍有对待上的差别, 但一定要先从制度上提供公平的机会, 再从实际中慢慢落实。如果不能从制度上保障, 城乡居民就会缺少安全感, 也会对政府的措施产生怀疑感。城乡居民在进行经济建设工作时, 往往只考虑眼前既得的利益, 不管长远效应。简单地说, 制度统筹是统筹城乡的基础, 统筹城乡缺少制度统筹, 就是不彻底的统筹, 没有力的统筹, 得不到保证的统筹, 随时可能终止的统筹。
城乡统筹发展策划初探 篇8
关键词：城乡统筹 城乡策划
一、城乡统筹发展的起源、内涵和实质
1、城乡统筹的起源
改革开放以后，中国的城市和农村都加快了发展的步伐。根据二元经济理论，城乡差距在经济发展中应逐步缩小，而在我国，城乡差距却逐步拉大，其原因主要是城乡分割的管理制度、缺乏健全的农业支持和保护体系、农民缺乏有效的合作组织。这些差距主要表现在城乡基本建设、城乡义务教育差距、城乡医疗卫生差距、城乡社会保障差距、城乡居民收入差距。目前，中国的二元结构已成为影响国家整体发展和解决三农问题的障碍，是一个非常紧迫的问题。
在科学发展观的统领下，探索城乡统筹协调发展，是中国特色城镇化的必由之路，是解决城乡二元结构、缩小城乡差别的战略决策。胡锦涛总书记在十六届四中全会上指出：“我国现在总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段”。这一重大判断，一是要强调城市反哺农村，工业支援农业；二是要发展紧凑型城市，集约使用土地，严格保护耕地；三是注重区域经济一体化的统筹发展。将终结长期以来的决策城市化倾向，并迎来统筹城乡差距的新局面。
2、城乡统筹的内涵
统筹城乡发展基本方略的实质，就是促进城乡的协调发展和良性互动。主要是统筹考虑和安排城乡基础设施建设、社会事业发展、劳动力就业、商品和要素市场体系建设，着力加大对“三农”的支持力度，国家财政资金重点向农村倾斜，加快农村经济社会发展，缩小城乡之间的过大差距，促进城乡经济社会协调发展。
城乡统筹一般应主要包括如下内容：城乡建设策划统筹，统一策划城乡建设布局；城乡产业（布局及结构调整）统筹，实行城乡统一的产业结构及产业布局；城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技資源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，统一的户籍制度。
3、实行统筹发展的实质
在城乡发展方面，要打破工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，在城乡策划建设、产业布局、财政税收、金融等方面，改变领导决策的城市偏向。以工农业协调发展和城乡经济社会一体化为目标，把农村经济与社会发展纳入国民经济与社会发展全局之中，与城市发展进行统一策划，实现城乡的协调发展和共同繁荣。
二、城乡策划编制的探讨研究
实现城乡统筹，协调发展，必须充分发挥城乡策划的综合调控作用。城乡策划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段。编制和实施城乡策划是实现政府战略目标，弥补市场不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳定的重要手段。
城乡策划不是一个简单的空间形态问题，是政治、经济、文化、社会等各方面发展的综合体现，要体现落实党和国家的方针政策和制度，要与相关领域的策划、政策相衔接和协调。编制工作要从注重确定城市的性质、规模、功能转向注重合理的环境容量、确定科学的建设标准、促进人居环境的改善和城市的可持续发展。首先要完善城镇体系策划，重视基础设施共享共建，促进城镇群协调发展。
中国城镇化已进入新的发展阶段。现阶段的城镇化是城市繁荣带动农村的过程，也是农村工业化、城镇化以及城市郊区化并存的阶段。城镇化战略的过程有两个基本转折，一是人口、资本、经济密度、二三产业聚集能力中心的形成，在空间上出现不同等级的城市，城乡间二元结构系数加大，形成农村支持城市、农业支持工业的格局。二是城市反哺农村、统筹城乡发展，城乡经济一体化阶段，以降低二元结构系数、推进社会公平等为阶段特点。而中国目前城镇化战略的进程已到达第二个转折期，必须把统筹城乡发展、城市反哺农村、工业支援农业、区域经济一体化作为城镇化进程的主流。
三、城乡统筹发展策划重点
城乡统筹发展策划应重点对城乡一体布局、形态进行深化、细化、量化，实现对郊区用地的指导和控制，并对各项用地、建设项目进行落位、落实，解决城乡的人口、经济、环境的协调与可持续发展问题，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡统筹发展道路。
1、明确目标与思路
为进行乡镇功能合理分工布局，空间要素重新组合，各乡镇应形成特色鲜明、分工明确的产业体系结构。同时按此合理布局构建支撑体系，将各乡镇产业落位、落实，构建特色乡镇、村屯、产业基地等。明确郊区发展方向，为解决郊区的“三农”问题提供良好功能载体，优化资源配置。构建交通网络便捷、产业特色明显、功能分区明确、基础设施完备、生态环境良好、风貌特色突出的新型城郊框架。实现产业结构不断优化，乡、村环境建设水平明显提高，社会生产力快速发展。综合经济实力显著增强，社会保障制度健全，农民生活水平全面提高。
2、明确布局及结构
策划郊区整体空间发展尊重自然河流、水系为主体的生态系统，形成自然生态廊道，建设交区村镇体系，完善各功能组团，优化郊区产业结构。
3、明确产业布局
策划应符合工业企业发展的要求，并结合乡镇自身发展情况策划和建设合理布局的乡镇工业小区。乡镇企业的集中布局在各乡镇的策划工业小区内，完善小区的基础设施配套，形成乡镇企业的集聚规模效应。乡镇企业加强产业结构重组，大力发展与城市配套的加工生产企业、高科技企业和结合自身特点的绿色农产品加工企业，形成结构层次合理，职能分工明确的产业结构体系。
4、道路交通体系策划
以高质量、高效率满足城市现代化发展和客货运输需求为宗旨。构筑一个现代化发展相应的快速、低耗、高效、安全的交通体系，形成快速、便捷的四级道路交通体系的现代化公路网布局。结合郊区乡镇发展与城区道路系统建设，形成城区-近郊乡镇-远郊乡镇的放射式主干道路以及各乡镇道路网络状联系的道路格局。
5、生态环境建设策划
立足大生态系统建设，建成区与郊区绿地统盘研究，形成城乡一体化生态绿地系统。哈尔滨市郊区绿地系统策划为“环状一楔形楔入一格网”组合布局模式。形成郊区绿化环拥城区、绿地多方向楔入城区、农田林网环抱城区的形态。
四、结语