引入政府绩效评估（精选10篇）
引入政府绩效评估 篇1
摘要：政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型,对购买项目进行考核评估是购买公共服务中的重要环节。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制,在政府购买公共服务中的作用日益凸显,得到越来越多的重视。在分析中国政府在购买公共服务项目中的评估现状基础上,对引入第三方评估机制的作用及机制设计进行了研究,提出应引入第三方评估机制,对公共服务的综合绩效进行监测和评估,以及时发现问题,改进问题,确保政府委托开展的各项服务能实现既定目标。
关键词：公共服务,第三方评估,机制设计,政府
引言
政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型。其中“合同外包”或者“政府购买”是最常见的方式。随着非政府组织(Non-government Organization,NGO)及其活动扩展到人类生活的各个方面并成为影响全球发展的重要因素,政府与NGO之间相互依赖,在公共服务供给上更是构建了“伙伴关系”。
为客观真实地评价政府购买社会服务的工作成果和财政资金的使用效益,加强财政资金的监管,增强社会服务效果,加大对公益服务性社会组织的培育扶持力度,推动社会组织的健康发展,保障政府购买服务工作的顺利开展,“购买项目考核评估”成为公共服务购买管理中的重要一环。其中,第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制,弥补了传统的自我评估的缺陷,可以显著提高评估结果的客观性和公正性,在政府购买公共服务中的作用日益凸显,得到越来越多的重视。
所谓的“第三方”,一般是具有权威性的专业性的中间机构或组织,由他们制定一系列评价标准来对他们业内各组织进行评定,得出具有说服力的结果与报告。其好处是由于其是作为独立于“政府”和“非营利组织”的“第三方”,这是客观公正进行评估的基础。其独立于政府的性质使其避免了受到官方意识的影响,从而有助于非营利组织的自由发展;而其又不完全倾向于NGO一方,保证了对NGO监管的有效性。而且,作为第三方机构其在社会上的信誉较好,这也会提高其评估结论的权威性。
这种评估不能仅限于是否提供了服务,而是要将评估指标量化,把社会组织的运作管理、经费的使用、服务的成效、服务对象的回馈等均纳入社会组织评估体系。评估获得通过,政府继续购买其服务;评估没有通过,政府则可以购买其他社会组织的服务,通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。
一、中国政府在购买公共服务项目中的评估现状及问题
1.政府在购买公共服务项目中的评估现状
2003 年以来,上海、北京、广东、江苏、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索不断增多,形式多样;购买的领域涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务等传统服务,还包括社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多新型社会需求。购买服务数量和范围都开始逐步扩大,可见,中国政府向社会组织购买公共服务正进入全面发展阶段。
与此同时,政府部门也意识到,在项目实施前对所需要购买的项目采取适当的评估方法能够对政府的资金的有效使用起到事半功倍的效果。在使用公共服务过程中,也需要进行充分的评估,确保项目的实施进度,保证目标计划的达成。目前,已经有不少地方政府陆续出台相关的文件规范政府在购买公共服务中的工作。
例如,东莞市在2011 年发布的《政府购买社会工作服务考核评估实施办法》中提到,立项评估和前期评估中可参照中、后期评估进行,分为机构自查、实地检查和联合验收。评估方式是采用内外部评估机制相结合的方式,主要就是通过联合第三方评估机构对社会组织的社会工作专业服务、服务量及服务成果、服务质量、运作管理进行评估。
上海市静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买新增公共服务项目资质的规定》,规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构在承接项目前组织有关专家对社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行评估,在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督,在项目完成后进行绩效评估和资金使用状况的审计。静安区在政府购买社会组织公共服务实行项目资质评估时依据文件规定,采取“听”、“评”、“看”三步法,然后做出综合评估报告进行实现事前资质评估。
北京市政府购买社会组织服务项目考评方式实行分项评分,专家小组打分制,根据项目各部分累计得分确定是否购买该项服务。主要指标体系一级指标两类:业务指标和财务指标,其中两项指标各占50%。二级指标包括七个方面:立项情况、目标完成程度、效益实现情况、组织管理水平、预算管理情况、财务(资产)管理情况、会计信息质量。
2.现有评估办法存在的主要问题
尽管各地政府都建立了一套以保证服务质量和对所购买的服务进行有效监督为目标的评估方法,但在实际情况中,合同的执行过程依然很难控制,有时甚至导致质量下降。具体来看主要有如下两个问题:(1)评价指标的设置有待合理化、可操作化。部分评价指标在评分过程中无法进行准确评价,很难界定一项指标不同分数之间的区别,比如四级指标绩效目标的明确性,明确与比较明确和基本明确之间无法进行界定,评价的主观性较强,因此影响了指标在实际打分中的可操作性。如何将文字性、主观性强的缺点转化为能定量、较客观的评价指标,需要以后的进一步研究。(2)评估集中于项目中后期,缺乏专业化的评估体系。目前的评估工作多把目光放在项目实施过程中以及实施后,忽略了项目购买之前的需求评估。另外由于当前社会工作专业和社会组织发展不成熟,在与社会组织契约式合作的公共服务外包中,政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式,评估内容主要包括有无重大责任事故、使用情况、服务的时间等方面,缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估。
综上,中国的NGO管理中的第三方评估机制还没有建立起来,确切的说是缺少这种独立的有权威的第三方评估机构。并且,立项评估中大多是采取借鉴中后期评估来进行的,并没有形成一个完整的体系。
二、引入第三方评估机制的作用与意义
1.监督作用,促进公平
购买公共服务并不意味着政府完全退出公共服务提供领域,也不是完全将公共服务推向市场,而是有目的地引入市场成分,然而,为了规范和约束承包方的行为,维护公众的利益,监督便成为购买过程中不可或缺的一环。但是,从根本上说,政府部门与社会组织是一种平等合作关系,监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。监管方需要明确其在正式制度制定和市场监管中的职能,进一步鼓励和推动社会组织发挥其功能和作用。由于政府专业技术、人员缺乏,委托其他组织对外包后的公共服务进行监督更为有效。第三方评估机制可以帮助政府和社会监督NGO的行为,使其沿着健康的轨道发展。
目前中国的NGO管理体制十分需要有对NGO行为进行有效监督的机构和制度。每年的“年审”根本不足以有效监管各色各类的NGO,而造成了中国当前非营利组织管理中事实上的“放任”。第三方评估将借助其专业化的方式来实现对非营利组织的监管,并可以起到法律所不能及的预防功效。总之,第三方评估机制可以为有效遏止中国当前NGO发展中的不健康因素做出一定贡献。
2.激励作用,引入竞争
第三方评估更是一种激励机制,可以激发NGO的进取精神,使一些无所作为的NGO焕发活力,并取得优胜劣汰的效果。第三方评估机构可以利用其具有说服力的权威性报告,向全社会提供各个NGO的活动能力、资金使用、内部管理等实际状况;而此报告则关乎非营利组织一般较为重视的声誉和知名度。
第三方评估机制的引入必然逐步激发NGO的竞争意识,这与国际上NGO的管理原则是接轨的。目前中国非营利组织的管理思路还是不允许非营利组织互相竞争提供公共产品的,这种情况将随着第三方评估机制的引入而逐渐改变。
3.宣传作用,提高公民意识
由于第三方评估机构的工作同时受到政府、社会、NGO自身的监督,其过程、结果一般要遵循公开、透明的原则,这可以增强公众对NGO的关注,使其深入了解NGO的运作,提高公民意识,使得更多的公民热心于慈善、志愿事业。由于有了第三方评估机构对NGO的整体情况介绍给公众,也提高了NGO的社会地位。可以说,人们信赖第三方评估机构,参阅其报告的同时,也是一个公民教育的过程。
三、第三方评估机制的设计
政府购买公共服务项目的评估,是一个贯穿项目从开始到结束的全程的、系统的评估。当代中国公共服务体制正处在变革之中,只有把公共服务评估,从公共服务结果向前延伸到公共服务需求、公共服务供给,才能克服由于渐进变革带来的公共服务体制缺陷造成的局限。
公共服务项目的全程评估,就是把公共服务看作是包括需求─供给─结果的一个公共服务过程,而对公共服务需求、公共服务供给和公共服务结果进行的全面评估。评估的基本内容主要可以概括为以下三点:
1.需求评估
指决定某种公共服务是否需要提供、确定提供什么样的公共服务和确定公共服务的消费边界。具体包括:(1)区分公共需求与私人需求。只有这样,才能保证政府不越位也不缺位。(2)区分基本公共服务需求与增值公共服务需求。只有这样,才能保证政府优先满足基本公共服务,做到基本公共服务均等化。(3)使公共需求与政府职责相匹配。只有这样,才能在政府部门之间、中央与地方之间明确各自公共服务的责任。
2.供给评估
指确定怎样生产这种公共服务,即政府要根据收益成本分析确定某一公共服务的具体生产者,方式可以是公开招标,或进行成本效益评估,政府应该秉持效率原则,选择那些成本和效益比例最为适当的生产者来承担生产任务。重点评估服务方案可行性,确保服务方案符合政府购买服务的工作目标要求,具有较强的组织保障基础和明显的专业特色。具体包括:(1)政府直接生产还是间接生产。纯公共服务优先考虑政府直接生产,准公共服务优先考虑政府间接生产。(2)政府直接生产采用权威制还是契约制。即使是纯公共服务,也要优先考虑契约制的方法,提高资源的配置效率和技术效率。
3.结果评估
指对生产过程和生产结果进行监督和评估。重点评估服务的实时和动态绩效,包括社会组织内部管理绩效和被服务对象满意度,希望通过对服务绩效的动态监测和管理,帮助建立社会组织内部管理绩效持续改进机制,确保服务目标最终得以实现。如果生产者不能按要求履行任务,可以根据事前的约定,终止合约并追究生产者相应的责任或寻求司法途径解决问题。具体包括:(1)成本核算。强调成本的节约。(2)产出核算。强调目标的达成。(3)效果核算。强调公众需求的满足。
结论与建议
政府购买公共服务是公共服务市场化改革中的一项重要举措,政府不再是公共服务唯一的生产者和提供者,公共服务的供给由政府单一供给模式转向政府、企业和社会多元主体竞争合作的多中心供给模式,以发挥不同供给主体的比较优势,弥补政府公共服务供给的不足。
为了平衡各方利益主体的诉求,更好地推进政府购买服务工作,确保服务目标最终得以实现,引入第三方评估机制,可以充分利用第三方机构独立性和专业性优势,对社会组织服务的综合绩效进行监测和评估,及时发现问题,改进问题,确保政府委托社会组织开展的各项服务能实现既定目标。从而保障政府公共服务外包在有序的轨道上健康运行,更好地回应社会公众对公共服务多样化的需求,切实改善政府治理,有效达成行政目标的实现。
引入政府绩效评估 篇2
2015国考面试考试资料：国务院引入第三方评估
徐州公务员考试网http://xuzhou.offcn.com/为参加国家公务员考试的考生准备了最新新闻事件：中国昨日举行国家公祭 哀悼南京大屠杀遇难者，帮助国考考生了解最新新闻动态，从而积累申论热点，预祝考生备考成功。
截至发稿之时，在国务院官方网站—— 中国政府网搜索“第三方评估”，找到1130条信息。
“一些取消下放的行政审批事项含金量不高，特别是简政放权后监管缺位现象普遍存在”，“有些能源、基础设施建设等领域的投资项目，核准权限已下放给地方政府，但关键权限仍在相关部委，没有同步下放”„„
这些话语出自针对国务院出台政策措施落实情况的第三方评估报告。这些报告是李克强总理亲自推动做出的，并且在中国政府网进行了公开报道。
今年8月27日，李克强主持召开国务院常务会议，听取了政策措施落实第三方评估汇报。这是中央政府首次委托第三方来评估政府工作，上述话语即出自这个报告。据悉，李克强总理对评估效果很满意，认为报告提供了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。
近一年多来，从国务院到各个部委、地方政府，都开始大规模地引入第三方评估。据南都记者统计，李克强至少在7次国务院常务会议上提到“第三方评估”。
国家行政学院党委书记、副院长陈宝生认为，今年可以被视为“中国第三方评估的元年”，国务院层面上对一些重点政策的执行情况进行第三方评估，给全社会一个信号，今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态。
南都记者了解到，有关部门正在起草“各级政府第三方评估指导意见”，这一文件将对第三方评估的范围、主体、评估者的资质、委托的方式、评估的公开等做出规范。
国务院首次委托，第三方如何评估政府工作? 国家行政学院是在今年6月初接到国务院办公厅委托任务。据悉，接到这一任务的还有中科院、国务院发展研究中心和全国工商联。
按照分工，4家机构将对今年国务院重点推动的5项工作分别开展评估：国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况;工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”;中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”。
国研中心则承担了两项评估任务，分别是“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”。国务院最初的要求是8月10日前上交评估总报告，“时间非常紧”，国家行政学院随即成立了22名评估组成员，分成3个评估组，小组长均由副院长担任，领导小组组长则是学院党委书记陈宝生。评估组成员全部都是教授，加入团队的副教授和博士生都只能“打下手”。
江苏中公教育
国家行政学院评估组成员、中国行政体制改革研究会秘书长王满传向南都记者介绍，评估组借鉴国际经验，对行政审批改革确定了“六评一看”(即评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果;看下一步审批改革)的评估方法。随后，评估组快递出了2800多份调查问卷，并开始赶赴20个部委、11个省(市、区)、24个地级市(区)和10个县(市)进行评估，先后召开103场座谈会，参加座谈访谈的有2000多人。
工商联评估的是“向非国有资本推出一批投资项目”，为听取民营企业声音，全国工商联4个调查组分赴12省市，召开的174场座谈会共有1693家民营企业参加，实地走访企业278家，回收有效问卷3044份，获取了30多万字“原汁原味”的一手情况。
由于时间太紧，国家行政学院评估组最终写总报告的时候，一些地方政府的调查问卷还未快递回来，最终采用的样本是2400多份调查问卷。
为保证评估顺利进行，国务院还特地给各个评估组批了“路条”，评估组所到之处也因此受到“高度重视”。在河北，两名省委常委出面介绍情况。全国工商联评估组到湖南时，还受到省委书记、省长会见。评估组到教育部当天，教育部则派了11个部门27位负责人逐个逐个参加座谈。
一个有意思的细节是，在评估组到来之前，国务院督察组刚在地方开展过督查，一些地方政府图省事，把汇报给督察组的材料复印了一份，又提交给了第三方评估组，后来才发现评估组和督察组的思路完全不一样，“督察组要看审批改革是否落实，我们还关注审批下放之后的监管做得如何。”一位参与此轮评估的专家告诉南都记者。
8月27日国务院常务会议上，李克强对四家机构的评估效果很满意，认为提供了“丰富真实、原汁原味的第一手情况”。
7次国务院常务会议，李克强专门谈到第三方评估
去年9月6日，李克强主持召开国务院常务会议，听取全国工商联所作的民间投资政策落实情况第三方评估汇报。这是李克强首次在国务院常务会议上，专门听取第三方评估。
虽然这次“第三方评估”不是由国务院直接委托，而是由国家发改委委托全国工商联所作，但就一项政策的落实情况专门听取第三方评估，国务院的这一举措，对重大决策民主化、科学化具有开创性意义。据悉此次第三方评估，确实也听到了不少“真声音”，发现了不少“真问题”，比如民营企业在市场准入方面仍遭遇不少体制性和政策性障碍;部分实施细则不具体、操作性不强或门槛设置过高，实践中很难落实;对政策落实缺乏考核监督等等。正因为从第三方评估汇报中了解到真实情况，国务院有的放矢，立刻推出为民间投资参与市场竞争“松绑开路”的五大举措。
这次国务院常务会议专门强调，“各部门要强化对政策落实情况的督查考核，注重引入社会力量开展第三方评估，接受各方监督，不能‘自拉自唱’。”
江苏中公教育
据南都记者统计，从2013年9月6日到今年8月27日，李克强先后在7次国务院常务会议上专门谈到“第三方评估”。
67岁的国家发改委原党组成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧参与了一次国家发改委委托的对全国11个综合改革配套试验区的评估。
2005年，中国第一个综合改革配套试验区在上海浦东新区成立，随后，重庆、湖南、山西等10个地区分别获批准设立了综合改革配套试验区。9年过去，这些试验区做得如何、哪些经验可向全国推广、哪些试点还得继续探索，成为评估组评估的重点内容。
南都记者了解到，国家发改委先召集了受委托的12家机构，开了三四次会，包括中国人民大学在内的11家评估机构分别对11个综合配套改革试验区做单独的第三方评估，宋晓梧所在的中国经济体制改革研究会则是进行总体评估。
“发改委为每个评估小组各配备一个联络人，保持联络沟通，形成工作机制”，中国人民大学财政金融学院副院长、人大评估组的副组长赵锡军说，有了这一层保障，评估组提出见什么人，去什么单位考察，各方都比较配合。
作为发改委总结评估的承担者，宋晓梧去山西考察，一些官员为了应付，都事先准备好了稿子。“本来是去了解资源城市转型的试点，他们却谈到不相关的教育问题，而且谈得很细致”。宋晓梧直接打断汇报说，“扯太远了，直接谈问题”。
最终，综合配套改革试验区的第三方评估报告提交至国务院，李克强总理专门做了批示，“认为评估质量很高，效果很好”。
在承接这项任务时，参与者都签了保密协议。最开始，评估结果也不准备公开，不过最终，有关方面在和涉及的部委协商后，决定把这次评估报告整理成册，出版公开发行。
宋晓梧说，报告的公开，征求了各部门意见，大家认为把成果拿出来讨论，对改革有积极作用，“有些领导同志也主张公开”。
一个标本：互相之间不通气“背靠背”式评估
除了国家发改委外，教育部、科技部都在2014年下发的文件和规章中，提出要引入第三方评估。民政部已经委托五所大学成立了五个“和谐社区建设”的“第三方”评估小组。一些省份也效仿国务院，派出第三方评估组，督查政策落实情况。
改革开放新的“试验田”的上海自贸区在今年经受了第三方评估的一次又一次“洗礼”。截至目前，已经受到国研中心、普华永道管理咨询公司、上海财大、上海对外经贸大学和上海投资咨询公司至少5家机构的第三方评估。
这些第三方评估同步进行，被要求互相之间不通气，一个政策有多家第三方进行评估，其结论和效果也能进行比较。有意思的是，早在约半年前，上海社科院和国家发改委就已经分别向国务院提交了一份上海自贸区的评估报告。李克强觉得这还是内部评估，虽然值得肯定，但还需要邀请第三方来进行评估。
江苏中公教育
在进行第三方评估的同时，一些地方还意识到，如果要真正发挥第三方评估在科学决策和民主决策中的作用，还需要在第三方评估制度建设上发力。
湖南省在全国率先制定《湖南省全面深化改革第三方评估办法》(试行)。从湖南省委办公厅获悉，这项工作由湖南省委改革办牵头。该办法11月已经在湖南省委深改组讨论通过，正待进一步修改后出台。
“制定这个办法，我们也和中央改革办汇报过”，湖南省委改革办一位工作人员对南都记者说，湖南先行出台办法，主要是为了增强改革的科学性、协同性和实效性，“现在的改革都是‘存量改革’，全是难啃的硬骨头”，所谓“科学性”，就是增强改革方案出台前的预判;“协同性”，就是增强改革方案在推进过程中的彼此协调，不互相打架;所谓“实效性”，就是确保改革的落地。
改革必然牵涉部门利益，他们认为，由“第三方”做评估会更具客观性、权威性。这位工作人员透露，在湖南的“第三方评估”办法中，不仅规定对改革落实情况要进行“事后评估”，还把改革方案实施前要进行的“事前评估”、改革过程中的“事中评估”都写入了办法中。这意味着，根据办法，第三方评估日后将伴随湖南改革的全过程。
和湖南一样，河北、河南好几个地方都准备出台类似的第三方评估办法。为此，他们还专门找到了参与国务院委托评估的国家行政学院评估组求教，希望举办培训班。
更高层次：中央重大决策引入第三方评估
第三方不局限于对政府工作的评估，还体现在党中央国务院重大决策部署贯彻落实情况以及重大立法上。
今年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则提出，对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见。
11月27日，党中央国务院重大决策部署贯彻落实情况督查动员会决定对十八届三中全会《决定》的重要部署、2013年中央经济工作会议确定的主要任务、十二届全国人大二次会议审议通过的《政府工作报告》重点工作的完成情况进行督查，对其中部分重点政策措施落实情况开展第三方评估。
除了对政策落实情况的评估，不少部门还开始在政策实施之前的评估，就决策也引入第三方评估。
“如果政策出台前就有政策评估，就可以避免一些不负责任的政策出台”，王满传说，这些不负责任的政策会“影响政府的威信”。
了解到，中国社科院正在对十八届三中全会经济和生态文明领域的百余项改革落实方案做第三方评估。这项任务目前由社科院副院长、经济学部主任李扬牵头。此外，国务院发展研究中心也在承担这项评估任务。
江苏中公教育
“现在评估的任务很重”，中国社科院一位评估组专家对南都记者说，社科院承担的三中全会改革方案评估任务，是一项跟踪式的评估。先是对方案，然后是对执行过程、结果的评估，会一直持续下去。
引入政府绩效评估 篇3
编者按：近年来，检察机关在履行法律监督职能过程中，运用检察建议的形式向党委、政府及有关部门、单位提出关于正确实施法律法规，改进社会管理、服务，完善相关制度，加强内部监督管理，颇有成效，然而由于缺乏对检察建议落实、整改情况的监督机制，致使检察建议的运用效果大打折扣，那么建立有效率、有效果的检察建议模式则是当前的一个新问题。本栏目经悉心研析，发现浙江省瑞安市人民检察院2015年11月实施的预防职务犯罪检察建议第三方回访评估的新举措，经实践检验，有一些成效，现今发文，与读者共飨。
内容摘要：人民检察院关于检察建议中引入第三方回访评估机制的1年实践检验，应适时理性地从概念界定、逻辑起点、可行性等内容进行相关分析，并结合实践提出关于第三方回访评估制度发展路径完善意见，即以“绿色”为指导思想有序推进第三方回访评估工作；以“创新”为建设抓力打造专业科学的评估体系；以“协调”为总体布局促进第三方回访评估制度落实。
关键词：职务犯罪 检察建议 第三方回访评估
检察建议作为一项常规性的职务犯罪预防手段，配套制度付之阙如，尤其是跟踪回访制度缺失，一定程度上影响了检察建议实效的发挥，强化对检察建议落实情况的监督势在必行。
一、第三方回访评估机制概念界定及其逻辑起点
（一）第三方回访评估机制概念界定
从西方国家实行“第三方评估”的经验看，第三方（The Third Party）是指处于第一方（被评对象）和第二方（服务对象）之外的一方，即第三方是指独立于评估对象和服务对象之外，并且没有利益关系的“旁观者”。由于“第三方”与“第一方”、“第二方”都既不具有任何行政隶属关系，也不具有任何利益关系，所以一般也会被称为“独立第三方”。在西方，多数情况下是由非政府组织（NGO），即一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”。这些非政府组织可以保证作为“第三方”的独立性、专业性、权威性的要求。
笔者认为，检察建议制度中的第三方回访评估机制，是指在检察机关对案发单位发出检察建议后的一定期限内，在检察机关的组织协调下，由案发单位之外的组织、机构或人员，对案发单位关于检察建议的落实情况进行实地回访、评价机制。
（二）检察建议中引入第三方回访评估机制的逻辑起点
1.贯彻落实惩防腐败体系建设的迫切需要。长期以来，我国反腐败侦查和惩治工作得到了较大发展，形成了一整套较为完备的、科学的体系。而相比之下，职务犯罪预防经过多年的积累和发展取得了一定的进步，但不可否认的是它仍处于初级阶段，预防工作仍存在不足之处——个别地区只讲求预防工作的过程，而忽略了预防工作的成效，尤其是缺乏对检察建议落实情况的必要跟踪，致使其预防的社会效果难以凸显。最高人民检察院在第十二届全国人民代表大会第四次会议上指出，“2016年要坚持有腐必反，有贪必肃不动摇，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”因此，充分发挥社会各界的力量和优势，在检察建议中引入第三方回访评估机制，改变“注重形式，忽视效果”的预防心态，保障惩防腐败体系前后连贯，有始有终，进而完善、优化惩防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
2.有效落检察建议、实现社会成效的现实诉求。检察建议是检察机关开展预防职务犯罪工作的一项重要法律手段，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》要求我们要结合职务犯罪预防实际情况，认真开展检察建议活动，提高检察建议的质量，增强检察建议的效果。由于个别检察机关以检察建议获得书面整改回复为目标，缺乏对整改落实情况的后续监督，或监督手段过于形式化、表面化，导致检察建议出现虎头蛇尾的乱象；另一方面，案发单位不重视检察建议，对检察建议所提出的整改方案和建议落实不到位，致使检察建议常沦为“一纸空文”。故笔者认为，检察建议工作的当务之急并非是如何获得被建议单位的书面回复，而是建立跟踪回访机制用以保证检察建议长期有效地运行，补齐检察建议的监督短板。引入第三方回访评估机制，就是推动检察建议发挥其本质作用，督导有关部门积极落实检察建议，促进涉案部门良性发展。检察机关可通过第三方回访评估进行深入分析研究，把握职务犯罪预防的重点，以成功整改案例为标本，制定全面预防计划、措施，在相关领域加以推广，有利于全面提升职务犯罪预防的社会成效。
3.推动职务犯罪预防专业化、社会化的重要渠道。中共中央明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败总体方针，要求预防工作注重推进制度建设，注重专业化预防和社会化预防。在检察建议中引入第三方回访评估机制，能够实现职务犯罪预防专业化和社会化。一是推动预防工作的专业化，第三方回访评估能够完善、弥补现有检察建议制度“重书面，轻实践”的不足，推动检察建议建立专业化的发展模式。二是深化社会预防格局，以开放的心态开展职务犯罪预防工作，通过合理利用社会资源，调动社会各界力量，使检察专业预防与社会预防形成合力，依法引导建立全社会参与职务犯罪预防的工作体系，形成“社会化大预防”的宏观态势，从而形成全民预防大格局。
二、构建第三方回访评估机制可行性评述
（一）理论政策层面
里克·斯塔彭赫斯特在《反腐败——国家廉政建设的模式》中提出：政治领导层重视腐败问题是采取大规模反腐败行动的前提条件。可见，国家领导层的承诺是反腐败工作的关键。长期以来，中央高度重视职务犯罪预防在反腐倡廉体系中的重要作用，出台许多方针政策将职务犯罪预防纳入法治轨道。习近平总书记指出，反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，必须有腐必反、有贪必肃，关键是要以成效取信于民。最高人民检察院把加强职务犯罪预防，加强前瞻性研究，推动把权力关进制度的笼子列为2016年的重点工作之一。第三方回访评估制度是对我国反腐倡廉方针、政策的高度把握和重要实践，密切与其他单位协助配合，加强与社会各界的沟通联系，充分发挥检察职能的优势，调动社会各方面职务犯罪预防的积极性和参与性，有效实现联动效应和全面预防。
（二）制度层面
检察建议是检察机关依法履行法律监督职能的一项重要途径。随着职务犯罪预防工作的不断深入实践，国家越来越重视检察建议在职务犯罪预防工作中的重要作用。2006年最高人民检察院、建设部在《关于在查处贪污贿赂等职务犯罪案件中加强协作配合的通知》中明确提出要建立预防合作机制，“检察机关在查处建设系统贪污贿赂等职务犯罪案件中，要及时向建设主管部门提出检察建议。建设主管部门应当给予重视，认真整改，并适时向检察机关反馈。”一些地方的预防立法进展也十分突出，例如《宁波市预防职务犯罪条例》、《深圳市预防职务犯罪条例》、《湖北省预防职务犯罪条例》等均对检察建议提出了明确规定，检察机关不仅要提出检察建议，更应当监督案发单位切实落实检察建议，以取得有效的社会实效。由此可见，检察建议不仅是一项提建议、收反馈的监督手段，更是推动案发单位良性发展的重要途径。第三方回访评估机制作为一项检察建议的后续监督手段，完全契合检察建议注重实效的务实精神，符合全面预防的发展战略要求。
（三）实践层面
2000年最高人民检察院成立职务犯罪预防厅，职务犯罪预防开启新元年。从全国检察机关关于职务犯罪预防工作的长期实践来看，职务犯罪预防工作要取得长足的实效，实现反腐倡廉的工作目标，就不能再把预防工作拘泥于检察机关内部进行。长久以来，预防系统逐步建立了侦防一体、三级联动、行贿档案查询等一系列配合机制，并取得了十分显著的预防效果。实践证明，预防工作不仅是检察机关预防部门的工作职责，更是整个检察系统的工作任务，同时也是全社会共同关注的问题。引入第三方回访评估机制是开放职务犯罪预防，充分调动社会力量，实现社会大预防的重要举措。
三、第三方回访评估机制的“瑞检”探索
第三方评估模式在我国各行各业各领域内均有不同的实践经验，其中不乏诸多成功的案例，具有相当可观的参考价值。笔者认为，“武汉模式”和“华南理工大学模式”在检察建议第三方回访评估机制构建中给我们带来新的启发和思考，“瑞检”模式初探第三方回访评估机制为预防工作提供了实践基础。
（一）武汉模式
“武汉模式”采取的是麦肯锡评估方案，该方案引入了人大代表、政协委员、市民以及不同机关的服务对象，作为第三方参与评估，对武汉市政府进行全面考核评价，其中“减分制取代一票否决制”、硬化考核指标等方法均值得借鉴，对检察建议第三方回访评估制定合理科学的评判标准，明确评估指标提供参考范本。
（二）华南理工大学模式
该模式开启了独立第三方评价地方政府整体绩效的先河，“华南理工大学模式”中不存在委托方和受委托评价方，而由大学自发地对地方政府进行评估评价。笔者认为，检察建议的第三方回访评估主体可参考该“无委托方”的方式，通过发动宣传引导，提高社会公众反腐积极性，鼓励群众自发地对案发单位整改情况进行监督。
（三）“瑞检”模式
为全面掌握检察建议落实情况，提升职务犯罪预防工作效果，2015年瑞安市人民检察院立足于本院关于预防工作的探索实践，出台了《瑞安市人民检察院预防职务犯罪检察建议第三方回访评估实施方案》，建立检察建议第三方回访评估机制，形成“瑞检”模式，以解决当前检察建议所面临的问题和困境。
1.总体思路。下面从三个方面来解析。
（1）成立专门评估领导小组。为确保检察建议制度的深入开展，成立第三方回访评估工作领导小组，切实加强对该项工作的组织领导。预防部门要切实承担牵头协调职责，办案部门根据工作需要积极配合。各部门负责人要带头执行相关制度，围绕检察建议达到预期的法律效果和社会效果这一总体目标，强化协作，强化落实。
（2）创建多部门评估模式。积极寻求人大、政协、政法委等部门的支持帮助，认真听取第三方评估人员的意见和建议。加强与案发单位上级机关、主管部门、纪检监察部门的沟通交流，不断研究机制运行中出现的新问题、新情况，不断改进检察建议工作措施，推进案发单位反腐制度建设。
（3）建立合理惩处制度。加强对案发单位落实检察建议和廉政建设的督促引导，对认真落实检察建议，积极整改、成效显著的单位，建议其上级机关或主管部门予以表彰；对置之不理或超过3个月未进行实际整改的，向其上级机关或主管部门通报情况；对拒不接受检察建议，造成职务犯罪再发等严重后果的，建议其上级机关或主管部门给予相应处分。
2.构建路径。“瑞检”模式坚持“客观公正，公开透明，及时有效”原则，其操作形式和方法不拘泥于传统的、刻板的评估形式，以行业专家、专业公司、社会代表、社会民众等为主体，由人大、政协、政法委、法院、司法局、公安局、教育局、共青团、妇联、关工委、文明办、学校、医院、报社、企业、社区等单位的人员担任。回访评估手段丰富，可操作性强，主要有以下四种：
（1）开展多受众回访评估。建立多受众回访评估机制，多角度接触与检察建议内容相关的单位和个人，了解受建议单位整改执行效力。回访对象应包括回访受建议单位的领导、中层干部、一般工作人员，以及与受建议单位紧密相关的履职相对人。防范受建议单位对建议不做实际落实，仅以文字形式作书面回复或者仅以会议形式作简单部署。
（2）开展“倒查式”回访评估。建立三必访制，解决回访不深入、不细致问题。针对回访工作无从下手，不便于了解检察建议落实中的实际困难的情况，确定三必访制度，明确回访内容，一是必访提出的建议是否逐条得到落实，未落实的建议进展如何，存在什么困难；二是必访受建议单位存在的问题是否逐项得到整改，未能整改的原因是什么；三是必访受建议单位还有哪些需要检察机关协助整改的要求。
（3）建立“看、问、谈”回访制。建立“看、问、谈”回访制，解决回访形式单一问题。“看”即实地查看，根据建议的要求及受建议单位反馈的情况，实地查看有关资料及台账；“问”即发放调查问卷，向有关单位及个人发放调查问卷，了解问题整改情况；“谈”即座谈交流，到受建议单位，就检察建议的内容在法律政策、存在问题及改进措施等方面与有关人员进行面对面的座谈交流，有针对性地进行讲解，并认真倾听、回答受建议单位的实际困难和改进需求。
（4）开展反馈式回访评估。在收到受建议单位检察建议回复的三个月内进行回访，将回访的时间、形式、内容等详细告知受建议单位。完成回访后，召开检察建议回访评估小组会议，由评估小组参与人员进行评议打分，听取第三方评估人员对检察建议工作的建议和意见。回访评估结束后，及时向受访单位及主管部门通报回访评估情况，督导涉案单位开展后续预防工作。
四、推动第三方回访评估机制的完善路径
当前“瑞检”模式已初建成形，其框架为今后检察建议第三方回访评估机制的建立奠定了一定的理论和实践基础，但“瑞检”模式仍需进一步深化完善，藉此推动更高水平预防体系的构建。
（一）以“绿色”为指导思想有序推进第三方回访评估工作
2016年8月，浙江省人民检察院在第十六次全省检察工作会议上提出树立“绿色司法”理念，其本质就是以司法规律为基本遵循，以优化司法资源配置为重点，以规范、理性、文明为核心，以司法公开、司法公正和司法公信力为本质要求的检察理念。正如浙江省人民检察院党组书记、检察长汪瀚提出：“要坚持以绿色司法理念为引领，准确把握绿色司法规范、理性、文明的内涵，把绿色司法作为高水平推进浙江检察工作发展的新的驱动力，落实到检察工作各个方面和司法办案全过程。”检察建议第三方回访评估机制应当贯彻落实中共中央“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败总体方针，以“绿色”为指导思想，有序推进多元化社会体系的第三方评估工作，努力探索理性、规范、文明的评估体系和评估方法，使评估结果为社会所用，受社会监督，打造具有广泛社会公信力的评估机制和评估主体，完成对检察建议的落实监督工作，使第三方评估的发展与司法改革发展相协调。
（二）以“创新”为建设抓力打造专业科学的评估体系
检察建议第三方回访评估机制的关键是以“创新”为理念，打造科学化、专业化的评估体系。一是创新评估主体。虽然“瑞检”模式尽可能地扩大评估主体范围，但仍难以确保评估主体的专业性与评估对象所在领域完美耦合，因此要运用创新思维筛选评估主体，保证评价过程和结果的“客观性”和“公正性”。二是创新评估方法。构建评估体系时应以社会需求为导向，广泛借鉴国内外较为成熟的评价模式和方法，并加以创新，加强信息的横向、纵向交流，针对预防工作的实际需要，力求将检察工作思路与经济社会发展思路无缝对接，整合最佳资源，明确评价标准，确保评估结果的公信力。三是创新评估结果运用。推进第三方评估信息公开和结果运用，发挥检察建议实效，对于值得推广、借鉴的典型案例形成专项报告。利用新媒体平台最大限度地体现开放透明，扩大社会对检察建议第三方回访评估的知晓面，杜绝封闭运行机制。
（三）以“协调”为总体布局促进第三方回访评估制度落实
引入政府绩效评估 篇4
1 我国森工企业绩效考核现状及评价
作为国家管理和考核企业绩效的基本手段,国有森工企业绩效评价内容和方法也经历了复杂的演变过程,主要是围绕当时林业在促进国民经济发展中的作用背景展开的。新中国成立之初,主要是借鉴前苏联的做法,在20世纪60年代形成了一套指标体系。1972年,国家建立了7个指标,主要包括产量、品种、质量、消耗、效率、成本、利润等,对企业生产经营活动的基本情况进行考核;1975年又增加了流动资金占有量,形成八大指标体系,国有森工企业基本上沿用了这套指标,一直到1981年。由于这套指标没有切实反映森工企业特点,林业部提出新5项指标,即营林、产量、质量、供货合同和利润,对克服“重采轻造”问题起到一定作用,但没有实质性的改变。20世纪90年代我国开始探索以投资报酬率为核心的企业绩效评价方法体系,1995年林业部设计了一套林业经济效益指标体系,主要由林业经济效益衡量指标、林业经济效益分析指标、林业经济效益目的指标三类指标构成,对促进森工企业经营机制的转换有一定的积极意义。
为了适应市场经济体制下政府职能转换的需要,加强国有企业财务监管,1999年财政部联合其它部委发布了《国有资本金效绩评价规则》和《国有资本效绩评价操作细则》,并于2002年对企业效绩评价体系进行了修订,这就是我国现行的“国有资本金绩效评价体系”。这套评价体系由8项基本指标、12项修正指标和8项评议指标三个层次共28项指标构成[1],反映了企业的财务效益、资产运营、偿债能力和发展能力状况。该评价体系考虑到了我国国有企业的现实状况和经营管理的基本要求,按照多目标规划原理开展了多种因素综合评价,采取定量分析和定性分析相结合,对企业投入产出进行综合评估。目前,这套国有资本金绩效评价体系在我国森工企业管理中已普遍得到应用。
应该说,现行的这套评价体系替代了原有的单一评价,在指标设置上实现了定量财务指标和定性非财务指标的结合,在特定时期对正确评价企业的经营绩效、促进企业加强管理起到了重要作用。但是现有评价体系仍侧重于经济规模、发展规模总量的评价,而较少涉及对经济的发展方式、结构、可持续性、与社会环境的协调性等价值的评价,因此难以体现当前社会变迁对企业的影响。特别是我国林业发生的历史性转变,企业经营的内外部环境都已经发生了根本性的变化。这套评价体系已不能满足新时期林业发展和森工企业自身经营管理的需要,具体体现在以下几方面:①难以体现林业生产经营的特殊性。森工企业绩效考核应充分反映林业企业生产经营的活动,把握其内在特点和规律。森工企业经营活动包括森林资源培育、木材采运、产品加工、多种经营等。企业生产经营特点的形成取决于企业生产对象的自然属性和林业本身的经济属性。企业生产对象是森林资源,而森林资源又是一个复杂的生物生态系统,物种种类繁多,生产(或生长)周期千差万别。整个企业生产经营具有周期长、投资大、收益慢、灾害多、风险大的特点。现有评价体系将森工企业等同于一般工业企业,没有体现森工企业生产、产品、流通的特殊性,导致在评价指标和森工企业经营活动脱节。②不适应新形势下对林业定位的转变。针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起生态环境恶化的现实,我国从社会经济可持续发展的战略高度,做出了实施天然林资源保护工程的重大决策。该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量,主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。森工企业是我国“天保工程”的实施主体,主要职能从木材采运转变为森林资源培育,为保障我国国土安全发挥新的功能。同时,森工企业还担负着企业转产、职工增收、多种经营等重任。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》指出:“林业是一项重要的公益事业和基础产业,承担着生态建设和林产品供给的重要任务”,明确了林业在国民经济和社会发展中的特殊地位。随着全球环境和自然资源问题的日趋恶化,全球范围内的环境意识日益浓厚,保护森林资源、充分发挥森林的生态效益正成为这个时代的主旋律。因此,在新形势下考察森工企业经营绩效已不能单纯看它产生的经济效益,而应该把它放在全面协调可持续发展的全局中去考虑,体现非财务性经营成果。③没有考虑森工企业战略管理要求。进入新世纪以来,企业外部环境发生了翻天覆地的变化,科技发展迅猛、产品更新换代加速、竞争日趋白热化、顾客需求多样化。企业要生存和发展,必须能够快速适应外部环境,抓住机遇,确立战略目标,形成自己独特的核心竞争力。在当前情况下,森工企业能否进行顺利转型,在很大程度上取决于是否能够适应外部环境能力、是否能够创新新的产品满足外部市场的需求、是否能够提高经营管理效率节约成本、是否能够充分调动员工积极性。在现有绩效评价指标中,涉及企业战略性发展评估的较少,如客户发展、员工、内部生产经营和长期发展方面的指标体现不明显,导致森工企业难以树立战略管理思维。此外,在新的形势下现有评价体系已不适应中国森工企业的发展,有必要引入新的评价方法,促使企业充分发挥林区优势,转变经营观念,面向市场,既能适应新时期林业定位的转变,又能促使企业基业长青。
2 平衡计分卡简介
世界上各种常用的组织整体绩效评价指标体系主要有4类方法[2]:BSC(平衡记分卡)、EVA(经济增加值)、MBO(目标管理)和KPI(关键绩效指标)。其中,平衡记分卡以其系统综合的考核体系越来越广泛应用于企业绩效考核,获得了认同[3]。“平衡记分卡”业绩评价体系是1992年由哈佛大学商学院教授Robert S Kaplan和复兴国际方案总裁David P.Norton在总结了12家大型企业的业绩评价体系的成功经验的基础上提出的一种划时代的战略管理及业绩评价工具,已在世界很多国家大型企业获得成功应用。平衡记分卡是一种以信息为基础的管理工具,这一评价体系将影响企业最终收益的因素分为财务、客户、内部经营过程、学习和成长等方面(图1)。在这个体系内,不同企业可根据不同情况设计不同的评价指标,这些评价指标体系要能够体现企业在这一时期的经营目标、战略选择、技术特征和企业文化等方面的特征。
平衡计分卡改变了以往紧紧围绕财务层面开展绩效评价的做法,在保留传统财务绩效评价的基础上,通过引入顾客层面、内部层面以及学习和创新层面等能对企业未来财务绩效进行考评的非财务层面要素,通过寻求企业的财务层面与非财务层面之间的因果关系,树立财务与顾客的双重目标,从而使企业的绩效评价与其总体经营战略目标有机地结合起来,最终目的在于持续改善企业的长期获利能力。“平衡记分卡”始终强调一个系统的管理理念,记分卡从4个方面建立了一种平衡,即兼顾短期和长期目标、理想的结果和结果的绩效驱动因素、硬的客观目标和较软的主观目标。
3 森工企业绩效考核平衡计分卡体系构建
系统客观评价森工企业经营绩效,是林业企业管理中的一项复杂工程,涉及范围广、政策性强、技术要求高。面对森工企业外部环境的深刻变革,构建一套符合新时期森工企业经营管理特征的绩效评价体系已势在必行。平衡计分卡的提出,为森工企业绩效评价提供了新的思路。它充分考虑了当前森工企业面临的特定环境,体现了我国建立现代企业制度的要求,较客观地反映出我国的基本国情和林业在可持续发展中的定位。根据平衡计分卡的思路和森工企业的实际经营特点,在广泛调研和专家访谈基础上,构建森工企业绩效考核平衡计分卡体系(表1)。
在各层面具体选取时,紧紧围绕森工企业经营特点和当前面临的国家政策、经济背景,坚持导向性、重要性、效益性、可行性原则,尽可能做得科学、合理、实用。财务层面的指标共设计6个,分别为:净资产收益率、总资产报酬率、总资产周转率、资产负债率、销售增长率、营林成本费用利润率,主要反映企业财务状况。在当前“天保工程”政策性背景下,财务指标的实际值并不高。客户层面指标设计4个,即客户满意度、产品市场占有率、新产品投资回报率、新产品产销率,主要反映企业产品创新性、适应外部市场能力及未来成长性。业务流程层面共6个指标,即造林成活率、抚育合格率、营林质量效益率、营林生产能力利用率、苗木合格率、森林覆盖率,主要反映了当前的政策性效果及内部管理效率。员工层面设计3个指标,即员工满意度、员工生产效率、员工培训费用率,主要反映员工内部凝聚力和对企业的满意度。
4 平衡计分卡在森工企业绩效考核中的应用前景
实施“天保工程”后,森工企业已不是一般意义上的企业单位,而是具有生产性和事业性的双重性单位。生产经营项目呈现多样性,既有营林生产,又有多种经营生产,木材采伐不再是企业主营业务。如果单纯以一般财务指标来考核,很难真实、全面、客观地反映森工企业的经营效绩。部分学者意识到林业企业的特殊性,主张将其公益效益和经济效益分别进行评估计量。如赵德义主张根据国有林场培育森林的目标,将林场划分为生产公益型和商品型两大类,对两大类型的林场分别制定评价指标,使各项评价指标更适合国有林场的性质和特点[6]。但问题是目前的森工企业都同时兼有生态保护和生产经营两个目标,如果将两套指标体系同时考核一个企业,难免引起争议。
森工企业绩效考核平衡计分卡体系的设计,是在吸收了我国现行国有资本金绩效考核评价基础上,充分利用了平衡计分卡的优点,既体现了森工企业的企业属性,又反映了当前的政策效果。指标设计体现了以财务绩效评价的原有核心主张,又兼顾了新产品开发和内部业务流程再造,同时还全面考虑了企业员工的利益和客户需求,能够有效克服传统单纯财务评价体系的缺陷,有利于森工企业战略管理思维的形成和战略目标的实现。由于外部环境对森工企业的经营管理影响较大,因此在具体应用时应针对不同的企业在指标选取上应有所侧重。由于当前我国的森工企业政企不分现象依然存在,规范企业经营、明确企业市场竞争主体也是平衡计分卡绩效考核的优势所在。
参考文献
[1]财政部统计评价司.2002年企业效绩评价工作指南[M].北京:经济科学出版社,2002.
[2]曲亮.企业经营绩效评估研究综述[J].经济师,2004,(7)∶139-140.
[3]朱磊,朱峰.国外企业绩效管理的理论实践与我国企业绩效测评[J].石油大学学报(社会科学版),2003,(4)∶50-53.
[4]Robert S,Kaplan,David P Norton.Using the Balanced Scorecard as a Strate-gic Management System[Z].Harvard Business Review,1996.
[5]刘俊勇,孙薇译.平衡计分卡——化战略为行动[M].广州:广东经济出版社,2004∶6.
引入政府绩效评估 篇5
企业老总与管理人员就在实施绩效考核时总会有一个相对立的矛盾出现：他们想通过绩效考核达到的目的正是企业实施绩效考核必须有的基础！很多人写有关企业实施绩效考核时只谈实施后好处与实施过程中的方法，很少提及企业实施绩效考核的前提条件。其实企业如要实施绩效考核应基本具备如下八个条件为基础。或者大部分条件基本具备，企业才可以开始考虑实施，否则实施绩效考核难有真正成效。这八个基础条件分别如下： 条件一：企业管理制度比较完善；
一家企业要实施绩效考核必须要有对管理人员考核的标准条件，而不是凭空想像、或特意去订一个考核性的管理标准。而考核的标准依据大部分应是企业内部原有、或正在实施的管理制度、及企业制度化的管理要求。企业不应该而事实上一些企业就是这么做的就是为了实施绩效考核专门对被考核的管理人员制订一套所谓考核制度。这个考核制度有时倒成了被考核人员新的行为标准。这样的绩效考核实施将直接导致自己否定自己原来的管理制度、在企业内同时出现两套管理标准。另外一个比较麻烦的问题是一些企业的管理层总幻想通过绩效考核来规范自己企业的内部管理秩序，而始终没有意识到绩效考核是建立在规范管理的基础上的行动。应该是规范的管理制度提供了考核的依据与可操作性、而不是通过考核来规范与完善现有的管理体系！
条件二：企业管理人员比较胜任现岗位
不少企业总想通过绩效考核来知道或仅仅是为了证明内部的管理人员胜任与否。或者本来对某位管理人员工作不满意但平时又不太好说，想借助绩效考核来说明此人的工作不胜任，让其自感惭愧，以此来说明不是老板说他工作不行，而是绩效考核说他工作不合格的目的。如果真以此为目的来实施绩效考核当然是不可能有什么真正的实施效果！
企业实施绩效考核的对象本应该是比较胜任的管理人员，通过绩效考核来量化他们的工作成绩，用目标、数字绩效来检查他们工作完成情况，以此激励他们的工作热情，使他们工作更有目标感、方向感与成就感。如果管理人员本身就不胜任，其它管理方法对其没有什么效果，绩效考核同样也改变不了他，也不用以此来证明此管理人员的不胜任。否则其结果不过是让绩效考核完全违背其实施的初衷，或者让该管理摆出一付“死猪不怕烫”的架势，最后让公司扣点钱下来而不了了之。
所以企业实施绩效考核的对象应是比较胜任的管理，也只有针对胜任的管理人员实施绩效考核的管理方法才有意义。
三、企业流程比较规范
实施绩效考核的企业内部管理，包括流程管理应已比较规范，各部门工作配合比较默契、信息传递顺畅、大家的岗位职责也比较清晰明了。也只有建立在此基础上才不会在考核过程中出现扯皮现象、责任落实不到人的现象。考核的主体与目标还找不对人的现象。
同时规范的流程管理也能确保考核过程中所需要的数据来源及时、准确、清晰。如果没有此项为基础，数据提供弄虚作假、而且不及时，这将使考核工作变成形式主义、变成走过场的游戏。
也许很多企业想通过绩效考核来规范自己的企业流程，而实际情况是只有规范的企业流程管理才能保证绩效考核有效实施，真正体现绩效考核的价值。
四、企业考核人员合格胜任
传统意义上企业的绩效考核的主要负责部门一般都落在人力资源部。由人力资源部门的人员负责绩效考核。这一传统安排上的错误直接导致很多公司的绩效考核实际效果的失败。
因为如果对企业其它部门工作流程不熟悉、工作内容不清楚、绩效考核KPI指标的合理性不了解，所进行的考核不过是纸上谈兵。其所能做的只是帮各部门主管整理一下部门主管对其下属的考核材料进行，而对其考核的真实性、对部门级的考核也只能是听之任之。
倘若公司真要人力资源部门负起绩效考核之责，所用之人就必须对公司大部分部门的主要工作内容、流程、标准有很深的了解，甚至应是在部分部门工作过。只有这样才能真正担负起此工作。但一般企业实际状况是真有对公司、或这个行业这么多部门如此熟悉的人才企业老总也不会让他负责人力资源工作。一般老总们都会认为其它直接为企业创造经济效益的部门更重要、更需要这种人才。
企业如果真有心把绩效考核工作做到位、真认为这个工作像他们当初想的、说的那么重要，就应该把对企业最了解、在目前企业能力最全面、责任心最强、最大公无私的人负责该项工作，或花大价钱招一名有实力的“空降兵”来做。否则像目前一些企业做的那样：安排一个小姑娘、招一名对企业、甚至这个行业都不太了解的人、又不太敢得罪其它的人来做这份吃力不讨好的工作，那一定没什么效果可言。很多企业还存在的事实是负责考核工作的人资历、能力、对企业或行业的熟悉程度远逊色于被考核部门的那些大佬，甚至根本就不敢得罪那些被考核部门的爷。就此情况绩效考核又有何实际意义？
那篇有关把绩效考核视之最失败的管理方法一文中描述失败的原因其中重要的一点就谈到失败的原因之一是那些不胜任的、负责考核的人力资源工作者。当然把责任如此大比例的算到这些小姑娘身上实在有亡国皆因红颜祸水强词夺理之嫌，毕竟这工作是老板、或其它上级安排失策所致，与她们本身没有太大牵连。
五、企业人员心态较为正确
绩效考核是一种管理方法，考核的不仅是被考核者的工作绩效、更考验被考核者的工作心态。如果企业被考核部门与被考核人员心态不正确，对考核采取两种极端的态度，这样也同样会导致绩效考核无法有效实施、或实施的结果对企业管理的目的本身毫无意义。这两种态度是： 一则是死猪不怕烫。他们认为反正公司每月就是要找点理由扣一些自己的工资回去，干的再好也躲不过或多或少被扣钱的命运，所以对绩效考核过程中自己的失分、扣款完全抱着无所谓的态度，也从不去查原因、寻找工作改进的方法 另一则是认为考核就意味着公司给自己变相加工资。有些企业人员的想法是公司实施绩效考核就是在自己原有的工资基础上给自己上浮工资：干得好多涨点、干嘛得不好少加一点工资。如果因为考核导致自己工资还没有原来高，很多管理人员一定会暴跳如雷，如何无何也接受不了这个现实。
可见如果企业人员心态不正确，考核是无法实施、实施也将无任何实际效果。而很多企业在实施绩效考核过程中，一怕人员流失、特别是关键岗位人员流失；二怕管理人员因考核成绩不理想有情绪，反而影响正常工作。在考核实施过程中无实权部门考核时面对实权部门反受其制，导致绩效考核工作不是流于形式、就是让企业变相给他们加工资，以金钱来讨好、贿赂其它部门管理人员为企业多干一点活。把他们本来应承担起的工作、应负起的责任、应尽的职责在绩效考核中统统成了奖赏他们的理由。
六、企业有足够的后备人员
在考核过程中，企业很快会发现一些被考核部门的同志以消极怠工、甚至是辞职来对抗考核过程中对自己不利的结果。就像以往他们以这两种形式来抗议任何有损其个人利益的制度一样。
很多中小企业此时能做的往往是牺牲原则、立场、甚至改掉明明是正确的制度与要求作为留住他们的交换条件，这其中也包括正在实施、甚至是初见成效的绩效考核制度。每次出现这种无奈的局面原因永远是一个：企业没有后备人员，此人一走后面顶上去的人还不知在哪？为了保证企业能正常运作，哪怕这个人再不理想，也要留住他，否则就没人让工作运作起来，虽然大家都知道此人干的不怎么样。一般企业此时的想法是：有此人是活干得好与不好的问题、没此人是活有没有人干的问题！
现实生活中很多中小企业管理上的无奈是：不要说实施绩效考核制度、包括其它制度的实施，明明知道此人不胜任，工作让大家都不满意，因为没有后备人员，还得求他们留下来，把他当人才一样不让他走，此时更不敢指责他平时工作中的恶劣表现。由此看来，企业无论大与小、也不论是实施绩效考核、还是其它管理制度的落实，先要考虑的是准备足够、至少也应是必要的后备人员，以免屇时企业面临上下竭力挽留一个明知不胜任、还不敢让他走的局面。
七、企业本身有正确的战略思想
绩效考核中考核指标KPI值很大程度上反应的是企业的价值标准、经营目标与要求及企业当下、未来的战略思想。这个战略思想包括对企业发展的方向与目标的体现，也细分为对企业内各部门、各级人员目前与将来的工作要求。公司战略总任务与目标分解到各部门，各部门再分解至下一级的单位，直到个人，形成各部门、每个人的月度、季度、的考核目标，形成对部门与个人的考核项目、内容中至关重要的一个环节。
考核本身不仅是对评判个人行为优劣的标准，它更应是引导企业的各级人员在工作内与外的努力方向与公司战略目标一致。否则个人的努力与公司方向不一致会形成一种现象：局部的改善进步对整体绩效倒成了更大的伤害。
八、企业领导层应有正确的认识
企业是否应实施绩效考核、如何实施归根结底还是取决于企业老总的认识水平。就如平时大家常讲的一句话：企业老总的思想水平的高度决定了一家企业的管理水平的高度及企业发展的速度。企业在实施绩效考核前应明白的是;道理一：世上没有一种包治百病的药，也没有一种能解决企业所有问题的管理方法与工具，绩效考核也同样不例外；
道理二：前面谈到的七点是实施绩效考核的基础与前提前提条件，而不是实施绩效考核后所产生的结果表明；
道理三：凡事有利就有弊，就算企业能顺利实施绩效考核，它同样会带来不少负面作用，比如：人员思想一度的混乱、管理秩序打乱及人员由此产生的不稳定。同时必须知道的是实施绩效考核同样会有一些不尽人意的地方出现：它会促使公司工作人员心态发生变化，导致一些工作人员变得急功进利，弄虚作假、有时是抱团弄虚作假、做表面文章、发生以前没出现过的争吵，实施绩效考核后有些人会变的只关心与绩效有关的工作，许多未列入绩效考核的工作他们会视而不见。许多对企业未来发展有重大影响的工作，如：人员培养、基础建设等均被放弃。而公司不可能把每一个人的每一项工作都列入考核范围内。这一看似本不矛盾但却会产生矛盾的问题在公司实施绩效考核后很快就会出现。
军队引入绩效预算的思考 篇6
一、绩效预算的内涵
所谓绩效预算, 就是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标, 为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱, 以及用那些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况。绩效预算是指结合政府的中长期战略计划, 用绩效目标作为约束手段, 以政府职能的整体目标为导向的一种新型预算模式。绩效预算是由绩、效和预算三个要素构成。“绩”是指财政支出所要得到的结果, “效”是指完成目标的情况和取得的效果, “预算”是指财政为支出目标提供的拨款额。结果是“量”, 是指提供的公共产品和公共服务的多少;效果是“质”, 是指提供的公共产品和公共服务相对人们的初衷、意图是否理想, 是否让人满意。
军费绩效预算是一种把军事资源分配的增加与绩效的提高紧密结合起来的预算系统, 是一种结果导向型的预算模式。军队实行绩效预算有助于提高军费的使用效率, 为军队提供了科学的、合理的考核标准, 有效地促进了军队体制编制的改革。它能准确地反映出干部的实际工作能力, 同时, 使一些低效能的机构或一些无绩效、无所事事的军事机构暴露出来, 为合理消减某些军费支出和精简某些机构提供财务上的依据。
二、军队实行绩效预算的必要性
1、军队实行绩效预算是实现部队科学理财的需要
新世纪, 我军提出了“科学理财”的方略, 要求全军各级财务部门走科学理财的路子。科学理财要求军费分配合理、军费支出规范, 而绩效预算要求按照业绩和效果的比较来安排经费, 这就能实现经费分配的科学性;绩效预算要求控制项目成本, 把预算控制延伸到执行环节, 这确保了军费支出的规范性。因此, 通过建立绩效预算制度可以促进科学理财目标的实现。
2、军队实行绩效预算是推进军队预算改革的发展趋势
虽然近年来军队相继推行的部门预算改革, 零基预算改革等取得了很大进展, 但由于缺少预算绩效方面的考核管理, 导致各项预算改革始终处于各行其是的分散状态, 不仅不利于整体推进各项预算改革, 也不利于整合财力资源, 提高军费的使用效益。比如, 在推行部门预算改革条件下, 难以避免很多部门编制预算时“漫天要价”的不合理现象;在推行预算管理体制改革方面, 产生各部门争要专款的专款泛滥现象等, 导致军费的低效运行。实行以提高军费使用效益为导向的绩效预算制度, 能够紧紧抓住预算改革的主线, 整体推进军队预算体制的改革。
3、军队实行绩效预算可以降低预算的行政控制成本
绩效预算作为一种以追求效益为目的的公共支出预算模式, 要求明确预算所要实现的目标, 为实现这些目标所需的成本, 以及用哪些指标来衡量取得的成绩和完成工作的情况。实行绩效预算有利于强化军队单位和各部门使用预算资金的责任, 有效地避免资金流失和资金使用的盲目性, 抑制军费支出膨胀, 降低公共产品及服务的提供成本, 提高军费的使用效益。
三、军队实行绩效预算面临的困难
1、军队自身的特殊性, 影响了绩效考核
军队是提供国家安全的公共部门, 不同于从事生产经营活动的企业, “绩效”难以量化。它追求的是战斗力最大化目标, 虽然在战斗力形成过程中, 会消耗一定数量的经费, 但经费消耗的结果只能体现为一定数量的战斗力, 而战斗力指标难以用数字量化。这是在军事领域运用绩效预算制度的理论困难。
2、绩效预算在军队的实施缺乏立法保障
绩效预算在军队的实施涉及到职权在不同单位和各部门之间的重新分配, 立法保障成为开展绩效预算的前提和基础。军队预算的正确编制和严格执行需要法规的规范和约束, 健全的法规是防止预算编制的随意性, 以及增强预算约束力的重要保证。目前, 军队预算活动中存在的主要问题是预算编制的随意性比较大, 预算约束力弱化, 预算的编制与执行脱节。究其原因, 虽然有预算活动主体法制观念淡薄, 不能严格执行预算法规方面的因素, 但是更重要的则是预算法规的制定滞后、法规体系不健全所致。由于尚未出台全军统一的有关经费支出绩效评价工作法律法规, 绩效评价缺乏制度保障, 从而严重影响着绩效预算的顺利实施。
3、军队现行的会计核算制度不适应绩效预算要求
目前, 军队的会计核算仍使用收付实现制的会计方法, 这种会计方法存在的一个严重问题是, 它可以通过提前或延迟支付现金, 人为地操纵各年度的支出, 同时也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。收付实现制的会计核算方法使得预算单位的支出仅包括以现金实际支付的部分, 不反映那些当期虽已发生, 但尚未用现金支付放入部分。这样在年度预算执行过程中, 各级部门经常会遇到预算已经安排, 但由于各种原因当年无法支出而不得不作出年终结余处理事项。
4、改革的现实制约因素
一是思想观念未完全适应预算改革的要求。军队财务保障长期存在一种“要钱、分钱”的思维, 下级总希望获得尽可能多的经费, 上级也习惯于给钱给物满足下级需要, 而对如何在现有制度约束下, 发挥资金的最大效用, 用最少的钱办更多的事则考虑不细。要让绩效预算制度能够顺利建立, 必须改变只管给钱不管效益的做法, 增强效益观念, 努力发挥现有经费的最大效能。二是财务人员的配置和知识结构缺乏复合型。军队财务人员的学历层次大多还只是大专层次, 本科和研究生层次的财务人员还比较欠缺, 随着军事人力资本投资越来越重视, 军队财务干部的学历需要更进一步的提高。由于绩效预算方式和评价的特殊性, 财务干部只具备财会、审计方面的知识是远远不够的, 还需要通晓经济管理和工程等多方面的知识。
四、加强军队绩效预算实施的思考
1、建立科学的预算支出绩效评价标准
绩效预算是以绩效评价为核心, 以业绩效果为依据来编制预算、评价预算。而绩效评价离不开科学的绩效评价指标。根据军队的实际情况, 军费预算支出绩效评价指标体系的建立必须遵循军事经济效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。军队军费预算支出绩效评价指标体系设置的目标就是形成一套完整的军费预算支出绩效评价指标库。这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究, 更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据军费预算支出绩效评价的层次, 在军费预算支出分类的基础上, 应分别建立在军费预算支出项目绩效评价、单位军费预算支出绩效评价、部门军费预算支出绩效评价、军费预算支出综合绩效评价指标库。根据指标的性质不同, 可以将各类军费预算支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。
2、加强预算法制建设, 强化军队预算的严肃性
目前, 在军队预算管理中, 虽然有法规性质的《条例》、《规定》等, 但还缺乏法律的严密性和权威性, 难以从法律上规范军队预算行为, 尤其是对不严格执行预算的行为难以追究法律责任、从而弱化了军队预算的约束力, 影响了军队预算平衡的实现。因此, 需要制定《军队预算法》, 规范军队预算活动, 加强预算监督, 追究预算责任, 增强预算的约束力。《军队预算法》的制定, 有利于确定军队预算的法律地位, 有利于增强军队预算的监督力度。另外《军队预算法》可以增强预算活动主题的责任观念, 为追究预算责任提供了有力的法律依据。同时要对现行《预算经费管理规定》、《事业部门财务管理规定》、《会计规则》、各大单位制定的财务规章制度以及有关经费决算办法进行修订、完善, 为预算改革的健康发展提供保证。
3、引入权责发生制, 改革军队会计制度
现行的军队会计使用的是收付实现制的会计核算方法, 收付实现制与权责发生制之间最重要的区别在于会计基础不同。前者以款项收付实际发生的时点作为确认收入和费用的标准, 后者则以权利和义务的实际形成和发生作为确认标准。在收付实现制会计制度下, 可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出, 同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准, 可以更加全面、准确地反映军费的使用情况。因此, 实施军队绩效预算必须改革会计制度, 推行权责发生制。权责发生制的推行可以采取逐步引进的办法。权责发生制的军队会计制度, 能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息, 有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度, 加强预算成本计量与军费支出业绩考核。
4、建立正确的激励机制
过去由于预算不考虑绩效, 常常是哪里工作问题比较严重, 就增加预算拨款, 隐含在这种做法背后的是一个令人深思的机制, 它不是在奖励成功, 而是奖励失败。实行绩效预算就是在预算和绩效之间建立起直接的联系, 将经费分配给那些在绩效评估方面合理的部门或者项目。另外, 对于完成绩效合同的单位, 给予一定的物质奖励和精神激励。他们可以将当年的预算节余部分或全部转入下一预算年度, 甚至可以拿出一定比例奖励组织成员。对个人也要进行表彰, 并将此作为调职晋升的评价依据。
摘要：绩效预算是一种新型预算方法, 是一种以追求效益为目的的公共支出预算模式。军队实行绩效预算有助于提高军费的使用效率, 为军队提供了科学的、合理的考核标准, 有效地促进了军队体制编制的改革。
关键词：绩效预算,绩效评价,思考
参考文献
[1]过剑飞:绩效预算[M].中国财政经济出版社, 2008.
[2]孔志峰:绩效预算论[M].经济科学出版社, 2007.
[3]李英成:国防预算系统研究[M].海潮出版社, 2001.
[4]谢玉山:论绩效预算的法律制度保障[J].湖北经济学院学报, 2006 (6) .
引入政府绩效评估 篇7
关键词：妇产科教学,健康评估,新模式,价值
健康评估在护理工作中非常重要, 影响着护理人员工作质量, 所以很多卫生学校都在教学中都引入健康评估教学模式, 可以培养更出色的护理人才[1]。我院通过引入健康评估教学新模式, 对学生进行有针对性教学, 提高了学生健康评估与技能的掌握, 现将研究结果报告如下。
1 资料与方法
1.1 一般资料
选择我校2013护理专业80名学生作为研究对象, 其中男3名, 女77名;年龄18~21岁, 平均年龄 (20.1±0.2) 岁;根据不同教学方法, 把80名学生均分为两组, 各40名, 两组学生性别、年龄、教学环境等一般资料进行对比, 差异无统计学意义 (P>0.05) 。
1.2 方法
对照组学生给予常规教学方法, 例如:课堂讲解、课后布置作业、实验操作等。观察组引入健康评估教学新模式, 具体教学方法如下。
1引导发现:指导学生能够主动的、独立的发现问题的整个过程, 学生可以通过探索形成概念。在常规教学里, 教师是根据教材编写开展教学的, 这一顺序不能激发学生主动学习的积极性, 所以, 教学中, 可以对临床护理程序进行模仿。列举有问题的患者, 通过患者疾病的临床表现, 由学生主动探索患者疾病病因、处理方法、护理程序等, 通过教师的引导由学生主动配合完成教学。通过病例的讲解, 教师指导学生对患者健康情况进行评估, 提出问题, 启发引导学生思维和本能, 培养学生分析问题解决问题能力。2PBL教学法, 由问题构成的教学方法, 学生通过对问题的解决, 实现知识的获取与学习, 例如:教师提出患者症状, 学生对患者健康情况进行评估后, 教师提出相关问题, 学生在课后通过资料的查询找到答案, 在下次课堂, 学生可以进行交流, 再由教师给出问题的答案。此时, 教师可以再次提出相关病例, 提出问题, 学生通过对病症了解、病因了解对患者健康情况评估后, 确定护理措施。3典型案例教学。教师在讲解过程中要穿插典型病例的讲解, 帮助学生识别疾病, 更好的掌握基础知识, 选择护理措施, 通过讲解使学生多提出问题, 活跃课堂, 取得理想的教学效果。4比较教学法。对妇产科中的护理知识, 学生易发生混淆, 教师可以应用比较教学法, 将患者健康评估相关内容联系在一起, 进行比较。通过健康异同的评估和比较, 使学生更好的掌握知识共同点, 区分不同点[2]。
1.3 考核方法
对学生要进行理论知识的考核、技能操作的考核, 通过一学期教学后, 通过考核对比两组学生的教学效果。以闭卷的形式, 选择难度、题量、内容适当的题型, 在考前教师不为学生划考试范围, 以90 min为理论知识考核时间。在技能操作考核中要注意考核学生操作能力, 平时每次实践操作到期末考核都计入成绩。以理论与实践成绩的考核, 对比两组学生不同教学方法的效果[3]。
1.4 统计学方法
采用SPSS 17.0软件进行数据统计分析, 计数资料采用x2检验, 以P<0.05为差异具有统计学意义。
2 结果
观察组理论与实践操作能力成绩均优于对照组, 差异具有统计学意义 (P<0.05) 。见表1。
3 讨论
健康评估对于临床护理来说只是走出了第一步, 也是护理服务中最重要的体现护理人员技术能力的环节。可以说, 健康评估连接着基础医学和临床护理, 是护理课程的基础, 对于未来护理人才的培养来说具有重要的作用。只有加强健康评估的教学质量, 才能使护理专业学生综合能力得到培养, 通过教师与护理学生共同努力下, 通过实践中的教与学, 不断实践和摸索。
现阶段学生的学习大多缺少主动性, 教师为提高学生的学习效果, 妇产妇教学中引入健康评估教学新模式可以有效提高学生主动学习的积极性, 提高学生思维能力, 通过健康评估知识与教学方法的配合, 可以防止学生基础知识不扎实[4]。本次研究中, 观察组把健康评估应用于妇产科护理的教学中, 在教学过程中适当穿插健康评估知识, 可以实现系统化教学, 将知识与技能、临床应用结合在一起, 有效提高了教学质量。
总之, 对健康评估教学模式要采取有效的教学方法, 才能使学生乐于学习, 提高学生主动学习的积极性, 使学生乐于学习健康评估课程知识, 提高综合成绩。同时, 学生能熟练掌握健康评估知识后, 才能在护理工作中提高专业技能。所以, 推广健康评估教学模式对于护理专业教学来说, 具有重要的价值。
参考文献
[1]夏惠丽, 龚富山, 樊振军.“教学做一体化”在健康评估教学中的应用研究[J].现代预防医学, 2012, 39 (21) :5800-5802.
[2]杨靖, 罗惠媛.对高职护生健康评估教学的思考[J].卫生职业教育, 2012, 30 (23) :88-89.
[3]张玉玺, 谢晓峰, 王晓凤, 等.临床护理带教老师健康评估知识、态度、行为的调查分析[J].护理学杂志, 2013, 28 (1) :65-66.
政府会计引入公允价值的思考 篇8
传统会计信息的质量特征存在一个悖论, 即不能同时获得可靠性和相关性, 它们之间是一种此消彼长的关系。产生这一悖论的主要原因是传统会计的计量模式是一维的, 对于同一会计事项, 在历史成本和公允价值之间只能取其一, 而历史成本强调可靠性, 公允价值强调相关性。人们对公允价值的不信任感致使会计信息严重不相关, 财务报告正在加速丧失其作用。以信息系统为支撑的政府会计通过采用多维计量方式, 将彻底消除这一悖论, 可靠性和相关性将实现统一。这种多维计量方式将产生多维的会计信息, 综合地反映政府服务提供的情况。
扩大预算会计对象范围, 即扩大确认、计量、记录和报告的范围, 原有的资产、负债、收入、支出等会计要素的范围都将得到扩充。预算会计中采用的是历史成本计量属性, 用历史成本计量预算资金尚可, 然而一旦扩大会计对象范围, 历史成本的弊端必然暴露无遗。经济越发展, 公允价值会计越重要。
政府会计要素与企业会计要素不完全相同 (资产、负债及收入相同) , 但可以对应起来:净资产对应所有者权益、支出对应费用、利润对应结余。资产是会计要素的基础, 其他会计要素都可以用资产来定义:资产是未来经济利益的可能流入。负债是将来可能要放弃的经济利益, 具有与资产相反的特征, 因此被称为负资产。净资产是未来经济利益的净流入, 即资产和负债的差额。收入是净资产的增加, 支出是净资产的减少, 结余是收入和支出的差额。资产是未来经济利益的可能流入, 而未来经济利益通常用未来现金流量来计量, 因此资产最主要的本质特性是未来现金流量的现值, 既然所有的会计要素都可以用资产来定义, 则未来现金流量是最能恰当反映会计要素本质特性的会计计量属性, 而公允价值符合会计要素的本质特性。推广到政府会计中, 同样如此, 以公允价值计量政府会计中的资产, 则其他要素也应以公允价值计量, 即公允价值在政府会计中得到了全面应用, 则建立了基于公允价值的政府会计。
2 公允价值在政府会计中的具体应用
2.1 计量资产
政府资产是政府受托管理的国家经济资源, 这些经济资源能够提供未来服务潜能或带来未来经济利益。政府资产既包括金融资产, 也包括公用资产、基础设施资产、遗产资产、自然资源资产等长期实物资产。对于某些类别的资产而言, 如资源资产, 采用公允价值会更有助于反映其真实价值。在公允价值计量模式下: (1) 对于政府资产中的金融资产来说, 它直接表现为现金或现金等价物, 其经济意义不依赖于转化和实现过程, 而由在现行情况下其收回现金流量的合同权利的价值来决定, 应采用公允价值计量。 (2) 对于能产生现金流潜能的非金融资产即经营性资产, 因为其经济意义在于通过维护、运营, 有效地实现资产的保值增值, 并且经营性资产最终可以转变为金融资产, 所以也应采用公允价值计量。 (3) 对于具有提供公共产品和公共服务潜能的非金融资产即非经营性资产, 其经济意义在于通过公共资源的合理配置和有效使用, 来确保提供高效的公共产品和服务以实现公共利益, 并且很多非经营性资产并没有原始的历史取得成本, 所以应对其所提供的公共产品和公共服务的价值进行计量, 可以获得市场交易价格的, 可以将其作为计价依据;没有市价, 则可采用估价技术确定的评估价值作为公允价值的参考依据。 (4) 非经营性国有资产。我国预算会计对于资产的计量采用的是历史成本。《事业单位会计准则 (试行) 》及《行政单位会计制度》都有规定:“各项财产物资应当按照取得或构建时的实际成本计价。除国家另有规定者外, 不得自行调整其账面价值。”而财政总预算会计确认、计量、记录和报告的对象是“政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动”, 因此应按“实际成本计价”。历史成本的局限性加之非经营性资产长期无人监管, 导致这部分资产“家底不清”, 并且加剧其流失。各行政事业单位在固定资产的购入、接受捐赠或无偿划拨等入账方面也存在一些问题。有些行政事业单位接受外单位捐赠或划拨的固定资产采取不入账的方式, 使这部分固定资产游离于账外, 逃避国有资产管理部门对这部分资产的监督。为加强对这部分固定资产的管理, 国有资产管理部门应严格要求各单位按实收到资产的公允价值入账。对无原始单据的固定资产应由国有资产管理部门根据公允价值原则评估作价, 以评估结果作为入账依据。对接受捐赠或行政划拨获得的固定资产, 应向捐赠单位索要资产价值的凭证或划拨单, 凭划拨单等作为原始凭证入账, 如其实际价值与账面价值有出入, 则以公允价值入账。 (5) 环境资产。环境资产大部分是由自然力作用形成的, 少部分是自然力和人力相互作用形成的, 因此, 它们往往没有或只有较低的历史成本;另外, 它们又是有生命力或活动力的, 其价值在不断变化, 只有在交易的那一刻才能暂时相对固定其价值。在我国, 它们还没有被纳入政府会计的核算体系, 即使在被纳入有关核算体系的地方, 如果仅仅按照目前的历史成本会计模式来计量这些环境资产, 它们的价值计量也偏低。而这不利于恰当地计量我国的环境资源、恰当地确定有关产品和劳务的价格、恰当地决定企业税负和企业发展策略, 将导致在对外贸易和招商引资中损害国家和企业的政治和经济利益。只有采用面向市场、未来、风险和不确定性的公允价值计量属性, 才能全面、及时地反映环境资产及相关产品和劳务的真实价值及其变化, 恰当地维护有关各方的利益。
2.2 计量负债
对于政府的或有负债和直接隐形负债而言, 历史成本同样无法反映其真实价值。无论是政府担保还是政府承诺, 采用公允价值来计量都更为妥当。公允价值是有关资产或负债的公允价值, 因此, 以公允价值计量政府的负债同样重要。揭示和防范各种财政风险, 是政府会计工作的一项重要内容。在计划经济条件下, 这个问题还不明显, 在市场经济条件下, 由于资金来源、投资去向的多样性、资金运行的复杂性、国际国内经济环境的多边性, 如何揭示和披露可能发生的财政财务风险, 适时采取措施加以控制和防范, 十分重要。从改革预算会计来看, 当前应该强调提供行政财务风险的信息, 揭示和披露或有负债和隐性负债就是一个重要问题。或有负债履约的时间或者需要偿付的金额并不确定, 它们会随着未来有关事件的发生或者不发生而发生改变, 因此, 如果严格按照历史成本计量模式, 这些将在未来履约而且支付时间或者金额不确定的负债将难以入账并反映在资产负债表中。如果要反映这些负债, 政府必须在充分考虑未来不确定性因素的情况下, 按照恰当的方法采用估计的应付金额或者未来现金流量的现值等计量方法来确认和计量这些负债。
环境负债也没有历史成本 (确切地说, 是历史收入) 。当存在环境负债的活跃市场时 (这种情况不多) , 环境负债有市场价格;当环境负债的期限很短时, 可以用未折现的清偿价值计量;当不存在环境负债的活跃市场且环境负债的期限很长时, 就必须用环境负债的未来现金流量的现值来计量。环境负债的市场价格、清偿价值和现值, 这些就构成了环境负债的公允价值。因此, 环境负债也必须采用公允价值计量。计量某一范围的环境价值的步骤是:先按环境标准对环境质量做出评价, 再按照环境经济学的方法引入价值观念和货币尺度, 形成以货币计量的生态环境资产价值。计量生态环境价值的具体方法包括直接市场法和替代性市场法两大类。直接市场法度量被评价的环境质量到环境标准之间的变动, 然后直接运用货币价格对这一变动的条件或结果进行测算, 具体包括以下4种方法:市场价值法 (或生产率法) 、人力资本法 (或收入损失法) 、防护费用法、恢复费用法 (或重置费用法) 。但仔细分析不难看出, 不论是直接市场法还是间接市场法, 它们所使用的都是市场价格, 都是客观信息。而市价正是公允价值中最基本的一种计量属性。
2.3 计量净资产
政府净资产是政府资产扣除负债后的净额, 它表示政府履行其公共责任的持续能力。而净资产能否真实反映政府履行责任的持续能力, 取决于政府资产与负债确认的合理性与对称性。只有对政府资产与负债实行公允价值计量, 在政府资产和负债中合理运用对称原则, 净资产项目才能提供正确的绩效信息, 反映政府履行责任的持续能力。
2.4 计量收入和费用
政府的特殊职能职责决定了它并非为了取得收入才提供服务, 这决定了政府费用与收入无法配比, 其确认范围存在非对称性。政府费用应与政府履行职责的情况配比, 它是政府履行职责总的资源消耗, 其合理的确认与计量是正确评价政府履责成本、政府行为效率和效果的前提。政府收入是政府履行职责资源耗费的补充, 它表示能实际为政府带来的可支配经济资源。如果存在活跃市场, 政府费用和政府收入可采用类似的市场价格作为公允价值的参考价值来计量, 如果不存在活跃市场, 则可采用现值等估价技术作为对公允价值的良好估计来计算。
总之, 在政府会计中适度引入公允价值, 来弥补单一的历史成本计量属性的不足, 有助于全面反映政府的资产和债务信息, 从而为准确评价政府绩效提供保障。不过, 即便在企业会计中, 公允价值的运用也面临着很多难题, 因此, 在政府会计中采用公允价值应尤为谨慎。
摘要：本文分析了在政府会计中引入公允价值的可能性, 并初步在政府会计各要素中引入公允价值。
关键词：政府会计,公允价值
参考文献
[1]谢诗芬.公允价值——国际会计前沿问题研究[M].长沙:湖南人民出版社, 2004.
[2]阳敏.将公允价值计量引入绩效导向政府会计改革的思考[J].事业财会, 2007 (5) .
引入政府绩效评估 篇9
一、新公共管理理论对政府绩效审计的影响述评
(一) 新公共管理理论对政府绩效审计的影响
20世纪80年代以来, 西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化, 新公共管理理论得到了发展和完善。新公共管理理论的发展, 为政府绩效审计提供了理论指导, 促进了政府绩效审计的发展。新公共管理理论要求公共行政管理借鉴企业管理的理念和方法, 引入竞争机制, 用市场的力量改造政府, 提高政府的工作效率, 明确政府责任, 增强政府的服务意识。绩效审计则强调对资源使用的经济、效率和效果的审计和对被审计单位履行其职责的过程的审计。由此可见, 新公共管理和绩效审计从本质上都强调绩效和责任。新公共管理作为公共管理一种新的管理模式, 其对绩效和责任高度关注的核心特征为绩效审计的发展创造了良好政治环境和管理环境, 解决了绩效审计的重要性、必要性和可能性问题, 进而促进了绩效审计的快速发展。新公共管理是一些国家绩效审计快速发展的重要审计环境, 我国的绩效审计发展也离不开公共管理这个大的环境, 因此, 我们可以客观分析我国绩效审计所面临的审计环境, 研究提出切合我国实际的绩效审计的发展战略。
(二) 新公共管理体制下政府绩效审计研究述评
20世纪30年代美国将绩效审计引入政府审计, 起初是经济性和效率性的“2E”审计, 后又引入效果性, 进而提出“3E”审计。考虑到环境污染和生态保护等问题, 美国又将政府绩效审计扩展至“5E”审计, 即经济性、效率性、效果性、环境性、公平性。政府绩效审计发展至今己成为国外政府审计的主导, 在美国甚至达到了政府审计工作的90%以上。国外关于政府绩效审计的理论研究也较为成熟, 相关研究首见于1948年阿瑟啃特在美国《内部审计师》杂志上发表的《经营审计》一文。据相关文献记载, 最早有关绩效审计的论著, 当属美国管理咨询师威廉·伦纳德于1962年撰写的《管理审计》 (Wi11iam P·Leonard, 1962) 。我国自恢复政府审计制度开始, 明确提出了开展经济效益审计, 并在开展经济效益审计的同时, 开始着手于理论建设。最早出版的译著是1988年由张国祥等翻译的美国学者奥·赫伯特等撰写的《管理绩效审计学》。1998年中国审计学会将绩效审计确定为重点研究课题, 随后, 如娄尔行 (1987) 、王光远 (1996) 、李凤鸣 (2000) 、刘力云 (2005) 等有关绩效审计的研究成果分别于从定义、方法、实务等方面的研讨, 为我国全面系统推广绩效审计理论知识做出了较大贡献, 有力地推动了我国绩效审计的理论研究。杨妍 (2006) 提出运用风险导向审计模式到政府绩效审计当中, 并提出风险导向审计模式理论框架, 重新界定了政府绩效审计风险, 为风险导向审计模式下的政府绩效审计研究提供了理论指导和研究方向。针对我国理论界对政府绩效审计研究的分析, 可以发现, 虽然我国理论界关于政府绩效审计的研究取得一定成果, 然而, 大多是介绍国外的著作、观点和一些成功经验。与西方发达国家相比, 我国政府绩效审计理论研究领域狭窄, 结构和内容不完备, 尚未形成一套健全的审计模式和理论框架。
(三) 新公共管理体制下政府绩效审计引入风险导向模式的意义
随着政府职能由监督型向服务型的转变, 以及公共需求水平的提高, 政府绩效审计日益复杂和重要, 政府也要越来越多地关注自身风险。政府可能要面临的风险是政府审计选择审计项目以及确定重点审计领域的依据。那么, 为了更好地应对风险, 绩效审计本身也不是一成不变, 引入风险导向审计模式不失为良策。风险导向审计是在账项基础审计和制度基础审计上发展起来的一种审计模式, 是指审计人员在对被审单位的内部控制充分了解和评价的基础上, 分析、判断被审单位的风险所在及其风险程度, 把审计资源集中于高风险的审计领域, 针对不同风险因素状况、程度采取相应的审计策略, 加强对高风险点的实质性测试, 将内部审计的剩余风险降低到最低水平。风险导向审计模式要求审计师从更广阔的视角去发现被审计对象的错报行为, 前移或推后重心, 扩大被审计范围, 这种理念正好与政府审计关注整个政府机构风险的职责相符。将风险导向审计引入政府绩效审计中不仅可以有效地揭露、阻止由于决策失误、管理不善造成的国家财政资金的重大经济损失、浪费等问题, 而且可以促使公共部门提供真实可靠的信息, 增强政府工作的透明度, 提高公共部门管理的质量, 实行风险导向审计模式改进政府绩效审计变得愈加必要。
二、新公共管理体制下风险导向模式政府绩效审计的运用
(一) 风险导向模式政府绩效审计的可行性
(1) 审计环境方面。实行风险导向审计需要有一定的审计环境。一方面, 随着新公共管理运动的发展, 政府及公共部门逐渐建立了比较规范的控制体系, 这为开展风险导向审计提供了良好的治理环境。另一方面, 虽然国家大力开展反腐倡廉, 政府各部门加强了对下级政府官员的监督和管理, 但官员腐败, 损害国家利益的案件层出不穷, 大大影响了国民经济秩序和公众对政府的信任。风险导向审计不仅要求了解被审计单位及其环境, 还要对管理层舞弊动机进行分析, 评估被审计单位管理层的舞弊动机及舞弊风险, 因此, 在政府绩效审计当中运用风险导向审计模式可以有效地发现被审计单位的舞弊行为, 提高审计效果。 (2) 审计理论建设。我国新修订的独立审计准则体现了风险导向审计理念, 并在会计师事务所全面推行。这预示着争论持久的风险导向审计模式终于在国内实务界开始运用, 风险导向审计在独立审计的运用必将产生更多的成功经验和理论成果, 为政府绩效审计中运用风险导向审计模式提供指导。 (3) 审计人力资源。在风险导向审计模式下要求注册会计师具有较高的素质, 比如数理统计分析能力, 宏观经济研究得视角等。这对政府绩效审计人员来讲是一个很大的挑战。不过, 随着改革的深入、经济的繁荣, 注册会计师事业得到快速发展。国家公务员考试对进入审计署的审计人员门槛日益提高, 不断地为国家审计输入优秀的后备人才, 为我国政府绩效审计应用风险导向审计模式提供准备。 (4) 审计需求方面。绩效审计的风险不仅仅是一种审计机构自身的业务性质的风险, 它与整个政府机构密切相连, 所造成的影响更为广泛, 甚至影响到国家的宏观经济和政治稳定。这个风险不容忽视, 审计人员去评估、调查政府及公共部门的风险, 可以让被审计单位管理层有充足的时间去应对风险, 便于及时采取措施、控制风险、增加绩效、最终体现政府审计的增值价值。随着经济环境、政策环境的改变, 政府及公共部门的业务愈加复杂, 传统的审计方法比较难以发现政府及公共部门公共资金管理的不绩效行为。实行风险导向审计模式下的政府绩效审计有助于全面了解被审计单位, 评估、控制被审计单位的风险, 合理确定重要性水平, 能更有效地分配审计资源, 在保证质量的前提下提高审计效率和审计效果。
(二) 风险导向模式政府绩效审计的运用风险导向模式政府绩效审计的运用可从以下方面进行:
(1) 政府绩效审计风险模型的建立。不同审计领域有不同的审计目标, 采用风险导向审计模式的政府绩效审计不能照搬民间风险导向审计的模式, 必须结合政府绩效审计工作的特点, 有条件的吸收民间风险导向审计模式。对此需要对风险导向审计中的某些理论和要素进行修正。首先要识别政府绩效审计风险, 只有识别出政府绩效审计风险之后, 才能根据政府绩效审计风险来构建风险模型, 并进一步制定审计程序。蔡春 (2006) 认为, 绩效审计风险可以理解为审计主体对审计对象的经济性、效率性、效果性等有关事项进行评价以后, 由于审计结果与实际不相符而产生损失或承担责任的可能性。而现代政府绩效审计产生的审计风险主要来源于审计主体 (审计人员自身素质不够、行为不当) , 审计客体 (被审单位自身的特点及其内部控制的完善程度) 以及审计环境 (经济、政治、法律) 等方面。传统的审计风险模型是:审计风险 (AR) =固有风险×控制风险×检查风险。随着经济的快速发展, 现代审计环境较之于以前有了巨大的变化, 为了应对日益复杂的财务舞弊案件, 审计人员开始关注企业经营和管理层舞弊风险, 审计风险不再仅限于传统的内部控制失效风险, 于是, 理论界又提出了现代审计风险模型:审计风险=重大错报风险×检查风险。张吉成 (2006) 提出国家审计风险模型=体制风险 (SR) ×检查风险 (DR) 。政府绩效审计属于国家审计的一种, 风险模型可以借鉴国家审计的理论成果, 但是在使用的过程中需要对风险因素进行区分, 毕竟国家审计是一个大范围的审计, 与政府绩效审计风险因素略有不同。根据张吉成 (2006) 国家审计风险模型研究成果:政府绩效审计风险=体制风险 (SR) ×检查风险 (DR) 。体制风险是独立于审计而存在的, 此类风险通常与控制环境有关, 审计人员无法改变其实际水平。体制风险来源于国家经济体制、政治体制、被审计单位内部控制、舞弊动机等等。检查风险是指存在政府及公共部门行为存在不绩效行为, 但审计师未能发现这种政府及公共部门行为不绩效的可能性。检查风险取决于审计程序设计的合理性和执行的有效性。审计人员可根据自己所确定的体制风险的估计水平来调整检查风险, 进而控制政府绩效审计风险, 把政府绩效审计风险降低到社会可接受的水平上。虽然风险导向在民间审计和政府绩效审计中的涵义是不同的, 但风险导向审计模式提供了一种既能保持审计效果又能提高审计效率的审计思想:以分析、评价审计风险为基础, 把有限的审计力量集中在高风险领域, 以提高审计的效率和效果。这正是风险导向审计模式下政府绩效审计的目的。风险导向审计模式修订了审计风险模型, 强调从宏观上了解被审计单位及其环境, 包括内部控制, 以充分识别和评估会计报表重大错报的风险, 从而针对风险点设计和实施控制测试和实质性测试程序, 使审计风险控制在可接受的低水平。应用在政府绩效审计中, 主要表现为对重大风险领域的识别、评估和应对。通过对被审计对象风险的考察和关注范围的扩展, 试图增加风险分析的同时减少盲目的实质性检查程序, 从而提升绩效。对现存或潜在问题迹象的分析, 有理由怀疑低效率的领域所涉及的公共利益越强, 风险越大 (杨妍, 2006) 。
(2) 风险导向政府绩效审计程序。政府绩效审计作为政府审计的一种, 其程序和国家财务收支审计一样要包括计划阶段、实施阶段和报告阶段。但是绩效审计又有其自己的特点, 即需要非常慎重的选择审计项目并进行详细的审前调查, 这个环节是绩效审计项目取得成功的基础。审计机关在正式审计之前必须进行详细的审前调查, 选择其有能力完成或最需要完成的项目, 这样才能保证审计的质量, 满足公众的需求。因此, 选择审计项目阶段应从计划阶段独立出来。由此, 我们将绩效审计程序划分为四个阶段, 即选择绩效审计项目、编制审计计划、实施审计方案、审计报告。首先, 确定审计项目。确定审计项目是绩效审计工作的首要环节。开展绩效审计不像财务审计那样, 每年都必须对审计管辖范围内的单位进行审计, 而是应该利用有限的审计资源选择一些最有价值的项目实施绩效审计。绩效审计范围一般是社会公众关注的热点、焦点及难点问题;重大改革政策与措施的推行情况和结果等。这些领域大多数情况下是非常敏感的, 一旦出错影响很大, 审计面临的风险也就很大, 所以需要对审计风险进行管理和控制。在审计范围确定后, 在广泛占有资料的基础上, 确认合适的绩效审计项目, 选择好审计切入点。第二, 制定审计计划。审计计划是审计人员为了更好地完成审计任务, 而对审计工作范围及实施方式所做的预期规划。审计计划工作十分重要, 计划不周不仅会导致盲目实施审计程序, 无法获得充分、适当的审计证据以将审计风险降至可接受的低水平, 影响审计目标的实现, 而且还会浪费有限的审计资源, 增加不必要的审计成本, 影响审计工作的效率, 因此, 对于任何一项审计业务, 审计师在执行具体审计程序之前, 都必须根据具体情况制定科学、合理的计划。相对于财务审计来说, 绩效审计选题范围比较广, 内容也比较庞杂, 耗时也更长。因此, 通过审计项目计划对绩效审计项目做出规划和管理非常必要。第三, 审计实施阶段。在审计实施阶段, 审计人员首先应该在实行风险评估程序的基础上, 了解被审计单位及其环境, 然后根据评估的风险, 设计执行进一步审计程序。在整个审计实施阶段都要始终贯穿审计风险, 重点关注高风险领域, 并根据了解、评估和测试的结果, 随时调整审计程序。在风险评估程序和控制测试程序中, 应以分析性复核技术为中心。传统审计模式下, 分析性复核技术多用于财务数据, 而风险导向审计将分析性复核技术应用范围扩大到非财务数据, 突破了分析对象仅为财务报表相关指标的限制, 更关注对外部环境和内部因素的比较分析。很显然, 在绩效审计中, 任何针对经济性和效率性的意见和结果都是相对的, 而且政府活动更具有非营利性, 其产出和投入更难以配比。我们可以通过与类似活动进行比较、与其他时期进行比较, 以及与被明确采纳的标准进行比较, 以此得出审计结论。第四, 审计报告阶段。政府绩效审计报告是审计人员对于被审计事项发表审计意见, 作出审计结论的一种书面文件, 是绩效审计项目成果的集中体现。审计报告阶段包括:完成审计前实施分析;对被审计单位形成审计意见并草拟审计报告;出具审计报告;后续跟踪;审计质量控制。政府绩效审计报告要突出对被审计单位经济活动的经济和社会效益的综合分析, 揭露经济活动中存在的效益滑坡、效能衰退、效率低下的问题, 着力从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因, 提出整改措施, 落实具体责任, 及时向政府及有关部门反映情况, 督促被审计单位和部门加强整改。与传统的财务审计相比, 绩效审计重视后续跟踪审计。因为绩效审计的目的就是要促使被审计单位提高管理效益, 所以在绩效审计结束后的一定时期内, 审计部门要对被审计单位落实审计建议的情况进行检查和评价。此外, 为了防范审计风险, 更好的发挥绩效审计的作用, 就必须切实提高审计质量, 建立审计质量控制制度。只有审计质量真正的提高了, 才能有效地防范审计风险。
(3) 风险导向模式下政府绩效审计风险评估程序。在政府绩效审计程序中最能体现风险导向审计核心思想的是风险评估程序。按照独立审计准则对风险导向审计程序的定义, 风险评估程序是指审计实施阶段进行的了解被审计单位及其环境并识别和评估财务报表重大错报风险的程序。而在风险导向审计模式下的政府绩效审计当中, 风险评估程序可以理解为了解被审计单位及环境并识别和评估被审计单位审计事项是否存在不绩效行为的程序。第一, 选择审计项目风险评估。接受审计任务之前应初步了解被审计部门运营环境, 包括公众的需求、责任方及其环境的特征, 即可能对被审计部门经济性、效率性、效果性产生重大影响的事项、交易、条件和惯例等其他事项, 可以通过大量审阅相关政策、制度文件, 采用问卷调查方式进行。第二, 审计计划阶段的审计风险评估。审计计划阶段的审计风险评估主要是针对计划中有关防范风险措施是否可以降低审计风险, 可以通过对防范措施进行可行性分析。计划阶段的风险评估程序可以包括询问被审计部门的相关责任人和工作人员、分析程序和观察、检查程序。第三, 审计实施阶段的审计风险评估。审计实施阶段的审计风险评估是针对测试程序、结果的进一步风险评估, 可以通过实质性程序中发现的问题进行风险的重新评估, 也可以通过内部审计工作的内容、遵循的审计规范以及审计成果的可信程度的评价, 确定是否可以依据内部审计结果提高审计效率, 降低审计风险。第四, 审计报告阶段的审计风险评估。审计报告阶段的审计风险评估主要是评价总体审计结果是否控制在可以接受的水平之内, 可以通过评价审计项目结果与审计目标之间的差异进行。如果风险超过可接受的水平, 则需要进一步更详细地调查被审计单位审计事项绩效情况。如果风险是处于可接受的水平之内, 可以认为审计的过程能够正确识别被审计单位的执行情况, 并能够正确地发表审计意见。
三、结论
随着我国政府公共管理体制的改进, 审计署也加大了对政府绩效审计的研究和实践, 并加强了对政府绩效审计人员的培训, 充实了政府绩效审计队伍, 己初具开展风险导向审计模式的审计环境。实践证明, 风险导向审计在企业审计中的运用是成功的, 相信运用风险导向审计模式下的政府绩效审计也会取得同样的效果。然而, 我们也应该清醒地认识到, 我国大范围开展政府绩效审计的环境还不成熟, 政府绩效审计相关的法律法规还不规范。因此, 在引用风险导向审计模式到政府绩效审计当中不应操之过急, 需要逐步推进, 首先应用到部分具有丰富绩效审计经验的城市, 等时机成熟后再在全国范围内展开, 并适时建立政府绩效审计准则, 完善政府绩效审计法律规范。
摘要：本文从政府绩效审计方法入手, 借鉴国外成熟政府绩效审计和民间审计的理论研究成果和实践经验, 结合我国绩效审计特点, 从微观的角度, 探索适用于我国开展政府绩效审计所需的理论体系、技术方法, 并尝试建立风险导向审计模式下的政府绩效审计具体程序, 从而建立风险导向审计模式下的政府绩效审计。
关键词：新公共管理,绩效审计,风险导向模式
参考文献
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引入政府绩效评估 篇10
在巩固依法治企长效机制建设前提下, 审计任务也日益增加, 而审计部门专职审计力量不足, 还时常需要派专职审计人员支援上级单位审计项目, 导致常规审计事项用人更为紧张。目前的审计兼职人员库中成员在需要抽调协助审计任务开展时, 因没有考核和激励机制, 导致抽调人员常以各种原因推脱或参与审计但责任心不高敷衍了事, 造成审计成效不显著。为提高审计质效, 优化利用兼职审计力量, 现将兼职审计人员管理上的短板分析如下:
1.兼职审计人员库中的人员良莠不齐, 参与审计任务时不能保证对应专业的人员能够到场或参与人员专业不精, 同时在审计过程中兼审人员因自身岗位工作事项原因不能专心审计或中途离场。
2.兼审人员缺乏积极性, 希望通过实践以审代培的方式提高兼职审计人员审计能力, 但效果不佳。
3.未能形成常态化人才培养机制。没有针对性开展兼职审计人员培训, 上级组织的审计培训也只是针对审计系统内的审计人员。
二、改进兼审人员管理的思路和目标
1.问题分析和改进思路
(1) 问题分析
①审计人才紧缺、手段落后。一方面是数量上人力不足, 一方面是经验和质量上急待提高。由于审计部门人员的不足, 需要其他部门和县公司的支持, 能够参与到审计工作中的人员不多, 无论是思维方式、业务水平还是法律法规的运用, 都需要不断宣贯、学习、改进和提高。
②审计所需的专业不能保证全部到位。县公司的审计兼职人员审计经验不足, 甚至是完全没有参与过审计工作, 如果让他们参与到审计工作中来, 最后的审计质量和效果都会受到一定程度的影响。
(2) 改进思路
①加快审计人才培养速度。从上至下都要加大审计人员培训力度, 对现有人员要普遍轮训, 特别是加大在线审计的培训力度。同时, 要争取得到公司领导、公司各部门和县公司领导的重视, 对审计队伍进行优化, 确定审计人员库, 把各部门优秀的专业人员充实进审计队伍。
②完善审计成果运用机制。要健全审计结果运用机制。要把审计成果作为评价领导干部业绩的一把“尺子”, 归入干部考核档案, 各级组织、人事、纪检部门要加强研究, 制定操作性强、简单实效的审计结果运用办法, 坚持具体情况具体分析, 合理运用。各相关职能部门要紧密合作, 对审计中发现的违纪违规线索要一查到底, 组织部门研究任免干部时, 要听取经济责任审计结论, 使用干部时要将审计结果与干部任用一一对应起来, 真正实现凭实绩用人。
③尽量保证内审工作的独立性和权威性。被抽调人员单位的负责人或主任也应积极配合, 不再分配常规工作。被抽调的审计兼职人员一旦参与到审计工作中, 就要全程投入于审计工作中, 而不再因为临时安排其他工作而干扰审计进度。
④将原来定期更新的兼职审计人员库改为动态审计人员库, 即在抽调兼职审计人员时并不局限于审计人员库中的兼职人员, 而是以一个县公司或一个部门为整体提供审计部门需要的专业人员。动态兼职审计人员由各县公司或部门自己选定, 在审计部门需要调用审计力量时, 县公司或部门能够提供审计部门所需要的审计人员, 而不会因为某一个固定的兼职审计人员刚好有事无法参与导致一个审计项目没有专业的审计人员参加。审计部门充分利用每次审计工作, 培养兼职审计人员的审计经验。当兼职审计人员所在单位成为被审计单位时, 不熟悉审计工作的兼职审计人员需要协助审计组, 并从旁观摩学习审计的流程和问题的挖掘, 以便快速熟悉整个审计工程。
⑤奖惩分明。在审计工作结束后, 根据审计人员的审计表现和所提供的审计成果对个人和单位进行相应的加分, 以示鼓励。对审计人员虽然到场, 却无法完成审计工作的人员、审计工作态度较差的人员、因个人原因导致整个审计任务无法按期完成的人员, 对个人和单位进行扣分或予以批评, 以示警醒。
2.改进目标
(1) 从人员的组建和培养着手, 培养出一批具有一定审计经验的兼职审计人员。
(2) 提升兼职审计人员审计能力。在每次开展审前培训的机会下, 除了对兼职审计人员开展有针对性的审前培训以外, 还要拓展培训以前的审计成果, 进一步讲解得到高质量的审计成果的检查方法和问题的记录方法。让兼职审计人员对问题的发现、挖掘和定性有更进一步的了解, 在实际的审计工作中也更能有的放矢。
(3) 招之能来, 来之能安。每个单位对在这个专业上都有储备的兼职审计人员, 能够让所需求专业的审计人员到位的几率进一步提高。分明的奖惩制度, 保证到场的审计人员在审计时间高质量工作, 不被自身岗位的事情影响审计的工作进度。
三、改进兼审计人员管理的具体措施
1.原来审计部门对兼职审计人员的专业和技能提出各项要求, 然后由各部门和县公司提报, 而提报上来的人员很多都只是为了完成指标, 所以会出现不能够满足审计需求的情况。现在改变这个人员上报的方式, 不仅要限定所上报的兼职审计人员的从事专业工作时间, 还要在审计工作中对该名兼职审计人员进行培训和审查, 以保证兼职审计人员的质量。
2.在审计工作开展时, 被审计单位中的兼职审计人员应以专业联络人的角色参与到对应的审计专业组中去, 从旁观摩学习, 这样一次审计工作下来, 不仅能够让这个兼职审计人员了解到审计的流程, 也能够从审计专业组了解到如何查看对应的资料查找对应的问题。而作为被审计单位的人员, 也能更清楚的知道本单位具体存在哪些问题, 哪些管理仍存在薄弱, 如果是自己审计别人该如何下手等等, 进一步提升自身的审计经验。而且, 由于是在本单位就可以学习, 在达到培训效果的前提下, 还减少了额外的审计开支。被审计单位人员在参与到审计过程中时, 审计部门人员也可以直接对这个兼职审计人员进行审查, 对他进一步进行了解, 判断是否满足审计需求, 以及对他的经验和技能进行进一步定位, 如果不满足兼职审计人员条件, 则早要求单位更换和调整兼职审计人员。
3.将原来定期更新的兼职审计人员库改为动态审计人员库, 即在抽调兼职审计人员时并不局限于审计人员库中的兼职人员, 而是以一个县公司或一个部门为整体提供审计部门需要的专业人员。动态兼职审计人员由各县公司或部门自己通过对人员的了解来进行选定, 每一个专业上的人才不限于正在履行该岗位的专业人员, 可以预选两人作为备选和替换。在审计部门需要调用审计力量时, 县公司或部门能够提供审计部门所需要的审计人员, 而不会因为某一个固定的兼职审计人员刚好有事无法参与导致一个审计项目没有专业的审计人员参加。审计部门充分利用每次审计工作, 培养兼职审计人员的审计经验。当兼职审计人员所在单位作为被审计单位时, 不熟悉审计工作的兼职审计人员仍然协助审计组, 并从旁观摩学习、参与审计问题交换意见会议, 使之快速熟悉整个审计工程。审计部门也同时要利用该机会审查和筛选审计人员, 以便随时跟新兼职审计人员库, 保证兼职审计人员质量, 确保兼职审计人员的整体水平。
四、兼审人员管理改进效果
通过多项审计项目的开展, 锤炼出一支“招之能来、来之能战”的兼职审计队伍, 取得非常好的效果, 达到预期的目标。一是从兼职审计人员库抽选审计人员, 大大提高了组建审计力量强、人员素质高的审计队伍效率;二是引入卓越绩效考核, 让兼职审计人员不受原单位工作影响, 专心参与审计工作, 确保审计任务按期按质完成;三是兼职审计人员库中的人员各个都是审计能手, 现场审计能够较快进入审计状态, 知道自己该做什么、怎么做, 能准确把握审计重点、抓住问题关键, 记录底稿描写条理清晰、作证资料齐全, 并能够和被审计单位进行有效的交流。
参考文献
[1]李冬辉.内部审计[M].上海:上海财经大学出版社, 2015.
[2]邓川.审计 (第二版) [M].大连:东北财经大学出版社, 2011.