大部制（共12篇）
大部制 篇1
铁路, 中国最后一个政企合一、供应严重不足却仍然亏损的行业, 在迟滞多年之后, 终于将走出改革的第一步:政企分开。
3月10日, 作为第十二届全国人大一次会议需要讨论并通过的重要议题, 中国新一轮国务院机构改革和职能转变方案正式出台。方案包括:组建国家铁路局并入交通运输部, 建中国铁路总公司;取消卫生部、国家人口和计划生育委员会, 建国家卫生和计划生育委员会;组建食品药品监管总局;重组海洋局;重组国家能源局、撤销国家电力监管委员会;组建国家新闻出版广播电影电视总局、取消国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署等。
此前, 这一方案先后经中共中央政治局会议和中共十八届二中全会讨论。可以说, 以“职能整合、政企分开、简政放权”为大方向的大部制改革正在开启中国新一轮改革大幕。
自2008年启动至今的上轮“大部制”改革, 重点不在整合归并、加减计算, 难点始终在于打破政府部门自身利益倾向, 转变政府职能。以铁道部的这次改革为例, 政企分开后组建的铁路总公司将承担铁路经营、铁路建设、铁路安全等三大任务。从这次出台的方案能够看到, 给市场主体松绑, 降低社会组织进入门槛, 是其中的亮点和关键词, 而这也是政府权力下放、主动“瘦身”的改革举措。
不过, 有分析认为, 从一些国家机构当中分离出来一些权力, 组建新公司, 对过去没有解决的行业领域垄断问题似乎没有太大帮助。对此, 中编办副主任王峰曾在3月11日的记者发布会上予以特别说明。王峰表示, 这次改革之所以推进铁道部政企分开, 其中一个很重要的考虑, 就是让铁路这个“铁老大”能够真正走向市场, 改变过去“政企不分”的状况, 引入竞争机制, 广泛吸纳社会资金, 通过各种渠道打开这么一个口子, 发挥社会力量的作用。这本身就是改革应有之义。
相较于上一轮“大部制”改革大刀阔斧地跨部门整合, 本轮改革重在局部“手术”, 这体现了十八大报告中“稳步推进大部门制改革”的总体原则, 也显示改革仍掣肘于垄断利益、部门利益纠葛, 未来任务依然艰巨。此时, 更应该坚信的是, 实现政府职能根本转变对于转型中的中国而言, 也将是难得的制度红利。
大部制 篇2
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一、发达国家和地区的大部制改革之经验
从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。
二、我国大部制改革是历史之必要
经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。
三、中国大部制改革的历史
改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。
四、铁道部改革之未来展望
2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。
对“大部制”的看法 篇3
2013年3月10日披露的国务院机构改革方案中，铁道部被裁撤。铁道部的行政性职能并入交通部，而经营性职能则通过组建中国铁路总公司发挥作用。
徐洪才认为，这次取消铁道部是一个里程碑，因为它可以说是政企不分、政资不分，是计划经济垄断部门的最后一个堡垒，我们把它拿下了。下一步的改革就是要职能分离，建立铁路总公司，进行铁路的运营管理，同时将它的这种计划、规划、发展的一些职能给它合并到交通运输部里面，这样可以有一个好的起点。下一步就是铁路总公司要按照企业化来运营，将来可能还是要走产权多元化的路子，像过去我们有一些经验，很多垄断部门的一些国家部委，比如说中石油、中石化，原先也是部门，后来成为总公司，成为集团公司，然后成为上市公司。所以将来出资人的两权分离的问题要解决，要解决它的产权结构、公司治理结构。
铁路票价在长期可能下降 服务质量改善
铁道部被裁撤，铁道部末任部长盛光祖表示票价要更贴近市场，而且说现在的票价是比较低的。
徐洪才表示：这个市场化可能还是一个渐进的过程，在初期阶段首先要避免票价上涨，因为上涨这件事情总是对我们老百姓来说不是好消息，将来通过竞争，通过改进服务，可以差别化的定价，总体趋势我觉得价格应该下跌，因为竞争的结果价格应该下跌，不光是部门之间内部的竞争，同时它跟别的一些部门，像航空、公路，也有竞争，那么乘客就可以有多样性的选择，在这种情况下，将来价格总体会下跌，而且服务会进一步改善。
食品安全监管效率得到提升
食品药品管理监督局升级为食品药品监督管理总局，其中揉合进了工商总局，还有质检总局一部分食品监管的职能，把食品监管上下游的环节都揉合到一个部门。
徐洪才对此表示，从理论上讲应该说是有利于效率提升的。因为原先是各路神仙，各管一段，九龙治水，责任不清，互相扯皮，现在整合在一个部门，可以统一协调，同时也避免了这种部门人员的交叉，提高了效率，降低了成本，这肯定是没有问题的，但是下一步效果如何，我们还要拭目以待，因为不同部门的整合，将来还有一个磨合的问题，因为事在人为，很多事情出发点是好的，但是不同的部门，不同的人员将来的协调，这是个大问题，所谓“新瓶装旧酒”，这是大家应该要避免的，旧瓶装新酒，可能这个酒也要变味，最终我们希望在形式变化的同时，内容也要有很大的变化，就是它的职能真正发生转变。
撤销电监会有利于能源协调规划
这次改革方案中，国家电力监管委员会并入了国家能源局。电监会成为了中国最短命的一个正部级的部门，有人说这是标志着过去十年中国电力改革失败了。
徐洪才认为：这个判断是武断的。因为电力是作为能源里面一个重要的组成部分，而未来我们中国的可持续发展，能源问题、能源行业的健康发展，是一个非常重要的方面，现在把它整合在一起，我觉得有利于对能源的规划、管理，特别是将来，矿石能源比重会越来越小，更多的还有一些多样性的，像生物能源、风电等等绿色能源的加入，不同的能源品种之间的协调，以及未来总体规划，都需要一个专门的机构，原先是两个部门，效率肯定是低了。
政府投资审批权下放难度不小
这次方案里提到政府要逐步地减少对投资的干预，下放一些投资生产经营活动的审批事项，按照谁投资谁决策，谁受益谁承担风险的原则，最大限度的缩小审批。
徐洪才对此表示，改革难度不小，总体方向明确了，就是说要让市场主体承担责任，政府角色应该是一个裁判员，而不是一个运动员。将来就是要减少政府对市场的直接干预，特别是对微观经济活动的直接干预，干预过多，阻碍了市场的培育。要让市场的力量，市场主体自发地发挥供求关系在资源配置中、在生产要素定价过程中的作用，政府的作用是服务的功能，是引导的功能，而不是直接插手干预，将来调控方式更多的恐怕还是要转移到间接宏观调控，要建立一种服务型政府、高效的政府、廉洁的政府、法制的政府，就是把政府的权力关在笼子里，予以限制，即所谓“小政府、大市场、大社会”，真正建立社会主义市场经济体制，而不是像过去那种传统的计划经济，乃至一些残余。我们很多政府部门，包括一些人都习以为常，习惯于干预，更多地体现为一种权力，而不是一种责任，所以以前政府职能很大的一个特点就是审批，行政审批很多，上马一个项目可能要一百个，甚至两百个公章，这中间的治理经济的成本很高，效率很低，而且也不公平，也为政府部门寻租腐败奠定了制度基础，现在我们釜底抽薪，要进行角色转变，最终目的是要放水养鱼，让市场主体，让企业、让居民、让出资人承担风险，承担责任，同时也分享收益，要提供这样一个高效的，同时也是公平的市场环境、制度环境。
所以，讲到这一次改革，我觉得与以往不同的一个根本点，就在于更多体现为政府职能的根本转变，但是这个转变不可能一蹴而就，它是一个渐进的过程，因为旧的人员安排，下岗分流，这个很难，而且不同部门合在一起，磨合也有一个成本，所以，这个转换要有一定时间，但是我相信，在新一届政府领导人领导下，改革的决心很大，而且全社会已经形成共识了，在这样一个大的背景下，改革，深化改革，为未来经济发展注入新的动力，要分享改革红利，在旧的红利逐渐消失过程中，新的红利、新的动力和活力及时跟进，这是人心之所向，大势之所趋。在这种情况下，对未来我是充满信心的，但是任重道远。
发改委有存在的合理性和必要性
中央机构编制委员会办公室副主任王峰说，有些机构在西方国家看来没有必要，但在中国很有特色，作用也发挥得很好，不能少。也有人认为，这次机构改革之后，发改委的职能是进一步强化了。
徐洪才表示：发改委原先脱胎于国家计委，是计划经济的产物，但是在转轨过程中有它的合理性和必要性，它的职能在变化，也在与时俱进，它将更多地关注可持续发展问题、改革的問题、规划的问题，它的内涵正在发生变化。这一次从形式上看，能源局扩编，它的力量和功能似乎加强了，这是形式上的，因为能源这一块对我们未来经济发展至关重要，但是总体上，发改委将来总的改革目标，还是要减少对微观经济活动的直接干预，特别是对项目，要改变过去专注于某个具体项目的管理，要变成宏观的调控，宏观的管理，而宏观管理更多的要通过法律手段、经济杠杆来间接调控，而不是直接干预，从这个意义上说，将来发改委的职能要发生结构性变化，特别是要加强对宏观、行业之间的协调，部门之间的协调，它的规划功能要加强，指导性功能要加强，而指令性的东西要减少，这是大势所趋。很多人现在对发改委颇有微词，也是基于它是过渡型的，它有中国特色，将来它的职能一定会发生很大的变化。
（摘自机械工业出版社《变革的时代：中国与全球经济治理》 ）
呼唤大部制 篇4
被称为政府机构改革突破口的大部制改革始于2008年, 2008年3月11日, 国务院机构改革方案公布, 国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部, 共5个部委。此后的四年, 虽然各地方政府都相继推行了大部制政府机构改革, 但国家层面的大部制改革却止步于此。对此, 著名的物流专家王之泰教授认为, 大部制改革已经进入深水区, 新的改革方案因为涉及各方利益而难以一蹴而就, 而第一轮大部制改革的效果也并不乐观, 时隔四年, 五大部门依然在艰难的磨合之中。
国家行政学院公共管理教研部教授竹立家的观点与王之泰不谋而合, 他在接受媒体采访的时候表示, “现在看来, 第一阶段的大部制改革遗留着一些问题, 产生了一些新的问题, 还有一些改革不到位的问题。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯则明确指出“交通运输部组建以后, 铁道部本应成为其中一个机构, 但却并未纳入其中。交通运输部虽然将民航总局、国家邮政局等相关部门整合进来, 但事实上其运转基本都是各自独立的, 没有完全融合好。”
作为中国物流领域的资深研究者、三届政协委员, 王之泰教授多年来一直不遗余力地为中国物流业发展献言献策, 他认为虽然中国物流发展的问题很多, 但其中最大的问题就是物流系统被严重分割, 物流是“复合型产业”, 同时物流和国民经济其他经济领域互相渗透和交叉又出现了很复杂的关系, 这就使得物流产业在小部门的体制中很难找到部门依托, 没有一个有明确职能的、有效的、权威的管理部门来专门应对物流的管理和发展, 中国物流处于“九龙治水”的状态。
“我对大部制改革的观点仍然不变, 物流是一个系统, 重要就在各个方面的衔接上, 铁路、民航, 自己系统内的管理并不难, 关键就在之间的接口上, 接口问题解决了, 有人来做统筹, 做决策了, 物流也就成为了一个系统整体, 所以我觉得物流的方向就是需要大部制”, 王之泰进一步强调说, “我认为, 如果能够尽快实现包括铁道在内的‘大运输’或者‘大交通’的大部制, 实际上就是解决了物流主要领域进入大部制的问题, 我期望这个进程能够快一点, 再快一点。”
不过, 王之泰也坦言, 当改革进入深水区, 速度肯定会放慢, 这是可以理解的, “可以说现在改革还处于一种寻找方向的时期, 大部制触动的利益很多, 也是很难在短时期内解决的。这个进程, 需要时间。”
对此, 汪玉凯也认为“大部制改革表面上是机构调整, 实际其背后是权力调整。”
近日, 又有媒体曝出“中国将启动大部制改革铁道部并入交通运输部”的消息, 报道援引知情人士的微妙措辞, 试图证实这一猜测, 并指出今年的政府换届正是实行新一轮大部制改革的最好时机, 而广受诟病的铁道部则有理由被认为将首当其冲被整合。
医院大部制设计方案 篇5
（一）根据院领导要求，结合医院实际，对某某市第一人民医院职能科室进行重新调整、完善。第一套方案设计如下：
实行大部制，将原有部门个体和组织有机结合起来，形成一个完整、统一的团队，避免推诿扯皮，增强协同，提高效率。同时也减少了人员，压缩管理环节，控制人力成本。
大部联合办公，统一排班，人员职责有交叉，有分工但更重合作。院长充分放权，部长与院长签定目标责任制，并接受监督与考核。提高职能科室待遇，部长并与职员双向选择。
部长竞聘上岗，权责利分明，每年考核两次，连续三次不合格即撤换。
一、行政部 对院长助理负责
合并党办（党务工作）、办公室、人力资源部、审计、医德医风等 人数：人数：部长一人，副部长一人，科员四人
二、运营部
对行政副院长负责
负责成本核算、价格管理、财务运行分析与监控等、信息化、绩效考核、运营管理、采购、医保农合、营销等。
人数：未定
三、医务部
对业务副院长负责，合并医务科、质控科、科教科、医患沟通办公室等 人数：部长一人，副部长一人，科员四人
四、护理部
对护理副院长负责，合并护理部、医院感染控制科 人数：部长一人，副部长一人，科员三人
五、药品器械部
对行政副院长负责，合并药剂科、设备科 人数：
六、后勤保障部
对后勤副院长负责，负责维修、保养、后勤社会化、安全保卫、基建等 人数：
七、医院文化部
上海率先实施大部制改革 篇6
据分析，此次上海机构改革的目的，是探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步提高行政效能，避免职责交叉、政出多门。
上海的大口工作党委体制建立于1983年，至今已有25年历史。就政府机构改革而言，上海市于1995年、2000年、2003年先后3次进行市级机构改革，上海的政府机构设置自成特色，并不与中央部门一一对应。
经过2 0 0 3年政府机构改革后的相应调整，上海共有综合、经济、金融、国资、建交、社会、教科、合作交流8个大口党委。当年，上海市在全国率先进行地方机构改革，增强政府调控经济，协调社会事务的能力，组建国资委，成立大经委，撤销了旧的经委和商委，改革后设置部门45个。
按照原定计划， 在接下来的2005、2006年，将按照市级机构改革的思路，对区级机构进行改革。但是由于种种原因，二级改革并未如期推进。
探索新路径
一直以来，上海市政府被称为强政府，一是指政府的行政能力强，常能以政府之力推动大事；二是指行政首长作风硬朗，很多事情是由政府在做，而不是市场在做，强势政府的存在也导致了企业的弱势地位。强势政府对于上海市的GDP高增长虽然功不可没，但是这种模式真的可以支持一个城市的可持续发展吗？
2008年上半年，上海的GDP增幅首次降至全国平均值以下，6个重点行业上半年的增长率和利润率都不高。分析人士认为，“这是一个危险的信号，意味着上海以往以政府强力推动大项目、以第二产业为主拉动GDP的模式已经走到头了。”
一直以来，上海瞄准的目标是纽约、伦敦，但是和这些城市相比，上海的经济依然主要依靠第二产业。“上海在国内的坐标系是北京，但是北京的第三产业比例也比上海高。”
大项目大投资的模式已经走到尽头，上海能否找出一条可持续发展的路子，是上海下一步发展的关键，探索新路径的同时，也为上海市政府机构大部制改革提供了极好的契机。上海根据特大型城市政府的职责重点，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置。
敢于率先 能够率先
中共中央政治局委员、中共上海市委书记俞正声表示，上海加快建设“四个中心”、推进“四个率先”，关键是看我们想不想率先、敢不敢率先、能不能率先。上海机构改革的率先并不一定体现在时间上的最早，方式方法的创新也是一种率先。
上海本轮机构改革除了有将政府机构的调整与工作党委的调整集合起来的通盘战略意义之外，就其行政机构改革来说，体现了三重目标。一是探索实行职能有机统一的大部门体制；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设；三是加强和改善重要领域的管理，促进科学发展。
有权威人士表示，市场的问题本应由市场自行解决，而政府则应该关注于效率、民生，回归政府的本来职能。而上海经济是否能借此政府机构大部制改革再次实现腾飞，我们拭目以待。
房地分家
在这轮政府机构改革中，最为引人关注的是被称为上海第一大局——拥有23个处室，执掌土地审批大权的房屋土地资源管理局被拆分，其房屋管理与土地管理分离，房地局翻牌成为住房保障和房屋管理局，土地管理方面与规划局合并，组成上海市规划和国土资源管理局,上海的土地管理将改变以往房屋土地资源管理局一家说了算的局面。
房地局机构撤并的时间表是，今年年底，市级改革完成；一年的过渡期后，到明年年底，区里的改革完成。
根据2004年国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》的精神，其核心是各地将土地资源单独管理，最终目标是中央部门统一垂直管理。但就此次机构改革实际方案来看，并未实现垂直管理。
目前，国家土地督察上海局和上海市正在探索土地管理新机制的试点。《共建保障上海科学发展土地管理新机制的试点方案》已获通过，据悉，上海对新增建设用地将实行全过程监管。
公推直选
上海在基层民主方面的改革一直小心谨慎，但今年在上海基层党组织全面试点的“公推直选”，被公认为是一次力度很大的改革尝试。
据介绍，“公推”即采取组织推荐、党员推荐、群众推荐和个人自荐相结合，公开推荐基层党组织的委员、书记和副书记候选人的办法。它改变了过去提名人选的方式，充分发扬党内民主。“直选”即基层党组织通过党员大会直接选举基层党组织的委员、书记和副书记。党员人数在500以上，召开党员大会选举委员会委员，党员人数在500以下，召开党员大会直接选举书记和副书记等形式。
大部制改革影响物流 篇7
综合交通运输体系是方向
在十一届人民代表大会上通过的《国务院机构改革方案》中, 正式提出组建交通运输部, 也就是我们所说的“大交通部”, 新组建的交通运输部的主要职责是, 拟订并组织实施公路、水陆、民航行业规划、政策和标准, 承担涉及综合运输体系的规划协调工作, 促进各种运输方式相互衔接。这个部门将发挥整体优势和组合效率, 加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系。
国际上一般将综合运输定义为:长途、全程、无缝、连续的运输过程。综合运输体系指将铁路、公路、水运、航空和管道等部门进行综合调整和统筹, 统一规划各种不同的运输方式, 防止不同运输方式间过度垄断或竞争, 避免交通运输设施重复建设和不合理利用, 实现各种运输方式的最优整合和利用。
目前, 我国各种运输方式的规模总量都已进入世界前列且仍在快速发展, 各种交通方式内部和方式之间的协调发展问题日益凸现出来, 特别是在资源、环境、生态等约束条件的压力下, 各种运输方式间的协调发展问题尤为突出。
部门分割带来的分头管理、政出多门、行业分割、地区分割等问题导致我国长期以来缺少一个用以指导我国综合交通发展的战略规划, 每种运输方式只考虑自身的建设和发展, 不同运输方式间难以进行合理的分工协作和有效的衔接配套, 降低了交通运输系统的总体效率, 交通运输的便捷程度低下, 增加了用户的运输成本。
不同运输方式的联运、协作水平已经成为衡量一国交通运输体系效率最主要的指标之一。但是, 与发达国家相比, 我国在交通资源的配置、整合和综合利用的整体效率上还存在很大差距。在交通运输发展的初级阶段, 分散的管理体制便于根据不同运输方式的特征进行有针对性的管理, 但当社会经济和交通运输发展到一定水平和阶段时, 综合交通运输体系的建设就势在必行。
在这种情况下, 2007年11月, 国务院通过《综合交通网中长期发展规划》。国家发改委的有关负责人在接受媒体采访时表示, 交通基础设施的全面协调发展对发展中国家尤为重要, 《规划》的出台旨在使交通运输对国民经济的适应性由被动适应变为主动促进。
完整产业链尚待时日
短时间内, 高效综合运输体系的建立是不可能一蹴而就的, 这是一个渐进过程。新型的交通运输管理体制重点在于整合政府职能, 理顺管理体制, 发挥不同运输方式的比较优势, 提高综合运输体系的整体效率。
由于信息技术的发展和经济全球化的推动, 传统的公路、水路、铁路、航空等之间的联系不断加强, 全球交通业早已跨入“综合运输”发展阶段。但是, 中国的交通运输主管部门实在太多, 分布在交通部、铁道部、民航总局、管道局、建设部、农业部、邮政总局等若干个部门, 各个部门在规划方面都各行其是, 自成体系。很多地方都是公路和铁路完全平行, 交通结构不合理;公路、水路交通与其他运输方式相互衔接不够, 运输效率不高, 这些令交通业无谓地消耗着本已极度稀缺的资源。
更糟糕的是, 中国交通运输业长期以来基础设施严重不足, 已严重制约经济发展。作为传统产业, 如何向现代服务业转型还没有破题。
由于邮政和交通部门都有自己的物流体系, 在物流业发展的过程中, 相互封锁通路现象时有发生。此次将邮政并入交通运输部, 更多的是为发展现代物流业的考虑, 有助于建立现代化的物流体系。
由于管理部门分割和部门利益的问题, 使得我国各种交通运输方式在服务网络有效联结、交通资源配置、交通信息传递等方面效果和效率不够理想, 使得各种交通运输方式和交通运输企业没有真正意义上实现规模经济和综合运输效益, 导致了目前我国交通运输业的资源利用效率不高。
对此, 有专家认为:这种分散的管理模式在经济发展初期能使得每种运输方式都能得到充分发展。但到了一定阶段, 这种分散管理忽略了提高综合交通运输能力, 使得综合交通运输效率降低。成立交通运输部后, 有利于建立完整运输链体系, 整合交通资源, 提高效率。据了解, 综合运输管理体制的建立不是一般意义上的机构合并或整合, 其横向综合及纵向贯通, 是运输业伴随经济发展到一定阶段后的内在要求。
深圳大学公共管理教授马敬仁提醒说:“整合过程中的利益冲突将无法避免。比如前几年发生的油荒, 就是各部门之间相互扯皮的结果。但各种交通运输方式联结、协调能力在中长期将有所提升。”
“大物流”更高效节能
众所周知, 发达国家的物流成本一般都低于G D P的10%, 而我国物流成本却高达20%。也就是说, 每100元钱的产出, 其中20%都消耗在运输过程中。另外, 我们的运输效率也很堪忧, 在物流过程中, 时间就意味着金钱, 货物晚到一天, 资金的周转就受到一天的损失, 而食品物流更因其保质期问题, 对时间的要求特别严格。如果能提高海、陆、空、铁、管各个节点的周转速度, 我们将看到一个崭新的未来。
海、陆、空、铁、管统一布局、统一协调之后, 能从两个方面降低物流成本:其一, 减少了“大交通部”形成之前, 交通部、铁道部、民航总局等各部门各自为政, 没有统一规划的问题。比如说同一个城市, 机场、港口、铁路、公路、输油管道都在建设, 因没有统一规划、统一协调, 就有可能出现铁路没铺进码头, 国道与港口相去太远等诸多问题, 从而人为地增加了太多物流节点, 间接延长了物流时间, 增加了物流成本。统一协调之后, 海铁联运的集装箱在下铁路之后, 就能直接装船走水路运出去, 货物运输效率的提高, 间接带动了资金周转率的提高, 货物的单位成本就降低了;其二, 机场、港口、铁路、公路、输油管道各自为政, 建设费用的重复使用也都会摊到物流成本里, 这些费用的来源, 一个是取之于民的财政收入, 另一个是直接摊到物流环节中的诸如堆场使用费、机场建设费等各类费用。减少了这类费用, 物流成本就降下来了。
因而, 从物流角度看, “大交通部”将引导实现“大物流”概念, 新运输模式将打破传统的各种运输方式之间各自为政的局面, 使各种运输方式的转换、衔接更加顺畅, 将极大程度地降低我国物流成本, 提高物流效率。所以, 非常希望铁道部最终完成政企分开的改革之路, 尽快并入交通运输部。
广东宝供物流企业集团董事长刘武认为, 组建交通运输部对中国物流业发展是一个好消息, 他说, 按照国家目前的这种架构进行改革, 今后道路、水路、邮政、城乡客运将会统一由交通运输部门管理, 这对物流业发展是非常有利的。在过去部门分割的管理体制下, 各部门都在建设独立的物流系统。铁路、公路、水路、航空、邮政, 都有自己的物流系统, 造成重复投资, 重复建设, 成本高, 效率低。随着交通大部制的实施, 在一个部门的统一领导或指导下, 资源的配置将会趋于科学合理。物流企业可以进一步完善物流链, 降低物流成本, 提高物流质量, 真正做到货畅其流。
地方大部制改革暗流涌动 篇8
广州市市长张广宁近期也透露, 广州正在探讨将地铁的运营管理职能也划入广州交通委, 使广州的整个城市公共交通网络都将划归一个大交通部门统筹规划、管理。
而此前, 原由广州市公用事业管理局承担的城市公交、出租车、轮渡等行政管理职能, 被划入市交通委员会;广州市公路管理局、广州市航务管理局由市交通委员会管理, 分别受市政府委托行使公路路政管理和水路运输管理职能。
在不少地方正在紧锣密鼓地推行大部制改革大潮之际, 交通领域则成为他们的重点改革对象。
地方递进
前往全国各地, 尤其是西、北两个方向的省际长途车日发班车能达1500次;运送客流达近6万人次。而除省际旅客运输外, 其经营业务还包括室内乘客运输、小件行包快运、客车维护修理等等延伸性服务。
“六里桥综合客运交通枢纽”承载着如此繁忙的任务。但这里的一切, 又都是在平静的气氛中进行。
“六里桥综合客运交通枢纽”是北京市交通委预计在奥运前后建成使用的八大交通枢纽之一。当动物园、西直门、东直门、一亩园、六里桥、北京西站南广场、望京和四惠桥八大交通枢纽全部建成, 北京市的整体交通状况将得到彻底改观。
交通枢纽的建设, 也正是北京市交通委向交通综合体系做出的重大探索。早在2003年8月, 北京市市政府在精简市政机构的同时, 在市交通局的基础上, 调整组建北京市交通委员会, 以建立集中统一的交通管理体制。
组建市交通委后, 在职能调整上不仅将原市交通局承担的负责本市公共交通、公路及水路交通行业管理的全部职能划入市交通委, 同时将原由市市政管委承担的城市道路、桥梁以及经营性停车设施的行政管理职能划入市交通委, 将原由市公安局公安交通管理局承担的部分路政管理的职能划入市交通委。同时与城市内部民航总局及铁道部门协调。
北京在全国迈出了探索大交通体制的第一步。
在随后的几年, 大交通体系的改革悄然出现在全国更多地方。如江苏、重庆等省市。
拿重庆来看, 目前, 其已基本形成了“一城一交”的大交通管理格局。
重庆市交通管理委员会作为主管全市城乡公共客运交通及公路、水路交通行政管理和行业管理的政府组成部门, 代表市政府对全市的交通运输业进行“领导、决策、规划、管理、服务、协调、仲裁”等宏观管理, 除继续行使原交通局负责的全市公路、水路运输行业管理和交通基础设施建设外, 还承担原市公用局承担的城市公共客运交通管理职能 (含出租汽车管理职能) ;市经委承担的民航、铁路、公路、水路各种运输方式协调职能;原市港口局承担的港政管理、码头管理职能;原市计委承担的交通战备工作职能及地方民航、地方铁路管理职能。
“自下而上”之惑
为什么地方对于大部制的改革最早始于交通部门?
原交通部组织国内交通领域的专家组成专家组, 走访全国多个省市得出一份名为《关于我国交通运输管理体系和行政管理体制改革的研究》的调研报告回答了这个问题。
报告指出, 随着各地交通基础设施建设的发展, 有些地区公路、水路、航空、铁路等设施的建设已经达到了很高的水平。但是由于分属多头, 管理不畅, 这些设施并没有得到合理充分的利用。而不畅的交通直接影响到各地经济的发展。所以从交通入手, 通畅交通, 进而发展经济自然成了题中之义。
然而, 虽然交通领域的综合改革已经在全国各地悄然开展, 但综观各地的交通管理模式, 仍有许多不足。
调研报告认为, 主要的问题是, 虽然各交通形式的管理趋于统一, 但交通基础设施的建设及养护体制仍存在于不同的主管部门之中。
其次, 虽然交通委对交通运输形成了一定的综合管理能力, 但对民航、铁路只具有协调能力, 不具备真正的管理职能, 与民航、铁路的协调能力不足, 整个交通运输体系没有形成真正意义上的综合运输体系。
另外, 相关法律条文的不统一也使实际操作过程中出现了很多难以解决的问题。
造成这些问题的原因, 则在于地方对于综合交通体系的改革探索乃是“自下而上”而非“自上而下”。从而造成很多问题得不到根本解决。
顺德大部制改革五年观察 篇9
广东佛山的顺德区, 是改革前沿中的前沿。2009年9月, 顺德秉承大胆创新、先行先试的精神, 在县区层面率先开展大部门制改革, 取得了被称为“石破天惊”的重大突破。时任广东省委书记汪洋认为, 这项改革“如果搞成功了, 对广东省下一步的改革有推动, 对全国都有意义”。
2014年10月, 广东省机构编制委员会正式批复《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》, 同意顺德进一步完善大部制改革, 全面深化综合改革, 推进地区治理体系和治理能力现代化。
在经历了数轮延续性补充调整之后, 顺德大部制改革效果如何?经验为何?未来发展趋向乐观否?这都是摆在我们面前的亟待回答的问题。
三轮大调整
2009年9月, 根据广东省委省政府批复的《佛山市顺德区党政机构改革方案》, 顺德全区原有41个党政机构, 按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”, 职能重叠、相近的党政部门合署办公, 最终精简为16个, 其中:党的部门6个, 包括党委办公室、纪检委、政法委、宣传部、组织部、社会工作部;政府部门10个, 包括发展规划和统计局、经济促进局、教育局等。如新设立的市场安全局, 原政府8个监管市场和安全的部门被整合为1个包括工商、质检中央垂直管理的部门, 其精简幅度接近三分之二。
2014年3月, 佛山市顺德区新增设区食品药品监督管理局和农业局, 顺德区大部门制设置增加为18个。其中, 区食品药品监督管理局将与市场安全监管局合署办公, 并调整相关部门职能配置, 强化政府的社会管理和公共服务职能。食品药品监督管理局加挂顺德区食品安全委员会办公室牌子, 整合食品安全监管和药品管理职能和机构, 负责对全区食品药品实行集中统一监管, 加快形成全区一体化、系统化、高效率的“大市场”监管体系。
2014年10月, 经广东省机构编制委员会同意, 顺德进一步完善大部制改革。根据《方案》要求, 对顺德政府部门作出调整, 大部门设置维持在13个, 其中新组建部门5个。此次主要调整包括, 组建区监察局、区审计局、区文化体育局、区外事侨务局、区民政和人力资源社会保障局, 不再保留相应部门;另外区市场安全监管局更名为区市场监督管理局, 区经济和科技促进局加挂区旅游局牌子, 区总工会供青团、妇联按各自章程独立运作, 由区委领导联系。
5年来, 伴随着职能的调整, 一些既有的党政机构在机构名称、机构职能等方面也有调整。按照改革方案, 原区委社会工作部 (区民政宗教和外事侨务局) 的双拥优抚、民间组织、区划地名、婚姻、收养登记职责, 划入区人力资源和社会保障局, 部门名称随之更改为区民政和人力资源社会保障局。另外, 区市场安全监管局更名为区市场监督管理局, 区食品药品监督管理局由与区市场安全监管局合署办公调整为在区市场监督管理局加挂牌子。顺德区文体旅游局更名为顺德区文化体育局, 其旅游管理职责划入区经济和科技促进局, 并加挂顺德区旅游局牌子。
成效与经验
改革无止境, 创新无止境。顺德大部制改革一直在路上。
顺德大部制改革, 地方一把手是深入改革关键。顺德大部制改革的5年, 离不开一把手在全面深入改革中的关键作用。2009年顺德大部制改革的实施, 离不开时任区委书记刘海对改革的强力推动, 如今刘海同志走上更加重要的领导岗位, 现任中共江门市委书记;而在2014年初, 现任顺德区委书记梁维东在区委全会提出大部制回头看。顺德大部制改革, 从改革火花的萌芽, 到改革蓝图的绘制, 再到改革蓝图付诸实施, 离不开顺德区委书记的功劳。
另一方面, 遵循党政联动、政社同心的原则。顺德大部制改革, 根据职能相近的原则, 合并同类项, 将区政府办公室与区委力、公室合署, 监察局与区纪律检查委员会机关合署、司法局与区委政法委合署、文化体育局与区委宣传部合署, 外事侨务局与区委统部合署, 使得顺德改革体现党政联动特色。而《佛山市顺德区党政机构改革方案》与顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》的制定和出台, 不仅有来自政府部门的公务人员, 还有来自国家行政学院、中山大学等“智库”的专家学者, 方案的形成借用外部智力, 通过思想碰撞, 不断修改完善而成。
顺德大部制改革, 实质上是地方政府为履行市场监管、社会管理、公共服务职能, 而在机构设置上所做的一系列调整。顺德区委、区政府属于基层政府, 基层政府最为紧要的职能是公共服务、市场监管、社会管理、服务民生, 不断增强党的执政基础。实施大部制改革的过程中, 涉及调整的职能部门有农业局、民政局、人力资源和社会保障局、旅游局、市场监管部门和审计局, 它们大都是与城乡居民生活、生产密切相关的局 (室) 。
在改革过程中, 按照“同类合并、扁平管理、科学分权’的思路进行。顺德在2009年先是大刀阔斧对顺德原有的部门进行同类合并, 将41个工作部门压缩为16个;同时减少管理层次实现扁平化的管理;2014年的部门改革, 更多显示为在现有经验和理论指导基础对部门设置的科学调整, 维持机构总数18个而对一些机构进行优化设置和调整。改革机构容易, 但想要改革得好则难。机构职能的科学调整需要通过现实来检验, 所以说改革趋向为先易后难、逐步深入。
改革不仅要靠基层探索, 更需要顶层设计的支持。由于我国是单一制的国家, 中国政府间关系鲜明的“条块体制”特征, 个别地方政府组织架构的调整, 必然带来上下级政府之间部门相对应的脱节, 出现了一些彼此不适应的情况。因此, 需要加强大部门制的顶层设计, 统筹协调。整体推进。督促落实;需要对实施大部门制的价值、目的、目标、路径进行超前设计。然而, 只有基层的‘赖着石头过河”, 而没有顶层设计的及时跟进, 地方对大部门制的先行先试就可能会孤军深入孤立无援, 先行探索最后也就可能会中断。
值得一提的是, 顺德大部制改革, 走出了人走政息、朝令夕改的怪圈。顺德大部制改革, 一路走来, 关键在“一把手”, 然而, 却又不完全依赖“一把手”。之所以说是关键, 是因为顺德大部制改革的助推器是党委书记;之所以说不完全依赖“一把手”, 是因为顺德大部制改革已逐渐走上制度化的轨道, 慢慢完善起来。
顺德大部制改革自刘海启动, 到顺德现任区委书记梁维东对顺德大部制的逐渐完善, 顺德改革并没有因为领导变更而中断。再者是顺德大部制改革实施几年, 已逐渐适应顺德经济社会发展, 改革从外部力量驱动变为内生驱动, 从当前顺德对大部门的调整可以得出这个结论。最后, 广东省委省政府非常关心和支持顺德大部制改革, 使得顺德大部制能够不断深入, 逐渐走出了人走政息、朝今夕改怪圈, 这是改革成功的一大“法宝”。
不足与缺陷
大部制改革的实质, 就是要优化政府机构设置、职能配置、工作流程, 完善决策、执行和监督三权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理, 突出责任落实, 确保权责一致。纵观5年来顺德大部制改革, 实现了“小而美”, 但偏离了“小而巧”的目标。顺德区党政职能部门通过合并同类项的原则, 从41个到16个, 到维持13个不变, 达到了“小而美”, 职能配置更加科学, 但也存在着一些问题。
一是工作流程有缺陷。工作流程, 包含内部和外部两个流程。内部流程是指部门内部关系的自我协调, 其设置是个可控变量。比如, 职能部门有权限制定科学有效的流程图。与之对比, 外部流程是指部门外部关系的上下联动, 其设置是个不可控变量。比如, 顺德作为区级行政区划, 施行了大部制改革, 若干职能相同或相近的部门合并, 然而上一级政府职能部门没有改, 摆在面前的难题就是区政府的一个职能部门需要面对上一级政府若干个职能部门的工作量, 也就是会出现“上面千条线、下面一根针”的情况。这些困难, 单靠顺德一己之力无法解决。如此一来, 即便部门内部设置如何合理、运作如何高效顺畅, 对上对下还是要对接一大堆部门, 效率很难提高。
二是法律衔接有盲区。顺德大部制改革, 存在法律盲区。顺德虽然被赋予地级市权限, 但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据;目前工商、质监等方面使用的执法程序均是对应国家总局制定的规章规定, 各不相同, 甚至冲突。另外, 大部分部门立法只规定县级以上行政主管部门行使相关的行政许可权和行政执法权, 直接承担具体工作的乡镇政府如使用相关权力却无法可依。又如这次改革中, 顺德将地税局由垂直管理调整为区政府管理, 将区财政局、地税局的职责整合组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格, 最后只好保留地税局, 与财税局合署办公。
三是人力资源管理有漏洞。顺德作为一个GDP超过1700亿元、工业总产值超过4200亿元的地区, 区级行政机关编制10多年来一直维持在900多编制名额, 已是十分精简。大部制改革后, 由于机构少了, 编制总数不变。人员不降级, 出现大量副职, 导致干部的晋升空间相对收窄;再者即单个公务员的职责增多, 事务要比从前繁忙了, 这就面对如何调动公务人员积极性的问题。如果没有操作性强的人力资源管理制度, 将影响领导干部和政府公务员的士气。
下一步如何推进
针对存在的问题, 顺德应从三方面应对:一是成立第三方专家咨询委员会, 积极引进外部智力, 为部门职能流程设计和衔接流程设计出谋划策。二是呼吁请广东省人大常委会、省高级法院出台制定地方性法规或有关决定, 希望省政府出台专项规章, 为改革提供法制保障;三是坚持以人为本, 激励干部士气, 关键是创新组织人事制度, 给予地方更大的探索空间和改革自主权。如, 理顺新组建的大部门尤其是由原省垂直管理单位和区属单位合并而成的大部门的人员工资待遇问题, 解决“同工不同酬”、“一区多制 (工资) ”、“一局多制 (工资) ”的现象。
顺德大部制改革, 符合国家行政管理体制改革方向, 是一以贯之的、成功的改革。党的十八届三中全会报告指出“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程, 完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。统筹党政群机构改革, 理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。”顺德大部制改革, 不仅巩固了大部制的基本框架, 进一步释放大部制改革的化学效应, 而且在推进职能整合融合、加快政府职能转变、促进政社协同共治方面有实质性调整。
大部制改革与“大城管”模式研究 篇10
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 大部制改革背景下城管模式需要不断探索
我国有6次行政管理体制改革的历史,但实际上都没有明显效果。从中国共产党第十七次全国代表大会报告中明显可以看出要尝试大部门制改革,弥补我国目前行政管理体制的不足之处,推进社会主义的政治文明建设,深化行政体制改革,就要进行大部制改革。
城管的工作与供热供暖、环卫、市政、水利以及工商等工作息息相关。城市管理监察部门的社会意义相当重大,是联系城市居民和管理者之间的重要纽带。我国目前的城管模式需要改变和创新,可在大部制改革思想的基础上,增加各个城市市政管理部门和城管部门的关联,从而创建出史无前例的制度。
1.1.2 法治背景下需要规制公共权力
我国有着十分坚实的法治背景。中国共产党第十八次全国代表大会以后,我国国家领导人多次强调依法治国和依法执政的重要性,要求和依法行政相联系。另外,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,在社会主义法治国家的大前提之下,就司法、立法和执法等内容进行了详细的分析与讨论。
从1949年到1978年,我国一直没有市场经济的概念,仅致力于发展计划经济。但随着时间的推移和社会的发展,公民的自主意识越来越强,要求管理的思想也就越来越强。如今的城管就可当成典例来说明。城管综合执法部门享有行政自由裁量权、部分审批权和行政处罚权,而怎样利用法治来限制这些权力以及行使权力的主体成为公众重点关注的问题。
1.2 大部制改革的理论依据
1.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论强调以下内容:顾客导向;市场在配置资源过程中的决定性作用的发挥;法制化政府的行为;政府权力的多中心化。对于大城管模式来说,建立社会机制这一全新的治理机制,是比较有利的。可从中借鉴一些有价值的东西,比如城管权力范围的限制和部门职能的设定等。
1.2.2 协同理论
作为系统科学的一个关键子理论,协同理论有着其科学的存在意义。在管理领域中,协同理论充分讲述了通过宏观框架,每个微观组成的重新组合最后可转变为新质的特征及结构。
协同理论有3个比较重要的方面,包括自组织原理、协同效应以及伺服原理。
从以上内容可以得出大城管模式是怎样把它的子系统包括园林、工商、市政和监察等相互联系起来,成为具有创新意义的系统,且能最大化其效用的原因。
1.3 研究现状
1.3.1 国外研究现状
在全球城镇化水平不断上升的大背景之下,城市的有效管理对一个城市来说至关重要。由于公民的需求不断迫切,城市管理水平理应提升到一个新的高度。如今,理论界主要有6大派别,他们着力于研究城市管理的途径和技能,忽视了从整体的角度思考问题,而大城管模式则致力于这方面的研究。在实践方面,我们可借鉴发达国家的做法,他们将城管的职能相应的分配进警察部门,因此,相对而言,西方国家警察的社会意义更加重大。
1.3.2 国内研究现状
在大城管模式的研究上,我国学者各有说法,意见不一。总体来说,大部分是在可行性和意义方面来说明,只有少部分是对机制的设计。
大城管模式得到了大部分人的肯定,可以在尽力避免不利发生的前提下,大胆尝试。竹立家在《大部制改革之我见》中说到:对中国而言,必须对现有政府机构进行有效整合;而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现,否则政府转变职能就可能沦为空口号。
2 大城管模式的概念界定
2.1 城市管理
在城市管理中有讲到大城管的定义,对此,每个国家的学者都有着不同的意见。笔者认为,把政府作为城市管理的唯一主体,并不十分人性化,可以让公民以及社会组织等共同参与到城市管理中去。从狭义上来说,市政管理即为全部的城市管理,即以政府为主要角色引导公民以及社会组织共同维持城市的日常秩序的活动。
2.2 综合执法
城管的执法发展过程如下:城管监察—城管联合执法—城管的委托执法—城市综合执法。随着城市的发展演变,城管的职能范围也越来越大,城管变成了部门间的一个至关重要的角色,为将来与各部门的重组构建做好了铺垫。
2.3 大城管
大城管能为改变城市治理方式提供良好的理论基础。大部制即为大部门体制,即在政府进行部门设置时,把职能和业务范围相似的部门,改由相同的一个部门来管理,这样能有效避免多头管理、政出多门以及职能交叉的情况出现,提高行政效率,减少行政成本。目前,大城管模式在广州及武汉的实践效果十分令人满意。要想达到完美的城市管理模式,还要把市政、工商、公安以及环卫等部门,联系在一起,形成一个整体。另外,大城管模式还要突出法治的观点,要在法律允许的范围内执法;要突出民主的思想,以人为本。
3 当前城管存在的一些问题
3.1 管理体制不健全,运行机制不完善
当前,不论是大城市还是小城市都有城市服务管理权限职能区分不明显的案例,没有管理标准和范围也较为常见。从部门联动的角度考虑,由于城市管理的权限以及管理范围的界限区分不明显,依然存在监管和部际冲突的现象。这些都给城市居民的日常生活带来了巨大困扰。因此,机制的改革迫在眉睫,要通过改革,不断发展创新适合的机制,摒弃不完善的旧机制,提高行政部门办事效率,提高公民满意度。
3.2 法治化进程缓慢,综合治理水平不高
不论是行政执法,还是法制建设都还有很多缺陷,需要加强改进。这些缺陷会导致重复执法、争权诿责和交叉执法的情况出现。比如,非法小广告的问题,食药、交管和安等部门存在责权交叉,相互推诿的情况,不能及时有效地解决问题,这也是非法小广猖狂的根本原因。
制约机制和法律依托没有统一的规范,主要表现在以下3点。第一,缺乏行政强制手段。不能顺利地展开联合执法及专项执法。第二,各部门法律法规不统一,权力职能划分不明。第三,法律规范不全面。
3.3 职能转变不到位,执法手段和效果亟需改善
由于城管的职能位阶不高,且在城管之上的部门配合不到位,因此,办事效率不高,不能满足广大人民群众的需求。从执法手段的角度上看,城管执法时不能运用多种手段,不能对症下药,不具有强制性,导致执法落不到实处,给公民留下不好的印象,损害了法律的严肃性,降低了政府的公信力。从执法效果的角度上看,随着城市发展速度越来越快,城市最初的规划并没有很好地实现,配套设施的价值发挥不理想,城市顽疾依然存在。
3.4 电子化城管运行落后,信息化水平不高
当前,基于财政考虑,主要的城市服务管理水平依然较为低下,不论是集约化,还是信息化、电子化,都不容乐观。这要求城管要充分发挥其职能,解决这些问题,促进城市服务管理的发展。从有效分析及数据科学统计的角度考虑,包括以下几点。第一,为基层执法队日常执法提供指导;第二,增强指挥调度的针对性;第三,为领导决策提供依据;第四,预判环境秩序变化的趋势。
3.5 社会参与程度低,城管队伍水平亟待提高
从当前的社会情况考虑,每个市民的素质不同,且参与意识弱,这造成管理执法的进度十分缓慢,效率低下。众多不利因素,如执法环境恶劣;心理冲突;社会对弱势群体的天然同情;待遇偏低;法律地位的不确定性;工作压力巨大;人手不足等,导致城市管理者很难有所作为。因此,不论是对内方面的人员素质低,还是对外方面的动力少,整个社会的活力还需要得到一定程度的提升。
从市场功效的角度考虑,部分区域虽然把市场因素包含在了执法过程中,但仅拥有执法权,效果微乎其微。城管局以及市政市容委要共同参与,通力合作,以减少城市管理的负担和成本。
4 机制设计
4.1 设置专门机构,确定权责范围
大城管机制的作用就是联系城市的各管理部门,让其成为一个整体。可以把市级政府作为领头人,由管理城市智能化管理调度中心、主任、办公室以及中心负责人等,共同协作。设立培训部门,管理维持社会团体和基层居民自治组织。明确权力清单,理清本部门的权力,做到权力公开、透明,让公民知情。
4.2 搭建综合集成的智慧化城管平台
大城管制度不是说实行就实行的,要有一定的技术基础,城管系统要不断升级,向智能化发展。致力于以人性化服务为标准的目的,不论是对外的管理水平,还是对内的办公自动化水平,都要有一定程度的提升,使公民的生活才会越来越便捷、幸福。
4.3 健全信息共享机制,深化工作协调联动
大部制改革四年“瓶颈”显现 篇11
没有人怀疑2008年中央政府行政改革的决心。但时隔四年，在媒体和公众一片赞誉停歇之后，中央五大部门依然在艰难磨合当中，而地方大部制改革中涌现的诸多典型也不断被“挑出毛病”。
这场自上而下的行政体制改革，依然奔走在杂草丛生的路上。从或进或退的步伐中，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。
“大部”的小问题
7月21日，首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去，繁忙变为沉寂。或许从工信部门前经过的行人都没有意识到，不久之后，西长安街13号的工信部，一座标志性建筑将拔地而起，与西单图书大厦遥相呼应。
2008年工信部成立伊始，没人会怀疑李毅中执行中央决策的能力。但当2010年卸任时，李毅中却有深深的遗憾，改革“仍然在艰难地爬坡”，并且希望继任者，“决不能半途而废”。
这或许是工信部大部制改革现状另一角度的注脚。
中国社会科学院研究生院院长董礼胜对于工信部改革颇有感触。2011年，他曾去工信部同诸多内部人士座谈，以期获得大部制改革进展中的问题,“谈及大部制改革后的现状，有些人表示，难以发挥应有的职能。”
他解释说，一个明显的表现就是，虽然是一个大部，但是在部内，各个部门还是分着的。一个显而易见的例子是，各个省市的工业部门和信息化部门表面上合在一起，内部则各自独立。
“大部制，现在变成了简单的部门之间的合并，这解决不了根本问题。设立大部制，就是为了提高政府效率，这种现状有违当初设立大部制时的初衷。”董礼胜说。
2008年，和工信部一并成立的还有另外4个大部：交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。
这些超级大部的成立，被解读为政府力图改变以往“政出多门，办事效率低下”的问题，以建立服务型政府。
事实上，早在工信部成立之初，就有人表示了担忧：装备制造产业要发展，“多头管”或“无人管”的传统工业要统管，三网融合要推动……在这些“杂务”之上，如何运用政策之手，将大工业与信息产业融为一体？
彼时，如何协调原有各部委职能，仍然少有专家提出可操作的细节方案。北京大学政府管理学院教授周志忍接受《小康》记者采访时表示，这正是目前中国诸多改革的弊端，“很多情况下改革只是一个理念，没有提出具体的目标，没有具体的操作，同时也缺乏系统性。”
“部门之间的机构人员合并和裁撤，不是改革的目的，重点在于，合并后部门职能的整合和机构人员的合理配置，从而发挥一加一大于二的功效。但是这些方面，显然还有很多工作要做。”董礼胜颇有感触。
工信部接任者苗圩也表态，继续推进大部制改革，新一轮大部制改革的调研工作正悄然展开。
协调欠缺机制
“先天不足”让工信部这个超级大部在某些职能上出现了有职无权的尴尬。
在座谈中，董礼胜获知，虽然工信部具有行业管理职能，但是投资审批、发展规划、行业标准制定、财政资金投入都在其他部门，当国务院要求对相关行业进行宏观调控或限产压价时，工信部缺乏必要的手段和政策工具。
行政改革本质上就是一种权力的重新分配。但大部制改革后，一些事务却时常因为部门权力问题而意见难以统一。
同样在2008年成立的国家能源局，以副部的级别，协调中石油、中石化、国家电网等一众副部级国企巨头。而真正涉及各种能源管理的职能，仍然分散在国家发改委、商务部、国土资源部、电监会、安监总局等多个部门。
这种权力配置的弊端，随着改革进程显露出来。2010年上半年，国家电网拟收购两家电厂，因为不符合“主辅分离”原则，遭到国家能源局的反对。但出人意料的是，这次收购先后获得国资委和发展改革委的批准。
“协调机制的缺乏，不可避免产生各自为政的现象。”董礼胜说。
此外，建设部更名为住房和城乡建设部之后，变化也不明显。有学者表示，给住建部增加住房城乡统筹这部分职能，初衷是好的，不过关键在于要获得配套制度的支持。而其他几个大部，人力资源和社会保障部，尚未划入社会救济、住房保障等“大社保”职能。医疗改革方案仍需十余个部门联合出台……
交通运输部没有囊括铁路系统，除此之外，针对“建设现代化综合交通运输体系”，国家发改委、交通运输部和铁道部三方规划各有所想。对综合交通运输体系“几横几纵”的定义也不一致。
“各部门自成体系，如果只是物理层面的简单拼接，可能反而导致低效率运转。”董礼胜认为，大部制改革尚存在着较大的调整和改进空间。
地方改革反弹
地方大部制改革随着中央部门大部制的调整而开始。
2008年10月，上海的大部制改革方案被正式批复，地方大部制改革由此拉开帷幕，改革以湖北随州、广东顺德、四川成都等地较为典型。记者观察发现，除随州在2000年探索精简编制外，其余地方的改革，均未见人员裁减。
而这也是地方大部制改革的一个特点。
成都的做法是人随职能走，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门，纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。“没有人因这次改革而离开公务员队伍”。顺德亦然。
基于不同地区政经现状的差异，各地都在寻找自己的方式。“各地参照中央精神，可以根据自身的条件，因地制宜，灵活性比较大。”一位中央机构编制委员会办公室人士说。
而如此带来的未知结果是，改革一旦受阻，极易走上回头路。正如对待被公众热议的顺德大部制改革，佛山市委书记李贻伟所说，要大胆改大胆试，不对就改回来。
据董礼胜了解，许多地方改革并无省级政府的参与，造成上下体制在中间环节“断链”。许多部门虽然整合，但对上或者对外，还是保留原来部门和牌子。“一个很现实的问题，比如，上级拨付的经费，我们这个部门没有了，就领不到了。”
“大部”向前要建立协商机制
“大文化、大农业等等，以后肯定是这个方向。”董礼胜认为大部制改革方向不存在问题，但他也表示，如果按照现有的模式，依然无法摆脱机构臃肿的怪圈。
“按照职能来分，或许是破解大部制改革瓶颈的方式之一。”董礼胜建议，比如以工业和信息化部为例，现在有24个内设机构。如果按照基本职能设立，除去办公厅、财务司这类综合性部门之外，再设立政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询等司局或者委员会即可。这样，可以改变部委在经历了前五次行政改革后，普遍‘借人’的问题，强化了执行功能以及力度。”
事实上，地方与中央推行的“大部制”改革，背后是相同的逻辑——取代各自分割的小部委制，把权力统一。但被集中起来的权力，又存在监督问题——尽管“大部制”改革中提倡“三权分立”——决策权、执行权和监督权的分立，但即便监督机构分离出去之后，也仍然是内部监督。而目前除了现有纪检、司法等监督方式外，尚无新方式。
对此，北京大学政府管理学院教授周志忍表示，这不是问题的关键，大部制会对强化监督和权力制约带来挑战，职能集中必然伴随着权力集中。“决策、执行、监督不论怎样分离，都绕不过部长负有全面责任和权力这一“天花板”。强化监督和权力制约，不能押宝于大部制，功夫应在部门之外，不仅是政府专门监督机构，更重要的是权力机关、人民大众和社会舆论的监督。”
一个频繁出现在媒体上的大部制概念为，在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
周志忍认为，部门再大也得有边界，超越这一边界，职责交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，而大部制本身解决交叉问题，扯皮问题的作用有限，“比如房地产问题、涉及到国土资源部、发改委、银行等。要解决这个问题，则要探讨有效的“部门间的协调配合机制。”
“如果大部制改革忽视部门间的协调配合机制,不能不说是一个遗憾。”周志忍说。
大部制 篇12
所谓“大部制"是指政府各级部门在机构设置上加大横向覆盖的范围, 将类似职能尽量集中在一个大的部门中, 部门职能主要为宏观管理、国家战略制定等。从形式上看, “大部制”是将职能相近、业务雷同的部门整合在一起, 但这绝不是简单的部门间的合并, 而是一种权力结构的重构, 是政府运行体系和运行机制的一种重新确立, 目的是改变目前部门林立、机构繁冗、职能交叉的现象, 从而建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
二、我国现今的政府机构设置及行政管理体制存在的主要问题
现今, 我国政府机构的设置, 国务院除了国务院办公厅以外, 还有28个部委 (署、行) , 特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个以及100多个议事协调机构。因此, 可以说相对于西方国家的机构设置, 我国的政府机构是十分臃肿的。
我国国家行政学院的李军鹏教授认为, 我国行政管理体制存在的主要问题是长期存在的部门职能交叉、权责不清和多头管理问题, 已经造成了国家经济社会战略管理的困难。导致宏观调控的效果滞后与失灵, 影响了国家整体利益的实现, 致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。探索实行“大部制"正是基于我国行政管理体制存在这些的问题提出来的。
三、我国实施“大部制"的现实意义
“大部制"改革, 不能以简单的机构整合为目标, 而应当建立在市场经济发展程度、社会转型、现代政府治理模式变化这样一个前提、背景下来考虑。根据我国现实的国情, 实施“大部制"有着十分重要的现实意义:
1.实行“大部制"是发展社会主义市场经济的客观需求
我国实行社会主义市场经济已经有十多年的时间了, 市场经济体制不断完善, 市场体系逐步确立, 现有的行政体制已经越来越不能符合经济发展的客观需要。在社会主义市场经济条件下, 市场和政府各有分工, 在资源配置中发挥基础性作用的应是市场, 政府及其部门主要是从宏观上管理, 制定宏观政策和发展战略。探索实行大部门体制, 有利于进一步转变政府职能, 改变政府通过不合理的干预来配置资源等不适应市场经济发展要求的做法, 使政府的职能定位于为市场主体提供服务和创造良好的发展环境, 特别是我国目前所设部门过多过细, 这在一定情况下容易造成政出多门, 办事效率低下, 各个部门之间相互争夺利益, 而出了问题则推诿扯皮, 无人负责。而部门过多又造成了现实中的行政干预过多, 许多本来应该由市场起作用的领域, 政府却管得过多过死, 从而造成了一系列弊端。而实行大部制是在原有几个部门的基础上进行有机的整合与重建, 这样则完全可以规避原有的许多弊端, 有利于进一步转变政府职能, 从而减少用行政手段来直接干预市场。因此, 实行“大部制"有利于不断克服现实体制中的种种弊端, 发展社会主义市场经济, 有利于宏观调控的实现, 减少政府部门对微观经济运行的干预, 从而为我国经济社会发展营造一个良好的体制环境。
2.实行“大部制"是加快行政体制改革的内在要求
我国现今的政府机构设置中仍然存在诸如条块分割, 部门职能重叠等现象。因此如何进一步加快行政体制改革, 以促进经济社会的高速发展, 是当前我国政治体制改革的当务之急。探索“大部制"改革则给我们指明了改革的方向。通过对现有的部门进行有机的整合与重建, 就可以在政府各部门机构设置上加大部门横向覆盖范围, 精简政府机构, 将类似职能尽可能集中在一个大的部门中, 以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
3.实行“大部制"是行政改革的有效途径
纵观发达国家的政府机构设置, 他们之所以精干高效, 在很大程度上就是得益于“大部制"。把各个职能相近的机构有机地整合, 因而各个部门之间权责清晰, 分工明确, 自然会有高效能。反观我国的部门设置, 划分过细, 部门间功能重叠交叉。例如对水的管理这一项来说, 就有水利、环保、农业等多个部门, 往往是有利益时都来拿, 出了问题却无人管, 松花江流域水污染扩散就因为责任不明确而造成的。作为发展中国家, 我们应向发达国家学习他们成功的经验, 因为他们也同样是经历了行政机构膨胀、办事效率低下、部门之间利益冲突激烈、综合事务难以协调的阶段后, 才推行“大部制"改革的。因此, 有步骤地逐渐推行“大部制"是提高政府行政效能的有力途径。
4.从西方国家的经验来看, 实行“大部制"还有利于实施政府问责制度
西方的“大部制"经验, 当代民主政治的发展要求立法机关控制内阁与行政部门, 这就要求各部部长承担相应的政策责任, 使部长进入内阁成为必然。比如说, 实行议会内阁制的英国, 实行部长责任制, 每个部长为政策问题、个人行为和过错、领导的部门所被指控的过错向议会负责。在我国, 决策职能与执行职能不分现象的突出, 使决策部门普遍容易受到执行利益的干扰, 导致问责更加困难。一些部门集决策和执行于一身, 监督流于形式, 造成了国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这个问题, 就要建立决策、执行与监督适度分离的行政运行机制, 将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来, 设立专门的执行机构, 避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端, 向公众公开政务, 使责任明确化。虽然我国不是实行议会内阁制, 但这却为正面有效解决政府责任的归属问题, 减少相互扯皮、推诿的现象, 提供了先进的经验。
5.“大部制"从体制层面上对防腐败有着重要的现实意义
首先, 大部门体制的实施能有效地减少政府机构的数量, 从根本上遏制行政审批事项过多过滥的现象。政府机构的一项最重要的权力就是行政审批权, 行政审批权同时也是维护和扩大部门利益的主要手段。因此, 千方百计增加行政审批事项成为一些政府机构日常工作的一部分。虽然中央政府一再强调要减少行政审批事项, 但一些部门充耳不闻。行政审批权不但增加了部门谋取部门利益的机会, 也为某些个人吃拿卡要、行贿受贿提供了机会。因此, 行政审批权过多过滥是腐败的一个重要的源头。“大部制"的一个主要优点就是减少政府机构, 可从根本上减少行政审批事项, 减少一些部门权钱交易的机会。这对限制公共权力的使用范围, 从源头上和制度上防止腐败的大面积发生具有重要意义。其次, “大部制"的实施, 能有效地促进政府职能的转变和公共服务型政府的建立, 减少政府对经济过程的不必要干预。政府机构设置过多是造成政府职能转变困难的主要原因, 而政府职能不转变, 公共权力对经济社会过程干预过多的现状就不会得到根本的改变, 这就为一些部门和个人以权谋私提供了方便。以权谋私在一些部门有蔓延的趋势, 近几年发生的“集体腐败"案件增加的现象就是很好的例证, 使腐败具有了“习惯性腐败"、“集体性腐败"、“合法性腐败"、“制度性腐败"的特征, 这就对我们建设具有中国特色的社会主义社会、构建和谐社会和落实科学发展观制造了很大的阻碍。因此, 要把“大部制"的改革落到实处, 要理清在我国现今社会经济条件下, 科学界定政府的职能究竟有哪些, 只有这样, 才能从制度上对公共权力的滥用产生制约作用。多年来, 我们行政体制改革一直都强调要“转变政府职能", 但效果不是很理想, 主要原因就是“机构障碍"的作用, 部门林立和机构间的职能交叉、重叠严重地影响了政府职能转变和完善, 影响了公共产品和公共服务的供给, 为公共权力的滥用和腐败留下了较大的空间。
6.实行“大部制"是提高政府行政效能的必要举措
实行“大部制"改革是提高政府效能的有效措施, 它主要表现在以下几个方面:
(1) 有利于集中和综合决策, 提高决策科学性和有效性。
(2) 能够真正实现机构和人员的精简, 克服现有的“麻雀虽小, 五脏俱全"、官多兵少的现象, 有效利用有限的财政资金;同时, 减少了公费旅行, 还能提高工作效率。
(3) 可以减少领导职数、整合编制和人力资源, 从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿, 因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持"等问题。
(4) 有利于培养复合型管理人才。现行的行政管理体制将部门和业务划分过细, 再加上目前部门之间的办公通常都是没有业务就互不来往, 使得政府工作人员的成长路子很窄。同时, 交流和轮岗制度在一定程度上很难执行。而实行大部门体制则有利于调动政府工作人员的工作积极性, 促进政府效能的提高。
参考文献
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