大部制改革的优势和弊端

大部制改革的优势和弊端（通用8篇）

大部制改革的优势和弊端 篇1

优势：

·有利于减少职能交叉，完善行政运行机制 ·有利于落实“问责制”，建设责任政府

·有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

亮点一：体现一个“综”字

此次机构改革方案，适应了我国新时期、新阶段的新任务和新要求。党的十六大以来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，丰富了中国特色社会主义理论体系。“深化行政管理体制改革和推进机构改革，必须符合这样一个整体要求和时代背景。” 亮点二：突出一个“转”字

方案突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求。亮点三：探索一个“大”字

方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门。

比如，拟组建的交通运输部，将公路、水路、民航融为一体，对优化交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系将有着极大的促进作用。

亮点四：关注一个“民”字

方案以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。

亮点五：尊重一个“实”字

方案体现了实事求是的态度，尊重地方的积极性、自主性和灵活性，明确地方政府机构除中央有原则要求上下对口外，地方可从实际出发，因地制宜设置，同时，不设时间限制。亮点六：坚持一个“精”字

此次机构改革涉及调整变动的机构15个，应该说，力度是不小的。同时，按照方案，这次国务院机构改革并不是单兵突进，还统筹考虑了事业单位的改革。

方案对推进事业单位分类改革提出了明确要求，还要求更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。这些将为我国深化行政管理体制和机构改革营造良好的社会环境和条件。

-----弊端：

1.权力整合难

重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。

2.机制磨合难

一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。

3.运行监督难

实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。

4.人员分流难

机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。

大部制改革的优势和弊端 篇2

关键词：农产品质量安全,监管体制,改革特点,缺失

随着一部纪录片《舌尖上的中国》红遍大江南北, 很多人沉醉于中国美食的独特魅力, 屏幕上的佳肴令人回味无穷, 然而面对生活中舌尖上的“安全”问题, 人们却心有余悸。

保障农产品质量安全是构建和谐社会的本质要求, 是落实科学发展观的客观需要, 是政府履行行政管理职能的关键所在。我国正处于社会转型的关键时期, 随着改革开放的深入推进, 各种农产品质量安全事故此起彼伏。政府作为社会公共服务的提供主体, 保障农产品质量安全义不容辞。农产品质量安全事件发生, 都是逃脱政府监管“跑出来”的, 一个卓有成效的农产品安全监管体制, 虽然不是培育良好的农产品质量安全格局的充分条件, 却是遏制农产品安全事故频发的必要条件。 (1) 因此, 加强农产品质量安全体制改革, 提高农产品质量安全水平, 保障人民的身心健康, 是具有重大现实意义的事情。

近年来, 各地紧紧抓住机构改革的机遇, 高度重视农产品质量安全监管理念革新和体制建设, 大力推进农产品质量安全专职监管机构建设, 农产品质量安全监管网络逐步形成。2013年3月22日, 国家食品药品监督管理总局挂牌成立, 标志着我国自2004年以来确立的分段监管模式开始走向由卫生委、农业部门、食药监总局共同负责的综合监管模式。

一、农产品质量安全大部制改革的特点

(一) 资源整合, 监管机构减少

在“整体性政府”看来, 农产品质量安全监管体制改革是一项系统工程, “是在现代信息技术基础上, 重新整合政府组织结构, 梳理和再造政府业务流程, 促进政府间的合作, 减少冲突, 避免重复, 形成一种协作性的和一体化的管理模式” (2) 。监管机构整合是农产品质量安全监管大部制改革最基本的特征。大部制改革前中国涉及农产品安全的政府部门超过14个, 具有行政执法管理职责的政府部门有5个, 这种多头监管方式容易出现农产品质量安全监管的交叉或者空白, 难以做到安全监管的无缝衔接。实行大部制改革后, 涉及农产品质量安全监管的部门有农业部门、食品药品监督管理部门、卫生部门3个 (见图1) , 具体执行监管工作的部门只有食品药品监督管理局和农业部门, 农业部仍然负责初级农产品的监督管理, 其他加工、流通、餐饮等环节都归食品药品监督管理局负责, 最后由卫生部门来进行评估并反馈给农业和食药监部门, 这样就构成了一个无缝隙监管的流程。把分散在多个部门的农产品安全监管职能整合在一起, 相比之前的“分段管理为主、品种管理为辅”, 这跟国际惯例接近了一大步, 未来农产品质量安全监管职责划分将会相对清晰, 职责交叉和空白的区域将会大幅减少。

资料来源:《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》 (国发[2013]18号) 和部门省份关于重新组建食品药品监督管理局的通知。

(二) 职能整合, 解决职能交叉

职能整合是农产品质量安全大部制改革最重要的特点, 其核心在于对业务性质相似或相同部门的整合。农产品质量安全监管大部制改革首先强调各部门农产品质量安全职能的整合、配套、调整与衔接, 并由此形成并由此形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制, 变部门间的协调为大部内的协调, 从而提高行政决策效率和运行效率, 避免职能分散、交叉和多元化。将农产品质量安全监管相关职能整合到食药监部门和农业局两个部门, 有利于统一行动, 保证政令一致。

农产品质量安全监管大部制改革能否成功, 关键取决于农产品质量安全监管职能转变是否成功。从宏观上厘清农业部门与食药监部门的职能边界, 消灭不同环节间农产品追踪溯源以及不同环节间联动监管的机制障碍, 能够有效提高监管效能, 特别是针对前店后厂的经营方式, 饮品冲调制售的经营形态, 实现了生产、流通、消费环节监管的有机统一, 避免了因严格按环节监管而产生的互相推诿、扯皮的情况。

(三) 权力整合, 监管职权集中

监管机构整合的实质就是监管权力的集中, 监管职权的整合比监管机构的整合更复杂, 从根本上说, 它是一种权力结构的重组和再造, 是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。

目前实行的农产品质量安全分段监管的体制, 最大的问题是行政监管权配置不合理, 造成了多头执法, 易出现执法推诿扯皮现象。正如林登所说:“权力和功能分割的代价是巨大的。尽管劳动力的划分和专业化的确使得政府有能力管理更加复杂的问题, 但与此同时, 它们也导致政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动。更为严重的是, 大规模生产时代留下的这些遗产束缚了卓有才华而勤劳尽责的政府文官的手脚, 大大降低了政府活动的质量和效率。” (1)

二、农产品质量安全大部制改革后仍需解决的问题

农产品质量安全监管大部制改革一定程度上改变了农产品质量安全监管职能碎片化、监管部门间关系不顺、监管效率和执行能力低下的状况。中国传统的统治型治理理念和治理方式已经内化到行政组织运行模式中, 很难轻易改变, 这必然预示着农产品安质量全监管新体制的运行将在原有桎梏中不断抗争与突破, 进而逐步实现从单纯行政管制部门的职能转换、机构合并、人员精简等浅显化的改革深入到政治文明框架下解决食品安全管制的结构性、本质性的创新。综合以上考虑, 笔者认为农产品质量安全监管体制仍需解决好几点问题:农产品质量安全监管标准不统一, 相关法律修订滞后, 调整后农产品质量安全监管权力如何监督, 地方保护主义如何克服, 药监局与农业部门、卫生部门协调困难依然存在。

(一) 农产品质量安全监管标准不统一

1、标准种类繁多

我国现行农业标准体系结构分国家标准, 行业标准, 地方标准和涉农企业标准四级。以国家和行业标准为骨干, 地方标准为基础, 涉农企业标准为补充的农业标准体系初步建立。我国农业标准的范围从原有农作物种子, 种畜禽标准扩展到农产品生产、加工、流通的全过程, 包括农产品品种标准, 生产加工标准, 产品质量安全标准, 包装贮运标准等, 标准的内容已从原来侧重种子标准和产品标准延伸到产地环境, 生产加工过程, 产品质量安全, 包装贮运等各个环节。在这些农业标准的背后, 是不同的标准制定部门。由于各部门出发点不同, 标准的涉及面互有重叠, 造成我国农产品质量安全标准的混乱。

2、标准权威性不高

目前我国颁布的两万多项国家标准中, 农产品相关标准所占比例不到10%。以蔬菜为例, 从蔬菜商品标准化和蔬菜流通现代化来讲, 凡是进入市场的蔬菜均应纳入制定标准的范围, 但是在我国常用的12类89种蔬菜中, 制定出新鲜蔬菜质量标准的却不足20种, 而肉制品、豆制品、面制品、水产品方面只有一个由国家质量监督检验检疫局于2001年颁布的一个安全要求, 缺乏正式的立法法规。

(二) 法律法规的适用性不足

近年来, 从《中华人民共和国农产品质量安全法》到《中华人民共和国食品安全法》等国家层面立法再到部门法律规章, 农产品质量安全监管相关的法律制度在不断完善, 其中部门行政法规有60余部。从立法主体来看, 由于分段立规, 每个标准的制定主体不同, 每个部门都按照自己部门的规章制度去执法, 质监部门按照《产品质量法》执法, 农业部门按照《农产品质量安全法》执法, 卫生部门、食药监部门按照《食品安全法》行使自己的职责, 履行《食品安全法》规定的义务, 各部门之间缺乏有效沟通与协调, 再加上法律条文一般都是原则性规定, 在实际操作中给执法部门带来不便, 从而产生监管上的误区和盲区。

国外改革通常遵循“立法先行”, 用法律法规为改革奠定基石。我国强调改革本身就是变法, 修改法就是变革, 新成立的国家食品药品监督管理总局, 其职能迫切需要得到法律的确定, 改革的成果迫切需要以法律的形式固定下来, 而法律法规的修订完善是一个漫长的过程, 这使得一定时期内各级食品药品监督管理局的监管、执法工作的合法性和有效性将会受到一定程度的影响。

(三) 权力制约与监督

从中央到地方的大部制改革实践来看, 多是将原来职能相近、业务范围趋同的部门合并成一个“大部”, 这种合并固然有利于规避职能分散化, 但也引致了另一个棘手的问题, 即权力过分集中, 人、财、物等资源向一个部门集聚, 大部门的职能领域变大, 权力与职责相应增多, 如何对“大部”实施有效监督和制约, 成为摆在改革方案设计者面前的一道新的难题。正如英国思想史学家阿克顿勋爵所说, “权力导致腐败, 绝对权力导致绝对腐败”, 监管权力过度集中, 不可避免会带来盲目决策、权力寻租、政府权力部门化、部门权力利益化。农产品从种植、加工到物流、消费由一个部门集中统一监管, 必然带来权力的膨胀。各部门抓住标准制定权限给食品制定标准, 实质上却是在划定自己的监管“势力范围”。

(四) 属地管理带来的地方保护主义

此次大部制改革, 为了巩固我国地方政府对食品安全负总责的既定格局, 由地方政府对食品安全负总责, 对食品安全采取属地管理模式。 (2) 属地管理最大的问题就是是容易产生地方保护主义。在农产品质量安全监管领域, 监管部门既是规制的制定者、执行者, 又是利益相关者, 既是地方农产品质量安全的负责人, 更要对一方经济发展负总责。“GDP才是硬道理”思想与“经济人”属性决定了本该独立于市场之外的监管机构在农产品质量安全监管中很难保持客观中立, 在真正执行农产品质量安全监管政策的时候, 地方政府就产生角色置换:更加注重农产品生产及加工企业给当地政府带来的财政收入, 忽视了对农产品质量安全的监管。即使不再单纯以GDP作为地方政府绩效考核的目标, 当农产品质量安全监管与本地经济发展相悖时, 也会毫不犹豫地弃农产品质量安全于不顾。

(五) 协调难点

1、食药监内部的协调

食品安全大部制改革某种程度上意味整合后部门规模的扩大, 在确保食品药品监督局和农业委员会之间协调运行的同时, 还需要保证食药监部门内部的有效运转。新成立的食药监部门整合了部门来自工商部门、卫生部门、质监部门和原食药监部门的人、财、物。无论大部怎么整合, 大部内部是存在分工的。 (1) 以江苏省为例, 江苏省食品药品监督管理局整合了卫生厅承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故、统一发布重大食品安全信息的职责和省食品安全委员会日常工作、工商行政管理局承担的监督管理流通环节食品安全的职责、质量技术监督局承担的食品、食品添加剂生产加工环节的质量安全监督管理与市场准入等工作。此次食品安全监管机构大部制改革后的药监局共设有食品生产监管处、食品流通监管处、餐饮监管处等15个内设机构。这样看来, 只不过是将农产品质量安全部门间的协调问题变成了食药监各部门内部之间的协调问题。这也在提醒我们, 如果各部门内部运行不顺畅, 运转不协调, 改革就是失败的, 甚至不如不改革。

此外, 食药监部门在形式上完成了原分属不同部门职能的整合, 在形成大部制文化的过程中, 部门和部门之间、成员与成员之间在理念、观点、态度、习惯等方面都可能产生冲突因为这些部门一般来说在以往的实践中已经形成了自己部门一些特有的文化。然而当这些部门形成一体的时候, 要求他们去适应新的文化, 如何使这些文化互相融合, 产生一种组织的凝聚力, 这是农产品安全大部制建立面临的一个挑战。

2、食药监与农业部门的协调

随着地方各省食品药品监管体制改革文件相继出台, 国内农产品安全监管由“九龙戏水”变成“双龙戏珠”, 并非“完全大部制”, 即并未完全实现全链条、全过程、全产业的统一监管。农业部门负责食用农产品从种、养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前即农产品生产环节的质量安全监督管理, 食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后, 则按照新的规定由食品药品监督管理局监管。从本质上来讲, 监管工作仍有两部分需要衔接, 农业部门和食药监部门仍属分段监管。与之前的多段监管相比, 有一定的进步, 但仍然无法根除分段监管的弊病。源头农产品的安全问题是农产品质量安全监管的重心, 才是最需要解决好的问题。毒豆芽事件已经过去八年, 可对于豆芽菜的监管, 至今仍然没有标准。工商部门认为对于食品生产领域的监管应有质监局来负责, 质监局认为豆芽菜应认定为初级农产品, 若将豆芽菜作为《中华人民共和国产品质量法》适用的产品, 将会导致执法的混乱。按照农业部门的说法, 豆芽菜又不符合农产品质量安全法规定的在农业活动中获得的动物、植物、微生物是初级农产品这一概念。这样看来, 即使工商部门、质监部门关于食品安全监管的职能并入食品药品监督管理局, 在下一个“毒豆芽”事件中, 食品药品监督管理局与农业部门之间的互相推诿扯皮现象仍然不可避免。

3、与其它相关部门的协调

此次食品安全大部制改革后, 与食品安全相关的职能从质监局、工商局分离出来, 包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理仍保留在原部门。有分工就离不开协调。食品药品监督管理局和质监局、工商局、卫生局甚至公安局之间仍有千丝万缕的联系。先说质监部门, 食品和食品相关产品是连在一起的, 有时候很难分开, 换句话说, 当有人在饭店吃饭食物中毒的时候, 不能立即判断出是中毒是源自食物本身还是盛放饭菜的容器不卫生抑或是厨房出了问题。再比如, 食品药品监督管理部门发现农产品加工企业涉嫌犯罪时, 必须通报公安局, 等公安局来查处, 公安机关在侦查农产品犯罪案件时, 发现有农产品生产加工企业违法线索, 必须要食品药品监督管理部门出面鉴定, 当执法或鉴定过程中会出现自己部门利益冲突或者利益受损的情况时, 两部门之间就会互相推诿甚至不作为。

四、结语

农产品质量安全体制改革改革是一项伟大的工程, 标志着我国行政体制改革迈出重要的一步。客观来讲, 监管机构的整合和监管职能的划转只是完成了农产品质量安全监管体制“大部制”改革的第一步, 农产品质量安全问题不可能因此而得到彻底解决, 必须有一系列的制度进行配套。

经过多年的运行, 原有的“品种监管为主、多段监管为辅”的农产品质量安全监管体制已经在组织机构设置、监管权力配置、监管职能划分、运行机制等方面形成了路径依赖, 农产品质量安全监管体制的调整涉及到多个部门人、财、物的转接工作, 要触动目前多部门监管的利益格局, 除了组织变革所承受的各种压力, 还包括农产品质量安全监管体制变革所面临的法律障碍, 即对农产品质量安全监管机构重新调整和监管权力重新配置所面临的合法性依据问题。 (2)

参考文献

[1]刘鹏, 中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报, 2010, (04) :63-78.

[2]徐汝华, 大部制改革的逻辑与路径选择[J].党政论坛, 2013, (10) :26-27.

[3][美]拉塞尔·M.林登著.汪大海、吴群芳等译, 无缝隙政府公共部门再造指南[M].中国人民大学出版社, 2002:39.

[4]国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15

[5]杨兴坤.大部制:雏形、发展与完善[M].中国传媒大学出版社, 2012:87-88.

专家眼中的大部制改革 篇3

□ 竹立家：国家行政学院公共行政教研室主任、教授

□ 蔡定剑：中国政法大学教授、博导，宪政研究所所长

□ 李凡：世界与中国研究所研究员

□ 陈光：西南交通大学公共管理学院院长、教授、管理学博士

□ 陈瑞莲：中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导

《同舟共进》：大部制改革方案与社会各界的期待相去甚远。是不是这项改革在实施过程中遭遇阻力，会不会妨碍行政体制改革的进行？

竹立家：改革是利益调整或利益博弈的过程，是对社会价值或公共资源的重新分配，涉及各个人、各个阶层的利益，从来是艰巨而复杂的。关于中国目前的改革进程，我有两个基本判断：一是改革步入政治体制改革新阶段。这一阶段的主要特征是“与民让权”，扩大公民在利益分配过程中的话语权，维护公民的基本权利，改变政府权力过大又缺乏有效监督的状况，实现社会的公平公正；二是改革步入深水区，到了“改革改革者”的新阶段。目前政府既占有过多的公共资源，又拥有很大的分配权，贫富差距、腐败等问题的产生与政府的公共政策制定和“特权”直接相关。政府是由人和部门组成的，必然有个人利益、部门利益或阶层利益。改革要触动这些利益，肯定会遇到阻力，但这些阻力还不至于影响整体改革进程。改革的潮流是不可逆转的。

蔡定剑：这次大部制改革没有完全达到机构整合的目的，但在机构协调方面还是有所进步的。大部制改革的关键在于政府职能的转变，如果仅是部委合并，是没有意义的。这次改革只是机构的转换，体现不出职能的转换，这也是人们所担心的。

政府行为要用法律来规范，减少政府对市场的直接干预，尤其是乱规划和瞎指挥。比如教育部，抓住资源不放，进行了过多的项目评估、审批，权力边界不断扩大。教育本来是提供服务的，权力的分配要通过法律、预算来规范，而不是政府部门自己决定如何分配。当然，政府的职能转变是一个复杂的过程，需要与中国的民主、法治过程一起推进。

陈光：这个大部制方案，很难称得上是真正意义上的改革，把它称之为“调整”更为合适。改革的阻力主要来自部门利益分割和传统的行政惯性。于是，只好在现行体制中，选择相对易于推进改革，或者说体制内的整合成本相对较低的一些领域和部门来“试点”。比如，工业和信息化部的组建。这样可以避免改革带来的体制内外矛盾和摩擦。经验表明，只有当改革带来的行政效益明显大于改革的阻力时，行政体制改革才有持续推进的可能。

陈瑞莲：这次大部制改革，总结了中国以往部门间职能交叉、职责不清等问题并参照国外的经验，方向是对的。改革的导向为内涵式，重点在职能方面的调整，不会大量裁减机构和人员。行政体制改革要慢慢朝着权力制衡的方向发展，偏离这个方向的改革就可能变成穷折腾。

《同舟共进》：当前面临的突出问题是政府权力过大。那么，在今后的行政体制改革中如何建立起对公共权力有效的约束和制约机制，避免走“部门大，权力更大”的旧路呢？

陈光：除了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四大职能外，政府自身不能成为一个经济体，更不能与民争利。如果政府仍然作为经济体存在，行政权力和经济利益仍然紧密结合在一起，权力寻租现象就难以遏止，既得利益就会无穷扩大，人们所希望的重大的结构性改革就难以进行，即使有改革，也是一时的，最终会回到改革前的原点。目前中央政府管理的财政、事务、人员总量仍然过大，这次改革关键在于能否削减政府的事权，将属于市场的还给市场，将能在民间解决的交给民间，对根本不需要管的坚决不管，按法律法规办事而不是跟着领导的批示转。否则，这次大部制改革有可能成为下一轮改革的对象。

竹立家：“两会”之前我就讲过，要以平常心看待大部制改革。这样说，主要是基于两点考虑。一是改革必须实现分权或权力的转移。政府权力过大一直是政府效率不高的主要原因，一些权力必须向人民代表大会转移，特别是公共财政预算权力，减少审批事项尤其是预算方面的审批事项。只有这样，才能打破政府权力过大或利益部门化、个人化的倾向，提高预算效率并进而提高政府效率；二是大部制改革的主要目的还是转变政府职能，建立责任政府、服务型政府，使政府部门责权统一。如果在改革过程中不能实现有效分权和根本转变政府职能，就有可能出现部门越大权力越大的现象，利益部门化、个人化的现象就会越来越严重。有效分权和转变政府职能是防止部门和个人权力膨胀的唯一选择，大部制本身不能解决这一问题。

《同舟共进》：有人提出在现有的行政体制框架内，设计一种决策、执行、监督三种权能相互制衡的运行模式，是否可行？

蔡定剑：搞行政三权分立是一个错误的理念，三权分立是在国家层面上的立法、行政、司法相互制约，防止权力集中。而行政部门是执行机构，是依法决策的，其价值目标很简单——效率，以服务为导向的效率，不需要制衡。国家制度层面上的“三权分立”不能搞，就拿行政体制来搞，是很可笑的。在法治国家，实行的是行政首长负责制，我国宪法规定的也是行政首长负责制，这与行政价值是相符的。

行政“三权分立”跟行政目标、行政价值、行政功能是相违背的。每个机构都有其特性和价值，没必要再分设“三权”，而且，在行政机构内部搞“三权分立”，还是在一个部长领导下的三个机构，最后还是部长统一了，也不可能实现权力制衡。真正的制衡应是独立机构的制衡。

防止政府权力过大的关键在于让民主和法治参与到决策、执行之中，让行政机构没有自己决策的权力，而不在于机构的大小或如何分设。

李凡：行政体制框架内的权力制衡不可行。别的不说，就说监督权一项，怎么监督，让自己监督自己，明显不可行。

竹立家：政府部门结构是按照公共管理需要和服务对象设置的，各部门都有自己的管理对象，如外交、国防、财政、司法等，在部门之间进行监督是难以想象的。认为大部门体制可以实现部门内部的监督，就如同左手监督右手一样，想法不错，但难以实施。

陈光：相关研究表明，改革一种行政管理体制，其中的结构固然重要，但关键是由各种要素组成的结构之间的内部机制。在整个行政管理体制架构中，把涉及政治、经济、文化、社会建设的重大性全局性问题的决策权和执行权分开了，并把政府的部门分成政务、经务、社务和监督四大类；在每个大部门内部，决策机构和执行机构分开，力图实现决策权、执行权、监督权的相对分离和相互制约。目前，大部门体制刚刚起步，还不太可能建构起“决策权、执行权、监督权”三种权力相互制约的机制。

但是另一方面，如果不能找到对公权力有效制衡的途径，不能有效制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门利益泛化的问题，就不能从根本上克服“与民争利”的问题，不能解决公共政策制订过程中的公平、公正的问题，因而不能保证此次行政体制改革目标的实现。

《同舟共进》：关于政治体制改革的路径选择，目前国内大致有两种声音：主流学者的主张是以行政体制改革为突破口，以渐进稳妥的方式逐步推进到政治体制改革层面；另外一部分学者则认为要从政治到行政进行主动改革，才能避免改革始终在一个跑马圈地式的范围内循环。对这两种观点应该怎么看？

李凡：我对两者都不赞成。目前的国务院机构改革是以提高政府行政效率为目标的，我不认为它能导向真正的政治民主；第二种观点又离现实太远，缺乏可行性。最可行的办法是把行政体制改革与政治体制改革有机结合起来，同时推进。

《同舟共进》：行政体制改革和政治体制改革是什么关系？有人担心，行政体制改革会替代政治体制改革，请各位谈谈看法。

竹立家：简单地讲，行政体制改革是行政层面的改革，涉及政府机构、政府职能、政府效率、政府成本、公务员制度等政府自身和政府公共管理方面的改革；而政治体制改革则是有关公民民主参与、民主权利、社会价值分配、公共资源利用等方面的改革。二者虽有联系，但从体制改革的层面看，是不能相互替代的，不能混为一谈。

蔡定剑：行政体制改革和政治体制改革是两回事，政治体制改革能否被提上议程在于上层的意愿，单靠行政体制改革无法推动。

陈光：在行政体制改革中，要建立权力制约机制，必须有政治体制改革的配合，否则，行政体制改革很难孤军深入。我认为，行政体制改革是政治体制改革的前期准备和组成部分，政治体制改革是完成行政体制改革的基本前提和保障。当行政体制改革进展到只有凭借政治体制改革才能继续推进时，政治体制改革一定会被提上日程，就像今天市场经济的发展不可逆转,必然要求行政体制改革一样。不用担心行政体制改革会替代政治体制改革。如果这次行政体制改革要取得不同于前几次的效果，政治体制改革就不可避免。这一过程需要时间，我知道中央拟定的行政体制改革有5至8年的计划和步骤，而政治体制改革的进程会更加漫长。

陈瑞莲：以前多次的改革当遇到政治体制改革这个“敏感”而关键的问题就进行不下去了。我认为这次行政体制改革可以推动政治体制改革，有两个比较明显的信号：一是前几年中央提出执政党领导方式的变革，二是十七大提到了民主是生命线。这些明显是属于政治体制的东西。政治体制不是空的，它涉及执政党怎么执政，人大怎么运作，政协怎么发挥协商、监督、参政议政的作用等。不可否认，这是中国的一个难题。以为这次改革是用行政体制改革来代替政治体制改革，这样说不是很客观，政治体制改革我们也在很努力地做，但可能跟老百姓的期望有出入。

李凡：现行政治体制的最大缺陷是权力集中在政府手里，而人大和政协权力有限。在这种情况下，人大代表难以反映更多百姓的声音。关于这一点我们翻看一下每届人大代表的履历就知道了。政治体制改革，首先应该改革的是人大代表的选举程序，使老百姓真正参与国家事务的管理。很明显，按照现有的行政改革取向，无法克服这种缺陷。目前，政治体制改革方面已经形成了一个比较完整的理论体系。我想，政治体制改革最起码的一个目标应该是“民主”。什么是民主，简单来说，就是要让人民作主，政府不能自说自话，要充分发挥人大和政协的作用。而目前的情况是，人大和政协的职能特别是监督职能发挥得很不充分。

“十八大”后的大部制改革 篇4

201

3年中央国家机构改革预案与思考

作者；罗永焱

2012年，党的“十八大”将隆重召开。2013年，新一届政府机构改革即将启动。按照“大部制”改革的布署和要求，为推进政府职能转变，建设服务型政府，提高办事效率、提升执政水平，确保我国行政管理体制改革各项工作的顺利完成。笔者结合我国行政管理现状和发展动向，对推进“大部制”改革及职能调整提出预案和思考：

一、中共中央直属机构改革思路

工作重点；一是加强党内政策研究、联络统战、机关党建工作力量建设，整合资源组建中央研究室、统战联络部、机关总工委。二是加强对信访、公务员及外国专家等工作部门的统一领导和管理，理顺层级关系。三是加强国家有关部门的指导和协调，发挥在党的职能部门在“总揽全局、协调各方“的作用，将部分机构下放有关部门管理。四是调整部分议事协调机构，调配整合，优化职能布局。

1，组建中共中央研究室；为整合党的研究资源，提升政策研究服务水平，建议将中央政策研究室,文献研究室和党史研究室整合组建中央研究室。中央研究室主要承担党建、党史、文献等党务研究工作。同时指导各省市自治区党研机构开展工作。

2，组建中央统战联络部；统战部与中联部同为中央对外工作部门，为推进对外联络和统战工作的有机整合，全面加强对外联络统战工作。建议将中央统战部、对外联络部整合组建中央统战联络部。联系国务院台港澳事务办、国家民宗委等工作部门、同时代管原两部门的社团组织。

3，中央政法委；为改进和创新社会管理，加强信访维稳工作。国家信访局由国务院办公厅管理划入中央政法委管理。中央政法委联系司法部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、等工作部门。

4，组建中央国家机关总工委；为加强中央国家机关党组织建设工作，强化组织领导和统一管理，形成党建工作合力。建议将中直机关工委、中央国家机关工委职能整合组建中央国家机关总工委。

5，中央宣传部；为推进理论编写与理论宣传的工作融合、中央对外宣传中心、中央编译局划入中央宣传部管理，中宣部指导和联系科技教育部、文化产业部、工业和信息化部、中国文联、新华通讯社、中国广播影视集团等工作单位。

6，中央组织部；为充分发挥“党管干部”的组织作用，公务员、副科级干部（含事业单位和国有企业）、离退休干部由各级党委组织部门具体负责管理。国家公务员局、国家外国专家局划入中央组织部管理。事业单位人员、村（社区）干部调整为各级人力社保部具体管理。为加强党的基层组织建设，民政部基层政权与社区建设职能划入中央组织部管理。7，中央中央党校（加持国家行政学院牌子）；强化干部的培训教育职能，调整为中共中央直属事业单位。不再列入国务院机构序列。

8、中央档案馆更名为国家档案馆，增加全国地方志编撰指导职能，指导各省市自治区开展地方志编撰工作。调整为国务院直属事业单位。

9、不再保留机构：中央台湾事务办公室与国务院港澳事务办合并组建台港澳办，中央保密局、密码管理局与国家安全部整合。《人民日报》社、《光明日报》社和《求是》杂志

社划入新华通讯社管理，不再列入中共中央直属机构序列。中国延安、井冈山等三所干部学院调整为中央党校管理。

10、调整部分机构：

中央精神文明建设指导委员会：具体工作由中央宣传部承担，中央文明办由代管调整由中央宣传部直接管理。

中央社会治安综合管理委员会：更名为中央社会管理综合治理委员会，中央综合办与政法委合署办公调整为在中央政治委挂牌。

中央人才工作领导小组：具体工作由中央组织部承担。

中央外事工作领导小组（中央国家机关安全工作领导小组）：具体工作由中央办公厅承担，中央外事办划入中央办公厅管理。不再单设。

中央加强和改进社会管理创新工作领导小组、中央防范和处理邪教问题领导小组：具体工作由中央政治委承担。其下设办公室划入中央政法委管理。

中央财经工作领导小组更名为中央经济工作领导小组：具体工作由国家发展改革委承担，其实下设办公室划入国家发改委管理。发展改革委主任兼任办公室主任。

中央农业农村工作领导小组：具体工作由农林水利部承担。中央保密工作委员会：具体工作由国家安全保密总局承担。

改革后的中共中央直属机构为8个；中央中央办公厅、中共中央宣传部、中共中央组织部、中共中央统战联络部、中央中央政法委、中共中央研究室、中央国家机关总工委。中央编委。

中共中央直属事业单位为1个；中共中央党校。

二、军事管理体制调整思路

工作重点；一是坚持党对军队的绝对领导，中央军委统一管理中国人民解放军现役部队、预备役部队、武警部队等武装力量，负责部队建设的各项工作。国务院不再承担相应职责。二是实行军政分离。国防教育、国防动员建设、民兵管理和国防工业等具体工作由国防部承担。不再保留省军区、军分区、设立省（副省级）、地市（副地级）人民武装部，各级人民武装部统一交由地方党委管理。军区、军分区所属部队统一收归大军区管理。三是理顺武警部队的管理体制，武警部队中警卫、消防、边防部队移交公安部统一管理，武警总部不再承担领导职责。武警部队实行省以下垂直管理。驻地武警的动员由地方政府协调。

三，司法机关体制改革思路

工作重点；一是加强经费保障。人民法院、人民检察院经费实行省以下垂直管理，各项收费统一缴存省财政指定帐户。不再实行按比例返还制度，工作经费由省级财政统一预算支出。二是理顺管理体制。人民法院实行省以下垂直管理。基层法院由高级人民法院直接管理，与中级人民法院脱离隶属关系。人民检察院双重管理体制不变，调整后，有利于维护司法机关的统一性，加强系统管理。三是强化队伍建设，实行法官、检察官“终身制”，落实法官检察官岗位津贴制度。省以下司法机关干部不再与同级党政机关、事业单位、人民团体、国有企业进行交流任用。

四，党群团体改革思路

工作重点；一是整合资源，对职能相近的全国性公益社团组织进行整合，优化资源配置，提升服务水平。二是实行“管办分离”。业务主管部门负责人不再兼任社团行业组织负责人。社团组织与业务主管行政机关分离。三是加强基层建设，合理确定乡镇工会、妇联和共

青团组织编制，落实经费和配备工作人员，充实基层工作基础。四是推进职能转变和工作创新。继续将行政机关、事业单位服务性职能交由公益性社团组织承担，五是推进行业协会改革，使之成为独立的经济法人实体，通过依靠市场服务和收取会费等实施运转。

1，中国共产主义青年团（加挂中国少年先锋队、中国志愿者协会牌子）：为加强青年工作的组织领导和社团建设。建议将全国青年联合会、中国志愿者协会并入中国共产主义青年团，同时建议修改《团章》，将青年的管理范围延长至40周岁。

2，组建中国同学会；为统筹国内国外同学会组织建设工作。整合社团资源。建立爱国统一战线。建议将欧美同学会、黄埔军校同学会、中国留学生协会、教育部留学生服务中心职能合并组建中国同学会。承担国内外学生的宣传动员、学术交流、组织联谊、思想政治教育等服务工作。

3、组建中国红十字慈善总会（加挂宋庆龄基金会牌子）；为加强慈善机构服务建设，强化社会捐助的统一管理，提升社会化服务水平。建议将中国红十字总会、中国慈善总会、宋庆龄基金会整合组建中国红十字慈善总会。调整为国务院直属事业单位。其他部门不再受理社会捐款工作。

4、中华全国工商联（加挂中国贸易促进会牌子）：为拓展和延伸工商联组织的行业服务，统筹国内国外商业贸易交流工作。建议将中国贸促会、中国商业联合会、中国个体劳动者协会并入入全国工商联。会员由全国工商联统一管理，调整后作为公益性服务组织，各级工商联组织不再向会员收取和摊派经费。

5，中国对外友协（加挂中国外交学会牌子）：对外友协和外交学会因两部门同为全国性对外交流服务机构，为加强对外交流与外交研究工作的融合，中国外交学会职能和机构划入中国对外友好协会。

6，中国科协：为切实发挥各级科协在“管理科学基金，服务科技事业、引导科技发展”中的职能作用。国家自然科学基金会划入中国科学技术协会管理。并在中国科协加挂牌子。7，中国台联（加挂中国海协牌子）；为加强海峡两岸同胞的宣传发动、组织联谊和经济文化交流工作。中国台联加挂中国中国海协牌子。国台办不再保留中国海协牌子。

8、组建中国法律工作协会（简称中国法协）；为加强法学研究、强化法制从业人员的交流管理。构建和谐法制体系。建议将中国法学会、中国律师协会、中国公证员协会整合组建中国法律工作协会。承担法律服务者、法学工作者、司法工作者的组织联谊和学术交流工作，引导从业人员加强行业自律。

9、中国职工思想政治研究会：加强职工思想政治研究是各级工会组织的重要任务，为强化职工政策研究服务的组织领导，中政研会职能和机构划入全国总工会管理。

10、组建中国文化界联合会：为繁荣文化艺术事业，发挥文化界组织在服务文化发展的引领支撑作用。建议将中国文联、中国作协、中国记协、中华体育协会整合组建中国文化界联合会，同时换届选举领导班子。调整后，将极大地增强文化界的组织领导和学术交流工作。

11、中华全国妇女儿童联合会：为发动广大男性同胞支持、关心妇女工作，同时维护部分男性家庭成员的合法权益，增设男性工作部。

五，国务院组成部门改革思路

工作重点；一是加大行政部门的整合，构建“大农业”“大交通”“大能源”工作格局。通过整合资源、完善职能，进一步落实部门工作责任、提高办事效率。二是进一步转变和调整职能，优化职能布局，调整发展改革、优化人民银行、财政、商务流通等部门的职能职责，突

出重点、提升行政管理水平。三是实行决策、执行与监督“三权”分离。将国家局规划、政策、标准制定和部门协调职责划入部委，将部委行业监管职责划入管理国家局，形成科学完整的职能体系。

1，组建国家民族和宗教事务委员会；我国民族和宗教管理部门实行分离设置，目的理顺宗教与民族的工作关系，近年来各地民族与宗教部门整合设置表明，两部门整合不会对民族宗教工作产生不良影响，为推进民族和宗教工作的协调发展，提升民族宗教工作的整体服务水平。建议将国家民委和国家宗教事务局整合组建国家民族和宗教委。

2，组建科技和教育部；科技教育融合是经济社会发展的必然趋势，为实施科教兴国战略。统筹科教事业发展。建议将科技部、教育部、国务院科教工作领导小组办公室整合组建科技和教育部。为引导和促进民办教育发展，规范民办教育从业行为，增设民办教育司，统一管理各类民办教育机构，承担民办教育的发展规划和行业管理工作。

3，重组国防部（加挂国家航天局、国家原子能机构牌子）；为加强国防工作的组织领导，促进经济建设与国防建设的协调发展。建议将国防科技工业局、中央军委有关兵役、国防教育、国防动员职责，发改委国民经济动员办公室、非法航天器处理职能整合重组国防部。国防建设工作实行“统一领导、统一管理、分级负责”，国防部由国务院和中央军委的双重领导，同时领导各省市自治区人武部开展工作。

5，组建国家监察审计部（加挂国务院纠风办、国家预防腐败局牌子）；经济问题是反映重大违纪违法问题的核心，为构建预防、教育和惩治腐败的监管体系。加强经济审计与行政监察对接。建议将监察部、审计署和国家预防腐败局合并整合组建国家监察审计部，各级政府组织的审计工作交由辖区会计师或审计师事务所承担，监察审计部门根据工作需要对各部门提交审计资料进行检查监督。为加强党风廉政建设。理顺监管体制。各级监察审计机关派驻机构整合后实行垂直管理。县级机关对派驻工作部门和乡镇纪检组实行垂直管理。不再保留乡镇纪委。

6，组建国土和城乡建设部；为促进土地利用总体规划和建设规划的有机衔接，加强城乡综合执法。建议将国土资源部、住房和城乡建设部、民政部区划地名管理职能整合组建国土和城乡建设部，整合后，形成国土从规划、开发、建设一体化管理，对强化城乡建设综合管理具有十分重要的意义。

7，组建农林水利部；为加强“三农”工作的组织领导，统筹推进农业农村工作，提高农业综合生产能力，深入实施农业扶贫攻坚开发。建议将农业部、水利部、国家林业局、国务院扶贫办整合组建农林水利部。将农资储备供应和农民专业合作社职能交由供销总社管理，农民收入测算列入国家统计局职责。农民负担监督管理交由国家监察审计署，将湿地保护、农村生态建设、水土保持等工作移交环境保护部，农资生产、销售和市场监管由农业部具体负责。其他部门不再承担相应监管职责。

8，环境保护部；进一步加强环境综合协调和生态建设工作，节能减排、应对气候变化协调指导工作由国家发改委调整为环境保护部承担。强化自然生态建设和管理，自然遗产规划、申报和管理由住建部调整为环境保护部管理，增设自然遗产保护管理司。进一步加强部门和地区环境保护监督协调，增设环境保护协调司。

9，组建国家卫生和人口计划生育委员会；由于卫生和人口计生部门在健康教育、妇幼保健、技术服务和人口综合治理中职能相近且互补，为统筹推进公共卫生和人口计划生育事业的发展，整合部门资源，提升人口综合服务管理水平。建议将卫生部、国家人口计生委、民政部婚姻登记、殡葬管理职能整合组建国家卫生计生委。为提升公共卫生服务和人口信息管理水平，公安户籍管理信息系统由公安部和国家卫生计生委共建共享。

10、组建文化和信息化部（加挂国家互联网办公室牌子）；我国互联网管理共涉及16个部门，尤以工信部、文化部、广电总局、新闻出版署等审批职责较多，政出多门，职能交叉、体制不顺是制约我国互联网管理和发展的重要原因，为统筹推进“三网”融合，加强对网络文化、电信传播文化、动漫游戏产业等文化产业的统一监管。提高公共文化服务水平。优化文化发展布局。建议将文化部、国家文物局、工信部信息化部分整合组建文化和信息化部，将新闻出版总署、体育总局、国家广电总局更名调整为文信部管理国家局。中国广播影视产业集团改制为中央企业调整由国资委管理。

11，铁道部；铁路体制改革是国有垄断行业改革的重点和关键。由于铁路系统资产庞大、人员众多，涉及各方利益，改革难度艰巨，建议分步推进铁路体制改革。2013年，将铁道部调整为国家铁路总局，成立中国铁路集团总公司划入国资委管理。接收全国铁路系统资产和人员。铁路总局与国铁集团实行政企分离。2014—2018年，按照铁路发展布局、资产运营情况成立北部、南部和中部三个集团公司，从国家铁路集团分离实行市场化经营。组建国家铁路控股公司加强铁路运营的调度和控制。各铁路局、铁路系统举办的卫生、教育机构移交地方管理。铁路公安移交公安部统一管理。2018年基本完成铁路体制改革任务，铁路总局调整为国家铁路局由交通运输部管理。

12，国家发展和改革委员会；统计数据是编制规划、制定政策、推进各项改革的重要依据，为加强工作对接，国家统计局调整为国家发展改革委管理。并增加民意调查职能，负责对各级政府公信力、执行力和社会安全感、幸福感等进行民意调查统计，调查数据直接上报国家统计局。定期向社会公布。民意调查工作由各级调查队组织实施。

调整国家发改委职能；一是加强和改进宏观调控，增设宏观调控政策协调司，负责宏观政策的综合协调、部门对接和执行监督工作。二是谋长远发展、抓改革大局。行业部门体制改革工作由主管部门牵头调整为国家发改委组织实施。避免因部门利益和经济利益而阻碍改革发展进程，三是简化项目审批，不再承担重大项目的建设协调工作，行业规划和项目由主管单位牵头组织实施，报同级发改部门备案。四是强化数据管理，行业主管部门发布统计数据须报同级统计部门备案。各级政府考核数据以统计部门公布和认可数据为准。加强一线数据收集管理，统计数据逐步实现从乡镇、企业全国数据联网直报。

13、组建外交和侨务部；侨务工作是外交外事工作的重要组成部分，为促进外交与桥务工作的有机融合，统筹做好国内外侨务工作。建议将国务院侨务办公室、外交部整合组建外交和侨务部。同时指导各省市自治区开展外事桥务的工作。调整后，将极大地提高侨务工作服务水平。

14、中国人民银行；增加金融规划和金融保障的职能。一是加强金融体系服务建设，优化金融发展布局，增设金融体系建设司。二是做好银行、保险、证券和外汇发展的统一规划和政策衔接工作。增设金融规划司、三是强化农村、中小企业、困难群体等服务保障工作，增设金融保障司。

15，司法部；为加强政府法制建设，全面推进依法行政工作，促进政府法制与司法行政工作的有机融合，建议将国务院法制办公室工作职能和机构划入司法部，各级人民政府法制办与司法行政部门合并。各级司法行政机关具体负责政府法规制定、执法培训、行政复议等工件。

16，商务部；为发挥商务部在“保障供应、促进流通、扩大消费”中的职能作用。国家粮食局、国家物资储备局调整为商务部管理国家局。增设招商局，承担国内外重大招商活动的宣传推介工作，同时指导各省市自治区开展招商工作。农产品市场体系建设和运行监测等职责调整为商务部承担。

17、人力资源和社会保障部：为建立健全统一、高效、完善的社会保障服务体系。加强社会保障的统筹管理。建议将民政部社会福利、社会救助、救灾减灾、优抚安置、最低生活保障、老龄化工作等机构（含社团组织）划入人社部管理。新型农业合作医疗保险由卫生部调整为人力社保部统一管理。

18，财政部；加强财税政策协调，强化财税政策和社会财务服务业监督管理。一是强化财税政策的制定和管理，在税政司基础上组建财税政策司。二是加强会计师、审计师、税务师等社会服务业的监督管理。增设财务服务业监管司。

19，公安部；进一步强化经费保障和队伍建设工作，增加社团组织管理职责。一是实行经费，资产实行省以下垂直管理。公安机关收费项目和处罚收入一律上交省财政指定帐户管理。不再实行比例返还制度。工作经费由省级财政预算支出。二是公安机关由地方政府和上级部门双重领导，干警实行„终身制”和跨地区交流轮岗。三是强化社团组织管理，社团组织活动一定程度影响社会公共服务和公共安全，建议社团组织登记管理由民政部移交由公安部统一监管。

20，组建工业和能源部；能源是工业发展的支撑和动力，为加强能源的统一监管，保障国家能源安全，统筹节能降耗、清洁生产和淘汰落后产能工作，走新型工业化道路。建议将工信部工业部分、国家能源局、中国电监会、水利部水电管理职责整合组建工业和能源部。

21、交通运输部：一是节约交通资源，优化交通发展布局，避免重复建设，增设交通建设协调司，负责公路、水运、铁路、民航的建设协调工作。二是理顺物流业管理体制，我国物流业涉及交通、邮政、商务、海关、质检等多个部门，交通运输业是现代物流业发展的基础，建议增设物流业管理司，牵头制定物流业的发展规划，加强行业管理工作。三是构建高效、快键、完善的运输体系，统筹调度各行业节假日运输和应急保障工作，增设运输体系协调司。

22、国家安全部：建议组建国家安全保密总局，调整为国务院直属机构。由于国家安全工作具有特殊性、保密性和独立性。调整后，有利于减少公众关注和社会干扰，独立地开展工作。同时，行政级别保持不变，便于部门间的组织协调。保密工作是国家安全工作的重要保障，对维护国家安全具有重要意义，建议将国家保密局、国家密码管理局划入国家安全保密总局管理。

改革后的国务院组成部门为19个：外交和侨务部、国防部、国家发改委、财政部、公安部、工业和能源部、农林水利部、国土和城乡建设部、科技和教育部、国家卫生计生委、国家监察审计署、人力资源和社会保障部、商务部、司法部、中国人民银行、文化和信息化部、交通运输部、环境保护部、国家民宗委。

六，国务院直属机构改革思路

工作重点；一是做好金融监管、市场监管等重点领域工作，形成统一的监管体系，组建金融总局和市场监管总局。二是加快旅游发展和强化知识产权保护，划入相关职能进一步明确工作职责。保留国家旅游局和知识产权局。三是调整税务、市场监管部门管理体制，重心下移，加强基层力量建设，落实各级人民政府的工作职责。

1，组建国家金融监督管理总局（简称金融总局）；金融一体化、关联化和多元化是金融业发展的必然趋势。我国“一行三全”的监管体制已不能适应体制金融改革的需要，加之金融监管“三会”属国务院事业单位，执法能力相应不足、为理顺金融管理体制，加强金融业的统一监管。提升执法监察水平。建议将中国银监会、保监会和证监督会整合组建国家金融总局。将有关金融规划、统计、服务体系建设职能和机构划入中国人民银行管理。金融监管实

行“统一领导、分级负责、条块结合”的管理体制。三部门派驻机构实行整合后，调整为省以下垂直管理体制，全面负责行政区内的金融监管工作。

中国人民银行与国家金融总局的职责分工；中国人民银行负责金融规划、服务体系建设、调查统计、支付结算等工作。金融总局负责对银行业、保险业、证券业实施统一监管、同时对民间借贷、地方政府融资进行规范管理、受理和查处金融业违法行为，整顿规范金融市场。两部门在工作职能上有机配合，推进金融业的发展改革、共同维护国家的金融安全。2，组建国家市场监督管理总局（加挂国家食品安全监管局牌子）；为解决工商、质检两部门职能交叉，职责不清等问题，强化食品安全的统一监管，提长市场综合执法水平。建议将国家工商总局、国家质检总局、食品药监局食品监管部分、国务院食品安全办公室整合组建市场监管总局。中国认监委和国家标准委整合组建国家认证和标准化管理局。由市场监管总局管理。将商标局、商标评审委划入国家知识产权署。结合当前工商、质检体制调整，逐步将两部门整合移交地方管理，进一步加强县、乡两级市场监管队伍建设。

商务部与国家市场监管总局职责分工：商务部负责市场体系建设、市场运行监测、保障市场供应、商贸流通管理等工作。市场监管总局负责市场规范整顿、产品质量和食品安全监管，消费者维权等工作、受理和查处市场违法行为。两部门在工作上相互促进，相互配合，共同推进现代流通体系建设和管理。

食品安全监管职责分工；一是调整卫生部门职能，各级食品药品监督管理局更名为药品监督管理局，负责药品、保健品、化妆品的监督管理工作。各级卫生监督机构由食品卫生监督调整为服务业卫生监督、公共场所禁烟工作。二是加强农产品质量监管，由于农产品重在生产源头监管，建议农产品生产、运输、流通环节的质量监管由农业部具体负责。农产品运输由县级农产品检查机构（在县级出入境动物防疫检查站上组建）监督检查，国家在城市地区增设农产品质量监管机构，承担城市农产品批发市场、农贸市场和超市质量监管工作，牲畜（生猪）屠宰管理由商务部调整为农业部具体负责。三是强化食品安全治理，食品安全综合协调、事故处理、信息发布由国家市场监管总局具体负责。职能调整后，食品安全监管由农业、卫生、食品药监、工商、质检等多部门监管调整为市场监管、卫生、农业三部门具体监管。

3，国家旅游局（加挂全国假日消费办牌子）；旅游业是我国经济发展的朝阳产业和优势产业，为加快和促进旅游产业的发展、风景名胜区是旅游业发展的基础，由于建设部门与旅游部门在风景区规划建设中体制不顺，规划脱节，建议将风景名胜管理职能划入国家旅游局统一管理、加强乡村旅游、红色旅游的开发建设和管理，增设乡村旅游司、红色旅游司。三是加强和协调相关部门做好基础设施建设工作，增设产业协调司。

4、组建国家知识产权署：为加强知识产权保护，强化部门监督执法，增强服务保障水平。建议将国家知识产权局、国家版权局、工商总局商标评审委、商标局整合组建国家知识产权署。不再保留国家专利局、版权局牌子。

5，国家税务总局；为提升税务服务水平，提高税收征管效率。建议分步实施税务体制改革。2012年，将国税系统下放省级管理，开展国地税部门整合试点工作，逐步实行整合组建各级税务局移交地方管理。2013—2015年，由税务总局牵头，人民银行、公安部、工商总局、国家统计局等部门配合，建立省区统一全国联网的税收征管和纳税人信息系统。统一征收标准，统一发票印制，将税收直接存入各级级财政专户。各级税务部门专设国税征收分局强化国税收缴工作。2018年，完成税务体制改革任务，税务总局更名为国家税务局，调整为财政部管理。

改革后的国务院直属机构为7个；国家金融总局、国家市场监管总局、国家安全保密总局、海关总署、国家旅游局、国家知识产权局。国家安监总局。

七，国务院办事机构改革思路

工作重点；一是加强部门整合，提高政府科学决策水平，组建国务院政策研究室。二是加强和改进应急管理工作，将国务院应急办调整为办事机构。承担跨部门和地区的应急指导协调工作。三是加强台港澳地区的经济文化交流，促进管理体制创新，组建国务院台港澳事务办公室。

1，组建国务院政策研究室（加挂国务院参事室牌子）；国务院研究室，发展研究中心和参事室三部门职能相近，为整合部门资源，提高政府科学决策水平，加强和改进政策研究工作。建议将三部门整合组建国务院政策研究室。协助国务院总理进行科学决策和重大问题调研工作。

2，组建国务院台港澳事务办公室；为促进台港澳地区的对外交流和经济发展，加强台港澳地区综合协调服务，建议将国务院台办、国务院港澳事务办职能合并组建国务院台港澳事务办公室，协助国务院总理处理台港澳地区事务工作。

3、组建国务院应急管理办公室：我国自然灾害频繁，公共卫生、安全生产、社会治安形势严峻，应急体系建设和管理工作十分繁重，建议将国务院办公厅应急办调整为国务院正部级办事机构、同时将民政部减灾、卫生部和安监总局应急指挥职能划入，国务院应急办协助国务院总理处置全国性和地区重大性公共突发事件，根据工作需要直接向总理负责并报告工作，同时指导监督有关部门和地方开展应急管理工作。

5、不再保留机构：国务院新闻办公室，新闻编写职责交由中央宣传部管理。新闻发布会由责任单位召集组织。国家互联网办公室职能划入文化和信息化部管理。国务院法制办、国务院侨务办因具有对外行政管理职能，与职能相近部门整合，不再列入办事机构序列。

改革后的国务院办事机构为3个；国务院台港澳事务办公室、国务院政策研究室、国务院应急管理办公室。

保留国务院特设机构为1个：国务院国有资产监督管理委员会.八，国务院直属事业单位改革思路

工作重点；一是加强部分社团的组织领导，调整职能职责，调整为直属事业单位，保证其公益服务性质。二是重组新华通讯社，扩大中央新闻媒体的影响力和控制力。提高国家媒体的知名度，繁荣新闻宣传事业。三是推进基础科研事业发展，重组中科院，加强省市科研指导和学术交流工作。

1、组建中国供销合作总社；为发挥供销部门在“支援农业，服务农村”的产业支撑作用。建议将供销总社，农业部农民专业合作社管理、农资储备供应职责进行整合组建供销总社，调整为国务院直属事业单位。供销总社实行主任负责制，不再实行全国代表大会、理事会、监事会制度。

2，新华通讯社；党报党刊是我党理论政策宣传的主战场，由于新华通讯社是国家通讯社，但无报刊主力宣传平台。〈人民日报〉社和〈求是〉杂志社拥有报刊整体优势，但无国家通讯社支撑。为实施优势互补、实现强强联合，扩大中央宣传媒体的影响力和控制力，适应文化体制改革和“大部制”改革的需要。建议将《人民日报〉社和〈求是〉杂志社划入新华通讯社管理，《人民日报》、《光明日报》《求是》杂志由中共中央主力调整为新华社主力。3，中国科学院；为加快基础研究事业发展，推进自然科学、社会科学和哲学体系的统一建设，推进国家基础科学研究，中国社科院并入中国科学院。

改革后的国务院直属事业单位为9个；中国供销总社、中国红十字慈善总会、国家档案局、中国气象局、中国地震局、中国科学院、中国工程院、新华通讯社。社保基金理事会。

九，国务院部委管理国家局改革思路

工作重点；一是优化职能布局，对部分部委管理国家局进行调整。二是打断行业垄断，加强市场管理，组建国家烟草和食盐专卖局和国家中小企业局，理顺管理体制。落实地方监管职责。三是推进烟草、盐业等行业的改革工作，实行政企分离、管办分离。适应市场经济发展，做大做强国营产业。

1，中国民航局调整为国家民航局，理顺民用航空管理体制，各省民航管理局移交省人民政府统一管理，省级民航局承担辖区内的民航规划，项目建设和运营监管工作。国家民航局指导各省民航局开展工作。

2，组建国家烟草和食盐专卖局：承担烟草、食盐的行业监管工作。烟盐专卖局调整由市场监管总局管理。中国烟草集团公司、中国盐业公司不再承担行业管理工作。

3、中小企业是我国国民经济的重要组织部分，对加快经济发展、促进就业、推进自主创新具有重要的战略意义。为强化中小企业的服务，加强指导管理，建议将工信部中小企业司，农业部乡镇企业局、工商总局民营经济管理职能整合组建国家中小企业局，承担中小企业的发展规划、政策扶持和行业管理工作，国家中小企业局由工能部管理。

改革后的部委管理国家局为18个；

国家铁路局、国家民航局、国家邮政局（交通运输部管理）

国家新闻出版局、国家体育局、国家广电总局（文化和信息化部管理）国家海洋局、国家测绘地理信息局（国土和城乡建设部管理）国家煤矿安全监察局（国家安监总局管理）国家统计局（国家发展和改革委管理）国家外汇管理局（中国人民银行管理）

国家药品监督管理局、国家中医药管理局（卫生计生委管理）国家粮食局（商务部管理）国家税务局（财政部管理）国家中小企业局（工信部部管理）

国家认证和标准化管理局、国家烟草食盐专卖局（国家市场监管总局管理）十，国务院议事协调机构改革思路

工作思路：一是按照“大部制”改革的要求，进一步整合和减少协调议事机构，落实部门工作职责。二是将部分协调机构进入相关部门，形成权责一致，运转灵活的职能体系。三是对因机构整合而不再具有议事协调职能的机构予以撒消，不再保留。

经调整不再保留的机构为6个：国家科技教育领导小组、国家信息化领导小组、国家能源委员会、国务院关税税则委员会。国务院纠正部门和行业不正之风办公室。国务院食品安全委员会

经调整保留的机构为25个：

国家国防动员委员会，具体工作由国防部承担。

国家边海防委员会，国家禁毒委员会。具体工作由公安部承担。

国务院中央军委空中交通管制委员会，具体工作由总参谋部承担。

全国爱国卫生运动委员会、国务院防治艾滋病工作委员会。具体工作由国家卫生计生委承担。

全国绿化委员会，国家防汛抗旱总指挥部。国务院扶贫开发领导小组。国家森林防火指挥部。具体工作由农林水利部承担。

国务院学位委员会，具体工作由科技教育部承担。

国务院妇女儿童工作委员会，具体工作由中华全国妇女联合会承担。

全国拥军优属拥政爱民工作领导小组、国务院军队转业干部安置工作小组、全国老龄工作委员会。具体工作由人力资源和社会保障部承担。

国务院残疾人工作委员会，具体工作由中国残联承担。

国务院西部地区开发领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组。具体工作由国家发展和改革委员会承担。

国务院抗震救灾指挥部、国家减灾委。具体工作由国务院应急办承担。国务院安全生产委员会。具体工作由国家安监总局承担。

国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，具体工作由能源和环境保护部承担。国务院三峡工程建设委员会，国务院南水北调工程建设委员会，单设办事机构，任务完成后自然撒销。

根据工作需要增设的机构有3个；

中国大部制改革构思 篇5

中国的政府体制改革被认为是今后经济体制改革的主要部分，甚至是前提条件。前些日子网上流传出中国政府大部制改革的蓝图，即把国务院现有的二十多个部门合并成十几个超级部门，中共十八大报告也提到“稳步推进大部门制改革”。所谓大部门体制，是指性质相近的部门进行合并，把密切相关的职能集中在个大的部门统一行使。这样可以减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府。可以说，政府部门的重组合并将是新领导层在今后五年的一项主要工作。

笔者认为，经济改革现在迫切需要从宏观调控部门着手，即进行人民银行、发改委、财政部和商务部这四大宏观调控部门的重组和改革。核心目标是建立货币和财政政策为主的部门框架体系，大幅提高人民银行的在国务院内的地位，职能及对货币政策的主导权，及合并财政部和发改委，成立一个超级财政部，使财政的收入和支出在一个新的部门统一管理下，开启财政体制改革的道路。本文主要讨论人民银行，下篇将讨论财政体制。

目前中国现行实行“一行三会”(人民银行、证监会、银监会和保监会)体制，即央行专注于货币政策的制定和实施，而银监会与证监会、保监会一起，构成了覆盖银行、证券、保险等三大领域的监管体系，基本建立了“一行三会”信息共享和政策协调机制。但是，现存问题是中央银行制定货币政策独立性有限，尤其是利率是多部门博弈和协调，例如汇率政策与商务部的协调，和其他宏观经济部门尤其是三会的协调的难度也不小。

根据中国《人民银行法》第二条明确规定，人民银行在国务院领导下，制订和执行货币政策。具体来讲，中国人民银行在组织独立性上，隶属于国务院，其在国务院领导下执行货币政策、履行其职责。政策独立性上，人民银行享有一般货币政策事项的决定权，但货币供应量、利率、汇率等货币政策的决策权集中于国务院。因此，目前央行的目标制定权和工具执行权并不完备。而每年的宏观调控是由中央经济工作会议定调，央行要配合宏观调控目标，因此所谓加强央行制订和执行货币政策独立性不过是空中楼阁。

伴随着中国人民币国际化进程的不断推进，中国中央银行的货币政策调控难度将逐步加大，对人民银行制定和执行货币政策能力要求也越来越高。其一，正如金融理论中的定理“蒙代尔不可能三角”所证实，一国在实现货币国际化进程中，无法同时实现资本自由流动货币政策独立性和汇率稳定性的目标。因此，随着人民币国际化进程不断推进，也对中国货币政策独立性和物价稳定提出更高要求。

其二，人民币国际化的推进，涉及资本项目管制的放开，人民币离岸市场的发展，人民币汇率制度改革及利率市场化的稳步推进。对人民银行的权责和要求进一步加大，也对监管的要求越来越高。

因此笔者认为，金融领域的大部制改革也应抓住人民币国际化时机，通过深化经济金融体制改革建立有效的防范金融风险制度和健全的金融体系基础，使得若冲击一旦发生，能够迅速地通过政策工具的运用加以化解。

由于人民银行和三会（证监会、银监会和保监会）都属于部级单位，而且彼此之间的权责有重合的地方，因此有些政策不免会统筹不佳，产生冲突。如2008年及2009年信贷扩张使得央行抑制通胀的目标屡次落空，缺乏独立性被认为是造成这阶段中国货币政策效果不佳的主要原因。

此外，目前的“一行三会”所构建的监管格局，导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新情况，难以形成高效、一体化的金融市场监管体系。如在表外业务中，金融衍生产品的交易占有相当大的比重，而且近些年来金融衍生产品的场外交易发展迅速，均属于金融监管的盲点。然而，中央银行和证券管理当局似乎都无明确的监管责任。

再如目前影子银行急速扩张，但监管的缺位使得影子银行在灰色地带运行，其风险也得不到有效控制；而其具有传导快、影响广的特点，使得影子银行的发展大大超出决策者的预期。比如，2008年美国次贷危机，就是由于影子银行发展过程中没有明确的部门对其监管，使得金融统计信息严重缺失，导致金融统计数据既不能及时反映危机迹象，危机发生后又无法通过金融统计准确判断并估计危机扩散和传染的风险。

有学者提出，就是将银监会与证监会、保监会一起组成国家金融业监督管理总局，负责对银行业、保险业、证券业实施统一监管、同时对影子银行进行规范管理、受理和查处金融业违法行为，整顿规范金融市场。或可以按照“统一领导、分级负责、条块结合”的管理体制。三部门派驻机构实行整合后，调整为省以下垂直管理体制，全面负责行政区内的金融监管工作。但笔者不同意有种观点，在目前条件下，三会的分设还是必要的，但需要人民银行的协调，整合监管资源以进行更高层次的宏观审慎混业监管，达到监管的规模经济和范围经济来降低监管成本。

长期在中国银行和金融界任要职的著名学者谢平提出，可以在目前金融旬会的基础上设立由国务院分管领导、人民银行、财政部、三个监管当局等领导组成的“金融稳定委员会”，对涉及中国金融稳定的重大事项实行票决机制，明确问责制，可减少事事上报国务院的压力。同时，加强人民银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能。

这个建议是对目前中央银行制约的一种重要改进，但笔者还是认为，人民银行虽属于国务院组成部门，但地位应该大大提高，并有协调和银监会、证监会和保监会的职能。将有关金融规划、统计、服务体系建设职能和机构划入中国人民银行管理。人民银行对这个金融稳定负责，并对对银行业、保险业、证券业实施统一监管。

顺德党政机构大部制改革概述 篇6

作者：钟旭辉 来源：作者赐稿 来源日期：2010-3-19 本站发布时间：2010-3-19 15:54:07 阅读量：1209次

【摘 要】在中央政府和各省政府的大部制改革相继完成后，市、县级大部制改革成为新一轮行政体制改革的核心主题。顺德推进新一轮党政机构大部制改革，将41个党政群部门和垂直管理单位，以党政机构联动改革、合并“同类项”以产生“化学反应”的方式，精简为16个大部门，为全省全国的县级地区机构改革探路。

【关键词】大部门体制 机构改革 政府职能转变

党的十七大指出：行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。十七大报告提出大部制改革，是我国行政管理体制改革为适应市场经济发展而采取的新举措，为未来行政管理体制改革指明了方向。

2009年9月，《佛山市顺德区党政机构改革方案》公布。作为广东县域行政管理体制改革试点单位，顺德正式推进新一轮党政机构大部制改革，为全省全国的县级城市推进机构改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。

一、顺德党政机构大部制改革基础

(一)良好的经济社会发展情况为机构改革提供物质基础。顺德位于珠江三角洲中部，面积约806平方公里，现为佛山市辖区，下辖10个镇(街道)，户籍人口119万，流动人口88万。顺德是国内著名的制造业基地和民营企业聚集区，是中国家电之都、燃气具之都、涂料之乡、厨师之乡，是全国第一批技术创新工

程示范区、科技进步示范区、专利先进区和全国科技工作先进区，承担了国家和省多项创新试点任务。顺德名牌培育和品牌创建硕果累累。目前拥有中国驰名商获得国家级行业协会评定的区域品牌17个。建成公共研发平台20个，企业工程技术中心117个，博士后工作站18个，3个国家级重点实验室。2009年，顺德经济实现稳定持续增长，预计实现地区生产总值1711.93亿元，工业总产值4289.39亿元，全社会固定资产投资342.60亿元，社会消费品零售总额473.49亿元，地方财政一般预算收入89.29亿元，年末城乡居民存款余额1321.66亿元，城市居民人均可支配收入28417元[1]。

(二)历次体制改革为机构改革提供体制保障。改革开放以来，顺德通过多次行政管理体制改革，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，提高了政府管理科学化、规范化、法制化程度，促进社会其他各项改革进程，构建了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，为顺德的经济社会发展和新一轮机构改革提供了坚实的体制机制保障。

顺德历次行政体制改革中的方法和措施给全国县级区域提供了不少经验。其中，1992年9月，顺德作为广东省综合改革试验市，开展了“以企业改革为中心的、配套的、综合的全面改革”试点，即“产权改革”。顺德的综合改革，特别是在行政体制改革方面迈出了较大的步伐，紧紧抓住政府职能转变这一核心，从改革产权制度入手，理顺政企关系，实现政企分开，政资分离，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。通过改革，顺德的党政机构由改革前的56个，减为29个;各部门的内设机构，精简了125个;改革前的在编人员为1200多人，改后减为890多人[2]。

1999年7月，广东省委省政府把顺德确定为广东率先基本实现社会主义现代化试点。同年8月，顺德全面推进镇级机构改革，规范了各镇党政群机构的设置和人员配备;2000年下半年，顺德对市属事业单位进行了以政事分开、企事分离、规范管理为目标的全面改革，初步建立起适应市场经济发展需要、符合事业单位自身发展规律的管理体制和自我约束机制，促进了事业单位的发展;2001年，顺德实施规范两级党政机构设置，使市级党委机关精简为5个，政府设置工作部门20个，镇级设置综合性办公室8个;两级机关行政编制总体精简17.5%[3]。

二、顺德党政机构大部制改革措施

2008年11月，广东省委赋予顺德行政体制改革的试点任务。2009年8月，广东省委、省政府批复，同意顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作，同意在维持顺德目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德行使地级市管理权限。9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》得到了广东省委、省政府批准，顺德新一轮党政机构大部制改革工作正式启动。

(一)优化整合组织机构。本次党政机构改革在原有大部制基础上，进一步加大对职能相近机构的整合力度，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域实行综合设置，形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

改革后，顺德区的党政机构由原来的41个精简到16个，包括纪律检查委员会机关和党委工作部门5个、政府工作部门10个。其中：党委机构设置纪律检查委员会机关，以及区委办公室、区委组织部、区委宣传部、区政法委员会和区委社会工作部等5个党委工作部门;除区教育局外，新组建了发展规划和统计局、经济促进局、公安局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、卫生和人口计划生育局、市场安全监管局和环境运输和城市管理局等9个政府机构。

新设立的16个大部门在部门领导职数的配备上，原则上按部门的行政编制(含政法专项和执法专项编制)核定领导职数。对于职能调整较大的部门，结合科室设置情况综合考虑，副职一般配2到4名，最多不超过5名。16个部门统一规范设置局务委员，局务委员职数以副职职数为基数，按1比1.5的比例核定。总工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织按章程运作，其机关由区财政供给的领导职数单独计算。

(二)精简决策和管理层次。创新干部管理制度，减少行政层次，缩短决策和管理链条，切实提高党政工作部门的执行力。改革后，党政机构主要负责人分别由区委常委、区政府副区长和政务委

署办公，如区委办公室与区政府办公室合署办公、区纪律检查委员会机关与区政府监察和审计局合署办公等，有效地推动了党政机构联动，形成了职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

(三)大力调整垂直管理体制。在这次改革中，许多垂直管理的部门调整为区政府管理。省垂直管理机构中，佛山市顺德区食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督管理局整合相关职责划入区市场安全监管局;佛山市顺德区地方税务局整合入区财税局。市垂直管理机构中，佛山市规划局顺德分局整合入区发展规划和统计局;佛山市公安局顺德分局更名为顺德区公安局;佛山市社会保障基金管理局顺德分局更名为顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系;佛山市国土资源局顺德分局整合入区国土城建和水利局。通过对垂直管理部门调整为区政府管理，有利于解决目前行政管理条块分割的问题，使政府职能更为完整，从而可以避免出现地方政府被架空、职能被弱化的情况，避免垂直管理机构可能忽视当地发展实际、加剧“政出多门、部门打架”等现象，并且能够进一步加强地方政府对垂直管理机构的监督。

(四)创新决策、执行、监督体制。按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立民主科学的区党政决策机制。区全局性重大决策集中由区联席会议行使，区发展规划和统计局、决策咨询及政策研究室负责全区经济社会发展重大规划和政策的研究与制定、咨询意见、反映民意，辅助联席会议决策。区联席会议的决策由各大部门集中统一执行，并将执行权尽可能依法委托镇政府(街道办事处)以及其他社会组织行使。区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律和绩效监督，强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导为重点对象的问责制度。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

(五)深化领导体制改革，实现决策扁平化。在延续和发展“一个决策中心(区联席会议)，四位一体(党委、人大、政府、政协)”的领导体制的基础上，创新政府决策管理体制，增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。实行部门首长负责制，区委常委、副区长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉，做到有职、有权、有责。联席会议的决策一步到位，直接由16个大部门落实执行，形成“区联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，减少原来副区长(区委常委)分管和区委区政府秘书长协调两个环节，缩短了管理链条，减少了行政层次，提高了决策和执行的效率效能。

四、顺德党政机构改革实施情况

(一)充分调研论证，科学制定方案。2008年11月，被确定为广东省行政管理体制改革先行先试地区之一后，顺德深化行政管理体制改革工作正式提上议事日程。顺德区委成立由区委书记任领导组长的深化行政管理体制改革领导小组和有关工作小组，根据上级关于深化行政管理体制改革文件的精神，依托1992年顺德机构改革打下的良好基础，总结顺德历次党政机构改革的成功经验，结合顺德发展面临的形势和突出问题，组织专人研究深化行政管理体制改革尤其是机构改革方案;与有关专家一起赴香港、新加坡以及北京、上海、深圳、东莞、中山等地学习考察，借鉴香港、新加坡、深圳等先进地区行政管理的经验;在中编办和省编办的直接指导和参与下，几经修改和完善，通过充分论证，制订了既切合实际又具有开创性的党政机构改革方案。

(二)组织实施迅速，运作有条不紊。顺德机构改革力度大，组织实施速度快。2009年9月14日，顺德党政机构改革方案通过省委、省政府审批;9月15日上午，顺德召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，通报改革方案;当晚，区长召开会议向27个职能局行政首长介绍方案;16日上午召开干部动员大会，由省编制办相关负责人宣布方案;下午，顺德区人大按照相关法规免除22名正局长，并且审议通过任命16个大部负责人和副职人员名单;21日，新组建的16个大部门开始正式运转，各单位一边保持日常运作，一边进行重新组合：组建新科室、重新组合人员、搬迁办公场地、交接业务等，一切运作都在有条不紊地进行，群众办事并未受影响;11月2日，顺德新成立的16大党政部门正式对外运作。

(三)合并“同类项”，立即产生“化学反应”。顺德将41个党政机构及群团组织，以党政机构联动改革、合并“同类项”，精简为16个大部门，立即产生“化学反应”，有效地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，达到提高行政效率，降低行政成本的目标。在纵向管理上，区党政副职兼任大部门首长，压缩了管理层级，区委区政府的决策一步到位由部门落实，实现领导分工专业化、决策执行扁平化。以采购甲型流感疫苗为例，在机构改革前，要经过区卫生局、区府办、副秘书长、分管副区长和区长的审批，决策层次太多，整个审批手续至少需时2周;改革后，副区长就是大部门首长，在局长办公会议上就可以决定，而且减少了秘书长协调、主管副区长审核的环节，文件一来一往只用不到3天时间就可以办好审批手续，大大提高了行政效率。在横向管理上，一件事情基本由一个部门管，分工清晰，效率提高，问责更容易。例如市场安全监管局，该局整合了原来8个部门的38项审批业务，并且将服务窗口集中在区行政服务中心办公，实行 “一个窗口对外，内部分流处理” 的综合受理模式，为企业、市民提供一站式服务，以前要花上一两天跑卫生、工商、农业以及质量监督等多个地方才能办好的审批业务，现在只需要到同一个地方跑一趟就能办好，大大减少市民往来次数，让市民和企业享受到最快捷方便的服务。此外，食品安全监管由过去的五六个部门齐抓共管到现在主要由市场安全监管局管理，减少了扯皮，有问题则直接问责该局，更有利于落实“问责制”和建设责任政府。

(四)人员不减，待遇不降。顺德党政机构大部制改革在人员调整上按照“人员不降级、编制不突破”为原则进行，在不突破广东省核定的各类编制的情况下，采取多种措施来确保队伍的平稳过渡，保证公务员“人员不减，待遇不降”。通过制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务，提拔一批能力强、素质高的干部，确保干部特别是领导干部思想稳定，队伍不乱。采用“人随事走”策略，按照职能划分将科室整体平移，编制和公务员数量基本保持不变。以实现政府职能转型，加快政府职能转变、创新运行机制为核心，统筹安排各部门内设机构，有增有减，优化有关部门间和部门内部的人员编制配备，充实政策研究、决策咨询、公共服务、纪检监察等机构力量，形成更合理的人力资源结构。通过对部分领导干部退出现职、办理提前退休等措施，优化了干部队伍的年龄结构。

地方大部制改革暗流涌动 篇7

广州市市长张广宁近期也透露, 广州正在探讨将地铁的运营管理职能也划入广州交通委, 使广州的整个城市公共交通网络都将划归一个大交通部门统筹规划、管理。

而此前, 原由广州市公用事业管理局承担的城市公交、出租车、轮渡等行政管理职能, 被划入市交通委员会;广州市公路管理局、广州市航务管理局由市交通委员会管理, 分别受市政府委托行使公路路政管理和水路运输管理职能。

在不少地方正在紧锣密鼓地推行大部制改革大潮之际, 交通领域则成为他们的重点改革对象。

地方递进

前往全国各地, 尤其是西、北两个方向的省际长途车日发班车能达1500次;运送客流达近6万人次。而除省际旅客运输外, 其经营业务还包括室内乘客运输、小件行包快运、客车维护修理等等延伸性服务。

“六里桥综合客运交通枢纽”承载着如此繁忙的任务。但这里的一切, 又都是在平静的气氛中进行。

“六里桥综合客运交通枢纽”是北京市交通委预计在奥运前后建成使用的八大交通枢纽之一。当动物园、西直门、东直门、一亩园、六里桥、北京西站南广场、望京和四惠桥八大交通枢纽全部建成, 北京市的整体交通状况将得到彻底改观。

交通枢纽的建设, 也正是北京市交通委向交通综合体系做出的重大探索。早在2003年8月, 北京市市政府在精简市政机构的同时, 在市交通局的基础上, 调整组建北京市交通委员会, 以建立集中统一的交通管理体制。

组建市交通委后, 在职能调整上不仅将原市交通局承担的负责本市公共交通、公路及水路交通行业管理的全部职能划入市交通委, 同时将原由市市政管委承担的城市道路、桥梁以及经营性停车设施的行政管理职能划入市交通委, 将原由市公安局公安交通管理局承担的部分路政管理的职能划入市交通委。同时与城市内部民航总局及铁道部门协调。

北京在全国迈出了探索大交通体制的第一步。

在随后的几年, 大交通体系的改革悄然出现在全国更多地方。如江苏、重庆等省市。

拿重庆来看, 目前, 其已基本形成了“一城一交”的大交通管理格局。

重庆市交通管理委员会作为主管全市城乡公共客运交通及公路、水路交通行政管理和行业管理的政府组成部门, 代表市政府对全市的交通运输业进行“领导、决策、规划、管理、服务、协调、仲裁”等宏观管理, 除继续行使原交通局负责的全市公路、水路运输行业管理和交通基础设施建设外, 还承担原市公用局承担的城市公共客运交通管理职能 (含出租汽车管理职能) ;市经委承担的民航、铁路、公路、水路各种运输方式协调职能;原市港口局承担的港政管理、码头管理职能;原市计委承担的交通战备工作职能及地方民航、地方铁路管理职能。

“自下而上”之惑

为什么地方对于大部制的改革最早始于交通部门?

原交通部组织国内交通领域的专家组成专家组, 走访全国多个省市得出一份名为《关于我国交通运输管理体系和行政管理体制改革的研究》的调研报告回答了这个问题。

报告指出, 随着各地交通基础设施建设的发展, 有些地区公路、水路、航空、铁路等设施的建设已经达到了很高的水平。但是由于分属多头, 管理不畅, 这些设施并没有得到合理充分的利用。而不畅的交通直接影响到各地经济的发展。所以从交通入手, 通畅交通, 进而发展经济自然成了题中之义。

然而, 虽然交通领域的综合改革已经在全国各地悄然开展, 但综观各地的交通管理模式, 仍有许多不足。

调研报告认为, 主要的问题是, 虽然各交通形式的管理趋于统一, 但交通基础设施的建设及养护体制仍存在于不同的主管部门之中。

其次, 虽然交通委对交通运输形成了一定的综合管理能力, 但对民航、铁路只具有协调能力, 不具备真正的管理职能, 与民航、铁路的协调能力不足, 整个交通运输体系没有形成真正意义上的综合运输体系。

另外, 相关法律条文的不统一也使实际操作过程中出现了很多难以解决的问题。

造成这些问题的原因, 则在于地方对于综合交通体系的改革探索乃是“自下而上”而非“自上而下”。从而造成很多问题得不到根本解决。

“大部制”改革再提速 篇8

此番会议讨论了《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》稿，指出，国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用，需要首先抓紧抓好，将把职能转变放在更加突出位置，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。

据悉，本轮改革从2012年开始进入计划，由中央编办牵头，国家行政学院承担了相关课题的研究。其间，该学院还曾向同行多方征求意见，借鉴日本、美国等发达国家经验，最终成文并于中共十八届二中全会上提交中央讨论的新“大部制”改革方案，包括民政部扩大社会管理等方面的权责；食品安全监管部门整合，成立专门的市场秩序监管部门；国家海洋局扩权，强化海洋综合管理权限；铁道部与交通运输部有望整合等诸多内容。

与此相关，有不愿透露姓名的专家向《中国新闻周刊》透露，新闻出版、广播电视的合并此前也有酝酿，或将与教育部、文化部统筹布局“大文化”。但该专家也表示，具体改革结果要看国务院最终公布的方案。

“‘大部制改革绝不仅仅意味着机构合并，重在职能转变。”中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生在接受《中国新闻周刊》采访时一再表示，改革核心应该在于理清政府与市场、政府与社会之间的权力边界，“所有改革应纳入法治轨道，约束政府权力，保证权力运行的公开透明。”

改革主线一以贯之

据上述会议信息，此轮改革将致力于推进管制型政府向服务型政府、无限政府向有限政府和监管型政府转变。这一路径在中山大学政务学院副院长倪星看来，是坚持了中国近年以来行政体制改革的基本主线。

回溯以往，改革开放以来，我国政府机构已进行过六次比较大的改革：1982年重在提高政府工作效率和实行干部年轻化的改革；1988年改革致力于政府职能转变；1993年旨在建设适应社会主义市场经济需要的改革；1998年重在消除政企不分的改革；2003年目标为“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的改革，成立了商务部、国资委、银监会等部门；2008年则推进了以突出公共服务和“大部制”为重点的改革。

历次改革的脉络基本遵循时代背景、市场规律，与国际接轨，其中政府权力配置更加科学，行政效率愈来愈高，政府理念日趋服务而非管制。

在这些改革中，距离最近的两个阶段（分别为朱镕基和温家宝主持政府工作期间）特点非常鲜明。前一阶段以打破政企不分为目标，推进宏观归政府、微观放给市场的改革，搭建起政企分开的基本框架；后一阶段以搭建公共服务框架为主，推进社会体制改革，是社会利益格局再调整的过程。

“两个阶段都抓住了时代发展的主要矛盾和特点，但是也都谈不上彻底，均亟待进一步深化。”倪星告诉《中国新闻周刊》，前一阶段的改革一度引发国际高度关注，但同样面临既得利益者的阻力，最终未能实现改革效果的最大化，甚至遗留下一些问题。

最显著的问题在于，行政体制改革仍大有空间，与理想状态及公众期待差距较大，一些新的“大部委”并未实现1+1>2的改革初衷。“一些既得利益部门权益固化，最典型的是铁道部。”北京大学政府管理学院副院长白智立接受《中国新闻周刊》采访时表示，并未真正实现职能转变的机构改革甚至成为行政效率提高的障碍，也使得监管缺位、错位和越位现象频频发生。

倪星认为，随着改革进入“深水区”，如果不尽快实现此次会议所提出的“简权放权”目标并有效约束权力，就有可能形成既得利益集团进一步瓜分利益的格局，导致社会的碎片化。

重点不在“合”而在“转”

刘俊生对简权放权约权、提高行政效率的期待，甚至超过对所谓“大部制”的建立。他以美国为例，对方的国家行政机构并不比中国少，但行政效率和服务水平有目共睹，由此，他一再向《中国新闻周刊》强调自己的观点，就是机构改革的重点不在于合并了多少部门，而在于转变、理清了多少职能。

刘俊生表示，现行行政体制的问题主要体现为党政权力交叉、行政行为有法不依、部门间利益扯皮等，最大的弊端是权力运行透明度不够和约束机制缺失。而这些远非“大部制”改革甚至行政体制改革所能根本解决的问题，需要辅以政治体制改革。

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年此间撰文同样试图纠正以往不少人将“大部制”改革等同于机构合理化、提高行政效率的误区，“尽管通过机构整合的机构理性化的确是‘大部制改革的一环，但并非主要内容，”他指出，此项改革的主题是建立规制政府和健全政府治理结构，但是，对此“各方面的努力还远远不够”。

依据郑永年的观点，中国之所以在进行了许多年行政体制改革后仍未达理想目标，主要原因在于政府向企业和社会的分权并未真正到位，而这恰是未来十年中国新一届政府启动新一轮改革的重大突破口。配以进行的应当是政府加快建立对企业经济活动的监管，即通过政府功能的转型，实现从直接参与和管理经济活动转为对经济活动的规制。

与此相关的另一个问题，就是政府与社会关系。郑永年认为政府向社会分权的目标尚未确立。“政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而该局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源”。

在接受《中国新闻周刊》采访的几位专家看来，简单化的部门合并已经导致了尾大不掉的局面，中央层面的机构改革并未实现机构的精简。郑永年同样指出该问题，虽然表面上机构数量减少，但各部委下挂数千个不同形式的机构，权力寻租现象频繁发生。

因此，郑永年表示，“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于没有向社会分权，不管权力以怎样的方式在政府部门之间分配和调整，结果还是在各个政府部门流转，政府要承担的功能还是—样多。向社会分权是实现“大部制”的前提条件。

改革成效关键看服务

在倪星看来，基于“瓦格纳定律”，随着经济的进步和增长，公共开支的份额会随之增大，而且公共开支增长的幅度要大于经济增长幅度。按照目前发展趋势；中国显然无法逾越该定律。加之市场经济日益复杂。社会矛盾越来越多，公众愈加不关注政府机构的多寡与人员数量，而是要看政府所提供公共服务的覆盖面，以及服务水平的高低。政府承担的公共服务职能增多是必然趋势。

而政府必须回应社会的基本公共服务需求，并向上提升自我服务意识和能力、水平。“这是行政体制改革的重要目标之一，也是检验改革成效的重要标准。”刘俊生说。

郑永年认为，在未向社会分权的情况下，政府本身仍然是一个无限责任政府。不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面。“这就必然出现政府和社会之间的紧张关系。”

因此，在社会改革框架内，行政体制改革至少有两方面内容：首先是提供公共服务。这要求政府职能的转型，从推进经济发展功能，转型到提供社会服务功能。这种转型必然进而要求政府机构和官僚组织的重组；其次，更为重要的是要建设大社会。近年来，社会管理成为中国政府社会改革的一项重要内容，而社会管理的主要内容就是社会的自我管理，这就要求政府给予社会充分的空间，容许社会自治力量的成长。同时，政府也要转变自身功能，从直接控制社会转型到通过法治来监管社会。