规制改革

规制改革（共11篇）

规制改革 篇1

一、引言

污染问题伴随着经济的发展而不断出现, 并呈现出越来越严重的趋势。随着人们经济活动的延展, 有限的环境承载力一直备受挑战, 污染的影响也是越来越大。而近年来, “雾霾”天气越来越严重, 几近常态化。2013年尤为严重, 全国各地不断受“雾霾”影响。中国社科院和气象局联合发布的《气候变化绿皮书》中指出, 中国雾霾天气总体呈增长趋势, 持续性霾过程增加显著, 2013年全国平均雾霾日数有史以来最多。有效处理大气污染问题迫在眉睫。

近年来, 我国对环境污染也越来越重视。2008年, 胡锦涛把“经济发展的资源环境代价过大”列为今后执政面临的八大问题之首;2012年, 党的十八大又提出了“大力推进生态文明建设”的战略决策。2013年9月10日, 国务院印发了大气污染防治行动计划, 即“国十条”, 反映了政府治理大气污染的决心。

面对大气污染日益加剧的现状, 我国在大气污染治理上的重视显而易见, 但是成效却非常不显著。中央政府虽然提出了一系列改革规划, 但是从“十五”、“十一五”的完成情况中可以看出, 政府在认识大气污染的问题上存在偏差。

故分析政府如何有效率地规划和治理大气污染变得很有价值。本文从博弈论方法出发, 分析企业、地方政府和中央政府之间相互博弈情况。一方面证明政府的无作为对大气污染治理产生了重大影响;另一方面也为政府进行环境规制提供建议。

二、大气污染问题博弈分析

现实中, 污染企业、地方政府之间存在着相互博弈的情况。故在此用博弈论的方法分析环境规制的可行性并阐述政府环境规制中的困境。

(一) 私人企业之间的博弈

1、大气污染治理的“囚徒困境”

(1) 理论假设。建立一个博弈模型来分析在政府缺乏监管或者监管不力的情况下, 大气污染总是反复的原因。为简化分析, 有A和B两家企业。两家企业在生产过程中都有排污和不排污两个策略。如果两家企业都选择继续排污, 则受到污染的环境质量会影响到企业收益, 设每家收益为W;如果两家企业都选择保护环境, 好的环境质量会降低企业的生产成本, 提高企业收益, 假定每家企业收益为X;如果有一家企业选择保护环境, 一家企业选择不保护环境, 则选择排污的企业获得的收益大于不排污的企业, 设排污企业收益为Y, 不排污企业的收益为Z。显然收益大小排序为Y>X>W>Z。

(2) 模型分析。如表1所示, 在A企业选择不排污的情况下, B企业会选择排污, 因为Y>X, 理性的企业会选择收益较多的选择, 在A企业选择排污的情况下, B企业仍会选择排污, 因为W>Z;同理, 无论B企业选择排不排污, A企业都会选择排污。最终纳什均衡为 (W, W) , 而不是收益较高的 (X, X) 。这就形成了典型的“囚徒困境”, 从理论上解释了大气污染久治不愈的原因。 (表1)

2、大气污染治理的“智猪博弈”。

“智猪博弈”是纳什均衡的一个例子, 它假设猪圈里有一头大猪、一头小猪。猪圈的一头有猪食槽, 另一头安装着控制猪食供应的按钮, 按一下按钮会有10个单位的猪食进槽, 但是谁按按钮就会首先付出2个单位的成本, 若大猪先到槽边, 大小猪吃到食物的收益比是9∶1;同时到槽边, 收益比是7∶3;小猪先到槽边, 收益比是6∶4。那么, 在两头猪都有智慧的前提下, 最终结果是小猪选择等待。该理论对小企业在经营中学会如何“搭便车”有较大的影响, 给竞争中的弱者以等待为最佳策略的启发。

假设城市空气质量遭到污染, 大企业与小企业之间就可能存在着“智猪博弈”。如表2所示, 在大企业选择治理的情况下, 小企业选择不治理;在大企业选择不治理的情况下, 小企业还是选择不治理。所以, 不管大企业如何行动, 不治理大气污染一直都是小企业的最好选择。但现实中, 小企业所排放的污染不一定少, 但是由于小企业资金受限, 经常会选择继续不治理。这也是大气污染久治不愈的原因之一。 (表2)

(二) 污染企业与地方政府之间的博弈。

在大气污染治理中, 企业和地方政府是重要的参与主体。企业在生产产品的同时会向外部排放各种污染。理性的生产者会在利益驱动下, 选择无节制地直接排放废气, 因为环境属于公共资源, 成本和收益会出现不对称的情况, 企业实际承担的成本小于其社会总成本。在这种外部影响的条件下, 可以从三个方面分析:首先, 如果大气污染面涉及较少, 此时企业和受害者可能在如何分配“重新安排生产计划”所得到的好处问题上不能达成协议。其次, 如果污染涉及的受害者比较多, 此时企业和受害者以及受害者之间要达成协议就更加困难, 因为在这种情况下, 很难避免“免费乘车者”。最后, 即使污染者与受害者有可能达成协议, 但由于面对众多受害者, 企业在改变污染水平上的行为就像个垄断者, 垄断情况下会出现资源配置不合理的低效率情况。这在一定程度上能够解释政府需要从制度上进行监管, 否则大气污染不可避免。

地方政府和企业之间的关系, 一方面体现出监管方与被监管方, 地方政府对企业的排放污染行为负有直接监管的责任;另一方面由于地方政府也是理性人, 有可能出于经济利益考虑, 与当地企业在对待排污方面达成“合谋”。

1、理论假设。

为分析方便, 假设一个经济体中, 所有的企业都归结为一个整体 (下同) , 政府对企业进行监管。企业和政府都是理性的, 故他们都追求利益最大化。企业在生产过程中有排污和不排污两种选择;政府在履行职责的过程中有监管和不监管两种选择。假设企业主动进行排污处理, 产量为Q1, 利润为R1;假设企业不进行排污处理而直接排污, 其产量为Q2, 利润为R2。显然由于处理污染的成本R1<R2;政府的收益来源于税收, 税收又和企业的产量相关, 故在产量为Q1时, 税收为T1, 产量为Q2时, 税收为T2, 则T1<T2;假设政府对企业污染的惩罚为P, 政府监管成本为C。

2、模型分析。

如表3所示, 该博弈表明, 当政府对企业污染的罚款P小于监管成本C时, 政府选取的最优选择是不监管;当R2-P>R1时, 无论政府监管与否, 企业的最优策略都是污染。 (表3)

相反, 当P>C, R2-P<R1同时成立时, 即当政府对污染的防止比较严格, 罚款较多时, 若政府选择监管时, 企业会选择不污染;反之, 如果政府选择不监管, 企业会选择排污, 达到混合策略的纳什均衡。 (表4)

这种博弈解释了在政府监管不力或者缺乏监管的情况下, 大气污染程度越来越严重。

三、避免大气污染规制困境的措施

(一) 借鉴国外征收污染税经验, 改革排污收费状况。

在西方经济学中, 针对环境问题比较倾向于开征污染税。以二氧化硫为例, 美国、日本、德国等发达国家自20世纪70年代以来陆续开始对排放到空气中的二氧化硫污染物征税, 效果显著, 并得到社会的理解与支持。

我国尚未对大气污染征收污染税。我国实行排污收费制度, 从1982年起开始对工业企业超标排放废水、废气、废渣征收排污费。可见, 大气污染仍然征收超标排污费。排污收费制度经过30多年的发展, 得到不断完善, 其控制污染物排放对环境造成不良影响中的作用也在不断增强。同时, 排污收费制度也存在着例如收费标准不合理、排污费征收效率较低等问题。因此, 在大气污染领域有必要进行“费改税”。在总结排污费的经验教训基础上合理设计排污税的税制结构, 借鉴国外污染税经验, 尽早实现大气污染税。

(二) 重视公众参与的重要性, 提高公民保护意识。

从环境规制的博弈分析中, 我们可以看出, 大气污染的治理不仅需要企业与政府的努力。在制定大气保护各项措施时, 强调公众参与。公众对大气环境的不满对政府是一种压力也是一种动力。应当搭建公众参与大气污染的平台, 使公众了解政府关于大气污染防止的信息和政策, 完善大气污染信访举报制度和公益诉讼制度, 保护公众的环境权。此外, 生活废气也是造成大气污染的原因, 大气污染的防止应该提高公民环保意识。故大气环境治理需要环境规制与公众参与相结合。

(三) 完善大气环境问责制, 提高行政效率。

从“十五”、“十一五”计划的经验和教训中, 我们可以看出, 我国在环境保护规划的制定中存在着弊端。我国应该完善实施的监管体制, 避免出现环境规制中的“合谋”情况。我国应制定和完善大气环境保护行政问责制度, 明确责任承担者, 造成严重后果的还要追究刑事责任, 把大气保护规划评估结果作为政绩考核的重要依据, 把它作为提拔、罢免、撤职干部的重要指标, 以督促各级政府积极实施大气污染防止措施。

摘要：大气污染久治不愈, 对我国的经济发展及人民生活水平造成很大的损失, 有效改变现状迫在眉睫。本文从博弈论角度分析环境规制中的困境, 阐述大气污染中政府的无效率困境。同时从博弈分析中反映出公众参与的重要性。最后为大气污染治理提出策略。

关键词：大气污染,博弈论,环境规制

参考文献

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规制改革 篇2

现代市场经济的有效运行，离不开政府的积极作用。规制是政府干预经济的一种常见方式。对自然垄断领域进行规制，是世界范围内的普遍做法，但传统的规制方式积弊甚多，亟待改革。

一、自然垄断行业的基本概念

在现实生活中，所谓“自然垄断行业”，是指公用事业为主的特殊行业，如供水、供电、煤气供应等，也包括与之相辅的特殊产业。这类自然垄断行业的初始投资一般都十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府如不加以适当规制，极易产生不利于资源最优配置和社会福利改进的后果。自然垄断行业通常具有的特征是：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低成本的商品供应市场，并由此而形成垄断性经营。为了节约交易成本，更合理地配置稀缺资源，世界各国政府都对自然垄断行业实行规制的做法。

自然垄断行业规制的概念与类型：自然垄断行业规制，是指在竞争很弱的自然垄断产业领域中，政府通过一定的政策和措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，作为导向垄断型企业的经济决策；或者制定强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面，作出明确规定。自然垄断行业规制，可分为两种类型：一类属于经济性规制；另一类属于社会性规制。自然垄断行业无规制的后果，最常见的有两种：一种后果是：市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种后果是：市场竞争达到了相对均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，商品生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被淘汰。

二、自然垄断行业规制的合理性

1、自然垄断企业的目标具有双重性。自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征，这就决定了该类行业中的企业应将公益性目标放在一定的位置上。作为一个企业，其重要目标是追求利润（经济效益）。因此，对企业如不进行适当规制，垄断性企业就会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。

2、信息不对称广泛存在。相对于垄断生产者，其它生产者处于弱势地位。相对于垄断生产者，消费者更是处于明显的信息劣势地位。

3、市场经济秩序的条件缺失。毋庸讳言，在市场经济条件尚未建立健全的情况下，对生产者如不加以适当规制，则难免会出现垄断欺市、特权经商的现象。营造公平交易的秩序，需要“规制”来作为行为规范的依据。只要“规制”具有存在的合理性，就不可能被完全取消，其本身变化的只是适应合理性需要的规制形式。

三、自然垄断行业的规制改革

深入推进自然垄断行业的规制改革，是我国加快经济社会发展的客观需要和必然选择。主要理由： 一是随着我国社会主义市场经济发展的需要，自然垄断性领域竞争的引入将不可避免，竞争因素将日益增多，垄断性市场结构必然被竞争性市场结构所替代。市场的参与主体，将不再是国有经济独此一家，民营经济、外资经济等非国有经济将更多地参与进来。

二是竞争性市场结构将逐步向曾经的自然垄断领域延伸，而竞争性市场结构的变化，必然进一步催化自然垄断行业规制体系和规制方式的创新。

三是全球经济一体化的竞争与合作，正在日益催促我国加快改革传统的规制体系和规制方式。例如，我国加入世贸组织后，WTO的规则要求每个成员的国内市场规制必须与其接轨，不得设置开放国内市场的歧视性障碍。

当前，推进我国自然垄断行业改革的主要任务：

1、规制改革的取向与重点。随着社会主义市场经济的发展，我国现行的自然垄断行业规制体系和规制方式，已显示出不适应甚至不合理的矛盾越来越多，尽管改革已经启动，但总体上的收效尚不尽如人意。

推进自然垄断行业规制体系和规制方式深化改革的战略取向是加快实现“两个转变”：一是由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变；二是由注重生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。自然垄断行业规制改革的重点是：要改革现行规制与国际惯例不对称的政策与措施，尤其要注重调整既符合国际惯例、又有利于保护国家安全的政策与措施。要改革现行规制中一些虽有明确的规定条款，但实际执行时难操作甚至易引发偏差的政策与措施。要改革进入规制、价格规制等易造成不该垄断而强化垄断的政策与措施。要改革执行经济性规制易与社会性规制相抵触的政策与措施，特别要注重调整和完善旨在增进广义社会福利的社会性规制，如环保、卫生、教育、文化和体育等公共事业方面的政策与措施。要改革虽有利于企业提高竞争力，但规制本身易造成垄断租金，特别是企业凭借规制不完善或有缺失的规定条款，易引发消费者利益受损的政策与措施。

2、剔除设租性规制。在推进体制转轨阶段，新的制衡约束、监督检查制度尚不完善，权力寻租还不可避免，尤其是“行政审批”这类常见的规制方式，由于审批权限的自由裁量空间难以控制，极易引发在实际执行中的主观随意性。因此，自然垄断规制改革应当遵循的一个重要原则是：建立规制的主旨并非是为“设租”。

自然垄断规制改革应剔除的主要内容：一是必须将自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争、以行政力量支撑垄断地位的一些没有合理性的规制，坚决予以废止。二是必须将垄断性企业的利益凌驾于消费者利益之上的一些没有合理性的规制，坚决予以取消。三是必须进一步清理和规范现行规制中易被收买又难以监督、制约的政策和措施，凡无必要的，坚决予以剔除。

3、填补规制真空。首先，在体制转轨中，易出现制度（规制）缺失或真空。例如：旧的规制被废止，新的规制在建立过程中没有完全涵盖应调整的主体和事件；新情况新问题层出不穷，对规制体系和规制方式不断提出新的调整或修正的要求。第二，出现规制真空，必将导致无法可依。因此，在推进制度的改革与创新过程中，应包括填补规制真空。第三，垄断性行业规制，原来所依据的多为政府部门制定的规章及各种内部条例、内部规定，既不公开也不透明，这类规制在市场经济条件下已不应再用，而要遵照国家行政许可法的规范授权，进行重新制定规制。第四，在制定新的规制过程中，必须高度注重程序公正的问题，要让各利益相关者都有充分发表意见的机会，并尽量照顾处于信息劣势的消费者。

4、强化对规制者的规制。现代市场经济的有效运作体制和机制，必须建筑在完善的法治条件下，而法治则必须通过其两个作用来为市场经济运作提供制度保障：一是依法约束政府的行政行为，即约束政府对经济活动的任意干预；二是依法约束经济人的经济行为，即包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。结论：强化法治的第一个作用至关重要。

一些人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前，一些地方存在有法不依、执法不公现象，与规制权被收买不无关系。

发达国家的政府规制改革及其启示 篇3

关键词 政府规制 激励性规制 发达国家

〔中图分类号〕D502 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)04-0077-05

作为政府管理经济活动的一种特殊形式,政府规制依据有关法规,通过许可和认可等手段,对企业的市场活动实施直接的外部影响。合宜的政府规制有利于防止过度竞争,维护公平交易,增进公共利益,提高经济效率。如同市场失灵一样,政府规制也存在失灵问题。过度的政府规制容易引发企业寻租和政府腐败,从而抑制组织创新,降低经济效率。发达市场经济国家的政府规制,经历了从强化规制到放松规制和走向激励性规制的发展历程。研究发达国家的政府规制改革及有益经验,对于完善我国政府规制具有重要意义。

一、发达国家政府规制的制度基础

发达国家政府干预经济活动,主要通过普通法、反垄断、宏观调控、国有化和政府规制五种形式(注:余东华:《政府与市场:一个管制经济学的视角》,《经济体制改革》2004年第1期,第45页。)。其中,普通法是市场经济运行的基础环境,主要包括财产法、合同法和民事法等,核心是有效界定并保护产权,“西方国家是在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明”(注:周其仁:《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》,北京大学出版社,2004年,第270页。)。反垄断通过间接的司法诉讼干预大企业的垄断行为。不过,政府的反垄断权力要受到独立的司法系统的制衡,反垄断诉讼最终由独立的法院和法官进行裁决。宏观调控是对国民经济实行间接的参数干预,政府只改变企业和个人进行经济决策的环境参数,但不干预企业和个人的决策和行为。国有化通过组建国有公司,或者收购私人公司的股权,从内部对公司进行直接控制和干预,以实现政府的政策目标。政府规制是政府管理经济活动的一种特殊形式,它依据法律和行政规章,从外部对企业的市场准入、产品质量、价格决定、服务条件等实施直接的行政干预。

政府规制是有规可循的管制活动,它具有明确的法律依据和程序规定性,受规制者依法拥有提起诉讼和获得救济的权利。可以讲,政府规制是一种附带前提条件的管制活动。发达国家的政府规制发端于市场经济环境之中,其有效运行有赖于一系列基础性的制度条件,主要包括:

1.宪政秩序

宪政秩序是一套关于限制政府权力,保障公正、自由和安全的综合性“游戏规则”,这套规则不会因为临时性的政治需要而发生变化,不会因为统治者偏好和意志的变化而发生变化,也不会因为统治者的变化而发生变化。用诺思的话说,宪政秩序“使一套综合性的规则体现在客观的法律结构中,这套规则不会因为政治狂热和立法机构的变化而变化”(注:〔美〕道格拉斯•C•诺思:《经济史中的结构与变迁》,上海三联书店,1991年,第212页。)。只有依赖宪政秩序,才能有效地限制和约束政府行为。

2.法治国家

发达国家的政府规制植根于深厚的法治土壤,法律在整个社会中具有最高权威地位。规制机构必须具有法律授权,规制行为须以宪法、法律等具有法律效力的规范为依据,并被限制在法律许可的范围内。以美国为例,规制部门的成立需获国会特别授权,规制机构制定和发布规章的权力,源自于国会的委任立法权。国会通过制定《行政程序法》、《规制弹性法》、《减少繁文缛节法》等法律,对规章的提出、审核、执行和废除进行规范,以防止规制机构滥用权力。④(注:宇燕、席涛:《监管型市场与政府管制:美国政府管制制度演变分析》,《世界经济》2003年第5期,第5、3页。)在规制执行过程中,企业和个人可对规制行为提出法律诉讼。

3.产权保障

产权制度是现代市场经济的基本制度支持之一。有效率的经济组织及其活动必须具有明确的产权界定。(注:卢现祥:《西方新制度经济学》,中国发展出版社,1996年,第153页。)离开了产权,就难以界定企业组织的边界,更谈不上企业如何通过制度和技术创新提高自身的市场适应能力了。发达市场经济国家普遍建立了较为完善的产权制度。一方面,在私人产权与公有产权之间具有一条比较清晰的“楚河汉界”;另一方面,国家对私人产权和公共产权实行同等保护。除非法律具有明确的限制性规定,私人财产的占有、使用、收益和交易权利不受侵犯。

4.政企分开

发达国家政府和企业之间的界限比较清楚。一方面,公营企业在国民经济中所占份额较低。自20世纪80年代以来,发达国家纷纷掀起了新公共管理改革和民营化运动,公营企业的比重呈大幅下降趋势。另一方面,公营企业的运营实行政企分开、政资分开。政府一般通过选派产权代表和董事会成员等方式,对其出资的企业行使所有权,而对企业生产经营活动不进行直接干预。例如,美国公营企业普遍由政府提名董事会,政府董事在董事会中占很大比重,采取董事会领导下的经理负责制,以董事会作为连接政府和公营企业的桥梁。

二、发达国家的放松规制运动

美国被公认为是世界上政府规制历史最悠久、体制最成熟、效果最明显的国家。④为了消除州际贸易摩擦,保障市场健康运行,1887年美国国会制定了《州际商业法》,成立了第一个专门的政府规制机构——州际商业委员会(ICC)。从19世纪80年代到第一次世界大战爆发,美国政府规制逐渐兴起。1929年爆发的“经济危机”,严重破坏了市场经济秩序,并给众多企业和个人带来灾难,促使罗斯福实行“新政”。美国国会通过立法,相继成立了一系列行政规制机构,并赋予这些行政机构以委任立法权。

20世纪30-70年代,美国联邦政府成立的规制机构主要有:食品和药品管理局(1931年)、联邦通讯委员会(1934年)、联邦证券与交易管理委员会(1934年)、联邦海运委员会(1936年)、民用航空委员会(1938年)、联邦公路局(1966年)、联邦铁路局(1970年)、环境保护署(1970年)、联邦邮资委员会(1970年)、国家公路交通安全局(1970年)、消费品安全委员会(1972年)、能源管制局(1974年)和核管制委员会(1974年)等。到1975年,连同州一级的政府管制部门,美国共有100多个政府规制机构,而受规制行业的产值占全部GDP的四分之一。

浅析我国政府规制改革的对策 篇4

政府规制, 本质上是一种政府干预, 以弥补市场缺陷, 纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科, 它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。

(一) 政府规制的经济学成因

由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识, 因此, 由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品, 而这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵。为了纠正市场失灵, 政府不仅要提供公共物品, 而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。

外部性的存在扭曲了价格机制, 价格体系不能传达正确的信息, 资源无法实现最优配置。一方面, 政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面, 还可以促进外部经济的活动。最后, 市场失灵的另一个因素———信息不对称使得市场交易发生的前后分别可能引发逆向选择和道德风险, 导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题, 鼓励交易者之间加强信息沟通, 建立市场信誉, 以矫正信息不对称所引致的市场失灵。

(二) 新规制经济学理论

前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制 (Rate-of-return Regulation, ROR) 为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益 (fair return) , 因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下, 允许企业的资本投资赚得公正的收益, 不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润, 只要企业的利润率不超过公正收益率, 企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。

收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营, 但缺点也很明显:不仅增加企业X-非效率和过度投资效应的可能性, 而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大, 导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结, 造成社会福利的损失。随着博弈论、机制设计理论、委托-代理理论的出现和发展, 拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下, 把最优规制机制的设计作为研究的重点, 他们运用博弈论以及机制设计理论, 在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下, 分析双方的行为和最优权衡, 从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。

二、美国政府规制的分析

作为政府微观经济职能的一个重要组成部分, 政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是, 与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。

美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家, 在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。

首先, 政府的经济性规制趋缓, 而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少;另一方面是社会性规制所占份额的增加。从这种表现来看, 政府正在慢慢的退出对大部分市场的干预, 存在着一个市场化的趋向。

其次, 在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中, 为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”, 以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程, 采取了很多具体的措施。而且, 为了保证在立法和执法过程中, 有足够的市民团体参与或者监督, 引入了听证会制度。同时, 国家在财政上给予了相应的经济保证。

再次, 美国重视规制成本的核算, 努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。到了里根政府时期, 则对于主要的规制和规制规则都要实行成本———收益分析。尤其是新的规制在实施之前, 必须要通过有关成本———收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。

三、我国政府规制改革的对策

从以上的分析可以看到, 完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。基于前面的分析并结合我国的实际, 为我国政府规制改革提出以下对策建议:

(一) 政府和市场职能的正确划分

由于市场失灵的存在, 不可能完全依靠市场对经济的自发调节, 经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此, 正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先, 有些市场失灵是政府规制难以修补的, 有些市场失灵恰恰是政府干预的结果, 勉强干预势必造成政府失灵。其次, 政府规制是有成本的, 只有在收益大于成本的前提下, 才应引入政府规制。再次, 要准确把握市场失灵。

规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题, 这是规制的前提条件, 然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看, 政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化, 而且市场的边界将不断扩大, 政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中, 由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因, 可能会出现人为的回潮, 即政府与市场的边界向市场压缩, 规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。

(二) 加强政府规制权力行使的法律约束

在自由民主的社会中, 行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性地位, 确定了它们所应遵循的决策程序, 并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间的界限以及应共同遵循的一套原则和程序。我国目前在制约政府权力的意识方面, 对行政程序制约政府权力功能的认识方面, 以及在尊重程序、信守程序等诸多方面, 在行政程序制度上相对滞后, 并存在大量的行政活动无序现象。

对于规制的制定, 应体现三大原则。首先应遵守上位法原则, 如违背这一规则将承担被撤销的后果, 并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件, 如果成本大于收益, 规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程, 使之程序化。再次是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益, 政府作为中立的第三方, 必须兼听两方面的意见, 做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。

(三) 协调政府规制中博弈双方的利益

从这个角度来看, 核心问题在于清除利益集团的干扰, 防止政府失灵。不少产业规制是由企业自身争取来的, 其目的在于获得政府财政补贴, 阻止其他市场进入者, 维护垄断高价, 这导致企业缺乏降低成本的动力, 直接损害了社会和消费者的利益。因此, 政府规制机构如何保持独立公正, 作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时, 形成对规制机构监督的框架, 以保证规制机构始终处于中立的地位。

规制机构在对自然垄断企业的监管中, 对于企业必须要政企分开, 这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中, 由于分散的消费者群体组织成本高, 存在“搭便车"现象严重, 规制机构更应扶植消费者群体, 组建大的消费者社团组织, 增强与企业谈判的能力, 否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下, 政府规制机构才更能显示处于中立地位, 构建博弈规则, 并予以裁决。

参考文献

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[2]王淅勤:政府治理中制度缺陷的博弈分析[J].工业技术经济, 2006 (5) .

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[4]周慧, 许长新:新规制经济学理论的发展[J].经济评论, 2006 (2) .

规制改革 篇5

关键词：委托-代理；经济规制；法经济规制

中图分类号：F279 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）07-0065-02

工业革命带来了生产力发展和规模化大生产，个人的资本和风险承受能力以及知识、能力变得相对有限，产生了专业代理人，导致了公司所有权和经营权的相分离，两者在企业利润、真实信息、所负责任等方面存在着不对称，随之产生了“委托-代理”问题。尤其在上市公司，股东和管理层之间由于目标函数不一致和信息不对称，管理层追求自身利益最大化的决策很有可能损害股东的利益[1]。由此造成的经理人逆向选择和道德风险、管理层腐败、国有资产流失等问题势必使企业蒙受巨额损失。

案例：1930年美国烟草公司总裁Hill的报酬为：薪水16.8万美元，奖金84万美元，特别贷款权27万美元，另外还包括以低于市场价格购买公司股票的选择权。美国烟草公司支付这样的薪酬根据是公司章程细则规定的从利润中按比例向高管分配奖金。原告Rogers是美国烟草公司的股东，他就此进行起诉，诉讼理由是这一报酬过高，请求法院判决被告向公司归还已得到报酬。美国联邦最高法院判决法院最终判决认为，公司章程细则可以约定公司管理层的收入与公司的利润挂钩，按比例得到薪酬。但是不得以公司内部章程为依据支付大笔薪金，“掠夺”或“浪费”公司的财产。法院因此支持了Rogers的诉讼请求。根据该案判决，即如果高管报酬数额“如此之高，以至于在实质和效果上相当于劫掠或浪费公司财产”，则构成“公司浪费”[2]。

由此案例可以看出，只要有股东反对，即使薪酬安排经过董事会批准也不能证明其合法性。高管的薪酬从一个收入分配问题，演变成公司法的问题，这来源于两权分离的公司独立性。所有权和控制权的分离，产生了股东和董事之间的分歧，形成了“委托-代理”问题。

一、“委托-代理”问题的经济学分析

“委托-代理”理论是契约理论的重要发展，是基于20世纪60年代末一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。其中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。传统经济学对“委托-代理”问题的分析，主要有以下几点。一是完全信息。一方面，在完全信息情况下，股东可以清楚地知道董事会及经理人的行动目标和决策行为，摆脱由于信息不对称而对自己造成的诸多不利影响。另一方面，在充分竞争的市场中，股东通过对比企业之间竞争形成的平均利润和企业实际利润的高低，可以判断企业的经营状况。由此，股东根据完全信息支付给管理者薪酬，而不去考虑二者的目标函数是否一致。二是内部控制。按照米勒（1995）的定义，公司治理结构是为了解决“委托-代理”问题而产生的，“如何确知企业管理人员只取得为适当的、盈利的项目所需的资金，而不是比实际所需多？在经营管理中，经理人员应该遵循什么标准或准则？谁将裁决经理人员是否真正有成效地使用公司的资源？如果证明不是如此，谁负责以更好的经理人员替换他们？”[3]建立有效的公司内部控制结构是指在股东、董事会、监事会和经营管理者之间合理配置权限和公平分配利益，实现所有者、管理者和其他利益相关者之间的制衡。三是报酬激励。解决“委托-代理”问题的另一个重要途径是设立一个合理的报酬机制。高管的薪酬通常由基本报酬、激励性报酬和福利性报酬三部分组成，通常将基本报酬作为保险因素，激励性报酬视为变动的激励因素，而福利性报酬主要指各种保险和职务消费。公司可以通过将反映过去和未来业绩的会计或财务类指标相联系，建立起一个有效的经营者业绩考核体系。但在现实中，经营者薪酬水平主要依靠自我约束。换句话说，通常是经理聘请董事会，而非董事会雇佣经理。美国公司法学者贝布查克将它表述为“管理层权力理论”，只要在高管薪酬不过分激怒股东，并能采取一定隐藏行为的约束条件，公司高管的决定可以内生于高管对于公司的经营管理权，可能给高管带来寻求不合理过高薪酬的机会[4]。

以上是经济学中对于“委托-代理”问题的主要解决方法。在实际操作中，一般更侧重于第三点，因为完全的信息和合理的内部控制是遥不可及的，而报酬激励不仅操作便捷，往往还能取得立竿见影的效果。然而，仅从经济学的角度去追求效率而单纯地强调对高管的“强激励”，弱化对高管薪酬的控制约束，使得公司高管薪酬“由降低代理成本的方式异化为代理成本的一部分”，这样不仅没有降低代理成本，反而形成了高管侵占公司财产，造成公司浪费的一种理由。由此可见，在经济学的范畴内引入法学已是大势所趋。

二、“委托-代理”问题的法经济学分析

经济学与法学相互融合，催生出了相互交叉的边缘学科——法经济学，即从经济学视角，把法律现象等非市场领域问题纳入经济学研究的视角，进行解释。对此，波斯纳将法经济学总结为“将经济学的理论和经验方法全面运用于法律制度分析”的学科。

经济学信守效率，法律的目标是公正，效率和公正难免会有冲突。但在许多法经济学学者看来，二者没有不可调和的冲突，他们认为效率即正义，即如果一个法律规则的效率原则无法实现的话，就不会有公正可言，迟到的正义即非正义[5]。法经济学和传统法律虽有差异，但对于同一个案件的结论，往往惊人的相似。在以效率为中心分析的同时，并不与公平相对立，引入法经济学的分析不是牺牲公平以换取效率或者牺牲效率来换取公平，相反，它的正确运用能够在坚持公平标准的同时，更好地解决法律中的效率问题，这也使得法经济学成为传统法律的一个重要补充。

在国际的法律案件中，各国法院对于高管薪酬的司法判例并不多，原告获得胜诉的案件更是极为罕见，上述的Rogersv.Hill一案是一个经典的案例。基于此，我们以法经济的视角，给出明确的解释——界定“合理薪酬”与“公司浪费”的范围。

首先，我们进行经济上的“成本-收益”的定性分析。

如表1所示，对于处于成熟的产品市场和垄断地位的美国烟草公司来说，可以假设原告和被告之间的成本与收益被相互抵消。这是因为，评价法律的效果不能仅仅局限于裁决结果对于原告和被告各自的“成本-收益”影响。案例中的原告Rogers和被告Hill同属美国烟草公司，而国家在国有企业的用人机制上拥有绝对优势，经理的更换不会对公司的决策事宜产生重大的影响。根据柳学信（2011）在“中国垄断企业的公司治理改革进展、问题与建议”的统计，我国150家中央企业中，有53家企业的负责人（包括党委书记、董事长、总经理）由中央任命和考核，这足以证明上述观点；同时，对于烟草行业来讲，烟草是上瘾物品，它的需求缺乏价格弹性，消费群体相对固定，案件的发生同样不会对公司业绩产生重大影响。因此，“成本-收益”最终可简化如下。

如表2所示，成本仅为司法部门的制度成本，而收益则变为公众愤怒情绪平息并对司法部门和政府信任，烟草公司获得好评并相当于“免费的广告”。这无疑是收益大于成本，是应该积极鼓励的法律规制。然而，令人遗憾的是，在现实中此类案件极为稀缺，存在明显的法律供给小于法律需求。即便在仅有的几个案例中，法律也没有给出确立的实质性标准，而仅仅是以自由裁量权对公司高管的过高薪酬加以适当的调节，甚至在很大程度上是为了回应当时正处于经济萧条时期公众在高管巨额薪酬问题上的愤怒情绪[6]。在多数情况下，法院还是将公司高管薪酬的决定视为公司内部事务，以法官的学识和经验很难直接判断公司的薪酬问题，因而主要是审查其程序上的公正性、合理性，积极保持“有限干预”的态度。

三、结语

对于“委托-代理”问题中的高管薪酬过高，一方面，应该从经济学的角度进行规制，为企业提供充分竞争的外部环境，减少政府的行政控制，从而使企业的利润能够真正反映企业自身价值。但是在现实中，高管薪酬过高的问题屡见不鲜。对此，不能否定经济规制，只能说这种状况超出了经济自动调节的范畴，必须加以司法矫正，法律规制是必要的，但显然不是万能的，其作用的范围及其方式都是特定化的。所以，另一方面，落实对不合理高管薪酬的司法矫治，需从经济学的规制向法律的规制进行演绎。

参考文献：

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[5]刘群薇.经济学在法学中的运用——法经济介绍概述[J].法制与经济，2011，（4）.

规制改革 篇6

20世纪70年代, 随着西方发达国家经济的快速发展, 竞争机制运用于各种产业之中, 电力产业一体化垄断经营的弊端日益突显, 英国率先对其电力产业体制进行改革, 放松了政府对电力产业的规制。改革的成功带来了巨大经济效益, 发电量上升, 价格下降。伴随对电力产业放松规制的潮流, 澳大利亚、西班牙、日本、法国、北欧等各国都对其电力产业体制进行改革。

我国20世纪80年代中期我国开始尝试在电力工业进行改革。2002年12月开始确定对电力产业拆分重组的方案, 最终形成了五大发电公司和两大电网公司。但在此之后, 我国电力改革十几年没有发生任何变化, 电监会成立和管制手段的日益加强并没有使电力产业呈现高效益的增长趋势, 却逐渐暴露出缺乏竞争而带来的效率低和社会公众的强烈不满。通过对国外电力改革和电价改革的分析, 借鉴国外的电力改革经验和价格规制模型, 使我国的电力改革和电价能顺利进行。

二、国外电力及价格改革比较

(一) 英国

1987年英国开始对垂直一体化的电力产业进行改革重组, 将原英国中央发电局分解为四个部分允许私人或民营建立独立发电厂, 在发电领域引入竞争机制。1990年英国基本上实现了电力生产发、输、配、售的完全分离, 并专门成立了电力管制办公室 (OFFER) , 全面负责电力生产的监管工作。1998年电力管制和天然气办公室共同合并为OFGEM, 共同管理电力和天然气的所有事务。

在进行电力体制改革的同时, 英国对电价的形成机制和电价制度也进行相应的改革。在发电市场的上网电价通过市场竞争形成, 国家电网公司的电力中心负责全国现货市场上网竞价过程, 在价格管理方面采取最高限价方式。1995年4月, 各地区电力公司的配电收费价格下降11—17%。电力管制办公室对配电价格进行再次评估, 并于1995年7月再次调整价格幅度, 并在之后的二年中将价格下调11%—13%。在改革的前十年, 由于各地区的情况不同, 配电价格总计降幅在27%—34%之间。

英国的电价是由有关管制部门制定的, 电价实行无歧视条款制, 这是英国《竞争法》和《电力法》规定而且是严格执行的。自1990年电力工业实行私有化以来, 电价对于所有客户群体来说大大降低了。从1990年至今, 工业客户电费支付比私有化前减少29%-32%, 使英国电价在欧盟中处于最低水平, 平均比德国低26%, 比法国低18%, 比意大利低18%。

电价监管方面。OFGEM规制办公室由供电总监领导, 其主要职能是保证满足用电需要, 向有能力参与经营业务的公司发放许可证, 改进电力竞争。规制办公室负责调查、监管发电市场的情况, 对输配供电价格进行控制, 确定最高限价。

2009年7月15日, 英国政府公布了《英国低碳转变计划》战略白皮书, 提出了包括电力、重工业和交通在内的各行业减排量和减排措施, 核心目标建设一个更干净、更绿色、更繁荣的国家。为此英国政府在发展再生能源和新能源方面做出相应措施。电源建设方面——大力发展低碳能源, 主要包括发展可再生能源的投资;核电站的建设;发展清洁燃煤技术。电力市场机制方面——建立相应的配套机制。改进可再生能源配额制, 保障大型可再生能源项目回收投资。从2002年开始, 英国实施可再生能源配额制, 每个可再生能源项目最多可获得20年的配额支持;使可再生能源维持在一个相对较高的价格, 保障了可再生能源的投资收益。

(二) 日本

日本电价是根据《电力工业法》和《公用事业法》制定的。电价必须经过法律授权并且由政府核实批准后才能实施。1995年日本政府第一次修改了《电力工业法》, 其核心是将在发电领域引入竞争, 允许私人投资者建设独立电厂。2000年日本对《电力法》进行了第二次修改, 开展大用户电力直购业务, 自己选择供电公司, 允许独立电厂进入市场, 成立了电力改革政策研究委员会。2003年日本政府对《电力法》进行了第三次修改, 这次改革扩大了零售市场的自由销售范围, 达到了60%左右, 并在2007年实现所有用户 (包括居民) 用电零售的全面自由化

经过三次的《电力法》修改, 日本政府对发电市场、输配电管理方面取得很大成就, 同时对销售电价也起到推动作用。电力产业改革后, 电力产业在竞争市场下电力成本和电价不断下降。1996年1月电价降低了4.21%, 1998年2月电价再次下降了4.67%, 2001—2006年居民用电价格又下降10%, 2007-2013年工业用电价格降低了13%。

在日本, 大工业和商业用户都实行了容量电价和电量电价两部制电价。容量电价和电量电价比较好地反映了不同电压类型供电成本的差异。容量电价与电量电价的比价范围, 从日本来看, 一般高于20%, 即用户供电成本中固定成本约占据20%。电力用户按用电方式和负荷性划分为照明、动力、非工业照明与动力混合三类。电价制度包括基本制度、特定制度和电费调整及负荷调整制度等内容。

日本从2003年起开始试行绿色电能交易价格, 2008年日本设计了“绿色电能批发交易”规则, 并决定从2008年11月17日开始, 在日本电力批发交易所开发绿色电能批发交易。在日本机再生能源配额制度下, 义务主体 (供电商) 自己不能完成配额时, 需要向其他电力企业购买绿色电能, 电力企业间通过市场合同自由确定交易数量及交易价格。

(三) 澳大利亚

1990年以前澳大利亚电力作为国家的公用事业由州政府统一垄断管理。1990年国有垂直一体化的电力企业被折分成发、输、配、售四个环节, 发电和售电首先引入竞争。1996年政府重新修改了《电力法》, 并成立了国家电力市场管理公司 (NEMMCO) 。1998年12月, 国家电力市场开始运行, 行政区域包括澳大利亚的六个州。2004年澳大利亚能源市场委员会和澳大利亚能源监管委员会成立, 2009年成立了澳大利亚能源市场运营机构, 它涵盖原国家电力市场管理公司的职能, 该机构整合了天然气和电力两大行业的输送系统和市场运营职能。

澳大利亚政府规定在发电和配电环节积极采取措施, 引入竞争机制, 输电的电网仍然由政府统一经营。在电力价格制定方面, 澳大利亚政府对电价的管理按《电力法》和《价格管理条例》规定政府的定价权利。从1996年7月到2000年底, 各种小商业用电和居民用电价格都根据CPI—X公式计算, 小用户 (主要是家庭) 用电电价由政府设定最高限价, 到2000年价格累积降低22%。政府重点关注系统安全、普遍服务、输配电价和制定最高限价。

目前, 零售电价是由各州价格主管部门根据本州的具体情况调控而成。电价平均每年审核一次, 并制定未来3—5年的电价计划。澳大利亚实行峰谷分时电价, 澳大利亚的电力市场改革, 带动了GDP增长5.5%, 增加了三次就业机会。商业和居民用电价格比国际年平均水平电价分别低38%和31%, 有力地提高了澳大利亚的综合竞争力。据预测, 1995—2012年间, 电力市场改革带来的直接收益达到258亿澳元。

澳大利亚可再生能源目标计划要求到2020年, 20%的电力由可再生能源提供。该目标是上届政府目标的4倍以上, 预计10年以后, 由太阳能、风能和地热能提供的电力将与澳大利亚当前家庭用电量规模相当。

三、国外电力及电价改革对我国的借鉴

从英国、澳大利亚、日本等国对电力价格规制来看。各国的国体和电力产业模式不同, 各国在电价的规制的内容、方法上都不尽相同, 但也存在许多相同点, 即通过政府规制的形式与市场运行机制相结合, 努力地降低电价, 达到社会福利和经济利益最完美的结合。

(一) 在发电侧和销售侧引入竞争机制

在发电和售电领域引入竞争机制, 极大地调动了企业生产的积极性, 使企业在发电侧不断改进发电技术, 提高能源的使效率, 降低生产成本, 允许私人企业进入, 通过竞争, 提高生产效率, 推进电价改革的不断进步。英国和澳大利亚电力改革是世界上最成功的国家之一。电力工业改革不向政府要钱, 不提高电价, 而靠企业挖掘潜力降低成本, 政府对能源发展不采取财政补贴的方法, 使电力改革的发展始终处于良性循环之中。

(二) 立法是改革的基础

法律完善和透明的监管体系、规章制度完备使改革顺利进行。日本三次修改《电力法》, 修改《电力市场交易导则》等, 英国修改《电力法》, 并结合实际情况出台了相关的法律法规, 严格执行《电力法》、《竞争法》和2000年《事业法》的有关规定。澳大利亚1996年修改《国家电力法》, 制定市场规章和入网条款, 并于2009年向参议院提交澳大利亚气候变化法案。另外成立专门的电力管制机构负责推动电力改革, 并对电价和生产进行监管。对监管机构予以一定的法律权利, 确保监管机构的权威性。

(三) 电力改革与电价改革须同步进行

电价改革是电力改革的核心, 同时也关系到电力改革的成功与失败。如果电价改革落后于电力改革, 就会产生电价规制滞后, 影响电力改革的进程。因此, 电价改革与电力改革必须同步, 才能体现电力改革的成效, 各国的经验证明了这一点。电价不仅是电力改革的表现形式, 而更多是国人期盼的电力改革程度的表现, 是电力改革的重点。因此电价改革与电力改革必须同步进行。

(四) 电力市场化改革更加重视实现效率提高和清洁发展的双重目标

大力发展清洁能源已成为必然趋势, 各国将电力市场建设和完善的重点逐步转变到促进清洁能源发展方面。从机制上看, 建立和完善促进清洁能源发展的电力市场机制成为重点。如澳大利亚的10年规划, 日本的绿色能源配额制, 研究引入新的市场产品和定价机制来促进清洁能源的发展, 英国探讨低碳能源发展下的电力市场新机制。在新形势下, 我国应逐步建立促进可再生能源发展的电力市场机制, 借鉴国外对可再生能源的价格补贴机制, 推进我国可再生能源的快速发展。

摘要：电力改革是一个国家公共事业的重要标志, 电价改革是电力改革的核心。通过对国外电力和电价改革分析, 总结其成功的改革经验, 借鉴其打破垄断、引入竞争、建立开放有序市场顺序, 促进我国电力产业走向市场化和电力改革的顺利进行, 对我国的经济发展和民生都具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：电力改革,电价改革,经验借鉴

参考文献

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[4]王丰年.部分发达国家电价规制政府研究[J].粤港澳市场与价格, 2008 (12) :29-31

规制改革 篇7

关键词：政府规制,行政性垄断,竞争机制,铁路业

一、铁路业规制改革的理论基础

传统古典福利经济学假定政府是一个企图利他的外在经济的元素, 这种柏拉图式的监护人是无私的, 只为全民利益服务, 它把社会福利最大化作为自己的政策目标, 向社会提供优质的公共产品及服务。因而源于传统古典福利经济学的公共利益理论认为, 如果经济运行中存在诸如垄断、外部性和信息不对称等现象时, 政府的职能可以矫正“市场失灵”, 政府规制便具有潜在的可能。然而, 大量的实证研究表明, 政府并不是全能全知、完美无缺的, 甚至会由于自身的缺陷产生失误。如19世纪末美国国际商业委员会对1887年铁路运价规制的回顾, 揭示出规制与市场失灵并不相关, 甚至得出结论:政府对产业的规制往往是产业自己争取来的, 规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。这些实证研究导致了政府规制的“俘虏理论”逐渐取代了规制的公共利益理论。规制“俘虏理论”的基本观点是:不管规制的方案如何设计, 规制机构对某个产业的规制实际上被这个产业“俘虏”, 规制不是为社会福利服务的。因此, 自20世纪80年代以来, 由于政府对微观经济主体的干预导致经济效率降低, 在西方国家, 政府干预出现了退缩, 表现为放松规制, 比如, 铁路的私有化。

二、我国铁路业的发展现状

(一) 高垄断低效率

我国铁路业具有典型的政企合一的身份, 铁道部既是行政主管部门在行使行政职能, 又以一个大型企业身份向国家承包经营铁路业, 依托这种行政化的资源配置方式, 铁道部滥用其所拥有的行政权利, 实施限制市场竞争的行为, 为自己营造出可供生存的空间, 造成无可匹敌的国家授权下的垄断力量和官本位的烙印。

高垄断意味着低效率, 包括生产低效率和分配低效率。首先, 垄断的存在使得企业在生产过程中不必达到成本最小化就能获得利润, 意味着, 垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营, 这进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距, 从而产生的低效率就是生产低效率。例如, 铁路客运市场的供求关系并非常年恒定不变, 每当节假日及黄金周的到来, 客运市场就会出现供不应求的局面, 然而, 旺季过后, 客运市场又出现淡季, 客源不足导致运输资源的闲置与浪费。运输资源得不到合理的配置, 导致了客运业成本的增加。其次, 高垄断的铁路业拥有较强的市场势力, 是市场价格的制定者。目前, 铁路业实行的是报批性价格机制, 即由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请调整铁路运输价格, 这种价格既不反映运输成本, 也不反映运输市场的供求关系, 使铁路业不能运用价格机制来配置运输资源、调节运输市场的供求关系, 导致铁路业的分配低效率。

(二) 铁路系统内部缺乏竞争机制

铁路是具有一定自然垄断性的网络型产业, 国家赋予铁道部门特有的经营权, 除其他运输方式替代竞争的威胁外, 铁路系统内部并不存在竞争的威胁。有国家的高度保护, 铁路业变得内乏动力, 外乏压力, 铁路企业的内部人员缺乏竞争意识, 办事效率低下。逢年过节, 火车站的售票大厅经常会水泄不通, 很大程度上, 是因为铁道部门缺乏竞争意识造成的。如果提供铁路运输服务的主体不只一个, 过于拥挤的现象是完全可以避免的, 不同的主体之间一定会为争夺客源而各施其技的。

铁路业讲规模效应, 对资金的需求很大, 再加上铁路业的投资与回报时间较长, 这加大铁路投资者的进入与退出壁垒。这正是铁路运输业与其他运输业的不同之处。因为, 进入铁路市场的投资者较少, 我国铁路业的最大投资者还是国家, 导致铁路系统内部的竞争较小。

(三) 铁路运输企业内部组织结构不合理

1. 铁道部既是全国铁路的行业主管部门, 同时又直接经营管理国家铁路运输企业, 并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理;既具有国有资产的监督者和管理者的身份, 同时又是国有资产的经营者, 并负责全路运输的统一调度指挥, 对全路货车实施统一管理和运用, 职责混乱。

2. 多头管理, 产权主体不明确。对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局, 其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关。

3. 中央与地方的分工与权责不明晰, 重复管理。铁路企业具有二级法人制, 即铁路局和铁路分局。二级法人重叠, 管理重复, 权责不清, 相互之间协调很困难, 且都没有实质上的自主权, 都不能成为完全意义上的市场主体和法人实体。

三、适合我国国情的铁路业政府规制改革

政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的, 尤其在市场失灵时, 政府规制就发挥其作用。而在现实中, 正因为政府对铁路业的规制过多过紧所导致的行政性垄断, 使铁路业发展成一个庞大的既得利益集团, 成为中国经济持续高速增长的最大的制度性瓶颈。因此, 我国铁路业迫切需要打破行政垄断, 进行规制改革。

我国铁路业的政府规制改革, 应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制, 另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策和制度。西方规制改革的经验表明, 放松规制并不意味所有规制措施的终结, 西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时, 社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强;在自然垄断领域放松规划的同时, 引入竞争因素, 并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见, 从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看, 我国铁路业都必须建立松紧相宜的规制制度, 放松规制与强化规制并重。如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变, 将成为我国铁路改革的重点和难点。

(一) 政企分开

政企分开的过程实际上是纠正政府和企业间的职能错位问题, 原来由政府行使的企业职能剥离转交给企业、由企业承担的政府职能和社会职能还给政府和社会的过程。

铁路政企分开有两方面的工作:首先, 铁道部门应明确自身的政府职能, 使其从政府的行政主管部门向适应市场经济的专业规制机构过渡, 回归至宏观调控的职能范围, 主要是统一组织、指挥、协调全路运输生产方面的职能, 包括:制定铁路行业发展规划和政策法规, 检查监督运输安全与服务质量;制定运输市场准入原则及有关市场规划。同时, 政府应大力度地削减行政性审批权。其次, 铁道部应将铁路运输企业本来具有的权利予以归还, 让市场主体自由进出, 自主决策, 自负盈亏, 使铁路运输企业转型为规范的法人实体与市场主体, 并拥有法人财产及相应的法人财产权, 这有利于提高铁路运输企业的积极性, 增强其活力。

(二) 破除垄断

铁道部应打破独家垄断经营的格局, 消除行政性垄断的非效率。国外铁路规制改革的经验表明, 基础设施管理与客货运输经营分离 (即“网运分离”) 、开放通路权、组建区域性或干线公司、特许权经营、部门制等模式是铁路改革在不同阶段所采取的引入竞争的主要手段。我国铁路应根据中国的国情、路网的结构和客货流特点在不同阶段以不同的方式引入竞争, 而且在可以引入竞争的部分, 要尽量实现充分的竞争。在铁路系统内部引入竞争的途径主要有两种:一是在客货运输领域引入竞争, 如澳洲铁路, 即一国铁路路网由一个公司统一经营, 但向不同的客货运输公司开放, 在同一路径形成不同经营者之间的竞争。二是既有不同铁路公司之间平行路径的竞争, 也有在同一铁路公司的同一路径上, 以开放通路权的方式而形成的不同铁路公司之间的竞争, 如北美铁路。

(三) 重组铁路运输企业

中国铁路运输企业的重组应遵循以下管理制度:一是减少管理层次。目前, 铁路局、铁路分局二级法人重叠, 职责交叉, 管理重复, 利益冲突严重, 因此必须调整。二是铁路局内部机构重组, 必须以市场为向导, 以落实经营责任、主要是利润责任为原则, 客运、货运、基础设施都要实行独立核算, 都要承担利润责任, 建立完善的现代企业制度。

重组后, 新的铁道部是政府机构, 担负全部的管理职能, 待时机成熟时可与新组建的交通民航等职能相近的部门合并, 成立“运输部”统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能。同时, 原铁道部在改革中将一分为二, 一部分职能部门组建为新的铁道部, 另一部分组建为铁路国有资产监管部门。另外, 铁路系统内部还应充分具有适度竞争的特色, 要积极吸收民间资本和外资参与铁路业的股份制改造, 各铁路局分别组建现代股份制公司, 各股份公司都是独立的经济实体, 自主经营, 自负盈亏。待条件成熟后, 还应尝试上市。总的来说, 重组后的组织结构是:各股份公司在“运”上充分竞争而新铁道部在“网”上充分监管。

(四) 引入战略投资者

一个不争的事实是, 铁路业基础设施建设的资金缺口是巨大的。为了吸引更多的资金进行铁路业的基础设施建设, 政府可考虑吸引铁路系统外部的资本进入铁路。但政府应该加大对他们的激励, 以保证这些外部投资者能从铁路业中获得正常的回报和经济效益, 形成一个“双赢”的局面。具体有以下措施:

1. 对大宗货物运输线路的建设, 可以先吸收大用户的资本, 使其成为该段铁路的股东之一, 不仅可以减免其今后的运费, 还可以使其长期获取稳定的回报。这类大用户主要是煤炭业、冶金业和各种大型企业, 他们都是铁路大宗货物运输稳定的用户, 对铁路货运的需求很大。

2. 对于铁路运输业务有较高关联度的公路运输、内河航运、海运、港口运输业务, 形成战略联盟关系, 可以使其由竞争者转为合作者, 共同出资建设运输线路, 并获得长期的投资效应。

3. 对铁路运输业务的长期用户, 应鼓励其成为铁路建设的主资者之一, 从长远来看, 这些外部投资主体可以获得稳定的收益。

4. 对外国的资本, 有选择地使其进入中国铁路业, 让其参股铁路设施建设, 政府可在投资及税收方面给予其优惠的待遇。

参考文献

[1]廖进球, 陈富良.规制与竞争前沿问题[M].北京:经济管理出版社, 2004:206-207, 209.

[2]王平.铁路改革之“怪圈”[J].中国改革, 2006, (3) :21-23.

[3]李康平.中国铁路自然性垄断问题刍议[J].铁道经济研究, 2005, (5) :89.

[4]王伟.我国铁路行业的政府管制问题[J].经济研究参考, 2003, (5) :67.

[5]陈富良.放松管制与强化管制[M].上海:上海人民出版社, 2001:3-23.

规制改革 篇8

公用企业属于垄断行业中的自然垄断行业, 是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。虽然传统自然垄断理论认为公用事业应为合理垄断, 但随着竞争市场理论的兴起, 公用企业垄断经营和竞争相对立的思想得以改变。我国目前对公用企业采取国有化经营加政府管制的调整模式, 这样的模式看似兼顾了企业发展与政府监管, 但随着时代发展, 其弊端也日益显现。首先政府管制过程中政府与企业之间信息是不对称的, 这不但造成政府监管的滞后性, 同时也使得管制成本增大。其次, 企业运营效率低下, 严格的管制与竞争缺乏导致该类企业往往技术停滞, 效益低下。再次, 滥用市场优势地位而损害消费者权益的情况屡屡发生, 霸王条款比比皆是。基于此, 许多国家包括中国在内逐步将竞争引入到原自然垄断行业。

一、我国电信业体制演进历程

我国电信业的改革是随着我国整个经济体制发展改革而不断演进的。自1949年邮电部成立一直到改革开放以前, 中央对于电信行业一直进行统一集中的管理, 高度集中的计划经济体制下的电信行业受到邮电部与地方政府的双重管辖, 发展水平很低。直到改革开放后, 国家对电信业的投资及税收相关政策进行相应的调整后, 我国的电信业才有了较快的发展, 然而这一时期整个行业内的体制改革与制度创新依然远远滞后于生产力发展, 网络布局存在重复建设等多种问题, 行业内长期维持着独家垄断的局面。

我国电信业市场化的转变开始自1994年中国联通公司的成立, 其后邮电部将其职能部门进一步拆分而成立中国电信公司, 政府部门职能也从直接参与经营逐渐转变为外部监管为主。但是政企分开以及独家垄断到寡头竞争的变化并未使行业发展达到普遍预期, 市场资源分布差距的悬殊使得产业发展未能实现有效的竞争, 于是促成了其后中国电信的二次拆分, 逐步形成了中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫星通信公司群雄逐鹿的格局, 至此, 电信市场上各企业的力量才趋于均衡, 电信行业也进入飞速发展阶段。

进入21世纪, 移动通信技术的迅猛发展使得我国电信市场出现了新的结构失衡问题, 中国移动无论从企业发展还是业务发展方面都呈现出一家独大的态势。于是为了深化电信体制改革, 工业与信息化部、国家发改委等部门联合颁布《深化电信体制改革的通告》, 对电信行业进一步重组, 发放三张3G牌照给中国移动、中国联通、中国电信, 支持形成三家拥有全国性网络资源, 实力相近的竞争主体。然而, 即使经过多次重组, 国内的基础电信运营商基本还是国有企业, 运营商间的竞争并不能有效阻止其滥用市场支配地位甚至是达成垄断协议以操纵市场, 侵害消费者的利益。

二、公用企业垄断的形成

公用企业是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织。一方面, 公用企业经营着国民生活必不可少的产品或者服务, 其产品或服务的需求价格弹性较小, 所需投入的成本极高, 一般经营者很难有这样雄厚的经济实力;另一方面, 公用企业的运营会关系到社会的正常运行, 更高层面上也关系着国家主权与安全, 国家对于其经营者的选择必须慎之又慎。这样的特殊性决定了在公共事业经营方面常常采取国家垄断的形式。

根据规模经济原理, 企业规模越大, 单位产品的成本就越低, 较之于小规模企业也更有生产效率。公用企业的产品和服务往往需要通过有形或无形的管道、线路、网络来提供。网络前期建设的资金和时间投入都是巨大的, 并且相同网络难以重复建设而开展平行竞争, 这些都决定了公用企业的自然垄断特性。霍特里说:“公用事业可以被定义为这样一种服务, 在该服务中, 地方的垄断倾向使得该权威部门有必要为保护消费者的利益而采取干预的行动。”由此可见, 公用事业由于其特殊性和不可转移性, 相关企业往往控制着当地产品供给的一部分或者相当大部分, 这使得公用企业可以免受其他地区的同类产品的竞争, 自然而然的造就了该类企业长期获得高额利润的局面。而为了平衡其与消费者利益的冲突, 这类行业通常会采用国家所有或政府管制的方法。由于我国过去很长一段时间内实行的是计划经济, 大部分行业都由国家统一经营, 所以我国的公用企业所具有行政垄断色彩更加浓重, 该类行业的改革发展更加滞后、困难和复杂。

三、公用企业反垄断规制的法律现状分析

就我国现实状况而言, 对于公用企业的反垄断规制主要依赖于特定领域的行业立法以及在维持正常交易秩序中发挥重要作用的反不正当竞争法和反垄断法。行业内立法很多制定时间过早, 与现今行业的发展脱节, 同时因很多为行业内部起草而具有部门利益性;反不正当竞争法涉及垄断的条款少而笼统;尽管反垄断法出台以后其在反垄断领域发挥了巨大的作用, 但对于行政色彩浓郁的公用企业反垄断领域的规制仍任重而道远。

以我国电信业为例, 我国至今都没有出台正式的《电信法》, 其行业的监管主要依据2000年发布的《电信条例》。在当时电信法草案征求意见过程中, 各运营商完全从自己的利益角度考虑:移动反对《电信法》向弱势运营商倾斜;联通则要求对弱小运营商予以保护;而网通和电信最希望获得全业务经营牌照。由于我国推动自然垄断行业内的竞争的动力主要来自其行业主管部门, 因此, 能不能放开竞争、怎样竞争、在多大范围内竞争, 往往难以确定标准来加以衡量, 而必须由这些部门“自由裁量”。我国的《反不正当竞争法》以及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中明确了公用企业的范围, 但也仅仅是规定该类依法具有独占地位的经营者不得限定他人购买其指定的经营者的商品以排挤其他经营者的公平竞争的行为以及处罚办法, 并未明确具体的监察部门及具体违法情节的判定标准。而《反垄断法》在对电信业的适用上本身就曾一度引起人们争议, 反垄断执法机构的设置存在混乱, 发改委、商务部、工商总局共同监管的结果就是造成交叉管理而使得执法效率低下, 就如2011年闹得轰轰烈烈的联通电信反垄断案最终的结果也还是不了了之。

四、公用企业反垄断的法律规制建议

1. 在公用事业领域竞争机制的进一步优化。传统观点强调规模经济对降低成本、提高效率的作用, 而忽视了垄断所固有的不求进取、官僚作风、漠视消费者权益等弊端。引入竞争机制的目的在于通过竞争使得企业成本合理化, 迫使现有国有垄断企业加强自身内部管理, 以免在市场竞争之中被淘汰。

竞争机制引入的方式可以是多种多样的, 领域内垄断性国有企业的拆分可以促进行业内竞争, 而某些领域民营资本的适宜引入同样可以促进竞争, 推动行业的进一步发展。政府可以通过“市场准入”对公用企业加以控制, 采取公开投标形式、特许经营形式来控制进入企业的数量, 以达到最小经济成本的要求, 避免低水平的过度竞争。

2. 完善反垄断立法, 建立健全法律体系。法制代替人治是现代社会进步的标志之一。公用企业反垄断规制必须以法律为基础, 因而相关法律体系的完善是推进我国公用企业改革的重要保障。反垄断法是反限制竞争的一般性法律, 其只能从外部对公用企业的垄断行为进行一般性调整, 因此, 行业立法和标准化管理成为行业发展的重要手段。当然, 在此过程中要特别防止行业主管部门主导立法的倾向, 以使得行业法规能够真正发挥限制公用垄断和保护消费者方面的作用。

我国现有的公用企业行业内规章本身就存在一些与反垄断法精神相悖的条款, 实践中地方和行业管理部门应该进一步理清相关法律关系, 调整废除行业内有关地方封锁等不利于竞争的规章制度, 以巩固公用企业改革成果, 为行业发展创造良好的市场秩序。

3. 转变观念, 形成合理高效的政府管制。行政法上两大基本原则即合法原则与合理原则, 这说明政府在对于市场进行干预和监管时应该遵循程序并且是适度的干预。政府要实现对于国有垄断企业的有效监管, 防止国有垄断企业利用其市场支配地位损害消费者利益。政府要转变观念, 遵守市场规律, 其监管重点不是简单的放在控制国有企业所提供的商品价格之上, 而是应该从价格监管转化为作为股东角色的对于国有企业的经营行为进行监管。在企业管理方面, 应当按照严格比照企业模式, 建立严格的考核和监督体系;此外, 对垄断企业的财务数据, 应当委托专业的、独立的会计公司进行严格的核算、审计, 推动国有企业的科学化管理, 同时尽量减少行政性垄断的影响。

摘要：随着经济与技术的发展, 传统上属于自然垄断的公用企业, 有的呈现出非自然垄断的特征。越来越多的公用企业垄断导致消费者权益严重受损以及相关行业的不健康发展。文章从公用事业垄断成因及法律规制现状谈起, 分析探讨公用企业反垄断的解决途径。

关键词：公用企业,反垄断,法律规制

参考文献

[1] .徐士英.竞争法新论[M].北京:北京大学出版社, 2006:138

[2] .周昀.反垄断法新论[M].北京:中国政法大学出版社, 2006:5

[3] .史际春.公用事业引入竞争机制与“反垄断法”[J].法学家, 2002 (6)

规制改革 篇9

1. 1 信贷资产证券化及其流程

所谓信贷资产证券化,概言之,就是贷款人将手中持有的拟进行证券化的信用贷款 ( 例如住房贷款或者汽车贷款) 与其他贷款隔离开来组成资产池,出售给第三方特殊目的机构SPV,再由SPV对其进行信用评级和信用增级,然后出售给证券承销商,最终在二级市场上出售给投资者。贷款人就是信贷资产证券化的发起人,在实践中也是贷款服务机构SPV起到的是风险隔离的作用,将信贷资产的风险与发起人信用完全隔离。在将信贷资产出售给投资者后,将所得收益扣除服务费后返还给发起人。原始债务人将本金以及利息支付给SPV,再由SPV支付给投资人。原始债务人能否按期还本付息是影响投资人收益的最重要的因素。

1. 2 我国信贷资产证券化发展历程

从2005年12月起对银行业信贷资产进行证券化试点,到2008年由于美国次贷危机的影响而暂停了2009—2010年信贷资产证券化的业务,2012年出于优化银行资本充足率,活跃经济流动性的需要,又重启了信贷资产证券化。这期间信贷资产证券化业务经历了兴起到低谷到再度兴起逐步走向繁荣的过程。下图是2005—2014年各年发行信贷资产支持证券总量的趋势。

资料来源: wind 数据终端

2 监管现状以及问题分析

2. 1 2005—2012年相关规范性文件梳理

2005年是我国信贷资产证券化的起步阶段,银监会在此期间出台的《信贷资产证券化试点管理办法》和《金融机构信贷资产证券化监督管理办法》起到的主要是规范市场,引导符合条件的市场主体参与到资产证券化业务中来,增强金融市场活力的作用。在两部法规颁行实施后四年间即2005—2008年,累计发行资产支持证券达688. 16亿元。每年新发行债券累计增长198% 虽然相对于庞大的信用贷款存量市场来说微不足道,但发展迅速。2008年银监会出台的《关于进一步加强信贷资产证券化业务管理的通知》背景是2008年的信贷资产证券化规模较之前有了较大增长。但是随之而来的次贷危机使得信贷资产证券化业务被监管部门叫停,2008年的《通知》没有发挥其应有的作用。2010年出台的《关于进一步规范金融机构信贷资产转让业务的通知》主要规范银行业金融机构对外出售信贷资产的行为,实质是起到了规范资产证券化一级市场,为信贷资产证券化重启做铺垫的作用。2012年央行,银监会,财政部联合发布《关于进一步扩大信贷资产有关事项的通知》标志着信贷资产证券化的正式重启,《通知》借鉴了美国的《多德佛兰克华尔街改革与消费者保护法》规定发起人持有以本机构出售的信贷资产为标的资产支持证券的5% ,从源头上保证基础资产池中资产的质量; 同时采用两家评级机构的双评级模式,力求提高评级结果的可信度。

2. 2 对发起人的监管

( 1) 对发起人资质的要求。2005年的《信贷资产证券化试点管理办法》对发起人的规定中意义最为重大的就是明确了发起人必须是银行业金融机构,这是对发起人资格的限定。由于此时我国信贷资产证券化业务刚刚起步,因此并未对发起人的责任义务作出细化规定。同年12月1日起实施的《金融机构信贷资产证券化监督管理办法》明确了两点,第一: 严格区分已经转移的风险和尚未转移的风险; 对于仍然保留的风险应按照预期或有损失计提风险资本。第二: 要求发起人向投资人提示,同时也明确了: 基础资产在出表后独立于发起人,发起人对转移后的基础资产不承担责任。该条规定实际上是对信贷资产证券化中最核心的概念: 破产隔离制度的表述。破产隔离,就是将发起人的信用与基础资产的信用完全隔离,只要原始债务人无违约情况,即使发起人破产,投资人的利益也能够得到很好的保护。

( 2) 对发起人转让信贷资产的要求。关于发起人信贷资产转让的要求银监会在2005年《监督管理办法》2010年《通知》中做了规定,主要分为以下几部分: 第一,确定了转让对象为可以产生预期现金流的、同质的资产,在资产池中的资产组合应为同质资产。第二,转让要求,根据《2010年通知》金融机构转让信贷资产必须达到真实出售,主要有以下标准: 法律方面,不得安排回购条款,办理抵押变更登记,重新建议债权债务关系; 会计处理方面,将已转移的信贷资产移出资产负债表,按会计准则关于金融资产转让的规定进行处理; 在资本计提方面,要将该部分信贷资产从加权风险资产中移出,停止计提风险资本。

2. 3 对信用评级机构的监管

信用评级 ( Credit Rating) ,又称资信评级,是一种为社会提供资信信息,或为单位自身提供决策参考的社会中介服务。在上述银监会以及其他相关部门发布的五个规范信贷资产证券业务的规范性文件中,主要规定在2012年《中国人民银行中国银行业监督管理委员会财政部关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》第四条: 其主要内容分为三个方面: 一是在银行间债券市场发行资产支持证券初始评级应当聘请两家具有评级资质的资信评级机构,进行持续信用评级; 二是鼓励建立投资者付费的信用评级模式; 三是鼓励投资者建立内部评级机制,实现自主评级,减少对外部评级的依赖。

该条规定的目的在于: 首先,通过增加评级机构的数量来提高评级结果的可信度; 其次,探索建立投资者付费,而非发行人或债券承销商的评级模式由于美国次贷危机爆发中,评级机构起到了极大的负面作用,主要表现即投资银行或资产支持证券的发行人为使产品获得广大投资者的青睐,出高额的评级费请评级机构为其进行包装,而评级机构为获得高额利润给予大量的次级债券高评级( AAA以上) 。因此监管者希望可以有投资者付费进行信用评级,避免之前在美国市场上评级机构与发行人,债券承销人的利益捆绑,从而使评级机构全心全意为投资者服务,实现对投资者利益的有效保护。

3 目前存在的问题及改进建议

在次贷危机后,我国及时借鉴了美国旨在保护投资者权益的《多德佛兰克华尔街改革与消费者保护法案》中第九章C节 ( 改进信用评级机构监管) 和D节 ( 对资产支持证券流程的改进) 的内容,继而由央行,银监会,财政部联合发布《关于进一步扩大信贷资产证券化有关事项的通知》,一定程度上弥补了之前通过的相关法律文件的不足。但是其中仍然存在一些问题。主要有: 第一,对信用评级的规定仍然不够充分,已出台的规定主要内容未得到有效落实。在新的文件中,参与评级机构由之前的一家增加为两家,从理论上讲有可能会使可信度增加,但在实际情况下很难产生实质性效果; 第二,没有确立对评级机构的约束,由于信用评级机构在金融危机中扮演了不光彩的角色。因此在《多德法案》中对评级机构的责任义务做了详尽的规定: 第三,关于强制发起人购入次级资产支持证券5% 的规定,看似实现了发起人与投资人的利益捆绑,就好比强迫生产三聚氰胺牛奶商在出售牛奶之前要让自己的儿子喝牛奶,但是这种做法存在三个问题: 一是如果牛奶在奶农出售给奶商的环节就出了问题,这种方法是无法检测出来的。二是很难保证这种规定不会使发起人在一开始阶段就提高定价,反而损害了投资者的利益。三是我国信贷资产证券化市场处在初级阶段,在这种情况下,既要保证信贷资产证券化业务的高增长,又要保证基础资产的高质量恐难两全。

4 结束语

从目前我国信贷资产证券化市场的发展来看,2014年新增信贷资产支持证券发行数量已经超过了2005—2013年的总和,可谓是金融领域的朝阳产业。在监管方面,也由原来的各部门单一监管向协同监管转变。如果能在引导鼓励支持资产证券化业务发展的同时,吸取美国次贷危机的教训,借鉴国外先进的改革成果。就能少走弯路。促进信贷资产证券化业务更健康地发展,使我国的金融市场充满活力。

摘要：本文选取信贷资产证券化作为研究对象,从介绍基本概念入手,结合银监会颁布的规范性文件,分析我国信贷资产证券化市场的监管现状,结合美国高度发达的信贷资产证券化市场的经验与教训。

刑法目的解释的规制 篇10

关键词：目的解释；限制；突破

中图分类号： D914 文献标识码：A 文章编号：1671-864Z（2015）02-0034-02

刑法的目的解释是指：“根据刑法规范的目的，阐明刑法条文的真实含义的解释方法”。刑法的目的解释是解释刑法的一种方法，它是站在刑法的目的的角度去对刑法条文理解有问题的内容进行阐释、说明的方法。通过刑法的目的解释对刑法条文进行解释可以使刑法条文更加符合刑法的目的，进而在适用刑法时能够更好的实现刑法的稳定性和现实公正的平衡。

目的解释虽然有很大作用，但学者对刑法的的目的解释中“目的”的理解是存在争议的。有学者认为，这里的目的是指刑法的整体目的，即这里的目的应该考虑的是刑法的目的，刑法的目的是指导刑事立法的根基，应该被尊重；而有学者认为，刑法目的解释的“目的”的含义应该是某条刑法的具体的目的，每一条法条的设立都有其自身的目的，实现法条本身的目的才能更好的实现个案的公正；也有学者认为，应用刑法目的解释的方法所要考虑的目的应该是立法者的目的，法条是通过民主立法程序产生的，法条最终反映的是人民的思想，是立法者的目的；还有学者认为目的解释中的“目的”是司法者在解释刑法时司法者对刑法目的的理解，刑法一旦被确立就离开了立法者之手，而进入了自行发展的阶段，而适用刑法的人是司法者，更具体的可以说是法官，那么法官对刑法目的的理解就成了刑法目的解释方法的目的。

各家的学说都有其道理，然而也有其缺陷。笔者认为，思想是自由的，任何一种思想都有其存在的根据，但是单一的的应用一种思想不能使问题得到妥善的解决。所以，刑法的目的解释中的目的的含义应该是刑法的目的，这里的目的是一个综合体，即包括可能的任何目的。而且，法的产生是人民博弈的产物，任何一部法律，甚至是任何一条发条都会是多种思想的集合体，这些思想的反映就是通过刑法目的展现出来的。思想不能被非难，目的亦是如此。思想或目的不能被非难并不代表其不能被限制，思想或目的最终会被付诸于行动或者被记录，而行动则会对他人产生影响，那么刑法的目的解释方法在应用时也必须受到限制，而不是无限的自由。笔者认为，刑法的目的解释应该受到以下几点的限制：

第一，笔者认为刑法的目的解释方法在应用时应考虑刑法条文的文字含义的范围，即刑法的目的解释方法不能超越刑法条文文字的意思。法律是通过文字的形式表达出来的文字的本身意思就展现着条文的目的，同时，如果文字的含义没有展现，任何人也不都能随意添加。某些词语的的含义虽然会随着社会的发展有所变化，但不能超越必要的限度。刑法的目的解释要考虑刑法的文意的根本核心的含义，不能为了实现目的上的平等公正，而忽视形式的公正。

第二，刑法的目的解释的限制还应受到法律本身正当性的限制。刑法的正当性是形式公正，实质公正的只是其附属产品。法律不是万能的，但法律是正当的，运用目的解释的方法解释刑法时应当考虑法律本身的正当性，我们不能为了实现实体公正而忽视形式公正，刑法的目的是多元的，不仅仅是某种利益，还有就是刑法本身存在的正当性——形式。忽略刑法形式公正而单一追求刑法实质上的公正，为了一个目的而放弃刑法的形式这是不合理的，也是不公正的。

第三，刑法的目的解释在适应时要符合刑法的要求。宪法是一个国家的根本大法，对于违反宪法的目的解释是绝对不能适用的。“刑法解释必须符合宪法，不符合宪法的解释结论应予以排除，合宪性解释是法治国家的要求”。这里所说的限制是一种实质意义上限制，也就是说刑法的目的的理解上的一种限制，不能有违反国家根本制度上的理解与解释。刑法的目的解释是解释刑法，使法律更加明确的方法，而不是颠覆其产生根基的手段。在运用刑法的目的解释方法时必须符合宪法，符合国家的根本制度。

刑法的目的解释的在一般情况下要受到上述几点的限制，但是也要看到，刑法目的解释的方法的适用有时是要突破上述限制的，因为公正的缘故。就中国国情来说，不像欧美国家那样注重形式公正，人民关注的更多是实质上的公正，实质意义上的正义的实现，往往是需要刑法的目的解释的，因为目的属于思想，而思想的突破是客观现实行为突破的前提。

刑法的目的解释突破上述限制的情况有哪些呢？首先，刑法存在漏洞，通过刑法的目的解释方法可以填补漏洞，这种填补必定会产生对刑法罪刑法定原则的违背。刑法的设立的目的是保护法益，当刑法对某些法益没有保护，而这些法益被侵害后，又需要保护时。其次，刑法规定的内容存在矛盾，矛盾无处不在，立法者也可能存在疏忽。利用其他的解释方法无法实现明确的目的的时候，运用目的解释方法，站在刑法整体的目的角度对法条间的利益进行协调，或者站在某个具体的法条的目的的角度，对矛盾的内容进行取舍，最终实现个案的公正，在这种情况下目的解释是可以使刑法的解释做出突破的。最后，刑法的条文在应用到个案时会造成明显不公正的结果，这是就要通过对刑法进行目的解释，以求到达个案的公正。笔者认为，这种对刑法本身的突破可以说是对刑法条文在司法领域中的一种良性的修改。法官所关注的是个案的公正，而不是立法者所关注的刑法整体上的正义，不能因为整体上的公正而损害个案的公正。当事人的任何一方都是站在自身的利益去解决问题，不会有任何让步，尤其是在刑法这个涉及到人民根本权利的领域，她没有可以让步的空间。所以，如果法官不能僵硬的适用刑法，要关注个案的特殊性，通过目的解释实现个案的公正。

刑法的产生是一个博弈的过程，任何一个条文都是包含着不仅仅一种思想或者目的。法官在应用刑法的目的解释方法时要考虑的是各种思想的目的，先要删除那些不好的，不符合国家实际情况的目的，在符合要求的目的中进行调和而不再是取舍，以求达到刑法目的解释方法应用的正当性和结论的正确性。

参考文献：

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[2]李贵连：《法治是什么——从贵族法治到民主法治》 广西师范大学出版社.

[3]赵运锋：《刑法解释论》 中国法制出版社.

规制改革 篇11

一、政府规制与房地产

任何改革都是政府采取的政策对经济对象施加影响。在微观层面, 政府规制能够减弱市场无序性所导致的问题, 减轻由于市场失灵引起的效率损失;但是如果政府规制过于苛刻, 它就会扭曲“看不见的手”对资源配置的基础性作用, 使行业发展缺乏效率。对房地产行业同样如此, 合理有效的政府规制对部门经济的发展有着促进作用。房地产行业涉及其上游和下游相关行业多达50多个, 其对国民经济增长的带动力极强, 因此, 对于房地产业政府更应该加倍呵护, 确保房地产业能够平稳快速发展。

为了实现政府在某个时期的经济目的或社会效应, 或者更为长远的最终目标, 对房地产业合理的规制都是有必要。当一个具有垄断 (或部分垄断) 性质的行业由政府全盘监管或者放任企业自由发展, 它总会出现这样那样的问题。对于这么一种微观行业, 沿用经济体制的经典搭配仍然是适用的, 那就是采用市场机制作为对资源配置的基础, 通过灵活有效的政策规制来调节企业的社会成本, 从而使得调控行业向着所预期的方向发展。

本文接下来就以我国住房制度改革为脉络, 实证分析政府规制在房改的各个阶段所取得的成绩和存在的问题, 将政府规制同房地产行业发展关联起来, 探讨两者的互动关系对于政府在既定改革目标下制定相应政策有何帮助。

二、我国住房分配制度改革历程

(一) 1950~1977年, 完全住房福利分配制度时期

新中国成立之初, 作为社会主义国家, 我国实施的是高度集中的计划经济体制, 对资源的配置带有强烈的计划色彩。在城镇居民住房问题上, 采取“统一管理, 统一分配, 以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决, 各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设, 住房建设资金的来源90%靠政府拨款, 少量靠单位自筹。这样一来, 政府几乎完全承担了为城市居民提供住房的责任, 住房建设被纳入了国家基本建设计划。地方政府和单位从国家预算中获得住房投资, 然后建造公房并分配给职工, 单位以低租金分配给职工居住, 住房被视为职工的一项权利和福利。

应该说, 这种制度模式在当时较低水平的消费层次上, 较好地满足了职工的基本住房需求, 从1958年到1977年的20年里, 我国一直实行这一住房制度。但是在这段时间里, 我国政府坚持以发展生产为先, 住房基本建设投资规模占固定资产投资的比重不大, 都在10%以下;再加上我国在那段时间的社会主义建设上走过一些弯路, 使得我国住房供给缺口到后来有增无减, 引发一些社会问题。

在实施福利分房制度的第一阶段 (1950~1977) , 也就是完全福利分房阶段, 政府规制在微观层面对房产业发展限制的过宽过严, 它不仅要管生产, 还要管分配, 使政府 (企业) 为提供住房承担了过多的社会成本。在那个时期, 作为商品生产和商品交换意义上的房地产业, 基本是不存在的。这一制度在我国建国初期资源极度匮乏的情况下, 对资源的统一有效利用方面有一定贡献;但随着国民经济的逐渐恢复, 这一完全计划的住房分配模式显然已经限制了住房供给的发展, 后来的事实也证明其存在不少问题。

(二) 1978~1998年, 住房福利分配向市场化转轨时期

1978年十一届三中全会的召开和改革开放国策的确立, 我国的经济建设逐步走上正轨。伴随着经济体制改革的进行, 住房制度改革也被提上议事日程。早在1980年4月, 邓小平同志曾就发展建筑业问题作过一次谈话, 内容涉及住宅的性质, 建筑业的地位, 改善群众住房条件的途径, 调整房租, 出售旧房等一系列政策问题, 核心就是住房的商品化。他的这一思想为我国住房改革奠定了基础, 在以后我国住房制度改革的进程同小平同志谈话的精神也是完全一致的。但是碍于当时对我国社会主义国家性质的局限理解和理论创新发展缓慢, 直到1998年我国住房制度商品化完全确立, 这期间的住房制度改革都是对原有福利分房制度的微调或一些小步伐的探索。

1980年中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中, 正式提出实行住房商品化政策, 准许职工私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅。要有计划地由国家建设一批住宅, 向私人出售, 公有住房的试点扩大到全国各主要城市。

1982年, 有关部门提出国家、单位、个人三者合理负担的售房原则, 开始公有住宅补贴出售试点。1984年10月扩大试点, 截至1985年, 全国已有27个省、自治区、直辖市中的160个城市和300个县进行了公有住房补贴出售试点工作, 全国大约有1000多万平方米的住宅出售给了城镇职工。

1986年3月, 原国家城乡建设环境保护部发布了《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》, 规定公有住宅出售原则上实行成本价。向城镇居民出售公有住房, 是我国住房体制改革的最初试验阶段。只是探索性的改革, 没有涉及租金、房价等商品性因素, 只是为下阶段改革作了酝酿。

1988年国务院召开全国住房制度改革工作会议, 批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》, 标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。这一改革, 在烟台、蚌埠、唐山以及深圳、成都等地都取得了较好的成绩, 然而遗憾的是, 中国不久就发生了严重的通货膨胀 (以1985年的物价指数为基点, 1986年的物价指数上涨6.0%, 1987年的物价指数上涨13.7%, 1988年的物价指数上涨34.8%) , 考虑到如果继续实施提租补贴方案, 在成本推进效应的作用下, 有可能导致进一步的通货膨胀, 使经济形势更趋于恶化。同时, 由于提租方案触及了部分当权者的利益, 因而遭到一些执行者的抵制和反对, 于是原计划用3~5年完成的提租补贴方案, 未全面推开就夭折了。

纵观政府上世纪80年代的房改, 还主要是通过尝试渐进式改革将政府从“既是运动员又是裁判员”的角色逐渐开始向“裁判员”转换, 将政府从住房供给者的角色中剥离出来。政府的退出, 催生了一批专门从事房地产开发的地产商。住房的分配逐渐从福利形式向商品化转换, 城镇人口的住房福利货币化, 这为后来房地产行业完全市场化打下基础。

(三) 1998~2007年, 住房分配制度市场化确立

随着改革开放的深入, 我国确立了建立完善的社会主义市场经济体制的目标, 这打破了一直以来在我国计划经济等于社会主义的固有思维, 市场机制对资源的有效配置开始运转。我国的福利分房制度同样由于其存在的诸多问题, 亟待改革。在旧有的制度下, 政府和企业担负了过多的社会成本, 加之种种原因, 就导致了我国城镇住房供给严重短缺, 在上个世纪90年代初期, 世界中等收入国家人均住房面积为20.1平方米, 而我国仅有14.8平方米。在政府和企业住房投资极度紧缺而无力解决这个问题时, 就需要调动多方面的积极性, 减轻政府和企业在住房供给方面的责任和义务, 转变住房分配模式, 以体现居民个体的自主住房需求。

在这一进程中, 通过前期改革措施的逐步实施, 我国的住房制度经历了巨大变化。我国在1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》, 宣布从1998年下半年开始, 全国城镇停止住房实物分配, 实行住房分配货币化, 这标志着我国住房政策的市场化转轨的完成。若追溯住房制度一系列市场化改革的历史, 还要更为早一些。

1991年11月, 国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》, 这是城镇住房制度改革的一个纲领性文件, 明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的, 这标志着城镇住房制度改革已从探索和试点阶段, 进入全面推进和综合配套改革的新阶段。

实质性进展出现在1994年, 当年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》, 确定房改的根本目的是:建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度, 实现住房商品化、社会化;加快住房建设, 改善居住条件, 满足城镇居民不断增长的住房需求。

1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》 (国发[1998]23号) 。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是:停止住房实物分配, 逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融, 培育和规范住房交易市场。同时决定, 1998年下半年开始停止住房实物分配, 逐步实行住房分配货币化。至此, 我国已实行了近40年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因此, 国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑, 它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。

住房分配从传统的福利分房制度向市场化转变, 使政府和企业从原来住房供给者的角色中解脱出来, 大大化解了政府和企业的社会负担, 有利于释放企业的活力。随着改革的深入, 在1994年, 政府开始使用“住宅行业”这一名词, 后来又发展成为“房地产”行业, 以代指住房供给市场。至此, 房地产作为一个为公众提供住房的独立行业, 从旧体制的政府职责中剥离出来, 房地产企业的住房供给依赖于公众的住房需求, 住房交易以货币形式实现住房商品化。把市场机制引进了房地产行业, 极大促进了房地产市场的发展, 到目前业已成为我国经济增长的重要推动力量。

从1998年我国开始正式实施住房制度市场化到2003年, 我国的房地产销售面积的增长速度是远远大于同期GDP增长速度的。这表明房地产行业的社会成本降低后, 整个行业的活力被激发, 得到快速发展。到了2004年, 由于中央认识到了房地产行业在发展过程中的一些问题, 开始对房地产市场进行调控, 颁布了一些相应的政策, 使得从2004年到2007年的房地产市场产生较大波动。

自1998年开始, 经过近十年的发展, 宽松的政府规制对房地产行业发展的负面效应也开始显现。自从住房供给实行市场化改革以后, 我国城镇住房价格一直呈现上涨趋势。2003年以来, 中国住宅商品价格整体升温, 部分地区出现“过热”现象, 表现为投资增长过快、住宅商品供给结构不合理、房价涨幅过大等问题。特别是从2004年起到2007年底, 房价每年都有两位数的增长, 有的地方甚至翻了数倍。政府虽然数次动用宏观调控政策以抑制飞涨的房价, 但每次都是事与愿违, 房价被越调越高。与房价持续上涨不相称的是, 全国住房空置面积却在不断地增加, 2004、2005年末全国商品房空置面积分别为1.23亿、1.43亿平方米, 同比增长15.7%, 2008年的空置面积估计将会达到2亿平方米。显然, 中国各城市住宅价格的暴涨已经不能很好地用经济基本面和供不应求来解释了。由住宅价格的历史数据和近年房价的巨大涨幅可以发现, 房价极大地偏离了长期均衡值, 中国的住宅市场已经处于相当程度的市场失灵、价格失效的状态, 暴露出一些问题。

1. 政府将供应住房的职责剥离出来后, 住宅用土地就成了房地产开发企业的外部成本。由于拥有对土地所有权垄断和土地财政的权力, 政府通过出售土地使用权以获得高额土地出让金。一方面, 这种改变使得政府和社会公众的利益关联下降, 不仅房产企业的社会成本减少, 政府对房产企业社会成本的重视程度也在降低, 势必对公众利益造成影响。另一方面, 由于政府垄断着土地这一稀缺资源, 同样因为监管方面的原因, 在土地交易领域政府官员的寻租事件屡屡发生。这说明政府规制在监管方面出问题同样会引起社会效率的损失。

2. 房地产改革的市场化取向必然会使得房地产开发企业更加偏重效率而忽视企业的社会成本, 而本阶段宽松的政府规制也给了他们可乘之机。这些改革的既得利益者们, 在蓄积了一定的力量后, 已经能够对政府规制的制定施加一定的影响。按照“规制俘获理论”, 规制者极有可能被某种利益集团所捕获, 这样一来制定的规制就有利于生产者而非公众的福利水平。于是, 房地产商们利用各种手段, 对中央和地方的房地产政策进行干预, 使其获得有利的政府规制。这样一来, 公众的福利水平必然会遭受损失。

3. 由于政府对房地产行业的规制过于宽松或者监管不严, 导致了房地产开发商同购房者之间市场力量严重的不均衡, 这正是近7年来房价飞涨的最主要原因。我国城镇人口众多, 再加上未来我国城镇化水平将逐渐提高, 对住房需求很大。房产商利用其在住房市场上对社会公众的优势地位, 组成寡头联合, 使我国住宅价格持续上涨, 而没有有效的机制形成制约。虽然我国房地产投资的快速增长对提高国民生产总值有很大帮助, 但不断增高的房价长期来说会增加社会负担, 加大金融银行业风险, 还可能导致类似日本上世纪90年代的房产泡沫破灭和美国“次贷危机”等风险, 如不加控制, 后果将相当严重。

4. 房地产的高利润吸引了其他行业的资本, 造成了其他行业的资本流入房地产业, 导致房地产业局部过热而其他一些行业过冷的经济发展的不平衡。2004年到2007年, 房价的飞涨在经过多次政府宏观调控以后不但没有停歇, 反而增速有加快的趋势;再者我国股市由于股改的基本完成, 一轮大牛市从2006年底开始启动, 大量资本从实体经济流入股市楼市, 这两个因素是造成我国前两年资本市场紊乱的主要原因。许多企业, 如制造业、一些中小企业等, 它们把本来应该用于自身投资的资金转而投入到楼市和股市, 迅猛的推高了楼价和股价, 楼市和股市泡沫被越吹越大。而很多制造业和服务业企业却由于资本的流失变得经营困难, 严重的影响了我国实体经济的发展。这种经济结构发展的不平衡现象使得我国宏观经济运行存在极大的危险。

5. 房价飞涨不仅影响到居民消费行为, 而且会改变社会资产的分布。房价飞涨将社会财富向富人转移, 从而扩大贫富差距;将社会财富向城市, 从而扩大了城乡差距;由于地价随房价也在涨, 将社会财富向政府转移;最糟糕的是将银行资产向投机者转移, 从而增大了引发金融危机的风险。房价飞涨的转移效应既不利于提高生产效率和资源分配效率, 也不利于社会公平。所以有必要采取措施来限制房价上涨幅度, 规范房地产行业发展。

以上出现的情况, 一些是由于我国市场机制不完善造成的, 而一些是因为市场机制本身缺陷所导致的问题, 这就需要政府做深入研究, 得出解决的办法。

在1998年实施住房供给市场化改革后到2003年的一段时间里, 每年房价的涨幅较低, 都落后于GDP增幅, 但从2004年起, 我国房价年涨幅陡然增大, 目前的房价收入比已经是国际一般水平的两到三倍 (国际平均水平为3~6倍, 而中国大多数城市已经超过12倍) , 高房价已经开始影响国内经济形势和社会稳定。所以要仔细研究导致这一情形出现的原因, 得出应对之策, 防止上世纪日本式的房地产泡沫危机。 (1997年以前房价涨幅曾短期超过GDP增幅, 可能是由于1994年前后住宅商品化开始试点实施造成的政策效应)

(四) 2007年, 房地产市场化的逐步完善

始于1998年的我国商品房制度改革, 对我国住房供给的巨大推动作用是不容置疑的, 但是随着时间的推移出现了种种的问题:房地产投资持续十年高于GDP的快速增长, 屡创新高的住宅空置面积, 而在另一方面却是社会大众对奇高的房价叫苦不迭, 房价的非理性增长使房地产行业滋生了大量的泡沫。在经过前期住房商品化改革的快速发展后, 单纯住房商品化的弊端开始显现。虽然我国保障性住房政策在1998年住房商品化改革确定伊始就有提出, 但在具体细节和实施过程中的不完善, 尚需进一步改进。上述问题的出现, 表明当前我国房地产行业市场化发展还存在诸多不足, 还得继续深化改革, 引入一些必要的政府规制, 从微观层面避免单纯市场化及消除市场失灵所造成的影响, 改善社会福利, 促进房地产行业的长久发展和居民生活水平稳步提高。

自1998年住房分配市场化以来, 房价一直呈稳步上升趋势, 但到了2004年, 全国房价同比激增19.1%, 2005年又在此基础上猛增19.5%, 远远高于同期GDP增幅, 房地产泡沫开始显现。为此, 国家出台了一些相应的规制政策:

2004年7月, 根据国土资源部、监察部第71号文件规定:自2004年8月31日起, 所有六类土地全部实行公开的土地出让制度, 采取公开招标、公开拍卖、公开挂牌的方式出让土地。住宅土地用地价格由此一路猛涨。

2005年3月, 国务院办公厅下发的《关于切实稳定住房价格的通知》 (旧“国八条”) 。紧接着在4月, 国务院出台的《加强房地产市场引导和调控的八条措施》 (新“国八条”) 。5月, 国务院转发了建设部等七部委的《关于做好稳定住房价格工作的意见》, 此即25号文。国家层面控制房价行动就此启幕。

2006年5月, 国务院九个部门制定《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》 (即国六条) 再被国务院转发。文件明确要求各城市在2006年9月底前公布普通商品房、经济适用房和廉租房建设目标, “90/70”政策 (套型在90平方米以下的住宅比率必须达到开发面积的70%) 被提了出来, 税收和信贷等政策进一步紧缩。

即便政府在过去几年连续出拳以抑制房价飞涨, 但成效甚微, 住房价格仍在快速增长。这一状况不仅不利于经济的平稳运行, 也不利于社会和谐。鉴于此, 我国于2007年颁布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 (24号文) 》, 其基本原则是:解决低收入家庭住房困难, 要坚持立足国情, 满足基本住房需要;统筹规划, 分步解决;政府主导, 社会参与;统一政策, 因地制宜;省级负总责, 市县抓落实。这确立了我国住房分配市场化和辅助化共同发展, 以市场化为主的方针。《意见》被认为是对“房改”的总结, 是住房新模式的转折点, 标志着我国住房分配体制市场化的逐步完善。

虽然在房地产市场化改革初期, 就有关于政策性住房的补充说明, 但直到《意见》的提出, 才表明政府对房改至今显现出的问题有了更深刻的认识。政策性住房政策, 包括经济适用房和廉租房等, 在理论上对于高房价地区和城镇中低收入人群都有直接的好处, 减小了因房价持续高涨所带来的社会和经济方面的不利影响, 提高了整个社会的福利水平, 体现了社会公平。

在这里首先要提及的是, 政府为消除市场失灵所采取的一系列政策性住房政策其本意是好的, 是政府为体现社会公平, 考虑到社会中低收入人群所面对的住房困难, 减小市场失灵和增大社会福利的必要措施。它是任何一个高效率政府政策的必要组成部分, 对维护社会稳定起到一定作用。同时我们还得看到, 就任何政府规制, 它都是有损于市场效率的, 所以一旦规制措施不合理或者是在执行阶段没处理好, 它可能适得其反, 甚至造成更大影响。

拿我国经济适用房政策来说, 其本来目的是为解决城镇中低收入家庭的住房问题的, 但现在越来越多的经济学家开始质疑其作用。在一些大城市, 虽然经济适用房的价格较商品房价格便宜了不少, 但对于那些真正低收入家庭来说, 也是难以承受的。这么一来政府对经济适用房的补贴就大多数进了中等收入以上的家庭, 这与政策的本意相违背, 其不但没有真正帮助低收入群体, 相反还扩大了贫富差距。一些本来是为保障低收入民众有能力购买的经济适用房, 却被建造成150平米甚至200平米既不经济也不适用的大房。再有, 经济适用房的分配是由政府主导的, 让政府行政权力干预资源分配, 那么权力就一定会来市场上寻求自己的价格, 寻租现象的滋生就不足为奇了。同时, 还有学者指出经济适用房在市场机制下扰乱了价格体系, 降低社会福利。如此等等, 可见, 好的初衷最后也可能在实施过程中走样。

三、总结

房改以来我国在房地产行业取得的成就举世瞩目, 人均住房面积稳步提高, 从80年代初人均不到10平米到2004年的人均25平米, 跨入了中等发达国家水平。这表明在面对早先福利分房制度下的种种困难时, 推行改革是正确的。我国住房制度的市场化改革, 严格来讲, 它不仅仅是为了适应市场经济体制改革的需求, 更主要的是房地产行业已经成为中央政府推动宏观经济稳定与发展的一种政策工具, 对推动国民经济的平稳快速增长起重要作用。但在肯定房改成绩的同时, 还必须正视改革过程中出现的问题。这就需要我们反思, 采取什么样的措施, 或者说应该采取何种程度的政府规制才能保证我国房地产行业能够合理有效的发展。

当前我国经济形势由于受到内部和外部影响, 发展前景存在一定不确定性。我国的这轮经济周期经过五年左右的高速发展, 开始步入向下通道。前两年的高通货膨胀受到政府积极调控后, 效果开始显现, CPI水平逐步回落, 但高利率也抑制了国内其他行业的发展, 再加上“次贷危机”对全球经济的严重冲击, 我国2008年下半年经济数据急剧恶化。为使经济能够实现软着陆, 政府今年对政策的定调就成了积极的财政政策和适当宽松的货币政策, 期望通过投资和拉动内需来实现全年GDP能实现8%以上的增长。这其中, 房地产行业将会起到很重要的作用。但是目前我国房地产发展的格局仍然很复杂, 一方面房价在过去一年挤掉了部分泡沫, 另一方面, 大多房地产开发商仍不愿抛弃房地产业暴利预期的幻想, 如此一来房价还是在高位运行。这不仅不利于当前扩大内需的政策需要, 也不利于宏观经济的长期发展。

利益集团的干扰也许就是当前改革所面临的最大问题。对于我国房地产改革进程, 政府不能片面的只看其经济方面的因素, 同时还得注意其社会影响, 特别是在中国这个“以家为业”的国度。当前的住房制度远未达到能让大多数人满意的程度, 这说明我们的改革还没有到位, 因此必须坚定的深化改革。在坚持将房地产业发展作为国民经济支柱的同时, 政府应当采取一些有利于社会公平的合理的政府规制政策, 避免改革的成果被少部分人篡夺;同时要加强监管, 努力化解当前因高房价等因素导致党群关系趋于严峻的形势, 防范政府规制被少部分利益集团所俘获。

说到具体政策, 就是需要做到“促效率、保公平”。要坚持市场化的改革方向, 政府对房地产的规制应当针对市场失灵, 设法修补或恢复市场竞争秩序, 而不是扼杀市场机制。只要房价波动不至于过大, 只要没有人为操纵市场, 没有垄断和非法竞争, 政府就不应该过多干预。避免赋予地方政府过多无谓的监管权力, 以免权力的滥用影响市场效率。制定住房的转移支付政策时, 尽量采用货币补贴方式, 而不宜采用实物补贴, 因为如果将政府的转移支付和市场交易混杂在一起的话, 很可能产生新的问题。比如说可通过多修建廉租房的形式, 让困难户有房可住;而对于经济适用房政策在执行过程中出现的问题, 需要认真研究后再行处理。同时, 有必要严格限制房地产炒作, 对各种投机行为课以重税, 对那些纵容炒作的地方官员要坚决追究其责任。这样一来, 只有把效率和公平原则有效地结合起来, 从源头建立起一系列合理机制, 才能最大程度地促进我国房地产业平稳快速发展。

参考文献

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