规制体制改革（通用11篇）
规制体制改革 篇1
一、引言
污染问题伴随着经济的发展而不断出现, 并呈现出越来越严重的趋势。随着人们经济活动的延展, 有限的环境承载力一直备受挑战, 污染的影响也是越来越大。而近年来, “雾霾”天气越来越严重, 几近常态化。2013年尤为严重, 全国各地不断受“雾霾”影响。中国社科院和气象局联合发布的《气候变化绿皮书》中指出, 中国雾霾天气总体呈增长趋势, 持续性霾过程增加显著, 2013年全国平均雾霾日数有史以来最多。有效处理大气污染问题迫在眉睫。
近年来, 我国对环境污染也越来越重视。2008年, 胡锦涛把“经济发展的资源环境代价过大”列为今后执政面临的八大问题之首;2012年, 党的十八大又提出了“大力推进生态文明建设”的战略决策。2013年9月10日, 国务院印发了大气污染防治行动计划, 即“国十条”, 反映了政府治理大气污染的决心。
面对大气污染日益加剧的现状, 我国在大气污染治理上的重视显而易见, 但是成效却非常不显著。中央政府虽然提出了一系列改革规划, 但是从“十五”、“十一五”的完成情况中可以看出, 政府在认识大气污染的问题上存在偏差。
故分析政府如何有效率地规划和治理大气污染变得很有价值。本文从博弈论方法出发, 分析企业、地方政府和中央政府之间相互博弈情况。一方面证明政府的无作为对大气污染治理产生了重大影响;另一方面也为政府进行环境规制提供建议。
二、大气污染问题博弈分析
现实中, 污染企业、地方政府之间存在着相互博弈的情况。故在此用博弈论的方法分析环境规制的可行性并阐述政府环境规制中的困境。
(一) 私人企业之间的博弈
1、大气污染治理的“囚徒困境”
(1) 理论假设。建立一个博弈模型来分析在政府缺乏监管或者监管不力的情况下, 大气污染总是反复的原因。为简化分析, 有A和B两家企业。两家企业在生产过程中都有排污和不排污两个策略。如果两家企业都选择继续排污, 则受到污染的环境质量会影响到企业收益, 设每家收益为W;如果两家企业都选择保护环境, 好的环境质量会降低企业的生产成本, 提高企业收益, 假定每家企业收益为X;如果有一家企业选择保护环境, 一家企业选择不保护环境, 则选择排污的企业获得的收益大于不排污的企业, 设排污企业收益为Y, 不排污企业的收益为Z。显然收益大小排序为Y>X>W>Z。
(2) 模型分析。如表1所示, 在A企业选择不排污的情况下, B企业会选择排污, 因为Y>X, 理性的企业会选择收益较多的选择, 在A企业选择排污的情况下, B企业仍会选择排污, 因为W>Z;同理, 无论B企业选择排不排污, A企业都会选择排污。最终纳什均衡为 (W, W) , 而不是收益较高的 (X, X) 。这就形成了典型的“囚徒困境”, 从理论上解释了大气污染久治不愈的原因。 (表1)
2、大气污染治理的“智猪博弈”。
“智猪博弈”是纳什均衡的一个例子, 它假设猪圈里有一头大猪、一头小猪。猪圈的一头有猪食槽, 另一头安装着控制猪食供应的按钮, 按一下按钮会有10个单位的猪食进槽, 但是谁按按钮就会首先付出2个单位的成本, 若大猪先到槽边, 大小猪吃到食物的收益比是9∶1;同时到槽边, 收益比是7∶3;小猪先到槽边, 收益比是6∶4。那么, 在两头猪都有智慧的前提下, 最终结果是小猪选择等待。该理论对小企业在经营中学会如何“搭便车”有较大的影响, 给竞争中的弱者以等待为最佳策略的启发。
假设城市空气质量遭到污染, 大企业与小企业之间就可能存在着“智猪博弈”。如表2所示, 在大企业选择治理的情况下, 小企业选择不治理;在大企业选择不治理的情况下, 小企业还是选择不治理。所以, 不管大企业如何行动, 不治理大气污染一直都是小企业的最好选择。但现实中, 小企业所排放的污染不一定少, 但是由于小企业资金受限, 经常会选择继续不治理。这也是大气污染久治不愈的原因之一。 (表2)
(二) 污染企业与地方政府之间的博弈。
在大气污染治理中, 企业和地方政府是重要的参与主体。企业在生产产品的同时会向外部排放各种污染。理性的生产者会在利益驱动下, 选择无节制地直接排放废气, 因为环境属于公共资源, 成本和收益会出现不对称的情况, 企业实际承担的成本小于其社会总成本。在这种外部影响的条件下, 可以从三个方面分析:首先, 如果大气污染面涉及较少, 此时企业和受害者可能在如何分配“重新安排生产计划”所得到的好处问题上不能达成协议。其次, 如果污染涉及的受害者比较多, 此时企业和受害者以及受害者之间要达成协议就更加困难, 因为在这种情况下, 很难避免“免费乘车者”。最后, 即使污染者与受害者有可能达成协议, 但由于面对众多受害者, 企业在改变污染水平上的行为就像个垄断者, 垄断情况下会出现资源配置不合理的低效率情况。这在一定程度上能够解释政府需要从制度上进行监管, 否则大气污染不可避免。
地方政府和企业之间的关系, 一方面体现出监管方与被监管方, 地方政府对企业的排放污染行为负有直接监管的责任;另一方面由于地方政府也是理性人, 有可能出于经济利益考虑, 与当地企业在对待排污方面达成“合谋”。
1、理论假设。
为分析方便, 假设一个经济体中, 所有的企业都归结为一个整体 (下同) , 政府对企业进行监管。企业和政府都是理性的, 故他们都追求利益最大化。企业在生产过程中有排污和不排污两种选择;政府在履行职责的过程中有监管和不监管两种选择。假设企业主动进行排污处理, 产量为Q1, 利润为R1;假设企业不进行排污处理而直接排污, 其产量为Q2, 利润为R2。显然由于处理污染的成本R1<R2;政府的收益来源于税收, 税收又和企业的产量相关, 故在产量为Q1时, 税收为T1, 产量为Q2时, 税收为T2, 则T1<T2;假设政府对企业污染的惩罚为P, 政府监管成本为C。
2、模型分析。
如表3所示, 该博弈表明, 当政府对企业污染的罚款P小于监管成本C时, 政府选取的最优选择是不监管;当R2-P>R1时, 无论政府监管与否, 企业的最优策略都是污染。 (表3)
相反, 当P>C, R2-P<R1同时成立时, 即当政府对污染的防止比较严格, 罚款较多时, 若政府选择监管时, 企业会选择不污染;反之, 如果政府选择不监管, 企业会选择排污, 达到混合策略的纳什均衡。 (表4)
这种博弈解释了在政府监管不力或者缺乏监管的情况下, 大气污染程度越来越严重。
三、避免大气污染规制困境的措施
(一) 借鉴国外征收污染税经验, 改革排污收费状况。
在西方经济学中, 针对环境问题比较倾向于开征污染税。以二氧化硫为例, 美国、日本、德国等发达国家自20世纪70年代以来陆续开始对排放到空气中的二氧化硫污染物征税, 效果显著, 并得到社会的理解与支持。
我国尚未对大气污染征收污染税。我国实行排污收费制度, 从1982年起开始对工业企业超标排放废水、废气、废渣征收排污费。可见, 大气污染仍然征收超标排污费。排污收费制度经过30多年的发展, 得到不断完善, 其控制污染物排放对环境造成不良影响中的作用也在不断增强。同时, 排污收费制度也存在着例如收费标准不合理、排污费征收效率较低等问题。因此, 在大气污染领域有必要进行“费改税”。在总结排污费的经验教训基础上合理设计排污税的税制结构, 借鉴国外污染税经验, 尽早实现大气污染税。
(二) 重视公众参与的重要性, 提高公民保护意识。
从环境规制的博弈分析中, 我们可以看出, 大气污染的治理不仅需要企业与政府的努力。在制定大气保护各项措施时, 强调公众参与。公众对大气环境的不满对政府是一种压力也是一种动力。应当搭建公众参与大气污染的平台, 使公众了解政府关于大气污染防止的信息和政策, 完善大气污染信访举报制度和公益诉讼制度, 保护公众的环境权。此外, 生活废气也是造成大气污染的原因, 大气污染的防止应该提高公民环保意识。故大气环境治理需要环境规制与公众参与相结合。
(三) 完善大气环境问责制, 提高行政效率。
从“十五”、“十一五”计划的经验和教训中, 我们可以看出, 我国在环境保护规划的制定中存在着弊端。我国应该完善实施的监管体制, 避免出现环境规制中的“合谋”情况。我国应制定和完善大气环境保护行政问责制度, 明确责任承担者, 造成严重后果的还要追究刑事责任, 把大气保护规划评估结果作为政绩考核的重要依据, 把它作为提拔、罢免、撤职干部的重要指标, 以督促各级政府积极实施大气污染防止措施。
摘要：大气污染久治不愈, 对我国的经济发展及人民生活水平造成很大的损失, 有效改变现状迫在眉睫。本文从博弈论角度分析环境规制中的困境, 阐述大气污染中政府的无效率困境。同时从博弈分析中反映出公众参与的重要性。最后为大气污染治理提出策略。
关键词：大气污染,博弈论,环境规制
参考文献
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规制体制改革 篇2
现代市场经济的有效运行，离不开政府的积极作用。规制是政府干预经济的一种常见方式。对自然垄断领域进行规制，是世界范围内的普遍做法，但传统的规制方式积弊甚多，亟待改革。
一、自然垄断行业的基本概念
在现实生活中，所谓“自然垄断行业”，是指公用事业为主的特殊行业，如供水、供电、煤气供应等，也包括与之相辅的特殊产业。这类自然垄断行业的初始投资一般都十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府如不加以适当规制，极易产生不利于资源最优配置和社会福利改进的后果。自然垄断行业通常具有的特征是：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低成本的商品供应市场，并由此而形成垄断性经营。为了节约交易成本，更合理地配置稀缺资源，世界各国政府都对自然垄断行业实行规制的做法。
自然垄断行业规制的概念与类型：自然垄断行业规制，是指在竞争很弱的自然垄断产业领域中，政府通过一定的政策和措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，作为导向垄断型企业的经济决策；或者制定强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面，作出明确规定。自然垄断行业规制，可分为两种类型：一类属于经济性规制；另一类属于社会性规制。自然垄断行业无规制的后果，最常见的有两种：一种后果是：市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种后果是：市场竞争达到了相对均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，商品生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被淘汰。
二、自然垄断行业规制的合理性
1、自然垄断企业的目标具有双重性。自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征，这就决定了该类行业中的企业应将公益性目标放在一定的位置上。作为一个企业，其重要目标是追求利润（经济效益）。因此，对企业如不进行适当规制，垄断性企业就会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。
2、信息不对称广泛存在。相对于垄断生产者，其它生产者处于弱势地位。相对于垄断生产者，消费者更是处于明显的信息劣势地位。
3、市场经济秩序的条件缺失。毋庸讳言，在市场经济条件尚未建立健全的情况下，对生产者如不加以适当规制，则难免会出现垄断欺市、特权经商的现象。营造公平交易的秩序，需要“规制”来作为行为规范的依据。只要“规制”具有存在的合理性，就不可能被完全取消，其本身变化的只是适应合理性需要的规制形式。
三、自然垄断行业的规制改革
深入推进自然垄断行业的规制改革，是我国加快经济社会发展的客观需要和必然选择。主要理由： 一是随着我国社会主义市场经济发展的需要，自然垄断性领域竞争的引入将不可避免，竞争因素将日益增多，垄断性市场结构必然被竞争性市场结构所替代。市场的参与主体，将不再是国有经济独此一家，民营经济、外资经济等非国有经济将更多地参与进来。
二是竞争性市场结构将逐步向曾经的自然垄断领域延伸，而竞争性市场结构的变化，必然进一步催化自然垄断行业规制体系和规制方式的创新。
三是全球经济一体化的竞争与合作，正在日益催促我国加快改革传统的规制体系和规制方式。例如，我国加入世贸组织后，WTO的规则要求每个成员的国内市场规制必须与其接轨，不得设置开放国内市场的歧视性障碍。
当前，推进我国自然垄断行业改革的主要任务：
1、规制改革的取向与重点。随着社会主义市场经济的发展，我国现行的自然垄断行业规制体系和规制方式，已显示出不适应甚至不合理的矛盾越来越多，尽管改革已经启动，但总体上的收效尚不尽如人意。
推进自然垄断行业规制体系和规制方式深化改革的战略取向是加快实现“两个转变”：一是由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变；二是由注重生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。自然垄断行业规制改革的重点是：要改革现行规制与国际惯例不对称的政策与措施，尤其要注重调整既符合国际惯例、又有利于保护国家安全的政策与措施。要改革现行规制中一些虽有明确的规定条款，但实际执行时难操作甚至易引发偏差的政策与措施。要改革进入规制、价格规制等易造成不该垄断而强化垄断的政策与措施。要改革执行经济性规制易与社会性规制相抵触的政策与措施，特别要注重调整和完善旨在增进广义社会福利的社会性规制，如环保、卫生、教育、文化和体育等公共事业方面的政策与措施。要改革虽有利于企业提高竞争力，但规制本身易造成垄断租金，特别是企业凭借规制不完善或有缺失的规定条款，易引发消费者利益受损的政策与措施。
2、剔除设租性规制。在推进体制转轨阶段，新的制衡约束、监督检查制度尚不完善，权力寻租还不可避免，尤其是“行政审批”这类常见的规制方式，由于审批权限的自由裁量空间难以控制，极易引发在实际执行中的主观随意性。因此，自然垄断规制改革应当遵循的一个重要原则是：建立规制的主旨并非是为“设租”。
自然垄断规制改革应剔除的主要内容：一是必须将自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争、以行政力量支撑垄断地位的一些没有合理性的规制，坚决予以废止。二是必须将垄断性企业的利益凌驾于消费者利益之上的一些没有合理性的规制，坚决予以取消。三是必须进一步清理和规范现行规制中易被收买又难以监督、制约的政策和措施，凡无必要的，坚决予以剔除。
3、填补规制真空。首先，在体制转轨中，易出现制度（规制）缺失或真空。例如：旧的规制被废止，新的规制在建立过程中没有完全涵盖应调整的主体和事件；新情况新问题层出不穷，对规制体系和规制方式不断提出新的调整或修正的要求。第二，出现规制真空，必将导致无法可依。因此，在推进制度的改革与创新过程中，应包括填补规制真空。第三，垄断性行业规制，原来所依据的多为政府部门制定的规章及各种内部条例、内部规定，既不公开也不透明，这类规制在市场经济条件下已不应再用，而要遵照国家行政许可法的规范授权，进行重新制定规制。第四，在制定新的规制过程中，必须高度注重程序公正的问题，要让各利益相关者都有充分发表意见的机会，并尽量照顾处于信息劣势的消费者。
4、强化对规制者的规制。现代市场经济的有效运作体制和机制，必须建筑在完善的法治条件下，而法治则必须通过其两个作用来为市场经济运作提供制度保障：一是依法约束政府的行政行为，即约束政府对经济活动的任意干预；二是依法约束经济人的经济行为，即包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。结论：强化法治的第一个作用至关重要。
一些人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前，一些地方存在有法不依、执法不公现象，与规制权被收买不无关系。
论家庭农场经营体制的法律规制 篇3
关键词：家庭农场；经营体制；法律规制
当前，由于改革的不断深化以及工业化、城镇化的加速推动，我国农村正在从传统农业向现代化农业转变。家庭承包经营按人口平均分配，分散的小块土地的经营格局，影响了农业现代化的进程。因此，从发展形势来看，在家庭经营的基础上，创新农业生产经营体制。在此背景下，家庭农场应运而生，它克服了小规模生产的缺点，有利于集约经营，以及提升生产效率和经济效益；以农户为主体，有利于培育现代农民，提高农民的专业技能和文化水平。
一、我国家庭农场的发展现状及存在的问题——以河南省××市为例
（一）××市家庭农场的发展现状
××市位于河南省西北部，总面积623.5平方公里，辖3乡6镇4个办事处329个行政村，总人口49.8万，该市土地肥沃，适合农作物生长。
当前××市的家庭农场的数量不多，部分已经具有家庭农场发展条件的农户也只是承包适度土地进行经营，而且他们大多观念不清，家庭农场的概念也没有明确，经营体系也很不完备，要求进一步加强政府的鼓励和扶持，以增强其生产发展活力。
（1）从表一可以看出，就家庭农场经营主体的基本情况来看，××市家庭农场的经营者年龄普遍在40岁以上，属于壮年劳动力，而且经营者的文化程度普遍不高，文化专业素养也较差，是传统型的农民。他们关于家庭农场的观念模糊，也没有明确树立家庭农场的概念，只是作为种粮大户而存在。
（2）从表二可以看出，就家庭农场经营状况来看，大多数家庭农场的经营形式还是个体承包，经营的土地面积千亩以上的很少，大多都在百亩或几十亩左右。而且，家庭农场的经营范围，或者是纯种植，或者是纯养殖，但还是以规模化种植为主，大多数都是种植粮食作物。少部分农户种植蔬菜瓜果类。有几户专门种植各类花卉。养殖方面，以家禽和牲畜养殖为主，根据资金投入情况，部分建立了大规模养殖场，大多数还是小规模养殖。
（3）从表三可以看出，就家庭农场的土地情况来看，基本上家庭农场经营的土地都是转包农户承包的土地或村集体的土地，承包的价格以家庭农场经营者、村委会和农户三方协商来确定，协商一致后，签订口头或书面协议。而且，在承包期限内，土地流转价格会随着粮食价格等市场因素的变动而进行调整，一般是如果粮食价格上升，相对的流转土地的价格也随之上涨。另外，家庭农场的经营一般是以家庭劳动力为主，极少数存在着雇工情况，且雇佣长期工人也很少，大多数是随着季节变化和农忙状况雇佣短期工人，以天数为计。
从表四来看，①××市家庭农场的农资服务渠道涉及农资公司、供销社等，但社会化服务体系水平偏低，公共服务能力薄弱，服务内容也与家庭农场的需求差距甚大。②××市家庭农场的经营虽然投资规模不同，但资金来源绝大多数是自筹资金。如向银行或信用社贷款，手续繁琐，条件严苛，贷款期限过长。③当前××市家庭农场享受的相关补助，有的是按土地承包一次性补助每亩500至600元，有的是按种植面积每亩补助100元左右，有些则是按粮种补贴每亩10元左右，有的则全部直接是农机补助。
（二）××市发展家庭农场存在的问题
（1）家庭农场的主体资格认定方面存在法令空缺。作为现代农业生产经营形式的一种，法律对家庭农场的经营主体资格认定还不明确。××市家庭农场的建立，都是通过与村集体、农户协商流转土地价格，承包规模土地进行规模化生产经营，但由于没有具体的法律规定，家庭农场的主体资格认定不明确，是个体工商户还是企业，是经济组织还是法人，家庭农场的法律地位不确定，不能作为独立的市场主体参与市场竞争，制约了家庭农场的发展。
（2）家庭农场经营所面临的土地经营流转需要法律的完善规制。关于具体完整的土地流转程序，法律法规没有明确的要求，致使农村土地流转管理困难，限制了家庭农场规模的扩大和发展。另外，村集体或是家庭农场主也没有明确的法律适用意识，只认为口头协议或简单登记一下就好了，即使签订了协议，也不愿签订较长期的协议，土地流转时间短，家庭农场主难以在短期内收回对土地的投资，同时还要面临着农民违约的风险。
（3）农村社会服务系统的不完善，限制家庭农场的发展。目前××市各乡镇的社会化服务体系尚不健全，农业基础设施建设也还不完备，公共服务内容与家庭农场的需求差距大，限制了家庭农场的规模经营，家庭农场发展的基本的物质条件还不完善。没有专门的引导，家庭农场生产的产品与大市场连接不起来，只能依靠农民自己寻找销售渠道，这就极大限制家庭农场进一步的发展。
（4）家庭农场融资难。家庭农场相比传统的家庭经营，需要扩大生产规模，不但要承包租赁土地、，还要有一定的基础投入，包括土地整理、农田水利建设、使用农业机械等，因此一般要求大笔的资金投入。因此，我国需要制定完善的财政政策和配套措施支持家庭农场的发展，指导财政补贴资金多向家庭农场倾斜，限制农地用途转让，引导农用地向家庭农场聚集。
二、对我国家庭农场经营体制进行法律规制的建议
（1）健全法令体系，填补家庭农场主体资格认定上的法律空白。家庭农场作为新型农业经营形式，其主体资格需要经过相关部门的认证。①我们可制定专门的规范家庭农场的法律法规或行政管理条例，建立规范完整的家庭农场注册登记制度，赋予家庭农场的法人资格的确立，从法律的角度维护家庭农场的合法权益。创建家庭农场市场准入制度，设定家庭农场认定标准，明确家庭农场设立条件和程序，对经营主体资格、劳动力构成、文化程度要求、规模大小、经营方式等提出相应要求，使高素质的新型农民成为建立家庭农场的主要人群。当然各地区需要结合当地实际，根据当地的农业环境和生产条件，规定适应当地农业发展的认定条件，确认其市场主体资格。
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（2）深化农地改革，完善土地流转机制。虽然我国颁布了《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，但是，对于承包到期后的承包方式、期限、主体，发生纠纷后的责任承担等方面依然是界定不详细，权责不分明，导致土地流转不动，土地承包不能长期稳定，土地不能相对集中。家庭农场发展缺乏必要的土地基础，因此要求完善相关的法律法规，关于土地怎样流转，流转的方式和程序，权责承担等基本问题，制定详细具体明确的规定，使农民不再有后顾之忧，为家庭农场发展提供法律保证。
我国土地流转过程中还存在着一个普遍的现象，就是土地流转过程中，由于具体操作的不严格，不规范，致使部分农用地在流转过程中改变用途，转为非农业用地，影响了我国农业的长期稳定发展。因此要想保证土地承包经营权长久稳定，赋予农民稳定发展土地的权利，要加强立法指导工作，严格规范操作程序，务必使政府监管有法可依，有法必依。
（3）健全农村社会服务体系，为家庭农场提供必要的物质基础。创建一个功能齐备、快捷高效的社会服务体系，是家庭农场发展的重要保障。它可以把各种现代化的生产要素融汇在家庭经营过程中，不断提高物质水平和技术装备水平，使家庭农场的发展实现规模化、集约化经营。2006年我国颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，规定了农民专业合作社的概念、原则、成立条件等，为我国的农村社会化服务体系增加了一个专门的农业服务组织。
结合××市家庭农场发展的实际，我国立法部门应当完善现有的关于社会化服务的法律法规，并且适应实际发展的需要，及时修订或制定新的专门的农业社会化服务的法律，建立健全适合家庭农场发展的综合性配套的社会化服务体系，农资公司搞好农资供应，供销社提供产、供、销服务，农业合作社提供农业专业化服务，农业局、政府等负责农业技术开发和推广，水利局配合各村开展农田基础设施建设等等，为家庭农场的发展配套的完善的服务，提高农业生产、销售的组织化程度，推动农业结构调整，提高农民的收入水平以及经济效益。
政府也要加强政策指导和扶持，制定相关的行政管理条例，开拓农业生产资料市场，加强农业生产资料供应服务组织建设；创立多渠道、多层次的市场信息网络，为当地的家庭农场提供实时和准确的政策，税收，技术，价格，市场供应和需求等相关法律法规政策信息；促进农产品流通体制的转型，开展农产品的采购，储存，运输，处理和辅助服务的销售；高素质的农业劳动力是现代农业发展的关键要素，支持农村中有条件的种植户学习经营管理的知识，鼓励农业院校的学生到农村去，加强农业生产的实际经验。
（4）政府给予政策优惠和资金支持，促进家庭农场的发展。国家对家庭农场的鼓励和支持从《2013年中央一号文件》可见一斑，但目前，我国并未出台具体的政策法律或相关措施来支持家庭农场的发展。鉴于当前农业生产现状及其自身特点，我国家庭农场很难迅速发展壮大，其发展需要一定适应过程。家庭农场一经出现，就因其家庭性、规模性、集约性等优势为农业发展解决了不少难题，促进了生产力的解放和发展，推动了农业现代化建设。是以国家应当引导和保护家庭农场的长期健康稳定发展。但是发展家庭农场，实现适度规模经营，需要投入大量资金，这对普通农户来说，无疑是巨大的负担，政府要鼓励支持家庭农场的发展，应当对农户给予资金支持以及政策上的优惠照顾。
农户发展家庭农场，融资渠道狭窄，大多数还是自身积累的财富或亲友的借款，部分涉及民间借贷。可是借贷手续不规范，前提严苛，还有很多限制性规定，致使借贷困难。家庭农场的建立，运营，规模扩大，农机设备的添置，必要的技术投入等都需要大量的资金。农业补贴的输入模式的调整，使农业补贴显著倾斜家庭农场，但必须严格限制其使用，不得改变农业用途，或农业补贴的使用。建议有关部门应加强金融立法，扩展政策性银行服务功能，为家庭农场的发展提供借贷支持；完善税收法律、法规的规定，为家庭农场的生产和管理提供财政补贴和税收优惠政策，减少农业风险，加强家庭农场持续健康发展的能力。
注释：
①张运永.山亭注册首家法人主体资格“家庭农场”[N].枣庄晚报，2013-04-10.1。
作者简介：
魏庆爽，河北唐山人，1978年生，女，汉族，法学硕士。工作单位：许昌学院法政学院；职称：讲师；专职教师；研究方向：“三农”问题。
基金项目：2014年度河南省政府决策研究招标课题：“发达地区促进家庭农场发展的做法及对河南省的启示”（立项编号：2014087）。
浅析我国政府规制改革的对策 篇4
政府规制, 本质上是一种政府干预, 以弥补市场缺陷, 纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科, 它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。
(一) 政府规制的经济学成因
由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识, 因此, 由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品, 而这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵。为了纠正市场失灵, 政府不仅要提供公共物品, 而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。
外部性的存在扭曲了价格机制, 价格体系不能传达正确的信息, 资源无法实现最优配置。一方面, 政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面, 还可以促进外部经济的活动。最后, 市场失灵的另一个因素———信息不对称使得市场交易发生的前后分别可能引发逆向选择和道德风险, 导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题, 鼓励交易者之间加强信息沟通, 建立市场信誉, 以矫正信息不对称所引致的市场失灵。
(二) 新规制经济学理论
前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制 (Rate-of-return Regulation, ROR) 为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益 (fair return) , 因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下, 允许企业的资本投资赚得公正的收益, 不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润, 只要企业的利润率不超过公正收益率, 企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。
收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营, 但缺点也很明显:不仅增加企业X-非效率和过度投资效应的可能性, 而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大, 导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结, 造成社会福利的损失。随着博弈论、机制设计理论、委托-代理理论的出现和发展, 拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下, 把最优规制机制的设计作为研究的重点, 他们运用博弈论以及机制设计理论, 在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下, 分析双方的行为和最优权衡, 从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。
二、美国政府规制的分析
作为政府微观经济职能的一个重要组成部分, 政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是, 与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。
美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家, 在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。
首先, 政府的经济性规制趋缓, 而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少;另一方面是社会性规制所占份额的增加。从这种表现来看, 政府正在慢慢的退出对大部分市场的干预, 存在着一个市场化的趋向。
其次, 在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中, 为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”, 以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程, 采取了很多具体的措施。而且, 为了保证在立法和执法过程中, 有足够的市民团体参与或者监督, 引入了听证会制度。同时, 国家在财政上给予了相应的经济保证。
再次, 美国重视规制成本的核算, 努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。到了里根政府时期, 则对于主要的规制和规制规则都要实行成本———收益分析。尤其是新的规制在实施之前, 必须要通过有关成本———收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。
三、我国政府规制改革的对策
从以上的分析可以看到, 完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。基于前面的分析并结合我国的实际, 为我国政府规制改革提出以下对策建议:
(一) 政府和市场职能的正确划分
由于市场失灵的存在, 不可能完全依靠市场对经济的自发调节, 经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此, 正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先, 有些市场失灵是政府规制难以修补的, 有些市场失灵恰恰是政府干预的结果, 勉强干预势必造成政府失灵。其次, 政府规制是有成本的, 只有在收益大于成本的前提下, 才应引入政府规制。再次, 要准确把握市场失灵。
规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题, 这是规制的前提条件, 然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看, 政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化, 而且市场的边界将不断扩大, 政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中, 由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因, 可能会出现人为的回潮, 即政府与市场的边界向市场压缩, 规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。
(二) 加强政府规制权力行使的法律约束
在自由民主的社会中, 行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性地位, 确定了它们所应遵循的决策程序, 并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间的界限以及应共同遵循的一套原则和程序。我国目前在制约政府权力的意识方面, 对行政程序制约政府权力功能的认识方面, 以及在尊重程序、信守程序等诸多方面, 在行政程序制度上相对滞后, 并存在大量的行政活动无序现象。
对于规制的制定, 应体现三大原则。首先应遵守上位法原则, 如违背这一规则将承担被撤销的后果, 并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件, 如果成本大于收益, 规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程, 使之程序化。再次是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益, 政府作为中立的第三方, 必须兼听两方面的意见, 做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。
(三) 协调政府规制中博弈双方的利益
从这个角度来看, 核心问题在于清除利益集团的干扰, 防止政府失灵。不少产业规制是由企业自身争取来的, 其目的在于获得政府财政补贴, 阻止其他市场进入者, 维护垄断高价, 这导致企业缺乏降低成本的动力, 直接损害了社会和消费者的利益。因此, 政府规制机构如何保持独立公正, 作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时, 形成对规制机构监督的框架, 以保证规制机构始终处于中立的地位。
规制机构在对自然垄断企业的监管中, 对于企业必须要政企分开, 这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中, 由于分散的消费者群体组织成本高, 存在“搭便车"现象严重, 规制机构更应扶植消费者群体, 组建大的消费者社团组织, 增强与企业谈判的能力, 否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下, 政府规制机构才更能显示处于中立地位, 构建博弈规则, 并予以裁决。
参考文献
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[3]拉丰, 马赫蒂摩:激励理论 (第一卷) 委托-代理模型[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.
[4]周慧, 许长新:新规制经济学理论的发展[J].经济评论, 2006 (2) .
规制体制改革 篇5
一、自然垄断与网络型公用事业：理论简述
所谓自然垄断，是指当一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场供给一种物品时，这个行业就被称为自然垄断。Sharkey（1982）定义了大型企业的自然垄断是指企业的成本函数具有严格的次可加性，C（∑qi)＜∑C(qi)，qi是i企业的产出向量。这就是说，自然垄断性企业能以其总成本低于任何其它企业联合体的成本的前提下来满足整个市场对商品或服务的需求。Farrer(1902）总结了自然垄断的典型特征：1、规模经济；2、资本密集；3、无法以物资储存应对需求波动；4、地域特性带来的地域租金；5、生产社会所需的生活必需品；6、与消费者有直接连接关系。网络型公用事业完全符合Farrer所说的上述6个特征，另外由于网络的重复建设将增加市场供给的总成本，因此我们可以推断网络型公用事业基本上符合自然垄断的定义。
二、我国网络型公用事业民营化改革：历史沿革与现状分析
改革开放以前，我国的民营经济几乎为零。而从20世纪80年代开始，情形则逐渐有了改观，为我国网络型公用事业进行民营化改革奠定了资金基础。从1981－1999年主要年份我国基础设施产业建设的资金来源结构来看，我国国家预算内投资份额从1981年的54.28％递减到1997年的5.96％（1998、1999年的反弹是由于国家为拉动“内需”，增发1000亿元财政债券和增加1000亿元银行贷款定向用于基础设施领域而造成的）。而在外资利用上则年均达到12.50％（1999年降幅较大是由于1998年东南亚金融危机造成投资风险性太大，导致外国资本“惜投”的结果），民间资本所占比重则极小。因为在我国改革开放初期，民间资金没有形成一定的规模，政府首先考虑的是引进外资来缓解基础设施项目中建设资金的短缺。然而，经过20多年经济的高速发展，我国民间资本已形成比较大的资金规模。政府适应经济体制转轨的要求，又出于启动民间投资的考虑，在基础设施项目中引入民间投资就显得顺理成章。
网络型公用事业基本上属于基础设施项目，它必将与其它基础设施项目一样在民间资本的参与下得到快速发展。由以上分析我们可以得出结论：目前我国网络型公用事业的民营化“禁区”已被打破，民间资本规模已经具备，网络型公用事业民营化经营已成为历史趋势。
三、我国网络型公用事业民营化改革需解决的几个问题
（一）公用事业民营化中政府的角色定位问题。
政府的角色定位问题，即政府是否应该充当规制者的角色。历史上，对具有自然垄断性质的网络型公用事业，各国政府曾采取了以下四种不同的态度：1、直接国有化。由于网络型公用事业的自然垄断性质，政府以社会福利最大化为目标，对其直接进行经营，并以极低廉的价格向社会公众提供服务。然而，这直接造成了以下不良后果：其一，由于向公众收取服务的价格不足以弥补生产的边际成本，造成国家财政负担加重；其二，由于国家财政负担原因，又导致对网络型公用事业投资不足，而投资难以为继又造成网络型公用事业缺乏创新，反过来又直接影响对社会公众提供服务的水准；其三，由于对网络型公用事业实行国有化经营，造成产权不清晰而直接影响其经营效率。2、无所作为。与直接国有化相比，无所作为是政府对网络型公用事业采取听之任之、放任自由的态度。由于网络型公用事业本身自然垄断的性质，决定了它由于缺乏竞争、政府又无所作为的情况下，其提供的服务势必是高价而又低效率的，这在经典垄断理论中已得到验证，这里不再展开论述。3、实行政府管制。这种观点认为，既然网络型公用事业是自然垄断性质的，政府在其中就该有所作为，如对价格、厂商的进入与退出进行管制等。然而，施蒂格勒认为：“管制通常是产业自己争取来的，管制设计的实施主要是为受管制产业的利益服务的。”实际中经常是政府被厂商“俘虏”，为网络型公用事业厂商的利益而施行管制政策。4、竞争。指政府对网络型公用事业引入竞争。由于网络型公用事业自然垄断性质，当市场中只有一个厂商时才能达到规模经济，过多厂商的进入会造成过度投资，导致社会资源的不合理配置。从上面论述中我们可以得出如下结论：国有化与无所作为都是不可取的，政府在网络型公用事业民营化中应该充当规制者的角色，并在适当的地方引入竞争机制。
（二）政府制订规制政策应注意的问题。
既然政府在网络型公用事业民营化中应该有所作为，那么以下几个问题就不能不引起政府（规制者)的注意，进行深入研究并妥善加以处理。1、关于企业方面的资产专用性问题。我们知道，网络型公用事业中所用资产专用性比较强，企业一旦形成资产投入，这部分资金就“固定”在了该网络型公用事业上，很难改作其它用途。基于理性经济人假设，民营资本在进入网络型公用事业时会考虑到这个问题。如果企业认为政府的原规制政策具有持久性和可信性，企业就会形成合理的投资规模和投资结构。反之，则极易造成投资不足。2、规制者这一方的有限理性问题。民营资本一旦进入网络型公用事业，它相比较政府而言拥有信息优势，而政府（规制者这一方）则处于信息劣势，即它要获得关于企业选择的信息是不完全的，且成本高昂。我们在此称规制者是有限理性的。因此，规制者有必要严格制定网络型公用事业信息披露制度、价格与服务听证制度等。3、规制者与被规制者双方的机会主义问题。机会主义问题在这是指在规制者与被规制者签订合约以后，合约双方各自采取的行动可能给对方带来的风险。具体说来即为规制者（政府）的机会主义问题与被规制者（民营化公用事业）的机会主义问题。规制者（政府）的机会主义主要表现为：其一，规制者迫于公众压力或自身利益考虑，提前结束双方的合约。由于公用事业资产专用性的问题，民营投资主体无法收回投资，从而造成巨大损失。这里举一个相近的例子：国内某民营企业家投资承包了几千亩山林，初始合同经营年限足以让他尝到自己播下的种子所结出的累累硕果。然而，由于当地政府官员的更换，承包合同被提前终止，承包的山林被收回，承包合同也变成了一纸空文，民营企业投资成果被政府剥夺。其二，规制者以制定公平合理价格为由，拒绝企业因经营成本上升而提高价格的申请，并以行政性手段加以强制实施。被规制者（民营化公用事业）的机会主义则主要表现为随着经营合同的即将结束，公用事业投资主体停止或减少对该企业的投资，这样做很可能使后继经营者（如果它本身不再经营的话）难以在接手该企业后向公众提供服务，或者造成本国网络型公用事业的技术远远落后于它国（由于缺乏投资）。这种情况在英国的民营化过程中已经得到验证。
那么，如何避免双方的机会主义行为呢？英国的经验表明，如果无法为私有制（即民营化）制定可行的规制合同，终究会导致不可避免的公有制。但除了制定可行的规制合同以外，我认为民营化的公用事业要想健康发展，还依赖于以下条件：其一，政府公信制度的建立。简单说来，就是政府的行为要言而有信。要做到这一点，又必须满足以下条件。首先，要明确界定产权，切实保障私有产权。其次，要保证政府政策的连贯性。这一点我国比英国更具有优势。大家知道，英国由工党、保守党轮流执政且双方有敌对的政治传统，政策容易变动。而我国在一党专政的条件下，上下保持高度一致，政策极易得到传承。最后，要保证司法的独立性。独立的司法体系可以保证法律的公正实施。当规制者与被规制者产生合约纠纷时，双方的利益都能够得到尊重。其二，要增大规制者与被规制者双方违约的潜在成本。当双方违约的潜在成本足够高时，机会主义行为就会自动终止。
（三）网络型公用事业民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
即网络型公用事业改革在哪里引入竞争以及在哪里政府又要进行规制。一条结构改革的规律是：在所有可能的地方引入竞争，只在不可避免的地方实行规制。如在电力行业，实行发电与输电业务分离。在发电方面实现竞争，而在传输业务方面则实行政府管制。城市自来水供应亦可采用类似做法。随着技术创新不断应用于网络型公用事业，一些原来属自然垄断性质的业务已经发生变化。而政府要做的是适应这种创新，并以这条结构改革的规律去应对。
对网络型公用事业进行民营化改革是一个历史趋势，在我国经济体制转轨过程中已显得日益紧迫。政府在这种改革中应明确其角色定位，并在改革过程中认识到企业方面的资产专用性、规制者这一方的有限理性、规制者与被规制者双方的机会主义问题，并科学地处理民营化改革中引入竞争与政府规制的边界问题。
规制体制改革 篇6
一、从“政府主导”到“行业自主”:经济法视野中的标准化体制改革
标准化体制是指标准化活动开展的组织方式、管理方式和运行方式的总称。标准化体制是标准化活动有效开展的组织上和制度上的保证。它通过规范国家、行业以及企业之间的关系, 明确各自的职能来组织全国标准化活动的开展。一般来说, 它包括三个方面:第一, 标准体制。它确定的是标准性质和标准分级的问题。第二, 标准化工作管理体制。它确定的是标准化的分工负责和管理权限的问题, 即明确政府、企业以及社会中介组织之间的关系。第三, 制定标准的具体组织形式。其中, 标准化工作管理体制是标准化体制改革的重心和关键, 也是本文所要阐述的主要问题。
(一) 标准化体制改革概述
我国标准化体制的基本架构是由1989年4月1日开始实施的《中华人民共和国标准化法》所确立的。标准化体制的最主要的特点可以归纳为“政府主导”或“行政主导”。这种带有计划经济印迹的体制虽然曾经发挥过重要作用, 但在如今社会主义市场经济已经初步建成的环境下已经弊端百出, 对经济发展的消极作用日渐突出:第一, 单纯依靠政府办标准化, 体系不完善, 难以适应市场经济发展。按行政系统、行政层次来进行标准化管理线条较粗, 不能形成一个覆盖全国各行业、各地区、各层次的标准化网络。面对经济和技术不断变化和发展的今天, 灵活性和适应性都较差[1]。第二, 企业主体作用体现不足。企业标准化是整个标准化工作的基础, 在较成熟的市场经济条件下, 企业标准, 特别是领先企业标准往往代表所在行业的最高水平。但是, 由于我国标准化体制的政府主导色彩, 即使是有积极性的企业, 主体作用也发挥不够。《标准化法》确立了政府机构在我国标准化事业中的绝对主导地位。本为丰满、生动、多样、个性化的企业标准逐渐形式化、空洞化, 干脆变成了国家标准或行业标准的简单拷贝。企业的标准化活动异变为纯形式主义的东西[2]。这种机制导致一方面政府花力气制定的标准少人问津, 另一方面由于缺乏企业参与, 标准整体水平上不去。第三, 强制性标准问题困扰企业。我国强制性标准较多, 客观上妨碍企业根据自己情况和市场需求选择适应自己的企业标准。第四, 强制性标准的执法问题没有解决。既然是强制性标准就必须要进行严格的监督和检查。但是标准化行政主管部门毕竟不是司法机关, 其强制能力或执法力度的有限是显而易见的。这一点在《标准化法》中也没有解决。因此, 强制标准很难做到“有法必依”。第五, 地方标准客观上有成为地区间经济活动壁垒的可能。地方标准本意是补充国家标准和行业标准的不足, 但是在实践中往往存在地方标准被有意或无意地用作地方保护主义的“法宝”, 这对于建立全国统一的大市场来说显然是不利的。很显然, 标准化体制改革已势在必行。在市场经济里, 标准应接近消费者, 标准应以企业为主体。政府可下放标准化的部分权力, 减少对企业中标准的具体干预[3]。改革的目标是逐步建立起适应我国市场经济体制要求的、比较完善的标准体制、标准化管理体制和标准化工作运行机制, 使标准水平满足国民经济和社会发展需要, 标准化工作与国际接轨。之前, 俄罗斯认为由强制性标准向自愿性标准体系过渡, 实现与国际惯例接轨, 实现与国际、欧洲标准的趋同一致是俄罗斯标准化的必由之路[4]。
无论从世界标准化发展趋势还是结合我国国情, 许多研究者都认为行业主导型模式将是我国标准体制改革的必由之路。概括来讲, 以下几方面是改革的主要内容:第一, 结合本国市场经济和行政改革的要求, 合理界定标准化各方的权利义务和组织关系, 特别是正确认识政府的有限职权, 调整标准化管理机构, 建立起政府对标准化工作的宏观管理制度。第二, 协会本来是跨部门、跨地区、跨所有制的行业组织, 长期以来把它们分别划归业务行政部门去管, 仍然没有跳出部门管理的框架, 很难实现真正意义上的行业管理[5]。因此要提升行业协会的地位, 保障行业活动的经费, 充分发挥标准化协会和各个行业协会在标准化中的主导作用。第三, 改革计划管理和经费管理办法。第四, 重视标准化民主建设, 重视和发挥企业界、技术机构和消费者的作用。第五, 在以上基础上尽快修订完善标准化法律法规。
总之, 之所以选择“行业主导型”作为当前我国标准化体制改革的取向, 归根结底在于我国已经走过了适合“行政主导型”的计划经济阶段, 但是还未进入适合“市场主导型”的成熟的市场经济阶段, 这一转变是历史的选择。
(二) “行业自主”的中国语境及其实质
行业协会是社会中介组织, 是由独立的经营者所组成的为保护和增进全体成员的共同利益为目的的非营利性组织。它是社会分工细化和市场竞争激烈的自然结果, 反映了各行业的企业自我服务、自我协调、自我监督、自我保护的意识和要求, 对规范市场有序发展、解决行业内部矛盾、实现社会资源的优化配置起到积极的作用。
具体在我国, 行业协会的生成途径主要有四种:第一种是体制内生成, 即由政府转变职能, 由政府行业主管部门组建行业协会, 在政府的授权或委托下, 承担部分行业管理职能;第二种是体制外生成, 即由企业自发组成本行业协会进行自律管理;第三种是体制内外结合生成, 既是在政府的直接倡导和大力培育, 又是在各类相关经济主体的自愿加入的基础上产生的;第四种是法律授权产生。
其中, 第一种途径生成的行业协会最多。因此, 现在所谓的由“国家主导型”向“行业自主型”转变所针对的主体主要是前述第一种体制内生成的行业协会。
然而当前我国行业协会存在的主要问题是“非政府组织的政府性”和“非营利组织的盈利性”, 在此基础上所建立起来的“行业自主型”的标准化体制只能成为政府权力的延伸和市场发展的累赘。因此, 我国标准化体制的改革必须以行业协会的转变为前提。当前行业协会必须实现以下转变:第一, 从行政依附者变为独立的沟通者;第二, 变市场中的淘金者为企业的服务者;第三, 变政府利益的代表者为行业利益的代言者;第四, 变市场垄断者为市场竞争的协调者。唯此, 才有标准体制真正改变的基础。
二、标准化体制改革与市场竞争
标准化是在经济、技术、科学及管理等社会实践中, 对重复性事物和概念, 通过制定、发布和实施标准, 达到统一, 以获得最佳秩序和社会效益。建立在统一原理、简化原理、协调原理和最优化原理上的标准化以追求统一为实质, 这显然与追求多元为实质的市场竞争背道而驰, 二者似乎天生存在着矛盾。然而在时序上作为市场竞争前提安排的标准化对市场竞争的影响是举足轻重的, 这又决定了二者的密切联系。
(一) 知识产权、协议与公共物品:标准的性质分析
标准是标准化的结果和产品。标准化的性质决定了标准的属性。着眼于前文所述的标准化改革的立场, 本文认为无论标准化改革还是标准竞争, 正确认识和处理标准化与标准的多重属性至关重要。
从经济学上讲, 广义的标准可以分为两类, 一类是用来降低交易成本的设计, 比如法律制度;另一类是在实体上具有经济外部性的, 比如技术标准。本文主要是在后者上使用“标准”一词[6]。不同的标准类型因其生成方式、参与人员和最终用途不同而属性各异。企业标准是由企业自己制定的适用于企业内部的标准体系, 其本质是企业所拥有的自主知识产权。行业标准、地方标准和国家标准则不同, 它们是由行业协会或行政主管部门组织企业协商达成标准协议, 其法律属性是多方达成的协议。但是制定各方并不享有产权, 根据法律规定只有行政主管部门才享有制成标准的版权。
当前标准化改革的一大举措就是开展企业标准和行业标准、国家标准之间的转化。一些优秀企业的企业标准已经被行业协会采纳为行业标准甚至成为了国家标准。无疑这一企业会因此取得市场竞争优势。但是从经济学上来讲, 标准一旦制成, 就成为了既无竞争性也无排他性的公共产品, 其他经营者也可采用。其中就存在三个需要处理的利益关系:第一是企业的自主知识产权和标准版权的利益关系;第二是行业协会、政府主管部门与其他企业的利益关系;第三就是制作标准的企业与其他企业的利益关系。错综复杂的关系是科技、经济和法律三者发展与博弈的结果。标准化的以上性质及其利益关系将是下文阐述标准化与竞争问题的逻辑起点。
(二) 标准化:市场竞争的双刃剑
标准化于市场竞争是一把双刃剑。一方面, “得标准者得天下”, 标准化有利于市场竞争。首先, 它是现代化大生产的必要条件, 从而使规模经济成为可能, 为竞争提供了广泛空间;其次, 标准化是实行科学管理和现代化管理的基础, 有利于先进的生产组织和制造技术的推广应用以及产品质量的提高, 进而优化了市场个体的竞争能力和市场总体的竞争效益;再次, 源于标准的特点和作用, 标准化能为市场经济创造平等竞争的环境, 消除障碍, 促进市场竞争。另一方面, 标准化对市场竞争也有许多限制性影响。首先, 标准化事实上是在设立市场壁垒, 建立进入门槛, 借此减少竞争参与者;其次, 通过对一些不必要的技术指标和原料的标准化设定, 提高了市场参加者的竞争成本, 这不利于中小企业在市场竞争中的生存和发展, 进而减少了大企业所面临的竞争威胁, 最终降低了市场的充分竞争程度[7]。在标准化过程中势必会淘汰不符合标准的市场主体, 市场竞争由此减弱;再次, 以标准化为借口, 拒绝给更具技术优势但不符合原有标准的革新产品以认证, 以此降低市场竞争的激烈程度;复次, 正如有的学者所指出的那样, “超一流的企业正是通过对游戏规则的控制和垄断取得优势地位并获取超额利润。从本质上讲, 世界级领先企业是通过标准的推出节奏控制着市场竞争和游戏规则。技术标准的本质意义不是技术, 而是权力。标准的运用不是针对产品和用户的, 而是针对竞争对手和协作厂商的。”[8]具有标准优势的企业可能利用自己的优势地位进行不正当竞争, 有损市场公平;最后, 对于各种具体标准而言, 国家标准涉及政府干预, 地方标准与行政垄断紧密联系, 行业标准活动自律不足, 缺乏监督。这些都有可能导致标准化削弱市场竞争和损害竞争公平。
法律所要关注的不仅在于避免标准化这种客观对市场竞争的限制作用, 更在于规制利用标准化破坏市场公平竞争的行为。
(三) 有利于促进市场竞争的标准化改革探析
如前所述, “行业自主型”的标准化体制是我国的现实选择。同时, 这也是一种有利于促进标准市场竞争的新体制。笔者认为, 作为一种过渡体制, 它最重要的作用在于拟制了一个标准市场, 对处理标准化中存在的三种利益关系做出了初步的探索。标准是为了在一定范围内获得最佳秩序, 经协商一致制定并由公认权威机构批准, 共同使用和重复使用的一种规范性文件。从法律性质上来讲, 标准是一种协议, 是各方达成的关于标准化对象共同使用和重复使用的合同, 体现的是多方意志和利益。但另一方面, 随着世界经济向区域化、全球化方向的发展以及现代科学技术的发展, 标准与知识产权日益紧密结合。后者作为标准要素最重要的部分——技术要素而被纳入标准之中。特别在高科技领域, 标准的协商基础和知识产权的专有性存在冲突, 加之“专利灌丛”, 则使问题更加复杂。在网络条件下, 由于兼容性和互补性的需要, 使以知识产权为基础的标准越发陷入个体利益 (知识产权私有) 和公共利益 (知识产权的公共品属性) 的冲突当中。[6]标准的目的在于统一适用, 而知识产权的行使方式之一则是许可授权, 因为后者是一种私权利, 能保障个体的利益。因此, 在标准协商过程中, 即标准制定中, 实际上的所谓协商, 其本质是知识产权产品的竞争。因此实际上标准化的起点是从企业自主知识产权开始, 标准以商品的形态出现在行业产品的市场中, 经过优胜劣汰的竞争机制筛选出最具普适性的优秀标准产品, 然后辅之以协商机制, 从而最终形成制成标准。当然产品和企业作为标准的主要载体最能体现标准的质量, 因此这一拟制市场还是以实体市场为依托的, 标准竞争最终还是体现为产品与企业的竞争。这一竞争的目的在于各个参与者都想自己的知识产权更多地融入制成标准中, 使这项权利为自己带来更多收益。因为以知识产权要素为核心的标准一旦实施, 就会成为既无排他性又无竞争性的公共物品被广泛采用, 这可能会扩展该企业这一知识产权许可的范围和力度, 提升了企业形象、地位和竞争实力。因此, 标准的法律属性和经济属性的互动, 为标准竞争提供了根本动力。较之以往体制下的无标准竞争状态, 笔者认为这更能将二者有机地联系起来, 使标准竞争为市场竞争服务, 市场竞争为标准竞争指路。
欲建立起这种竞争性的标准化体制, 当前改革的核心在于标准化权利 (力) 的重新分配, 限制政府的行政权, 扩大行业协会的自主权, 维护企业的私人产权。其中之核心在于扩大行业协会的标准化权利 (力) 。但是随之而来的则可能是行业协会利用手中权力限制竞争问题。
三、标准化体制改革与限制竞争
在现有情况下, 行业协会和企业主体地位的确立和主体作用的发挥是标准化体制改革的核心。[9]标准化体制改革可以利用行业协会发展之际逐步形成一个准标准市场, 但是不可避免的是标准竞争与限制竞争的出现。
(一) 行业自主下的限制竞争之原因
行业协会形成之原因与目的都在于维护行业利益。但行业利益又是由企业个体利益诉求相融合的产物。不可否认的是企业利益之间是存在冲突与竞争的。行业协会作为企业的自愿联合体, 行业利益作为企业利益协商与妥协的产物, 这种利益关联性的特征就决定了行业协会对竞争的限制作用。由于行业协会的行为天然地接近于联合行为, 其也就必然内在地隐含着限制竞争的可能性。当行业利益与行业利益抑或社会利益发生矛盾时, 行业协会选择的可能是为协会会员或行业的局部利益服务, 而行业协会一旦被从事联合限制竞争行为的主体所利用, 或行业协会本身试图组织竞争者进行联合限制竞争行为时, 行业协会就是竞争者讨论和形成限制竞争协议的天然和隐蔽的场所。
(二) 行业自主下的限制竞争之展开
如果一个协会推荐其成员使用某些标准, 如安全和质量标准, 那么它起初并不具有法律重要性。因为成员有绝对的自由遵守或者拒绝这种建议。由于竞争原因和对协会的较强隐形义务, 这种自愿政策很快变为成员及同一领域活动的其他经济主体强行接受的正式标准。[10]行业协会标准化限制竞争的表现多种多样, 而且较一般的市场限制竞争行为更加隐蔽。
第一, 行业标准化限制价格竞争。这是比较常见的情形。只要标准化客观上导致价格趋同, 即使行业协会本身并没有限制竞争的目的, 也有限制竞争的嫌疑。第二, 行业标准化限制质量竞争。标准化虽有助于生产厂商保障和提高产品质量, 但同时造就了产品质量的趋同, 客观上消解了竞争。第三, 行业标准认证程序不合法所引起的限制竞争。行业协会同时作为认证机构而存在。影响力巨大的行业协会所主导的标准事实上成为强制性标准。作为同业竞争者, 在进行相关认证时应按照法定程序回避, 否则极易导致相关利益者的不当竞争。第四, 行业标准化会引发集体抵制。行业协会下属成员与寻求认证的企业具有竞争关系或利害关系, 那么, 该行业协会认证的公平性就会受到质疑, 就会受到其他企业的集体抵制, 标准实施就会相当困难。
(三) 行业协会限制竞争之法律规制
许多市场经济发达的国家和地区通过法律早对这种行为予以了禁止。例如, 美国《谢尔曼反托拉斯法》第1条规定:任何合同, 以托拉斯或其他形式的联合或共谋, 限制州际或与外国间的贸易或商业的, 均视为违法。在其行业协会主导下所进行的或以行业协会名义进行的联合或共同行为, 属于该条规定的范围。《欧盟反垄断法》对行业协会的行为作了明确的规定:如果企业间的协议、企业协会的决定和联合行动可能影响到成员国之间的贸易, 并且其目标或效果阻止、限制或扭曲共同市场内的竞争, 尤其是在以下情况下, 则应当被禁止, 并将被自动认为无效……。该法明确把企业协会的决定列为反垄断法调整的对象。在我国《反垄断法》出台前, 对行业协会限制竞争规制的法律零乱分散, 如《物价管理条例》第29条, 《国务院关于积极稳妥地推进物价改革, 抑制物价总水平过快上涨的通知》第6项的规定等, 且只涉及价格垄断方面, 并不全面深入。《反垄断法》出台后对行业协会进行了规范。其中第11条规定:“行业协会应当加强行业自律, 引导本行业的经营者依法竞争, 维护市场竞争秩序。”其后第16条又规定:“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”即明确禁止行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议。前已分析, 标准是建立在协商一致的基础上的规范文件, 换言之, 它是一种协议, 也应该适用此项规定。
本身违法原则和合理原则是反垄断法上用以判定具体案件是否涉及垄断时使用的两个重要的原则。本身违法原则要求对于被划入属于本身违法原则范围的行为, 只需证明该行为曾经发生过, 至于它对竞争产生的具体影响和当事人的具体意图, 都不需要进行考虑。而按合理原则分析案件, 则需要考虑行为的目的是否正当, 对竞争产生的实际影响以及行为的结果对经济效率产生的利弊等多方面因素。事实上, 用合理规则分析标准化的过程, 就是对标准化进行利益平衡的过程。利益的具体判断和辨析在法律中一般被视为事实问题。在所有部门法中, 事实问题都是非规则的, 不能用经验的法则来加以事先确定。[11]
行业协会毕竟不同于一般经营者, 反垄断法在对其进行规制时需要制定不同于一般经营者的规范原则, 既要有原则性, 也要体现一定的灵活性。借鉴国际通行的立法例, 在原则上禁止其限制竞争行为的同时, 要更多地考虑各种合理因素的存在, 适用垄断豁免制度。对于某些虽然具有限制竞争的后果, 但从整体上有利于技术进步、经济发展和社会公共利益的, 可规定针对行业协会的特殊情况予以豁免的制度。行业协会获得豁免, 必须有利于克服不景气的经济状态, 有利于促进整体经济发展和社会公众利益, 并且没有超过必要的限度, 没有不当地损害一般消费者及有关市场主体的利益。在对行业协会的限制竞争行为适用豁免制度时, 有必要设定相关的程序性规定。许多国家的反垄断法都规定了行业协会适用除外制度的申报、批准程序, 行业协会在进行申报时, 必须提出其限制竞争行为的正当理由, 行为的目的、实施办法和行为的后果, 反垄断执法机构对其申请要根据实际的市场情况进行评估审查, 只有经过批准, 行业协会的限制竞争行为才能真正获得豁免。
此外, 对于行业协会的限制竞争行为追究一定的法律责任可以起到制裁、警戒、教育的作用, 同时又可以尽可能使受到损害的自由竞争秩序得以恢复。行业协会不同于一般的经营者, 其限制竞争行为的实施往往是由于协会管理不严和成员企图操纵协会利用协会所致, 因此, 对行业协会的反竞争行为, 许多市场经济国家规定同时处罚行业协会、协会负责人、协会成员企业及其法定代表人、会员驻协会的代表等。如日本《禁止垄断法》第95条规定:“法人代表、法人或自然人的代理人、雇员及其他从业人员就该法人或自然人的业务或财产, 实施下面各项所列违法行为时, 除处罚行为人外, 对该法人或自然人也处以下列的罚金刑。”在追究行业协会限制竞争行为的责任时, 我国也有必要采取两罚制原则。最后, 因为我国现阶段行业协会的性质及其限制竞争行为的复杂性, 在追究其责任时宜于采用民事、行政和刑事的综合责任制, 这也是经济法规制不正当竞争行为的一贯做法。
四、结语:有待解决的问题
规制体制改革 篇7
我国自然垄断产业规制改革是在西方国家放松规制运动兴起的背景下开始的, 其改革措施与西方国家虽有某些相同或相近之处, 但我国自然垄断产业规制改革却有着自身的特殊性。西方美、英、日等国的规制改革都是在市场经济充分发展基础上进行的, 因此改革的主要内容是对政府经济职能的重新定位, 通过转变政府职能合理确定政府与市场的边界, 建立高效政府。我国建国以来的大部分时间是采取高度集中统一的计划经济体制, 因此, 我国政府规制改革与西方国家放松规制的内涵有所不同:后者是市场经济的政府规制放松, 前者则是双重过程, 既是对原先计划管理的放松过程, 又是适应社会主义市场经济体制建立新规制的过程。具体来讲, 我国自然垄断产业规制改革主要存在以下几个方面的特殊性:一是规制改革背景的特殊性;二是规制目标的特殊性三是规制主体的特殊性; 四是规制对象的特殊性;五是规制任务的特殊性;六是规制改革内容的特殊性。
改革开放以来, 我国自然垄断产业以及政府规制发生了不同程度的变化, 但规制的性质、特点等并未发生实质性的变化。为此, 我国自然垄断产业规制改革不能照搬西方国家规制改革的理论与经验, 而应根据自身的特殊性创建有中国特色的自然垄断产业规制体制。
1 建立独立的规制机构, 彻底实现政企分离
规制机构的设立问题是建立规制模式的核心内容。而目前我国自然垄断产业的监管机构还没有实现政企分开, 规制机构往往是各部委的下属单位, 没有起到应有的监管职能;有些自然垄断行业甚至没有规制机构, 如铁路等行业。目前只有电力行业成立了独立的电监会。从我国垄断产业改革的实践过程看, 至今还没有解决好与市场化改革相适应的监管体制和政府职能转变等问题。因此, 建立独立的规制机构已成为自然垄断产业改革的一项重大任务。规制机构应本着政策制定职能与监管职能分开的现代监管理念和独立、公平、透明的原则构建。具体来说, 应在各自然垄断产业中建立既独立于企业又独立于政府各部委的规制机构, 从而既实现政企分开, 又减少行政力量对规制过程的过度干预。改革过程中, 仍然政企不分的产业可先致力于规制机构相对于企业的独立;政企已完成形式上分离的产业可致力于规制机构相对于政府部门的独立。
2 加强规制立法建设, 为政府提供规制准则
在自然垄断产业中, 规制机构与反垄断机构应相互合作。同样, 规制法与反垄断法的制定也是同等重要。规制改革应以规制立法为先导, 按法定程序进行。为提高政府对自然垄断产业的规制效率, 监督规制者公正执法, 必须针对自然垄断各产业的经济技术特征, 对规制机构设置、责权划分、市场结构的重大调整、被规制企业的权责利关系、有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容做明确出规定。目前应加快建立、修改和完善《电信法》、《电力法》、《铁路法》、《航空法》等自然垄断产业规制法。在反垄断权力分配与执法体制上, 反垄断法与这些自然垄断产业规制法的关系是普通法与特别法的关系。规制机构和反垄断机构的相互合作, 在规制权和反垄断权的划分和协调方面, 必须由规制法和反垄断法共同加以规定。
3 加快国有企业产权改革, 构建规制改革的微观企业基础
要建立富有效率的规制体制, 必须在微观层面上按现代企业制度对国有企业进行改革, 构造规制改革的微观企业基础。因此必须加大自然垄断产业国有企业产权制度改革的力度, 对于非自然垄断性业务, 应逐步降低甚至取消产业进入门槛, 通过股份制改造大力引入民间资本和国外资本, 实现竞争主体多元化。对于严格的自然垄断性业务, 也不一定要求国有独资公司来经营, 也可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。加快自然垄断产业中国有企业产权制改革, 有利于提高企业效率, 为自然垄断产业规制构筑富有效率的微观基础。同时, 也为我国私有部门进入自然垄断产业提供了机会, 有利于形成多元化的投资主体格局。
4 放松规制, 引入竞争机制
放松规制、引入竞争是我国自然垄断产业规制改革的主题。从发达市场经济国家规制改革的经验来看, 自然垄断产业放松规制、引入竞争改革在促进行业竞争、提高效率和服务质量、降低价格和收费水平等方面都收到了积极的成效。因此我国自然垄断产业应借鉴发达国家经验, 积极推进放松规制改革, 实现有效竞争。为了引入竞争机制, 提高自然垄断产业的运营效率, 必须考虑对原有自然垄断产业的组织结构进行分割重组。具体有多种情况:一是垂直分割结构。垄断厂商仅限于从事自然垄断活动, 其价格受到规制。二是纵向一体化与自由进入混合式结构。自然垄断部门仍然由垄断厂商经营, 但竞争性领域同时允许其他竞争对手参与经营, 两者间明显存在不对称, 这种不对称可能要求垄断厂商的所有价格继续受到规制。三是基础网络与服务活动分离式结构。垄断者只负责基础网络而不参与其他活动和服务, 改由其他经营者负责。当然, 实际改革情况远比上述几种模型复杂, 改革措施也在随着社会经济技术条件的变化而不断改变。总的政策导向是趋向于分解原有庞大的大一统体系, 实现非自然垄断业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。
5 对规制者进行规制, 减少其机会主义行为
行政性垄断主要依靠政府机关的法律权限、许可等手段予以实施, 而政府在行使这些权利时, 在一定程度上拥有自由裁决权, 不可避免会滥用职权, 谋取私利, 或出于某一目的维护某些集团利益。为此, 有必要建立一套针对政府规制失灵的规范体系:一是重新规范行政职权, 对现有政府规制的法律合理性进行调整和完善。二是建立对政府规制制度实施结果的奖励和处罚机制, 这将有利于减少具体规制部门以权谋利的机会主义倾向。权力主体的腐败行为选择是典型的风险决策行为, 即权力主体权衡各种利弊得失, 决定是否付诸实施腐败行为。同样, 具体规制部门在决策过程通过权衡违规的成本与收益来决定是否从事违规行为。新制度经济学认为, 人的有限理性、机会主义行为动机及信息不对称, 是实施机制存在的基础, 并且有效的实施机制将会加大违约成本, 从而使任何违约的行为都变得不经济, 减少执行者的机会主义行为。
6 完善价格听证会制度, 形成理性决策平台
听证会制度是政府听取民意的一种民主程序, 它以多方的参与、规范的程序、利益的平衡、协调和共存来实现社会秩序的和谐, 是一个让各利益相关者的观点得以表达, 并展开辩论, 最终形成理性决策的平台。我国在1998年《价格法》中首次将听证制度引入公共决策程序;2002 年《政府价格决策听证办法》中, 对实行政府指导价或政府定价的重要商品和服务的价格制定和调整, 主要是关系公众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格, 明确了具体的听证规则。当前首先要改变代理人的代理主体虚化和缺位现象。其次要建立相应的激励约束机制, 使民意代理人更好地履行职责, 要保证听证会代表拥有便利的信息获得渠道, 降低其“代理民意”的交易成本。第三, 要鼓励行业协会等民间自发群体的成长, 让有意愿、有能力、有约束的社会团体作为民意的代理人。 最后, 消费者应该有权利进行价格的制定, 要确保价格决策的民主性与科学性, 让消费者能够广泛参与进来, 广泛征求他们的意见。
7 借鉴国际经验, 积极推进激励性规制改革
规制改革需要区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务, 规制改革的一般思路是在非自然垄断性业务放松规制, 引入竞争机制, 而在自然垄断性业务则需要改进规制, 引入激励性规制。如最高限价规制、特许投标竞争、区域间比较竞争等。价格上限规制和传统的收益率规制相比, 表现为从利润水平规制到价格水平规制的转换, 对企业降低成本、提高生产效率有更高的激励作用。特许投标竞争模型是在规制中引进竞争机制, 通过投标阶段的竞争, 使最富效率的企业进入产业, 达到了规模经济与竞争效率兼得的目的。区域间比较竞争对我国自然垄断产业规制有较强的借鉴作用, 目前, 我国电力、自来水和煤气供应等产业均是由地区性企业垄断经营的, 对此, 中央与地方政府都可以运用区域间比较竞争模型, 激励地区性企业降低效率, 提高规制科学性。区域间比较竞争模型在我国有较可观的应用前景。
摘要：我国自然垄断产业规制改革与西方国家虽有某些相同或相近之处, 但却有着自身的特殊性。文章主要从我国自然垄断产业规制改革的特殊性出发, 提出了创新我国自然垄断产业政府规制体制的对策建议。
关键词：自然垄断产业,规制,激励性规制
参考文献
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规制体制改革 篇8
20世纪70年代, 随着西方发达国家经济的快速发展, 竞争机制运用于各种产业之中, 电力产业一体化垄断经营的弊端日益突显, 英国率先对其电力产业体制进行改革, 放松了政府对电力产业的规制。改革的成功带来了巨大经济效益, 发电量上升, 价格下降。伴随对电力产业放松规制的潮流, 澳大利亚、西班牙、日本、法国、北欧等各国都对其电力产业体制进行改革。
我国20世纪80年代中期我国开始尝试在电力工业进行改革。2002年12月开始确定对电力产业拆分重组的方案, 最终形成了五大发电公司和两大电网公司。但在此之后, 我国电力改革十几年没有发生任何变化, 电监会成立和管制手段的日益加强并没有使电力产业呈现高效益的增长趋势, 却逐渐暴露出缺乏竞争而带来的效率低和社会公众的强烈不满。通过对国外电力改革和电价改革的分析, 借鉴国外的电力改革经验和价格规制模型, 使我国的电力改革和电价能顺利进行。
二、国外电力及价格改革比较
(一) 英国
1987年英国开始对垂直一体化的电力产业进行改革重组, 将原英国中央发电局分解为四个部分允许私人或民营建立独立发电厂, 在发电领域引入竞争机制。1990年英国基本上实现了电力生产发、输、配、售的完全分离, 并专门成立了电力管制办公室 (OFFER) , 全面负责电力生产的监管工作。1998年电力管制和天然气办公室共同合并为OFGEM, 共同管理电力和天然气的所有事务。
在进行电力体制改革的同时, 英国对电价的形成机制和电价制度也进行相应的改革。在发电市场的上网电价通过市场竞争形成, 国家电网公司的电力中心负责全国现货市场上网竞价过程, 在价格管理方面采取最高限价方式。1995年4月, 各地区电力公司的配电收费价格下降11—17%。电力管制办公室对配电价格进行再次评估, 并于1995年7月再次调整价格幅度, 并在之后的二年中将价格下调11%—13%。在改革的前十年, 由于各地区的情况不同, 配电价格总计降幅在27%—34%之间。
英国的电价是由有关管制部门制定的, 电价实行无歧视条款制, 这是英国《竞争法》和《电力法》规定而且是严格执行的。自1990年电力工业实行私有化以来, 电价对于所有客户群体来说大大降低了。从1990年至今, 工业客户电费支付比私有化前减少29%-32%, 使英国电价在欧盟中处于最低水平, 平均比德国低26%, 比法国低18%, 比意大利低18%。
电价监管方面。OFGEM规制办公室由供电总监领导, 其主要职能是保证满足用电需要, 向有能力参与经营业务的公司发放许可证, 改进电力竞争。规制办公室负责调查、监管发电市场的情况, 对输配供电价格进行控制, 确定最高限价。
2009年7月15日, 英国政府公布了《英国低碳转变计划》战略白皮书, 提出了包括电力、重工业和交通在内的各行业减排量和减排措施, 核心目标建设一个更干净、更绿色、更繁荣的国家。为此英国政府在发展再生能源和新能源方面做出相应措施。电源建设方面——大力发展低碳能源, 主要包括发展可再生能源的投资;核电站的建设;发展清洁燃煤技术。电力市场机制方面——建立相应的配套机制。改进可再生能源配额制, 保障大型可再生能源项目回收投资。从2002年开始, 英国实施可再生能源配额制, 每个可再生能源项目最多可获得20年的配额支持;使可再生能源维持在一个相对较高的价格, 保障了可再生能源的投资收益。
(二) 日本
日本电价是根据《电力工业法》和《公用事业法》制定的。电价必须经过法律授权并且由政府核实批准后才能实施。1995年日本政府第一次修改了《电力工业法》, 其核心是将在发电领域引入竞争, 允许私人投资者建设独立电厂。2000年日本对《电力法》进行了第二次修改, 开展大用户电力直购业务, 自己选择供电公司, 允许独立电厂进入市场, 成立了电力改革政策研究委员会。2003年日本政府对《电力法》进行了第三次修改, 这次改革扩大了零售市场的自由销售范围, 达到了60%左右, 并在2007年实现所有用户 (包括居民) 用电零售的全面自由化
经过三次的《电力法》修改, 日本政府对发电市场、输配电管理方面取得很大成就, 同时对销售电价也起到推动作用。电力产业改革后, 电力产业在竞争市场下电力成本和电价不断下降。1996年1月电价降低了4.21%, 1998年2月电价再次下降了4.67%, 2001—2006年居民用电价格又下降10%, 2007-2013年工业用电价格降低了13%。
在日本, 大工业和商业用户都实行了容量电价和电量电价两部制电价。容量电价和电量电价比较好地反映了不同电压类型供电成本的差异。容量电价与电量电价的比价范围, 从日本来看, 一般高于20%, 即用户供电成本中固定成本约占据20%。电力用户按用电方式和负荷性划分为照明、动力、非工业照明与动力混合三类。电价制度包括基本制度、特定制度和电费调整及负荷调整制度等内容。
日本从2003年起开始试行绿色电能交易价格, 2008年日本设计了“绿色电能批发交易”规则, 并决定从2008年11月17日开始, 在日本电力批发交易所开发绿色电能批发交易。在日本机再生能源配额制度下, 义务主体 (供电商) 自己不能完成配额时, 需要向其他电力企业购买绿色电能, 电力企业间通过市场合同自由确定交易数量及交易价格。
(三) 澳大利亚
1990年以前澳大利亚电力作为国家的公用事业由州政府统一垄断管理。1990年国有垂直一体化的电力企业被折分成发、输、配、售四个环节, 发电和售电首先引入竞争。1996年政府重新修改了《电力法》, 并成立了国家电力市场管理公司 (NEMMCO) 。1998年12月, 国家电力市场开始运行, 行政区域包括澳大利亚的六个州。2004年澳大利亚能源市场委员会和澳大利亚能源监管委员会成立, 2009年成立了澳大利亚能源市场运营机构, 它涵盖原国家电力市场管理公司的职能, 该机构整合了天然气和电力两大行业的输送系统和市场运营职能。
澳大利亚政府规定在发电和配电环节积极采取措施, 引入竞争机制, 输电的电网仍然由政府统一经营。在电力价格制定方面, 澳大利亚政府对电价的管理按《电力法》和《价格管理条例》规定政府的定价权利。从1996年7月到2000年底, 各种小商业用电和居民用电价格都根据CPI—X公式计算, 小用户 (主要是家庭) 用电电价由政府设定最高限价, 到2000年价格累积降低22%。政府重点关注系统安全、普遍服务、输配电价和制定最高限价。
目前, 零售电价是由各州价格主管部门根据本州的具体情况调控而成。电价平均每年审核一次, 并制定未来3—5年的电价计划。澳大利亚实行峰谷分时电价, 澳大利亚的电力市场改革, 带动了GDP增长5.5%, 增加了三次就业机会。商业和居民用电价格比国际年平均水平电价分别低38%和31%, 有力地提高了澳大利亚的综合竞争力。据预测, 1995—2012年间, 电力市场改革带来的直接收益达到258亿澳元。
澳大利亚可再生能源目标计划要求到2020年, 20%的电力由可再生能源提供。该目标是上届政府目标的4倍以上, 预计10年以后, 由太阳能、风能和地热能提供的电力将与澳大利亚当前家庭用电量规模相当。
三、国外电力及电价改革对我国的借鉴
从英国、澳大利亚、日本等国对电力价格规制来看。各国的国体和电力产业模式不同, 各国在电价的规制的内容、方法上都不尽相同, 但也存在许多相同点, 即通过政府规制的形式与市场运行机制相结合, 努力地降低电价, 达到社会福利和经济利益最完美的结合。
(一) 在发电侧和销售侧引入竞争机制
在发电和售电领域引入竞争机制, 极大地调动了企业生产的积极性, 使企业在发电侧不断改进发电技术, 提高能源的使效率, 降低生产成本, 允许私人企业进入, 通过竞争, 提高生产效率, 推进电价改革的不断进步。英国和澳大利亚电力改革是世界上最成功的国家之一。电力工业改革不向政府要钱, 不提高电价, 而靠企业挖掘潜力降低成本, 政府对能源发展不采取财政补贴的方法, 使电力改革的发展始终处于良性循环之中。
(二) 立法是改革的基础
法律完善和透明的监管体系、规章制度完备使改革顺利进行。日本三次修改《电力法》, 修改《电力市场交易导则》等, 英国修改《电力法》, 并结合实际情况出台了相关的法律法规, 严格执行《电力法》、《竞争法》和2000年《事业法》的有关规定。澳大利亚1996年修改《国家电力法》, 制定市场规章和入网条款, 并于2009年向参议院提交澳大利亚气候变化法案。另外成立专门的电力管制机构负责推动电力改革, 并对电价和生产进行监管。对监管机构予以一定的法律权利, 确保监管机构的权威性。
(三) 电力改革与电价改革须同步进行
电价改革是电力改革的核心, 同时也关系到电力改革的成功与失败。如果电价改革落后于电力改革, 就会产生电价规制滞后, 影响电力改革的进程。因此, 电价改革与电力改革必须同步, 才能体现电力改革的成效, 各国的经验证明了这一点。电价不仅是电力改革的表现形式, 而更多是国人期盼的电力改革程度的表现, 是电力改革的重点。因此电价改革与电力改革必须同步进行。
(四) 电力市场化改革更加重视实现效率提高和清洁发展的双重目标
大力发展清洁能源已成为必然趋势, 各国将电力市场建设和完善的重点逐步转变到促进清洁能源发展方面。从机制上看, 建立和完善促进清洁能源发展的电力市场机制成为重点。如澳大利亚的10年规划, 日本的绿色能源配额制, 研究引入新的市场产品和定价机制来促进清洁能源的发展, 英国探讨低碳能源发展下的电力市场新机制。在新形势下, 我国应逐步建立促进可再生能源发展的电力市场机制, 借鉴国外对可再生能源的价格补贴机制, 推进我国可再生能源的快速发展。
摘要：电力改革是一个国家公共事业的重要标志, 电价改革是电力改革的核心。通过对国外电力和电价改革分析, 总结其成功的改革经验, 借鉴其打破垄断、引入竞争、建立开放有序市场顺序, 促进我国电力产业走向市场化和电力改革的顺利进行, 对我国的经济发展和民生都具有重要的理论意义和现实意义。
关键词：电力改革,电价改革,经验借鉴
参考文献
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规制体制改革 篇9
关键词：政府规制,行政性垄断,竞争机制,铁路业
一、铁路业规制改革的理论基础
传统古典福利经济学假定政府是一个企图利他的外在经济的元素, 这种柏拉图式的监护人是无私的, 只为全民利益服务, 它把社会福利最大化作为自己的政策目标, 向社会提供优质的公共产品及服务。因而源于传统古典福利经济学的公共利益理论认为, 如果经济运行中存在诸如垄断、外部性和信息不对称等现象时, 政府的职能可以矫正“市场失灵”, 政府规制便具有潜在的可能。然而, 大量的实证研究表明, 政府并不是全能全知、完美无缺的, 甚至会由于自身的缺陷产生失误。如19世纪末美国国际商业委员会对1887年铁路运价规制的回顾, 揭示出规制与市场失灵并不相关, 甚至得出结论:政府对产业的规制往往是产业自己争取来的, 规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。这些实证研究导致了政府规制的“俘虏理论”逐渐取代了规制的公共利益理论。规制“俘虏理论”的基本观点是:不管规制的方案如何设计, 规制机构对某个产业的规制实际上被这个产业“俘虏”, 规制不是为社会福利服务的。因此, 自20世纪80年代以来, 由于政府对微观经济主体的干预导致经济效率降低, 在西方国家, 政府干预出现了退缩, 表现为放松规制, 比如, 铁路的私有化。
二、我国铁路业的发展现状
(一) 高垄断低效率
我国铁路业具有典型的政企合一的身份, 铁道部既是行政主管部门在行使行政职能, 又以一个大型企业身份向国家承包经营铁路业, 依托这种行政化的资源配置方式, 铁道部滥用其所拥有的行政权利, 实施限制市场竞争的行为, 为自己营造出可供生存的空间, 造成无可匹敌的国家授权下的垄断力量和官本位的烙印。
高垄断意味着低效率, 包括生产低效率和分配低效率。首先, 垄断的存在使得企业在生产过程中不必达到成本最小化就能获得利润, 意味着, 垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营, 这进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距, 从而产生的低效率就是生产低效率。例如, 铁路客运市场的供求关系并非常年恒定不变, 每当节假日及黄金周的到来, 客运市场就会出现供不应求的局面, 然而, 旺季过后, 客运市场又出现淡季, 客源不足导致运输资源的闲置与浪费。运输资源得不到合理的配置, 导致了客运业成本的增加。其次, 高垄断的铁路业拥有较强的市场势力, 是市场价格的制定者。目前, 铁路业实行的是报批性价格机制, 即由铁道部周期性地向国家综合政府部门申请调整铁路运输价格, 这种价格既不反映运输成本, 也不反映运输市场的供求关系, 使铁路业不能运用价格机制来配置运输资源、调节运输市场的供求关系, 导致铁路业的分配低效率。
(二) 铁路系统内部缺乏竞争机制
铁路是具有一定自然垄断性的网络型产业, 国家赋予铁道部门特有的经营权, 除其他运输方式替代竞争的威胁外, 铁路系统内部并不存在竞争的威胁。有国家的高度保护, 铁路业变得内乏动力, 外乏压力, 铁路企业的内部人员缺乏竞争意识, 办事效率低下。逢年过节, 火车站的售票大厅经常会水泄不通, 很大程度上, 是因为铁道部门缺乏竞争意识造成的。如果提供铁路运输服务的主体不只一个, 过于拥挤的现象是完全可以避免的, 不同的主体之间一定会为争夺客源而各施其技的。
铁路业讲规模效应, 对资金的需求很大, 再加上铁路业的投资与回报时间较长, 这加大铁路投资者的进入与退出壁垒。这正是铁路运输业与其他运输业的不同之处。因为, 进入铁路市场的投资者较少, 我国铁路业的最大投资者还是国家, 导致铁路系统内部的竞争较小。
(三) 铁路运输企业内部组织结构不合理
1. 铁道部既是全国铁路的行业主管部门, 同时又直接经营管理国家铁路运输企业, 并对国家铁路工业、建筑施工和物资供销等铁路非运输企业实行统一计划管理;既具有国有资产的监督者和管理者的身份, 同时又是国有资产的经营者, 并负责全路运输的统一调度指挥, 对全路货车实施统一管理和运用, 职责混乱。
2. 多头管理, 产权主体不明确。对铁路具有不同控制权的政府部门包括铁道部、计委、财政部和物价局, 其中计委和财政部的控制显然与铁路的国家所有密切相关。
3. 中央与地方的分工与权责不明晰, 重复管理。铁路企业具有二级法人制, 即铁路局和铁路分局。二级法人重叠, 管理重复, 权责不清, 相互之间协调很困难, 且都没有实质上的自主权, 都不能成为完全意义上的市场主体和法人实体。
三、适合我国国情的铁路业政府规制改革
政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的, 尤其在市场失灵时, 政府规制就发挥其作用。而在现实中, 正因为政府对铁路业的规制过多过紧所导致的行政性垄断, 使铁路业发展成一个庞大的既得利益集团, 成为中国经济持续高速增长的最大的制度性瓶颈。因此, 我国铁路业迫切需要打破行政垄断, 进行规制改革。
我国铁路业的政府规制改革, 应走松紧结合的道路。一方面逐步放松原经济体制时期所遗留下来的高度的计划管制, 另一方面则逐步建立起适应社会主义市场经济体制的规制政策和制度。西方规制改革的经验表明, 放松规制并不意味所有规制措施的终结, 西方国家在放松对自然垄断行业的经济性规制的同时, 社会性规制领域的产品质量、劳动保护等方面的政府规制反而得到加强;在自然垄断领域放松规划的同时, 引入竞争因素, 并以激励性方法对传统规制方法进行改革。可见, 从西方规制改革的经验和转型经济的特殊性看, 我国铁路业都必须建立松紧相宜的规制制度, 放松规制与强化规制并重。如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变, 将成为我国铁路改革的重点和难点。
(一) 政企分开
政企分开的过程实际上是纠正政府和企业间的职能错位问题, 原来由政府行使的企业职能剥离转交给企业、由企业承担的政府职能和社会职能还给政府和社会的过程。
铁路政企分开有两方面的工作:首先, 铁道部门应明确自身的政府职能, 使其从政府的行政主管部门向适应市场经济的专业规制机构过渡, 回归至宏观调控的职能范围, 主要是统一组织、指挥、协调全路运输生产方面的职能, 包括:制定铁路行业发展规划和政策法规, 检查监督运输安全与服务质量;制定运输市场准入原则及有关市场规划。同时, 政府应大力度地削减行政性审批权。其次, 铁道部应将铁路运输企业本来具有的权利予以归还, 让市场主体自由进出, 自主决策, 自负盈亏, 使铁路运输企业转型为规范的法人实体与市场主体, 并拥有法人财产及相应的法人财产权, 这有利于提高铁路运输企业的积极性, 增强其活力。
(二) 破除垄断
铁道部应打破独家垄断经营的格局, 消除行政性垄断的非效率。国外铁路规制改革的经验表明, 基础设施管理与客货运输经营分离 (即“网运分离”) 、开放通路权、组建区域性或干线公司、特许权经营、部门制等模式是铁路改革在不同阶段所采取的引入竞争的主要手段。我国铁路应根据中国的国情、路网的结构和客货流特点在不同阶段以不同的方式引入竞争, 而且在可以引入竞争的部分, 要尽量实现充分的竞争。在铁路系统内部引入竞争的途径主要有两种:一是在客货运输领域引入竞争, 如澳洲铁路, 即一国铁路路网由一个公司统一经营, 但向不同的客货运输公司开放, 在同一路径形成不同经营者之间的竞争。二是既有不同铁路公司之间平行路径的竞争, 也有在同一铁路公司的同一路径上, 以开放通路权的方式而形成的不同铁路公司之间的竞争, 如北美铁路。
(三) 重组铁路运输企业
中国铁路运输企业的重组应遵循以下管理制度:一是减少管理层次。目前, 铁路局、铁路分局二级法人重叠, 职责交叉, 管理重复, 利益冲突严重, 因此必须调整。二是铁路局内部机构重组, 必须以市场为向导, 以落实经营责任、主要是利润责任为原则, 客运、货运、基础设施都要实行独立核算, 都要承担利润责任, 建立完善的现代企业制度。
重组后, 新的铁道部是政府机构, 担负全部的管理职能, 待时机成熟时可与新组建的交通民航等职能相近的部门合并, 成立“运输部”统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能。同时, 原铁道部在改革中将一分为二, 一部分职能部门组建为新的铁道部, 另一部分组建为铁路国有资产监管部门。另外, 铁路系统内部还应充分具有适度竞争的特色, 要积极吸收民间资本和外资参与铁路业的股份制改造, 各铁路局分别组建现代股份制公司, 各股份公司都是独立的经济实体, 自主经营, 自负盈亏。待条件成熟后, 还应尝试上市。总的来说, 重组后的组织结构是:各股份公司在“运”上充分竞争而新铁道部在“网”上充分监管。
(四) 引入战略投资者
一个不争的事实是, 铁路业基础设施建设的资金缺口是巨大的。为了吸引更多的资金进行铁路业的基础设施建设, 政府可考虑吸引铁路系统外部的资本进入铁路。但政府应该加大对他们的激励, 以保证这些外部投资者能从铁路业中获得正常的回报和经济效益, 形成一个“双赢”的局面。具体有以下措施:
1. 对大宗货物运输线路的建设, 可以先吸收大用户的资本, 使其成为该段铁路的股东之一, 不仅可以减免其今后的运费, 还可以使其长期获取稳定的回报。这类大用户主要是煤炭业、冶金业和各种大型企业, 他们都是铁路大宗货物运输稳定的用户, 对铁路货运的需求很大。
2. 对于铁路运输业务有较高关联度的公路运输、内河航运、海运、港口运输业务, 形成战略联盟关系, 可以使其由竞争者转为合作者, 共同出资建设运输线路, 并获得长期的投资效应。
3. 对铁路运输业务的长期用户, 应鼓励其成为铁路建设的主资者之一, 从长远来看, 这些外部投资主体可以获得稳定的收益。
4. 对外国的资本, 有选择地使其进入中国铁路业, 让其参股铁路设施建设, 政府可在投资及税收方面给予其优惠的待遇。
参考文献
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基金黑幕的法律规制 篇10
基金经理对基金的义务
就我国相关立法而言，《中华人民共和国证券投资基金法》第18条规定，基金管理人的董事、监事、经理和其他从业人员，不得担任基金托管人或者其他基金管理人的任何职务，不得从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易及其他活动。笔者认为，解释上可以理解为基金经理对基金及份额持有人承担直接的忠实义务。
《证券法》第43条规定，证券交易所、证券公司和证券登记结算机构的从业人员、证券监督管理机构的工作人员以及法律、行政法规禁止参与股票交易的其他人员，在任期或者法定限期内，不得直接或者以化名、借他人名义持有、买卖股票，也不得收受他人赠送的股票。笔者认为，其中含有基金经理人员利益冲突交易禁止的立法目的。
近日，中国证券监督管理委员会紧急发布《关于切实加强基金投资风险管理及有关问题的通知》，特别强调打击“老鼠仓”。通知要求基金公司严格对投资管理、研究分析和交易执行人员进行管理，禁止相关人员利用职务之便为自己及亲朋好友等进行股票投资或提供股票投资信息、建议。并要求基金公司申报员工自己和直系亲属的身份证号码、证券账户，称如果出现瞒报、不报或者用隐藏身份炒股的行为将严加制裁。
其实“上投老鼠仓”，仅是基金经理人个人交易行为的一种。基金经理人除了为相关人士的账户(包括自己账户)进行利益交易外，为其他个人账户(例如私募基金账户)进行的交易也包含在内。就后者而言，无论就其规模还是对公募基金持有人利益的危害性来说更应引起监管方的重视。实践中，公募基金的基金经理人会反向交易、交叉交易及其他可能导致不公平交易和利益输送的异常交易行为来“损公肥私”。
谁的责任?
如前所述，由于基金经理人并不是基金合同的当事人，他并不对基金承担合同法上的义务。“基民”只能根据法律的规定追究基金经理人的侵权责任。这里需要讨论两个问题。
问题一：是不是只要查实基金经理人个人交易，基金经理就一定承担侵权责任?
问题二：对基金经理人的侵权行为，作为其雇主的基金管理人是否应承担连带责任?
就第一个问题而言，从国外的立法和判例来看，并不是所有的个人交易都必然侵害基金的利益。根据美国《1940年投资公司法》SeCtion17(j)相关条款的规定，只有基金经理个人交易所涉及的证券具有稀缺性或有限可得性，即基金经理的个人交易行为剥夺了基金的机会时才能构成侵权。笔者认为，在我国追究基金经理个人交易行为的侵权行为时，必须证明基金经理个人交易行为造成了损害后果，损害后果与其侵权行为之间存在因果关系。其中之一就必须证明基金经理的个人交易行为实际上剥夺了基金的投资机会或提高了基金的建仓戚本。
就第二个问题而言，上投基金管理公司一再强调唐建的行为属个人行为与公司无关。公司也已与唐解除劳动合同。其用意显然在于希望免除其“雇主责任”。关于责任问题，德国和日本对于基金经理不法个人交易，基金管理人也应承担相应的赔偿责任。而英国则追究雇主的“无过错责任”。我国《民法通则》第四十三条也规定，企业法人对它的法定代表人和其他工作人员的经营活动，承担民事责任。但是很多相关问题法学界并无统一认识。但法学理论多以“利益”和“控制”作为判断标准。也就是说，雇佣人借受雇人扩展活动并获得利益，雇佣人对受雇人的活动有指挥控制权。
笔者认为，就基金业的实践来看，基金管理人对基金经理的选任权实际上受到一定的限制。因为，我国《基金法》规定了基金经理的任职资格和程序核准。但是，如果有证据证明，基金公司在选任时没有认真核查，导致不符合任职资格的人担任基金经理，或者未及时更换基金经理人员，基金公司应承担雇主责任。
此外，必须要证明基金经理的不法个人交易行为与其职务之间具有内在的必然联系。其必须基于职务和岗位获得了尚未公开的信息；而对基金经理利用该内部信息所进行的非法个人交易行为，基金管理公司作为雇主是否应知而未知(未能合理预见)，或已知而未采取必要措施予以防范。
根据报道，唐建自担任基金经理助理起便以其父亲和第三人账户，先于基金建仓前买入“新疆众和”股票。基金经理唐建建仓信息显然是基于其任职便利而获得的信息。如果有证据证明，基金管理公司存在疏于监管，例如，没有根据中国证监会的要求建立有效的内控制度或虽建立内控制度而并未认真执行时，基金管理人应承担雇主责任。
笔者认为，在我国强调基金管理公司的雇主责任，也有基于公共政策的考虑。特别是有利于权利受到侵害的中小投资者获得赔偿，有利于保护基金投资者的投资信心。同时基金管理公司可以通过举证自己已尽选任和监督之职，则可免于赔偿责任。相关意见和建议
监管方希望基金成为证券市场“负责任”的机构投资者。但是，“基金黑幕”，“基金利益输送”和“上投老鼠仓”等事件折射出规范基金公司及从业人员的任务还很艰巨。当然，规范市场的良好愿望不能导致“惩治基金”的非理性冲动，应该通过规范的制度来形成份额持有人、基金和基金经理、监管方的理性预期，以制度建设引导市场参与方的行为，包括监管行为。为此，笔者提出如下建议和意见：
1、加大对责任人员的惩罚力度。特别是民事赔偿责任和刑事责任。基金公司和基金经理作为受托人应对受益人利益负信托法上的义务。基金经理违反忠实义务，自身获得丰厚利益却直接侵害了委托人的利益，扰乱了市场秩序。民法和刑法应通过明确赔偿额度或刑罚措施事先给基金经理“警告”。
通过刑事责任的追究提高不法个人交易者的违法成本。根据报道，美国证券交易委员会2007年3月曾宣布，查获了一起基金经理内线交易案，已对13个被告提出刑事犯罪指控。在美国，“老鼠仓”不只是经济犯罪，还是严重的刑事犯罪，被定罪的基金经理除了被禁止从业，还可能面临十几年甚至几十年的牢狱之灾。
就民事责任而言，应通过司法解释确定基金经理人利益冲突交易违法行为的归责原则，笔者主张采甩过错推定原则。以防止采用无过错原则过分打击了基金管理机构和基金经理人员。
2、增加对规范基金个人交易行为监管制度的可操作性。目前，关于规范基金的相关制度体系尚未健全，即使是仅有的制度也无操作性。因此，相关监管部门应更加注意制度的可操作性。
虽然，如上所述，我国《证券法》第43条规定了包括基金经理人员在内的人员持有和买卖股票的禁止性规定。但是，笔者认为，应正视证券市场交易的隐秘性，在无法禁止基金经理的投资行为的现实情况下，不如改“禁止性规定”为积极疏导。促使基金经理将“秘密投资”为“公开投资”，规定基金经理定期公布其持股和投资、资产管理情况。此外，应将申报范围扩大到“相关人士”，即只要对该第三人账户，基金经理具有控制权和利益相关，即为相关人士。从而不限于“直系亲属”这一狭小范畴。当然，为严堵利用他人身份证明材料开立“老鼠户”的，应责成证券公司等经纪人承担严格审查责任，例如要求经纪人只能接受开户申请人本人现场开户的方式，不得代理开户。
可以通过司法解释或中国证券监督管理委员会规章的方式，采取正面或反面列表的方式确立基金经理个人交易的行为规则和模式。例如，基金经理与基金同时购买某种证券的管制期、何种情况下基金经理可以参与交易等。
3、完善持有人会议和基金内部的制衡机制。对查实的基金经理不法个人交易的，基金管理人员在对外承担雇主责任后，可以向监察人与基金经理及其他责任人员进行追偿。除非后者证明其已经尽到了内部监管职责。这样的制度设计可以防止内部监管机构的“功能弱化”。
规制体制改革 篇11
公用企业属于垄断行业中的自然垄断行业, 是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。虽然传统自然垄断理论认为公用事业应为合理垄断, 但随着竞争市场理论的兴起, 公用企业垄断经营和竞争相对立的思想得以改变。我国目前对公用企业采取国有化经营加政府管制的调整模式, 这样的模式看似兼顾了企业发展与政府监管, 但随着时代发展, 其弊端也日益显现。首先政府管制过程中政府与企业之间信息是不对称的, 这不但造成政府监管的滞后性, 同时也使得管制成本增大。其次, 企业运营效率低下, 严格的管制与竞争缺乏导致该类企业往往技术停滞, 效益低下。再次, 滥用市场优势地位而损害消费者权益的情况屡屡发生, 霸王条款比比皆是。基于此, 许多国家包括中国在内逐步将竞争引入到原自然垄断行业。
一、我国电信业体制演进历程
我国电信业的改革是随着我国整个经济体制发展改革而不断演进的。自1949年邮电部成立一直到改革开放以前, 中央对于电信行业一直进行统一集中的管理, 高度集中的计划经济体制下的电信行业受到邮电部与地方政府的双重管辖, 发展水平很低。直到改革开放后, 国家对电信业的投资及税收相关政策进行相应的调整后, 我国的电信业才有了较快的发展, 然而这一时期整个行业内的体制改革与制度创新依然远远滞后于生产力发展, 网络布局存在重复建设等多种问题, 行业内长期维持着独家垄断的局面。
我国电信业市场化的转变开始自1994年中国联通公司的成立, 其后邮电部将其职能部门进一步拆分而成立中国电信公司, 政府部门职能也从直接参与经营逐渐转变为外部监管为主。但是政企分开以及独家垄断到寡头竞争的变化并未使行业发展达到普遍预期, 市场资源分布差距的悬殊使得产业发展未能实现有效的竞争, 于是促成了其后中国电信的二次拆分, 逐步形成了中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫星通信公司群雄逐鹿的格局, 至此, 电信市场上各企业的力量才趋于均衡, 电信行业也进入飞速发展阶段。
进入21世纪, 移动通信技术的迅猛发展使得我国电信市场出现了新的结构失衡问题, 中国移动无论从企业发展还是业务发展方面都呈现出一家独大的态势。于是为了深化电信体制改革, 工业与信息化部、国家发改委等部门联合颁布《深化电信体制改革的通告》, 对电信行业进一步重组, 发放三张3G牌照给中国移动、中国联通、中国电信, 支持形成三家拥有全国性网络资源, 实力相近的竞争主体。然而, 即使经过多次重组, 国内的基础电信运营商基本还是国有企业, 运营商间的竞争并不能有效阻止其滥用市场支配地位甚至是达成垄断协议以操纵市场, 侵害消费者的利益。
二、公用企业垄断的形成
公用企业是国家为适应社会公众生活而设立的经济组织。一方面, 公用企业经营着国民生活必不可少的产品或者服务, 其产品或服务的需求价格弹性较小, 所需投入的成本极高, 一般经营者很难有这样雄厚的经济实力;另一方面, 公用企业的运营会关系到社会的正常运行, 更高层面上也关系着国家主权与安全, 国家对于其经营者的选择必须慎之又慎。这样的特殊性决定了在公共事业经营方面常常采取国家垄断的形式。
根据规模经济原理, 企业规模越大, 单位产品的成本就越低, 较之于小规模企业也更有生产效率。公用企业的产品和服务往往需要通过有形或无形的管道、线路、网络来提供。网络前期建设的资金和时间投入都是巨大的, 并且相同网络难以重复建设而开展平行竞争, 这些都决定了公用企业的自然垄断特性。霍特里说:“公用事业可以被定义为这样一种服务, 在该服务中, 地方的垄断倾向使得该权威部门有必要为保护消费者的利益而采取干预的行动。”由此可见, 公用事业由于其特殊性和不可转移性, 相关企业往往控制着当地产品供给的一部分或者相当大部分, 这使得公用企业可以免受其他地区的同类产品的竞争, 自然而然的造就了该类企业长期获得高额利润的局面。而为了平衡其与消费者利益的冲突, 这类行业通常会采用国家所有或政府管制的方法。由于我国过去很长一段时间内实行的是计划经济, 大部分行业都由国家统一经营, 所以我国的公用企业所具有行政垄断色彩更加浓重, 该类行业的改革发展更加滞后、困难和复杂。
三、公用企业反垄断规制的法律现状分析
就我国现实状况而言, 对于公用企业的反垄断规制主要依赖于特定领域的行业立法以及在维持正常交易秩序中发挥重要作用的反不正当竞争法和反垄断法。行业内立法很多制定时间过早, 与现今行业的发展脱节, 同时因很多为行业内部起草而具有部门利益性;反不正当竞争法涉及垄断的条款少而笼统;尽管反垄断法出台以后其在反垄断领域发挥了巨大的作用, 但对于行政色彩浓郁的公用企业反垄断领域的规制仍任重而道远。
以我国电信业为例, 我国至今都没有出台正式的《电信法》, 其行业的监管主要依据2000年发布的《电信条例》。在当时电信法草案征求意见过程中, 各运营商完全从自己的利益角度考虑:移动反对《电信法》向弱势运营商倾斜;联通则要求对弱小运营商予以保护;而网通和电信最希望获得全业务经营牌照。由于我国推动自然垄断行业内的竞争的动力主要来自其行业主管部门, 因此, 能不能放开竞争、怎样竞争、在多大范围内竞争, 往往难以确定标准来加以衡量, 而必须由这些部门“自由裁量”。我国的《反不正当竞争法》以及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中明确了公用企业的范围, 但也仅仅是规定该类依法具有独占地位的经营者不得限定他人购买其指定的经营者的商品以排挤其他经营者的公平竞争的行为以及处罚办法, 并未明确具体的监察部门及具体违法情节的判定标准。而《反垄断法》在对电信业的适用上本身就曾一度引起人们争议, 反垄断执法机构的设置存在混乱, 发改委、商务部、工商总局共同监管的结果就是造成交叉管理而使得执法效率低下, 就如2011年闹得轰轰烈烈的联通电信反垄断案最终的结果也还是不了了之。
四、公用企业反垄断的法律规制建议
1. 在公用事业领域竞争机制的进一步优化。传统观点强调规模经济对降低成本、提高效率的作用, 而忽视了垄断所固有的不求进取、官僚作风、漠视消费者权益等弊端。引入竞争机制的目的在于通过竞争使得企业成本合理化, 迫使现有国有垄断企业加强自身内部管理, 以免在市场竞争之中被淘汰。
竞争机制引入的方式可以是多种多样的, 领域内垄断性国有企业的拆分可以促进行业内竞争, 而某些领域民营资本的适宜引入同样可以促进竞争, 推动行业的进一步发展。政府可以通过“市场准入”对公用企业加以控制, 采取公开投标形式、特许经营形式来控制进入企业的数量, 以达到最小经济成本的要求, 避免低水平的过度竞争。
2. 完善反垄断立法, 建立健全法律体系。法制代替人治是现代社会进步的标志之一。公用企业反垄断规制必须以法律为基础, 因而相关法律体系的完善是推进我国公用企业改革的重要保障。反垄断法是反限制竞争的一般性法律, 其只能从外部对公用企业的垄断行为进行一般性调整, 因此, 行业立法和标准化管理成为行业发展的重要手段。当然, 在此过程中要特别防止行业主管部门主导立法的倾向, 以使得行业法规能够真正发挥限制公用垄断和保护消费者方面的作用。
我国现有的公用企业行业内规章本身就存在一些与反垄断法精神相悖的条款, 实践中地方和行业管理部门应该进一步理清相关法律关系, 调整废除行业内有关地方封锁等不利于竞争的规章制度, 以巩固公用企业改革成果, 为行业发展创造良好的市场秩序。
3. 转变观念, 形成合理高效的政府管制。行政法上两大基本原则即合法原则与合理原则, 这说明政府在对于市场进行干预和监管时应该遵循程序并且是适度的干预。政府要实现对于国有垄断企业的有效监管, 防止国有垄断企业利用其市场支配地位损害消费者利益。政府要转变观念, 遵守市场规律, 其监管重点不是简单的放在控制国有企业所提供的商品价格之上, 而是应该从价格监管转化为作为股东角色的对于国有企业的经营行为进行监管。在企业管理方面, 应当按照严格比照企业模式, 建立严格的考核和监督体系;此外, 对垄断企业的财务数据, 应当委托专业的、独立的会计公司进行严格的核算、审计, 推动国有企业的科学化管理, 同时尽量减少行政性垄断的影响。
摘要：随着经济与技术的发展, 传统上属于自然垄断的公用企业, 有的呈现出非自然垄断的特征。越来越多的公用企业垄断导致消费者权益严重受损以及相关行业的不健康发展。文章从公用事业垄断成因及法律规制现状谈起, 分析探讨公用企业反垄断的解决途径。
关键词：公用企业,反垄断,法律规制
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