征地农转非人员

征地农转非人员（共6篇）

征地农转非人员 篇1

随着城市化进程的推进, 城郊农民被征地而进入城市, 就业是其新的生存与发展的关键, 促进征地农转非人员非农就业, 是城市化建设与城市发展的重大基础问题。征地农转非人员非农就业促进, 又是一个需要农转非人员个人、用工单位、地方政府、社会各界都积极努力的庞大系统工程。当前, 应当首先明确地方政府的非农就业促进主导地位与作用, 通过政府推动的主动性与创造性来强化企业帮助就业的主体责任, 进而调动社会各界广泛参与, 实现征地农转非人员非农就业促进主体的多元化。

一、征地农转非人员非农就业促进的政府主导地位

1.政府推动的现实缺位

目前, 各地政府部门基于征地农转非人员非农就业的困境做出了诸多的就业促进努力, 提供了多种多样的服务。但是, 从整体情况看, 政府对征地农转非人员非农就业的促进还很不完善, 工作还不够深入, 措施缺乏系统性、持续性。在征地农转非人员的就业开发安置时, 政府只是在大的原则上给予了界定, 但缺少具体的操作方法。各部门在具体执行过程中只能根据自己的理解去操作执行。部分地区还存在“等”、“看”、“模”等应付方式, 即:“等”政策出台我再干、“看”别人干我再干、“模”仿人家干。[1]苏楠、胡静在对湖北省344名失地农民的调查中发现, 征地农转非人员对政府提供就业帮助的认识, 有80%的人认为没有得到任何帮助, 仅有20%的人认为获得过一些工作信息 (34人) 、相关单位提供的免费职业培训 (20人) 、政府提供工作岗位 (14人) ;对政府相关政策的知晓度不高;有57%的人选择没有任何优惠政策;有33%的人选择说不清楚, 仅有10%的人认为有一些优惠政策;对是否知道政府开办了免费职业培训班这个问题时, 绝大多数被调查者表示听说过, 但缺乏具体了解, 因此很少有人参加政府部门组织的免费职业培训。[2]这说明政府对征地农转非人员非农就业的帮扶措施较少, 且仅有的帮助措施也因宣传不到位、没有深入到基层而难以达到政策应有的效力。

之所以出现这样的状况, 有如下几个方面的背景和原因:

(1) 征地农转非人员非农就业促进的地方政府责任被淡化。1994年国家税收体制改革, 把一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种都划归了中央, 把收入稳定、数额较大的税种设为共享收入, 使得地方财政收入减少。迫于地方财政收入增加的压力, 一方面, 地方政府着力实现地方经济指标的短期较大程度提升, 表现在城市化过程中, 对“经营土地”产生极大的热情, 期望从土地经营中获得利益;另一方面又期望以较低的土地使用权出让价作为招商引资的优惠条件以吸引外资发展地方经济。在经济发展目标凸显及经济发展后地方政府官员官位晋升的影响和刺激下, 地方政府缺乏纠正土地资源配置外部性的激励, 反而成为加速农地非农化的主要力量, [3]于是地方政府对征地农转非人员非农就业促进责任就被有意无意地忽视, 地方政府的就业促进主体缺失, 从而直接导致征地农转非人员不仅在征地中利益无法保障, [4]而且失地后的后续保障也没有引起足够重视。

王道勇在对D市城郊失地农民就业的考察中就发现, 部分市政府与街道办事处认为没有能力为失地农民安排工作, 因此不给失地农民安排工作是合理的。[5]

(2) 体制转换中基层政权对征地农转非人员就业促进不力。随着城市化进程的推进, 城郊农村基层党组织和政权组织简单地改为城市社区党组织和政府组织, 其功能出现减弱甚至缺失。[6]一方面, 这些基层党员、干部有与其他征地农转非人员一样的困惑和问题, 也担心自己城市化后的出路;另一方面, 从农村到城市的转变, 从农村基层管理到城市社区服务, 其运行机制、工作内容和活动方式将出现很大的变化, 基层党员、干部也有一个适应和转轨的过程, 其结果往往难以令征地农转非人员满意。再有, 在城市化的激进体制转轨过程中, 当农民的利益与上级政府的利益不一致时, 代表农民的基层组织 (特别是村民委员会) 的干部为了保全自己会站在政府一边, [7]难以充当保护农民权益的主体。

因此, 无论从个人素质能力、观念意识, 还是非农就业转换的复杂与艰难、体制转换的阵痛与持续, 都决定了基层政权对征地农转非人员就业促进的无力。而当地方政府对征地农转非人员就业促进的重视不够、推动不力时, 基层政权的这种“无力”将更为严峻。

2.政府推动的现实必要性

在市场经济体制中, 政府应该引导、激励企业实施就业促进, 并让企业看到就业促进的积极社会效应, 促使企业形成征地农转非人员非农就业促进的自觉性与主动性。

(1) 促进就业是征地农转非人员对政府基本要求。

在计划经济时代, 非农就业促进的主体是各级政府。在市场经济体制下, 由于传统的政府安置方式逐渐失灵, 各地政府多以“利益补偿”的方式做最快的了断, 而征地农转非人员的就业促进尚未提上议事日程或引起足够的重视, 政府的就业促进主体身份淡化。从理论上讲, 在征地与解决就业的相互关系上, 应当遵循“谁占地谁安置就业”的原则, 但是随着各级企业用工方式的市场化, 占地单位安置就业的主体身份亦逐渐淡化。于是, 农民失去了土地, 没有一方承担农民就业的责任。失业矛盾的焦点、解决就业的能力、实现就业的压力等都集中在征地农转非人员自己身上。[8][9]

此外, 征地农转非人员进入城市后, 成为不同于其他社会群体的一个特殊弱势群体, 面对城市新的生存发展环境, 农转非人员客观上存在一定的盲目性, 再就业遇到的诸多困难大多是他们自己难以克服的困难。因此, 在进城后面临就业与创业困难时, 征地农转非人员自然首先想到政府的帮助, 他们迫切需要政府部门及社会各界的大力帮助。张海波、童星抽样调查征地农转非人员 “最希望政府解决的问题”时, 有44.2%的人回答是“帮助就业”, 其需求占全部需求的近一半。[10]笔者在重庆市高新区有代表性的8个征地农转非人员安置小区836户调查也发现, 33.1%的征地农转非人员急切期望政府帮助就业, 在就业帮助中又特别是期望政府针对农转非人员建立专门的就业信息服务部门 (40.7%) 、增加就业岗位 (38.3%) 、组织培训以提高待业人员就业能力 (20.2%) 。[11]

(2) 促进征地农转非人员就业是政府的基本职责之一。

一方面, 征地农转非人员失地具有强烈的被动性, 他们是为城市化建设和地方经济社会发展而做出贡献的。因此, 政府主导型的城市化, 要求城市化过程中产生的征地农转非人员的就业安置也应是政府主导型的。[12]另一方面, 政府或国家是社会的公共机构, 是全社会公共利益的当然代表, 其行为目标是全社会公共福利的最大化。政府掌握着各种资源, 拥有征地农转非人员权益保障与非农就业促进中的强制优势、组织优势和效率优势, 唯有政府才能承担起保护权益保障与就业促进的重任。征地农转非人员的就业与创业, 存在着观念、资金、技术、信息、保障等不少障碍, 政府可以通过经济调节手段和社会管理手段弥补这些不足, 化解或减少这些障碍。

应当看到, 伴随着城郊土地被大量征用, 如果越来越多的征地农转非人员的基本生活失去保障, 他们的心理逐渐失衡, 对社会、政府产生不满, 往往出现群体性事件或恶性案件, 近些年来出现的诸多“失地农民事件”就是很好的证明。这不仅与为经济发展而征地的初衷相悖, 而且还可能损害已取得的经济成果。笔者认为, 征地农转非问题已经成为一个全社会问题, 全心全意地着力于征地农转非人员的权益保障、后续服务和就业促进, 正在成为全社会的要求和中央的取向, 侥幸或以偏概全都是不可取的。

因此, 对征地农转非人员的就业促进, 政府推动既是政府职责的逻辑推导, 又是政府不可推卸的责任, 各级政府应当起着主导作用。近年来, 中央要求各地政府把征地农转非人员就业创业纳入工作职责中。如2006年中央“一号文件” (《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》) 中强调指出, 要进一步探索改革经验, 完善对失地农民的合理补偿机制, 加强对失地农民的就业培训, 拓宽就业安置渠道, 健全对失地农民的社会保障。[13]2006年4月10日国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》, 要求各级政府要落实被征地农民就业安置责任, 努力促进被征地农民就业。

3.政府责任的理性认识与分解落实

推进征地农转非人员实现非农就业是政府的当然责任, 各级政府在推进征地农转非人员实现非农就业中居于主导地位, 这既是现实的呼唤也是理论的推导。然而, “主导地位”并非具体负责、全面负责, 恰恰相反, 政府应当从当前推进征地农转非人员非农就业的具体事务中脱出来, 集中精力调动更多的社会资源、培育更多的就业促进主体, 这才是政府推进征地农转非人员实现非农就业“主导地位”的真正含义。在征地农转非人员非农就业的实践中, 有两种政府做法都是不当的:一是不管、缺位。二是全管、越位。事实上, 在社会主义市场经济体制中, 对“征地农转非人员非农就业”政府是包不起的, 也不应该由政府包起来, 而应当发挥政府的特殊地位与作用, 调动和培育多种多样的就业促进主体, 形成征地农转非人员非农就业的强大合力, 让最广大的征地农转非人员实现非农就业。这才是征地农转非人员非农就业促进之政府责任的理性认识。

征地农转非人员非农就业的实现, 一方面需要农转非人员自身及其家庭的积极努力;另一方面更需要地方政府、占地企业及社会相关组织的大力推进与积极参与。我们既要承认市场化自主择业是征地农转非人员非农就业的基本方式, 更要强调在充分尊重市场规律基础上多方面的积极促进;在征地农转非人员非农就业促进中, 既要强调各级政府部门的主导地位, 更要着力培育清晰多样的就业促进主体, 并在“清晰”中“多样”, 在“多样”中“有效”。因此, 政府推动征地农转非人员非农就业, 可以从直接推动与间接推动两个方面的路径展开:“直接推动”是通过体制机制建设, 让各级政府部门主动介入、创新工作, 形成直接推动;“间接推动”是政府利用自身优势动员广泛的社会力量参与其中形成间接推动。

两个方面的推动, 政府的职责具体分解如下:①引导。通过一系列制度、战略、政策的安排, 形成征地农转非人员就业促进的良好态势, 引导社会各界 (包括农转非人员自身) 为农转非人员就业提供具体、有效的帮助, 推进农转非人员就业实现。②整合。以政府的力量和信用, 调动社会各方资源与力量, 形成促进农转非人员就业的合力, 推进农转非人员就业实现。③监控。通过农转非人员就业实现的规划、措施安排、指标设计及相关的激励办法, 促使各相关主体在农转非人员就业促进工作中奋发图强、开拓创新, 推进农转非人员就业实现。④指导。通过考察、交流、研讨会、总结会等多种形式, 对农转非就业促进工作进行具体指导, 解决具体问题, 形成丰富经验, 推进农转非人员就业实现。

二、优化体制机制, 强化政府责任, 形成直接推动

征地农转非人员实现就业, 发展事业, 进而融入城市、享受和发展城市文明, 需要政府、社区及社会、农转非人员自身在各自的层面上作出积极的努力, 并形成联动效应。其中, 政府的直接推动尤为重要和必要, 要强化政府的就业促进责任, 优化体制机制, 创新管理思想。

1.征地农转非人员就业促进体制机制优化

(1) 体制机制建设。

①在土地管理体制上实行省级以下土地管理部门垂直管理, 即地方土地管理部门的人事任命权和财权主要由上级国土资源管理部门管理, 使之更好地对地方政府的用地行为进行监督。②把征地农转非人员就业促进与转移工作作为地方政府工作重点之一, 纳入劳动保障等就业行政管理部门的统一管理之中, 将征地农转非人员非农就业与城市就业工作放在同等的位置上考虑。地方政府要制定符合地方实际情况的征地农转非人员就业转移计划, 在领导分工、机构设置、人员力量、资金投入安排等方面, 如国土资源局负责征地补偿, 公安局负责做好“农转非”工作, 劳动局负责就业培训工作, 民政局、社保局、人寿保险公司负责社会救济、养老保险, 扶贫局 (办) 负责扶持产业开发。[14]④通过相关法律法规的建立与健全, 改变地方各级政府和部门的一些笼统规定, 明确、细化进而强化地方政府在征地过程中的就业促进责任。如四川省南充市将失地农民就业及生活保障纳入重大工程建设项目稳定风险预测评估, 从4个方面着手:一是中央及省、市有关农转非人员就业和生活保障的政策能否贯彻落实。二是农转非人员的基本生活保障能否落实到位。三是符合“低保”条件的农转非人员能否应保尽保。四是农转非人员劳动技能培训和帮助、指导其实现再就业能否落到实处。[15]

(2) 工作指导引导。

一方面要求各级政府部门不等、不靠、不拖, 充分调动相关部门的积极性、主动性与创造性, 以解决农转非人员的细小问题为切入点和突破口, 形成部门工作的合力。如湖北恩施市政府成立失地农民就业安置办公室, 研究就业对策, 促进失地农民再就业。[16]另外, 充分发挥镇、街道、村组、社区和中介组织的积极性。镇、街道和村组是上联上级政府和部门、下联农民的桥梁和纽带, 具有组织能力强、信用程度高、信息比较真实等优势, 应当发挥其在促进农转非人员就业中的组织、引导作用;农转非社区对农转非人员的思想、行为、需求及就业真实愿望了解比较充分, 应发挥其信息收集、观念转变、就业组织等帮手作用;可以在镇、街道、社区设立劳动就业服务信息中心或工作站, 村社或街道设联络员, 开展用工信息搜集、失业登记、求职登记、职业指导、就业介绍、政策咨询、劳动事务代理等服务, 最大限度地减少失地农民盲目和无序的流动, 形成一定区域内城乡统筹的就业机制。社会中介组织市场化程度高、信息灵敏, 应引导和鼓励它们提供农转非人员与用人单位的对接和中介服务, 分类整体向企业推荐。

2.征地农转非人员就业促进管理制度创新

(1) 着力农转非人员就业促进的基础制度创新。

①土地征用制度创新。如明晰土地产权, 维护农转非人员的利益, 为发展农转非集体经济提供制度保障。同时, 保障农转非人员在较短时间内获得较高的经济收益, 有利于其城市创业。②征地补偿费发放方式创新。可以尝试为征地农转非人员开设个人帐户, 采取“分期付款”的方式发放土地补偿费用, 使土地补偿费用的发放与失地农民的长期生活保障相结合;[17]或以“上保险”加上“每年取得收益”的方式, 取代一些地方在耕地转为城市建设用地过程中一次性支付给农民征地费的做法。如此既避免了农转非人员在“一夜暴富”下的挥霍消费, 又促使其在生存压力下积极寻求非农就业。③社会保障制度创新。如为征地农转非人员建立失业保险制度, 进行失业登记, 由社保机构发放失业保险金。④将征地农转非人员就业纳入地方法规。要遵循《宪法》、《劳动法》的相关规定, 保障农转非人员就业权的实现;关注相关配套措施的制定, 保证与我国法律体系的统一性, 不与上位法相冲突的规定;清理并废除与法律相悖的、限制农转非人员就业权实现的政策。⑤扫除制度障碍, 改革城乡分割的二元就业制度, 取消就业中的城乡户籍歧视, 发挥市场在调整就业中的基础性作用, 逐步建立城乡劳动者自主择业、平等就业的就业制度;建立城乡统一的就业服务机构, 构筑起完善的就业服务网络, 使农转非人员与城镇居民一样平等地享有就业培训、择业指导、职业介绍等方面的就业服务。

(2) 着力农转非人员就业促进管理制度创新。

①从自谋职业优惠政策、企业吸纳征地农转非人员优惠政策、征地农转非人员就业困难援助政策、就业服务政策、财政投入政策、社区平台政策等方面着力, 建立征地农转非人员就业支持政策体系。[18]②将已实行的针对城市下岗人员的优惠政策延伸到农转非人员, 用优惠政策鼓励农转非人员自谋职业和自主创业, 使农转非人员也象下岗工人一样能得到政府实实在在的政策扶持。③对劳动力流动进行合理调控。针对本地社会经济、剩余劳动力的现状制定相应的对策:一方面, 根据本地就业的吸纳能力, 决定资产重组力度, 也可以根据资产重组的需要决定再就业的资金投入和下岗分流人员的规模, 从而保证各种政策的连续性和科学性, 保证下岗分流的有序进行;另一方面, 需针对本地农村剩余劳动力的数量、规模和劳动力的特征, 有序地组织劳动力的转移。④注重对农转非就业促进工作的过程监控与绩效评估。在宏观上, 要注重各方面对征地农转非人员就业促进工作的过程监控, 注重从宏观的就业环境、就业机会、就业政策到微观的就业意识、就业能力、就业实现等形成多方位的检查与督促。在微观上, 要加强对地方政府责任履行的监管, 促使地方政府把征地农转非人员就业促进与安置工作纳入重要议程当中, 实施就业促进工作考核。在监管与考核中, 征地农转非人员的就业率和失业率应是核心指标。[19]

3.征地农转非人员就业促进管理思想创新

思想的统一, 才会有行动的统一。基于征地农转非人员就业促进管理的政府主导地位及其职责分解, 在实施征地农转非人员就业促进管理时, 应强化系统管理思想与一般管理思想, 从整体和全局着眼、着力, 以“有效”与“及时”为基本标准, 扎实推进农转非就业促进工作。

(1) 系统管理思想。

系统管理思想是基于一般系统理论 (general system theory) 而形成的管理思想。系统具有整体性、层次性、目的性、环境适应性等基本特特征。运用一般系统理论进行管理, 应当注意几个原则和思想:一是系统整体最优, 即通过系统内部构成要素的培育和要素结构的优化来促进系统整体的最大化。二是系统时空有序推进, 即管理要注意资源的有序利用、实现系统的层次推进;顺序的混乱是最大的浪费。三是目的指导行动, 即不同的目的要求不同的行动, 不同的行动为了不同的目的。四是权变与创造, 即在充分关注环境变化基础上, 既要根据环境要求确定恰当的发展目的, 又要预测环境变化创新以应对。

基于系统管理思想, 政府在进行征地农转非人员就业促进时, 一方面要把农转非就业促进纳入经济社会发展战略, 实施相应的管理。既要把征地农转非人员就业促进当作一个重大的战略任务来抓紧抓好, 又要把其当作城市化建设、城市经济发展和社会进步的长远战略来推进和实施, 逐渐将其与社会其他人员的就业融为一体。着力实施有利于就业的经济发展方式, 如实施特色城镇化战略、城乡统筹发展战略、特色经济发展战略, 通过地区经济的发展、产业的扩张来促进就业, 为农转非人员创造更多的就业机会。另一方面, 在征地农转非人员就业促进工作运行中, 要注意把握农转非人员就业的节奏安排, 既要加快又不能不顾一切, 要根据农转非人员的素质能力基础及其变化、区域经济社会发展阶段逐步推进;要明确不同农转非人员的不同就业需求, 或从业或创业, 或稳定或提高, 根据不同的需求采取不同的行动;要立足现实, 开拓创新, 农转非人员就业促进是一项非常重要的工程, 各地当动员各方力量积极有效地推进, 不能等、不能拖, 同时农转非人员就业促进又是一项新的工程, 需要发挥各方面的“首创精神”。

(2) 一般管理思想。

管理是协调共同劳动以达到预定目标的过程。为最好地达到预定目标, 力求以最小的投入获得最大的产出。但是, 相比于将侧重点放于解释问题的经济学, 管理学更多的功能是解决问题。因此, 在管理活动中, 没有最优, 只有合适——没有最优的效益, 只有合适的效益;没有最优的行动, 只有合适的措施。

基于一般管理思想, 各级政府部门实施征地农转非人员就业促进时要注意如下方面:①以“有效”与“及时”为标准, 扎实推进农转非就业促进工作。不要纠缠于“科学与不科学”的争论, 而要着力于解决农转非人员的实际问题;要了解征地农转非人员的基本情况和就业需求, 实施相应的培训和引导, 提高其就业素质能力;要收集城市用工信息, 组织征地农转非人员就业供需见面, 促进其实现就业;要了解征地农转非人员就业情况, 协助用人单位提高其工作技能优化其职业意识, 实现稳定就业。②注重总结推广。既要着力于解决一个又一个农转非人员的就业问题, 又要善于从中总结提炼一条又一条带共通性的经验以推广;既要算投入产出的经济帐, 更要算投入产出的社会帐;要探索新的就业方式, 实施对应的管理与指导;要研讨和出台相应政策措施, 促进征地农转非人员就业。

三、激励与约束并举, 促使占地企业承担积极的就业促进责任

1.占地企业就业促进的现实缺位

企业是征地农转非人员就业转移的主要吸纳者, 应充分发挥企业特别是征地单位对就业的促进作用。然而, 在实践中, 我们看到, 企业在征地农转非人员非农就业促进中积极性不高, 出现征地农转非人员非农就业促进的企业主体缺失。

从企业的发展过程看, 一般会经历“只顾挣钱——在追求规模中开始注意声誉——企业综合考虑经济利益与政治和文化利益”三个阶段, 当企业还处于第一、二阶段而地方政府对企业又没有“政治和文化利益”引导时, 企业的征地农转非人员非农就业促进主体责任必然淡化, 主体地位必然缺失;而且, 在市场经济条件下, 企业用工的自主性似乎不能强求企业对征地农转非人员实施就业促进, 于是政府对企业承担征地农转非人员非农就业促进主体的要求与引导就不那么“理直气壮”, 企业主体地位缺失就成为“当然”。

在征地过程中, 地方政府为招商引资、优化投资环境, 往往给予占地企业以各种优惠, 使占地企业处于强势地位。而占地企业凭借其强势地位和精明的游说能力, 往往以超低的价格征得土地, 同时做政府的工作以修改土地利用规划, 于是占地企业在土地开发运营中获得巨额利润。统计显示, 2001年县乡政府从土地一级市场获得的收入达1318亿元, 而企业从土地二级市场获得的收入高达7178亿元, 成为企业的超额利润。[20]作为土地征用的最大获利者和市场中的强势主体, 企业理应主动承担非农就业安置的任务和非农就业促进的主体职责, 但是在巨额利润的吸引与刺激下, 占地企业多了“圈地圈钱的冲动”, 少了“长远发展的理性”, 对征地农转非人员不仅缺少就业促进的帮助, 而且还尽可能地排挤征地农转非人员。

2.占地企业成为征地农转非人员就业实现主体的现实性

一方面, 作为已有企业的扩张或企业的新生, 占地企业是需要新员工的, 是有就业岗位的。特别是在被征土地用于工业开发或房地产开发、开发企业属于劳动密集型产业的, 一般农转非人员都能够胜任。实证研究表明, 企业社会责任与竞争力之间存在正相关关系。[21]占地企业主动吸纳征地农转非人员就业, 有助于企业履行社会责任, 培育良好的企业形象, 进而转化为一种长效的竞争力, 推动企业持续健康发展。另一方面, 作为土地征用的最大获利者, 企业应当主动承担征地农转非人员非农就业安置的任务和非农就业促进的主体职责, 这既是发达国家的经验, 也是中国现实的要求。应当把“一切损失的补偿”纳入占地成本, 如果占地企业 (特别是生产性企业) 主动接纳征地农转非人员就业, 则可以在占地成本上实行一定的减免, 促进和监控占地企业将一部分利润用于征地农转非人员非农就业安置中;企业亦当主动落实“谁用地、谁吸劳”的安置原则, 在征地之前就对用工岗位有所准备, 在征地过程中进一步拓宽, 在征地之后加以落实。如果占地企业不能接纳征地农转非人员就业 (或主观或客观) , 则在占地成本上适当提高, 政府由此获得相应的资金以满足征地农转非人员养老保险、医疗保障和最低生活保障的基本需要, 实施非农就业促进。

四、动员广泛力量, 综合着力, 实现间接就业推动

1.动员最广泛的社会资源促进就业

在征地农转非人员就业促进机制的运行中, 存在着多方力量与资源动用的博弈。征地农转非人员的就业促进需要全社会最大的积极投入, 需要调动最广泛的积极性, 不仅是农转非人员自己, 征地单位、地方政府、相关部门、社区街道等当做出积极的帮助。因此, 征地农转非人员实现非农就业, 除了强调农转非人员自身努力与政府推动责任外, 还当通过各级政府的推动, 引导和动员最广泛的力量与资源参与其中, 形成最大程度的促进合力, 使征地农转非人员尽快实现较好的非农就业。

政府推动可以形成如下3个方面的积极效应:

(1) 政府以公共资源优势优先启动征地农转非人员就业促进, 在就业培训、农转非社区建设上优先着力, 形成农转非人员就业促进的良好态势, 使其进入一个新的战略高度, 形成农转非人员非农就业的良好基础。

(2) 政府以政策资源优势, 调集和整合相关的组织、部门和社会团体动用自己的资源积极参与到征地农转非人员就业促进工作中, 形成良好的工作态势与工作氛围;同时, 鼓励和表彰那些积极参与并卓有成效的农转非就业促进的单位与个人, 吸引更多社会资源参与到农转非就业促进工作中。

(3) 实施对“征地农转非人员就业促进机制”的调控与管理, 使其良性运行, 政府可以通过总结、考核、宣传等手段促进和指导就业促进工作资源的有效配置, 实现资源的最大化效应;同时, 政府还可以推动农转非人员就业促进与社会其他人员就业促进相互借鉴、相互促进、相互融合, 从而形成农转非人员就业促进的长效机制。

(4) 采取各种积极措施, 实施有效的激励, 调动最广泛的主动性、积极性和创造性, 推动征地农转非人员非农就业。随着政府对征地农转非人员就业促进的积极推动, 农转非社区管理与服务、就业培训机构逐渐发挥着越来越重要的作用, 农转非人员自身亦需主动地提升自己, 积极地寻求就业发展机遇。此时, 政府推动将退出直接干预环节, 而着力于征地农转非人员就业促进的管理与调控, 使征地农转非人员就业促进工作健康、有序的运行, 并与其他人员的就业促进工作有机整合。

2.政府应积极引导和鼓励占地企业接纳征地农转非人员就业

(1) 发挥财政资金转移支付的功能, 建立失地农民就业保障金。

鼓励和引导企事业单位、社区吸纳农转非人员就业, 用行政手段和优惠政策促使用人单位优先安排和接收农转非人员, 对招用农转非人员的单位, 施行收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策, 使占地企业及其他单位接纳征地农转非人员就业的成本降低, 从而有吸纳被征地人员的经济积极性。如宁波市鄞州区政府设立“被征地人员就业贡献奖”, 年终在全区评选出10个企业“被征地人员就业贡献奖”, 给予每个获奖企业5万元的奖励;对用人单位 (除公益性岗位) 招收大龄被征地人员 (指男50周岁、女40周岁以上) , 给予用人单位每人每月150元的用工补贴。[22]

(2) 积极帮助占地企业发展。

通过政府积极有效的服务, 帮助占地企业顺利解决进入一个新地方初期的诸多矛盾与问题, 企业为政府分忧, 帮助政府解决征地农转非人员的就业问题, 从而实现政府与企业的“双赢”。

征地农转非人员 篇2

第一章 总则

第一条 为保证国家建设顺利进行，妥善安置因建设征地造成的农村多余劳动力，维护社会安定，根据《北京市实施<中华人民共和国土地管理法>》办法的规定，结合本市农转工人员安置工作的实际情况，制定本办法。

第二条 凡在本市行政区域内经市人民政府批准进行建设征用土地的，农转工人员的安置均执行本办法。

本办法所称农转工人员，是指因国家重点工程建设和国家机关、军事单位、城市企事业单位进行建设征用农村集体所有土地，被征地单位的土地被全部征用或者部分被征用后剩余的耕地按农业人口平均不足5分地，造成的农村多余劳动力，经市人民政府批准，由农业户口转为非农业户口(以下简称农转非)并符合转工条件的人员。

第三条 市土地管理局、市劳动局在市人民政府统一领导下，负责对全市农转工人员安置工作进行监督管理。

区、县土地管理局、劳动局在区、县人民政府统一领导下，负责对本辖区内农转工人员安置工作进行监督管理。

第四条 本市建设征地坚持先安置农转工人员，后进地开工建设的原则。国家重点工程建设急需先进地建设后安置农转工人员的，必须经市人民政府常务会议决定，方可进地开工建设，并限期安置农转工人员，所需搬迁的乡、镇、村办企业和农村居民住宅的建设，应与重点工程建设同步进行。

第五条 本市农转工人员的安置，坚持谁占地谁负责的原则。安置办法采取多渠道、多种形式。

第二章 农转工人员的安置

第六条 农转工人员必须符合下列条件：

(一)男年满16周岁不满59周岁，女年满16周岁不满49周岁(以市人民政府批准征地之日为准);

(二)身体健康，转工后能够在工作岗位上坚持正常工作的。

第七条 下列农转非人员，不予农转工安置：

(一)年龄不满16周岁或者男年满59周岁、女年满49周岁的。

(二)身体患有严重疾病，转工后不能在工作岗位上坚持正常工作的。

(三)应当接受义务教育的未成年人以及在校学生。

(四)其他不符合农转工安置条件的。

第八条 符合农转工条件的人员，由建设征地单位尽量自行安置;建设征地单位确实自行安置不完的，由市、区、县土地管理局会同劳动局组织被征地单位、被征地乡镇人民政府和有关单位，协助建设征地单位采取以下多渠道的办法进行安置：

(一)建设征地单位委托有安置能力的国有企业、城镇集体企业或其他单位代为安置。

(二)建设征地单位委托被征地乡、镇、村办企业代为安置。

(三)经批准征地后撤销村或队建制的，对被征地范围内的乡、镇企业作为经济实体予以保留，仍由乡、镇农工商总公司管理，安置被征地范围内的农转工人员。

(四)征地前已在乡、镇、村办企业工作的人员，征地后所在企业未撤销的，由其所在企业安置，办理农转工手续后继续在该企业工作。

(五)用工单位与符合农转工条件的人员通过双向选择进行安置。

(六)征地前已经领取个体工商户营业执照的人员，办理农转非手续后，继续从事个体经营。

(七)鼓励符合农转工条件的人员自谋职业。

(八)男年满55周岁、女年满45周岁的人员，按照自愿原则，经本人提出申请并办理公证后，可以一次全额领取安置补助费，不再安置工作，也可以按有关规定办理超转手续，移交民政部门，享受超转人员待遇。

第九条 建设征地单位落实农转工的安置去向方案，应与被征地乡、镇人民政府协商，经区、县土地管理局和劳动局核实，市土地管理局审查后，报市人民政府批准。

第十条 因土地被全部征用，经市人民政府批准，撤销村或队建制，农业户口全部转为非农业户口的，原村或队中服兵役的义务兵，复员退伍后按城镇复员退伍军人安置。建设征地单位应将其安置补助费一次全额拨付给区、县复员退伍军人安置办公室，专款专用，不得挪用。

第十一条 因土地被全部征用，经市人民政府批准，撤销村或队建制，农业户口全部转为非农业户口的，原村或队中正在劳动教养或服有期徒刑人员，解除劳动教养或刑满释放回原籍入城镇户口的，执行城镇待业人员的有关规定。建设征地单位应将其安置补助费一次全额拨付给区、县劳动局，专款专用，不得挪用。

第十二条 乡、镇、村办企业为安置农转工人员需要扩建、改建或新建的，由建设征地单位会同乡、镇人民政府提出计划，报经区、县人民政府同意，由计划、规划、土地管理部门负责办理立项、选址、规划、占地手续。

第三章 办理安置农转工人员的手续

第十三条 建设征地单位委托其他单位安置农转工人员的，以及乡、镇、村办企业或其他单位依照本办法安置农转工人员的，建设征地单位应与安置单位签订安置工作协议书。安置工作协议书经公证机关公证后，建设征地单位将农转工人员的安置补助费一次全额拨付给安置单位。

第十四条 安置在乡、镇、村办企业工作的农转工人员，其安置补助费由建设征地单位一次全额拨付给被征地的乡、镇农工商总公司，由乡、镇农工商总公司按规定拨付给安置农转工人员的乡、镇、村办企业。

第十五条 建设征地单位或其他单位安置的农转工人员，按全民所有制职工办理招工录用手续，实行无固定期限的劳动合同制。安置在城镇集体所有制企业或乡、镇、村办企业的农转工人员，保留其全民所有制职工的身份。

第十六条 符合农转工条件的人员，自愿自谋职业的，按下列规定办理手续：

(一)由本人提出书面申请，经建设征地单位审核，报区、县劳动局批准。

(二)自谋职业申请经批准后，由建设征地单位与乡镇人民政府、村民委员会及本人共同签订协议书。协议书须经公证机关公证。

(三)协议书经公证机关公证后，建设征地单位将安置补助费一次全额付给本人。

(四)本人持协议书到户口所在地乡、镇、街道劳动部门办理求职登记，由各级劳动行政部门按城镇待业人员的有关规定进行管理。

(五)自谋职业的人员办理求职登记后，可以向工商行政管理机关申领个体工商户营业执照，从事个体经营，可以自找工作单位，也可以到劳务市场求职。

工商行政管理部门和劳动部门应优先为自谋职业的农转工人员办理工商登记或介绍就业。

第十七条 征地前已经领取个体工商户营业执照的人员，由建设征地单位与乡镇人民政府、村民委员会及本人共同签订协议书，经公证机关公证后，建设征地单位将安置补助费一次全额付给本人。

第四章 工资、劳动保险及福利待遇

第十八条 农转工人员执行所在单位的工资、奖励、劳动保险、福利制度。

对农转工人员中的专业技术人员，安置单位在安排其工作岗位时，应发挥其专业技术特长。

第十九条 农转工人员不实行试用期和初期工资制。

由原所在乡、镇、村办企业安置的农转工人员，原工资待遇不变。

安置到国有企业、城镇集体企业或新安置到乡、镇、村办企业的农转工人员，由企业根据农转工人员完成工作任务的情况，按照按劳分配的原则，自行决定其实际应得的工资、奖金等待遇，但不得少于市劳动局规定的起点工资标准。

安置到国家机关、事业单位的农转工人员，由安置单位按照其参加农业生产劳动的年限，比照本单位相同工龄人员的工资水平确定其基本工资。

第二十条 农转工人员起点工资与国家规定的各种价格补贴之和，比其农转工前3年所在农村集体分配平均收入降低的，可以按其减少部分的70%计发生活补贴。生活补贴月最高标准为50元。

第二十一条 建设征地单位必须严格按照市人民政府批准的农转工人数进行安置。

中央在京单位、军事单位安置农转工人员需要增加的劳动工资指标，由安置单位负责落实。

本市所属单位安置农转工人员需要增加的劳动工资指标，由安置单位按照市劳动局和市人事局的有关规定办理。

第二十二条 农转工人员的工龄按国家规定从其到安置单位报到之日起计算。因国家重点工程急需先占地后安置的，农转工人员的工龄，自建设单位进地之日计算。

第二十三条 农转工人员待安置期间的工资、补贴、医疗费，由建设征地单位按照市劳动局规定的标准支付给本人。其待业保险、退休养老基金，由建设征地单位按照市劳动局规定的标准，向被征地区、县待业保险机构和退休金统筹机构缴纳。

第二十四条 农转工人员达到国家规定的退休年龄，缴纳养老保险金年限满10年的，可以享受退休待遇。

农转工人员达到国家规定的退休年龄，缴纳养老金不满10年的，按特殊情况处理，根据本人达到退休年龄前3年的月平均实得工资和市劳动局的有关规定计发生活费。

第二十五条 农转工人员的待业保险和退休养老基金统筹，按市政府和市劳动局有关规定执行。安置到乡、镇、村办企业的农转工人员，按规定享受待业保险和退休养老保险待遇。其待业保险和退休养老基金统筹，由所在企业按照市劳动局规定的标准，向区、县待业保险机构和退休金统筹机构缴纳。

第五章 安置工作各方的权利与义务

第二十六条 建设征地单位享有下列权利：

(一)已委托其他单位协助安置农转工人员并已一次全额拨付安置补助费的，不再负责安置工作;

(二)对自愿申请自谋职业人员，一次全额付给安置补助费后，不再负责其安置;

(三)按国家规定应该享有的其他权利。

第二十七条 建设征地单位必须履行下列义务：

(一)负责安置农转工人员。

(二)按市劳动局的规定支付农转工人员待安置期间的工资、补贴、医疗费。

(三)负责与安置农转工人员的乡、镇、村办企业共同办理企业发展生产所需的用地手续。

(四)按国家规定应该承担的其他义务。

第二十八条 安置单位享有下列权利：

(一)对逾期三个月不报到的农转工人员，可按其自动放弃农转工安置权利处理，不再负责安排其工作。

(二)对不履行劳动合同，损害单位利益，造成经济损失的农转工人员，按国家有关规定给予行政处分和经济处罚。

(三)按国家规定应该享有的其他权利。

第二十九条 安置单位必须履行下列义务：

(一)安置农转工人员;

(二)向农转工人员讲明本单位的真实情况;

(三)与农转工人员签订无固定期限的劳动合同;

(四)对农转工人员进行遵纪守法，职业道德、安全生产和其它规章制度的教育;

(五)对农转工人员进行专业技术培训，提高其专业技术水平;

(六)保障农转工人员享有国家规定的劳动保护、劳动保险和福利待遇;

(七)按国家规定应承担的其他义务。

第三十条 农转工人员享有下列权利：

(一)符合农转工条件的，有权要求安置;

(二)待安置期间，享受建设征地单位预付的工资、补贴、医疗费;

(三)享有与安置单位职工同等的劳动报酬、劳动保险和福利待遇;

(四)安置单位不履行劳动合同或者违反国家政策、法规，侵害农转工人员合法权益的，有权要求安置单位合理解决;

(五)按国家规定应该享有的其他权利。

第三十一条 农转工人员必须履行下列义务：

(一)待安置期间遵守国家法律、法规，维护公共秩序，保证国家建设征地顺利进行;

(二)安置单位一经落实，不得逾期不报到。逾期三个月不报到的，视为自动放弃农转工安置的权利;

(三)与安置单位签订无固定期限的劳动合同;

(四)遵守安置单位的各项规章制度，保证安全生产;

(五)努力学习科学文化知识和专业技术知识提高文化素质和专业技术水平，按时、按质、按量完成生产工作任务;

(六)本人违反劳动合同、违反国家政策、法规，给安置单位造成经济损失的，应当根据其后果和责任大小，予以赔偿;

(七)自谋职业人员一次全额领取安置补助费后，不得再要求安置;

(八)进入劳务市场求职的，必须服从劳动行政部门的管理;

(九)按国家规定应该承担的其他义务。

第六章 法律责任

第三十二条 建设征地单位或安置单位不依照本办法履行安置义务的，由市、区、县劳动局责令限期改正;情节严重的，提请其上级主管部门追究单位领导人和直接责任人的行政责任，并由市、区、县土地管理局责令建设征地单位停止用地。

第三十三条 农转工人员不服从安置，扰乱公共秩序，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务，侵犯他人人身权利，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 克扣、挪用、侵占、私分安置补助费的，追究责任人的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 农转工人员被安置后与安置单位之间发生劳动争议的，可以依照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》向区、县劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。

第七章 附则

第三十六条 市土地管理局、市劳动局可以根据国家有关规定和本办法，制定有关本市农转工人员安置的具体政策。

第三十七条 本办法执行中的具体问题，由市土地管理局会同市劳动局解释。

征地农转非人员 篇3

伴随着社会经济的发展以及我国城市化进程的加快, 城市空间的规模不断扩大, 城市周边的农业用地渐次被征用转化为非农用地, 被征地农民转而从事非农产业。农民的土地被征用以后, 他们成为了既有别于农民, 又不同于城市居民的一个特殊边缘性群体, 也就是“农转非人员”。以重庆高新技术产业开发区 (简称重庆市高新区) 为例, 重庆市高新区是1991年3月经国务院批准成立的国家级高新技术产业开发区, 也是全国5个综合改革试点开发区之一, 自成立至今, 因其开发量大的原因, 经历了一个漫长的“征地农转非人员安置”过程。到2007年底, 重庆高新区已实施完成征地拆迁工作1100公顷, 安置征地农转非人员1.9万。

由于诸多原因的存在, 使得农转非人员失去的不仅仅是土地, 更多地反映在失业、失保障、失既有生活水平以及失身份等诸多方面。而在诸多问题中, 如何实现失地不失业、消除农转非人员对未来的忧虑以及如何在最大程度上保障农转非人员的权益是当前必须直面的问题。对农转非人员的妥善安置已成为重庆市经济社会发展战略的重要组成部分, 该问题解决的好坏, 不仅关系到城市化进程能否顺利推进, 更关系到社会的稳定。

2 重庆市高新区征地农转非人员就业与社会保障实证研究

2008年12月, 课题组在对重庆市高新区16个征地农转非人员居住小区初步走访分析的基础上, 按照居住人口的多少分别对兰花小区、白合小区、六店小区、埝山苑小区、五台山小区、玉灵小区、石小路小区、渝州一小区这8个小区共10504户进行了抽样调查, 样本数量理论上以10%为准, 实际投放问卷1060份, 占总数的10.09%, 回收有效问卷836份, 问卷回收率78.87%。

在被调查的836名农转非人员中, 对目前存在的主要困难的看法, 集中在就业、养老、收入、医疗等 (见图1) , 其比重依次为37%、20.5%、19.5%、17.5%, 说明生存问题是农转非人员的当务之急。

2.1 就业调查及分析

实地调研的结果表明, 当前重庆高新区的征地农转非人员在就业方面存在着很多困难, 而造成他们就业困难的原因集中体现在以下三个方面:

2.1.1 就业观念方面

农转非人员转变身份以后, 一般都需要经过较长的心理适应和磨合期。长期的农业生产劳动和农村生活决定了农转非人员就业观念比较僵化、保守, 部分人大事做不来, 小事不愿做, 出现了就业“三不”的奇怪现象——离家远的不干, 工作累的不干, 钱少的不干。

部分人多次应聘, 但因年龄、文化程度等方面的原因被拒, 对就业失去信心不愿再去就业;部分人认为是土生土长的本地人, 如果从事擦皮鞋、棒棒等低层次工作, 怕被亲戚、朋友嘲笑, 如石桥镇的农转非人员普遍拒绝征地单位提供的家政服务、餐馆等服务岗位, 认为这些岗位是伺候人的低贱职业, 宁愿吃低保也不就业;还有部分人不愿屈身于一般性就业, 对就业岗位报酬、工作条件较为挑剔, 普遍存在恋土恋乡情结, 不愿到本区外工作;此外, 相当数量的转非人员以前过惯了靠村集体分红、房屋出租收入提供的悠闲生活, 对转非后相关部门推荐的工作拈轻怕重, 缺乏吃苦的心理准备, 对薪酬低的看不起, 对收入高但劳动强度大或工作距离远的工作, 又怕苦怕累, 不愿干;有些勉强就业的农转非人员也因工作懒散, 不习惯企业的纪律约束, 让用人单位很难接受。

随着经济的发展, 城市就业岗位对劳动力素质的要求普遍提高, 农转非劳动力存在的上述诸多问题, 必然会妨碍其顺利实现就业, 使得不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾就变得越来越突出。

2.1.2 就业培训方面

缺乏技能是高新区农转非人员就业困难的主要原因, 57.9%的农转非人员因为技能原因难以实现就业。重庆高新区自征地以来, 十分重视农转非人员的就业培训工作, 政府也安排一定经费, 启动了失地农民培训工程, 劳动部门还举办了有关培训班, 为农转非人员提供免费培训, 但是效果不甚明显。

调查发现, 在836名农转非人员中, 294人参加了适应性培训, 占总数的35.2%;161人参加了技能培训, 占19.3%;而已取得某项职业技能证书的只有68人, 仅为总数的8.1%;其余37.4%的农转非人员没有参加过任何的技能培训。总的看来, 农转非人员参加就业培训的整体状况不容乐观。

农转非人员就业培训方面的缺位, 原因是多方面的。归纳起来有以下几方面:资金投入力度不够, 直接导致就业培训经费不足;培训质量不高, 实践操作方面不到位, 不能满足企业的用工需求;培训缺乏针对性和创新性, 没有结合农转非人员自身特点和高新区的实际情况开展。

2.1.3 就业渠道方面

由于受年龄、文化、技能等客观条件的制约, 农转非人员的就业渠道狭窄, 就业途径单一。在抽样调查的836人中, 没有工作的接近一半, 占到43.6%, 这是由于51岁以上的人员占到了39.8%, 他们的年龄相对偏大, 出去工作存在很大困难;已经就业的人员主要在私营企业中工作, 占40.9%, 说明私营企业吸纳劳动力的能力较强;从其他渠道就业的占总数的7.4%;自己创业的较少, 仅占8%, 这一方面是由于农转非人员创业能力不足和缺乏创业资金支持, 另一方面也是因为政府在这方面的扶植力度不够, 没有制定有效的优惠政策。

2.2 社会保障调查及分析

社会保障一般由养老保险、医疗保险、失业保险以及政府建立的最低生活保障等组成, 在被调查的836名高新区农转非人员中, 他们对社会保障中养老和医疗这两方面非常关注, 说明社会保障问题同样是当前征地农转非人员十分关心并需亟待解决的问题。

2.2.1 养老保障方面

养老保障是社会保障的重要组成部分。关于农转非人员“对未来最大担忧”的调查显示, 农转非人员对未来的养老预期普遍不乐观。70.5%的农转非人员因为“没有稳定的收入”对未来表示担忧, 19.2% 的人则担心“年老没有保障”, 仅这两者就占89.7%, 足可见养老保障对农转非人员未来生活的重要性和急迫性。

尽管在征地之初高新区已经为农转非人员办理了基本养老保险, 但是由于城市生活成本较高, 再加上通货膨胀、物价水平上升等因素的影响, 单纯依靠每个月几百元的基本养老金维持日常的生活开支是远远不够的。除了要支付日常的生活开支, 有的农转非人员还要承担子女的教育费用以及就医方面的费用, 这些费用加总起来, 使得微薄的基本养老金远远不能满足其日常开支的需要, 至于生活水平的提高更是无从谈起。

因此, 农转非人员进入城市生活以后, 单纯依靠基本养老保险金作为其年老后的生活保障是远远不够的, 必须辅之以其他途径, 切实解除农转非人员对养老问题的后顾之忧。

2.2.2 医疗保障方面

医疗保障是社会保障的重要组成部分, 对农转非人员而言具有重要意义。在现实中, 农转非人员小病医疗的问题不大, 但大病却常常得不到保障, 他们一旦患了基本医疗保险范围以外的病种, 就必须自己承担医药费、住院费等高额费用, 这无疑会为农转非人员额外增加沉重的负担, 导致因病返贫。

当前, 高新区的征地农转非人员中, 仅有11.1%的人员参加了基本医疗保险, 参加大病医疗保险的仅占0.9%, 合计12%。可见, 当前高新区农转非人员参保的险种单一、覆盖面太窄, 并且急需增加大病医疗保险。

2.2.3 社会保障其他方面

与城市居民相比, 高新区农转非人员享受的社会保障是有限的和不完整的, 养老保险仅针对40、50岁以上劳动力, 失业、医疗等保险尚未建立。尽管在征地之初政府一次性地为年龄较大的农转非人员 (男50岁以上, 女40岁以上) 投保了养老保险, 但由于投保金额小, 加之近几年银行利率一再调低, 因此他们每月领取的养老金高的不过180元 (人和镇) , 低的只有56元, 还不如城市最低生活保障的标准 (185元/月) 。

众所周知, 城市最低生活保障在应聘就业、问诊就医、住院医疗、社区服务、子女义务教育、廉租房等方面享有一定的优惠政策, 相对单一保障功能的基本养老保险而言, 部分转非居民表示更愿参加低保。但是按照城市低保的规定, 高新区农转非人员因每人领取了2万多元的安置费, 10年之内 (按每月扣除185元计) 都不能享受低保。因此, 农转非人员一旦生了大病或出现其他意外情况, 极易陷入贫困。

3 建立重庆高新区征地农转非人员就业与社会保障联动机制

3.1 采取“推—拉”结合的方式, 发挥就业作为民生保障机制的积极作用

针对重庆高新区征地农转非人员缺乏劳动技能的现状, 可以采取“推”的方式, 也就是把着眼点放在加强就业培训和劳动服务力度、提高农转非人员劳动技能上面, 帮助农转非人员拓宽就业门路, 增强就业能力。在培训过程中, 重点要注意以下三个方面:首先, 培训内容要有针对性、实用性。针对农转非劳动力的特殊情况, 对农转非人员的培训主要应该侧重于第三产业的岗位培训。因为第三产业相对其他产业能够吸纳更多的劳动力, 可以提供更多的就业岗位, 所需技能也不是很高, 符合农转非人员的实际现况。此外, 第三产业快速稳定的发展也是促进城市化进程的强劲推动力, 有利于形成“征地转非”、“就业培训”及“社会稳定发展”等方面的良性循环。其次, 注重培训效果, 学以致用。为提高培训的针对性和实用性, 培训工作一定要坚持学以致用原则, 可以采用专业培训和定点实习、就业指导以及小额风险贷款相结合的培训与就业服务模式。同时, 也可围绕房屋装修、物业管理、交通运输、餐饮服务、家政服务等工作组织培训农转非人员, 提高其专业技能, 并制定政策, 在上述行业优先雇用农转非人员。再次, 加大培训资金投入, 加强政府引导作用。要为农转非劳动力就业培训的开展提供充足的资金保障。建议从重庆高新区农转非征地费用中拿出一部分作为就业培训经费, 以保证培训工作的顺利进行。除了保证资金投入以外, 政府相关部门还应该发挥引导作用。首先, 政府相关部门要充分利用重庆人才市场的信息服务体系, 为农转非人员提供实时、有效的就业信息, 并逐步构建一个包括信息发布、就业咨询和职业介绍等服务内容的社会化就业服务网络。其次, 政府相关部门可以设立专项资金, 支持农转非人员的培训工作, 鼓励农转非人员根据自身实际情况“又好又快”地实现就业。再次, 鼓励相关部门为农转非人员提供法律服务, 以保障农转非人员的正当权益不受侵害。

在“推”的同时, 采取“拉”的方式, 即在政府主导的基础之上, 促使农转非人员转变陈旧的就业观念, 鼓励他们实现多形式、多渠道就业。针对农转非人员就业观念陈旧、依赖思想严重的现状, 首先要对农转非人员进行形势教育, 让他们了解社会发展的基本趋势, 认清当前全球金融危机导致的严峻就业形势, 使其抛弃“等、靠、要”依赖思想。其次, 还要对农转非人员进行政策宣传, 让他们对国家相关的就业政策有所了解, 增强他们的就业信心和积极性, 使其主动融入到新环境中, 为顺利就业寻求积极的解决办法。而要解决高新区农转非人员的就业问题, 最主要的是改善劳动供给结构, 而非单纯扩大岗位容量。要推进劳动供给结构的改善, 需要解决类型不对称、时空不对称、信息不对称的问题, 通过职业培训强化农转非人员的能力和素质, 积极地为农转非人员提供不同地区的就业信息, 鼓励用地单位在条件允许的情况下优先安排农转非人员。自主创业是实现就业的高级形式, 政府应该帮助有实力的农转非人员创办一些小企业, 可以沿用下岗职工再就业的政策优惠和资金优惠等。这种就业方式不仅符合市场化就业方向, 而且在解决自身就业的同时, 还能吸纳更多的农转非剩余劳动力。

需要强调的是, 无论是“推”还是“拉”, 都需要发挥政府的主导作用, 这是由政府的公共职责角色直接决定的。在政府主导的作用下解决了农转非人员的就业问题, 也就相当于从根本上解决了农转非人员的生活保障问题。

3.2 建立“广覆盖、多层次、宽领域”的社会保障体系, 消除农转非人员就业不足的后顾之忧

在土地尚未被征用之前, 农转非人员的养老、医疗、就业等都依附于土地之上, 土地承载着农转非人员的综合保障职能。但当土地被征用之后, 他们就失去了赖以依靠的社会保障支撑, 只能靠就业来完成社会保障, 因此, 建立一个完善健全的社会保障体系可以消除农转非人员就业不足的后顾之忧, 保证其基本的生活需要。

3.2.1 养老保障方面

要妥善解决好征地农转非人员“老有所养”的问题, 必须构建一个以政府主导为基础的广覆盖、多层次的养老保障体系。值得注意的是, 重庆高新区农转非人员的养老保障问题一定要结合重庆地域经济的现状予以执行, 要根据不同地区、不同人群的养老方式, 采取分步实施的原则, 建立与区域非均衡发展战略相适宜的农转非人员养老保障体系。

第一层次:充分发挥非正规养老保障的作用。

家庭养老作为非正规养老保障的主要形式, 是当前农村最普遍也是最主要的传统养老方式, 主要表现在经济供养、生活照料和精神慰藉等方面。巩固和强化家庭养老模式, 是对当前养老保障体系的有效补充。重庆高新区和相关政府部门要对农转非人员宣传敬老养老的传统美德, 从道德上规范他们的敬老爱老行为, 强化他们对老人的赡养意识。

第二层次:建立城乡统筹的基本养老保险制度。

基本养老保险在养老保障体系中居于主导地位, 是一种广覆盖、低水平、可接轨的养老保障方式。在二元经济体制下, 养老保障城乡分割, 建立城乡统筹的养老保险模式就是把城市居民的社会养老制度延伸至农转非人群。根据城乡统筹、协调发展的原则, 要明确政府的财政作用, 采取“政府和集体为主、个人缴费为辅”的筹资方式。一般而言, 地方政府出资部分原则上不应该低于资金总额的30%, 这是由政府的公共责任角色决定的, 村集体投入部分约占资金总额的40%, 个人缴费部分大约占资金总额30%, 可以从征地安置补偿费中扣缴。农转非人员可以持养老保险的缴费证向银行申请小额抵押贷款, 解决就业或创业过程中资金不足的困难。

第三层次:促进商业养老保险的发展。

2008年12月, 《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》 (国办发[2008]126号) 明确提出, 要“积极发展个人、团体养老等保险业务, 鼓励和支持有条件企业通过商业保险建立多层次养老保障计划, 研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。目前, 中国人寿重庆分公司、新华人寿重庆分公司以及泰康人寿重庆分公司分别已经开办了征地农转非人员养老保险业务。重庆高新区在征用农民土地以后, 应该向他们积极宣传关于个人商业养老保险的政策, 鼓励经济条件好的农转非人员办理个人商业养老保险, 以满足不同农转非人员更高层次的养老保障需求。

3.2.2 医疗保障方面

根据党中央2008年10月公布的《关于深化医药卫生体制改革的意见 (征求意见稿) 》结合当前重庆高新区征地农转非人员参加医疗保障的现状, 要尽快构建一个“以基本医疗保险为主体、大病医疗救助为重点、商业医疗保险为补充”的广覆盖、多层次的医疗保障体系。

基本医疗保险为主体, 是因为基本医疗保险在医疗保障体系中居于主导地位, 是其他一切医疗保障制度的基础, 是国家医疗政策的主要组成部分, 可以满足大多数农转非人员基本的医疗需求。基本医疗保险坚持“公平优先, 兼顾效率”的原则, 可以保障广大农转非人员享有基本医疗权益。

鉴于重庆高新区征地农转非人员应对重大疾病的能力普遍薄弱, 以大病医疗救助为重点可以有效防治农转非人员的重大疾病, 避免“因病致贫” 、“因病返贫”现象的发生。在以大病统筹为重点的基础上, 逐步完善其他形式的医疗保障制度, 鼓励经济收入较高的农转非人员参加商业医疗保险, 增加其参保的选择性。医疗保障的资金筹集方面, 主要由政府、集体、个人三方承担, 但是三者承担的比例是不同的。从世界经验来看, 政府在医疗保障中承担着支付责任, 是财政责任的最终承担者。

医疗保险制度的加快改革, 为商业医疗保险的发展创造了良好的外部环境。政府可以鼓励经济条件较好的农转非人员投保商业医疗保险, 以便在更大程度上保障自身权益。

3.2.3 社会保障其他方面

建立以就业为导向的失业保障和最低生活保障制度。一般而言, 失业保障是一种过渡性的制度安排, 将就业保障与失业保障统筹起来, 既可以体现失业保障缓解就业压力的作用, 又可以发挥失业保障促进就业的积极作用。政府在实施失业保障制度的同时, 还应该加大农转非人员再就业的服务力度, 在择业咨询、就业培训以及职业介绍等方面发挥积极作用。

同时, 农转非人员的最低生活保障制度也可以采取就业导向的机制, 对领取低保金的农转非人员进行资格审查, 对于符合就业条件的农转非人员要严格限制其领取时间, 促使其通过职业培训等渠道尽快实现就业。

参考文献

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[3]马云辉.重庆市农转非劳动力就业培训对策研究[J].重庆工商大学学报 (西部经济论坛) , 2006, (2) :40.

[4]孔祥利.促进土地流转亟待健全农村就业与社会保障制度[J].领导文萃, 2009, (4) :30.

[5]史及伟.杜辉.中国式充分就业与失业率控制研究[M].北京:人民出版社, 2006:229-230.

[6]中共成都市锦江区委党校课题组.成都市锦江区两乡农民转非后的再就业问题研究[J].四川行政学院学报, 2003, (5) :100.

[7]李春根.论我国转型期社会保障制度建设中的政府责任与政府角色定位[J].社会工作, 2008, (11) :11.

征地农转非人员 篇4

一、超龄人员养老保险

(一)必备条件：在2011年6月30日前，具有我市城镇户籍且男性年满60周岁、女性年满55周岁，曾与我市用人单位建立或形成劳动关系，尚未参加基本养老保险的人员，可以参加超龄人员养老保险。

(二)缴费标准：经审核符合参保条件的，申请人一次性往前补缴15年的养老保险费，对年满60周岁以上的超龄人员，按其与60周岁相比，每多1岁减缴1800元养老保险费，但减缴年限不超过15年。按你父亲年龄估算：今年内参保缴费的，大约需缴费4万元。

(三)待遇标准：每月约800元，退役军人每月还计发视同缴费年限养老金(参军军龄×18元/年,计算到月)。

(四)办理程序：未安置就业的退役军人到民政部门提出申请，提交《户口簿》、《居民身份证》、退伍军人退役证、邮政银行存折原件及复印件，由民政部门进行申报。

二、退地农转城人员基本养老保险

(一)必备条件：2010年8月1日以后，全户(同一户口簿内)转为城镇居民并退出宅基地。

(二)缴费标准：年满75周岁以上的每人按15000元的标准一次性缴纳基本养老保险费;不满75周岁的，在15000元的基础上，再按其不足75周岁的年限，每相差1年(不足1年的，按1年计算)增加1300元的标准，一次性缴纳基本养老保险费。按你父亲年龄估算：今年内参保缴费的，大约需缴费2.8万元。

(三)待遇标准：每月500元。

(四)办理程序：申请人持公安机关出具的《农村居民转为城镇居民确认书》、退出宅基地领取补偿费相关手续和本人《居民身份证》、《户口簿》，向户籍所在地社会保障服务所申请参加基本养老保险，并填写《重庆市转户人员参加基本养老保险申报表》和《重庆市转户人员缴纳基本养老保险费委托协议》。

三、城乡居民社会养老保险

如果你父亲至今仍是农村户口，暂时只能参加城乡居民社会养老保险。

(一)参保方式：按你父亲的情况(2010年9月30日已年满60周岁)，可选择不缴费，享受基础养老金待遇80元/月，但符合参保条件的子女应当参保缴费(指子女应参加城镇企业职工基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民社会养老保险等社会养老保险之一，并按规定缴费)。

也可选择缴费，缴费金额为月缴费档次乘以缴费月数。月缴费档次有40元、60元、90元三档。缴费月数按本人距75周岁余命的实际月数计算。最低不得少于60个月。待遇为每月80元加本人缴费档次。

(二)办理程序：可以由本人直接到户口所在地乡镇社保中心办理，也可委托村社干部代办。

所需资料是：居民身份证原件及复印件(二代证、正反两面)，户口簿原件及复印件(首页、本人页、增减页)，农村商业银行存折或卡复印件。如是一、二级残疾人员、独生子女父母的还需提供相关证件原件及复印件。以上复印件均为2份。

四、联系方式

有任何疑问请致电我县社保局相关科室。办公室：56551760，城保二科：56557997，居保

0 奉节生活网 网址： 科：56551380

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征地农转非人员 篇5

中国缺乏作为治理基础的公民文化与公民社会, 尤其是农村地区。除了身处公民治理和社区建设的国际背景外, 中国还面临快速城市化的特殊挑战, 在这个过程中产生了大量“征地农转非”型社区成为社会基本单位的主体之一。但其治理问题目前还属于学界较少涉及的领域;而随着城市扩张, 将出现越来越多的“征地农转非”社区。中国的广大地域是农村, 农村的现代化就是中国的现代化。研究“征地农转非”型社区的治理问题不仅有助于改善公共治理、培养公民意识, 更有助于推进城乡统筹、维护社会稳定, 对于全面建设小康社会和构建和谐社会意义重大。此也为社区治理在中国的实然性之体现。

一、“征地农转非”型社区的界定

“农转非”是中国户籍制度中的特殊现象, 指在城乡二元结构的背景下, 农民因征地、小城镇户籍改革、投靠亲属、外出务工和升学等多种原因, 由农业户口转入非农业 (俗称城市户口) 户口的简称。[1]其中, 由于城市开发而失去土地、土地部门通过办理建设征地而形成的“农转非”人群, 即“征地农转非”居民;国家对于“征地农转非”居民的补偿安置小区, 即“征地农转非”型小区。然而, 小区仅仅是社区居民的居住形态, 不等于“社区”。那么何为“征地农转非”型社区?

本文从“共同体”的角度去理解社区, 认为社区应该是以居住区为基础, 能满足居民日常生活需要的社会共同体;这样一个共同体是地域共同体、生活共同体以及精神共同体的复合体。出于对社区治理的实务性、可操作性的考虑, 从以下五方面来界定“征地农转非”型社区:

1.地理边界

从社区建设与管理角度出发, 中国民政部将社区视为“以街道、居委会为基本单位”, 因此“征地农转非”型社区的地理边界也以新成立的街道办和社区居委会所辖范围为限。

2.人口边界

从生活共同体的角度出发, “征地农转非”型社区的人口边界就是其常住人口, 以“征地农转非”居民为主体。

3.组织边界

由于中国的特殊背景, “征地农转非”型社区涉及多种治理主体:自治组织主要有街道层面的社区代表大会及其委员会、原村委会层面的社区居民代表大会及其委员会, 和业主大会及其委员会;党政组织主要有社区党组织、行政机关 (主要是街道办) 、人民代表大会及其常委会 (主要是区级) 和政协及其常委会 (主要是区级) ;企业组织有社区物业管理公司;另外, 非政府组织和社区地域范围内的企事业单位也应包含在内。

4.身份边界

中国的社区在法律上不具备行政地位, 仅作为一种群众自治组织存在。社区除了作为人们的基本生活单元, 一般还具备生产-分配-消费功能、社会化功能、社会控制功能、社会参与功能和相互支持功能等。“征地农转非”型社区也具有这样的身份和功能, 但应突出其生活家园 (归属感) 和社会化 (市民化和公民意识的提升) 的功能。

5.文化边界

由于“征地农转非”居民是在一种政策安排的背景下从传统的农民迅速成为市民的, 其在硬件上的过渡带有某种“无奈”性质。因此, “征地农转非”型社区的文化是一种乡村情结浓厚的特殊城乡过渡文化, 其居民在文化素质、就业技能、思想观念和生活方式等方面既有不同于城市又有别于传统乡村。

简言之, “征地农转非”型社区以“征地农转非”型居住小区为依托, 以街道办和社区居委会的管辖范围为地理边界, 是能满足“征地农转非”居民日常生活需要的生活共同体和精神共同体。

二、“征地农转非”型社区的现状

根据笔者在成都周边地区的实地走访发现, “征地农转非”型社区的社区治理现状不容乐观, 既与社区居民有关, 也与社区治理机制有关。

1.社区居民

(1) 社区自治意识欠缺。

对于社区的概念, 很多城市居民都没有上升到共同体与自治的层面, 对于视域狭小、阅历不多的多数“征地农转非”型居民而言更是如此;同时, 他们的法治意识与公民意识严重不足, 几千年残留下来的“臣民主义”加上“小农意识”无疑进一步地阻碍了“征地农转非”居民的公民意识与自治意识的崛起。而“只有社会中充满着具有强烈公共意识、公共精神的公民, 只有具备了积极、有序、真实的政治参与以及其他公共事务的参与, 公民治理的理想境界才能得以实现。”[1]从深层次讲, 社区自治意识又以社区归属感为基础。

(2) 社区归属感低下。

归属感即“家”的概念, 由于家庭事务由家庭内部消化、家庭成员视家庭事务为己任, 因此当人们将社区视为家的延伸时, 就会有自治的天然动机, 此即西方社区自治能力强的重要原因。脱胎于“单位制”形态的城市社区, 其社区归属感建立于一种劳动伙伴关系基础之上。而对于“征地农转非”型社区而言, 居民失去了长期以土地为基础的生产关系、又尚未找到新的联系纽带, 直接导致以土地为基础的社区归属感的丧失;同时, 大多数居民在失去土地之后通常选择以个体或者家庭为单位外出打工谋生, 居民不仅较少依赖于社区, 相互之间的沟通与往来也更加减少, 这直接影响了社区归属感的养成。

(3) “征地农转非”居民的忧虑。

农民与土地之间存在血脉联系, 绝大部分失地农民因失去土地没有稳固的生活基础而心存忧虑, 生活充满危机感。农民丧失了根本的生计保障, 自然谈不上权力意识层面的需求。这符合马斯洛的需要层次理论。

(4) 城乡文化习惯迥异。

城市居民早已习惯工作区与居住区的分离, 于是社区作为“家”的生活理念更为突出, 但是被征地农民的乡土情节十分浓厚, 其长期以来“家”与“生产”融为一体的生活方式、相对独立的散居状态等等, 都与“征地农转非”后的生活形态格格不入, 使其难以融入这样的城市文化和社区文化, 即影响社区归属感的养成, 又阻碍社区自治意识的培育。

2.社区治理

(1) 社区理念的偏差。

第一, “政社分开”成为口号, 目前国内的社区治理总体上尚停留在政府管理的层面上, 政府的社区治理理念尚未形成, 政府职能也就难以转变。第二, 中国的社区建设突显出极强的功能主义导向, “征地农转非”社区尤其如此, 即盲目地以社区物质层面上的功能配套为指标进行建设, 而忽略了社区的本质特征——社区归属感的培养。第三, 中国的社区治理更多的是一种自上而下的社会政策过程, 而“征地农转非”型社区更是一种经济政策的产物, 加之农民本身的被动与迷茫, 直接制约了社区治理的本质体现——社区居民的积极参与。

(2) 动力机制的缺乏。

原有的村民自治本身就存在诸如行政色彩较浓等问题, 致使作为村民自治的延伸和发展的“征地农转非”社区治理受到影响;同时, 在乡村治理上表现出色的领导、管理或执行有力的村官, 在被征地后面临着角色的重新定位:升迁、转换或是放弃, 这些在农村社会影响重大的乡村精英作为原有的一种治理力量受到削弱。

(3) 治理机构的变革。

随着原有“乡政村治”的治理格局丧失, 新型社区面临着机构重构的挑战;而现有的“征地农转非型”社区治理机构不完善, 社区管理体系未能较好理顺。

(4) 制度保障的缺失。

“征地农转非”社区是城市的一部分, 但目前我国关于这类社区及其居民还缺乏一套完整的政策体系, 既包括社会保障制度, 也包括有效的治理制度。缺乏政策支持与制度保障的治理活动是无法稳定与持续的。

三、“征地农转非”型社区的治理思路

1.中西方社区治理比较之反思

社区治理作为公民治理的实现途径至少建立在三个基础之上:成熟的公民社会、完善的治理体系和发达的市场经济。然而, 中国不具备公民社会;同时治理体系是政府主导, 且管理效能有待提高, 缺乏权力高度分散化和多元化的社会基础;另外, 市场经济发育不足, 无法充分满足公民尤其是农民的物质需求。居住活动在中国是促进社会互动、培养社区意识的基础, 居住区是社区的依托, 它应该具备比较完备的服务设施和相对配套的制度及管理体系, 这些都需要公民社会、治理体系和市场经济的共同支撑。因此, 要真正改善和实现社区治理需要相当长时间来构建公民治理的基础, 而对于“征地农转非”型社区而言更是如此。如图1所示:

按照公民治理理论的倡导者理查德·C·博克斯的论断, 实现社区治理的关键在于治理主体的角色转换:代议机构从“中心决策者”转变为“公民协调者”;行政管理机构由“控制者”变为促进公民理解社区政策议题和公共服务的“帮助者”;建立公民委员会来协助政府执行管理职能。[2]换言之, 西方社区治理的基本主体有三:公民 (公民委员会) 、代议者 (民选的权力机构即社区议会) 、职业者 (专业的执行机构即社区政府) 。然而中国也不具备这样的条件, 同时有自身的特殊国情:第一, 社区地位。西方的社区大多拥有一级行政政权, 但中国的社区在法律上仅仅是一种自治组织, 活动领域相对狭小, 尤其需要得到更多的权力空间。第二, 权力中心。中国的权力中心不在代议机构 (人大) , 也不在管理机构 (政府) , 实际上在于党组织, 因此需重点搞好社区的党建。第三, “公民”不具有良好的参与意识与自治能力。社区自治体没有发挥其应有的作用, 党政系统必须给予大力帮助但非指挥, 给予其充分的自治机会。第四, “代议者”。中国城市的最基层权力机构是市辖区一级的人民代表大会, 管辖范围涉及众多社区;同时人大的权力地位至今无法像西方一样有效代表和保障社区的利益。这就要求加强人大地位, 改革人大选举方式, 建立有效代表社区利益的决策中心。第五, “职业者”。中国的政府是权力的二级中心, 非西方意义上的公共服务职业者, 在更大程度上是决策者与控制者。

综上, 西方式由社区公民、社区代议者和社区公共管理职业者三者之间密切合作所组成的社区公民治理体系、社区主导与政府支持的社区自治治理模式很难适用于中国当前实际;但是社区治理的核心理念与目标即公民参与却是具有普遍适用性的。这种目标显然在中国只能循序渐进;如果说建构社区治理的社会基础在短期不可能实现, 那么建构一种可以推动公民参与的社区治理模式就相对可行。

2.中国“征地农转非”型社区治理模式的取向

既然中国的社区治理不能用西方模式, 那么就必须建构一种符合国情的治理模式。“治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序, 满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益。”[3]“治理的特质是实现政府权力向社会的回归, 是一个还政于民的过程, 故社会治理的主体既包括政府机制, 同时也包括非正式、非政府的机制。”[4]可见, 治理的主体虽然具有多元性, 但是权力运行的中心还是在政府, 这一点在中国表现得尤为明显。基于上述理解, 社区治理模式实际上是基层公共权力在社区的配置及其运作方式, 包括政府、社区自治体、非政府组织等多者关系的协调, 但其核心是政府与社区的关系, 从而直接导向公民参与的目标。因此, “征地农转非”型社区治理模式的构建, 关键在于明确各主体的职能和作用, 并理顺社区治理中的各种关系。

“征地农转非”型社区的治理活动与传统的城市社区既有共通处, 也有其特殊性。就前文所述, “征地农转非”型社区的社区治理即要从居民本身的意识入手, 也要从治理机制上入手。在公民社会不发育的状态下, 社区治理只能依赖于政府的主导推动。本文就从治理中各主体的作用入手, 来论述该类型社区的治理模式取向:

(1) 党组织的核心地位。党组织的核心领导地位决定其应该首先树立社区共同体和社区治理的理念, 并对街道办予以指导, 给予社区居民自主决策权利和组织管理权利的权力保障;社区党员具有党员和居民的双重身份, 因而可以通过发动社区党员积极参与社区事务获得居民认同, 并带动培育社区归属感和居民参与意识。

(2) 街道办的重要地位。街道办是由以往的乡政府转化而来, 是政府的基层组织。街道办与社区自治体的关系应继承以往“一元二体性”的治理特征, (1) 但二者的职能都要有所转变。街道办应将更多的权力空间释放给社区;同时通过政务公开、举行听证会等方式推动社区居民的法治意识和参与意识。

(3) 基层政府及上级政府的协同地位。街道办作为行政机关的基层派出机构, 受基层政府及上级政府的领导与制约, 其权力与资源也极其有限, 因而在社区治理中需要各级政府发挥协同治理的作用。对于“征地农转非”居民而言, 最大的困难在于就业与收入、生活与保障问题, 而这就必须依赖于上级政府的经济与就业政策、公共财政分配政策、社会保障政策等配套措施才能从根本上得以解决。

(4) 人大的决策地位。提升人大作为权力机关的地位;社区自治体成员可以兼任区人大代表, 将社区居民意见和建议转化为公共政策, 并与政府建立良好的沟通机制。

(5) 社区自治体的自治地位。其中的居委会不再负责以往发展农村经济社会发展的具体事务, 要向组织、宣传、教育、服务群众转变, 尤其要丰富中老年人的文化活动使其摆脱离开田地又无法就业的复杂情绪, 做好就业指导和培训促进有能力的“征地农转非”居民就业, 从而推动居民社区归属感的养成。另外, 自治组织内部各主体的职能和关系需要以章程形式清楚界定, 街道层面的社区代表大会及其委员会、社区居民代表大会及其委员会和业主大会及其委员会三者间为上级指导下级的关系, 而非领导关系。

(6) 特有人群的作用。“征地农转非”型社区的中老年人在离开土地以后也没有就业的能力与机会, 同时在家庭中占有重要地位, 因此可以积极发动这部分居民参与社区公共事务, 从而带动社区整体的参与意识;由于原有的乡村精英和得高望重的人物在居民中具有极强号召力, 其在以往的农村治理中积累了大量有益经验, 因此继续保持其在社区治理中的重要角色, 将顺利引导这些特殊社区向真正成熟的城市社区转变。

(7) 物业管理公司的地位。物业管理公司是市场经济的产物, 根据合同契约为业主即社区居民和驻社区单位的物业服务为己任, 主要管物。它与社区自治主体的关系应该是专业管理与自治管理的有机结合, 二者可建立定期会议联系制度以加强沟通合作;物业管理公司与自治体中业主委员会的关系应该是主雇关系, 避免冲突的关键在于明确各自职责、协调各自利益并互相尊重。

(8) 企事业单位的作用。企事业单位与所属社区是相互支持的关系, 二者可建立定期会议联系制度进行互赢合作:单位通过资金支持社区开展活动以树立良好的社会形象和得到稳定的环境保障, 社区则依托企事业单位获得资源支持以更好发展。

(9) 非政府组织的作用。非政府组织既可以作为政府与社区自治体之间的沟通桥梁, 也可以深入社区居民及时发现矛盾并化解, 同时为居民提供各种服务, 它对拓宽“征地农转非”居民的就业途径、培养社会资本方面也发挥着重要作用。

从长远来看, 社区治理的优化不仅应该理顺治理主体之间的关系, 更应该建立在良好的地域划分基础之上。从“小政府、大社会”的改革目标看, 在计划经济时期为了便于政府管理而诞生的以街道、居委会为单位的社区划分, 已经不再适应当前形势;同时, 这种人为划分与基于自然 (人群、生态、资源、文化等) 形成的社区在地域上可能不吻合, 易造成社区共同感的弱化;另外, 这样的细分使得社区地域相对狭小, 其所能利用的资源也相对有限。因此, 建议在划分社区时可以按照自然社区属性适当扩大其地域, 对于“征地型农转非”社区而言, 本身就是在打破原有行政村建制基础上重新成立的新兴社区, 因而也就不存在社区重新划分与整合的压力了。

值得注意的是, 由于中国地域广阔, 不同地区经济社会发展的差异很多, 因此应该允许不同地区对“征地农转非”型社区的治理进行不同程度与方式的实现。根据当地的社会经济条件和文化历史传统, 从社区发展、社区建设和社区服务等多方面、从社区联盟、全社区参与、社区居民代表参与和邻里参与等多层面来实现社区治理都未尝不可。

摘要：“征地农转非”型社区在中国的特殊国情下, 其治理问题既有居民心理层面的问题, 如自治意识欠缺、归属感低, 又有治理机制层面的问题, 如动力不足和制度保障缺失。西方社区治理模式有其借鉴价值但又不可盲目照搬。中国“征地农转非”型社区的治理现状改善, 应以党政为核心推动力量, 从包括人大、社区、非政府组织、企事业单位等多个层面齐抓共建, 从而形成适于中国、能提升“征地农转非”型社区自治能力的社区治理模式。

关键词：社区治理,“征地农转非”型社区

参考文献

(1) 李艳霞.转型期中国公民治理的主体性制约因素分析[J].东南学术, 2007, (03) .

(2) 理查德.C.博克斯.公民治理——引领21世纪的美国社区[M].北京:中国人民大学出版社, 2005.

(3) 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实, 2002, (01) .

重庆市南岸区征地农转非状况分析 篇6

一、重庆市南岸区征地农转非安置现状

通过调查、访谈和统计数据相结合, 对重庆南岸区征地农转非开展调研, 调查对象为南岸区农转非人员。本调查分析所依据的统计数据主要来自南岸区民政局、国土局及其他有关政府部门发布的数据, 调查范围涵盖南岸区农转非各乡、镇, 抽样选择了南坪镇、长生镇进行了深度访谈, 访谈对象包括街道主任、主管领导和部分农转非代表。

(一) 征地范围不断扩大

南岸区大面积征地始于1982年。石板坡长江大桥的建成通车, 带来南岸的发展。从20世纪90年代起, 南岸城市建设进入快速发展时期。据国土局统计, 2002年以来, 南岸区每年征地面积都在2万亩以上。直辖前, 南坪镇、涂山镇、鸡冠石镇被确定为主城拓展区;直辖后, 黄桷垭镇、南山镇和长生桥镇也纳入主城市拓展规划区域。目前, 南岸已建成城市面积50平方公里。根据统筹城乡综合配套改革试验区的新规划, 到2020年南岸城市面积将达到105平方公里, 即除二环以外迎龙和广阳镇部分耕地留着观光农业外, 其余区域将全部建成城区。

(二) 农转非人数不断增加

征地农转非是指, 因国家建设用地或地方政府公用事业建设而征用农民土地, 农民因此由农业人口转为非农业人口, 农民变为城镇人。1982年开始农转非以来, 南岸区农转非人员已达11万人。根据2020年南岸城市面积规划, 在未来10年, 按每年1万人的速度增长, 将有8万—10万人加入农转非行列。

(三) 安置费不断提高

1982年以来, 先后出台五个征地补偿安置办法。1987—1992年补偿标准为5 000元/人, 1993—1994年补偿标准为10 000元/人, 1995—2002年补偿标准为17 500元/人, 当年没有安置的未成年人按照每月80元×12月×18年的标准折合实际年龄补偿。这些补贴包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物补助等所有费用。

(四) 住房面积有所扩大

住房安置是以户口人员为基数乘以各个时期的住房安置标准, 采取集中安置与货币补偿方式。1999年以前, 南岸区征地农转非主要采取统一建房, 实行现房集中安置。1999年起, 鼓励货币安置。最早被征地农转非人员住房安置最高标准仅为每人建筑面积8平方米, 后有所增加, 2007年12月31日前, 最高标准为每人建筑面积20平方米, 到2008年人均建筑面积调整为30平方米。

(五) 多种就业安置方式

农转非就业安置方式主要有三种:一是由征地单位安置;二是由原集体经济组织安置, 花园路街道在第一、二批征地时对青壮年进行了就业安置, 就业单位主要是集体企业;三是领取安置补助费后自谋职业, 这种安置方式占转非劳动力的98%以上。2009年, 南岸区劳动保障局计划通过职业技能培训, 依托街镇社区, 定期不定期组织招聘, 使全区有劳动能力和就业意愿的大龄农转非人员90%以上实现就业。

(六) 社会保障体系逐渐完善

1992年, 重庆市政府出台《重庆市国家建设征用土地人员安置若干规定》, 实行征地农转非养老保险, 允许女40岁以上、男50岁以上者参与养老保险。1994年, 重庆市政府颁布了《重庆市征地拆迁补偿安置办法》, 允许农转非退养人员办理储蓄式养老保险。2008年, 市政府出台《重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》, 按照自愿参保原则, 全面启动被征地农转非人员参加基本养老保险, 参保人员达到退休年龄后, 每月最低可领取450元。

长期以来, 农转非群体基本上没有享受城镇职工医疗保障。2007年, 实行新农合试点, 农转非人员就业后, 由用人单位按规定办理参保, 享受职工基本医疗保险待遇;未就业的, 由个人按城镇个体劳动者参保规定办理参保, 享受城镇个体劳动者基本医疗保险待遇。

二、重庆市南岸区农转非安置中存在的问题

尽管市委、市政府高度重视农转非的安置工作, 但在具体安置过程中, 受政策及经验限制, 安置工作还存在一些问题。

(一) 补偿费用偏低, 农民利益遭到侵害

《土地管理法》第四十七条规定, 国家建设征用土地, 按照被征用土地原用途进行补偿。但土地一旦被征用后, 其用途被改变, 势必导致地价上涨, 开发商从中获得巨大财富。而农转非补偿费用不包含土地的增值部分, 农转非得到的补偿费用低, 未能分享到城市化和土地增值带来的好处。

(二) 农转非收入水平下降, 低保户增加

农转非前, 由于农业生产情况较好, 所在辖区集体经济发展得当, 收入较好。同时, 他们对土地具有经营权, 他们中的一部分人在土地上建房出租, 经济收入良好。但农转非后, 他们失去了土地、失去了房屋, 集体经济瓦解, 加之自身文化水平低, 无专业技能, 就业困难。同时, 政府在安置农转非时给予的安置费计价方式以当时的物价为标准, 随着社会经济发展, 安置费与目前物价的上涨不相适应。因此, 农转非经济状况普遍较差。

由于经济困难, “吃低保”成为农转非唯一的救命稻草。据民政部统计资料显示, 南岸区城镇居民最低生活保障对象34526人, 其中, 享受低保的农转非人员达12 100人, 占全区低保人数的35%, 花园路街道大石社区711户低保户, 农转非占98%;海峡路社区330户低保户, 全部是失地农转非;金堰社区1 400户低保户, 失地农转非占90%;金山路社区370户低保户, 失地农转非占95%;奇龙社区102户低保户, 失地农转非占70%。

(三) 安置房屋简陋, 居住条件恶劣

按重庆市政府规定, 2008年以前, 农转非住房按人均20平方米分房, 多出的按价交款。随着孩子年龄的增长和婚配成家, 三世同堂的现象十分普遍。在花园路街道团圆堡社区有一家人四世同堂11口人居住在一套50平米的安置房里, 屋内除了床铺什么都看不见。由于这些安置房结构不合理, 没有配套设施, 没有周边绿化环境, 没有大修基金, 年久失修, 其卫生环境、生活服务、生活设施不完善, 生活环境差, 脏乱差现象非常突出。海棠溪街道土庙子干部到居民家里上厕所都需要打伞, 居住条件极其恶劣。

(四) 缺乏就业技能, 就业困难

由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低, 同时又缺乏应对市场竞争的信心, 在就业方面明显处于劣势地位。据统计, 南岸区仅长生桥、鸡冠石、迎龙、峡口四镇的农转非人员中, 初中以下文化程度多达77%, 具备非农产业劳动技能的仅占34%。

(五) 社保机制不健全, 覆盖面小

现有的养老保险大多是针对四五十岁以上的劳动力。而在中青年农转非人员的养老保障方面缺乏可行的政策措施。根据现有的征地补偿标准, 农转非人员领取的养老保险低于城镇居民平均养老金, 也低于主城区先行的城市低保水平。同时, 征地农转非人员自身对养老保障的认识不足, 除了征地补偿时购买的基本养老保险之外, 自主参与的其他社会保险少, 这也在一定程度上增加了农转非人员的养老困难。在医疗方面, 农转非人员对基本医疗保险和大病医疗保险的参保率较低, 而对工伤保险和个人商业保险的参保率更是微乎甚微。此外, 如失业等保障政策及相应的经费都没有配套。

(六) 小农意识强, 适应能力差

长期的农业生活, 使农转非人员养成了一些固有的思维习惯和行为方式, 如自由散漫、不思进取、安于现状、不自信、保守等, 这些性格使他们对外界产生排斥心理。少数人宁可等着享受每月的195元最低生活保障, 宁肯成天在家打麻将, 也不愿意就业, 甚至拒绝政府部门组织的免费职业培训。还有一些农转非人员对职业十分挑剔, 对脏活、重活不干, 对于服务性的行业总认为比较下贱, 不愿意干。同时, 总认为政府开发占用土地后, 一切都要包办到底, 等、靠、要的思想还依然存在。

三、对策与建议

当前, 重庆市正按照党中央“314”总体部署, 进一步落实《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》和“五个重庆”建设目标, 重庆正面临更广阔的发展机遇与挑战。在城市发展和市民需求双重力量的推动下, 妥善安置农转非已成为推动重庆市发展的客观需要。

(一) 提高土地补偿标准, 保护农转非人员合法利益

土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料, 土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。在制定土地补偿标准时, 应以市场为导向, 依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《北京市实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等相关文件, 充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际, 以及城市最低生活保障标准, 调整政府、征用地主体、农转非人员三者的利益分配比例, 根据城市发展总体规划, 按地段、地类和用途, 进行分类征用补偿, 切实保护农转非人员的合法权益。

(二) 培育就业能力, 扩大就业渠道

1. 强化培训, 提高就业能力

根据人力资本理论, 就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切的关系。一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平, 就应该拥有和市民相似的文化素质。而失地农民要获得和市民相似的文化素质, 就需要经过一定的职业培训。由于失地农民文化素质相对较低, 要使他们适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位, 必须对他们进行相应的转岗培训, 以提高他们的文化素质。

首先, 建立健全组织机构, 建立农转非劳动力就业培训目标责任制, 加强对就业培训的质量管理。

其次, 建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农转非人员职业技能培训网络体系, 以党校、职工校、乡镇街职业教育中心和农技推广中心、成人学校等为载体, 建立培训基地。

再次, 各级财政应拨出专款, 建立农转非人员职业技术培训专项资金。

此外, 坚持按需培训、注重实效的原则, 丰富培训内容。一是基本的知识、技能、观念等内容的综合培训, 以职业技术、岗位技能为重点的就业培训, 提高农转非人员转岗再就业能力。二是定单式的专业技能培训, 以企业需求为导向, 企业需要什么人, 就培训什么人, 与企业形成就业联动机制。

2. 拓宽渠道, 扩大就业规模

农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决农转非人员生活来源, 加快其生产生活方式转变的重要保证。

征地农转非就业安置主要采取货币和招工两种方法。从实施的效果看, 货币安置虽然省心省力, 但由于对农转非补偿少, 易引发许多社会问题。招工安置是从计划经济体制时期存延的一种老办法, 现在实施起来困难大。因此, 寻找新的安置方法势在必行。

(1) 留地安置

为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障, 在规划确定的建设用地范围内, 安排一定面积的建设用地, 支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营, 在一定程度上解决失地农民就业。

(2) 开发性安置

将农民置换土地使用权获得的安置费通过开发性项目的投资, 转化为生产性的物质资本, 使征地农转非人员通过与生产性物质资本结合而实现再就业。征地农转非人员既可以通过生产性投资自行组织生产经营, 在非农产业领域施展就业才能, 也可以将生产性物质资本入股或转租, 获得分红或租金收入, 解决就业和长远的生活保障。

(3) 自主创业

农转非人员自主创业是实现就业的重要途径。政府应制定相关优惠的创业政策, 积极帮助和引导农转非人员自主创业, 并在税收、工商等方面给予扶持, 适当减免营业税、所得税、管理费等。

(三) 扩大参保对象, 建立社会保障体系

2007年5月, 劳动保障部与国土资源部联合下发文件, 要求各地把失地农民纳入社会保障体系, 凡土地被征用的转非人员都应当首先落实其社会保障, 实现与城镇社保的对接, 形成以养老保险为主、医疗和失业保险为辅、城市低保为补充的社会保障体系。

1. 加强宣传, 扩大保险覆盖面

由于农转非人员普遍就业率不高, 加之个别用人单位为逃避社保责任, 不愿意为员工提供医疗保险, 农转非人员参加保险的积极性不高。为此, 有关部门应加大宣传力度, 提高农转非群体的参保意识, 督促用人单位按政策规定参保, 积极引导农民购买保险, 扩大养老、医疗、低保覆盖面。

2. 推行多种养老保险

借鉴其他省市经验, 重庆市南岸区农转非人员可根据年龄、性别、经济状况等购买不同类型的养老保险。一是基本生活保障型。参照城镇最低生活保障制度, 设多个档次, 缴费水平与保障待遇挂钩, 实行个人账户与统筹账户相结合。资金来源于个人、集体和政府三方面, 个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人账户, 而政府补贴部分进入统筹账户, 实行个人账户优先使用原则, 不足部分从统筹账户和风险准备金中开支。二是养老保险型。参照城镇职工基本养老保险办法, 实行个人账户制, 享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩。三是双低保障型。按照城镇职工养老保险的低缴费低享受水平, 实行基础养老金和个人账户养老金结合模式。四是混合型。按照农转非人员的不同年龄段、失地程度及就业状况等情况, 实行基本生活保障或养老保险两种不同的制度类型。

3. 建立大病统筹基金和失业救助基金

党中央、国务院提出“人人都应享有初级卫生保健”。参照农村合作医疗制度大病统筹模式, 建立转非人员医疗保险制度;参照城镇职工失业保险的待遇, 建立转非人员失业保险制度;将原每年支付给保险公司的管理费用于建立区农转非人员大病统筹基金和失业救助基金, 将原农村集体资产的50%左右用于该基金建设, 个人按一定比例征缴, 由劳动保障部门和医疗管理部门统筹管理, 为农转非人员建立相应的医疗保险和失业保险。

(四) 改善居住环境, 建设文明小区

居住环境是农民转变为市民的重要硬件条件。以往, 各级政府在政策上鼓励货币安置, 但是在实际操作中难度很大。一是农民自建房或购买商品房的成本远远高于拆迁房得到的补偿。二是农民的理财能力和经验欠缺, 很可能导致坐吃山空而无法达到住房安置的目的。基于此, 可采用集中规划、集中修建农民新居的办法, 解决失地农民住房安置问题。按照国家有关土地管理政策法规, 联合国土、规划部门, 制定出规模适宜、选址适当的规划。小区建成后, 成立物业管理中心, 对新住宅的卫生、安全进行职业化管理, 保持良好的生活秩序, 改善环境, 促使农转非人群融入现代城市社区大环境中。

(五) 加强教育, 更新观念

农转非人员受原有的生活方式、文化基础、观念等因素影响, 要真正融入都市生活, 需要加强教育, 帮助他们破除“等、靠、要”思想, 提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力, 积极主动地参与市场化就业。加强农转非人员的城市文明素质提升和生涯规划教育, 给予人文关怀, 缓解矛盾, 以人为本, 帮助他们尽快实现从农民向市民的角色转换。

随着城市化进程的推进, 征地农转非人员规模进一步扩大, 各级政府部门应采取有效措施, 妥善安置农转非人群, 促进经济发展, 维护社会稳定。

参考文献

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