社会保障卡功能研究

社会保障卡功能研究（共8篇）

社会保障卡功能研究 篇1

安徽省加载金融功能社会保障卡使用指南

一、什么是社会保障卡

社会保障卡全称为“中华人民共和国社会保障卡”，主要应用于人力资源社会保障领域政府社会管理和公共服务的集成电路卡，是持卡人享有社会保障和公共就业服务权益的电子身份凭证，具有信息记录、信息查询、业务办理等基本功能，并可进一步扩展承载政府其他公共服务事项。安徽省社会保障卡由国家统一规划，安徽省人力资源和社会保障厅面向社会公众发行。

二、什么是加载金融功能社会保障卡

2011年8月，人力资源社会保障部和人民银行开展战略性合作，推动加载金融功能社会保障卡建设。加载金融功能后的社会保障卡，作为持卡人享有社会保障和公共就业服务权益的电子凭证，在具有记录信息、查询信息、办理业务等社会保障卡基本功能的同时，可作为银行卡使用，具有存取现金、转账、消费等金融功能，实现协同办理人力资源社会保障业务与银行金融业务，提升人力资源社会保障管理服务水平和金融服务能力，方便人民群众更好地享受社会保障待遇和金融服务。加载金融功能的形式，由隐蔽磁条加芯片的方式过渡，最终在同一芯片内实现金融功能。

安徽省加载金融功能社会保障卡采用全国统一标准，正

— 1 — 面印有国徽和“中华人民共和国社会保障卡”字样，背面采用迎客松水印图案作为背景，从上到下（从左到右）印有合作银行标识及名称、发卡单位名称、银联标识、持卡人照片、姓名、社会保障号码（中国国籍国内居民的社会保障号码为公民身份号码，外国人、港澳台人员、华侨等则按人力资源社会保障部确定的编制规则统一分配社会保障号码）、社会保障卡号、有效期限、发卡单位印章、银行卡号、ATM标识、人力资源社会保障及银行服务电话等信息。卡的右侧中部嵌有智能卡芯片，既支持社会保障业务，又支持金融业务。目前，安徽省共有七家社会保障卡合作银行，分别是：工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、徽商银行、邮储银行、省农村信用社联合社，社会保障卡左上角标记该卡所属银行信息。样式如下：

三、新发放的加载金融功能社会保障卡（新卡）与原社会保障卡（老卡）的区别

— 2 — 1.新卡采用国家社会保障卡文件和数据结构2.0标准，全省统一建设，数据集中管理，满足跨统筹地区通读通用的要求。老卡采用国家社会保障卡文件和数据结构1.0标准，由各市组织制作、发放，不能全省通用。部分市未发放老卡。

2.新卡是加载金融功能的复合卡，比老卡增加了银行借记卡功能。

3.新卡正式使用后，老卡将陆续停用，具体衔接办法由当地人力资源社会保障部门制定。

四、加载金融功能社会保障卡（以下简称社会保障卡）有哪些功能

按照人社部总体规划，社会保障卡有六大功能：

（一）电子凭证功能。将社会保障卡作为持卡人办理就业登记、失业登记、参保登记、工伤认定、职业培训、技能鉴定等人力资源和社会保障业务，享受各项就业扶持政策和就业服务、社保服务、人才服务的主要电子身份凭证。

（二）信息记录功能。在社会保障卡内或相关后台系统记录个人基本信息、人力资源和社会保障关键业务信息，形成电子形式的证件副本。

（三）自助查询功能。通过社会保障卡在自助服务终端或其他服务渠道连接后台系统，方便持卡人查询个人的人力资源和社会保障权益信息及办理相关业务。

（四）就医结算功能。通过社会保障卡实现本地和异地

— 3 — 的医疗保险、工伤保险、生育保险医疗费即时结算，支持挂号、诊疗、妊娠登记、住院登记、购药等就医过程的信息服务，实现就医一卡通。

（五）缴费和待遇领取功能。通过社会保障卡的银行账户实现各类缴费和待遇领取。包括个人各项社会保险缴费、人事人才考试缴费、职业技能鉴定缴费，各项社会保险定期待遇和一次性待遇领取、报销费用领取、就业扶持政策补贴资金领取、重点行业（企业）农民工工资领取等。

（六）金融支付功能。通过社会保障卡的银行账户办理存取款、转账、代收代付等业务。

我省各级人力资源和社会保障部门在省委、省政府的统一部署下，按照人社部规划要求，加强信息系统建设，优化

— 4 — 业务经办规程，积极推进社会保障卡六大功能应用。各市发行的社会保障卡，普遍支持在统筹地区内的持卡就医即时结算和门诊药店购药，支持省内异地定点医院持卡就医、实时结算。社会保障卡应用还将逐步扩展到其他政府公共服务领域,实现“一卡多用、全省通用”。

五、如何办理社会保障卡

（一）申领

在安徽省内居住、就业或参加社会保险的中国公民、港澳台人员、华侨、外国人，尚未申领社会保障卡，可申领社会保障卡。首次申领社会保障卡，可由单位、社区（村）集体办理，也可由申请人到就业地或参保地社会保障卡服务机构办理，申请人所需提供材料包括：

（1）有效身份证件，包括居民身份证、户口簿、港澳居民来往内地通行证、台湾居民来往大陆通行证、护照、外国人永久居留证等。

（2）本人签字确认的申领登记表。

（3）社会保障卡服务机构要求的其他证明材料。首次申领社会保障卡免交制卡工本费。

（二）密码修改与重置 1.初始密码和账户激活

社会保障卡的社会保障应用和银行账户均设置有初始密码。社会保障应用的初始密码（均为：123456）必须修改后才能使用，持卡人领取社会保障卡后应及时持本人社会保

— 5 — 障卡、有效身份证件到社会保障卡服务机构或当地人社部门指定的用卡网点修改社会保障应用初始密码，同时按照相应银行规定修改银行账户初始密码。

社会保障卡银行账户必须激活后才能使用金融功能；持卡人只有在办理银行账户激活手续后，才能通过社会保障卡办理社会保险费缴纳、待遇领取等人力资源社会保障业务。

2.密码遗忘后的处理

如果持卡人遗忘社会保障卡社会保障应用密码，须凭社会保障卡和本人有效身份证件到社会保障卡服务机构办理密码重置手续。

如果持卡人遗忘社会保障卡银行账户密码，须按照社会保障卡服务银行有关规定办理重置手续。

3.密码锁定后的处理

为确保社会保障卡使用安全，如果持卡人将社会保障应用密码连续10次输入错误（人社部计划将其调整为6次，待正式文件出台后，我省将对新制社会保障卡做相应调整），该卡将不能使用，并提示密码锁定。社会保障应用密码被锁定后，须持本人社会保障卡、有效身份证件到社会保障卡服务机构办理社会保障应用密码解锁手续。

如果社会保障卡银行账户密码被锁定，须按照社会保障卡服务银行有关规定办理解锁手续。

（三）信息修改

持卡人的姓名、身份证号发生变更时，须及时到人力资源社会保障业务经办机构办理个人信息变更后，再按照注

— 6 — 销、新申请流程换卡。

持卡人的通讯地址、联系电话等非社会保障卡卡面的个人信息发生变更时，需及时到社会保障卡服务机构，或通过12333咨询服务电话、自助服务终端、社会保障卡服务网站等途径办理社会保障应用个人信息变更。银行账户的非社会保障卡卡面个人信息变更，按照社会保障卡服务银行有关规定办理。

（四）挂失解挂 1.如何办理挂失

社会保障卡挂失分为临时挂失和正式挂失。持卡人可以先行办理临时挂失，再办理正式挂失，也可以直接办理正式挂失。已挂失的社会保障卡在全省范围内都不可使用。

1）临时挂失。临时挂失包括社会保障应用临时挂失和银行账户临时挂失。持卡人可通过社会保障卡服务机构的网点柜台、12333电话服务热线、网上服务平台、自助服务终端等方式完成社会保障应用临时挂失。持卡人按照社会保障卡服务银行有关规定办理银行账户临时挂失。

2）正式挂失。正式挂失包括社会保障应用正式挂失和银行账户正式挂失。持卡人持有效身份证件到社会保障卡服务机构办理社会保障应用正式挂失。持卡人按照社会保障卡服务银行有关规定办理银行账户正式挂失。

2.如何办理解挂

持卡人办理挂失后，未办理补领申请手续前，找回本人社会保障卡的，可以办理解挂，恢复该卡的正常使用。已办

— 7 — 理挂失且完成补领申请的，不可办理解挂。解挂包括社会保障应用解挂和银行账户解挂。持卡人持有效身份证件到社会保障卡服务机构办理社会保障应用解挂。银行账户解挂按照社会保障卡服务银行有关规定办理。

（五）补（换）卡

社会保障卡因丢失、损坏等原因影响正常使用的，持卡人需到社会保障卡服务机构申请补（换）卡，并按照规定交纳制卡工本费。持卡人在规定时间内，持有效身份证件和领卡回执，到社会保障卡服务机构领卡，然后前往社会保障卡服务银行激活金融功能，旧卡由社会保障卡服务银行回收。

持卡人如在社会保障卡补（换）期间急需用卡，可持有效身份证件向社会保障卡服务机构申请办理社会保障卡临时卡。临时卡社会保障应用功能与正式卡一致，无银行账户。临时卡有效期3个月，持卡人在有效期满或领取新卡时须交还临时卡，否则新卡将无法激活。临时卡免费申领，遗失或损坏须按照规定缴纳制卡工本费。

目前，我省正在开展即时补（换）卡试点，各地将陆续开通即时补换卡业务。已开通的地区，参保人提交补（换）卡申请后，正常情况下可在一周内领卡。

（六）注销

持卡人有以下情况的，可办理社会保障卡注销手续：1）因死亡、出国定居等原因终止社会保险关系的；2）因社会保障卡姓名或社会保障号码错误需换卡的；3）需变更发卡地的；4）需变更社会保障卡服务银行的。

— 8 — 注销包括社会保障应用注销和银行账户注销。持卡人应持社会保障卡、本人有效身份证件，到当地社会保障卡管理窗口办理社会保障卡社会保障应用注销，并前往社会保障卡服务银行办理银行账户注销，已注销的社会保障卡由社会保障卡服务银行收回。

六、社会保障卡的常见问题

（一）社会保障应用与银行账户的关系

从管理主体上来看，两者是相互独立的，分别由人力资源社会保障部门和社会保障卡服务银行管理；从业务应用上来看，两者有联系，银行账户可用于人力资源社会保障业务相关的缴费、待遇领取、医疗费用支付等。

（二）异地办理

社会保障卡申领、补（换）等业务不支持异地办理。社会保障卡社会保障应用的挂失解挂、密码修改与重置、注销等业务支持异地办理，持卡人可在当地社会保障卡服务机构办理。社会保障卡银行账户挂失解挂、密码修改与重置、注销等异地业务遵照社会保障卡服务银行有关规定办理。

（三）代办

社会保障卡申请、社会保障应用挂失、解挂、注销等各项业务可以代办，代办时需同时提供代办人及持卡人有效身份证件。社会保障卡银行账户相关业务代办遵照社保卡服务银行有关规定执行。

（四）异地应用

社会保障卡采用省级集中建设，支持全省通读，省内任

— 9 — 一地市制作的社会保障卡，在参保地可正常使用。持卡人在省内参保关系转移时可不换卡。

社会保障卡是否可在省内跨参保地使用（业务发生地与参保地不同），取决于实际应用场景，如：医疗保险异地住院持卡就医结算应用时，社会保障卡可跨参保地使用。

由于全国性的社保卡管理服务及业务应用平台尚在建设阶段，目前暂不支持跨省用卡。

（五）如何正确保管社会保障卡

1.不要将社会保障卡与坚硬物品放在一起或接近强磁场（如磁铁、手机、电视等），避免损坏卡面和芯片。

2.牢记并妥善保管社会保障卡密码，不要将密码写在卡片上或与卡片放在一起。

3.在办理业务输入密码前，要注意周围环境，防止他人偷视，更不要将密码告诉他人。

4.社会保障卡只限于持卡人本人使用，不得转借给他人使用。

七、法律责任

（一）社会保障卡遗失后，因持卡人未及时办理挂失手续所造成的经济损失，由持卡人承担。

（二）根据《刑法修正案(九)》，伪造、变造、买卖、盗用他人社会保障卡，将承担相应刑事责任。

（三）如发现社会保障卡服务机构在社会保障卡的发放、应用等管理过程中存在违法违纪行为的，可以向其上级行政管理机关举报。

八、联系方式

1.社会保障卡咨询服务电话：12333 2.社会保障卡金融合作机构咨询电话： 中国工商银行 95588 中国农业银行 95599 中国银行 95566 中国建设银行 95533 徽商银行 96588 中国邮政储蓄银行 95580 安徽省农村信用社合作社 96669

社会保障卡功能研究 篇2

社会保障机制(在西方学术语境下称为福利国家机制,welfare state institutions)就是社会保障各要素之间及社会保障要素与其他社会经济要素之间相互作用的方式及其动态过程。从社会保障产生、发展的经济学理论依据和各国社会保障政策实践来看,社会保障机制的成长实际上就是市场机制与政府机制的融合发展。市场机制是以价格信息和竞争为核心杠杆,发挥分散决策优势的一种激励约束机制;而政府机制是以公共权力的运用和公共决策为核心杠杆,发挥集中决策优势的一种公共利益实现机制。由于价格的形成过程、竞争的程度、公共权力的运用方式、公共决策过程在不同的经济社会中各不相同,因而,市场机制和政府机制在不同的国家或地区有不同的表现形式。然而现代经济是一种混合经济,既有政府机制也有市场机制;既要分散决策也需集中决策;既要通过竞争实现个人利益,也要通过运用公共权力实现公共利益。在社会保障领域,既有个人利益也有公共利益,既有个人选择也有集体决策,因此,社会保障领域市场机制与政府机制的融合成长表现得尤为突出,而发达国家由自由放任的经济转变到混合经济也是以福利国家的形成和发展为主要标志的。总之,从性质上讲,社会保障机制就是市场机制与政府机制的一种融合。具体来说,包括社会保障与资本市场的互动机制即金融深化机制、收入分配与社会分层机制、需求管理与社会稳定机制等。

一、社会保障与资本市场的互动机制即金融深化机制

当今社会是风险社会,在就业市场日趋复杂的条件下,为应对收入不确定性和未来消费的不确定性风险,可以通过储蓄和资本市场实现自我保障和家庭保障,也可以由国家出面实现保障即社会保障。一般来说,人们收入水平越高,自我保障的能力越强,然而,自我保障能力的高低还受制于资本市场,也正是由于资本市场的不完全性才使社会保障有了巨大的发展空间,但是,人们可以通过资本市场实现某种程度的自我保障,这种保障与社会保障在功能上具有一定的相似性。

社会保障、收入水平和资本市场的关系如图1所示。一般来说,收入越低,对社会保障的需求越强烈,收入高者有较强的自我保障能力。同样,人们的自我保障能力受制于资本市场。当从不发达的资本市场1转变成发达的资本市场2时,在同样的收入水平下,人们的自我保障能力提高,对社会保障需求和依赖降低。以养老保障为例,在现收现付体制下,替代率的高低受资本市场影响很大,不发达的资本市场,人们的自我保障能力较低,因而会过多地依赖公共养老金,替代率较高。人们提高自我保障能力的诉求和依赖社会保障的诉求同时存在,因此,即使是现收现付体制,也会形成强大的金融深化压力,作为责任主体的政府,为了减轻公共养老金的压力,也有强大的金融深化动力。在基金积累体制下,不仅实际替代率由投资回报率决定,而且规模巨大的养老基金影响着资本市场的结构和规模,作为重要的机构投资者本身所具有的政治和经济影响力也会在一定程度上决定金融工具的创新和运用。基金积累制的优越性和有效性由投资回报率的高低决定,因此,作为责任主体的政府仍然有强大的动力和压力推行金融深化。

产生美国金融衍生产品泛滥、金融监管松弛、市场风险过多的由金融产品投资者承担是产生本次金融危机的重要原因之一。而由于美元的世界货币地位,导致风险向世界范围内扩散。因此,在发达国家,对金融深化和资本市场发展有了广泛的反思。2009年6月24日开幕的“世界金融和经济危机及其对发展影响”的高级别会议上,联合国提出了八项应对危机的原则,其中首要原则是“致力于恢复市场与政府角色的平衡”。人们通过资本市场实现自我保障是有一定的限度的,因此,金融衍生产品泛滥的美国面临的选择是要么降低消费水平,要么政府承担更多的责任,当然美国政府是否有能力有条件维持美国的高消费又另当别论。然而,对于中国这样的发展中国家,资本市场还很不发达,通过金融深化,完善资本市场,提高人们的自我保障能力还有很大空间。因此,我国政府一方面应培育市场机制,完善市场特别是资本市场,开发人们在现有收入水平下的消费潜力,另一方面要完善相关社会保障制度,承担更多的保障责任,以便帮助低收入者提高消费能力和释放一般收入家庭谨慎防备所抑制的消费。通过市场机制与政府机制两个方面来扩大内需,提高人们的消费水平。

二、收入分配与社会分层机制

社会保障可以通过直接的转移支付实现收入再分配,也可以通过就业保障、失业保障、工资保护及劳动力市场等间接的影响到收入分配。社会保障不仅仅是一种对失衡的社会结构进行干预或矫正的机制,就其本义而言,亦是一个分层化体系。[1](p.25)社会保障通过影响收入和就业在一定程度上决定个人的社会经济地位,社会保障甚至可以直接通过政策措施来决定老人、妇女、失业者等特殊群体在家庭和社会中的经济地位与个人声誉,因此,社会保障影响到社会分层的方方面面。

社会救助是一种直接的转移支付,国家或地区收入再分配的强度很大程度上由社会救助实施状况决定。社会救助覆盖面、贫困线的高低、救助标准等基本参数决定着一种社会救助体系的转移支付力度,从而改变既有的收入分配格局。社会保险似乎与私人保险有着血缘关系,它将权利和给付与就业、工作业绩、缴费相联系,以增强工作激励和提高劳动生产率,如果以保险精算为基础,社会保险还可以保留纯粹的福利交换关系[1](p.48),在现收现付制中,由于财政幻觉,个人责任不明晰,该体制有不断提高受益水平的政治压力,无法适应老龄化的人口结构转变和社会形态的变化,也难以根据经济形势调整受益水平,因此,当代福利国家普遍实施从现收现付制向基金积累制变革,在社会保险中也渐次引入保险精算技术,社会保险的再分配功能逐渐弱化,然而,社会保险仍然包含着再分配因素。首先,它的覆盖面会影响到收入分配,社会保险未覆盖的人群面临更多的社会风险,因病致贫、因灾致贫、因失业致贫及老年贫困的可能性大大增加。东亚国家由于着力解决发展经济的当务之急,社会保险往往只覆盖产业工人等工薪阶层,供款成为受益的先决条件,因此,社会保障反而增加了社会经济不平等。[2]其次,社会保险的基本理据和原则中蕴含着再分配。若试图在非基金积累项目中排除再分配,以使供款与受益的联系更加透明,则会破坏公共项目应有的合理性,且包含着另类的再分配即从穷人到富人的逆向再分配(因为穷人往往死得早),从男人到女人的再分配,从已婚夫妇向丧偶者的再分配和从最贫困者之外的人向最贫困者的转移支付。[3]而在基金积累项目中,既得受益权和受益门槛的规定包含着再分配。因为这种规定实际上容许政府冻结部分个人或用人单位供款以充实公共用途。在基金积累制中,受益按资本量(供款)分配,成本却按账户平均分担,因此大账户分担了更多的成本,小账户由于其供款者就业更不稳定,往往需要更大的管理成本,所以基金积累制中包含着大账户向小账户即供款多者向供款少者的转移支付。

社会救助和社会保险外的其他福利项目也有其特定的公平或效率目标,分配效应隐含其中。总之,社会保障各个项目都有各自的利益分配机制,具体的利益分配机制,可将社会分配的基础、社会福利(社会保障产品)的类型、输送策略和筹资方式等几个维度来阐释,每个方面可从三个角度来考察,即各个维度内的选择范围;支持它们的社会价值;支持它们的理论和假设。[4]

社会保障的社会分层机制主要由社会保障对收入分配的影响、对社会地位的影响和对劳动力市场的影响等几个关键要素决定。首先,社会保障把人群分为制度内人群和制度外人群,是否被社会保障所覆盖在某种社会背景下成为个人社会地位的重要标志。例如,在我国,是否有三险一金(养老保险、工伤保险、医疗保险和住房公积金)成为职业地位的重要标志。那些没有三险一金的职业被认为是低级的职业。其次,如上文所述,社会保障影响收入分配,从而直接影响阶层地位的形成。第三,社会保障还通过影响劳动力市场格局、人力资本形成等途径影响着阶层和地位差异的形成。在我国,由于社会保障覆盖面的有限性,从而将劳动力市场分割成首属劳动力市场和次属劳动力市场,一个是正规的有社会保障的就业部门,一个是非正规的没有社会保障的就业部门,这种劳动力市场特征与学历歧视、户籍壁垒等社会因素相结合,就形成了一个社会分层的机制。社会医疗保险的劳动力再生产功能、农民工子女受教育权问题都会直接影响着人力资本的形成,从而一定程度上决定个人的职业选择和阶层地位。社会保障事业发展,国家服务职能的扩张,政府相关管理岗位的扩容,将有利于工薪阶层的壮大和促进女性就业,从而优化社会结构。

本次金融危机对收入分配和社会分层的影响首先表现在大量低技能劳动者面临失业,从而面临贫困。社会保障一方面起到失业保护和缓解贫困的作用,另一方面却加深了制度内人群和制度外人群之间的鸿沟,扩大了两极分化。因此,扩大社会保障覆盖面,争取社会保障的全民覆盖从而优化社会结构,成为金融危机下社会政策选择的重要方面。

三、需求管理与社会稳定机制

现代经济已经告别了生产能力不足的困境,分配和消费更加凸显出其重要性。本次金融危机并不存在生产能力不足,反而有许多国家依赖出口,千方百计促进出口,表现出生产的相对过剩。但美国却存在过度消费问题。因此,从全球经济的视角来看,我们需要调整的是全球分配和消费格局。社会保障通过保障人们的消费能力,改变人们的消费预期,从而具有需求管理的功能。也正因为社会保障能够一定程度上保证人们的基本消费,从而避免一部分人因生存困境而铤而走险,因此,社会保障具有社会稳定的功能。

个人和家庭消费由收入水平、消费信贷及资本市场特征和其他影响消费的心理因素等共同决定,其中,收入水平起着最为关键的作用。社会消费除个体消费因素影响外,还受收入分配的影响。在边际消费倾向递减规律的作用下,富人的边际消费倾向要低于穷人即富人的收入只有相对较小的部分用于消费,因此,从富人向穷人的转移支付有利于扩大消费,一个贫富悬殊较小的收入分配格局能更加有力地促进社会消费。社会保障正是通过影响个体消费决策和社会收入分配来影响社会消费,实现需求管理。首先,社会保障提高了人们抵御风险的能力,鼓励人们增加消费行为。在谨慎动机的作用下,人们预留收入以备不时之需,风险抑制了人们的需求,提高了人们的抗风险能力。其次,社会保障通过收入再分配,提高整个社会的消费倾向。通过社会救助等措施实现从富人到穷人的转移支付,由于穷人的边际消费倾向较高,社会整体的消费倾向提高。第三,社会保障通过影响初次分配,从而影响消费。是否有利于促进消费取决于一定的社会保障体制是否有利于收入分配格局更加平等、缩小贫富悬殊。第四,社会保障还可以通过直接的社会服务提高社会性消费水平。比较典型的是政府提供医疗服务和教育服务从而提高整个社会的医疗消费和教育消费。社会保障不仅影响消费水平,而且通过影响消费决策、产业结构等间接影响消费结构。以对产业结构调整的影响为例,在福特主义标准化集约生产条件下,各个岗位上需要的企业专门技能各不相同,由于有失业风险的存在,人们进行人力资本投资、发展自身技能就具有某种投资风险。不同的社会保障体制对企业和个人投资于企业专门技能、行业专门技能或一般技能产生不同的激励效应[5]。在产业结构转型中,为了激励企业和个人投资于特定的技能,需要相应的社会保障制度支持。产业结构的转型升级,不仅本身有相应的需求支持,而且影响到经济发展和收入水平、收入分配、价格水平、就业结构和消费者心理等,进而影响社会需求的方方面面。

本次金融危机一个重要表现是全球分配和消费的失衡,其中又以中美贸易失衡为典型代表。中国依赖出口,内需不足,而美国消费信贷膨胀,过度消费。全球经济转型需要中、美等国调整需求,然而各国需求管理的方向和重点不一样,中国以扩大内需为主,而美国以抑制过度需求为主。社会保障的需求管理机制的恰当运用,必将对各国经济转型和发展做出贡献。在欧洲福利国家实践中,通过社会保障措施激活潜在的教育培训和医疗卫生需求,成为改善宏观经济形势和实现经济转型的重要举措。在重新启动消费,提高劳动生产率和生产力,及扭转利润下降和资本过度积累趋势等方面,社会保障制度无疑是一种创新模式,满足社会需要和风险的最佳社会保障制度可以引导建立劳动生产率进步的模式。[6]

社会保障的社会稳定机制主要通过保障民生、解决部分弱者的生存困境、促进社会公平、维护政权合法性等来实现。社会稳定机制是社会保障诞生以来最为引人关注的一种机制,也是各国政府十分关心的一种社会机制,维护社会稳定甚至是不少国家建立和完善社会保障制度的最主要驱动力。社会保障的社会稳定机制的功能和原理并不复杂,但在金融危机下却值得格外重视,社会保障的改革和完善,要特别注意社会稳定机制的发挥,着力解决一些困难群体的迫切之需。

危机之所以意味着转机,是因为危机具有议程创始效应,通过反思危机、应对危机,一些被拖延、被掩盖的社会问题转变成政策问题,经济社会结构的深刻调整将提上议事日程。本次金融危机充分暴露了各国经济社会结构中的深层次矛盾。从全球范围来看,后工业社会就业结构发生深刻变化,社会化大生产恰恰使弱势群体不为经济所需要[7],福利国家的动力真空、人口老龄化与预算难题导致福利国家改革困境,福利国家困境使得市场途径解决后工业社会转型问题成为发达国家政府热衷的选项,而后工业社会过度依赖服务业的发展,实体经济的重要性相对下降,发达国家通过消费者金融实现过度消费的潜在风险增加。在我国,由于内需长期不足,经济增长过多依赖出口,而出口的扩张在某种程度上又依赖于某些发达国家的高消费,这种高消费受社会资源和实际收入水平的约束,具有某种不可持续性,因此,我国经济发展过程中积累了生产相对过剩的风险。在全球化背景下,我国经济社会转型在充分认识自身问题的基础上,还必须认真了解全球背景。社会保障机制向来是与其他经济社会制度结合在一起发挥作用,其具体的运用在福利国家有着广泛的实践。借鉴他国经验,以本次金融危机为契机,推动我国产业结构升级和社会结构转型,为我国经济社会持续发展提供新的动力,成为我国当前社会保障制度建设的重要考量。

摘要：社会保障机制是市场机制和政府机制的融合,主要包括金融深化机制即社会保障与资本市场的互动机制、收入分配与社会分层机制和需求管理与社会稳定机制。随着金融危机社会影响的日益凸现,相应的社会政策必将出台,正确认识和合理运用社会保障机制是做出恰当政策选择、进行经济社会结构深刻调整的重要前提。

关键词：社会保障,市场机制,政府机制,金融危机,风险

参考文献

[1][丹麦]考斯塔·艾斯平·安德森.福利资本主义的三个世界[M].郑秉文,译.北京:法律出版社,2003.11.

[2]Huck-ju Kwon.Transforming the Developmental Welfare State in East Asia Social Development and Change[M],Vol.36,(3):480.

[3]Richard Disney,OECD Public Pension Programmes in Crisis:An Evaluation of the Options Social Protection Unit Human Development.[EB/OL].Network The World,1999,(8),available at http://www.worldbank.org/sp.

[4][美]Neil Gilert,Paul Terrel,社会福利政策导论[M].黄晨熹,周烨,刘红,译.上海:华东理工大学出版社,2003,(8):83.

[5]Margarita Estevez-Abe,Torben Iversen,David Soskice.Social Protection and the Formation of Skills[N].A Reinterpretation of the Welfare State paper for for presentation at the95th American Political Association Meeting at the Atlanta Hilton and the Marriott Marquis,1999-09-(2-5):45.

[6][法]卡特琳·米尔丝,社会保障经济学[M].郑秉文译.法律出版社,2003.11.5.

社会保障卡功能研究 篇3

关键词：农村土地；社会保障功能；弱化；原因；表现；对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）06-0070-03

农村土地具有社会保障功能，对维护农村的社会稳定和经济安全起着重要的作用。经济“新常态”背景下维持农村土地社会保障功能具有阶段性意义。但是由于耕地减少、失地农民增加、过快城市化对农村带来的负外部性、城乡社会保障功能差距、农民“隐性失业”，以及经济“新常态”背景下农民工的失业隐患等因素的存在，农村土地社会保障功能逐渐弱化。如果农村土地社会保障功能弱化到一定程度，将会诱发农村经济社会的不稳定因素；同时，经济下行的趋势也不能再依靠农村土地这个“缓冲带”进行软着陆，城市和工业经济的风险也会增加。

1 农村土地社会保障功能

农村土地社会保障功能是指当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段[1]。农村土地社会保障功能并不是制度意义上的社会保障，它只是弥补了我国在农村社会保障制度上的缺失和不足，与社会保障制度发挥着类似的功能。

农村土地社会保障功能主要表现在4个方面：一是农村土地具有基本生活保障功能。经营土地的产出是农村居民家庭日常生活开支的重要来源。二是农村土地具有养老保障功能。农村土地的经营可以为儿女提供养老的经济来源，也可以为仍具有劳动能力的老人提供生活和养老保障。三是农村土地具有医疗保障功能。我国实施的农村新型合作医疗制度更多的针对大病和住院医保，土地仍能够承担新农合保障外的医疗负担。四是农村土地具有失业保障功能。农村土地给农民提供了从事农业生产的就业机会，也能够承担农民工在城市失业的风险。

2 农村土地社会保障功能弱化的表现

2.1 基本生活保障方面

农村土地基本生活保障功能是否弱化，在于农民的收入是否能够得到保障，以及农村居民的可支配收入能否维持其消费支出。2015年农村居民可支配收入11 422元，农村居民消费支出9 223元[2]，农村居民的消费支出占可支配收入的80.75%。而在农村居民的消费支出中，衣食住行等基本生活支出占73.10%。农村土地的基本生活保障侧重于保障欠发达地区的农民或贫困农民，农村居民生活的成本过大，需要农村土地生产来维持基本生活。另外，在城市生活的农民工，由于消费支出水平比在农村更大，当农民工的收入得不到保障而又不能回到农村经营土地时，只能不断降低消费支出以维持基本生活，形成了城市中摇摆不定的“贫民”。

2.2 养老保障功能方面

2015年我国60岁以上的老人为2.22亿人，占总人口的16.1%，人口老龄化严重；由于农村剩余劳动力的转移，农村的老龄化问题将会更加突出。而农村老人几乎没有退休金、没有能够维持生活的储蓄，农村居民养老保险每月也仅有五六十元，养老保障问题也更加突出。农村老人的养老一般包括两方面：一是儿女赡养，二是依靠自己劳动。在中国，农村老人依然有能力提供劳动。根据抽样调查，江苏省农村老人劳动参与率为46.0%，60～64岁老人的劳动参与率更是达到了69.0%[3]。并且，由于农村青壮年劳动力进城务工，农村老人将会从事更多的农业劳动。另外，受传统文化的影响，农村土地的养老保障在一定程度上为中国老人提供了心理上的保障；而农村土地的减少或农民拥有土地的减少，在很大程度上影响到了农村土地的养老保障功能。

2.3 医疗保障功能方面

根据国家卫计委公布数据，我国的医疗费用处于不断上升的状态。医疗费用上升背景下，农村基本医疗保障——新农村合作医疗也并未能完全解决农民的就医费用高的问题。截至2014年底，全国参加新农村合作医疗人口数达7.36亿人，参加率为98.9%，人均筹资410.9元[4]。新农村合作医疗覆盖我国大部分农民，但新农合重点提供大病医保和住院医保，仍然存在着报销药品种类不全、级别较低医院的医疗水平低下、普通疾病医治报销比例较低及因大病住院而导致的因病致贫返贫等众多问题。农村土地的医疗保障功能更着重体现在不能被新农合报销的那部分医疗费用，而这样的医疗保障功能随着农村土地社会保障功能的弱化而弱化了。

2.4 失业保障功能方面

2014年以来，中国经济进入新常态，经济由快速增长转变成可持续发展状态。经济增长压力的持续增大，对农民工就业影响巨大。根据政府有关部门的统计，受2008年全球经济危机的打击，2009年有2 500万农民流动打工者失业；根据2009年春节前后农民工监测数据的统计，在2009年第一季度末不再继续外出的返乡农民工有64.0%在本地从事农业[5]。经济下行的趋势会导致中小企业，尤其是农民工就业相对集中的制造业、建筑业的企业，面临更多效益下跌的风险，农民工失业风险随之加大，而大多数农民工是没有购买失业保险的。回到农村的农民工如果失去了从事农业生产的土地，也就失去了失业之后的最后保障。

3 农村土地社会保障功能弱化原因分析

3.1 耕地减少

根据国土资源部历年公布的《全国土地利用变更调查报告》，1996年底全国耕地面积为1.30亿hm2，2008年底全国耕地面积为1.22亿hm2，在12 a间耕地面积减少了0.08亿hm2；且随着中国人口的增加，人均耕地也呈现出减少的趋势。由于统计标准和统计技术的改进和调整，2013年底国土资源部和国家统计局公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，以2009年12月31日为时间节点，我国耕地面积为1.35亿hm2，但其中仍有0.10亿hm2耕地由于位于坡地或需要退耕调整或被污染破坏等因素不适于耕种[6]，这些不适于耕种的土地大多数集中在中国西部地区。从国家战略层面来看，耕地的减少会严重影响国家的粮食安全；从生态环境角度来看，耕地的污染和破坏严重破坏了农业生态平衡；从社会深层角度来看，耕地的减少有相当部分将耕地用于非农用地，会引发大量的社会问题。中国人均耕地面积只是世界人均耕地面积的40%，土地的保障功能随着人均耕地的减少势必也会越来越衰退。

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3.2 失地农民增加

自从国家允许农村土地的使用权可以依法转让，农村土地流转的进程加快。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转面积0.27亿hm2，流转耕地面积占家庭承包耕地总面积的30.4%；流转出其所承包耕地的农户达5 833万户，占家庭承包农户数的25.3%。根据国土资源部的统计，2001—2014年间批准建设用地占用耕地共计0.03亿hm2。土地的流转和建设用地对耕地的占用，导致了大量失地农民的出现。根据中国社科院公布的《2011年中国城市发展报告》估计，中国失地农民总量在4 000万～5 000万，并且每年以300万人口在增加。对于失地农民来说，农村土地的社会保障功能完全不复存在，若其他产业不能吸纳失地农民的就业，隐患巨大。

3.3 农村过快城市化带来负外部性

城市化对农村经济的辐射和带动作用是不能忽视的。但是对于发展中国家，如果农村城市化进程过快，将会产生大量的问题。例如：巴西和墨西哥的城市化率分别为81.4%和80.0%，达到了发达国家的水平。在巴西和墨西哥，大量的失地农民涌向了城市。失地农民在劳动力过剩的城市中不能获得工作，同时也没有了土地带给他们保障，形成了大量的贫民窟，社会治安问题突出。此外，农村过快城市化是对农村公共资源和农民利益的掠夺，同时也对农村生态环境造成破坏。

3.4 城乡社会保障差距

由于我国的城乡二元结构，城乡差距表现在经济和社会的各个层面。在基础设施和公共服务方面，农村与城市差距巨大；在社会保障方面，我国尚未在农村建立起完善的社会保障体系，最低生活保障、养老保险、新农合医疗保险、失业保险等方面或存在制度缺失、或制度尚不健全。以农村的农民工群体来说，根据《2014年全国农民工监测调查报告》，61.9%农民工没有签订劳动合同；0.8%的农民工被拖欠工资，其中西部地区1.1%的农民工被拖欠工资；农民工参保率很低，其中工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%，西部地区的农民工参保率还要更低。

3.5 农民“隐性失业”

将隐性失业的概念引入农业生产中，农民从事农业生产也存在着大量隐形失业的情况。由于农村的人均耕地较少以及农业机械化程度增加，往往很多劳动都能由少数人在较短时间完成，其他时间处于“失业状态”。另外，对于到城市务工的农民工来说，大多时候因为获得就业不得不接受不能与其劳动价值相匹配的劳动报酬，形成“隐性失业”。从事农业生产的农民和外出务工的农民的“隐性失业”是土地不能发挥社会保障功能的体现，如果农民的权益不能被完全保障，土地的社会保障功能弱化，将会产生更多问题。

3.6 经济“新常态”背景下农民工失业隐患

中国农村的特殊性在于其作为中国经济波动的“稳定器”和“调节器”[7]。在城市经济繁荣的时候，农村向城市经济提供大量的人力资源，促进经济的高速发展；而在城市经济衰退的时候，农村又作为“劳动力蓄水池”，能够吸收在城市中失业的农民工。当失业的农民工回到农业生产时，土地便成了一种功能意义上的“失业保险”。根据国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》，2014年全国农民工2.73亿人，其中外出农民工1.68亿人[8]。城市经济的发展需要大量农民工放弃农业生产。随着中国经济进入“新常态”，经济的增长速度放缓，城市劳动力过剩问题必将出现；同时，经济发展的质量要求更高，人力资源的质量也更高，大量低文凭、低技术的农民工也将在未来不久慢慢被淘汰。如果在城市不能继续务工的农民工回到农村，而在农村又没有能够维持生存的土地，不仅仅会产生经济问题，也将会产生严重的社会问题。

4 对策与建议

农村土地社会保障功能的弱化随着经济社会的发展呈现出不可逆转的趋势，但是在经济新常态的背景下，采取适当的政策减缓其弱化速度，具有现实性的意义。

4.1 完善农村社会保障制度

为了弥补农村土地社会保障功能缺失的部分，国家和政府应在政策层面加大向农村社会保障制度的倾斜力度。逐步完善农村的社会最低生活、养老、失业保障机制，统筹城乡发展，促进城乡社会保障制度一体化发展。保证社会公平，通过税收和财政制度的改革，加大对农村社会保障的投资力度。

4.2 放缓“跃进式”的城镇化进程

在城镇化进程中，过快的城镇化让农民不再拥有赖以生存的土地，却也不能有效地发展经济带动失地农民的就业、增加失地农民的收入。因此，我国在发展城镇化的过程中要吸取发展中国家如巴西和墨西哥的教训，遵循事物发展的客观规律，不能“跃进式”地“创造”城镇化。

4.3 完善农村公共服务和基础设施

在城镇化发展的思路探索中，应当考虑现有农村公共服务和基础设施建设，相对公平地保证农村与城市的公共服务水平，使农民能够更好地回乡就业、回乡创业，进一步促进农村经济的发展。

4.4 加大力度发展县域经济和乡镇企业

发展县域经济和乡镇企业不仅可以吸引投资，促进区域经济的增长，同时也可以吸收从大城市经济中失业的农民工。县域经济和乡镇企业具有重大的经济社会意义，可以为中国经济放缓的隐患发挥缓冲作用，即使产生规模较大的经济危机，也能实现中国经济在县域和乡镇的“软着陆”。

4.5 向农民提供更多培训机会

随着中国的经济转型，经济的健康发展越来越需要更多高质量的人力资源。因此，在保障农民工进城务工的权益的同时，从根本上应该加大对农民的教育投入和提供更多的培训机会，形成完善的农民工就业教育培训机制，使农民工的生产能力符合经济发展的需要。

参考文献

[1] 沈晓丰.农村土地的社会保障功能与产出效率分析[J].重庆师院学报，2003（3）：112-115.

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[2] 国家统计局.2015年国民发展和社会经济统计公报[R].2016.

[3] 吴海盛.农村老年人农业劳动参与的影响因素——基于江苏的实证研究[J].农业经济问题，2008（5）：96-102.

[4] 国家计生卫生委规划与信息司.2014年我国卫生和计划生育事业发展统计公报[R].2015.

[5] 盛运来，王冉，阎芳.国际金融危机对农民工流动就业的影响[J].中国农村经济，2009（9）：4-14.

[6] 国土资源部，国家统计局.关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报[R].2013.

[7] 温铁军.1949—2009中国的真实经验：八次危机[M].北京：东方出版社，2013.

[8] 国家统计局.2014年全国农民工监测调查公报[R].2015.

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[8] 国家统计局.2014年全国农民工监测调查公报[R].2015.

Abstract： It is significant to maintain social security function of rural land under the background of economy "New Normal". According to the current situation that now the social security function of rural land has gradually weakened， this paper expounded the major weakening performance from the 4 aspect basic of living protection， old-age security， medical security and unemployment security， analyzed the reason and raised countermeasure and suggestion， so as to slow down the weakening speed.

Key words： rural land； social security function； weaken； reason； presentation； countermeasure

社会保障卡功能研究 篇4

一、农田生态系统服务价值评估研究概述

农田生态系统作为承载农业生产活动的地理空间系统，因农业自身功能的多样性而被赋予了不同于纯自然生态系统的功能。然而，在目前农田生态系统服务价值评估研究中，往往参照纯自然生态系统服务价值评估体系和方法，没有考虑农田生态系统作为半自然半人工生态系统的独特性，尤其是忽略了农业社会保障功能。如肖玉、谢高地等只对稻田生态系统气体调节功能：包括吸收CO2，释放O2、NH4、N2O和CO2四项功能及其所产生的服务价值进行了研究;张丹、闵庆文等对从江县传统稻鱼共生农田生态系统在提供初级产品、调节大气成分、保持土壤肥力、病虫草害控制、净化空气、水调节等的服务价值进行了综合计算;杨志新、郑大玮等与张丹等的研究类似，对北京郊区农田系统上述几种功能的服务价值进行了评价，所不同的是张丹等的研究区域是传统农业地区，农田、森林、草地多种类型生态系统交互共存，因此综合研究了三种类型生态系统以上诸方面当中所具有的服务功能的价值;而杨志新等的研究只研究了农田生态系统的生态服务价值，而且分别研究了种植不同类型作物农田所提供的生态服务价值，并进行了横向和纵向比较。刘某承、张丹、李文华等，分别对青田县常规稻作和稻鱼共生两种不同农作模式在大气调节、营养物质保持、病虫草害控制、水量调节、观光旅游、水污染防治等生态服务方面的价值进行了核算并进行比较，结果显示从产品提供经济价值方面来说，传统稻作要高于稻鱼共生方式，但是在综合考虑了生态服务价值之后，后者要远高于前者。赵荣钦、杨浩等对农田生态系统在提供产品、原料、碳汇服务、改良土壤、维持区域生态平衡、提供自然环境的美学、气体调节、土壤保持、养分循环等方面的服务价值进行了综合计算和评价;孙新章、周海林等虽然从农业多种功能的.角度综合考虑了农田生态系统的多种服务功能价值，包括农产品生产功能、社会保障功能、气体调节功能、水土保持功能、环境净化等正功能和水源消耗、环境污染与破坏等负功能，但是却只从提供养老保障的角度考虑农田生态系统的服务量及其价值。综上所述，目前对于农田生态系统服务价值的评价研究，除了基本的产品供给功能之外，更多是考虑其所发挥生态功能的服务价值，对其社会保障功能服务价值的核算较少，即使有，也不够完全，这对于客观地评价农田生态系统服务价值，尤其是以粮食生产为主地区农田生态系统服务价值来说，是有失公允的。基于以上的文献梳理，及针对粮食主产区农业生产活动以粮食种植为主农业生产活动的实际情况的考虑，本文主要针对农田生态系统社会保障功能服务价值进行评估。

二、粮地农田生态系统社会保障功能内涵

社会保障功能主要是指农业生产活动在提供基本的粮食产品以获取经济收入之外，还具备为地区及国家提供充足的粮食供应的粮食安全保障功能;吸纳农村隐性失业人群，提供就业保障;为农村地区无劳动能力的老年人提供养老保障等多种社会保障功能。本研究主要考虑粮食安全、养老和就业三大社会保障功能。

三、粮地农田生态系统社会保障功能服务价值评估核算方法

(一)粮食安全保障服务价值核算方法

VS1为保障粮食安全价值;QDZ为地区当年粮食总产量;QDX地区当年自身粮食需求量;QDB1粮食短缺地区当年粮食不足量;GDPti为从价当年年份起连续五年内粮食不能自给，但人均GDP高于全国人均GDP的第i地区第t年的人均GDP;GDPtk为从评价当年年份起连续五年内粮食能够自给，但人均GDP低于全国人均GDP的第k地第t年的人均GDP;GDPtz为从评价当年份起连续五年内第t年全国人均GDP。

(二)养老保障服务价值核算方法

在养老保障服务价值计算时，本研究依然借鉴此计算公式，但对于式子中保障人数的内涵略作调整：养老保障的人数应为农村地区从事农业的人口当中超过65岁以上的群体。

(三)就业保障服务价值核算方法

针对就业保障服务，借鉴孙新章等人的研究，用保障人数与保障功能的价格乘积表示。根据就业保障功能的功能内涵，就业保障人数应该是农村地区从事农业的人口当中15~64岁的群体。其价格用城市最低工资水平来表示。

四、河南农田生态系统社会保障服务价值评价

根据历年各地区粮食产量(中国―统计年鉴主要农产品产量表)和年末人口数，可以计算出各地区历年粮食短缺情况，进而判断地区能否实现粮食自给。其计算方法为：历年年末人口数×400公斤/人/年，得到地区当年粮食理论需求量。计算结果与各地区当年粮食产量进行比较可以计算出历年各地区当年粮食实际产量和理论需求量之间的差额，从而判断该地区当年粮食是否能够达到自给。

五、不足之处

清代社会保障政策研究 篇5

 2011-10-24 14:46:44

王卫平黄鸿山 康丽跃

摘要：清代在灾荒救济、养老抚幼、救助鳏寡孤独等社会弱者诸多方面都颁布了制度法令，同时，其社会保障事业也得到了社会力量的积极参与，在国家与社会的共同努力下，清代的社会保障措施较为系统全面，收到了一定实际效果，可以说，清代的社会保障政策已经达到封建社会的顶峰。而近代以来，随着社会形势的急剧变化和西潮的冲击，清代的社会保障政策也开始出现某些近代转型的迹象。

关 键 词：清代/社会保障/荒政/养老抚幼/鳏寡孤独

作者简介：王卫平，苏州大学社会学院教授、博士生导师；黄鸿山，苏州大学社会学院博士研究生；康丽跃，苏州大学社会学院硕士研究生。（江苏苏州215021）

清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族，但在整个统治期间，于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时，或出于自觉，或迫于无奈，在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言，清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策，并不乏创新建树，在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面，采取了一系列的政策与措施，收到的效果也比较显著。

学术界对清代社会保障的内容涉猎已多，在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向，如重视研究慈善事业，忽略内容更为广泛的社会保障事业；重视对荒政及其相关的仓储制度的研究，而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此，本文拟在继承前人成果的基础上，对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨，限于篇幅，清代军人优抚制度留待另文论述。

一、灾害救助政策

中国自古以来就是自然灾害多发的国家，几乎无年不灾，而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计，从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间，共发生灾害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成灾原因的不同，大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类，其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比，清代灾害具有发生频率高，持续时间长；灾害地区分布广，成灾面积大；特大灾害继起迭至，交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生，无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安，为此，清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施，力图减轻自然灾害带来的负面影响。

（一）灾前预防

正如林则徐所言：“与其过荒补苴，何如未荒筹备”[3]，事先作好预防工作，救灾时才能事半功倍，清朝统治者对此已有认识，对防灾工作相当重视。

1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段，随着时代的发展，仓储制度也在不断演化之中。沿至清代，已形成“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面[4]（卷88），备荒仓储体系较为完备。

（1）常平仓。清朝建立后，仿照历代旧制，推行常平仓建设。早在顺治十一年，清政府即令各府、州、县清查前代所设常平等仓，“稽查旧积，料理新储”[5]（卷28）。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户[6]（卷121）。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行常平仓，并采取劝谕官绅富民捐输、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买乃至开贡监捐纳例等多种措施充实仓廒，常平仓由此在全国范围内得到了普及。

为使常平仓发挥应有的功能，清政府对其管理制度、营运方式、积谷规模等方面作了具体规定。

在管理上，清政府明确了地方官员的管理责任。雍正帝即规定，如发生因地方官失职而造成常平仓谷朽腐的情况，将依溺职例予以追究，情况严重者可革职查办；官员接任之时，也须将州县仓廒盘查清楚，方许交接[7]（卷189）。

在运营上，清代常平仓通常采用“存七粜三”的办法，即每年只准粜出三成积谷，七成留仓；仓谷粜出后，需趁谷价低廉之机买谷还仓；如被灾州县仓粮动用过多，以致所剩无几，须在秋收丰年之时，奏请上司拨银买补[8]（卷160）。虽然已有定制，但由于气候、米价、灾荒等原因，各地常平仓的实际存粜比例并不相同。不过，不管何种原因，决不允许出现粜空仓廒的情况[7]（卷189）。

在规模上，康熙四十年规定，大州县常平仓额定积谷一万石，中州县八千石，小州县六千石。到了雍正年间，标准有了提高，改为大县一万五千石，中县一万石，小县八千石[7]（卷189）。但因南北气候不同，北方干燥寒冷，更有利于粮食储存，各州县常平仓贮谷额数相对较高，多有超出标准者，而南方则多不足标准。康熙至乾隆初年，常平仓发展迅猛，全国额定储谷数达四千八百余万石。由于官仓积粮过多，甚至造成了全国米价上涨的情况，为此，乾隆十三年，中央政府不得不调低了各省的额定贮量。但全国实际积谷数仍达三千三百余万石[8]（卷159）。

不过，这种情况至乾隆晚期发生了变化。乾隆五十七年上谕指出：“不肖官吏平时任意侵挪亏缺，或以借陈易新为名，勒买勒卖，短价克扣，其弊不一而足。”以致造成积谷“所存无多、不敷散赈”，常平仓已显颓态[7]（卷189）；到了晚清，常平仓更是全面废弛，如苏州府常平仓在同治初年即处于“久已名存实亡”的状态[9]（卷1）。

（2）社仓。清代社仓建设始于康熙十八年，此年“户部题准乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但终康熙一朝，社仓建设成效并不显著。

雍正时高度重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，雍正帝即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”[7]（卷193）。

清朝社仓奉南宋朱熹社仓法为圭臬，设于乡村，由民间推举社长管理，用春借秋还方法救济贫民。社仓的谷本来源有二：一是官府调拨；二是民间捐输。在社仓的创始阶段，官府调拨起到了很大作用。为了鼓励民间捐输社仓的积极性，清政府于雍正二年制定了奖励措施：“有司劝捐，不得苛派，所捐之数，立册登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，给以花红，三十石以上者，给以匾额，五十石以上者递加奖励，其有年久不倦，捐至三四百石者给以八品顶戴带。”[4]（卷88）

由于政府的重视，清代社仓建设在雍正、乾隆年间曾出现繁荣的局面，但因制度本身存在着弊端，且受清中期后吏治腐败的影响，社仓由盛转衰，其作用自然受到很大影响[11]。

（3）义仓。清代义仓主要由民间捐建，其具体营运办法似未有定制，往往因时因地而异。

在早期的义仓中，影响较大的当属盐义仓。雍正四年，两淮众盐商捐银二十四万两，盐政缴公务银八万两。清政府以其中三十万两在扬州建仓积储，名曰盐义仓。由两淮巡盐御史交由商人经理，每年青黄不接时，照存七粜三例出陈易新。如地方遇灾则开仓平粜，秋成籴补[7]（卷193）。可见其运行方法乃仿照常平仓而来。

清朝晚期，由陶澍在道光年间创立的丰备义仓也流传颇广，江苏、安徽等地多有仿行者，但也没有统一的运营方法，如安徽丰备义仓多设立于乡村，规模较小，而道光十五年苏州创立的长元吴丰备义仓则设立于城市之中，一度发展到拥有田产上万亩、积谷十数万石、存银十几万两的规模，对苏州地区的社会保障事业起到了巨大作用[12]。

2.发展农业生产。仓储的意义在于“以丰年之有余，备荒年之不足”，采取的是以有余补不足的方法，但若有余不多，补不足自然无从谈起。可见，防灾还必须着眼于发展农业生产、提高农业产量，清政府在这方面也采取了不少措施。一是鼓励垦荒。早在顺治元年，清政府即将各州县卫所的无主荒地，分给流民及官兵屯种；有主荒地则官给牛种，免科3年。康熙年间，新垦荒地起科年限进一步放宽，规定“新荒者3年起科，积荒者5年起科，极荒者永不起科”。这些措施有利于提高民众垦荒的积极性。为了激励地方重视垦荒，清政府还将垦荒成效作为官员的考绩根据之一。由于政府的重视与民众的辛勤劳作，清代前期的垦荒事业取得了较大的成就，仅康熙二十四年至雍正二年不到40年时间中，耕地面积由607万顷骤增至723万余顷[13]（P206）。二是重视推广农业技术。为推广农业生产技术，乾隆年间，清政府组织力量，将旧文献中有关农业生产的资料汇编成《授时通考》一书，这是我国最后一部传统形式的大型农书。另外，清代还根据各地自然条件的不同，注意选择耐旱、耐涝、耐盐碱、耐贫瘠和抗病虫以及其他各种抗逆高产作物品种[2]。三是重视水利兴修。从康熙年间开始，清政府就出台了一系列法规，对水利工程的修建、经费的开支、设施的管护、护水与用水关系处理等诸多方面作了明文规定，并在雍正、乾隆年间屡有增益，形成较为完备的水利法律体系，对清代水利工程兴修起了很大的促进与保障作用。

（二）临灾救助

防灾措施的实行并不能杜绝自然灾害的发生，当发生较为严重的自然灾害时，仓储等备荒设施往往无法满足救灾需要。因此，清政府制定了较为完备的救灾政策，采取各种手段减轻灾害带来的负面影响。总体而论，清代的救荒程序已比较完备，对报灾、勘灾、救灾的程序作了严格规定，救荒手段也日趋多样化。

1.报灾。清代将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情。顺治六年，清朝政府已要求“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[14]（卷190）。顺治十年，户部对报灾程序作了严格限定：“夏灾限六月终，秋灾限九月终。先将被灾情形驰奏，再于一月内，查核轻重分数，题请蠲免。”如有地方官逾期不报、延误救灾者，必须受到相应处罚。[15]（卷79）

2.勘灾。发生灾荒之后，地方官员还必须在规定时间内勘查地方受灾程度，作为采取救济措施的依据。在勘灾时，清代已有固定程序。受灾州县须预先刊刻“简明呈式”（即表格），开列受灾民众姓名、家口、住址、被灾田亩数量、坐落等内容，先由灾户自行填报部分内容，经地方官核实后按区图村庄装订存档，作为勘灾底册。查灾官员赴庄查灾时，需比照勘灾底册按田踏勘，将受灾情况登明册内，勘毕将底册上缴州县，由州县官员核造总册，绘出本地受灾地图，被灾之处，以色笔标示，最后附上州县的赈济意见一并上报。由于自然条件不同，即便一县中各处受灾情况也未必相同，所以清代规定以村庄为基本单位确定灾情轻重，“不得以通县成熟田地统计分数”。

3.救灾。查勘灾情是为了对症下药，有针对性地予以救助。清政府根据灾情轻重不等，采取相应的救济措施，包括灾蠲和缓征、赈粥、散放棉衣、工赈等。限于篇幅，此处不赘。

二、养老和养恤贫苦孤残政策

在中国传统道德中，孝道占据了特别重要的地位。《孝经》中即认为：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也”。儒家又根据“己欲达而达于人”的原则，提出“老吾老以及人之老”，将孝道从家庭推广到社会。封建统治者也尤为关注孝的作用，认为可“求忠臣于孝门”，历来标榜“以孝治天下”。作为孝道的具体表现，养老事业备受国家和社会重视。而为稳定社会秩序起见，各朝统治者也屡有推行“仁政”、养恤贫苦孤残等社会弱势群体的行为。清朝是我国最后一个封建王朝，与此相应，其在养老和养恤贫苦孤残方面的措施也最为周详。

（一）养老政策

清代养老政策的对象可分为三个部分：孤老、普通老人和致仕官员。因针对孤老的政策将在后面部分论及，这里主要讨论后面两项。

1.平民养老政策。清代普通民众的养老以家庭为主体，但是国家也采取了一些优惠政策，这主要体现在如下几个方面。

（1）免除老人及其家庭成员差役负担。顺治元年清政府已作规定：“凡军民人等，年70以上者，免其丁夫杂差”。年过70即不必承担国家差役。至康熙二十七年，为使家庭能充分照顾老人生活，清政府又诏“军民70以上者，许一丁侍养，免其杂派差役”[16]（卷68），开始把免除差役的范围扩大到老人的家庭成员。

（2）对老人予以物质补助。顺治元年规定，军民80以上者，政府赏给绢一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍给予。雍正四年，又遍赏全国70以上老人钱物，共费银八十九万余两、米一十六万五千余石。每逢朝廷庆典时，清政府也通常会对老人有所赏赐，如康熙60大寿时，即“凡兵民男妇自65岁以上者，赐缎匹衣服及银两有差”[16]（卷68）。

（3）存问、旌表高寿老人。在古代社会条件下，高寿极不易得，故而高寿不仅为个人之福，也常被视为国泰民安的祥瑞之兆，为此，历代政府往往对高寿者有特别照顾，清代自不例外。清朝要求地方官应不时“存问”90岁以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孙贫困而不能得到赡养的话，地方官应对其采取赈恤措施[14]（卷379）。因百岁老人尤为难得，清政府不仅赏给财物，还常予以旌表。康熙九年即规定：“命妇女孀居，寿至百岁者，题明给予‘贞寿之门’匾额，建坊银三十两”。康熙四十二年后，旌表的对象有所扩大，无论男女，只要年过百岁，“照例给予建坊银，并给‘升平人瑞’匾额”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的优待。清代法律对老人犯罪作了特别的规定：如年过70以上者犯流罪以下，罪行并不严重者，可以钱赎罪；80以上老人犯罪，罪行严重须判死刑者，应由皇帝亲自裁决；90以上者，则“虽有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科举考试中，清政府对坚持参加考试的老年应试者往往格外开恩[17]（卷99）。

为提高老人地位，提倡敬老风气。康熙、乾隆两朝还举行了“千叟宴”。康熙五十二年，为了庆祝康熙60寿辰，邀请了全国65岁以上在职和退休的文武官员以及全国各地推举的贤德长者共二三千人进京赴宴。乾隆50大寿时也曾仿行“千叟宴”，与宴者达3000人。

2.对致仕官员的生活保障。致仕大致相当于今日的退休制度，但其适用面较窄，只是针对官员而言。官员作为统治阶级，在任期间领受厚禄，自然生活无忧。但如年事渐高，不再任职领禄的话，生活水平不免出现较大的落差。为防止这种情况的发生，清朝政府对致仕官员的生活待遇作了种种规定。

早在顺治年间，清朝政府就开始关注致仕官员的待遇问题，规定60以上正常致仕八旗武官发给原俸禄之半。后陆续对此有所增补，如顺治十六年规定，“凡满洲、蒙古、汉军大小各官致仕”，“致仕之官有世袭者照品给俸”，顺治十八年又规定：“无世职之官，年至60致仕者，仍给半俸，未及60岁，因疾辞仕者，不准给。”[18]（卷104）致仕领半俸始成定例。

至康熙、乾隆年间，为使在职官员实心任事，开始将致仕后的待遇与政绩战功挂钩。康熙五年谕曰：“年老解任官员，其历任几年及效力情由，俱著明白开列，应否给与半俸，请旨具奏。”[18]（卷104）这主要是针对文职官员的。乾隆二年，对武官也作了规定：“老病乞休各官，核明曾经出征临阵受伤得有功牌者，请旨令其原品休致，给以全俸，以养天年。其出征并未御敌及无功牌者，请旨令其原品休致，给以半俸。”[8]（卷519）即有战功者可得到格外优待。

（二）养恤贫苦孤残

清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂、栖留所、工艺局等社会福利机构方面。

1.养济院。养济院是由官方设立的收养鳏寡孤独残疾无依者的机构。清代养济院始立于顺治五年，此年顺治帝诏令“各处设养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人”。此后诸帝多有复申，养济院设置渐趋普及，遍布全国县治以上城市，以每城一所的情况最为常见。各养济院的规模大小与城市等级密切相关，等级愈高则规模大，反之亦然。如清初松江府城养济院有屋51间，其所属花亭、娄山二县养济院则各有屋25间[5]（卷16）。此外，养济院规模还受当地人口、财力及地方官员个人因素的制约。

清代早期养济院的收养对象以当地“鳏寡孤独残疾无告之人”为限，外来者需移送本籍养济院收养。但是随着社会形势的发展，养济院也开始将部分外来者列入收养范围，如雍正十三年规定，“军流犯年逾60不能力食者，照例拨入养济院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地养济院收养流民中的残废人[14]（卷182）。

养济院收养孤贫时，必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例，在办理收养时，首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书，证明符合条件；入住养济院后，必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因，并注明原居村庄里图；最后按此内容，制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后，即暂停收养，待出现空额后按序顶补。为便于管理，养济院对入住孤贫进行编制，每10人设立一甲长，轮流担任，互相监督；遇人滋事，须报官府处理；如有孤贫沟通作弊，则“革粮另补”。

清代养济院在救助标准上也有章可循，但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准，“每孤贫一名，岁给银一两二钱六分，米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方财力强弱不一，各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同，大概而言，地方财力雄厚则救济标准高，财力窘迫则标准低。

由于养济院的举办经费来自政府，所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度，清政府将养济院的经营情况列为考绩内容，并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7]（卷602）。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行，在雍正年间，养济院已显弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀，无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端，清朝晚期，地方社会也开始介入养济院的建设，养济院的官营色彩渐趋淡薄。

2.普济堂。因养济院的收养名额有限，且弊端众多，日渐衰败，不能满足实际需要，为补养济院不足，清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。

最早的普济堂由地方社会举办，“康熙四十五年，京师广宁门外，士民公建普济堂，颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著，且无需政府出资，可补养济院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“时加奖励，以鼓舞之”。在皇帝的号召下，普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县，必于境内建造普济堂一所，多置义田，以溥皇恩，以恤茕独。限文到一月内，鸠工庀材，先将兴工日期报查，再广置义产，续详查核。”以此为契机，河南省109个州县共建立了129所普济堂，山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”，完全利用民间资金兴建。但乾隆以后，官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应，普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助，所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后，普济堂开始采取聘任制的方式，由官方延请地方绅士管理，如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后，在乾隆四十九年，因原管者“经理不善，堂务废弛”，遂仿照江宁普济堂的方法，延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端，因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。

普济堂收养对象是鳏寡孤独贫病之人，但与养济院有所区别。普济堂以收养贫病老人为主，对收养对象的年龄有特别限定，一般要求至少在50岁以上，浙江省平湖县则规定为70岁以上，而养济院则比较强调贫困的残疾之人，平湖县《普济堂规条》中特别强调：“废疾目盲，例应归养济院者，无庸保呈（进入普济堂）”。可见普济堂与养济院虽都以孤贫为收养对象，却各有偏重。

3.育婴堂。育婴堂是收养弃婴的机构，在清代的民间慈善事业中，它发生最早、且最受政府和地方社会重视。在顺治二年，太仓州出现了全国最早的育婴堂，10年以后，向扬州、杭州、高邮等地不断蔓延。早期的育婴堂皆由民间自发办理，数量不多，但雍正二年颁布诏书，“再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师（育婴堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起矣”[7]（卷269）。以此劝谕诏书为契机，育婴堂的设立日趋兴盛，并开始由城市向乡村地区普及，乾隆年间江南各府县的育婴堂普及率不低于62.5％[19]。同时，育婴堂也越来越多地得到官府的指导和扶助，逐渐染上浓厚的官方色彩，演变成官督民办的慈善机构。

4.栖流所与工艺局。流民可以说是最易引发**的社会群体，因此历代政府都格外重视。清代还先后设立了收养流民的机构——栖流所和工艺局。

早在顺治十年，清政府即在京师五城建造栖流所，每处建屋20间[7]（卷869），收养流民。至雍正年间，规制渐备，如雍正十三年议定：“凡外来无依及病卧街衢者，该坊总甲报官收入该司，坊官按名登记循环薄，每名日给小米一仓升，煤炭油菜制钱一十五文，隆冬无棉衣者给粗布棉袄一件，每所各募本城诚实民人一名，月给工食五钱，责令看管房屋照料在所流民。若流民患病报官拨医调治，有在所病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋官给棺木，每口价银八钱，埋于义冢。”明确了栖流所的职责及救助措施。

除北京城外，清代各省城州县多设有栖流所，章程较为完备。栖流所除收养流民外，实际上还有限制流民人身自由的功能，在运营上得到了官府和地方善堂的共同参与，带有官督民办的色彩。

随着鸦片战争之后“西潮东渐”的历史进程，清政府和部分先进的中国人开始认识到中国传统善堂只事收养的不足，主张改革，重视对所收贫民的技能教育，教、养并重。为此，从光绪二十六年开始，各地开始陆续推行工艺局，就笔者所见，北京、直隶、河南、山东、江西、四川、贵州、云南、广东、广西、湖北、新疆、热河、吉林、黑龙江、奉天、陕西、山西、甘肃、浙江、江苏、安徽、福建等处皆有设立。工艺局的功能与栖流所有类似的一面，皆以流民为收容对象，但其与栖流所的根本不同之处在于：它不仅注意收养，而且重视教给流民工艺，使之可自食其力。

三、结语

清朝是我国最后一个封建王朝，社会保障政策较多地吸取、继承了历朝历代的有效经验，其荒政、养老、养恤贫苦孤残政策大多为沿袭前代而来。但与前代相比，清代社会保障政策也不无进步之处。清代对流民问题格外重视，设立了专门收养流民的栖流所；清代各种社会保障、慈善机构的数量和普及程度大大超过前代，如江南地区的育婴事业趋于兴盛，构成了城乡一体化的育婴网络；清代特别注意鼓励和利用社会力量参与社会保障事业，出现了多种官督民办的社会保障机构及民间慈善设施。可以说，清代社会保障政策已集历代之大成，达到了封建社会的顶峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在着很大的局限。如保障措施带有浓重的道德教化色彩；保障的层次较低，集中在保障人们最低生活需要的社会救济层次上；加上人治社会的局限，各种保障措施不能得到长久有效的运行，往往时兴时废。

清代也是我国近代化的发端期。1840年鸦片战争以后，随着西潮的冲击和社会形势的急剧变化，清代的社会保障政策开始出现一些引人注目的新动向，如晚清时期设立的工艺局，便开始对无业贫民采取就业培训的新方法，保障层次有了很大提高。但由于此时的清政府已腐朽不堪、摇摇欲坠，没有能力完成近代化的历史使命，制定并实施现代社会保障政策的任务只好留待后人了。

参考文献：

关于我国社会保障体系现状研究 篇6

【论文摘要】作为社会稳定器和安全网的社会保障，是现代国家最重要的社会经济制度之一。文章通过特定的测定模型，计算出我国近几年的社会保障水平与社保水平下限值，认为我国社保支出占GDP的比重偏低，并对其产生的原因及相应的解决对策提出了自己的看法。

一、引言

社会保障是社会稳定的重要防线。建立适度的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，是社会主义初级阶段收入分配制度的重要组成部分，是建立社会主义市场经济体制的重要内容，关系到维护人民群众的切身利益，关系到改革发展稳定的大局。我国政府从国情出发，坚持以人为本，高度重视并积极致力于社会保障体系的建立和完善。随着改革开放的不断深化，我国社保覆盖范围不断扩大，基金支撑能力也逐步增强。近几年全国社会保险覆盖人数每年递增6％左右。

但另一方面，作为最大的发展中国家，我国人口众多，经济发展起点低，区域间的发展差距不断扩大，完善社会保障体系也就成为一项十分艰巨和繁重的任务。社会保障体系的建立健全包括多方面的内容，其中制订合理的社会保障水平是关键因素之一。因此，科学测定适度的社会保障水平和我国现阶段的社保水平，并做出科学合理地比较和分析，对于我国社会保障制度的建立健全具有重要意义。

二、我国的社会保障水平

从最微观的角度出发，社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度被称作社会保障水平，其主要衡量指标是社会保障支出占国内生产总值的比重。社会保障水平客观上存在一个“适度”区域，过高或过低的社会保障水平都会对社会保障制度自身运行机制和社会经济发展产生不良影响。

1、我国社会保障水平的下限

国内曾有学者提出适度社会保障水平的测定模型：

S=Sa/W×W/G=Q·H=0.75（Oa+Z+J+M）

其中S代表社会保障水平，Sa代表社会保障支出总额，G代表国内生产总值，W代表工资收入总额，Q代表社会保障支出总额占工资收入总额的比重系数，又称社会保障负担系数，H代表工资收入总额占国内生产总值的比重，又称劳动生产要素投入分配系数（依据柯布—道格拉斯生产函数，H选定为0.75），Oa为老年人口比重，Z为失业保障支出占工资收入总额的比重，J为工伤、生育保障支出占工资收入总额的比重，M为社会福利优抚支出占工资收入总额的比重。

“根据国际经验和中国已采取的保障政策，失业保险支出比重系数Z一般在1%-1.5%左右，下限选1%为宜；工伤、生育保险支出比重系数J一般在0.016%-1.5%左右，下限选0.016%为宜；社会福利、社会优抚支出比重系数M一般在1%-1.5%左右，下限选1%为宜。”

参数Z、J、M都采用的最小值，因此计算得出的数据为社会保障水平的下限值即社会保障水平的最低值，适度的社保水平应稍高于社保下限值。

将各项参数代入上述公式，得出2004—2006年中国社会保障水平“度”的下限值（见表

1）。

表1中国社会保障水平“度”的下限值（2004—2006年）

（资料来源：根据各年份《中国统计年鉴》整理计算。）

2、我国社会保障水平的现状

社会保障支出总额占国内生产总额的比重反映了一个国家社会保障发展的深度。社会保

障水平“度”的测定公式：S=Sa/G。其中S代表社会保障水平，Sa代表社会保障支出总额，G代表国内生产总值。

表2中国社会保障水平（2004—2006年）

（资料来源：根据各年份《中国统计年鉴》整理。）

依据表1所示，2004-2006年，我国社会保障水平的下限值分别为9.778%、9.784%、9.987%，也就是表示2004年-2006年我国适度的社会保障水平应该在10%左右。而表2所示，我国实际的社会保障水平分别为：3.122%、3.183%、3.062%。

我国的社会保障水平明显低于社会保障水平的下限值，实际的社保水平不及社保水平下限值的三分之一。虽然我国社会保障水平逐年都有所增长（2006年除外），但增长速度缓慢，低于社会保障水平下限值的增长速度。这说明我国现阶段的社会保障水平低于社会和经济发展水平。

三、我国较低的社会保障水平成因分析及相应对策

由于统计年鉴中社保总支出并没有涵盖事业单位和机关人员在这方面的支出，若要考虑到事业单位和机关的高水平的保障，我国实际的社保水平应有所提高。但数据所限，故不展开对这部分的分析与阐述。

1、社会保障覆盖面依然狭窄，没有实现全覆盖

我国的农村社会保障亟待发展。我国社会保障水平如此低，究其原因，最重要的一条就是占全国绝大多数的农村人口并没有纳入社会保障体系中来。同二元经济结构相适应，我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征：在城市，建立了面向全体城市居民的、全面的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结合的保障制度。作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，并未在农村建立。迄今为止，各种社会保障体制改革的思路基本上还是以户籍为基础的，对于流入城市的农民工的社会保障基本上没有考虑到。我国城镇失业保险覆盖率极其低下，仅覆盖正式职工，却将农村就业人员和城镇非职工人员排除在外。从社会保障费用支出的情况看，占全国总人口80%的农民保障支出，仅占全国社会保障支出的11%，而占全国总人口20%的城镇居民，却占80%的保障费用。

尽管如此，当前的社会保障还远远未能全部覆盖全部城镇人口。当前社会保障制度的改革仅限于国有企业和集体企业，在一些非公有制的企业形同虚设，有相当一部分城镇企业员工被挡在社会保障安全网之外。

针对上述问题，笔者认为：作为一个农业大国，我国城乡社会保障制度发展如此悬殊，不仅严重制约着农村社会经济的发展，也不利于整个社会的和谐与稳定。随着社会经济的发展，农村三代同堂的大家庭将在逐渐被核心家庭所取代，农村的家庭养老能力也将逐渐减弱。同时，我国已经步入老龄化社会，来自于养老和医疗方面的压力会越来越大。因此，扩大社会保障覆盖范围，将全体社会公民都纳入社保已迫在眉睫。

但现实中，农村经济薄弱，资金来源没有充分保障，要在农村建立与城市同等的社会保障水平也不实际。而农村外出务工人员，他们既是城市的建设者，也有可能成为社会的不稳定因素。首先，要解决农民工的社会保障问题。根据农民工的需要与制度建设的可能，对农民工实行分层保障。最急切的保障项目应当是按照普遍性原则来确立农民工的工伤保障制度。从层出不穷的农民工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保障制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快得到确立。其次，有必要建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障机制。尽管近几年我国在推行农村新型合作医疗，但是以大病为主的医疗补偿机制有待完善。疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。最后有必要为农民工建立相应的社会救助制度。它应当包括农民工遭遇天灾****时紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。

2、瞒报漏报现象严重

参保职工个人一般以本人当月全部工资收入为基数缴纳保险费。单位缴纳社会保险费，以本单位工资总额为缴费基数。职工工资总额是指国家统计局规定的各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，主要包括计时工资、计件工资、奖金、津贴补贴、加班加点工资和特殊情况下支付的工资。

考虑到各地经济发展不平衡，国有企业经营效益不好等原因，在保险费的实际征缴过程中，又出现了一个新名词，即社会保险经办机构核定的缴费工资总额。企业的缴费工资总额是由企业上报，并由社会保险经办机构核定的。但是出于逃费的利益动机，企业少报、瞒报工资总额的现象普遍存在。这样，社会保险经办机构核定的缴费工资总额又小于统计口径的工资总额。据专家推算，社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90％，缴费工资总额比统计工资总额缩小了10％。由于工资外收入的存在，由于由企业上报并由社会保险经办机构核定的缴费工资总额小于统计工资总额，与西方发达市场经济国家相比，我国的保险费基大大缩小了。两项合并，工资总额缩小了31％左右。如果考虑实物收入部分，差距还要大。

由于管理水平、财务制度遵守程度等的不同，参保企业的缴费工资总额与统计工资总额的差距，统计工资总额与实际工资总额的差距也不同，有的差距很大，有的差距很小，致使参保企业的实际费率不一致，负担也就不一样，出现“老实的吃亏，不老实的反而沾光”的不正常现象。不一样的养老负担，破坏了市场经济赖以生存的公平竞争环境，危害了正常的经济秩序。不仅如此，过高的名义费率还直接危及养老保险制度的正常运行，一方面加大了参保企业逃费的动机，导致收缴难；另一方面，迫使未参保企业不愿参保，造成扩大覆盖面的困难。

中国目前的社会保险费征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门共管的格局。一些地方由税务机关征收，另一些地方则由社保经办机构办理。对于究竟应由哪个机构征收，学者和专家之间也存在分歧。社保专家们赞同将社会保险费定义为费，由社保经办机构统一征收。而一些财税专家则倾向于由税务机关征收。笔者更倾向于前者。当前针对社会保险的各项管理授权不足、权责不清，应对社会保障机构集中授权，垂直管理，以加强对社会保险费征收情况的监管、稽查力度。此外，应加强舆论宣传，重点宣传缴费对职工养老、医疗等各方面待遇的影响，提高企业和职工对社保的认识，争取他们的支持和配合，解除他们的思想顾虑，以便社会保险费征收工作的顺利开展。

四、结论

改革开放后，中国开始了以市场化为导向的经济体制改革，它的全面与逐步推进使城乡社会结构发生了巨大的变化，出现的二元化社会格局也有了弱化和松动的趋势。但城乡的差距也逐渐拉大，在社会保障方面更是日趋二元化，由于其与市场经济的不相适应，所以迫切要求国家财政调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，建立与社会主义市场体制相配套的、与经济发展水平相适应的、新的社会保障体系。

【参考文献】

农村社会保障发展问题研究 篇7

社会保障被誉为社会的“安全阀”和“稳定器”, 它为社会协调发展和良性运行提供了重要的保障机制, 同时也是实现社会公平的重要工具。新中国成立以后, 党和国家对于社会保障事业的建设极为重视, 从经济水平和经济制度的实际情况出发, 建立了与当时的城乡二元结构体制相适应的社会保障体系, 为我国社会经济改革的推进起到了“保驾护航”的积极作用。在我国人口构成中占据了超过70%比例的农村社会成员并没有享受到来自国家的及时、全面和有效的社会保障。这种与社会保障制度目标想背离的现实状况的存在, 对于广大农民基本权利的实现, 以及城乡社会统筹发展和“三农”问题的解决极为不利。因此, 如何为我国广大农民群体建立一套行之有效的社保制度, 对于“三农”问题的解决以及现阶段全面深化改革目标的实现, 有十分重要的现实意义。

一、本文的理论基础阐述

(一) 农村社会保障的内涵及其特点

1. 内涵。

社会保障应该是全民化的, 没有农村和城市之分, 但是我国特殊的国情决定了我国的社会经济结构是一个城乡二元的国家, 社会保障制度在此基础上长时间呈现出明显的区别, 因此, 理论界对这一问题的研究往往从其内涵着手, 不同的学者对这一问题提出了自己的观点, 笔者对宋士云提出的:“农村社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定, 通过国民收入的分配与再分配, 对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员, 由政府和社会依法为其提供基本生活保障或帮助, 而建立起来的各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的通称”这一界定持认同态度, 在对农村社会保障内涵界定中, 引用为笔者对这一问题的观点。

2. 特点。

农村社会保障制度是我国社会保障体系的一个重要组成部分。从我国目前的社会经济状况情况来看, 我国目前的农村社会保障具有以下几个特点。

首先, 保障对象的广泛性。现阶段我国的农村社会保障是集政府和社会力量组织实施的。其保障的对象是农村一切符合社会保障条件的农村社会成员。对于保障条件范围内的农村个人和家庭, 都有资格享有社会保障的机会和权利, 都可以得到农村社会保障所提供的基本物质保障。

其次, 实施上的强制性。我国目前的农村社保是在国家主导下强制实施的, 它是按照一定的国家专门法律法规强制推行的。国家对某一项社保项目通过国家法律的形式予以确定以后, 农村社会成员中符合这一规定的都必须要按照规定参加这一社会保障, 并且依法缴纳一定的费用, 并且按照规定享受社保救助。

再次, 政府是责任主体。社保通常由企业、个人、政府三家承担。但是, 由于我国多数农村经济发展水平不高, 农民个人无法承担社保费用;乡镇企业和税费改革以后农村集体经济在补贴社保方面已是心有余而力不足。所以, 从总体来说, 我国目前的农村社保最终还是由政府承担了绝对多数的责任。

二、我国农村社保发展的必要性及现状

(一) 必要性

1. 我国农村人均占有耕地的数量少。

目前我国的耕地面积总体上以每年300万到400万亩的速度在递减, 而在人均占有耕地面积上, 有超过六百个县的人均占有耕地面积在0.8亩的国际警戒线之下, 且城市化、工业化的快速发展也使得大量耕地被占用。这种耕地数量上的匮乏制约了土地保障功能的发挥。

2. 我国农业生产效益低下。

时至今日, 除了东北等少数地区以外, 我国多数地区的农业生产机械化和规模化程度普遍低下, 西南、西北等地区主要还是以家庭为生产单位, 农业基本上靠天吃饭, 这极大制约了土地保障功能的有效发挥;此外, 我国的农业生产科技含量低下, 农业生产的附加值小, 使得农业生产的经济效益不高, 这是农村土地保障功能弱化的又一重要因素。

3. 应对人口老龄化和稳定社会的需要。

据权威预测, 到2030年左右, 我国农村人口中老龄人口比例将会达到70%的比例。可以肯定面对农村养老如此一个庞大的社会问题, 单纯依靠过去那种传统观念中“养儿防老”的模式, 是无法解决的。根据国际上的做法, 只有在政府主导下建立和完善农村社保制度, 保障农民“老有所养”、“病有所医”、“贫有所扶”、“残有所助”是唯一的途径;不可否认, 改革以后我国农民的生活水平取得了巨大的变化, 但是由于一系列因素的存在, 农民生活水平在进步的同时与城市之间的差距越来越大, 各种福利政策也把农村排除在外, 改革的红利并没有很好地惠及到广大农村和农民。如果这种负面现象长期得不到政府的重视和扭转, 那么, 会使得农民对社会制度产生不满, 而这种长期的不满情绪如果得不到解决, 极有可能造成影响社会稳定的一系列问题。因此, 处于人权和国家政治统治安全的角度来说, 建立和发展农村社会保障都显得十分必要。

(二) 现状

1. 现状概述。

首先, 农村养老保险发展迅速。自十六大提出发展农村社会保险事业以来, 到2003年在一年多得时间里, 农村参加养老保险的人数就达5248万人之多, 养老保险金迅速增长。此后, 在08年、09年国家多次针对农村养老保险问题出台了一系列专门的政策措施, 促进了农村养老保险事业的极大发展, 农村居民的养老保险问题得到了前所未有的改善。截止2011年年末, 全国共有32643.5万人次参加新农村养老保险, 达到领取待遇年龄的参保人数高达8921.8万人次, 新农村养老保险基金收入高达1069.7亿元, 支出高达587.7亿元。

其次, 新型农村合作医疗建立并迅速推广。从2003年以法律形式确定新农合医疗制度以来, 到2008年底, 新农合已经在全国范围内2529个县 (市、区) 开展起来, 农村人口参合率达到了91.5%, 而到2011年这一数据则变成了2637、97.0%。而根据国家卫生和计划生育委员会的最新消息, 2013年新农合的参合率为98.7%, 几乎涵盖了所有的农村人口。政策得到了迅速的推广实施。

再次, 低保制度得到全面推广。农村低保在2001年在我国大部分地区相继开展, 到2001年底, 有1997个县级地区建立了低保制度, 而到7年之后的2007年底, 这一数字变成了2777个, 据不完全统计受保障人数约为3465.4万人。而据数据显示, 2011年底这一数据为5302.2万人, 2012年为5340.9万人, 农村低保人数不断增加, 保障支出不断上升, 推动了农村社会保障事业的快速发展。

最后, 农村社会救助发展迅速。我国目前的农村社会救助主要表现为五保供养和扶贫工作。2006年的五保供养工作条例确定了财政供给为主主要集资模式, 到2008年底, 这一制度下的农村五保老人数为542.7万人, 2012年这一数字为555.9万人。2011年秋天, 在社会各界的不断呼吁和关注下, 国务院再次对贫困山区教育加大扶持力度, 单独拿出200亿元的资金来为农村九年义务教育阶段的学生提供免费午餐, 这一具有扶贫性质的政策惠及了全国3000万在校学生, 引起了极大的社会反响, 产生了良好的社会效益。

2. 存在的问题。

相对于西方国家范围广泛, 保障资金高的社保制度, 我国现有的农村社会保障制度存在较大差距, 但是考虑到我国的具体国情, 在分析我国农村社会保障制度时, 我们不宜以西方国家为标准进行简单的横向比较。因此, 结合我国的国情, 目前我国农村社会保障存在如下问题。

农村社保资金匮乏, 社保水平低下。根据有关资料的显示, 在我国政府的社保资金投入中, 农村和城市相比, 只占到城市的1/8, 而显而易见的是农村人口大大高于城市人口总数, 在这种机制下, 农村人均占有社保资金份额的比例仅为城市居民的1/30, 而多数的资金投入在了民政救济和扶贫项目上, 这造成了直接用于农村社会保障的资金严重匮乏;此外, 保障水平低下, 按照2009年新农合的资金支出和享受这一政策的人数来算, 人均占有额为113.16元, 同年的医院门诊病人所支出的人均医药费为146.5元, 连门诊医药费都不够, 更不用说是同年高达5463.8的住院费用了, 即使报销下来, 对于如此高的住院费用也是杯水车薪。保障水平之低下可见一斑。

社会保障区域间水平差异巨大。由于我国经济社会发展水平存在着地区间严重的差异, 所以也造成了我国农村社会保障水平呈现出明显的区域差异。这种农村社保水平的差异总的来说表现为东高西低的梯级变化现象。以东部江苏、中部湖北、西部重庆市三地为例, 三省区2007年的农村社保总水平百分比分别为:2.42%、0.65%和0.58%;2011年新农合人均筹资额和筹资总额分别为:江苏省273元、116.42亿;湖北省235.2元、91.51亿;重庆市230元、51.60亿;三省区中行政村设立村级卫生室的比例分别为:江苏省100%、湖北省93%、重庆市90%, 这种指标上的差异恰好与三省区经济发展水平的差异一致。

管理混乱、监督不够。我国目前的社保制度改革虽然已经在城乡统筹、全国统筹方面迈出了一定的步伐, 但是由于在管理上实际存在的地区分割、部门分割, 还是造成了管理上出现相当程度的混乱。对于农村社会保障制度目前是这样一个管理格局:民政部门管理社会救助、卫生部门管理新农合、而养老保险则有人力资源和社会保障部门管理。这种政出多门, 条块化、垂直化的管理格局不利于农村社会保障制度的长远发展;此外, 由于监督机制和力度的不够, 在农村社会保障中, 部分管理者和工作人员利用手中的权利, 利用制度的漏洞以权谋私为亲朋好友攫取国家社会保障提供的物质利益。这种现象在低保评定、救济发放、医疗报销、农村义务教育免费午餐经费使用过程中屡见不鲜, 在许多地区严重存在, 极大地造成了社保资金的浪费。是目前农村社会保障发展过程中必须予以关注的一个现实问题。

三、完善农村社会保障的对策

针对目前农村社会保障发展中存在的一系列问题, 结合未来农村社会保障改革发展的目标, 可以从如下几个方面着手, 改进和完善农村社会保障制度。

(一) 拓宽筹资渠道, 保证社保资金充足

农村社保资金目前主要是由政府和个人承担, 相对与城镇职工医疗保险少了企业这个具有雄厚资金实力的主体, 这在财政资源有限的情况下就会加剧农民的缴费负担, 对于资金规模的扩大显然很不利。因此, 在政府在可能的范围内进一步加大财政投入外, 还应该要拓宽资金来源。各级政府可以以发行政府债券的方式进行资金筹集, 还可以在目前比较繁荣的烟、酒消费中征收一定的保险费用于充实社保资金;同时鼓励社会团体和民间组织以及有经济实力的个人资助政府社保资金支出或者困难个人的社保缴费;引导民营企业、外资企业等各种非政府组织就合作医疗进行投资, 还可以鼓励慈善基金向农村社保领域注入资金。为社保资金规模和社保水平的提高奠定基础。

(二) 政府积极推动农村社保的区域一体化和城乡一体化

由于社会经济发展水平的差异, 目前农村社保出现明显的区域和城乡差异。因此, 从社会公平和社保发展的长远目标来看, 政府应该运用必要的行政和法律手段, 加强对不同区域间、城乡之间社保标准的引导和调节, 尽可能做到农村社保实现区域间和城乡间的一体化, 为社保在全国范围内的“漫游”提供前提条件。为我国农村社保未来向城市渐进式并轨打下基础。首先, 改革户籍制度。我国长期的城乡分治使得国民被人为分为农业和非农业户口, 在此基础上形成了包括社会保障在内的不同公共服务体系。这造成了城乡户籍制度下的广大农村居民在教育、医疗、住房、就业等社会保障方面享受着比城市居民更低的待遇, 不可否认, 这种制度在计划经济条件下具有其一定的合理性。但是, 随着我国经济的不断发展, 城市化、工业化不断加快, 这种制度给实际上生活已经实现了城市化的广大农村进城人员来说, 造成了融入城市生活的极大阻碍, 这一群体在城市生活中处于边缘化的状态, 这与他们对城市发展的贡献极为不相称, 长期不解决这个问题必然会对社会稳定带来极大隐患。因此, 应该从以人为本的角度出发, 适时、适当改革户籍制度, 消除目前建立的户籍制度基础上的教育、卫生、就业等歧视性制度, 使改革的红利惠及到广大农村居民。其次, 政府要加强对农村社会保障的司法救济力度, 对于侵犯农民社保权益的行为及时为农民提供司法帮助。例如:“鼓励律师, 督促乡镇司法工作人员为农民提供法律服务;简化社会保障纠纷解决程序, 加强司法人员专业知识与素质提升培养, 提高社会保障案件的处理效率等”。

(三) 加强农村社会保障管理与监督

再好的政策, 如果在实施过程中没有得到很好的管理与监督, 那么它的实际效果必然会大打折扣。首先, 要成立省级和县级农村社会保障管理委员会, 有委员会统一协调管理农村社会保障工作, 分管农村养老保险、医疗保险、社会救助的部门统一由委员会管理和监督, 在委员会领导下统一开展工作, 避免各自为政, 分割管理造成的管理混乱职责不清的现象, 为农村社保的转移办理, 和城乡衔接提供方便。完善农村社保监督机制, 引入人大、政协、群众、司法、媒体等监督力量, 参与到社保监督工作中来, 对社保工作中的资格认定、资金发放等环节进行有效的监督, 确保社保工作在阳光下开展, 社会保障各项资助用在最合适的地方, 及时发现和惩治各种农村社保工作中出现的违纪违法行为。

四、结语

社会保障制度差异风险研究 篇8

关键词：社会保障制度差异风险

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1007-3973(2010)012—185-02

1社会保障制度差异分析

社会保障制度差异是指在不同的社会人群间施行有差异的社会保障制度的现象。我国的社会保障制度主要存在如下差异：

1.1城乡差异

中国社会保障制度的城乡差异是指城乡居民因身份不同而拥有不同的社会保障制度，享受不同的保障待遇。自1949年以来，中国形成了城乡差异的二元社会保障体制：城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。

1.2区域差异

中国社会保障制度的区域差异是指中国各省、市、自治区甚至县市各自形成各区域的社会保障制度。目前中国有2000多个统筹单位把守着我国养老、医疗等主要社会保险体制，各单位之间政策不统一，从而形成了中国社会保障制度的区域差异。

1.3社会人群差异

中国社会保障制度的社会人群差异是指不同的社会群体由于就业与否、就业所在的部门不同而带来的不同身份的人员享有不同的社会保障制度。

1.3.1城镇企业职工

城镇企业职工的社会保障是建立得比较完善的一个社会保障制度，也是我国最具有现代社会保障制度性质的一个社会保障制度，这部分社会保障已经比较成熟，参保率比较高，是我国社会保障的主体。

1.3.2机关、事业单位职工

虽然机关、事业单位职工和城镇企业职工同属城市居民，但是机关、事业单位职工与城镇企业职工的社会保障制度的社会保障制度却非常相同。目前，我国的机关、事业单位职工的社会保障制度实行的是公共财政保障模式，医疗保障实行的是公费医疗。

1.3.3农民

目前农民社会保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和农保。

2社会保障制度差异风险的分析

社会保障制度差异风险是指在不同的社会人群间施行有差异的社会保障制度而造成的风险。

2.1目标偏离风险分析

目标偏离风险是指社会保障制度差异造成的社会保障福利待遇的不公平背离社会保障建立的目标和原则的风险。

社会保障是对国民收入进行再分配的重要机制，对维护社会公平发挥着十分重要的作用。市场机制追求效率，社会保障则应更加注重公平。社会公平是社会保障制度的首要价值选择。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是由于社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以更好地促进社会公平。

2.2制度运行风险分析

制度运行风险是指社会保障差异会给社会保障制度的正常运行造成干扰的风险。

2.2.1社会保障转移困难

由于我国的社会保障制度的多重分割，就存在在不同的社会保障制度间转移社会保障的问题，如果社会保障的衔接转移政策不完善，就会造成社会保障转移的困难，甚至是根本无法转移。

根据目前的政策，养老保险和医疗保险可以在不同社会保障制度间转移衔接，但是这些转移政策不仅繁多复杂，而且有些的政策的可实施性也比较小。例如，农保转移到其他多种不同的社保就要制定多种复杂的衔接政策，如果转移到城镇企业职工养老保险，就又有两种不同政策。而公务员进入企业工作，则要为其建立个人社保账户，并且给与其个人账户一次性补贴。而至于除养老保险和医疗保险以外的保险则无法转移，只能作废。

2.2.2基金收支差异风险

社会保障制度的差异也会造成社会保障基金收支差异上的风险。由于不同社会保障制度的基金收缴来源和支出情况不同，不同社会保障制度间的社会保障基金的收支压力是不一样的，即会造成不同社会保障制度间的基金收支风险不同。

我国社会保障制度在城乡和地区上的差异主要是由于经济发展的不平衡产生的，然而，经济上的不平衡必然造成社会保障基金收支风险的不同，而多重分割的社会保障制度又无法对这些不同的风险进行统筹，从而降低整个社会保障制度的风险，从某种意义上讲，社会保障制度差异造成的基金收支差异加大了整个社会保障制度的风险，而这种风险是可以通过提高社会保障统筹层次来降低的。

3社会保障制度差异风险的防范

3.1建立统一的社会保障管理体系

3.1.1制定统一社会保障政策

当前，我国还没有一个统一的全国性的制度规则，不同地区社会保险制度的差异很大，导致各地间农民工、农民在跨地区转移时，尤其是进城务工时，其社会保障帐户无法随之调动。这就造成了人部分农民工根本无法享有可靠稳定的社会保障，而如果没有一个全国基本一致的基本规则，在统筹城乡社会保障制度时，也会耗费史多的成本。所以，我国应尽快通过制定相应的法律法规，对农村社会保险制度的基本规则做出规定，从而保证全国性的基本规则，逐步实现城乡社会保障一体化。

3.1.2尽快建立全国统一的社会保障管理机构

改变现在城乡社会保障体系多头管理和不规范现象，同时社会保障监督委员会也要加人监督力度，顶防社会保障管理与执行过程中的不规范、违法的操作。

3.1.3逐步提高社会保障的统筹层次

国家应对地域范围、收缴技术、缴纳标准、帐户转移、养老金发放、基金运营与管理、保障措施等方面做出统筹性的规划。一方面，提高社会保障的统筹层次有利于社会保障基金的统筹安排和地区间、行业间的调剂使用。另一方面，提高社会保障统筹层次可以适应进城务工人员流动性较强的特点，实现社会保险关系的流动和接续。因此，实现社会保险的高层次统筹十分必要，我们需要首先落实省级统筹，并逐步走向国家统筹。

3.2调整改善社会保障制度差异

3.2.1打破中国社会保障制度的区域差异，建立基本保障全国统筹的社会保障制度，提高统筹互济水平

从政策制定到资金统筹，不能由各省、自治区、直辖市自己操作，更不能再下放到地市或县市操作。社会保障制度实行全国统筹的前提和基础是社会保障资金在全国的统收统支，不能各地基础保障实行自收自支。要实现基础养老等保障的统收统支，应该建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统。

3.2.2打破中国社会保障制度的城乡差异、社会人群差异，建立广覆盖的社会保障制度

根据社会保障社会保险大数法则，参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。我国是一个人口大国，为了更好地发挥社会互济功能，就必须建立广覆盖的社会保障制度，在实行全国统筹的基础上，覆盖社会的所有劳动者。同时，要改革公务员社会保障制度，将公务员的社会保障纳入城镇企业职工的社会保障体系。

3.3建立普惠的社会保障制度

从发达国家社会保障制度执行的效果来看。它在为低收入者提供生活保障、维持社会的稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障制度过于完善且保障标准较高，也带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。我国目前还是发展中国家，现阶段我国只能建立与社会生产力水平相适应的低水平的社会保障制度。因此，要完善公民的最基本的社会保障制度，并将全体公民纳入该体系中，从而为所有公民提供最基本的生活保障，维持社会的稳定。

3.4完善社会保障信息网络系统

我国社会保障管理机构需要尽快史新我国的社会保障信息系统，运用现代先进信息技术，建立覆盖全国的统一的社会保障信息网络系统。其信息库可以对城市居民与农民工等所有参保人员在各地的社会保险基金缴纳、支付、杏询、服务等记录进行存储，然后社会保障管理机构可以通过对全国社会保障信息库的运用，实现全国范围内不同区域之间的信息互通，这样就能做到迅捷准确地处理参保人员的个人社会保险帐户的不同区域间的转移和接续事务，完全可以应对农民工这种人群体、高流动性的难题，从而保证农民工的社会保险的连续性、稳定性。

参考文献：

[1]谷彦芳，王峥，我国城乡社会保障制度的差异分析与统筹对策[J]，山东纺织经济，2009