构建中国特色政府绩效审计的战略思考

构建中国特色政府绩效审计的战略思考（通用8篇）

构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇1

构建中国特色政府绩效审计的战略思考

摘要：政府绩效审计是政府审计的发展方向。历史发展表明，政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分。伴随着新公共管理运动的掀起，有力地推进了政府绩效审计的发展。目前，政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。政府绩效审计的产生和发展，是根源于公共资源有限性与政府需求无限性的矛盾，直接动因是公共受托责任，内在动力是政府财务审计失灵。尽管政府绩效审计的发展有力促进了政府绩效的提高，然而它在发展进程中，仍然还受一些瓶颈要素的制约。面对新的形势和机遇，政府审计机关应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

关键词：政府绩效审计公共受托责任民主政治新公共管理中国特色

一、引言

实践已经证明，政府绩效审计弥补了传统财务审计仅对财务报表是否真实与公允发表意见的缺陷，为政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度提供了有效的手段和工具。绩效审计已在世界范围内广泛开展，成为西方国家政府审计的主流。西方审计学者认为，在政府审计史上，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。美国是较早将绩效审计注入政府审计的国家，早在1972 年,美国政府审计师用于绩效审计工作量就已占其总工作量的86%。但在我国，绩效审计还仅仅开始，确切地说，是沿着西方国家走过的路径亦步亦趋，与《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出的“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”的目标还有较大差距。为此，我们必须积极应对，研究先进国家政府绩效审计的发展经验，分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

二、美英等国家政府绩效审计发展考察

20世纪40年代后，美英等国家公共开支大幅度增长，公共资源与需求矛盾日益尖锐，公众对政府承担公共责任的要求日趋高涨，对政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性关注迫切, 在蓬勃高涨的民主意识压力下, 美英等国家纷纷建立了适应各自国情的政府绩效审计模式。政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分，伴随着新公共管理运动的掀起，20 世纪70 年代后，美英等国家政府绩效审计得到长足发展。目前，这些国家的政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。

（一）美国政府绩效审计发展考察

美国是政府绩效审计的先驱。早在1945年美国国会就通过了《联邦公司控制法案》（the Government Corporation Control Act），要求美国审计总署（GAO）不仅直接评价公营企业的合规性，而且应对管理效率和内部控制的效率加以评价，并向国会报告。到了20世纪60年代，审计总署率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计。1972年，审计总署出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》（Standards for Audit of Governmental organizations，Programs，Activities and Functions.俗称“黄皮书”），首次将绩效审计列作政府审计的类型之一，并加以规范，从此使美国政府绩效审计步入规范化、法制化轨道。这一时期，审计总署以项目评估为中心，开展了反贫困、能源等多个重大项目的绩效审计，为绩效审计的全面开展奠定了坚实的基础。随后，审计总署又于1981、1988、1994、2003和2007年5次对“黄皮书”进行了修订，并在其再版时改称为《政府审计准则》。修订后的准则对绩效审计定义、目标、现场实施、报告等的规定更加具体、明确。随之审计范围不断扩展，日益广泛，包括能源供应、国民健康、国家防务、交通安全、军费开支、税收政策、人力资源、平等就业、劳工权益和环境保护等各个领域均被纳入绩效审计视野。此时的绩效审计已经日趋成熟, 方法多样, 成效显著（陈宋生等，2006）。2004月7月7日，审计总署将其使用了83年之久的机构名称“General Accounting Office ”改为“Government Accountability Office”。尽管更名事小，但预示着美国审计未来的发展方向，正如时任美国审计长戴维 M·沃克所说的，“新名称将会更明确地表明，审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任”。

（二）英国政府绩效审计发展考察

据考证, 英国是最早开展政府绩效审计的国家。在英国，绩效审计被称为“Value for Money Audit”, 一般翻译为货币价值审计。早在1314年，英国就在财政部内任命了第一位审计长。1861年，下议院根据财政大臣建议，建立了公共账目委员会（Public Accounts Committee）。随后，根据1866年《国库和审计部门法》设立了主计审计长。由于主计审计长必须向议会报告政府账目的审计情况，有机会思考公共资金的有效使用问题，并在审计中付诸实施，具有绩效性质的审计随之浮出水面。尽管主计审计长开展绩效审计没有得到法律授权，但得到了公共账目委员会的支持和充分肯定，绩效审计发挥的作用随之更加明显。随着审计职能的不断加强，议会和政府都意识到有必要对政府审计的法律环境进行改革。1980年3月，政府发表了《主计审计长作用》的“绿皮书”。“绿皮书”认为应通过新的审计立法，明确主计审计长开展绩效审计的权限。在这种情况下，议会于1983年通过了《国家审计法》（National Audit Act）。该法规定主计审计长为下议院官员，要求通过建立审计署（NAO）协助主计审计长开展审计工作；主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查。1997年，审计署发布了绩效审计手册，初步确立了绩效审计准则体系。随后审计署不断对该手册进行修订完善，并于2003年发布了新版绩效审计手册。依据这些法律和手册，审计署不断开拓绩效审计新领域。2000年后，审计署有50%左右的审计业务属于绩效审计，每年完成约60个绩效审计项目，涉及国防、教育、环境、卫生、养老、文化、体育、法律、议会、财政、外事、农业、交通，以及公共服务与私营合作等几乎所有主要的政府部门、行政和公共机构，并产生了良好的社会影响。政府绩效审计在英国无疑正在走向成熟。

除美英等国外，其他国家的政府绩效审计也都取得了长足发展，如澳大利亚、加拿大、德国、法国、西班牙、荷兰、日本、巴西、菲律宾、巴基斯坦、印度、马来西亚、新加坡等。政府绩效审计已成为世界政府审计的潮流和发展方向, 成为一个国家社会民主发展和公共管理科学水平的象征（王素梅，2011）。

美英等国家政府绩效审计的发展情况表明，政府审计机关全面开展绩效审计是不可阻挡的趋势。发展绩效审计，要不断完善绩效审计法规和准则体系，探索建立科学合理的绩效评价指标体系。要注重人才资源建设，优化人才结构，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。要扩大绩效审计范围，扩展绩效审计领域，涵盖政府涉足或准备涉足的各个方面。要提高绩效审计的透明度，主动公开绩效审计的过程和结果。美英等先进国家政府绩效审计的上述发展经验，值得我们在探索构建中国特色政府绩效审计时借鉴。

三、政府绩效审计产生和发展的原因

政府绩效审计的产生和发展有其深刻的历史背景和内在根源。刘家义（2004）认为，绩效审计的产生，归纳起来主要是受托责任、经济发展、政治制衡和技术方法4个因素；卓越（2007）认为，政府绩效审计的兴起动因包括政府部门支出的不断增加、公民民主意识的日益增强、新公共管理的强力推动、相关技术方法的发展铺垫、各种学科知识的理论基础、传统财务审计的失败或失灵；蔡春和刘学华等（2006）认为，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾，公共受托责任是推动绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是促使绩效审计事业在世界范围兴起的最重要原因；《公共支出绩效审计研究》课题组（2007）认为，公共支出绩效审计的产生和发展受到社会、政治、法律等因素的影响，同时也取决于审计职业界自身的胜任能力。我们认为，公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源，公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因，财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力。

(一)公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源

众所周知，国家权力的本源在于公众。公众将公共资源交给政府，由政府按照公众的意志治理国家公共事务，其目的是为了解决公众个人或市场做不了、做不好或不愿做的事情。但是，公共资源是有限的。随着社会的发展，特别是主张政府干预社会经济生活的凯恩斯主义的兴起，政府在社会经济生活中开始发挥越来越大的作用。随之而来政府机构的规模不断扩大，政府提供公共产品和公共服务的范围日益扩展，政府机构对公共资源的需求与日俱增，公共资源供给有限性与需求无限性的矛盾越来越突出。公众作为公共资源的拥有者希望获得政府使用和管理公共资源效率和效果方面的信息越来越强烈，绩效审计正好满足了公众这方面的需要。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“3E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必须保障条件（蔡春和刘学华等，2006）。

(二)公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因 历史唯物主义认为，一国公共资源应属于该国公众所有，政府只是受公众委托管理和使用这些公共资源，所以政府必须就其行动、失职行为、决策、政策与支出对公众负责，如实报告公共资源的使用及其后果。如果政府不如实提供公共资源管理和使用的信息，将极大损害公众的利益，而且导致政府的权力失去监督，容易滋生政府腐败。为了保证信息的真实完整，政府要向公众报告，而且该报告还需经过政府审计。在民主发展初期，公众只要求“一切取之于民的，必须用之于民”，不按照公众意志管理和使用公共资源，政府就应负责任，应接受审计。此时的审计属于财务审计。“随着公共意识的增强，对管理公共资源的个人或实体应负公共责任的要求日益明显，因此，需要确立责任程序并使其行之有效”。即“一切取之于民的，必须经济有效地用之于民”。用于民而不经济，用于民而没有达到公众预期的效果，政府仍要负责，仍要接受审计。此时的审计属于绩效审计。这说明，随着公众民主意识的增强，公共受托责任的内容和要求随之拓展，从而促使政府审计重心从财务审计转移至绩效审计。

(三)新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因

新公共管理运动（New Public Management）兴起于20世纪70年代末至80年代初，是一场声势浩大且旷日持久的政府改革和再造运动。新公共管理运动借鉴企业管理的理念、方法和技术，引入市场竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率，明确政府责任，增强政府的服务意识。其核心特征是对政府绩效和责任的高度关注。建设一个优质、高效、经济和负责任的政府成为理论研究者、政治改革家及公众的共识。公众对提高公共资源的使用效果和明确政府履行责任的要求越来越严格，使政府承担社会和经济的义务日趋扩大。新公共管理运动又主要体现为以“ 3E”为标准的、市场化的绩效评价, 从而将绩效审计与其紧密的联系在了一起, 极大地推动了绩效审计的发展。正如李璐（2009）所说的，新公共管理运动为政府绩效审计的发展提供了重要的社会环境、技术支持与战略方向。

(四)财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力

爱德华·科尔尼等（2009）在《联邦政府审计——法律、规则、准则、实务与萨奥法案》一书中指出，在2005年，联邦政府审计不仅仅集中审查单位的财务状况，还包括对被审计单位绩效、管理、合法会规性、财务控制的有效性进行相关的评估与取证。对财务状况的审计当然非常重要，并且其重要性未来也不会改变，这是一切审计工作的前提。然而对财务数据的审计，由于针对特定时点，所能够提供的被审计单位的信息——包括被单位是否具有足够效率的信息，以及被审计单位的运行是否达到了授权立法设定的目标的信息——是十分有限的。美国时任审计长戴维 M·沃克曾经说过，“对公共资源的责任是国家治理过程的关键，也是健全的民主制度的重要因素”。因此公众需要了解政府提供服务是否讲究了效率性、效果性和经济性，但财务审计无法满足公众的这个要求。财务审计的“失灵”，促使政府审计不得不谋求创新和发展，开辟新的审计领域。政府审计谋求自身的革命便内化为政府绩效审计发展的内在要求和动力（卓越，2007）。

四、制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素

绩效审计是政府审计的发展趋势。自1983年我国建立政府审计制度以来，审计界一直在探索绩效审计的理论与实务，但到了2002年，全国审计机关涉及绩效审计的工作量仅占到全部审计工作量的四分之一左右。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》颁布实施后，各地掀起了一股探索和实践绩效审计的热潮。江苏、浙江、山东、深圳等省市的一些地方，通过边实践、边总结、边推广，初步形成了适合当地审计环境的一些有益的做法和经验。与此同时，审计界对绩效审计的理论与实务研究也在不断深入，相应的论文不断见诸各种报刊杂志。据刘美霞（2011）检索，中国期刊网上有关绩效审计的论文数从2002年的3篇，增加至2006年的80篇。但总的看来，我国绩效审计起步较晚，发展步履蹒跚，地区发展不平衡，成效不够明显。分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，我们认为，至少有以下四个方面，值得研究解决。

（一）缺乏绩效审计理念，观念落后

由于绩效审计刚刚起步，真正意义上的绩效审计实践经验不多，典型案例很少，因此在公众的脑海里还很难有绩效审计这个概念。受传统观念影响，不少人认为，效益、效果只对物质资料生产部门而言，对于非物质资料生产领域的政府机构和非营利组织则不存在。因此，谈不上对政府机构和非营利组织实施绩效审计。还有人认为，审计不就是查违反法律法规的问题吗？至于政府行动、失职行为、决策、政策与支出等那是改革、发展中的事，审计不要管得太多，否则可能还会阻碍改革的顺利进行。我国是发展中国家，解决公众尽早实现小康目标是政府一项长期任务，因此只要措施得力，采取什么方式、方法，哪怕牺牲环境、浪费些公共资源也是在所难免的，审计不必大惊小怪。在粗放型经济发展模式下，人们绩效意识淡薄，以绩效为核心的经济运行与社会发展机制还没有建立起来，如果此时奢谈什么绩效审计，简直是天方夜谭。更要命的是，有些审计机关的专业人士竟然认为，目前审计工作的重点应该是真实性审计，将着重点转至开展绩效审计势必会影响和妨碍真实性审计，得不偿失。有的认为绩效审计神秘莫测、高不可攀，理论上讲不清，实践中道不明，没有一套科学合理的绩效评价指标体系，没有操作性强的绩效审计指南，审计人员是心有余而力不足。认识上不到位，观念落后，是制约我国政府绩效审计发展的重要因素。

（二）绩效审计法规和准则体系不健全

美英等先进国家都对绩效审计提供了强有力的法律保证。但从我国现已颁布实施的审计法及其实施条例、国家审计准则等法律法规和规章中，仅涉及到与绩效审计有关的效益目标及效益的概念。如2010 年新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》第二条，审计法所称审计，“是监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，第五条增加了审计评价依据包括“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”。2011 年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》第六条规定了审计机关“监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性”，“效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”第五十二条规定了审计机关“应当定期检查审计项目计划执行情况，评估执行效果”。从上述法律法规和准则的有关条款中，没有涉及到审计机关开展绩效审计的法律授权，没有对绩效审计的现场实施和报告作出规定，甚至还没有“绩效审计”这个概念。看来，财务审计依然是审计制度建设的主要内容，在审计制度的完善过程中，与绩效审计相关的制度建设依然没有得到应有的重视。此外，现有的审计法律法规和准则中均未涉及政府绩效评价指标体系。从操作层面看，政府绩效审计评价指标体系建设的滞后，同样是制约我国绩效审计顺利开展的一大重要障碍（管怀鎏，2005）。

（三）绩效审计信息公开制度不健全，审计结果公告进展缓慢

随着民主政治的发展，公众对公共资源的经济性、效率性和效果性知情权的呼声越来越高。要提高公共资源管理和使用的透明度，就必须及时公开绩效审计过程和结果的信息。但是，目前有关绩效审计信息公开方面的法律法规不够健全，规定不够具体，不利于操作。如审计法第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。“可以”是选择性用语，缺乏强制性，约束力不强。审计法实施条例第三十三条增加一款“审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司”，进一步约束了审计机关公布审计结果的权限。2011年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》仅在第五章第四节中用6个条款对审计结果依法公告、审计结果公告信息内容、约束情形、承办单位、批准程序等做了原则性规定。由于强制性不强，缺乏操作性，审计结果公告进展缓慢。加上公告后的责任追究跟进不力，审计出的问题往往“大事化小, 小事化了”, 有的甚至不了了之, 绩效审计的权威性和威慑力大大降低。据盛巧玲（2011）研究，自2003 年起至2010年，审计署仅对外发布51 项审计结果公告。其中2006至2007 年发布审计结果公告6 项，2008 年发布审计结果公告8 项，2009 年发布审计结果公告15 项，2010 年发布审计结果公告22 项。从公告内容上看，2006至2008 年每年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有3 项，2009 年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有6 项，2010 年审计结果公告以绩效审计为主或涉及到相关内容的仅有3 项。由此不难看出，政府审计信息披露内容依然侧重于财务审计，而对公众关心的绩效审计结果重视程度远远不足，绩效审计披露信息并没有随着每年审计结果公告的增多同比例增长，且披露内容单一，披露相关内容多为公共投资绩效审计和环境绩效审计。在审计结果公告披露已结案的移送案件和事项中几乎未涉及到有关绩效审计责任追究的内容。

（四）人才资源建设滞后，人才结构不合理 “政治路线确定之后，干部就是决定因素”。具有中国特色的政府绩效审计之路能不能越走越宽广，要看能不能不断培养造就大批优秀审计人才，更要看能不能让各方面优秀审计人才脱颖而出、施展才华。但是，由于我国政府审计起步晚，对审计人才建设不够重视，缺乏相应的审计人才队伍建设机制，审计领导人才、审计专业人才、审计管理人才这三支队伍还没有成建制，与建设一支“政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐”的审计人才队伍的距离较远。当前，审计人员习惯于就账查账、就事论事，就问题查问题，系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够，宏观意识不强，还没有真正做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”；审计人员知识结构、技能素养差距较大，技术经济、信息化、法律等方面的人员严重不足（刘家义，2004）。由于绩效审计范围广，涉及政府管理和使用公共资源的各个方面，要对其经济性、效率性和效果性进行审计评价，客观上要求审计人员掌握各方面的知识和技能。显然，从这一角度看，目前我们的审计队伍还很难称职地承担起真正意义上的绩效审计任务（管怀鎏，2005）。

五、构建中国特色政府绩效审计的战略思考 绩效审计尽管姗姗来迟，但绩效审计的理念已在政府审计工作中初见端倪，通过最近几年的不断探索和实践，也已具备了实施绩效审计的相应条件。但是，我们不能就此沾沾自喜，更不能裹步不前。面对新的形势和机遇，我们应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

（一）切实转变思想观念，提高对绩效审计的认识

思路决定出路，观念决定方向。因此，切实转变观念，提高对绩效审计的认识，对构建中国特色政府绩效审计非常重要。何谓绩效审计？第十二届最高审计机关国际组织会议《关于绩效审计、国有企业审计和审计质量的总声明》指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对国有部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。有人说政府不从事物质资料生产，不存在经济、效率和效果的问题。殊不知，政府是管理和使用公共资源的受托者，其任何一项决策的失误或工作上的失职都会导致某一行业或部门乃至整个国民经济运行的不协调，从而造成难以估量的经济损失。再说政府管理和使用公共资源，理应尽职尽责，为公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，为公众谋福祉。如果不讲效益、效率和效果，势必会造成公共资源的损失浪费，对经济社会又好又快发展造成直接或间接影响，最终损害的是公众的切身利益。因此，认为无须对政府实施绩效审计，是没有根据的。所以，我们应该大力提倡关于政府绩效审计的理论研究，使绩效审计在权力部门、立法机构、责任单位各方面都得到普遍接受。要通过立法和宣传，使社会各界增强绩效意识，支持、理解审计机关开展绩效审计。

广大审计人员要更新绩效理念，要“从审计就是查账，就是收缴违纪款项的误区中彻底转变过来”，要认识到开展绩效审计是政府审计发展的方向，是政府转变经济发展方式、建立有限政府、责任政府、效能政府的客观要求，是公众赋予审计人员的一项光荣而神圣的使命。尽管当前开展绩效审计还有不少困难，但我们不能让这些困难束缚了手脚，羁绊住前进的步伐。在当前及今后一段时间里，各级审计机关要整合好审计资源，正确处理好绩效审计和财务审计的关系，坚持以财务审计为基础全面推进绩效审计。要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务，科学选择绩效审计项目，明确审计重点，努力促进提高公共资源管理和使用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平。

（二）建立健全绩效审计法规和准则体系 依法审计是政府审计的基本原则之一，绩效审计也不能例外。但我国审计法及审计法实施条例还没有就“授权审计机关开展绩效审计”作出规定，也没有制定绩效审计准则，这与国际惯例不符。在许多国家，宪法或其他法律明确赋予最高审计机关开展某种形式绩效审计的权力，如英国《国家审计法》（1983）规定，主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查；澳大利亚《审计长法》（Auditor-General Act,1997）对绩效审计的定义、审计长的主要职责和权力、绩效审计内容、绩效审计报告等作出了详细规定。至于绩效审计准则的重要性不言而喻。从某种程度上说，绩效审计准则和指南的完善程序，反映了一个国家对于绩效审计的基本认识和基本理念，同时也反映了一个国家绩效审计实践发展的水平（《公共支出绩效审计研究》课题组，2007）。从美英等国家绩效审计发展看，也证明了这一点。美国作为世界上最早制定绩效审计准则的国家，1972 年出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》，随后于1981、1988、1994、2003和2007 年共进行了5次修订。该准则对美国及其他国家的绩效审计都产生了很大影响。英国、澳大利亚、瑞典、加拿大、丹麦、荷兰、挪威、菲律宾、泰国、津巴布韦等国家也都颁布了绩效审计准则。我国绩效审计刚刚起步，需要积极借鉴国外政府绩效审计法规和准则建设经验，探索适合我国国情的政府绩效审计法规和准则体系。

基于以上认识，我们认为，除了进一步修订完善审计法及其实施条例，从立法上明确绩效审计概念、目标、政府审计职责、权利和义务外，要探索制定绩效审计准则或对现行国家审计准则（2010）进行修订，增加绩效审计的内容，具体包括绩效审计的概念、目标、审计机关和审计人员、现场审计、审计报告、后续审计等。同时，在准则的基础上，参照最高审计机关国际组织绩效审计实施指南（2004），制定我国政府绩效审计指南，为审计人员贯彻实施绩效审计准则提供具体详细的指导。此外，建立一套科学可行的指标体系是开展绩效审计刻不容缓的措施之一（卓越，2007）。由于绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。加上在不同的地区，对于不同的绩效审计项目，在审计权限、范围、组织和方法上都存在较大区别。因此要制定所有绩效审计都适用的评价指标体系更难以实现。这就要求审计人员勇于探索，加大对绩效审计评价指标体系和绩效审计技术方法的研究和开发力度，认真总结和不断修订绩效审计评价指标体系，从而使绩效审计结果有更好的利用价值。

（三）提高绩效审计的透明度，建立和完善绩效审计公开制度

在民主社会中，知情权是一项基本权利。公众将公共资源委托政府管理，就有获取政府管理和使用公共资源信息的权利，同样也有获取政府绩效审计信息的权利。审计机关将绩效审计过程和结果向社会公开，一方面可以解除政府管理和使用公共资源的受托责任，另一方面也可以解除政府审计机关的受托审计责任。实际上，将绩效审计过程和结果公诸于众，既有利于增加审计工作的透明度，树立审计公正形象，强化公众对审计执法行为的监督，赢得广泛的社会支持，也有利于我国审计工作尽快与国际接轨（卓越，2007）。因此，公开绩效审计过程和结果，是政府审计的必然选择，也是审计走向现代化的重要标志。

当前，美英等国家绩效审计的过程和结果已经基本公开，并有专门的法律来保证实施。反观我国，公开制度还不完善，公开进程比较缓慢。随着公众民主意识的日益增强，要求全面、全过程公开绩效审计结果的呼声日益高涨。面对新的形势，我们认为，首先要增加或修改绩效审计公开的法律规定，明确公开的法定要求，使绩效审计公开成为绩效审计程序的法定环节，而不是“可有”、“可无”。其次要完善绩效审计公开的审计准则，对公开的形式、内容和程序等作出详细规定，尽可能减少审计人员对绩效审计公开的自由裁量权，为绩效审计公开的具体操作提供有效指导。最后还要建立绩效审计公开信息反馈制度和绩效审计结果跟踪问责制度，加强对绩效审计公开信息质量的后评估和绩效审计结果的跟踪问责，真正发挥绩效审计公开的效用。

（四）注重人才资源建设，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才 审计资源中最重要的应该是人力资源，政府审计的职能定位要求审计人员必须具有很高的职业素质才能实现对政府管理和利用公共资源的效益的监督与评价，才能实现对国有资产的利用和管理的效益的监督与评价（邢风云，2007）。而我国目前审计人员的现状与绩效审计发展明显不同步，专业化程度较低，整体素质不高，知识结构单一。在我国现有的审计人员中，以会计和审计专业的人员为主, 而法律、经济、管理、工程技术、计算机、环保等专业人员缺乏，尤其复合型的人才更是凤毛麟角（邢风云，2007）。但美英等国家情况不同，美英等国家已形成多元化的审计人员结构。如美国审计总署有工作人员5 200 左右，其中除约2 500 人的会计师外，还有约1 500 人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构为美英等国家政府绩效审计的顺利开展奠定了基础。我国社会主义市场经济的特点决定了我国也有广泛的绩效审计领域，也需要有多元化的审计人员结构。为此，必须加强审计人才资源建设，培养和引进更多的适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。加强审计人才资源建设，要立足绩效审计工作实际，健全审计队伍专业化建设机制，着力引进人才，优化知识结构，不断提高具备与绩效审计工作相关的审计、会计、财政、金融、法律、计算机、建筑工程、环境工程、企业管理等核心专业背景的人才比例。要加大专业化人才的培养力度，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，尽快形成一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、能够满足工作需要的绩效审计队伍。要借鉴国内外经验，以审计职业准入制度为重点，以审计岗位职责为基础，以审计人才职业资格为依据，实施选拔、使用、考评、激励等全方位的职业化管理，健全审计职业教育体系，分职级、分层次培养人才。

六、结语 构建中国特色绩效审计是一个系统工程。驶向绩效审计王国的汽笛已经拉响，接下来如何掌舵，航向怎么确定，主动权掌握在全体审计同仁。绩效审计是政府审计的未来，是政府再造、重塑政府形象、加强政府绩效管理，进而提升公众生活质量的战略性工具。美英等国家绩效审计已占主导地位，国人岂能只是望其项背？洞悉绩效审计产生和发展的原因，分析制约我国绩效审计发展的瓶颈要素，认清前进道路上的障碍，逐一破解，绩效审计的未来一定十分光明。

参考文献：

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构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇2

综观政府绩效审计的发展历程,其产生的动因主要基于两个方面:一是政府公共支出的日益增加和公营企业的不断涌现,使得人们对政府部门支出的效益越来越关注;二是二次大战以后,民主意识的增强,社会公众强烈要求政府加强经济责任,提高公营部门支出的效果。于是审计职能作用的范围便渐次扩大,传统的合规性财务审计开始向绩效审计延伸,从而使绩效审计成为国家审计发展的趋势。绩效审计的实质即公众作为委托人通过授权审计部门实施绩效审计,而对政府及其他公营部门履行受托责任的过程进行控制,以保证受托责任得到全面履行。由此可见,绩效审计的产生完全是基于对政府及其他公共经济活动进行控制的客观需要,因而是符合现代经济社会发展基本趋势的一种规律性现象。

随着我国政府行政体制改革的进行,我国政府正由权力型、管制型向责任型、服务型转变。与传统财政财务审计不同的是,绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式,其审计的内容与发挥作用的机理上都具有全新的改变。绩效审计在我国通常称为效益审计,侧重于对财政财务资金使用效益的审查和监督。早在1983年,审计署在《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》中就提出了“考核经济效益”的要求;1985年发布的《国务院关于审计工作的暂行规定》第二条明确规定,审计机关“对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支,财政金融机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位的财务收支及其经济效益,进行审计监督,以严肃财经纪律,提高经济效益,加强宏观控制和管理,保证经济体制改革的顺利进行”,这时审计对象则扩大到了财政金融机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位。1994年颁布的《中华人民共和国审计法》进一步将效益审计通过立法程序确认下来,成为我国效益审计实践的法律依据。这段时期的效益审计最大特点是关注与财务收支审计有关经济活动的投入与产出问题,无论是审计范围还是审计内容都比较具体、狭窄,偏重在效率性审计方面,具有单一性,是原本意义上的效益审计。2001年,在经济责任审计已经比较成熟的基础上,审计机关又将关注的目光投向了效益审计,固定资产投资审计率先而行,于2002年针对机场项目进行了效益审计调查。在2002年全国审计工作会议上,审计署提出将财务收支审计和效益审计结合起来。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》则将“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益”作为今后五年审计工作的主要任务,提出了加快发展效益审计的目标。这个阶段提出的效益审计,其内涵和外延已经与早期的效益审计不同,带有较大的绩效审计特征。2006年《审计法》修改后,在法律层面确立了国家审计署将推进绩效审计作为对各级审计机关的工作要求。政府绩效审计成为我国审计工作者积极寻求的一种可以直接对财政资金使用效益进行评价的审计方法。2007年,国家审计署审计报告中突出特点就是首次对中央预算执行情况做出评价,关注政策的执行和效果,注重绩效。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出要全面推进绩效审计,促进转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制,到2012年,每年所有的审计项目都要开展绩效审计。

2 我国政府绩效审计的制约因素

2.1 行政型审计模式对绩效审计的掣肘

根据《宪法》和《审计法》规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以上一级审计机关领导为主。”审计的这种双重领导管理体制存在着难以克服的内在矛盾。我国政府审计是政府主导下的行政型审计模式,政府对政府审计有直接控制权。许多研究认为,我国政府审计就是政府“内部审计”,它行使的是政府内部监督职能[1]。从委托者、审计者及被审计者的关系看,作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导,具有同一隶属关系和共同利益。在实际工作中,由于各级审计机关的人权、财权主要在同级政府,上一级审计机关的业务领导作用便往往被同级政府所弱化。当国家利益同地方或部门局部利益发生矛盾和冲突、审计处理触及到地方或部门局部利益时,审计机关和审计人员往往会受到同级政府的干预,难以做到客观公正,因而很难实现对同级政府的经济监督。

2.2 审计结果缺乏必要的问责

“审计年年有,问题年年出”,曾经雷霆万钧的“审计风暴”及至今日似乎渐呈颓势。甚至成为一种“审美疲劳”。审计是起点不是终点,最终目的是要将查出的问题尽快及时的纠正,惩前毖后。公众关注“审计风暴”,更期待其后的“问责风暴”。然而我国的审计制度决定了审计机关主要职责在于发现问题,而解决和处理问题之类则需要诉诸于司法监督或是相关的行政监督、权力机关的监督。与审计署的雷厉风行相比,有关司法机关与监督部门的步伐明显滞后[2]。问责的缺失给审计署自身的工作带来压力。违规成本的低廉以及法不责众的心理暗示,使违法违规者的队伍更庞大,问题更严重,进而形成了“审计逆效应”。

2.3 事后审计制约了绩效审计的效果

审计部门与政府决策者先天的“有机联系”,注定其对政府决策活动本身的审计监督难免“虎头蛇尾”。“事后审计”的监督程序,可能令绩效审计“只开花不结果”。因为在现实的审计工作中,时下审计机关接受的审计任务,绝大部分为“事后审计”。每届政府领导的决策层对自己决策的项目存在的问题和漏洞并非一无所知,故而其不可能主动派审计机关对自己的失误进行清算,即便需要对上下有个交代,决策层也往往只会拿那些早已“撤离干净”的上届政府开刀,使所谓的绩效审计绩而不效。若这种事后监督的执法程序不改善,即便是绩效审计开展得再好,恐怕也难逃放空炮的结局。

2.4 绩效审计的范围过窄

目前,对绩效审计客体的认识比较狭隘,认为绩效审计的客体就是企业的经济效益,而对绩效审计的客体重点是公共财政部门、公共工程项目等认识比较模糊;有人认为绩效审计主要是对投资项目的资金使用的经济性、效率性和效果性进行评价,而忽略了对公共财政部门的绩效审计。另外,由于我国公有制经济占主导地位,政府审计机关的任务繁重,目前尚不能对所有纳入监督范围的单位都进行审计,只是将重点与覆盖面结合起来选择财务审计对象的。财务审计还没有实现对所有公共部门和单位的审计,只是有选择地对部分单位进行审计。

3 我国政府绩效审计的模式设计

3.1 加快政府审计管理模式向立法式转变

行政主导型审计管理体制使政府行政权力比较集中,在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能。审计监督的主要对象财政部门既是预算编制者,又是预算执行者,因缺乏内部制衡机制,没有开展绩效审计的内在需求和动力,压缩了政府绩效审计发展的空间。处于市场经济条件下的我国政府审计管理模式应向立法模式发展,让审计机关隶属于人民代表大会;政府是受人民代表大会委托从事国家管理的,是被审计人,应受到审计监督[3]。具体的改革措施是:中央审计署归属于全国人大常委会领导,负责组织和领导全国的审计工作,对全国人大常委会负责并报告工作,在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等确保政府审计独立性的条款;地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大常委会负责并报告工作,在地方法规中明确规定审计局长的任免、任期、经费来源等确保审计独立性的条款;上下级审计机关保持一定的业务领导关系;中央审计署也可分设派出机构对地方政府实施监督。

3.2 建立以国家审计机关为主导的多元化绩效审计主体

目前,对绩效审计机构的选择主要有两种观点:一是单纯依赖国家审计机关;二是让独立审计机构、社会审计机构等参与财政投资项目的绩效审计,并将全部的审计结果公开公示、向人大报告。发达国家已有委托民间审计中介组织实施绩效审计的实例。因此,当前应当本着抓大放小的原则,对政府投资和财政资金仍应以国家审计机关为主。对国有企业的审计可将政府审计与社会审计相结,虽然二者的目标和依据不完全一致,但可以通过资源共享大大降低审计成本,提高审计效率。同时,也可以对竞争性行业实行审计招投标。

3.3 扩大政府绩效审计的客体

我国政府绩效审计的客体应确保绩效审计全面覆盖公共资源、财政资金管理、支配和使用的各主要方面和环节,应包括三类对象:(1)投资领域的绩效审计。重点审查投资决策、投资管理、资金使用、投资效果等环节。揭示有关部门因决策不科学、不合理造成无效投资和损失浪费和违规动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”,造成财政财务透支等问题。同时揭示违反招投标规定,工程承发包不规范以及项目概算与实际严重脱节、弄虚作假申报项目、骗取财政资金等问题。(2)财政专项资金使用的绩效审计。重点审查专项资金审批计划,地方财政专项配套资金的到位情况,用款单位的资金管理与使用情况,资金使用效果等环节[4]。(3)国有企业绩效审计。对国企进行审计的核心是国有资产的增值保值,侧重于管理层面的审计,包括效率审计、财务审计以及经济责任审计等内容。前国家审计署审计长李金华表示,未来除了要对53家中央管理的重点国有企业开展经济责任审计外,还要对整个中央企业开展经常性财务收支审计,加大专项审计调查力度,这意味审计内容进一步增多。

3.4 实现审计制度与问责制度的对接

审计是一种制度,刮风暴是一种不规律的,风暴过去以后一切也都平息了。审计制度背后的源动力有两方面:一方面是法律,中国的审计制度法律依据是宪法,宪法有明确规定,当然还有审计法等其他法律法规;另一方面就是人民群众的需要,人民群众需要了解纳税人通过纳税形成的国家财政资金是怎么使用的,这应该对纳税人、对社会有一个交代。最好的监督方式要还权于民,让财政资金的运作完全置于人民监督的阳光之下。长期以来,检查处理以经济处罚为主,且多针对单位,在处理上仍以调账、罚款为主。然而罚款其实只是财政资金“左右口袋”的关系,因此单纯罚款的手段难以发挥制约作用,应当追究责任到具体的个人,即有签字权的人。

3.5 建立有效的绩效审计预警系统

要想从源头上遏制违法违规行为,必须在财政管理的全过程引入有效的监督制约机制,真正建立健全科学、规范、有效的财政预算管理和执行制度、公共投资体制以及行政决策监督制度,并构建起防范违法行政与腐败现象的预警机制和权力运行机制。对权力的监督首先要做到政务公开。当前我国的财政管理体制存在许多不完善之处,诸如预算不规范、支出不透明、投资欠科学、审批“黑洞”多等。公共投资应经过了科学论证、缜密安排,而不是热衷于拍脑袋、走形式。政府审计应当充分发挥其对国有资产的经济监督职能,并将传统的政府审计事后监督功能“前置”,以风险为导向,创新风险预警审计,建立包括经济效益和社会效益的评价指标体系,防范国有资产流失。

摘要：随着我国服务型政府的确立,开展政府绩效审计,强化政府受托责任具有重要的现实意义。在剖析了我国推行绩效审计的制约因素基础上,提出从改革审计体制入手,建立问责和风险预警机制,从而构建具有中国特色的绩效审计模式。

关键词：绩效审计,审计模式,问责制

参考文献

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构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇3

第一，把绩效理念贯穿于审计工作始终，坚持多种审计类型和形式的有机结合。我们开展财政财务收支审计、专项资金审计、建设项目投资审计、经济责任审计等都要注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑其效益，把绩效审计内容纳入各专业审计之中，把绩效审计与各项专业审计有机地结合起来，坚持走中国特色绩效审计之路。在绩效审计的选项方面，应选择对某项宏观经济政策实施情况及其效果、对某项公共资源和财政资金配置情况及其效果、对某个项目的绩效进行宏观分析，为进一步完善宏观管理提供参考。具体地说可以选择那些资金投入多，与国计民生关系大，在经济发展中有着重要地位的项目；可以选择那些资金在经营管理，决策责任方面可能存在较大风险和问题；有较大改善空间的项目，可以选择社会公众比较关注和支持程度比较高，人大政府比较重视的项目。绩效审计项目的选择，还应根据当地实际情况和具体环境以及审计自身力量来安排，结合政府工作中心和工作重点来选项，使政府重视绩效审计，让社会关注绩效审计，扩大绩效审计影响和成果运用。

第二，确定具体的审计目标。绩效审计的总体目标是通过审计，促进政府及其部门提高公共管理水平，完善公共服务。在总体目标下，不同项目有着不同的、具体的审计目标。每个具体审计目标要具备目的性、具体性、清晰性和现实性。目的性就是能够最大程度地促进被审计单位提高资源使用效益，提高公共管理水平；具体性就是说绩效审计目标不具备通用性，要依据审计内容确定不同的审计目标；清晰性就是要随着审计的深入，目标越来越清晰，越来越细化；现实性就是要根据审计机关现有的条件和力量以及可控制风险范围来确定可以实现的审计目标，超出现有条件和可控制风险范围的审计目标是不现实的。就当前而言，由于国际大环境的影响和国内经济社会生活的多变性，在政府与社会之间、各级政府之间、部门与部门之间的责任边界处于不断调整的情况下，准确确定期望效果和审计目标是比较困难的，在这种情况下采用历史与现实之间、同类部门之间、一个部门同类事务之间的比较就成为一种代替的选择。

第三，开展广泛的审前调查。绩效审计的审前凋查是一项既重要又复杂的基础性工作，其工作量比常规审计的审前调查要大得多，内容也广泛得多。首先要对被审计单位的职能和业务范围的稳定性进行调查，将各部门的业务活动按综合职能，专门职能，临时职能进行适当的分类，然而将审计的切入点选定在专门职能的部门进行审计。对专门职能部门审前要搜集资金规模管理模式、业务流程、运行特点、内控制度、预期效果等信息，作为下步审计的重要参考依据。其次，要对职能部门业务活动目标的明确性进行审前调查。政府部门的活动主要是公共管理，所提供的服务具有无形性和非赢利性等特点。目前，由于政治和环境原因以及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。因此要通过审前调查,研究、分析和推断被审计部门单位的绩效目标,明确了其目标，才能准确评价业绩效果和界定责任。再次,要对被审计对象经济活动指标的可稽核性进审前调查。由于我国政府部门之间的职能和业务范围在改革中不断调整变化,政府行为很大程度上要体现一定时期的政治取向，许多经济活动指标不具备可稽核性。对比要通过审前调查,选定一些具备可稽核性和评价条件的专门项目和专项资金开展绩效审计。

第四,运用多种多样的审计方法。绩效审计的方法除常规审计方法同样使用外,还包括一些独特的专门审计方法。一般来说绩效审计的专门方法主要可分两大类：一类是绩效益审计的基本模式,这个模式就是以财政财务收支活动为基础,与财政财务收支活动紧密相连的绩效审计模式。在审计活动中,从业务流程入手,获取财政财务收支和有关业务信息,收集审计证据,评价业绩效果,界定相应责任,提出审计意见和建议。另一类是绩效审计的技术方法,包括相关资料阅读法、实绩与计划对比法、现值绩效评价法等。由于绩效审计的复杂性,在审计实际中往往是多种方法交叉使用或同时使用,有时各种方法很难完全分开,原则上讲只要有利于绩效审计的方法，都应纳入绩效审计方法体系，运用绩效审计方法。

第五，进行适当的审计评价。绩效审计的主题就是评价绩效，绩效评价要有一个公认的科学的标准。我国开展绩效审计要注重把握科学发展观和正确政绩观，不能以损害环境和大量消耗资源来换取短期效应，更不能把某些“形象工程”、“政绩工程”作为成果来评价。绩效审计的评价指标有的可以量化，借助量化指标来分析说明绩效程度具有说服力，但不一定每项绩效审计都必须用量化指标来评价，有时用描述性表达更合适，这要根据具体审计目标和实际情况而定。可以量化的指标主要是资金投入类指标，如项目资金的预决算、资金投入率、资金节约率、完成单位工作量资金率等。在绩效审计评价中，更多的指标适用描述性评价：一是总体评价类指标，包括审计的项目资金结构、有关国家方针政策规定、财政法规规定、预期任务目标、社会评论反映、内部控制评价等；二是综合资源类指标，包括人力资源、相关的自然资源、能源等；三是实物形态类指标，主要是通过实地考察和查阅完成项目的验收报告，对照国家标准或行业标准，判断项目完成的质量和取得的效果等。

第六，公开发表审计报告。绩效审计报告是审计实施结束后发表审计意见，作出审计评价，提出审计建议的一种书面文件，是绩效审计成果的载体，也是审计与有关方面沟通的媒介。绩效审计报告的公开性原则是绩效审计成果运用的一大特色，离开公开性，绩效审计成果运用很可能就会大打折扣。绩效审计报告的公开发表，就是把审计监督与舆论监督、社会监督结合起来，既要公开绩效审计的内容和结果，也要公开审计提出的意见和建议，还要公开被审计单位的反馈意见和整改情况。这样做一方面可以满足社会公众和纳税人对政府部门管理使用公共资源的情况和结果的知情权；另一方面可以将被审计单位对存在问题的整改情况置于社会公众后的监督之中，促进其落实整改。再一方面也是对审计机关进一步提高审计监督能力，提高审计工作质量，做好绩效审计工作的一种促进。

构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇4

摘要：与现行绩效评估相比，战略式评估体系是一种有效的、可行的绩效评价方法。文章提出了建立高校战略式评估体系的主导思想，并在此基础上构建了高校战略式评估的指标体系，以期对战略式评估体系在高校绩效评估中的应用和发展提供借鉴与帮助。

关键词：战略式评估。指标体系。高校

现行的绩效评估方法尽管在财务指标的基础上引入了非财务指标，但这些方法大多是基于高校自身内部因素的影响和短期发展的目标而设计，不能体现长期的竞争优势。为适应信息时代高校战略化管理的要求，公认的较为科学的绩效评价体系是战略式评估体系，此方法在国外诸多行业广泛应用并积累了大量成功经验，我国高校也应结合实际实施战略式评估体系。

一、构建战略式评估体系的主导思想。

(一)战略式的绩效评估体系是以可持续发展为根基。

随着我国经济体制的转轨，高校的发展战略、财务管理也面临着新的环境，学校管理层意识到要迎接不断激烈的竞争必须进行变革，在进行一段时期的自我改变后，高校具有了较为完备的现代化管理模式及制度体系。但实质的问题没有得到改善，教学科研能力不强、激励机制无竞争力、部门与部门之间的协调不力，教学的主动性以及对学校发展目标方向的不明确等，导致学校战略的实施并没有预想的成功。

战略式评估体系就是使战略的管理适合信息时代的竞争需求。卡普兰和诺顿在《战略导向的组织》一文中提出设计评估体系时，应从询问你的战略是什么开始。所以制定战略式评估体系的第一步从制定明确的战略目标开始。制定战略目标要考虑以下因素：学校教学科研历史业绩。高校发展趋势。竞争态势等。按照所选定的最佳战略方案的要求，制定行动计划、编制全面预算和教学科研规程，以保证学校战略目标、方针与政策落实到实处。

(二)以人为本的管理理念。

过去，高校不重视人力资源管理，人事部门仅仅是对教上进行工资管理、个人档案整理及人员调配等日常管理，占用的时间多，创造的价值少。进入知识经济时代，人们认识到人力资源是学校最有价值一种资产，人力资源战略规划对学校战略目标实现的重要性，它能让我们了解学校的师资具备什么样的能力，如何把他们聚拢起来为高校发展创造最大价值。

虽然战略式评估体系的建立是基于高校发展战略而设计，但通过对战略式评估体系的层层分解最终形成教工个人的战略式评估体系，从而规范教工的行为，指导教工日常工作进而为实现高校整体战略目标服务。

1、使教工在工作中的行为统一于学校组织的整体战略下，避免在实际执行中存在偏差。

2、使用战略式评估体系作为绩效管理的工具，将会避免现行的绩效管理只重视员工工作中所导致的财务指标的实现，而忽视员工在实际工作中的一些非财务指标行为对高校长远发展所起的作用。

3、使用战略式评估体系作为绩效管理的工具，将会使教工和组织更关注高校组织和个人的长远发展，督促职工不断学习、不断成长，以适应学校长远发展。

4、使用战略式评估体系作为绩效管理的工具，将会使组织和个人更加重视为组织及个人发展所必需的投入。

(三)以高校利益相关者利益实现为目标。

随着经济体制转轨，高等学校教育体制也在变革，多渠道筹集教育科研经费成为高校财务管理的重中之重，这样使高校面临更严峻的内外部环境，财务战略目标受到了很大冲击，投资主体筹资渠道已转变为以财政拨款为主，社会、企业、公民或从学校发展战略出发，向国内外金融机构的借入款等的多元化模式，这样高校就面临着政府、主管部门、科研协作单位、银行债权人等各外部利益相关者，以学生、教工、所属实验室、后勤等内部各利益相关者。

高校组织内外部利益相关者之间是合作伙伴关系，这就要求高校在制定发展战略时必须兼顾各利益相关者各种利益的实现，绩效评价作为企业行为的具体指导体系也必须符合并服务于高校的战略目标，在激烈的市场竞争中，成功的决定因素不再仅存于高校内部，而是受到外部的多种因素的影响和制约，所有这些因素都应在绩效评价指标体系中得到充分体现。

因此，这一点正是战略式评估体系本质的重要方面――高校组织内外部群体利益的平衡，就是能给高校在正确制定自身运作、人力资源和知识的全球化等战略计划和管理目标提供相关信息，提高办学效益。

(四)以学习型组织为高校发展的源泉。

高等学校是一种典型的知识密集型组织，高校的主要任务是造就和培养创造性人才，以教与学为业，因此，容易忽略学习型学校问题，创建学习型学校就是要转变现行的人才培养理念，由培养知识型人才向培养以知识为基础的能力型人才转变。学习型高校强调不仅要获取知识，更要重视如何将知识转化为能力。这种组织具有持续学习能力，它使每位员工都认为贡献知识和与人分享知识是一种自然的行为，树立合作竞争的关系，把个人创新与团队精神有机地结合起来。

学习型高校应坚持“以人为本，重在激励”的管理机制，现行的利用物质利益来激励员工的方法已不能适应高校发展的需要，在学习型组织中应实行与现行管理不同的激励机制，包括对员工进行人文关怀，使其个性与能力得到充分的发展，充分发掘个人的潜力，最大限度地激发人的创新力，把知识创新作为高校的战略目标，实施人才战略，人尽其才，因人施教。在高校学习型组织中，教师的发展举足轻重，教师评价制度以促进教师的专业发展为目的。对教师评价可以根据教学成果、学生的学习行为或学习经验、教学行为等方面对教师作出评价。

战略式评估体系通常可以显示出在现有的教师、系统和程序的教学能力、科研能力与实现突破性绩效目标所要求的教学科研能力之间的巨大差异，为了弥补这些差距，高校应构建学习型组织，提升核心竞争力，对能否培养出大批高素质人才有着举足轻重的作用。

(五)以完善的`预算体系为手段使高校的绩效评估切实可行。

预算是成功实现高校战略计划的重要保障，一所优秀的高等学校要求具有积极、先进的财务预算、业务计划和预算编制体系。

从高校正常运行的预算来说，就是高校维持现有教学科研所花费的成本，主要是以年度为基础进行编制，用于业绩评价比较简单，适应于短期预算或较短期的长期预算，然而，在预算管理实践中，更需要关注高校长远发展状况和发展目标，战略预算则是从有利于长远发展的角度来编制，将战略目标分解到各预算年度，再通过各预算年度内当期预算的制定分解落实到每个部门，利用预算控制形成切实可行的战略部署。通过战略预算将学校一部分财力、物力、人力运用到为实现战略目标所必需的高校内部运行、学生培养及师资培训等方面，这部分资金与正常项目支出预算分开管理。

要对预算实施科学的管理，必须辅之以必要的考核体系，而战略式评估体系对业绩评价并不局限于某个财务指标，而是从整体发展，对教工学生、科研等多方面业绩进行评价、具有有效激励效应，并能发现预算本身及其执行过程中存在的问题，为以后动态修整和有效控制提供指引。

二、高校战略式评估体系框架的构建。

(一)高校战略式评估体系框架的构成。

1、财务方面。

编制战略式评估体系就是要促使各高校各院系部门把自己的财务目标同全校的战略相联系。财务目标为战略式评估体系的所有其他方面的目标和衡量提供了焦点，所选中的每项衡量方法都应当成为一条纽带的一部分，这条纽带把因果关系联系起来，最终结果是提高财务绩效。可见，战略式评估必须继续注重财务成果，而且所有衡量方法的因果之路又应当通向财务目标，因此，战略式评估保留了财务方面的指标，这些财务绩效的指标要能反映出学校的战略从而为最终学校财务运行的改善作出贡献。

2、学生、科研协作单位方面。

对于高等学校，学生就是高校所提供教育或服务的群体，在教育资源的配置、教育服务的满足上学生都是制定发展战略、合理运作的决定性因素。况且在市场经济体制下，学生学费收入、科研收入在学校总收入中占越来越大的比重。学生因素、科研因素在战略式评估体系中只能有重要地位，因为如果无法满足或达到他们的需求时，学校的战略性经济目标是很难实现的，所有这些因素都应在绩效评价指标体系中得到充分体现，绩效评价作为高校行为的具体指导体系也必须符合并服务于高校的战略目标。

3、内部业务流程。

为学校内部业务流程制定目标和评价手段是战略式评估体系同现行的绩效评价体系之间最显著的区别之一，战略式评估体系通常确认全新的流程，学校要想实现其教学科研目标和财务目标就必须善于采用这些流程。在内部业务流程方面，评价指标着重在那些对教学科研的满意程度和达到学校财务目标有较大反应的内部业务流程上，学校必须在制定长远发展目标时，充分制定有效的教学内部流程、科研内部流程等，只有这样才能有效实现战略式评估体系在教学科研方面的战略目标及财务成果。

4、学习和成长方面。

学习和成长确认了学校要想实现长期成长所必须达到的基本条件，教学科研和内部流程方面所确认的是对当前和未来的成功十分重要的因素。但是，学校利用今天的实验技术和智力是不大可能实现其在这两方面的长期目标的。而且，激烈的全球化竞争也迫使学校必须不断改善向学生和科研协作单位提供价值的能力。可见，战略式评估体系的前三个方面通常显示出在现有的人员、系统和程序的教学科研能力与实现突破性绩效目标所要求的教学科研能力之间的巨大差异。为了弥补这些差距，学校必须投资于师资培训、适应竞争的环境。

从以上分析可以看出：

(1)高校的战略式评估体系可从财务、教学科研、内部业务流程和学习与成长四个方面考虑。

(2)通过因果关系链把战略转换为目标，并进一步分解为评价指标，将财务指标与非财务指标有机结合。

(3)这些转化与结合的关键是战略与指标之间的因果关系。

(二)与现行评估指标相比，高校战略式评估体系的特性表现在以下几个方面：

1、在评价的范围上，财务指标与非财务指标结合。

当前学校考核的主要是财务指标，但因为财务指标更多地反映高校的短期财务绩效，不能体现长期的竞争优势，以它为标准会导致高校的各种短期行为，无法实现恰当的激励机制，而对非财务指标(教学科研、内部流程、学习与成长)考核得很少，更缺少量化的考核、缺乏系统性和全面性，而战略式评估体系从四个层次考核，体现了财务指标(财务)与非财务指标(教学科研、内部流程和学习与成长)的结合。

2、在评价的时期上，短期目标实现与长期目标实现结合。

战略式评估体系主要是一种战略管理工具，从学校的长期战略开始，也就是从长期目标开始，逐步分解到短期目标，在关注长期发展的同时也关注了近期目标的完成，使战略规划和年度预算的完成结合起来，解决了战略规划可操作性差的缺点。

3、在评价的形式上，定性衡量与定量衡量结合。

现行的业绩评价系统主要是定量指标，但多是基于过去的实践而产生，但高校未来越来越具有不确定性，虽然定性指标具有较大的主观及不确定性，但其具有较高的相关性、可靠性，且可对数据进行趋势预测，因此，战略式评估体系将其引入来弥补定量指标的不足。

4、从评价的时间跨度上，领先指标与滞后指标结合。

财务指标是滞后的，只反映出本年度的实际情况，战略式评估体系对于领先指标(教学科研、内部流程、学习与成长)的关注，使评价系统更关注于过程。

三、战略式评估体系指标体系的确立。

(一)战略式评估体系关键指标的确定原则。

1、明确实现战略目标的关键成功因素，设计衡量这些关键成功因素的关键绩效指标，从而形成战略式的绩效评价指标体系。

2、考核指标时，还要遵循具体的、可衡量的、可达到的、相关的和可跟踪的原则。具体要求是：

(1)具体的――目标应当通过具体的形式针对需完成的目标，提出明确的期望。

(2)可衡量的――目标达成与否尽可能有可衡量的标准可被跟踪。

(3)可达到的――目标应当包括一定程度的“难度”，但是通过努力必须可以达成。

(4)相关的――体现其客观要求与其他任务的关联性，目标应当能够被完成，并非是不现实的。

(5)可跟踪的――目标的完成应当具有一个期限。

此外，在选择指标时，还要注意考核指标的可操作性和易理解性。

(二)战略式评估体系指标体系的建立。

1、财务层面指标。

战略一，增加生均收入。

战略二，降低生均成本，树立全体员工的成本意识和效率意识。

2、学生、科研协作单位等各利益相关者层面的指标

战略一，为教学、科研所作出的服务。

战略二，教工与学生、科研协作单位的亲密关系。

战略三，培养具有高素质的创造型人才、科研水平国内外领先。

3、内部流程层面。

教学流程、科研流程。

4、学习与成长层面。

成长――教师资格达标率、培训目标达成率。

发展――员工满意度、管理信息化程度。

需要指出的是，不论学校的远景与策略制定得多好、多吸引人，但最终还是要靠每一位员工尽到其工作职位上的本分才有可能实现。

(1)员工的成长与发展对于实践学校的内部活动并确保学生、科研协作单位与财务类指标实现具有至关重要的作用，所以设立任职资格达成率和培训目标达成率两个指标，鼓励员工的成长与发展。

(2)骨干员工的保留及员工素质的提高又为学校的内部流程、学生管理提供强大的工具，所以提高员工满意度，设立关键员工保留率目标。

(3)管理信息化的程度直接影响学校的竞争力。

为了促进部门之间的协调，使各部门的目标达到统一的配合，消除横向不协调，还需要制定部门评估指标。为部门战略式评估体系设定目标时必须考虑学校战略式评估体系的引申目标。为了实现学校战略式评估体系还要根据其他部门的关键需求和期望设立目标。

关于开展企业绩效审计的思考 篇5

国有企业是国家审计开展绩效审计最早的领域，审计机关成立伊始的第一个企业审计项目——对天津铁厂长期亏损问题的审计，便带有经济效益审计的色彩，试审组通过分析该厂连年亏损的原因与天津铁厂共同研究制定了扭亏为盈的主要措施。1984年4月《经济日报》公布了试审组的《天津铁厂长期亏损试审报告》，随后，国家有关部委在天津铁厂召开现场办公会，研究解决企业扭亏的措施。在上述措施和企业全体职工的努力下，天津铁厂终于在1984年5月甩掉了连年亏损的帽子。

在加强企业审计的过程中，审计机关还提出“两个延伸”——既要审计财务收支是否真实、合法，维护财经法纪，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作适当审计评价以推动企业经济效益的提高，这是对以查处违法违纪为重点的企业审计模式的发展，是审计机关对管理审计、效益审计做出的初步探索。通过“两个延伸”，促进了企业改善和加强内部管理，提高了经营管理水平，如1991年上半年审计署对10户企业实行“两个延伸”检查，向企业提出的改进经营管理的意见和建议，90%被企业采纳，企业当年实现利税总额比上年增长48.9%。1999年，审计署组织了对机械、电子、化工等行业23户国有企业资产、负债、损益情况审计，同时进行了绩效审计尝试，除查出损益不实、潜亏严重、收入不入账等问题外，还针对企业国有资产监督机制不健全，对外担保行为不规范，处理不良资产和潜亏等问题提出了审计建议。

近年来，随着国有企业转换经营机制，现代企业制度以及有效激励与约束机制的逐步建立，国有资产管理方式得以改革和完善，注重企业绩效似乎已不再是国家审计关注的重点领域。然而目前在我国公有制经济仍然占据主导地位，如国资委直接监管的100多户大型中央企业中，绝大多数企业都是国家作为投资主体。这种公司治理结构具有天生的弊端，即出资人财产所有权与企业法人财产权合一，公司决策职能和执行职能合一，权力高度集中，决策缺乏制衡。因此，对国有企业开展绩效审计，并未过时，需要进一步推进，走一条有中国特色的企业绩效审计之路。

二、全面推进中国特色企业绩效审计的重要性和必要性

（一）开展绩效审计是全面履行审计职责的需要。

审计法规定，审计机关要对被审计单位财政财务收支真实、合法和效益进行审计监督。但一直以来，我们的审计更多地关注了被审计单位财政财务收支的真实性和合法性，而对其效益性关注不够。从充分全面履行审计监督职责的角度，审计需要在坚持真实合法审计目标的情况下，积极开展以经济性、效率性和效果性为目标的绩效审计，使审计在经济社会发展中发挥更大的作用。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》已明确了全面推进绩效审计的重要战略目标，并勾画出建立绩效审计方法体系的具体路径。为此，审计机关要采取有效措施，深入贯彻落实科学发展观和审计署五年发展规划，大力推进绩效审计，全面履行审计监督职责，充分发挥审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能作用，维护国家经济社会安全。

（二）开展绩效审计是经济社会发展客观现实的需要。

根据国资委的统计数据，截至2006年底，全国国有企业户数达到11.9万户，国有企业特别是中央国有企业的活力进一步增强。中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，2006年基础行业的国有资本达到3.3万亿元。同时，国有资本的控制力不断增强，国有资本直接支配或控制的社会资本1.2万亿元。国有企业占有和控制的资产是我国国有资产的重要组成部分，也是国民经济中关系国计民生的重要部门。国家审计作为国有资产的守护者，必然要承担对国有企业审计监督的职责，在揭示查处重大违法违规问题的同时关注质量绩效，促进深化改革、健全制度和完善机制，促进转变经济发展方式，提高国有企业经济性、效率性和效果性，在维护国有企业资产安全，保障国家利益，促进可持续发展方面发挥建设性作用。

（三）开展绩效审计是审计事业自身科学发展的需要。

开展绩效审计是现代国家审计的发展方向和重要形式。目前，在美国，国家审计总署绩效审计在审计业务中已经达到85%以上；英国审计署和加拿大审计长公署，绩效审计大致占审计数额的40%；法国审计法院绩效审计占67%。绩效审计的目标主要是管理活动的经济性、效率性和效果性，其发展引起了审计内容和方式的重大变化；审计形态呈多元化趋势，审计职能范围逐步扩大，国家审计活力不断增强，推动了审计向纵深发展。在我国经济体制转轨时期，国有企业绩效不高、机制体制不健全、责任履行不到位等问题比较突出。因此，开展绩效审计具有广泛的发展空间。我国国家审计要顺应审计发展潮流，实现自身科学发展，必须深化审计创新，积极开展中国特色企业绩效审计，进而

提高中国审计的国际地位。

三、企业绩效审计的主要审计技术方法及评价标准

（一）企业绩效审计的技术方法。

绩效审计在搜集和评价过程中，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算等技术方法以外，更主要地运用调查研究、统计分析和经济分析。

调查研究可以用来调查事实、收集信息，也可以用来收集对特定问

题的不同观点。在绩效审计中，审计人员可以采用座谈会法，征求关于企业发展存在的突出问题的想法。同时，有针对性选取部分人员发放问卷调查表，围绕审计评价来设计各项指标，使审计人员更广泛的听取意见，收集资料，为深入分析，准确把握问题实质提供依据。调查研究还可以采用审计抽样与实地考察相结合的方法，对企业实际情况进行实地考察，并采用录音、拍照、摄像等技术手段进行取证。通过实地检查和抽查，发现和揭示问题，以取得第一手资料。

统计分析也是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法，找出因果关系、差距及影响原因。在分析过程中，注重各种分析方式的结合使用，一是定性分析和定量分析有机结合，对难以取得数据支撑的问题进行定性分析，对易取得数据支撑的问题采取定量分析；二是静态、动态指标与趋势分析相结合，静态分析是指对企业收入、利润、用户数、市场占有率等指标进行分析，动态分析是对企业上述各指标变化情况进行分析；三是合规性分析与合理性分析相结合。

（二）企业绩效审计项目的审计评价标准。

绩效审计标准是衡量、考核、评价审计对象绩效高低、优劣的尺度，是提出审计意见，做出审计结论的依据，是与审计判断直接相关的。只有选择好评价标准，建立合适的参照系，才能对企业进行绩效评价。对于绩效审计标准的确定，笔者认为一是参考已有的行业标准。每个行业各有不同的模式、不同的特点，很难为每一行业制定一个统一的评价标准；二是被审计单位制定的一些控制制度、管理办法等。被审计单位为加强管理制定的控制制度、办法可以帮助审计人员了解企业经营管理情况，也可以根据发现的问题分析制度制定和执行中的缺陷，评价管理责任；三是国家制定和发布的发展规划以及行业发展目标、指标，有关专业管理部门发布的规范、技术标准等。

总之，我们开展的企业绩效审计还处在一个探索过程中，审计评价指标体系宜简不宜繁，评价指标应尽量是通用的，而非专业的；应尽量是实际产生的，而非理论数值；应是重大关键性指标，而非大而全指标体系。

四、积极推进中国特色企业绩效审计的途径

经过多年的审计实践，在企业绩效审计方面，审计机关已经积累一些有益的经验，锻炼提高了审计人员的绩效审计能力，绩效审计取得了良好成效。面对新形势、新任务、新要求，要推进中国特色企业绩效审计，就必须转变企业审计发展思路，创新企业审计模式和工作方法。

一是紧密结合经济发展大局，围绕企业改革和发展，创新企业审计模式，改变目前企业审计技术路径，使审计监督融入国资管理之中，有效地发挥审计“免疫系统”功能作用。

当前应拓展企业审计新内涵，从促进国家宏观调控措施和重大方针政策落实、国有企业改革和发展、现代企业制度建立和完善、结构布局调整优化、国有资本预算制度建立、企业自主创新能力和经济发展方式转变等方面入手，积极探索国资管理绩效审计工作新思路，监督国资管理部门监管职责履行，完善国资监督机制，提高监管效率和效果，从而在更高层次上实现企业审计在维护国有资产安全、推进国有企业改革和发展、促进实现国民经济又好又快发展等方面发挥应有的作用。要切实做到从审计具体企业为主向审计国资监管部门职责履行转变；从关注单一国有企业向关注整体国有资产管理转变；从查找问题为主向促进完善监管制度机制转变。审计的具体技术路径应为：

在这种情况下，审计延伸检查发现被查企业的问题处理，不再是审计监督部门的职能，而是国资管理部门落实审计监督处理意见的职能，从而使审计监督能全面地融入到国资管理之中，更好地为国有经济发展服务。

二是理顺工作思路，改进企业审计组织方式，增强审计工作的有效性和时效性，提高企业审计工作质量和效率。

针对当前国际国内经济形势变化，要紧紧围绕建立现代企业制度，优化国有经济布局结构，增强企业核心竞争力和国有经济活力、控制力、影响力等国有企业改革发展目标，科学研究确定审计项目，通过设立企业审计立项程序机制和专家研讨、论证等方式，进一步提高绩效审计项目计划的科学性和前瞻性，解决审计项目计划立项不充分，准备不足，目标不明确，重点不突出问题。改变传统单打独斗的审计组织方式，突出国资部门监管职责履行和监管制度政策，选择国资部门监管企业延伸检查并与国有企业领导人任期经济责任审计相结合，或者围绕某一行业或专题组织开展绩效审计，广泛采取审计调查方式，在真实性、合法性审计的基础上，着重揭示国资部门监管或企业改革和发展中存在的突出问题，加大分析研究问题的力度，从政策、体制、机制上提出意见和建议，使审计监督在保障国有资产安全有效方面发挥更大的作用。

三是加强队伍建设，构建一支多元化的审计队伍，为企业绩效审计的有效开展提供智力支持。

积极推进中国特色企业绩效审计，人才队伍是关键。审计不仅要掌握会计、审计、税务以及相关的法律法规，而且要具备公共行政管理、计算机技术、环保知识、人力资源管理、金融知识、工程管理、数学等其它学科的知识，这并不是要求每个审计人员同时具备多元化的知识结构，而是要使审计队伍总体知识结构多元化且科学平衡。这不仅需要吸收引进多学科的专业人才，而且需要有计划、有重点、多途径地对现有人员审计技能进行培训，提高其综合素质，培养一批审计业务熟练的骨干人才，保证人员素质和结构满足开展绩效审计的需要。当前，审计人员急需进一步更新观念，打破绩效审计的神秘感，大胆实践、积极探索，创新审计思维和视角，不要过多地强调或拘泥于形式，可以采取灵活机动的方式、多种多样的形式，积极开展绩效审计。同时，坚持边实践、边总结、边规范、边提高，努力认识和把握绩效审计规律，及时总结和交流绩效审计成功的做法和经验，逐步探索出一条有中国特色的企业绩效审计之路。

五、结论

构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇6

一、战略性绩效管理的目标：企业价值最大化

企业价值最大化是企业存在的目的。企业拥有众多的利益主体，企业的目标应该与企业利益主体的诉求相关，各个利益主体的诉求可以引导企业长期稳定发展和企业总价值的不断增长。企业的价值最大化目标包括企业的社会价值最大化，股东价值最大化，客户利益价值最大化和员工价值最大化。

平衡计分卡，源自于哈佛大学教授卡普兰与诺顿研究院的执行长诺顿于90年所创造的战略管理工具，使组织的“战略”能够转变为“行动”。平衡计分卡强调将组织的远景转变为一组由四项观点组成的绩效指标架构来评价组织的绩效。这四项指标分别是：财务指标、顾客指标、企业内部流程、学习与成长。通过这四项指标的衡量，组织以明确和严谨的手法来诠释其战略，把组织的使命和战略转变为一套系统的可考核的指标，平衡计分卡强调财务指标与非财务指标、短期目标与长期目标之间、落后的与领先的指标之间、外部绩效与内部绩效之间，结果指标与过程指标之间的平衡。

财务指标是企业的股东对企业的要求，客户指标是指企业如何满足客户的需求，为客户创造价值，内部运营指标是指为实现企业价值最大化和客户价值最大化企业如何构建高效的内部运营体系，学习成长指标是指企业为了构建高效的内部运营体系必须要通过不断的学习，提升员工的能力，使企业在满足股东和客户需求的同时，员工随企业的发展而成长，使员工的个人价值最大化。

二、战略性绩效管理体系的构成 战略性绩效管理体系是以企业的战略目标为牵引，以组织运行、流程规范为基础，以绩效管理技术和手段为工具，通过绩效管理的实施和激励措施的保障促进企业战略目标实现的管理过程。主要内容包括绩效目标体系、绩效管理过程体系、绩效管理制度体系、绩效管理的组织保证体系。

战略性绩效管理体系以战略为导向将战略目标自始至终的贯穿在绩效管理过程中，确保战略目标的达成。以价值创造、价值衡量、价值共享体现价值管理理念，通过价值共建实现价值共享。以绩效目标为导向使每位员工都了解组织绩效的实现过程，并且使个人绩效与组织绩效相一致，在有效的战略绩效

机制驱动下促进战略目标的达成。

三、战略性绩效管理体系的构建

（一）绩效目标体系的构建：

1、企业战略目标的确定

绩效目标体系是通过对企业战略目标的分析，找出战略实施的关键成功因素，在此基础上确定企业的关键绩效指标，然后分解为业务单位、职能部门和个人岗位指标，通过目标的层层分解，建立起基于公司战略的绩效目标体系，使每个部门、岗位的努力都与企业的战略目标要求相一致，将企业的战略目标转化为员工的绩效责任。

2、企业战略目标的分解方法

通过战略地图的绘制，明确公司战略目标实现的关键要素，将公司的总体战略分解为业务战略和职能战略。再将业务战略转化为具体的经营目标，将职能战略转换为管理目标和学习发展目标。

通过绘制公司战略地图、事业部战略地图和部门战略地图，明确公司的战略目标，事业部的目标、以及职能部门的价值。同时建立个人岗位计分卡，明确岗位如何为组织创造价值，岗位如何服务自己的客户，如何建立岗位工作的高效流程，以及个人在岗位上如何学习成长，提升个人工作能力。

将经营目标按照公司的经营规划和计划分解到各战略业务单元（事业部、子公司），由事业部分解到各相关业务部门，通过全面预算体系确定公司的经营指标。将管理目标分解到各职能部门以及各战略业务单元，各部门将指标与个人的工作目标、岗位职责联系起来，建立岗位目标，从而形成企业的绩效目标体系。

公司的目标体系由公司经营目标、战略业务单元经营目标、职能部门管理目标和个人岗位目标组成。董事会与公司经营层签订绩效目标合同，公司和各战略业务单元、职能部门签订绩效目标合同。事业部与各二级部门、二级职能部门签订绩效目标合同。各部门同各岗位签订个人绩效目标合同。目标的层层分解，以及目标绩效合同的逐级签订保证了企业战略通过目标体系的有效传导。

3、绩效管理指标体系的构建

指标体系的建立必须以企业的战略目标为导向，指标体系能够支撑企业战略目标的实现，实现从公司战略到个人岗位目标的贯通。

通过建立公司平衡计分卡，确定公司的一级目标，依据战略经营单元的战略地图，建立事业部平衡计分卡、事业部所属业务部门平衡计分卡和职能部门平衡计分卡以及岗位平衡计分卡。在平衡计分卡的基础上建立关键绩效指标体系。将企业的财务类指标分解到各事业部及各级业务部门；将管理类指标分解到各职能部门，主要包括风险管控指标，品牌建设指标、人力资源培训开发指标等。同时将企业的内部流程指标、学习成长指标分解到各事业部、各部门及职能部门。

级绩效指标在财务层面主要有企业的总资产投资回报率、销售收入增长率、利润增长率等；客户层面有市场占有率、客户满意率、售后服务满意率等；在运营层面有订单处理及时率、物流交货的及时率等；企业的学习成长指标主要有培训完成率、员工满意率等。

在个人岗位的绩效指标主要有：岗位创造的价值指标、个人工作计划完成率、岗位目标达成率；服务部门的满意率；个人学习培训计划完成率，个人能力提升目标达成率等。

（二）绩效管理过程体系

绩效管理的过程体系保证绩效管理体系的有效运行，绩效管理过程体系包括：绩效目标的确定，绩效实施、绩效评估，绩效反馈等四个环节。绩效管理的核心是绩效沟通和绩效改进，通过企业上下级间持续不断的双向沟通，对绩效目标达成共识。将绩效管理与日常工作结合起来，让企业所有工作都围绕着提高整体绩效展开，部门的工作支撑和服务公司整体绩效的实现，个人的工作为公司的整体绩效的实现创造价值。同时，及时解决绩效目标实施中出现的问题，根据目标实施的情况及时进行监督和调整，保证目标顺利实现，从而使企业战略落到实处。通过定期的绩效评估反馈会议，及时的调整绩效管理体系运行过程中的问题，及时进行绩效辅导和绩效改进，促进绩效目标的实现。

（三）绩效管理的制度体系

建立与绩效管理相配套的管理制度，管理制度是保证绩效管理体系运行的保证和依据。包括公司组织绩效考评管理规定、个人岗位绩效考评管理规定、员工个人绩效申诉制度、绩效面谈、绩效辅导制度、绩效考评结果应用制度等。使绩效管理制度化、流程化，通过制度体系保证绩效管理的顺利实施。

（四）绩效管理的组织保证体系

建立以公司高层为负责人的公司战略决策委员会，对公司的战略制定和战略执行情况定行定期的研讨。人力资源部门负责日常绩效管理体系的运行。定期的召开绩效管理运行情况分析会以及绩效目标达成研讨会，保证绩效管理体系的有效运行。

总之，通过构建公司战略绩效管理体系，实现公司战略绩效、经营绩效、部门绩效和员工绩效的战略协同，通过提高员工的绩效来提高组织的绩效，保证战略目标的有效分解并引导员工培养企业所需的核心专长与技能，将员工的个人发展和企业的可持续发展联系起来，形成利益共同体，通过员工绩效目标的达成保证企业战

略目标的实现。绩效（Performance）什么是绩效

“绩效”一词来源于管理学，不同的人对绩效有不同的理解。有的人认为，绩效是指完成工作的效率与效能；有人认为绩效是指那种经过评估的工作行为、方式及其结果；更多的人认为绩效是指员工的工作结果，是对企业的目标达成具有效益、具有贡献的部分，在企业的管理中常被用在人力资源的研究评估中。

绩效是组织为实现其目标而开展的活动在不同层面上的有效输出。

综上所述：绩效是成绩与成效的综合，是一定时期内的工作行为、方式、结果及其产生的客观影响。在企业中，员工的绩效具体表现为完成工作的数量、质量、成本费用以及为企业作出的其他贡献等。绩效的特点

它具有多因性、多维性和动态性。

1、多因性

多因性是指一个人的绩效的优劣取决于多个因素的影响，包括外部的环境、机遇，个人的智商、情商和它所拥有的技能和知识结构，以及企业的激励因素。

2、多维性

多维性就是说一个人绩效的优劣应从多个方面、多个角度去分析。才能取得比较合理的、客观的、易接受的结果。

3、动态性

绩效审计评价指标体系构建的思考 篇7

一、国内现有研究文献

目前学界对于绩效审计评价指标体系的研究, 一类是对绩效审计评价指标体系构建的内容、原则、方法等方面的方法论研究, 例如祭增学等 (2007) 对我国绩效审计评价指标体系构建的原则、指标分类等进行研究;第二类是对具体项目构建有针对性的绩效审计评价指标体系的研究, 例如王世成等 (2010) 对大规模投资绩效审计评价指标体系进行研究;第三类是对评价标准、评价方法等绩效审计评价指标组成部分的研究, 例如李四能 (2010) 对建立我国绩效审计评价标准进行研究。这些研究中对于评价指标体系及相关指标的设计思路研究鲜有涉及, 往往均直接列出了评价指标体系而缺少指导性研究。

霍尔三维结构模式主要应用于系统工程类和项目管理等方面的研究, 例如项目投资管理、质量管理等, 也有学者将其应用于评价体系方面, 例如潘经强 (2009) 运用霍尔三维结构模式, 从时间维、逻辑维和知识维构建了地方政府优化发展环境评价体系。当前, 将霍尔三维结构模式运用到绩效审计方面的研究较少, 王继霞 (2009) 运用霍尔三维结构模式构建审计项目风险管理模式, 并在此基础上提出管理与控制审计风险的思路与措施。

二、霍尔三维结构

霍尔三维结构是由美国通信工程师和系统工程专家霍尔 (A.D.Hall) 于1969年提出, 又称硬系统方法论 (Hard System Methodology, 简称HSM) , 是为解决复杂系统的规划、组织、管理问题而产生的一种统一的思想方法。该模型将系统工程整个活动过程分为前后紧密衔接的七个阶段和七个步骤, 同时还考虑了为完成这些阶段和步骤所需要的各种专业知识和技能。这样, 就形成了由时间维、逻辑维到知识维所组成的三维空间结构。其中, 时间维表示系统工程活动从开始到结束按时间顺序排列的全过程, 分为规划、拟定方案、研制、生产、安装、运行、更新七个时间阶段。逻辑维是指时间维的每一个阶段内所要进行的工作内容和应该遵循的思维程序, 包括明确问题、确定目标、系统综合、系统分析、优化、决策、实施七个逻辑步骤。知识维列举需要运用包括工程、医学、建筑、商业、法律、管理、社会科学、艺术等各种知识和技能。三维结构体系形象地描述了系统工程研究的框架, 对其中任一阶段和每一个步骤, 又可进一步展开, 形成了分层次的树状体系, 体现了系统工程方法的系统化、最优化、综合化、程序化、标准化的特点。

三、运用霍尔三维结构的必要性

一是系统观为指标设计提供导向, 使得设计目的性更加明确。霍尔三维结构为评价指标设计提供了明确的系统导向, 遵循该结构进行指标设计, 为设计者提供了清晰的设计理念与思路, 可以使评价指标更加直接的反映评价目的, 又不失完整性与典型性。二是逻辑维为指标设计提供步骤, 使得设计更加程序化。逻辑维作为每一个时间段需要完成的工作和遵循的思维程序, 步骤化的方式使得评价指标的设计更加有序, 各个工作环节紧密联系, 前后逻辑关系合理, 各个指标通过程序化的指导思想进行设计, 标准化程度有所提高。三是时间维为指标设计提供关注重点, 使得设计更具典型性。时间维作为评价对象有关行为从开始到结束全过程的线索, 以此为脉络对行为内容进行分析, 保证评价内容全面覆盖, 同时有针对性的对重点行为或行为的重点方面设计评价指标, 使其能够反映评价内容的主要特点, 典型性更强。四是知识维为指标设计提供知识储备, 使得设计更合理、可行。知识维作为设计评价指标所需知识的范围, 列举了重要的知识类型, 审计人员在设计指标时可以主动应用知识维中所需知识, 能够丰富考虑问题的视角, 储备更加多元、有效的知识, 保证指标设计得更为合理、可行。

四、基于霍尔三维结构的设计思路

基于霍尔三维结构中逻辑维、时间维和知识维的定义, 笔者根据绩效审计评价指标设计的特点, 总结和归纳了指标设计中涉及到的各个评价环节、评价对象行为普遍同质的行为顺序以及所需的知识类型, 并对霍尔三维结构进行有针对性的改进, 使其更有导向性的指导绩效审计评价指标设计。

(一) 时间维

该维度主要对评价对象有关行为活动的时间顺序进行归纳, 便于在设计评价指标时有目的的关注每个时间节点评价对象行为活动的特点, 使得评价指标更具典型意义。一是规划阶段, 该阶段主要对评价对象的发展情况进行规划, 对未来整体性、长期性、基本性问题进行思考、考量和设计未来整套行动计划。二是决策阶段, 该阶段主要根据规划对行动的计划、目标、实施方案进行比较, 从多个可能的备选中进行选择, 确定最优选择对象的分析判断过程。三是建制阶段, 该阶段主要为确保决策目的的有效实现, 根据决策结果, 从组织体系、制度框架等方面进行设置, 确保组织框架能够满足决策内容的有效实现。四是配置资源阶段, 该阶段主要对组织内的人力、物力及财力等资源, 根据稀缺性不同在组织内或有关行为的各个环节做出分配, 对不同分配方案进行分析并做出选择。五是执行阶段, 该阶段主要是为实现目标, 根据组织体系和制度框架的要求, 合理利用各项资源, 贯彻执行组织的各项要求, 履行相关职责。六是监督阶段, 该阶段主要指对执行过程和效果进行观察、检查和管理, 确保效果能够达到目标的要求。七是整改阶段, 该阶段要求对监督的结果进行分析, 研究相关措施, 对监督中发现的问题进行整顿并改革, 使得改革后的行为能够更好的实现目标。

(二) 逻辑维

该维度主要对设计评价指标需要完成的程序进行归纳。一是识别评价对象, 确认评价对象的行为目的、性质、范围和特点, 审计人员要对评价对象进行深入的了解与分析, 熟悉掌握评价对象的行为程序。二是对识别情况进行分析, 根据重要性、典型性和完整性的原则, 明确审计评价内容。三是根据评价内容, 寻找评价的切入点, 明确评价关注, 确定评价因素。评价因素可以是单一因素, 也可以是多因素。四是根据评价因素的内容和性质, 对所使用的评价方法进行判断, 选择有效的评价方法, 保证评价更加合理与可行。五是依据评价因素的内容和性质, 查找评价的依据, 评价依据通常包括法律法规、制度规范、技术标准、计划标准、历史标准、同业平均、同业先进和其他。六是结合评价方法, 根据评价依据的内容, 分析和研究符合实际情况、具有评价意义且清晰明确的评价标准。可以针对某一特点对象设计个性化标准, 也可以是具有普遍适用意义的一般性标准, 这主要取决于评价指标体系的目的和使用范围。七是根据评价方法以及评价标准, 选择定量或定性的评价结果, 此时应主要评价结果分档的科学性。定量评价结果的优势在于分数直接反馈结果, 劣势在于负向评价有时很难直接转化为得分, 以及得分有时可能和定性评价发生矛盾;而定性评价结果的优势在于评价结果相对模糊, 容易沟通, 劣势在于评价档位设定的主观性较强。

(三) 知识维

该维度主要涵盖了设计评价指标所需的知识范围。一是管理学, 应熟悉研究管理活动的基本规律和一般方法, 重点掌握内部控制、风险管理、绩效管理方面的知识。二是逻辑与分析, 逻辑主要是指审计人员应培养缜密的逻辑思维, 思考问题符合思维的普遍规律, 分析主要体现为审计人员将研究对象的整体分为各个部分、方面、因素和层次, 并分别地加以考察的认识活动, 意义在于细致地寻找能够解决问题的主线, 并以此解决问题。三是统筹与运算, 统筹指审计人员应通过对整体目标的分析, 选择适当的模型来描述整体的各部分、各部分之间、各部分与整体之间以及与外部之间的关系和相应的评审指标体系, 进而综合成一个整体模型, 用以进行分析并求出全局的最优决策, 以及与之协调的各部分的目标和决策, 运算是指审计人员应掌握根据一定数学法则进行计算的方法。四是哲学与政治学, 哲学指审计人员应具有理论化、系统化的世界观, 政治学指审计人员需要掌握政治领域方面的相关社会科学。五是法律, 主要指审计人员要熟悉和掌握有关领域的法律制度, 识别法律风险。六是会计和审计, 主要指审计人员应精通会计、审计相关知识。七是专业知识, 主要指审计人员应掌握与评价对象和内容等有关的专业知识, 例如工程、建筑等方面。

五、设计思路的运用案例

结合案例, 笔者以用能成本控制为评价对象, 在设计评价指标时以霍尔三维结构为指导思想, 构建了评价指标体系, 具体设计过程如下。

(一) 时间维

从时间维的角度, 应关注以下程序节点: (1) 规划阶段, 关注节能减排工作目标、工作计划等。 (2) 决策阶段, 重点关注用能分项计量的决策情况以及工作目标、计划的确定。 (3) 建制阶段, 关注用能、节能管理以及节能减排相关制度。 (4) 配置资源阶段, 关注人员配置、用能预算分配情况。 (5) 执行阶段, 关注用能监测、用能分析、分项计量、节能、应急管理与处置等情况。 (6) 监督阶段, 关注节能减排计划完成、节能减排考核完成、用能成本核算控制以及内部管理监督情况。 (7) 整改阶段, 关注内部监督发现问题或提出意见的整改及落实情况, 以及用能满意度调查。

(二) 逻辑维

以时间维中执行阶段的用能分项计量管理为对象, 从逻辑维的角度进行以下设计: (1) 识别管理行为的特点。目前用能分项计量作为节能减排的重要工作, 推广力度较大, 但是由于用能分项计量的改造成本较高, 存在着一定的推广障碍。 (2) 根据典型性原则, 将监测、数据采集、分项计量确定为评价内容。 (3) 根据重要性原则, 从分项计量设置的覆盖程度、分项计量用能数据的采集、分项计量系统建设情况等方面设定评价关注。 (4) 针对分项计量用能数据的采集, 通过设定数据采集率的方式, 使用定量评价的方法, 针对分项计量系统建设情况, 选择定性评价的方法。 (5) 查阅国家对用能分项计量的有关规定、被审计对象及其上级行的制度规范。 (6) 对于定量评价指标, 计算公式即为评价标准, 对于定性评价指标, 审计人员应结合实际设定。 (7) 明确评价结果, 鉴于定性与定量评价的优缺点, 审计人员应采取双轨制的方法, 便于审计反馈时灵活的进行调整。

(三) 知识维

在设计评价指标时, 将运用以下知识: (1) 管理学知识, 包括内部控制与绩效管理。 (2) 逻辑与分析, 主要运用逻辑维的思维方式。 (3) 会计和审计, 运用了成本分析与控制方面的知识。 (4) 专业知识, 主要指用能监测、分析与计量等方面。

(四) 构建用能成本控制绩效审计评价指标体系

笔者根据霍尔三维结构设计了用能成本控制绩效审计评价指标体系, 详见上页表1。其中, 评价类型对应时间维度, 而具体的评价项目和评价内容中包含着知识维度。

(五) 设计用能分项计量评价指标

在用能成本控制评价体系中, 可以运用霍尔三维结构思路设计其中各项指标, 本文以用能分项计量评价为例, 详见表2。其中, 分项评价对应逻辑维度, 而评价关注和评价标准包含着知识维度。

六、设计思路总结

不难看出, 绩效审计评价指标体系中纵向根据时间维设计, 横向运用知识维有关知识储备, 斜向根据逻辑维设计评价项目中的每个评价指标, 三个维度始终贯穿评价指标体系构建过程, 形成立体化的设计思路, 并指导审计人员有步骤、科学合理地建立评价指标体系。此外, 霍尔三维结构由于其系统论的特点, 在构建评价体系时具有较好的指导意义。

参考文献

[1] .李四能.建立我国绩效审计评价标准的研究[J].福建行政学院学报, 2010, (4) .

[2] .潘经强.基于霍尔三维结构的地方政府优化发展环境评价体系研究[J].中国管理信息化, 2009, (8) .

[3] .王继霞.审计风险的控制与研究[D].西安建筑科技大学, 2009.

构建中国特色政府绩效审计的战略思考 篇8

摘要：本文从我国政府绩效审计的可行性进行分析，结合中国的实际情况，构建适合中国国情的政府绩效审计模式的宏观环境，以推进中国政府绩效审计的开展，发挥政府绩效审计的积极作用。

关键词:政府绩效审计;审计体制;审计准则;审计指标体系

进入新世纪以来，随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转, 审计工作的重心从真实、合法性审计转移到绩效审计上来, 绩效审计是现代审计的核心内容, 也是审计事业谋求自身发展的重要途径。

一、政府绩效审计的含义

绩效审计是指独立的审计机构或审计人员利用专门的审计方法，依据一定的审计标准，对国家财政支出或资助的投资项目的资金的经济性、效率性和效果性进行独立地检查、评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供有用信息的一种独立的经济监督活动。

二、我国开展绩效审计的可行性

从目前的情况看，我国进行绩效审计的条件日臻成熟。

1.经济发展是开展绩效审计的前提条件

我国经过20多年改革开放的发展和积累，市场化程度有了很大提高，初步建立起市场经济体制的基本框架和运行机制，在这样的环境下，绩效审计将顺应形势的发展而产生。

2.我国绩效审计有法律的保障

我国1994年颁布的《审计法》，这为绩效审计的开展提供了法律保障。为适应改革开放，建立现代企业制度的需要，我国制定了大量的财经法律法规，对企业的效益情况也提出了具体要求。

3.国内专家、学者的理论研究成果为绩效审计奠定了理论基础

我国理论工作者关于政府绩效审计方面介绍西方经验，阐述自我见地的书籍相继出版，为理论的完善开辟了广阔的道路，使政府绩效审计有了一定的理论指导。

三、我国构建政府绩效审计模式的宏观环境

我国政府绩效审计模式的构建需要一个合理的宏观环境，本文从五个方面进行完善：

1.重构政府审计体制

美、英等发达国家的审计机关都隶属于立法机构，主要审计政府财政。我国这种隶属于行政机构的审计体制以及地方审计机关所实行的双重领导体制在中央和地方利益发生矛盾时，不利于确保政府审计的独立和政府审计作用的发挥，也不利于绩效审计的发展。根据我国的具体情况，建议加强各级人民代表大会的作用，将我国审计体制改革为隶属于人大的立法型审计体制，同时将地方审计机关所实行的双重领导体制改革为上一级审计机关会同地方人大共同领导、上一级审计机关为主的领导模式。这就使各级审计机关既实现了组织形式上的独立，又实现了经济上的独立。

2.健全政府绩效审计的法律体系

我国政府绩效审计是法律直接赋予审计机构的权力，所以健全我国政府绩效审计的法律规范是我国开展绩效审计的重要任务。我国政府绩效审计必须重新定位，以保证政府绩效审计监督的法律地位，维护政府绩效审计的法定性和权威性。

3.加快政府绩效审计准则的建设

我国的国家审计准则体系设计层次十分明确，但准则是将财务审计和绩效审计“捏”在一起综合考虑,这样容易造成国家审计准则操作性不强，不便于审计机关和审计人员遵循。我国现行国家审计准则主要是针对财务审计进行规定的，在基本准则和绝大部分具体准则中都缺乏对审计机关和审计人员开展绩效审计的规定。因此, 可以对我国现有的国家审计准则体系进行修改，补充加入绩效审计概念，补充修改基本准则，制定政府绩效审计具体准则，必要时制定政府绩效审计手册审计指南。

4.建立政府绩效审计指标体系

政府绩效审计是对政府履行职能和承担责任的审计,政府绩效审计指标体系的设计也应当围绕这个核心内容进行。建立我国政府绩效审计指标体系,既要考虑目前我国党政机关设置情况、公务员管理考核制度和政府绩效评估体系等方面因素,又要考虑审计指标体系设计的全面性、科学性和适当超前性。

5.实施审计公告制度

审计公告制度就是审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的内容、审计程序、过程、结果等，采用适当的方式向社会公众进行公开的制度。在推行审计公告制上，审计署与固定的有影响力的新闻媒介保持良好的关系，将重大的、社会公众关注的政府绩效审计项目的绩效审计报告刊登在重大报刊、电视等信息媒体上。除了政府绩效审计报告外，审计署还可印发一些宣传资料，将绩效审计项目的内容、结果以及审计建议的执行情况详细地介绍出来。审计署还可以将全部绩效审计的结果、审计建议、责任追究、落实情况等全部刊登在审计署网站上，以便任何人何时何地都可以查询。

参考文献：

[1]姚和平 黄 约:政府绩效审计的理论研究[J].当代经济2006（10）.

[2]柳松楠:中国政府绩效审计模式的构建[J].大连海事大学学报 (社会科学版),2008（6）.