新型农村合作医疗

新型农村合作医疗（共8篇）

新型农村合作医疗 篇1

新型农村合作医疗论文：甘肃民族地区新型农村合作医疗运

行研究

摘要：农村医疗保障制度是社会保障体系的重要组成部分，对保障广大农民身体健康、促进农村经济和社会发展起重要作用。民族地区农民“因病致贫、因病返贫”现象严重，甘肃民族地区新型农村合作医疗存在政府财政投入不足，筹集资金困难，基金使用率低；基金补偿率低,农民参合意愿较差；定点医疗机构偏少，医疗设备缺乏，卫生人员水平低；报销程序繁琐，报销比例低。甘肃民族地区完善新型农村合作医疗制度应进一步加大宣传，提高农民对新型农村合作医疗的认识；大力支持民族地区的经济发展，提高农民参合积极性；改善医疗条件，加大农村医疗队伍的培养和再培训力度；制定便捷的报销政策，鼓励使用中医药和民族医药；结合民族地区实际，采取各种方式拓宽筹资渠道。

关键词：民族地区；新型农村合作医疗；政府责任；医疗保障制度；因病致贫；因病返贫

一、甘肃民族地区新型农村合作医疗的现状甘肃是一个多民族的省份，包括54个民族。行政区划上包括甘南藏族自治州和临夏回族自治州所辖的16个县（市）以及张家川回族自治县、天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县、肃北蒙古族自治县、阿克塞哈萨克族自治县等五个民族自治县。根

据2000年第五次人口普查，这21个县（市）共计323个乡镇，2310个行政村，总人口219.92万人，约占全省总人口的8.75%。2007年，民族地区约192万人参加新型农村合作医疗，参合率达到87.5％，其中天祝藏族自治县179928人参加了新型农村合作医疗，参合率89.13%，比2006年增长3.24%，筹集新型农村合作医疗基金总额823万元，增长38.32%，支出总额607万元，增长40.03%，133865人受益；甘南藏族自治州全州8个县（市）参合农牧民群众47.13万人，参合率85.69%，新型农村合作医疗筹集基金总额2424万元，基金累计支出1506万元，受益群众29.08万人次[1]。新型农村合作医疗制度的实施，进一步减轻了民族地区农民群众的医疗费用负担，使看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题得到了有效缓解。由政府主导的新型合作医疗制度受到了农民的欢迎，产生了一定的积极效应。

第一，新型农村合作医疗制度的实施，使民族地区农民的健康有了保证，负担得到了适当减轻。新型农村合作医疗制度结束了新中国成立以来农民看病由个人负担的历史，农民的健康问题受到了各级政府的普遍关注。

第二，越来越多的民族地区农民受益于新型农村合作医疗制度。农民真正享受到新型农村合作医疗的实惠。新型农村合作医疗缓解了群众“看病难”的问题，以前绝大多数群

众都是“小病扛、大病拖”。主要因为高额的医疗费用使他们忘而却步，自实行新型农村合作医疗后，群众看病才真正有了保障。

第三，对于那些民族贫困地区的农民，考虑到他们的特殊情况，新型农村合作医疗制度规定：出资困难的农户，由民政部门和扶贫部门资助其参加新型农村合作医疗。传统农村合作医疗制度没有类似的配套制度，医疗救助制度的建立是民族地区在配套改革方面前进的一大步。

二、甘肃民族地区新型农村合作医疗存在的问题

（一）政府财政投入不足，筹集资金困难，基金使用率低新型农村合作医疗由政府组织、引导和支持实施，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资[5]。所以，新型第1期农村合作医疗制度的健康发展需要各级政府给予较大的资金补助。但是由于甘肃民族地区经济发展水平低，财税增长基础薄弱，地方政府特别是县级政府财政压力极大，对新型农村合作医疗投入资金严重不足。民族地区统筹到的基金使用率低。2007年甘肃民族地区统筹基金的使用情况不容乐观。民族地区基金平均使用率为68.62%，其中用于门诊和住院的基金平均使用率为67.20%，用于体检的为0.84%，这说明民族地区农民只有生病了才想到用基金治疗疾病，而很少使用基金去积极主动地预防疾病。甘肃省基金平均使用率为

78.22%，比民族地区高出近10个百分点；民族地区基金使用率最高的为阿克塞哈萨克族自治县，高达113.52%，而最低的肃北蒙古族自治县仅为1.33%，可见民族地区内部基金使用出现严重的不平衡。王文静等：甘肃民族地区新型农村合作医疗运行研究

（二）基金补偿率低、农民参合意愿较差民族地区基金补偿率低，极大地影响了农民参合的积极性。民族地区平均每人补偿金额为62.00元，远低于全省的平均水平71.49元；民族地区内部平均每人补偿金额相差悬殊：肃北蒙古族自治县平均每人补偿金额为1500元，排在七个民族地区之首，而天祝藏族自治县平均每人补偿金额仅为45.36元，为肃北蒙古族自治县的3%。此外，甘南藏族自治州平均每人补偿金额为51.73元，在七个民族地区中排倒数第二，补偿金额也远低于民族地区的平均水平。所以要提高民族地区内部个别县或州的补偿金额，提高这里农民的参合积极性

（三）定点医疗机构偏少，医疗设备缺乏，卫生人员水平低由于新型农村合作医疗制度在甘肃民族地区尚处于试点时期，上级部门确定的定点医院数量较少，给农民病带来许多不便。处在县、乡、村的医疗机构条件又比较差，医疗设备投入不足，绝大多数乡镇卫生院仍然只听诊器、体温计、血压计诊病，使得县乡村医疗机构难以为民族地区农民提供

较好的医疗服务。部分农村合作沈阳农业大学学报（社会科学版）第12卷疗定点机构用药和检查不合理，住院费用、门诊费用较高，医疗费用上涨过快，这就增加了农民的负担。另外村药品市场秩序较乱，药品价格偏高，本来在乡村医生那里只需要几十元，而到定点医院却要花费几百元现了“小病大治”的现象，这无形中增加了农民的医疗支出。另外，民族地区农村卫生部门人才缺乏，卫生技人员诊疗水平低，素质参差不齐，很难保证对病人及时正确的诊断和治疗，满足不了当地农民的基本医疗需，与“大病不出镇、小病不出村”的目标相距甚远。

（四）报销程序繁琐，大部分民族地区报销比例低目前推行的新型农村合作医疗制度是以大病统筹为主。农民生病后，只有住院治疗的医药费才有可能得报销补偿。而且看病只能在定点医院，转院就医的需要经过层层审批；报销比例不够合理且报销门槛过高很多项目不能报销，能报销的手续比较繁琐，报销时间过长，典型的“交钱容易，拿钱难”。大部分民族地区报比例低。虽然民族地区整体的报销比例是40.78%，高于全省的平均水平38.67%，而且个别的地区远远高于省，像阿克塞哈萨克族自治县和甘南藏族自治州，报销比例分别高达41.43%和43.85%，但是大部分地区的销比例还是远低于全省平均水平，像肃北蒙古族自治县，报销比例

为27.19%，最低的是肃南裕固族自治县销比例仅为24.96%，比全省的平均水平低13.71个百分点，比同为民族地区报销比例最高的甘南藏族自治低18.87个百分点。

（五）政府、社会、媒体关注程度不够,政策宣传不到位各级政府和社会对新型农村合作医疗制度关注不够，有关部门没有深入基层，充分了解民情，广泛听取民，没有摸清农民对新型农村合作医疗制度的真实态度和看法，没有弄清各项工作存在的问题和难题，部分经新型农村合作医疗的人员对这项工作的复杂性、艰巨性和长期性缺乏足够的认识，对政策学习不够深入，理不够透彻，把握上不够准确，甚至存在畏难情绪。有些单位缺乏大局观念，对新型农村合作医疗制度运行没负起应有的责任，甚至认为新型农村合作医疗是卫生部门的事情，与已无关，造成合作医疗工作运行不畅流媒体对新型农村合作医疗的报道不多，政策宣传不到位[4]，民族地区农民不了解政策，部分农民对参加新型村合作医疗的重要性和必要性认识不足，认为“谁看病，谁拿钱”，对开展新型农村合作医疗的目的和意义缺了解，甚至出现误解，所以许多农民对参加新型农村合作医疗处于观望状态。

三、完善甘肃民族地区新型农村合作医疗制度的对策

（一）大力支持民族地区的经济发展,提高农民参合积极性甘肃民族地区大部分属于经济落后的欠发达地区，中央

和地方政府应该对经济发展相对落后的地区多加持，促进当地经济和社会的发展。只有政府扶持，不断为个别民族地区创造发展经济的条件，千方百计地增农民的收入，才能解决他们最基本的温饱问题，农民才会考虑参加新型农村合作医疗。提高民族地区新型农合作医疗的实际报销比例，特别是个别民族地区，比如肃南裕固族自治县，缩小与其他民族地区平均水平的距，让这里的农民真正得到实惠，也能提高他们的参合积极性。

（二）改善医疗条件，加大农村医疗队伍的培养和再培训力度加大对民族地区投资，切实改善乡镇卫生院、卫生所的基础设施建设，增加必要的医疗设备，改善医疗条，提高乡镇卫生院的服务能力，让农民放心就医就诊。加大民族地区基层卫生院专业技术人员的培训，给他提供免费再学习的机会[9]，鼓励在职卫生从业人员参加成人高等教育举办的医学类和药学类专业的学历教，提高他们的业务水平、服务质量和职业道德素质。此外,还应改善乡村卫生从业人员的工作环境和生活待。为民族地区留住医学人才，逐步缓解民族地区基层卫生院医务人员紧缺的现状。

（三）制定便捷的报销政策，鼓励使用中医药和民族医药确定合理的补助标准，简化繁琐的报销程序，探索简便可行的报销方式。还要加强经办机构建设，提高经办构人员素

质，实行全省或全国联网的网络化结算，方便农民跨地区就医、报销医疗费用。鼓励民族地区农民用中医药和民族医药，降低中医药和民族医院和综合医院中医科住院的起付线，参合农民在中医药或民族医机构和综合医院中医科住院的，报销起付线在原有标准基础上降低20%；提高中医药和民族医药的报销比。在门诊统筹补偿、纳入管理的慢性病补偿及住院补偿中，中医药和民族医药费用报销比例提高10％；扩大医药和民族医药的补偿范围。大力推广应用中医药和民族医药适宜技术，使乡镇卫生院和村卫生室掌握1以上中医药和民族医药适宜技术，同时扩大中医药和民族医药适宜技术在新型农村合作医疗中的补偿范。充分发挥中医药和民族医药在民族地区新型农村合作医疗中的作用，切实减轻甘肃民族地区参合农民医费用负担。

（四）结合民族地区实际，采取各种方式拓宽筹资渠道首先，政府增加对民族地区的财政资金投入。其次，从社会赠捐等来增加民族地区新型农村合作医疗资金外，目前多数民族地区的新型农村合作医疗制度仍然以农民“自愿性”为原则，但是“,强制性”是社会保险所有的特征。所以合作医疗也应该坚持“自愿性”与“强制性”相结合。在政府给予资金支持的前提下，对于超过地区平均收入水平且不愿意参加新型农村合作医疗的民族地区农民，要正确引导并强制

其参加。对于低于地区平均收入水平但超过最低生活保障线的民族地区农民，鼓励其参加新型农村合作医疗，并给予适当的助。对于需要领取最低生活保障的民族地区农民，政府应免费让这些民参加新型农村合作医疗。民族地区筹集基金本来就困难，所以对于筹集到的基金，一定要提高基金的使用效率。如肃南裕固族自治、临夏回族自治州和肃北蒙古族自治县基金使用率排在七个民族自治县的后三位。特别是肃北蒙古族自治排在倒数第一位。所以应尽快在这些民族地区制定相关的法律法规[8]，建立健全新型农村合作医疗基金使用度和多层次的监督机制，保证民族地区基金用到实处，为农民的医疗卫生带来真正的实惠。

参考文献

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新型农村合作医疗 篇2

新型农村合作医疗(以下简称新农合)制度的建立和实施,方便了农民看病就医,有效缓解农民看病难、看病贵的实际问题,得到广大参合农民的欢迎和认可,农民由被动参合变成主动参合。据3个县(市)调查,2010年新型农村合作医疗基金收入3393.33万元,其中:农民个人缴费每人30元,收入620.55万元,占18.28%;农村医疗救助资助收入51.12万元,占1.5%;财政资助收入2705.94元,占79.74%(其中中央财政资助每人60元收入1362.57万元,省级财政资助每人51元收入1141.86万元,地方财政资助每人9元收入201.51万元);利息收入15.69万元,占0.46%。

2010年度新型农村合作医疗基金支出3500.49万元,其中:统筹基金支出3281.04元,占93.74%;家庭账户基金支出219.45万元,占6.26%。

2010年全年共报销医药费240663人次,医药费用3500.49万元,其中,门诊医药费213516人次,共219.45万元;住院医药费27147人次,共3281.04万元。平均住院补偿比为45%,住院受益率为8.08%。

在住院总数27147人次中,补偿金额3281.71万元。其中,在县外就医人次数为3660人,总费用为3538.02万元,补偿金额为1251.18万元、补偿比为35%;在县级就医人次数为8961人、总费用为2435.52万元,补偿金额为1102.86万元,补偿比为45%;在乡级医院就医人次数为14526人,费用1339.86万元,补偿金额为920.67万元,补偿比为69%。

与上年同期相比,住院报销人次数增长128%,补偿金额增长161%,平均住院补偿比提高13%,住院受益率提高4.34%,真正提高了受益程度,扩大了受益面。县外住院补偿比提高了10%、县级住院补偿比提高了14%、乡级住院补偿比提高了9%。县内就医人数明显增加,补偿比例明显提高,尤其是在乡镇级医院就医人数大幅度上升,乡镇卫生院服务功能增强,补偿方案修改后趋于科学合理,扩大了受益面,有益于督促农民不断增强保健意识。

二、对新农合基金管理使用分析

从近几年对新农合基金的审计情况来看,新农合制度自推行以来各项制度逐步完善、管理逐步规范,参合率逐年提高,覆盖面不断扩大,提高了农民群众医疗服务的可得性和公平性,在一定程度上缓解了农民“因病致贫”、“因病返贫”的问题,提高了农民群众的健康水平。但是新农合基金管理使用上存在不合理因素,需要不断加以完善。

据3县(市)新型农村合作医疗调查,在农村乡镇患有双肾坏死需要长期进行透析的患者有50人,一般每患者每周至少需要透析2次,每周治疗费用至少需要900元,仅此一项每年至少需要4.5万元以上,如果再加上其他的药品支出,双肾坏死的患者维持生命每年最低支出在5万元以上,如果患者本人是家庭的主要劳动力,那就更是雪上加霜了。如有两个患有双肾坏死的患者,根本没有能力采用换肾的方法治疗,只能靠透析维持,其中一村民年过七十仅仅透析不到十次就放弃透析,患病不到两年死亡。另一位农民仅45岁,已经透析治疗两年,作为家庭的主要劳动力他带病坚持种地,他家有口粮田一晌,外包地3晌,每年的纯收入不到2万,按现在新型农村合作医疗制度报销的规定每年报销不超过1.5万元,民政大病救助1万元以下,个人需要2.5万元以上,根本就难以长期坚持透析。

目前,新农合医疗基金存在的主要不足因素:一是筹资水平低。新农合基金筹资主体是国家、省、市、县和个人共同投入,个人占少数,各级财政占多数,但是每人每年100多元的筹资水平,仍显得不足,解决农民头疼脑热还可以。虽然国家在逐年提高筹资幅度,但绝对额度还不高,造成农民实际保障水平偏低。二是平均较低的住院费用补助率,对于帮助农民抵御重大疾病风险的作用有限,再加上相当部分医疗服务项目和药品被列入新农合报销范围之外,难以保证农民得到优良的基本医疗服务。三是住院补偿受益面窄。对门诊和慢性病考虑较少,不利于疾病的早发现、早诊断、早治疗,也不利于新农合的持续发展。四是对特殊群体在制度设计上还不够完善。对农村五保对象、农村低保对象、困难优抚对象等低收入的特殊群体,在补偿比例上体现的不尽合理。五是在大病补偿上还存在不足。许多参合农民一旦患了大病,如双肾坏死、白血病、糖尿病等,因为无力支付数千甚至上万的医疗费用而得不到应有的医疗保障。

三、新农合医疗基金管理使用的建议

新型农村合作医疗制度研究 篇3

关键词：新型农村合作医疗制度；新农合；问题研究

一、新型农村合作医疗的特点

随着经济和社会的发展，越来越多的人意识到解决三农问题是实现全面建设小康社会的基本保障。随着社会文明的日益提高和公民医疗保障意识的不断提高，发展和完善医疗保障已成为社会公众的一大焦点。因此，本着多方筹资，农民自愿参加的原则，农民自己为了共同抵御疾病风险而建立了一种医疗互助共济制度，即新农村合作医疗。除合作互助共济性质不变，新型农村合作医疗相比传统医疗保险，有以下几方面的特点：①从我国基本国情出发，是解决三农问题的重要举措明确了农民自愿参加的原则，提高了制度的公平和公正性；②加大了政府的支持力度，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制；③突出了以大病统筹为主，不仅注重了受益方，也注重了门诊补偿与住院补偿，提高了保障水平；④由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督，克服了管理松散、粗放的不足，提高了工作效率，使得农村居民能及时看病并及时得到保障；⑤建立医疗救助制度，照顾到了弱势人群的特殊情况。农村老年人和妇女居多，大多都是男的去城镇打工，他们都办了城镇医疗保险，新型农村合作医疗为老年人和妇女提供了更有力的保障；⑥城镇居民都有医疗保险，而农村居民一般没有，新型农村合作医疗减轻了农民的负担，基本解决了农民看病难问题。

二、新型农村合作医疗存在的问题

随着新农合工作的推进及全县医疗保障体系的实施出现了许多需要关注和研究的新情况、新问题：

（1）部分地區社会满意度低。社会保险中最基本最重要的一点就在于，它强调的不是人成本收益的平等，而是保险金的社会满意度。新型农村合作医疗作为一种社会保险，受益的农民和政府补助资金来源的纳税人的满意度对其成功与否具有举足轻重的作用。而调查中发现一些农民不参加新型农村合作医疗主要是基于新型农村合作医疗的保障水平低，农民了解不深，怕政策有变，认为是把自己的保险金拿去补偿别人了等的考虑。而参加新型农村合作医疗的农民不满主要是因为保障水平低，参加和办理报销的程序繁琐等。

（2）保障水平总体较低。新型农村合作医疗制度是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度。这个定义显示出新型农村合作医疗制度是救助农民的疾病医疗费用的面门诊、跌打损伤等不在该保险范围内，这项规定使得农民实际受益没有预想的那么大。

（3）农民参保动力不足。就小病而言，当农民经常不生病时，觉得个人出资的那部分浪费掉了，于是会逐渐丧失参加合作医疗的动力。从大病来说，由于农村内部也存在着较大的贫富差距，那些贫穷的家庭一旦得了大病，即使去医院就诊，能够报销一部分，但剩下的一部分他们依然无力偿付，所以这些贫困的家庭依然看不起病。从大病的角度来看，不但新型合作医疗没有解决农村内部贫困家庭的医疗问题，反而使得他们与富裕农民家庭的差距变得越来越大，进一步加剧了农村的贫富差距。

（4）空心村与流动人口的影响。农村现在呈现的状况是大部分的青年或中年的劳动力外出打工，农村呈现出大量的空心村。当这些农民工外出打工时，如果在外地生小病，他们只能在打工所在地看病，这样来说，他们参加新型农村合作医疗就没有得到实惠，这会降低他们的参与热情。

（5）基础设施薄弱带来的影响。长期以来，农村卫生基础设施滞后，乡镇卫生院房屋破旧，一些贫困地方的卫生站甚至存在危房，医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，技术骨干严重流失，很难满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。甚至在农村出现到县，乡镇医院看错病，导致死亡的案例发生，基础设施薄弱严重制约了新型合作医疗的有效运行。

（6）部分地区供方诱导需求突出。由于农村医疗保险的对象主要是广大农民，受到文化水平较低等因素的制约，在目前医患信息严重不对称的情况下，相当一部分定点医院对病人诊治时，并不是按照最有利的方案去开展，普遍存在开大药方，多开药，开贵药，过度消费医疗服务的现象。这不但增加了合作医疗服务的支出，也增加了农民的负担，使新型合作医疗没有真正发挥作用。

三、新型农村合作医疗的现实意义

新型农村合作医疗的发展、完善与党的十八精神息息相关，并且与党提出的深化卫生体制改革相适应，更是全面建设小康社会的需要。并在许多地方试点，各地区要贯彻自愿、互助、公开、服务的原则，坚持合作医疗制度的互助共济性质，动员农民共同抵御疾病风险；坚持公开、公正、公平，规范操作，加强监管。例如在镇江，镇江拥有了比较健全的医疗体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，保障了居民的健康，也基本适应了人群多层次的医疗需求。通过在地区试点不断总结，为将来新型农村合作医疗在全国的发展提供了坚实的理论依据。新型农村合作医疗信息建设经过三个阶段的发展，随着新农合的不断发展和完善，逐步实现了全国新农合数据的集成与规范化，新农合的成熟指日可待，具有重大的现实意义。

四、结语

新型农村合作医疗 篇4

经过二十多年的改革开放，中国农村发生了巨大的变化，经济有了长足的发展。然而，经济的发展并没有给农民在看病问题上带来太多的实惠。我国人口占世界的22%，但医疗卫生资源仅占世界的2%，就这仅有的2%的医疗资源，其80%集中在城市。目前，“看病难、看病贵”的现象在农村非常普遍。“十一五”时期，我国经济社会转型过程将进一步加剧，要使这一转型能够平稳推进，整个社会需要构建严密而可靠的安全网，这张网首先要必须保证“三农”问题的有效推进或解决。因此，农民的医疗卫生问题已经远远超出了 问题本身，解决农民的看病难，不仅仅是尊重农民起码的生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。温家宝总理在2005年全国新型合作医疗试点工作会议上，对新型农村合作医疗的重要意义和地位做了明确阐述，指出建立新型农村合作医疗制度直接关系到我国几亿农民的健康和利益，是医疗体制改革的重要组成部分，是中央为解决“三农”问题而做出的重大决策，对于落实科学发展观，促进城乡协调发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

一、我们国家农村合作医疗近50年来的发展概况

去年在北京举行的“国际社会保障协会第28届全球大会”上一个全球关注的热门话题，就是农民医疗保障问题。据国际劳工局有关人士介绍，近10年来，世界范围农村人口获得的社会保障明显减少，农民因病致贫的问题，在世界各国都有体现。我们国家在解决农民医疗保障问题方面历史上曾有过很好的经验，同时也存在深刻的教训。

从1949年新中国成立之初，大农民贫病交加，各种传染病、地方病猖獗流行，人均期望寿命不到35岁，到上世纪70年代末，我国人均寿命提高到68岁的惊人转变，使我国独特的农村卫生发展模式引起了世界的普遍关注。当时，我们国家以只占全球7%的耕地，养活了全球22%的人口，而且人均粮食高于世界平均水平；并且，以低于发达国家100多倍的医疗卫生支出，使人均期望寿命达到68岁，接近发达国家的水平。何以能使人民大众健康的改善与经济增长呈现出相互促进的良性态势呢？ 有关专家们承认，这种健康业绩的基础，是在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的资源配置大格局中，辅之县乡村三级公共卫生和医疗服务网站，遍布每个农村社区的土生土长的“赤脚医生”队伍和合作医疗制度的“三大法宝”，形成了“三位一体”的医疗卫生服务体制。这就是所谓独特的、具有中国特色的农村卫生模式。

所谓三级医疗卫生网，就是在县、乡、村三级普遍建立医疗卫生机构，使之形成网络，逐级进行业务技术指导，尤其要建立健全农村基层卫生组织，达到乡乡有卫生院、村村有卫生室，做到“哪里有人，哪里就有医有药”。

所谓乡村医生（赤脚医生）队伍，就是选拔适宜的农村知识青年，施以半年左右的专业培训，再加上持续不断的继续教育，使之掌握基本的预防保健知识、传统医学知识（针灸和草药）和处置小伤小病的技能，能在最基层的村级卫生机构为农民提供初级卫生保健服务。

所谓合作医疗制度，就是在政府号召和农村集体经济支持下，由农民群众集资，在卫生保健方面实行互助互济，采用“合作制”方式举办的具有一定保险性质的医疗保障制度。

回顾这段历史，思考当时这些做法之所以成功的原因，以及今天对我们的影响主要有以下三点：第一，当时的合作医疗制度利于贯彻“预防为主”的方针，促进了农村计划免疫、健康教育、妇幼保健、爱国卫生运动的落实，使许多传染病、地方病得到有效控制。第二，在较短时间内，建立和普及了农村基层卫生组织，培养了一支数以百万计的农村卫生队伍，形成了低成本、广覆盖的卫生保障机制，使广大农民群众都能就近得到基本的初级卫生保健服务，患了病的农民也能得到基本的医疗保障，大大增强了医疗卫生服务的公平性和可及性。第三，显著改善了中国农村缺医少药的面貌，大大提高了广大人民群众的健康水平。

正像世界卫生组织和世界银行在1980年代的一份考察报告中所说的：“中国农村实行的合作医疗制度，是发展中国家群体解决卫生保障的唯一范例”。该报告还说：“初级卫生工作的提出主要来自中国的启发。中国在占80%人口的农村地区，发展了一个成功的基层卫生保健系统，向人民提供低费用和适宜的医疗保健技术服务，满足大多数人的基本卫生需求，这种模式很适合发展中国家的需要”。

上世纪80年代至90年代，中国农村进行了经济体制改革，普遍推行了家庭联产承包责任制，使1950年代以来农业合作化和人民公社化发展起来的集体经济纷纷解体，加上舆论导向、政策导向上的失误和领导管理上的缺欠等诸多原因，因而导致农村合作医疗的解体和基层卫生组织的衰落。农村合作医疗的覆盖率由1970年代鼎盛时期的90%，1980年代猛降至10%以下，最低时覆盖率只有5%左右。更为糟糕的是，随着农村集体经济和合作医疗的解体，使乡村两级基层卫生组织失去了集体经济的依托，各级政府又未能适时地增加投入，逼着一些农村基层卫生组织走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。在社会的重大变革时期最容易看到统治阶级手忙脚乱的尴尬一面，由于当时中国农村正进行着全面的经济体制改革，农村合作医疗制度眼睁睁地看着政府忙碌的身影渐渐远去，而自己又无能。以至造成今天这样的后果：第一，农村公共卫生、预防保健工作明显削弱，一些已被控制和消灭的传染病、地方病死灰复燃，新的公共卫生问题不断出现，农民的健康水平呈现出下降趋势。第二，医药费用不断上涨，广大农民不堪重负，看不上病、看不起病的相当普遍。第三，医疗资源分布严重失衡，城乡差距、东南沿海与中西部的差距、富裕地区与贫困地区的差距进一步扩大，医疗卫生服务的公平性进一步降低，总体绩效更加降低。

上世纪90年代至2002年，中国政府曾力图恢复农村合作医疗制度，整顿和加强农村基层卫生组织，并为此采取了一些措施，农村合作医疗覆盖率一度略有上升，一部分乡卫生院和村卫生室的状况也一度有所改善；但因各级政府重视不够，投入不多，决心不大，加之又受到来自其他方面的干扰，其结果很不理想。“把医疗卫生工作重点放到农村”、“重振合作医疗雄风”的号召，依然是不能落到实处的空话！

仔细盘点1949年到2002年农村卫生发展这段历史,是为了进一步弄明白以下三个问题: 第一,为什么在毛主席那个资源极度匮乏的时代，能够较好的解决农村的医疗卫生的问题?原因主要有两点:一是当时的农村合作医疗制度有经济依托---集体经济,村卫生所、保健站都是依靠集体公益金来运转，赤脚医生、保健员全都依靠集体提供的工分来维持生活；二是当时的农村合作医疗不以赢利为目的，预防和保健服务基本免费，药品收费也比较低廉，一般仅相当于成本或比成本略高。

第二，为什么随着生产力的发展，人民生活水平的提高，又出现了农民看病难的问题？最关键的原因就是政府对农村卫生工作的放任自流，医疗卫生领域是市场比较难以发挥作用的一个领域，随着集体经济的解体，农村合作医疗失去依托，政府本该承担起这个责任，但没有承担。

第三，当时的合作医疗制度能不能解决目前农村的医疗卫生问题？过去的集体经济即使不垮台，合作医疗也难以为继。原因有两个：一是外部环境发生了变化。在改革开放之前，药品的价格比较低廉，也比较稳定，况且在那个缺医少药的短缺年代，很多地方的合作医疗使用农民自采的中草药，成本非常低。而改革开放随着社会经济的发展，药品奇缺的问题解决了。但随之而来的是药品价格迅速增长，药品流通领域的假冒伪劣非常普遍。在这种情况下，维持合作医疗制度运行就很困难了，收不抵支的矛盾会越来越突出。二是内部监控的困难。人民公社时期就存在着干部、出身好的人从合作医疗中获取好处较多的情况。这中间比较难以监控。改革开放后，即使集体经济没有夸掉，合作医疗也还将因这一矛盾而步履艰难，运行困难。

2002年10月，国务院召开了有中央政府各部门和省级政府主要领导人参加的全国农村卫生工作会议，会后以中共中央、国务院的名义发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。强调从中央到地方，各级政府要高度重视农村卫生工作，加强领导，增加投入，优化卫生资源配置，逐步缩小城乡差距，建立和完善农村卫生服务体系，建立和完善农村新型合作医疗制度和医疗救助制度等等。由国家最高当局就农村卫生问题召开专门会议并作出重要决定，这在新中国成立50多年来尚属首次。

二、新型农村合作医疗制度的确立及与原来合作医疗的不同 农村集体经济时代的合作医疗制度一直是人们心中的向往，但人们一直在试图寻求一种更好的农村医疗保障制度，经历了长时间的探索，现在人们的认识终于统一在被称为“新型合作医疗”的框架之中。

那么什么是新型农村合作医疗制度？新型农村合作医疗制度是它是由政府资助、个人缴费和集体扶持相结合的一种筹资机制，并以县为单位管理由政府主导来组织推动，以大病统筹为主，重点解决农村患大病而出现的因病致贫，因病返贫问题一项农民的初级医疗保障制度。

这一制度试点工作的顺利进行，主要得益于改革开放带来的巨大经济成果，以前财政所占GDP的比重很低，而现在占到了将近20%。去年中央财政收入已经达到26000多亿人民币，一年免掉农民农业税几百亿，今后我们的财政收入还会继续增长。中国经济的发展已到了工业反哺农业，城市支持农村的阶段。在这样的情况之下，政府有能力承担责任，推进公共财政的政策，将更多的财力用于建设社会主义新农村。

新型合作医疗制度，与过去实行的旧合作医疗制度有许多不同点，主要表现在： 第一，新型合作医疗是政府主导下的农民医疗互助共济制度，由政府组织、引导、支持；而过去的合作医疗则主要依靠乡村社区自行组织。

第二，新型合作医疗的资金来源，主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。具体的筹资比例为：中央财政和地方财政各占1/3，农民个人缴纳1/3，乡村集体经济组织有条件的也要给予资金扶持；而过去的合作医疗资金，主要靠个人缴纳和村级集体经济补贴，政府各级财政不负筹资责任。

第三，新型合作医疗以“大病统筹”为主，重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题；而过去的合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。

第四，新型合作医疗实行以县为单位进行统筹和管理的体制。一个县的人口，大县有一百多万，小县也有二、三十万，统筹的范围大，互助共济的作用就大；而过去的合作医疗一般都以村为单位（2000左右人口）统筹，少数以乡为单位（二、三万人口）统筹，互助共济的能力较小。第五，在建立新型合作医疗制度的同时，还要建立医疗救助制度，设立由政府投资和社会各界捐助等多渠道筹资的专项基金，对农村贫困家庭和“五保户”进行医疗救助。另外，在经济发达的农村，还可以鼓励农民参加商业医疗保险。

由此可见，新型合作医疗较之以往实行的合作医疗有更多的优越性，因而也更受广大农民群众的欢迎，尽管目前试点运行管理比较平稳，但从一些试点县的运行情况来看，由于几十年发展历史中沉淀和累积的一些问题，使一些干部和农民群众对新型农村合作医疗制度的稳定性和公信度产生了疑虑，对新型合作医疗可持续发展的复杂性、艰巨性产生了畏难情绪。因此，要在农村广泛建立这一制度，把这项惠及千家万户的制度建设好和落实好，还面临着不少困难和挑战。

三、新型农村合作医疗制度建设中面临的八大困难及解决措施

1、医疗保险意识问题。大多数农民过于重眼前、重实惠，缺乏风险防范意识。许多青壮年农民偶尔感冒发烧不算病，慢性病、大病又很少发生，一年到头很少花钱看病，所以有钱不愿参加合作医疗；一些患慢性病、大病和年老体弱的农民想参加合作医疗，又出不起钱；一部分富裕农民虽然有钱，但认为参加新型合作医疗补助那点钱解决不了大问题，没多大意思；个别偏远乡村农民整体经济比较困难，无力或无法按时筹集资金。同时，与新型农村合作医疗相配套的民政救助制度还未建立健全，农村特困户、五保户出资的问题无法解决。另外，广大农民群众已看到或得到合作医疗带来的好处，但部分地区仍存在盲区，部分群众的心中仍存在吃不透、摸不清的现象，这些问题都严重影响着新型农村合作医疗制度的推进。

解决措施：加大宣传力度，做到家喻户晓。政府在加大政策力度的同时，也要加大宣传力度，不仅要在媒体上增加宣传内容，还应该采取多种方式，进村入中，广泛发动，做到人人明白，家喻户晓。只有这样，才能吸引更多的农民来参加新型农村合作医疗，才能使更多的农民感受到党和政府关怀，感受到社会主义的温暖。

2、医疗机构问题。近年来，部分贫困山区流传着这样的顺口溜：“小病忍，大病耐，快死才往医院抬”，普遍认为：“脱贫三五年，一病回从前”，甚至是“一人得病，几代受穷”。什么原因呢？当然贫穷是一方面，但更重要的乡镇医疗机构和医护人员的极度缺乏。乡镇卫生院和农村卫生所是推行新型农村合作医疗的重要载体。从运城市目前试点情况来看，大多数乡镇卫生院和农村卫生所房屋破旧，设备简陋，药物种类不齐，技术手段落后，医卫人员学历和专业技术水平普遍偏低，难以保证农民就医的质量；部分卫生院（所）实际上以个人承包的形式在运作，政府对承包人缺乏有效监督，存在许多管理上的漏洞。农村卫生院（所）服务水平和质量不高，难以承担新型合作医疗定点机构的重任，导致一些农民对新型合作医疗制度缺乏信心。

解决措施：完善农村卫生服务体系,加强农村卫生队伍建设。加强农村医疗卫生工作，改善农民的医疗卫生条件，是建立新型农村合作医疗制度是重要环节。

国家发改委和卫生部联合制定了农村卫生服务体系发展规划，今年就正式实施。不少地区的省政府也都制定了农村卫生建设发展规划，安排大量资金改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的条件。在加强农村卫生队伍建设的问题，温家宝总理提出了明确要求：一要加强农村现有的医疗卫生人员培训，提高专业知识技能。二要根据农村卫生发展的需要，定向培养人才。三要研究制定鼓励农村医务人员安心在农村卫生机构工作的政策措施。四要建立城市支援农村的长效机制，加强城市医院对县、乡、村医疗机构的定点帮扶。五要制定政策措施引导医学院校毕业生以多种形式到农村基层开展志愿服务。

运城市委、市政府制定了农村卫生工作目标，即：用三年的时间在农村改造30万户厕所，为300万名农村居民建立健康档案，为农村卫生室培养3000名中专以上学历的乡村医生，为乡镇卫生院培养400名大专以上学历的专业技术人员，为每个行政村建立一个填埋式垃圾处理场，简称运城市农村卫生“33341”工程。下大力气从根本上解决运城市的农村卫生、医疗机构和卫生队伍的问题。

3、卫生资源的配置问题。政府要结合本地区实际对卫生资源进行合理地整合配置，力争使群众预防、就医不跑闲腿，不花冤枉钱，要求做到小病不出村，常见病不出乡，大病不出县。解决措施：一是要抓好预防工作，预防为主，提前治疗，本身就减轻了农民负担。运城市在2004年就完成了100万农民健康体检建档工作，今年其它县（市）的体检工作也正逐步进行。市、县、乡三级医疗卫生机构为农村居民健康体检免去费用达400余万元。通过健康体检发现多种慢性病、肿瘤等疾病达12%，治疗率达98%，健康体检建档工作受到广大农民群众的普遍欢迎。

二要抓好医疗机构的科学布局和大中型医疗器械的合理配备，实行医疗集团化管理，避免重复检查，减少医疗费用。

三是要鼓励发展中医事业，发挥乡村的有效治疗技术，提升农村卫生资源的利用效率。

4、资金的问题。合作制度的资金来源主要有三块：中央政府拨付一部分，地方政府补助一部分，农民自己缴纳一部分。三方资金合起来组成一个合作医疗基金，这三块资金任何一块的短缺，都可能直接影响合作制度的顺利实施。随着合作医疗制度的全面实施，国家财政每年至少要180亿（9亿农民每人20元），全国地方财政每年用于合作医疗的资金总和也将达到180亿，这180亿分摊到各地政府的头上，对个别贫困地区的财政来说将是一个挑战。

解决办法：建立长期筹资机制，打消农民的后顾之忧。

（一）财政补助

国务院第101次常务会议决定，从2006年开始提高中央和地方财政对今后农民的补助标准，中央财政的补助标准由 目前每人每年10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，农民缴费标准不变。

运城市于2003年10月在五个县（市）实施新型合作医疗试点工作，到2004年仅河津市参加的农民就24.69万人，占河津市农业人口的87.48%。资金的分配方式：每人缴纳10元，河津市财政每人补2元，运城市财政每人补3元，省财政每人补6元，中央财政每人补10元，全市共计736.172万元全部进入专户管理，深受农民们的好评。

（二）保险公司参与合作医疗基金管理 商业保险公司参与管理要坚持以下几项原则，一是坚持政府主导，由政府制定试点方案，委托保险公司承担具体的审核和支付业务，不采取商业保险运行机制；二是坚持按照合作医疗的相关政策，加强基金管理和监督；三是坚持合作医疗基金和利息要全部用于对农民的医疗补助，保险公司的管理费用由政府安排，不挤占合作医疗基金；四是坚持便民利民，及时报销；五是加强政府监管，保证基金有效运行。

（三）资金筹集的另一种方式就是社会慈善机构或企业家的捐助。政府在这一方面要加大宣传力度，确实将工作做到位，得到社会的认可，筹资应该会收到好的效果。另外，在个别条件好的地方，集体经济的补充也是筹资的一个渠道。

5、管理问题。第一，机构问题。目前，从试点县、市反馈的情况看绝大多数地方都是成立合作医疗管理办公室，人员大都是从卫生部门内部调剂或从其他部门暂时借用的，属临时性机构，没有编制，而且大部分乡村的管理人员为兼职，且人手偏少，缺乏经费保证，造成了工作上疲于应付、效率不高。长此以往，势必影响新型农村合作医疗的健康发展。第二，资金管理问题。总结外地和河津市在推行新型农村合作医疗制度过程中的经验，最关键的两个问题，一是怕基金崩盘，二是怕基金沉淀。如果对定点医疗机构的服务行为和医药费用的控制缺乏有效监管，可能会造成基金透支，新型合作医疗将难以为继。但如果控制过紧，报销补助比例偏低，又可能会造成基金沉淀，使合作医疗的优越性大打折扣。在实际操作中，诊疗项目和药品目录面过窄不被群众接受，个别卫生院在用药和体检方面问题较为突出。一些药品报销后仍高于医药公司的价格，群众对此反映较为强烈。有的地方转诊手续规定过严，强调除急诊外，首诊必须在当地定点卫生院，客观上形成了农村医疗服务市场新的垄断，使农民产生了逆反心理；另外，还有个别贪污、挪用资金问题。这些都直接影响新型农村合作医疗可持续发展。

解决措施：第一，面对新型农村合作医疗庞大的资金筹集、管理、兑付和政策宣传、教育等工作，必须设立专门机构，有专人负责;第二，省、市人民政府成立由卫生、财政、农业、民政、审计等部门组成的农村合作医疗协调小组；省、市卫生行政部门内部应设立专门的农村合作医疗管理机构，负责日常管理工作；县级人民政府成立由有关部门和参加合作医疗的农民代表组成的农村合作医疗管理委员会，负责有关组织、协调、管理和指导工作。各级政府即要明确分工，各司其职，又要齐抓共管，相互协调。要按照以收定支、收支平衡、略有节余的原则管理基金，做到专户储存、专款专用；要实行帐目公开，接受群众监督；要建立合作医院管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范合作医疗保险基金的运作，提高资金的利用率；要对医疗机构的诊疗服务行为进行规范，控制医疗费用的不合理增长。只有这样，才能保证合作医疗基金“取之于民，用之于民”。同时，要建立各项监督审计和公开的制度，监督资金使用的安全。

6、受益群体的问题。第一，新型合作医疗受益最大的群体是中等以上经济条件的家庭。例如：运城市临猗县规定：住院医疗费用补偿封顶线为1万元（各地不尽相同，如河津市封顶线为3万元），补偿比例在25%―50%之间。也就是说，如果花费为1万元的话，农民自己只少要负担5000元，这5000元对中等以上的家庭也许还拿得出，而对于贫困家庭来说还是望而生畏。如果花费再大的话，新型合作医疗的优越性就更难体现，因为除了政府的资助外，剩下的部分农民还是无力承担。第二，流动人口难以享受到合作医疗的好处。以户为单位整体参保与农村人口流动、迁移之间的矛盾。在医疗保险中存在着逆选择，即身体健康的人不想参加合作医疗，健康状况不太好的人积极参加。为了克服农民的这种倾向，多数地方的农村合作医疗实行以户为单位参加的办法。但是，目前农村人口的流动性很强，有的长期在外打工，有的农闲时外出打工。实际上，由于合作医疗的报销一般局限在当地的指定医院住院等多种原因，这样一来，以户为单位整体参加的办法实际损害了那些流动人口多的家庭利益。

解决措施：进一步提高补偿比例；另外可考虑因地制宜、因人而宜制定小范围的保障制度。比如，不同职业的农民所面临的疾病类型是完全不一样的，司机、建筑工人，他们的健康风险比较大。这些人本身往往就是一个小社会。先在他们中间建立疾病保险制度可能容易些。一步步地把那些最容易做的人群先纳入合作医疗的范围，纯粹务农农民的合作医疗问题就也容易解决了。

7、报付标准问题。目前新型农村合格医疗的筹资总额和保障水平与经济社会发展水平、农民医疗需求、城镇职工医疗保险标准、医疗服务费用的上升相比，还有较大差距，还难以达到从根本上减轻农民医疗负担的目的。从河津市目前试行的起付线和封顶线标准看，确实体现了“以大病统筹为主”的原则，但问题是大多数健康农民如果年复一年享受不到实惠，让他们继续坚持参加合作医疗的积极性就会受到严重影响。因此，大多数农民迫切要求提高门诊费补偿标准，调整报销比例。由于受经费总盘子的制约，提高门诊补偿标准已不大可能，仅靠对年内未享受补偿者进行一次免费体检以弥补心理平衡的做法，也难以稳定他们继续参加合作医疗的信心，从而影响了新型农村合作医疗的持续发展。

解决措施：只有采取适当降低报销起付线和提高封顶线的办法，才能较好地解决的这一问题。如山西省决定从明年起，乡镇卫生院的起付线原则上不高于100元(去年是300元)，县级医疗机构不高于300元。调高封顶线，原则上不低于3万元(去年是1万元左右)。此外还要逐步降低合作医疗基金节余比例，避免基金过多沉淀。

8、商业医疗保险与合作医疗的矛盾问题。改革开放以来，商业性的人寿保险业务在农村地区的发展很快。即使在中西部地区，也有不少农民为子女购买了商业保险。显然，这部分农民对合作医疗的需求程度要小。而且这些保险往往需要逐年交纳保险费，结果这部分农民再参加新型合作医疗可能心有余而力不足了。

解决措施：通过政府的支持把合作医疗与人寿保险结合起来。实际上，商业保险公司虽然是企业，但它是有辅助社会管理的功能的。在涉及风险控制和资金管理，政府部门是弱项，而商业保险公司在条款精算、资金运用、承保核保、理算理赔、风险控制等方面确有优势。在农村合作医疗与商业保险的结合上，江苏省的江阴市等地方已经有了很好的探索。新型合作医疗制度是我们国家在总结以往农村卫生经验的基础上确立的利国利民的新政策，尽管目前试点工作进展顺利，并且普遍得到广大农民群众的好评，但是依然存在着许多问题。为了更好的解决这些问题，有必要了解和学习一些国外的做法和经验。

四、国外做法和经验

印度作为世界上第二大发展中国家，全国享受免费医疗和参加医疗保险的人口一直以来不到5%，其中大多为政府机关工作人员。对于生活在农村的7.3亿印度人而言，由于收入低微、参保人数少、管理困难等种种原因，医疗保险仍是一种可望而不可及的奢侈品。许多农民在生大病时，只能听天由命，自生自灭。

近年来，为保障广大农村人口的健康安全，印度一些地区的行业联合组织和非政府组织开始行动起来，针对发病率较低但医疗费用较高的大病风险，积极介入农村医保，牵头帮助农民投保医疗，走出了发展中国家农村医疗的一条新路。

例如：在印度南部喀拉拉邦玛拉巴地区，当地牛奶生产者合作社协会与印度东方保险公司签约，协助奶牛养殖户参加住院医疗保险。每户每年交纳130卢比(1美元约合45卢比)的保费，就可获得1.5万卢比的保额。目前，这项计划已覆盖协会2/3的成员。此外，在喀拉拉邦19个覆盖农村地区的非正规产业联合会中，都设有福利基金，每年按照雇员工资的固定比率从会员及其雇主那里收费。会员在满足规定的基金交纳年限或金额后，有权享受医疗、养老、伤残、生育等补助。此外，目前已有9个联合会率先为农村雇员提供大病医疗补助，当地棕榈酒业工会还设有金额为3000卢比的癌症医疗补助金。

当地专家指出，以往大型保险公司不接纳农户的一个重要原因，是农户居住分散，获得收入的时间和金额都极不确定，而且投保数额较小，导致公司成本提高。而由行业组织出面，带领农民集体投保，可有效避免上述风险，降低保险公司的交易成本，确保农户能获得正规的医保服务，有利于农民这个弱势群体的健康安全和行会凝聚力的增强。

前苏联实行优抚金制度。在农村，集体农庄在员按规定均可领得一定数额的优抚金。1980年，领优抚金的庄员有1,140万人，其中领养老金者有1,000万人，占农村人口的十分之一。集体农庄庄员领取养老金的条件和退休年龄与工人、职员相同，其基金来自国家和农庄拨出的经费。农村医疗区是由区段医院或独立的诊疗所、产科诊所、集体农庄产院、卫生站和其他机构联合而成的。这一级的医务人员为一定范围内的居民提供多种形式的医疗服务，实施经常的卫生和防治流行病措施。在播种和收获庄稼季节，安排流动诊所，而在田间直接设医疗站。只是随着前苏联的解体，这种优抚金制度也随之烟消云散。

日本的医疗保险是一种强制性的保险制度，所有的日本人和有合法资格在留的外国人都必须加入不同形式的医疗保险。日本的医疗保险体制分为“雇员健康保险”和“国民健康保险”两大类。雇员健康保险制度的适用对象主要是全国拥有5人以上的企事业单位的雇员及其家属，均被强制加入“雇员健康保险”；“国民健康保险”以区域为单位，由各个基层地方政府负责管理。其对象为农民、个体经营者、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员以及上述三等亲以内的抚养家属。被保险者在发生工作之外的原因导致的疾病和伤害时，只要向与保险机构有合作关系的医疗机构出示健康保险证就可以按规定接受各种医疗服务。

为了克服对老人公共护理制度的缺陷，1997年底首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年起正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。至此，日本已经建立起了完全覆盖农村地区，包括广大农村居民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村和社会保障体系。

但是，世界上象日本在农村卫生方面取得这样好的成效的国家并不多，即使是一些非常发达的资本主义国家也不例外。例如在英国，虽然是全民享受基本的免费（政府通过税收筹集所需资金）医疗服务，但政府仍然会通过授权或签署合同等方式向私立医疗机构购买医疗服务，并由独立的社区全科医生来控制每个患者的医疗费用。英国是靠公共财政预算支持、医生领取工资的全民性医保国家，其医疗改革主要是通过引入准内部市场机制、提高竞争程度，以解决供方的低效率问题。

而像德国这样实行医院和医生按医疗服务收费的传统国家，则是在不损害医疗服务质量的前提下，通过逐步加重患者的自费负担，同时辅之以对医生等医疗服务供方的着力限制等方式来约束过度需求的，这样也能达到抑制医疗支出飞涨和医保缴费率不断攀升的目的。在美国，虽然也存在为贫困人群和没有医疗保险的人群提供免费医疗服务的医疗救助制度，但大多数民众仍在加入各种商业医疗保险，并主要到私立医疗机构（其中私立非营利机构占６０％）接受治疗。

通过了解这些国家的农村卫生医疗状况，不难发现：国际上，各国医疗卫生体制改革完全获得成功的案例很少（只有欧洲为数不多的经济发达、国土面积小、人口数量少的国家）。医疗卫生体制改革仍是一个世界性难题，经济发达的大国目前也没有探索出很好的解决模式。同时，印度社团为农民投医保做法为农村人口多、经济发展水平不高的发展中国家，普及医疗保险作出了榜样。

五、新型合作医疗任重道远

我们国家农村的社会保障问题是一个十分复杂的问题，难点很多，诸如人口因素、小农经济、农业灾害，政府缺乏有力措施，互助组织发展缓慢，大部分地区居住区域的卫生条件差（如饮用水）等等，随着2003年新型农村合作医疗试点工作的展开，这些状况正在逐步得到改善。

我们现在要进一步思考的问题是：假如上述的八个问题得到了比较到位的解决，那么是否就能确保新型农村合作医疗高枕无忧呢？有这一方面的担心是由于我们在这方面有过深刻的教训，例如：前些年农村合作基金会和农村社会养老保险，初看起来都挺好，但一落实就走样。一旦失败，再建立起农民的信心是一件非常困难的事情。相比之下，合作医疗的困难比开展农民养老保险和合作金融都困难。医疗服务比较特殊，信息极不对称。患者大多也不懂医疗知识，不清楚他要花多少钱才能把病看好，不懂要什么样的医疗服务。而医生有诱导服务，过度医疗的条件。而养老保险和合作基金会，没有合作医疗那么多环节，都失败了，可想而知合作医疗的困难有多大。由此看来，要真正把新型农村合作医疗这项利国利民的政策落到实处，还有很长的路要走。

不管道路如何坎坷漫长，前行者首先必须清楚要到达的目标。那么，新型合作医疗要达到的目标是什么呢？有关专家就一些方向性的东西作了明确。第一，建立由国家财政支持的全民医疗保健计划，而不是把患者和医护人员推向市场，使得绝大多数农民都能够看得起病而不至于沦落到有病不医或因病返贫、因病致贫的境地。第二，政府承担有限责任。实事求是地说，国家的责任不是无限的，在医疗这个领域，个人肯定要承担一定的责任。说医疗保健是公共产品，有一定的道理，但在一定意义它也是私人产品。身体健康，对个人是有好处的。个人对自己的健康要承担一部分责任。第三，实现各种医疗保障制度的有机结合。把农民纳入各种合作医疗、社会医疗保险、商业医疗保险等医疗保障制度的覆盖范围之中，基本消除农民自费医疗的情况。第四，对于那些少数没有参加医疗制度的极端贫困的农民和花费极其昂贵的病人，实施社会医疗救助。

要达到上述目标，还需要在以下几方面加大力度：

首先，解决农村卫生的根本问题在于增加农民大的收入。从1998年到2003年，农民人均收入年均增长2.48%，但医疗卫生支出年均增长11.8%，二者的增长比例显著不匹配，农民收入增量中的一部分被医疗价格的上涨所抵消了。并且，物价上涨、孩子择校费用等的增长率均高于农民的收入增长率，这些直接导致农民无钱看病。因此，要进一步增加农村产业结构调整的力度，大力推进农业结构调整，积极发展农业产业化经营，加快发展农村二三产业步伐。同时，加大扶持力度，通过良种补贴、培训补贴、大中型农机具补贴和退耕还林还草补贴等多种方式，对农民实行直接补贴，增加农民收入。

其次，适当调整国家卫生政策。比如：一位业內人士在谈到现在的卫生政策时说，根据目前的卫生政策从医人员必须要有资格证，资格证的获取必须通过考试，考试内容其中包括英语，而一些老中医根本就不具备取得资格证的能力，这样这些从医多年的老中医就成了无证行医的取缔对象。该人士颇为感叹地说，不知道资格重要还是疗效重要，并说这样下去过不了几年，真正的中医将不复存在，存在的只是取得西医资格证的中医。这种感叹似乎有些片面，但也有其中的道理，毕竟目前的资格证是按西医的标准来制定的。

再比如：国家对农村的医疗机构“断奶”，但作为对“断奶”的补偿，在政策上给他们创收开了口子。开了什么口子呢？让县、乡政府办的卫生机构垄断农村的卫生市场，阻止一些其他主体（民营的，联营的）进入医疗领域，从而凭借其垄断地位，获取高额利润。比如说，按照国家的政策规定，乡镇卫生院既搞医疗服务，又承担妇幼保健公共卫生职能，同时还要承担农村卫生市场管理的职责。财政给它的钱不够用，它就得想办法。其中一个办法就是以各种名义，通过各种途径限制村卫生室的发展。例如，收取各种管理费、以“一体化办医”的名义要求一村一室、实行控制财权的联合办医等等。这样一来，村卫生室就少了，1985年全国有940617个村卫生室，1995年减少到740150个，2003年进一步减少到694515个。最后的结果是，农民选择的余地小了，乡镇卫生院的病员多了，利润自然也就大了，农民看病难、看病贵也就是顺理成章的事了。

另外，现有的以30元钱为基础筹资标准太低，保障程度不够，保障标准应该提高。这个标准不能解决农民看病难和因病致贫、返、贫的问题。政府还应进一步加大保障标准，同时要有效遏制医疗价格上涨的问题。现有的医疗卫生政策失当导致了农民看病贵，看病贵又成了实施新型合作医疗的心病，这些问题不解决，新型合作医疗很难有持续性。总的思路是，必须明确在医疗卫生领域政府必须承担责任，而不能任由市场的力量去调节。要增加卫生投入在政府财政投入中的比重，增加政府对农村卫生投入的力度，加大对中西部地区的财政转移支付力度。

最后，要加快新型农村合作医疗制度的立法进程。农村合作医院在1978年曾被写进《中华人民共和国宪法》，规定“国家逐步发展社会保险、社会福利、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。”但那是第一次也是最后一次以法律的形式对合作医疗进行确认。此后，合作医疗只是出现在中央的文件或决议中，从未上升到法律的高度。而新型农村合作医疗制度从筹资和管理监督方面已明显具有社会保险的性质，所以一旦条件成熟，应该以立法的形式加以确认，应明确政府的职责、农民的权利和义务、村集体的扶持责任等，这样才能保证农村合作医疗持续、稳定的发展。

新型农村合作医疗制度 篇5

对新型农村合作医疗制度的几点思考

06公管一班温伟20061131120

【内容提要】本文先介绍新型农村合作医疗制度提出的背景，接着提出其筹集资金方式以及存在的问题和解决意见。最后，从其保治病类型出发，说出其与农村实际的不符，并重点阐述了治病费用和报销制度存在的问题。最后，结合医疗救助制度以及户籍制度，提出了一些建议。

【关键词】新型农村合作医疗制度，农民，资金，费用，政府

20世纪五、六十年代，我国曾经在全国推行农民与乡村集体共同出资、农民之间互助共济的合作医疗制度，较好地解决了农民的基本医疗卫生问题。20世纪80年代以后，随着农村包产到户的家庭联产承包责任制大面积的实施，传统合作医疗赖以生存的集体经济逐渐解体，农民成为自费医疗群体，“因病致贫、因病返贫”问题十分突出。为了减轻农民的疾病经济负担，2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），到2010年，这一制度要基本覆盖农村居民。

新农合是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2003年提出，农民、地方和中央分别出资10元、10元、10元，2006年则是10元、20元、20元，2008年是20元、40元、40元。新型农村合作医疗的筹资水平5年之中翻两番，这种增长势头令人兴奋。但是，这种增加还带有明显的人治痕迹，稳定的筹资增长机制尚未建立起来。因此，根据医疗费用、政府财政收入、农民收入的增长等因素，建立起新型农村合作医疗筹资增长的模式是一项很艰巨的任务。

另一方面，资金筹集模式采用的是地方政府先出资之后中央政府才出资的办法。采取这种模式虽然可防止上级资金被恶意套取，降低风中央政府的风险。可是一旦出现下级政府财政困难不能及时拨付的情况，将直接影响到农民的利益。因为目前我国仍然有很多县的财政状况不好，很可能出现无法补助农民的情况，只要其中一级资金不到位，就会影响上级政府的补助拨付。资金缺位的责任不在于农民，其后果却要参合农民独自承担，参合农民的积极性肯定会受到影响。

新农合采取每个参合农民缴费10元的缴费方式。这种缴费方式只是单纯的从人数来计算，忽略了现在农村中家庭情况和个人缴费能力的差异性。这种缴费方式显然会造成贫困家庭的缴费负担，而且也不利于维护公平。与此相比，城镇职工的医疗保障制度下的缴费按比例负担的形式，个人的缴费额是本人工资的2%，单位按工资总额的6%缴纳，这还在一定程度上考虑了公平负担的问题。

新型农村合作医疗制度采取个人缴纳、集体扶持和政府资助相结合的筹资原则。这就意味着只要参保的人越多，国家财政给予的补助就会越多，合作医疗基金就会越雄厚。因此那些比较富裕的县市，由于地方财政和个人缴费能力比较强，开展新型农村合作医疗也就相对容易，甚至在有些地区出现了以套取中央政府补助资金为目的快速推开铺面的现象。各省市在启动新型农村合作医疗试点式作的时候，为了产生示范带头的效应，往往会拿出当地经济发展较好，财政实力比较强的县作为试点地区，而那些最需要医疗保障的贫困地区最却没办法成为试点县。这样就会使得相对富裕的地区进一步的多享受到上级政府的资助。而那些财政困难的县市由于参合的人数少享受到的补助就会少，就会造成明显的不公平，在实际施行中还出现采取硬性指标，向乡村干部摊派，强迫乡镇干部、卫生院和乡村医生代缴，以及强迫农民缴费等情况。新农合根本目的是保证农民尤其是贫苦农民能看得到看得起病，而不是用来造社会不公平的工具。

要解决上述难题，首先中央政府应加大出资力度，虽然中央已的确这样做了，但远不够；其次，应该根据不同的财政状况采取不同的补助比例，中央财政应加大对西部地区新农合的资助力度，特别是一些贫困县。建议在对不同县财力进行充分调研的基础上，区别对待，可以考虑对贫困地区的省、市、县三级政府经费分担比例改为5： 3：2，即省级财政出大头；停止乡镇财政对新型农村合作医疗的补助，因为自从农村税费改革以后，乡镇特别是乡的财政来源少了很大一部分。

新农合以保大病为主，其初衷是为解决农村日益突出的看大病难问题而设计的。但从现实情况看，严重影响农村人口健康素质的根本原因是常见病和多发病。将医疗保障目标定位为保大病，事实上是放弃了大多数人基本医疗需求的保障责任。因为小病不报销，加之农民收入低和传统观念等因素的影响，农民对日常小病常常采取的措施是自治或硬挺着。久而久之，小病拖成大病。当不得不住院治疗的时候，有些疾病已经错过了最佳治疗时机，再治已为时过晚。可以把资金的一部分当作治疗这些日常小病的储蓄资金，给那此私人诊所以一定比例的补助与支持，防止农民的小病变大病。另外，说实话，农民希望的是各级医疗机构能把检查费、药费、治疗费等降下来，如果不能做到，不管你报销能达到50%左右，或者更高，对于很多农民来说，治病依然是天价，很大一部分仍旧不会也不敢去医疗条件好的大医院甚至去私人诊所去看病。当农民不得不住院治疗的时候，又要面对第三道门槛——封顶线，即医疗报销限额，目的是为了控制医疗费用的无限扩张，超过这个线以上的政府部门不再负担，由农民自己想办法解决。医疗费用过高，看大病往往需要花费上万元，甚至几十万元，对于大多数西部农民来说，这还是个“天价”。过低的封顶线和过高的医疗价格，使患大病的农民真正越过这道门槛还是一个艰难的选择。如果这样，新农合就只是一纸空文，看病难仍然是压在农民身上的一座新大山。

在城里的农民工因为户籍制度的限制，享受不到城里人的医疗保险保障。如果希望享受到新农合的好处，须回到本地治疗。但路费很贵，他们舍不得，回去治疗那种高额的医疗费让他们望而却步，能报销多少甚至能不能拿到何时拿到都是很大的问题。改革户籍制度迫在眉睫，提高新农合资金筹集、管理和发放力度也是刻不容缓的。另外，在城市里建立一些农民工医院也是可行的办法。

新农合制度也应该和医疗救助制度结合起来。中国在农村医疗救助制度这方面做的很不够，政府也不重视它，可我们知道，很多农民家庭因为教育、看病已使家中一贫如洗了，不实行医疗救助，新农合制度也不会顺利推行。

总之，新农合制度是好的，但如何确保公平，如何真正有效的实行，从而使农民得到切实的好处，这是一项艰巨的任务，需要中央、地方、医疗机构和农民四方的共同努力，学生对这充满信心。

参考资料：

1.2002年10月19日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。

2.2003年1月16日,国务院办公厅转发的卫生部、财政部、和农业部的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。

3.2006年1月10日，卫生部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、农业部、国家食品药品监督管理局、国家中医药局等候部委联合下发的《关于推进新型农村合作医疗试点工作的通知》。

新型农村合作医疗 篇6

一年一度的暑期实践调查又来临了，作为一名大二的医学生，这次我进行的实践调查是针对农村新型农村合作医疗制度。我对村民从了解度、参与度、满意度三方面进行调查，统计数据，研究我村村民对新型农村合作医疗的了解度、参与度和满意度以及影响因素，发现我们这一地区新型农村合作医疗的不足之处，并提出合理化建议。

新型农村合作医疗实践了“三个代表”重要思想和贯彻了科学发展观的战略思想。“三个代表”重要思想指出中国共产党要始终代表最广大人民的根本利益：科学发展观的核心是以人为本，指出要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果有人民共享。在这种背景下，党中央和国家针对农民看病难、看病贵、养老难的问题，出台新型农村合作医疗政策，并作为一项制度广泛普及。

中国是一个农业大国，中国农村现代化是中国现代化的关键，而作为追求中国农村现代化的主体——农民，他们的生活状态和健康状况，是中国现代化进程和水平的重要标志之一，因此，中国农民的健康需要有一个保障机制——新型农村合作医疗制度；社会主义市场经济条件下新型农村合作医疗问题关系到农村社会稳定和社会经济发展的重要问题，是党中央在新形势下对对加强农村公共卫生建设做出的重大决策，是一项亲民、惠民政策，是关系广大农民的切身利益和农村卫生改革大局的根本大计，也是有效控制农村因病致贫、因病返贫的重要途径。

作为新一代的大学生，为了相应国家的号召，积极投身社会，了解社会民生，寒假期间我对我村新型农村合作医疗制度及村民看病情况作了调查，从一定程度上了解了农村医疗合作制度的先进性和惠民政策的益处。

我村约有216户农户，人口800多人。本次调查随机抽取200户人家，对抽中的人家每家发放一份调查问卷，通过调查，我收集了我村村民自医疗合作制度实施以来的参合人数，从一定程度上反映了村民对制度的态度，也说明了农民在关注时事政策方面的意识有了一定的提高。

调查结果与分析如下：

在了解度方面，包括了解制度的途径，对报销制度、报销的起付钱和封顶线的了解，以及报销的方法等。

在对各年龄段农民对“新农合”制度的了解程度调查的农民中，30岁以下的占23%，30-50岁的占52%，50岁以上的占25%；其中，30岁以下的农民对“新农合”很清楚的占15%，知道但不太清楚的占68%，不了解的占17%；30-50岁的对“新农合”很了解的占28%，知道但不太清楚的占58%，不了解的占14%；50岁以上的农民对“新农合”很清楚的占6%，知道但不了解的占63%，不了解的占31%。

有调查结果来看，30-50岁的农民对“新农合”制度相对比较了解，而30岁以下和50岁以上的农民则对其了解较少；但总体上农民对新型农村合作医疗制度了解仅仅是一般性的了解，有些农民甚至只是知道按时缴纳投保费用，但具体对他们而言的利益却不甚了解。

这与村干部及“新农合”机构的宣传不到位有关，经农民反映，村干部在宣

传时只告诉他们要交的钱，关于报销流程只有那些报销过的人才知道。

在农民的参与度方面,我村的经济收入主要是靠出售农产品，生活也都不是很富裕，但这都没有影响农民的参与新农村合作医疗的意愿，参保率已高达100%，农民一般都视医保为一种必须品，都怀着以防万一的态度。综合农民明年继续参保的原因有以下几点：政府财政补贴、缓解看病贵、家庭成员经常患病、农合缴费不高。从调查结果来看，政府财政补贴和缓解看病贵的原因所占比重高达73%。

还有在满意度方面，通过访问和调查农民看病是否方便、定点医疗机构服务态度、医生看病的专业水平、报销时工作人员的态度、定点机构的环境卫生状况、报销手续是否方便、硬件设施状况，以及农民对报销制度、报销费用所占比例、补偿费用，参加合作医疗后，生病是否仍然带来较大的经济压力等的看法，综合分析得出农民对目前新型农村合作医疗制度的满意情况。

调查结果显示，有68.3%的农民对“新农合”非常满意，有13.6%的满意，10.4%的农民不满意，还有7.7%的认为没感觉

从调查结果分析，有81.9%的农民对“新农合”持满意态度，他们对定点医疗机构服务态度、医生看病的专业水平、报销时工作人员的态度、定点机构的环境卫生状况、报销手续是否方便、硬件设施状况等给予了很高的评价。

但也有少数农民提出了自己的不满，他们认为不报销的费用所占比例仍很高、看门诊和住院花费很大以及参加合作医疗后，生病仍然带来较大的经济压力；从结果分析看出，持不满态度的农民大多数家庭收入比较低。

虽然，村民们对农村新型农村合作医疗制度有一定了解并有一定的认可，但村民很多农民认为医院、卫生室的医药价格存在很大的水分，报销几乎不能带来实际效益。确实医药住院的价格过高，令许多的农民望而兴叹，因此村里仍然存在着“小病扛，大病拖”的情况。应该说这种现象是很多人所担忧的，也是不理解合作医疗的原因。而且，合作医疗中有很很多限制，报销存在一定的范围。虽然各种门类品种都有明细的要求，但农民自身根本不清楚报销的具体情况。再者，报销制度在缓解人们的看病负担上所起作用有限。尽管住院可以有50%的报销比例，但是农村人真正去医院的占极少数，而且即使住院报销，剩余的部分对农民来说也是很大的负担。还有，现今的农村医疗卫生配置仍存在着不合理现象，这让农民对新型农村合作医疗制度有着一定程度的不信任感，其中收费不合理是反映最突出的问题。总之，医疗筹资的模式问题，医疗服务的价格过高，医疗补偿的水平不足，医疗信息的不明晰、不畅通，所有的这些都是合作医疗具体实施过程中存在的问题，所有的问题让合作医疗在农村的发展存在很大阻力。

我个人认为，要让农村新型农村合作医疗制度真正的深入人心，首先要加强宣传，使农民对“新农合”有更深的认识，新型农村合作医疗制度是一项系统工程，无论是在启动阶段，还是在实施过程中，都需要政府的宣传、组织和协调，同时相关媒介也应该起到辅助推广的作用，让农民了解这一体制，并逐渐从乡村医生或者个体诊所中走出来，转而在医疗卫生服务更好的医疗定点医院就医，从而得到医疗上的切实保障。第二，应该采取措施，有效减少农民看病就医的费用，新型农村合作医疗能否持续发展，关键之一是对新型农村合作医疗基金的使用要坚持量入为出的原则。因此，应以新型农村合作医疗大局为重，有效控制医药费用。同时，加强医院管理，给参合农民使用高档药品和特殊检查前必须经患者同意，尽量为参合农民的住院提供适宜的技术服务和优惠的收费价格，维护新型农村合作医疗制度的正常运转。最后，还要探索不同人群设立不同的筹资、补助标

准，合理拉开筹资和补助水平，鼓励条件较好的人群参加筹资额度大、补助水平高的合作医疗制度，并统筹各方利益，逐步引导整个合作医疗制度向高筹资标准、高补助水平方向发展。

通过这次调查我发现，我村的农民参加新型农村合作医疗的人数和积极性是比较高的，这表明，我村农民对新型农村合作医疗制度还是很赞同的，同时，新型农村合作医疗制度也为保障农民健康、促进农村经济发展作出了一定的贡献，这体现了“三个代表”重要思想中的“党始终代表最广大人民根本利益”的要求，响应了科学发展观中“以人为本”的号召，切实维护了广大农民的切身利益，发展了农民的生活水平。

新型农村合作医疗十大矛盾研究 篇7

然而,由于新农合目前还处于试点运行和探索发展阶段,加之我国农村现实情况复杂,新农合在实施过程中难免会出现一些问题和矛盾,特别是医疗保险制度本身所具有复杂性,又给新农合的实施增添了难度,基于此,笔者认为当前新农合领域存在着十大矛盾。

1 新农合领域十大矛盾分析

1.1 以大病统筹为主与满足农民基本医疗需求之间的矛盾

新农合的制度设计是以大病统筹为主,帮助农民分摊由于大病带来的高风险损失,而不是推行普遍意义上的医疗保险(“保大病”又“保小病”)[2]。这种政策取向对最大限度地避免农民因病致贫、因病返贫起到了积极作用。

但是,以大病统筹为主的目标定位,却忽视了大多数人的基本医疗需求。因为患大病的毕竟是极少数,而患小病或慢性病的却占大多数。《中国统计年鉴2008》的数据显示,2007年,因呼吸系统、心脏病、脑血管病和恶性肿瘤这四类慢性病致死人数占死亡总人数的百分比是77.43%,慢性病成为我国农民的主要死因。而这些慢性病在萌芽阶段大多可以通过门诊治愈,较少需要住院治疗,这就使得慢性病患者只能自行负担治疗费用而无法从新农合获得补偿,不利于提高农民整体健康水平。调查中了解到,许多农民为了节省门诊费用而不看小病或慢性病,最后拖成大病。本课题组在调查中问到“如果您患有慢性病,每年的医疗费用大概是多少?”选择0元的占到16.2%,选择500元以下达40%。说明患慢性病的这些农民一方面主观上有病不治,另一方面他们所患的不是大病,享受不到新农合补偿,因而得不到及时有效治疗。

同时,以大病统筹为主、忽略基本医疗需求的目标导向,必然诱发逆向选择和道德风险:疾病风险高的人参合积极性高于年轻的健康人,降低了制度的覆盖面和保障能力;小病大治,或者本可以不住院的病人“免费”住院治疗,造成对医疗资源的过度性需求[3]。

1.2 农民在法理上的平等就医权与新农合法制建设滞后之间的矛盾

我国《宪法》第45条明文规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此,农村居民具有法理上的平等就医权,必须通过法律法规,使他们的医疗保障这一“天赋人权”切实得到保障。

然而,我国在进行社会保险改革时,没有考虑相应的财政储备与立法规范,基本上是“摸着石头过河”、“边走边看”,这与立法先行即以颁布法律的形式来拉开社会保险制度改革序幕的国际惯例大相径庭[4]。在医疗保险领域,我国迄今没有专门的法律,更未形成配套法律体系。新农合自试点以来还未纳入法律范畴,缺乏强制性的法律规范。全国人大及其常委会、国务院及其部委均未对新农合进行专门立法,仍以一般政策性文件为依据,主要体现在中央和地方政府的规章制度中。这些规章制度法律效力低,使得新农合缺乏权威性和严肃性,导致逆向选择和道德风险得不到有效控制,损害了广大农民的平等就医权。

1.3 社会保险强制性与农民参合自愿性之间的矛盾

社会保险计划由政府举办,强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险税(费)形成社会保险基金,在满足一定条件的情况下,被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿。医疗保险是由国家立法,通过强制性社会保险原则和方法筹集医疗保险基金,当参保人生病或受到伤害时由国家或社会提供医疗服务和经济补偿的一种社会保险制度[5]。新农合作为新时期我国农村的一项医疗互助共济制度,是基本医疗保险的一部分,理所当然属于社会保险范畴,因此从制度涵义上讲新农合具有强制性的属性。

然而,新农合自试点以来,始终坚持农民自愿参加的原则,并且中央一再强调要坚持这一原则。当然,由于新农合是在我国农村合作医疗曾经历过失败的特殊背景下建立起来的,当前形势下坚持自愿原则有其合理性和必要性[6]。但是,坚持自愿原则,缺乏强制约束,必然会遭遇逆向选择问题,因为逆向选择是自愿性医疗保险所面临的一个普遍性问题[7]。调查发现,农村家庭中疾病风险高(老、弱、病、残)的人参合积极性普遍较高,而疾病风险低的人(健康的年轻人)往往不愿意参加。从而造成新农合覆盖率低,很难依据大数法则发挥风险共担、互助共济的作用;同时,由于参合人群疾病风险发生的频率较高,资金支付压力大,必然加重合作医疗基金的财务危机。

1.4 新农合要求规范运行与管理体制不健全之间的矛盾

新农合实现可持续发展的一个重要条件,就是要明确管理主体,健全管理体制,使各个环节步入规范化运行的轨道。目前,我国社会保障体系各部分仍然分属社会保险、卫生、民政等多个部门管理和运作,“多龙治水”的局面在社会保障领域长期存在。根据各地试点情况看,新农合的管理体制也比较混乱,运行不顺畅。新农合自试点以来,中央已明确各级卫生行政部门为新农合的主管部门,由其行使行政管理职能,但仍然存在“多头管理、责任模糊”的现象,不利于新农合的规范化运行。

目前在新农合管理方面,主要有卫生部门运作型、政府委托商业保险公司运作型和社会保障部门运作型三种类型。虽然各自有其合理性,但在实际运作中已暴露出诸多弊端。例如在卫生部门运作型中,卫生部门既是合作医疗的管理者,又是医疗服务的提供者, 既管政策又管基金收支,扮演着“裁判员”与“运动员”的双重角色,容易产生“管办不分”的现象。在这种情况下,要求他们监督医疗机构的行为无疑是天方夜谭[8]。因而对医疗机构诱导需求、过度用药的道德风险行为缺乏约束。政府委托商业保险公司运作虽然可以发挥专业技术和服务网络的优势,节省社会资源,降低政府成本。从效率的角度看,这种模式必将是我国新农合医疗管理模式发展的方向之一[9]。但商业保险机构参与新农合的最终目的是营利,追求利润最大化,在整个制度角色中,农民处在绝对的弱势地位,因而不利于维护农民的参合利益,其运作效果还有待观察。

1.5 农民的流动性增强与制度缺乏灵活性之间的矛盾

随着市场经济的发展和城市化进程的加快,我国农民的流动性在不断增强。进城农民工的就医、就业、养老等社会保障问题成为近年来社会关注的热点。由于目前我国城乡、地区医疗保障制度难以对接,参合农民生病住院,户籍所在地的县或乡镇都有指定的医院,其报销、转院都有严格的程序规定,需要层层审批,手续繁琐。而大部分农民工长年生活在外地,回乡就诊的成本较高,他们往往只得放弃参加新农合,使得大量的农民工即使所遭遇的疾病风险符合新农合补偿要求,但在实际操作过程中也很难获得及时补偿,从而进一步降低了整个制度的保障水平[10]。本课题组调查显示,在未参合的农民中,由于报销手续繁琐而放弃参合的占52.1%,由于看病不自由而放弃参合的占45.2%。

1.6 道德风险的客观存在与监督约束不力之间的矛盾

著名经济学家阿罗在考察医疗市场的不确定性时首开先河提出了道德风险问题[11]。道德风险是指从事经济活动的人,在最大限度地增进自身效用时,做出不利于他人的行动[12]。社会医疗保险中的道德风险主要表现为需求方(参保人)的道德风险、供给方(医院或医生)的道德风险和医患合谋三种形式[13]。如何有效防范社会医疗保险中的道德风险仍是一个世界性的难题。

在新农合领域,道德风险也是一个不可回避的问题,其发生的频率较高。本课题组调查发现,有38.3%的农民在医疗保险定点医院就医时有过被误导高消费的经历。但目前对新农合领域中的道德风险还缺乏有效的防范。主要表现在:(1)对供给方的监管约束不够。缺乏对定点医疗机构及其医务工作者的医疗服务行为实行全方位的监督与控制,导致医院及医生诱导病人接受不必要的检查、治疗,或向其提供超过基本医疗保障水平的额外服务。(2)对需求方的行为缺乏有效控制。缺乏对患者信息甄别、转诊行为控制等机制,对患者故意加重报告或者谎报病情等情况很难得到有效控制,致使部分农民小病大治、骗医骗保的道德风险行为成为可能[14]。

1.7 制度结构的完整性要求与制度内容配置失衡之间的矛盾

任何一项制度都有其特定的对象,而制度是否科学、内容是否完整,最重要的是看所有的制度对象是否都已被制度覆盖并得以规范,形成合理的制度结构。对任何一方的考虑不周都将造成制度内容的不完整,从而影响其正常运转。

目前,新农合存在制度结构失衡问题,在对农民、医疗机构以及政府这三方利益主体的约束方面,制度配置的重点几乎都落在对参合农民的管理上,缺少对医疗机构和政府的规范和约束,并且缺乏有效协调利益主体之间关系的内容安排。例如,缺乏有效规范医务人员和医疗机构行为的制度安排,使得医患双方的矛盾随新农合的推进依然存在甚至有所激化[15]。在基金筹集方面,缺乏具体的规章制度来规范和监督政府的出资行为;在基金支付方面,制度监管内容不健全加大了基金的支付压力[16]。

1.8 农民补偿愿望高与新农合总体筹资水平低之间的矛盾

新农合在试点过程中,全国大多数地方都把住院报销比例控制在50%以下,并且制定了较高的起付线和较高的自付比例。农民一旦患病住院,尽管合作医疗给予一定的补偿,但自己仍要支付较多的费用。调查发现,新农合的实际报销比例与农民的补偿期望值有较大的差距。当问到“您认为新农合规定的个人报销比例怎么样?”时,只有6.2%的农民认为很合理,认为很不合理的占20.2%。同时,有74.4%的农民希望提高报销比例。

较低的补偿水平是由于新农合总体筹资水平低造成的。目前各地已逐步建立起以家庭为单位自愿参加,以县(市、区)为单位统筹,个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制,但是由于各方筹资主体资金供给有限,使得新农合仍然实行低水平筹资。(1)农民:收入水平低且不稳定以及为防范其他生活风险而产生的储蓄动机,制约了参合能力;对政府政策的信任度不高和逆向选择导致较低的参合率及较少的资金积累。(2)地方政府:财源紧张导致新农合配套资金到位率极低;自身的投机行为和管理不善也制约了新农合资金的有效供给。(3)中央政府:全社会医疗卫生费用投入仍然偏低,同时还存在严重的重城市轻农村的现象[17]。

1.9 新农合实施任务的艰巨性与农村现行医疗卫生服务体系运行效率低之间的矛盾

新农合是新形势下为切实解决“三农问题”,统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措,是一项十分艰巨、复杂的社会系统工程,必须有一个高效率的医疗卫生服务体系来推动实施。

然而,我国农村现行医疗卫生服务体系还存在很多问题,运行效率低,已成为制约新农合及农村医疗卫生事业发展的一道“瓶颈”。突出地表现在:(1)医疗设施设备落后。乡镇卫生院基础设施建设滞后,就医环境差,病房、病床紧张,缺乏先进的医疗器具。调查发现,当问到“您认为目前乡镇卫生院的医疗设备怎么样?”时,只有9.8%的人认为较好,选择较差和很差的分别占63.2%、18.8%。(2)医疗卫生队伍建设滞后。乡镇医疗普遍缺乏高素质医疗卫生技术人才,工作效率低下。调查中当问到“您认为乡镇医院的医护人员医疗技术水平怎么样?”时,只有2.3%的人认为很高,25%的人认为较高,认为不高的达62%。

1.10 医疗保障体系的内在关联性与相互之间缺乏有效衔接和整合之间的矛盾

当前,我国基本医疗保障制度体系由“三险一助”构成,即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗以及城乡医疗救助制度。尽管它们的费用分担机制不同,但是有着共同的目标和宗旨,即实现人人享有基本医疗保障和“病有所医”,免除国民的疾病医疗后顾之忧,提高国民的健康水平。因而“三险一助”具有内在的关联性,应将它们进行有效的衔接和整合,发挥我国基本医疗保障体系的整体效应。

然而,目前我国医疗保障制度是多元分割运行的体制,制度之间的衔接和整合十分欠缺,尤其是“三险”分别以户籍为依据,各自封闭运行,整个医疗制度被人为地分割成若干板块。制度的多元分割与碎片化现象,既不利于通过大数法则来发挥社会保险风险共担、互助共济的作用,也不利于保持医疗保险基金财务的稳健性和可持续性;同时还会导致整个医疗保障系统的公平性较差,管理运行成本偏高,效率低下,固化了城乡二元结构和社会阶层结构,阻碍城乡统一劳动力市场的形成。[18]就新农合来说,其与城镇居民基本医疗保险缺乏衔接,使得失地农民、进城农民工很难享受到基本医疗服务;与农村医疗救助衔接不够,使五保户、特困户等困难群体难以平等享有新农合待遇及基本医疗服务。

2 化解新农合领域若干矛盾的对策建议

新农合的巩固和发展关系到亿万农民的切身利益,是一项重大的民生工程。化解新农合领域的若干矛盾,政府应以保障广大农民群众健康为中心,以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点,遵循公益性原则,采取有效措施,把这项造福广大农民的大事抓紧、抓实、抓好。

2.1 调整制度目标,完善供给结构

新农合的目标应定位于提高广大农民整体健康水平,解决大多数农民的基本医疗需求,不能仅仅停留在解决农民因病致贫、因病返贫的问题上,形成合理的供给结构,也有利于防止逆向选择和道德风险的发生。一方面,在以大病统筹为主的基础上更多地兼顾小病。更多地关注与广大农民基本健康关系更为密切的常见病和多发病,满足大多数农民的日常基本医疗需求,提高农民的参合积极性。另一方面,要加强农村公共卫生和预防保健。要从单纯的医疗型向医疗防保型转变,即要通过落实预防保健、健康教育、实行常规免费体检等措施,引导农民树立“有病早治疗”、“无病早预防”的健康和疾病预防意识,降低大病的发生率,从而减轻新农合基金的支付压力,促进合作医疗的良性循环和健康发展。

2.2 加强法规制度建设,维护新农合的权威性和严肃性

政府应加强法规制度建设,维护新农合的权威性和严肃性。(1)加强立法。通过法律强制性地将广大农民纳入新农合,使新农合逐步由自愿走向强制,通过制度来限制和约束人的随机应变、投机取巧以及采取隐蔽手段追求自身利益的行为倾向,最大限度地避免逆向选择[19]。(2)理顺管理体制。要从法律上明确新农合的管理主体,建议新农合由劳动社会保障部门统筹管理,统一城乡医疗保险管理运行体制,回归新农合的社会保险本质属性。(3)确保农村流动人口的基本医疗保障权。尽快完善参合的农村流动人口医疗报销办法,简化程序和手续,增强制度的灵活性和适应性。(4)完善检查监督。要建立和完善对管理机构、医疗机构(医务人员)和参合农民的检查监督制度,有效防范道德风险。

2.3 完善筹资机制,提高新农合保障水平

(1)加大财政投入。要树立城乡统筹和均衡发展的观念,尽快改变重城市轻农村的现象,遏制城乡差距日益扩大的趋势,增强农村基层公共卫生支出,尤其是要加大对中西部贫困地区新农合的投入。(2)建立多元化的筹资渠道。要积极引导企业、慈善机构及个人等方面的捐助,给予捐助的企业和个人一定的税收减免政策,以充实农村合作医疗基金;还可将福利彩票收入的一部分注入新农合。

通过完善筹资机制,提高筹资水平,扩大基金积累,一方面逐步提高补偿水平,减轻农民的医疗负担,增强新农合的吸引力,进一步扩大覆盖面;另一方面加强乡镇医疗卫生服务体系建设,完善农村社会化卫生服务网络,改善乡镇卫生院医疗设备和基础设施,提高基层医疗卫生人才队伍素质。

2.4 立足城乡统筹,加强医疗保障制度的衔接与整合

对新型农村合作医疗制度的思考 篇8

关键词：农村 合作医疗制度 途径

To the new rural cooperatives medical service system ponder

Bai Jinxiang

Abstract: In the new rural cooperatives medical service system movement still had some problems,such as the cooperative medical treatment system construction,the senate gathered the healthy demand which the fund management,the medical personnel quality,villages and towns hospital aspects and the people and so on medical equipment as well as funds investment grew day by day not to adapt.Regarding this,in medical safeguard system establishment,system construction and reform,medical establishment perfect,medical affairs staff’s longterm training mechanism formation,fund investment as well as supervising and managing mechanism indeed at once aspect,should take the practical effective measure,causes trillion farmers to enjoy truly to this advantage country Huimin’s system superiority,promotes human’s full scale development.

Keywords:Countryside Cooperative medical treatment system Way

【中图分类号】［F328］ 【文献标识码】B【文章编号】1009-9646(2008)12-0086-03

党的十七大报告和十七届三中全会把全面推进新型农村合作医疗制度,人人享有基本医疗卫生服务作为全面建设小康社会的一项重要目标。农村卫生事业已经不只是单纯的医疗和健康问题，更是影响社会和国民经济发展的重要因素。因此国务院决定，从今年开始用两年时间，将新型农村合作医疗制度人均筹集水平翻一番。逐步把新农合制度从推行试点阶段提升到制度化、规范化、人性化、科学化建设的发展轨道上来，把这项惠民利民的制度落到实处，真正体现“以人为本”的科学发展观理念。

1.新型农村合作医疗制度运行中存在的主要问题

从目前新型农村合作医疗的运行情况看，在农村推行新型合作医疗制度是正确的，农民享受到了政策的优惠性，制度初始阶段的成效是显著的，但新农合制度从推行试点阶段提升到制度化、规范化、人性化、科学化建设的发展轨道上来，真正把这项惠国利民的制度落到实处，达到人人享有基本医疗卫生服务仍存在一些问题。

1.1 基层医疗单位规章制度不健全，内部管理不规范。在实施新农合之前，乡镇卫生院普遍业务量小，收入低，长期处于“找饭吃”的状态，疏于管理，制度松散，服务质量较差。建立新农合以后，一些乡镇并没有好好珍惜建立新型农村合作医疗制度的机遇，反而将保障农民看病住院的“救命钱”当成了“唐僧肉”，以此作为一次搞垄断的机会。一些定点医疗机构不合理检查治疗、不合理用药，“小病大医”，药品采购不公开透明，药品价格偏高，形成农村医疗费用普遍上涨趋势，农民患者可报销的部分被上涨的医疗费用所抵消，农民没有得到真正的实惠，通过合作医疗来减轻农民医疗负担的目标就很难实现。

1.2 乡镇医生缺乏培训，业务水平和综合素质不高。乡镇医院医疗技术水平落后，医疗设施陈旧，加之缺乏学习培养长效机制，高层次人才不愿到乡镇卫生院工作，造成乡镇医生业务素质普遍不高，不能满足农民就医的需求，农民意见较大。是否参加新型农村合作医疗是自愿的，有群众反映，一些基层工作人员工作方法生硬粗放，收费人强求按户口册收费，不管人在那里，甚至出现死人也参加农村合作医疗的现象。有的医药费用报销程序繁琐，效率不高，要跑上好几趟才能得以报销。如果是乡下的患者在县级省级医院住院，会给他们带来极大的不便。医患关系不和谐，看病难看病贵、药价虚高的问题依然存在，部分医务工作人员医德缺失，请吃患者、收取红包的现象时有发生。

1.3 制度设计偏向小病和乡镇卫生院住院。

在新型农村合作医疗制度的设计中，现行做法一是设定参加农村合作医疗人员只有住院才给予补偿，而门诊花费再多也无法享受；二是可报销数额实行上线封顶，对重病大病只能算是杯水车薪。三是乡镇卫生院住院的门槛费为30元，而城市医院的门槛费为500元，越高级医院住院报销比例越小。不少群众反映说，小病在卫生院住院，报销比例较高，患大病要到大医院住院，报销比例很小，真是小病多报，大病少报，不合理。四是增加合作医疗推广难度和中途退保的风险。由于人们患大病的机率较低，农民参加合作医疗一段时间后，会有一部分身体相对健康者认为没有得到实惠而不再参保，导致参保者多数为疾病缠身的人。加之目前尚未建立起合理、简便、有效的农民缴费机制，部分农民对新农合存有疑虑，影响合作医疗的积极性。另外，由于农村地域、交通、时间等方面条件的限制，再加上根据农村合作医保的政策规定，乡镇医院作为农民第一级医疗保障机构，定点的乡镇医院报销额度在45%，报销幅度最大。县级医疗机构报销额度在35%，省级医疗机构报销额度更小，所以很多农民得大病在乡镇医院委屈就诊，结果难以得到有效的医治，必须到大医院去进行治疗，享受不到医保政策带来的最大优惠。

1.4 群众对一些管理规定有意见。

一是群众认为有些管理规定不切实际。如规定在城市医院住院需医院打票和住院小结，否则不予报销，这样有的群众因种种原因没能及时办理有关证明而来回跑，产生抱怨情绪。二是报销用药限制太多，未能及时报销，没有得到补助。群众不很清楚哪些是自费药还是可报药，而且医生开药时也没有告知。三是需住院一天以上才可报销，门诊不能报销。四是既参加人寿保险又参加新型农村合作医疗的人，因保险公司和医疗保险都需要正式发票才给报销，农民意见很大。

1.5 农村合作医疗运行成本较高，没有解决医疗卫生事业中深层次矛盾，仅仅是让农民得到了一点小的实惠，看门诊报销点小钱，住院报销按一定比例。建立新型农村合作医疗制度的核心是要从根本上解决医疗卫生系统管理体制上的问题，农民看病贵和看病难及医疗卫生系统管理体制问题依然存在，农民看病贵和看病难及医疗卫生系统管理体制密切相关，目前乡

镇卫生院和乡村医生的管理体制是造成农民看病贵的根源。

2.实施新型农村合作医疗制度的途径

合作医疗要取得成功，真正在2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标，必须从医疗卫生系统管理体制上入手，突破农村医疗服务体系建设的瓶颈，探索统筹管理模式，提高医疗卫生机构的服务能力，控制医疗服务费用，完善新型农村合作医疗的政策体系，形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制。

2.1 完善农村医疗管理制度。

2.1.1 实行两级管理模式。农村合作医疗管理中心管理卫生院，卫生院管理村卫生室的两级管理模式。把所有农村个体医生并入乡村医生，乡村医生纳入乡镇卫生院统一管理，工资、福利、社保等由全区统筹，乡村医生的考核、交流、任用等由乡镇卫生院负责。全区乡镇卫生院职工的考核，交流，任用等由区农村合作医疗管理中心负责。在区农村合作医疗管理中心与乡镇卫生院之间、乡镇卫生院与村卫生室之间推行合同管理，签订协议，明确其责、权、利的关系。明确医疗服务范围、内容、质量、价格、费用控制指标、违约责任和责任处理等标准。明确乡镇卫生院院长、医务工作者工作制度，做到有章可循，责任明确。

2.1.2 实行医药分离制度。乡镇卫生院实行药品集中采购、统一配送和定价，实行医药分离制度，最大限度地降低医疗成本，让利于民，施惠于民。成立药品配送中心，对全区合作医疗定点机构每年所需常用药品进行集中招标采购，防止以前采购药品中的种种不正之风，集中招投标绝对不能搞我区财政实行的公开招投标模式，那种模式只会富了少数人，而苦了农民群众。

2.1.3 实行合理规划制度。设置乡镇卫生院，建设乡村卫生室。所有乡村卫生室全部实行规划布局、图纸设计、外观标识、医疗装备 “四统一”。根据地理、交通优势，交通方便的乡镇卫生院作为重点发展的综合性医院，集中人力、财力打造集医疗、教学、预防、保健为一体的大型综合性医院，辐射和带动周边乡镇卫生院，减轻农民进城看病成本，方便农村合作医疗在费用报销上的管理。

2.2 完善农村医疗卫生体系。

2.2.1 加大农村医疗卫生投入。首先，探索乡镇卫生院“吃皇粮”、“用皇粮”的公益性，开展乡镇卫生院实行全额拨款、收支两条线管理和农村医疗卫生服务机构业务合作试点工作，推进农村医疗卫生体制、机制改革，从根本上、体制上采取有效措施，落实待遇，解除乡镇卫生院医务人员的后顾之忧，引导和鼓励高资医疗专业技术人员及大学毕业生到基层工作，优化卫生院的人才结构，提升技术水平，提高服务质量，真正体现卫生医疗机构的公益性质。其次，进一步加大政府投入和政策支持力度。各级政府要建立对卫生事业投入的长效保障机制，逐年增加卫生事业经费投入，确保政府财政投入增幅不低于经常性财政支出的增幅。加大县、乡、村三级医疗网基本建设的投入，有计划地分批解决医疗机构的业务用房、医疗设备添置等，充分保证基本医疗服务和开展公共卫生工作所需要的基础设施和条件。拓宽投入渠道，争取社会力量、民间资金支持农村医疗卫生服务体系建设，引进先进医疗设备，改善医疗基础设施。

2.2.2 抓好农村卫技人员队伍建设。探索和建立农村卫生人员培养、培训的长效机制，多渠道推进农村卫生人才的培养和队伍建设，积极出台优惠政策引进层次较高的医务人员，不断提高医疗水平。认真贯彻落实农村卫生工作人员工资福利政策，建立乡（镇）村医生养老保险制度、医疗保障制度、工资财政补贴制度，提高农村医疗机构专业技术人员待遇，合理拉开分配档次，通过各种集训、轮训、进修等多种形式，加强农村医疗卫生机构技术人员的培训，培养一些永久型、实用型的卫生专业技术人员，逐步提高农村医疗服务水平和整体素质。继续实施“城市医师支援农村卫生”工程，努力改善基层卫生医疗服务水平。深入开展二级以上城市医院对口支援乡镇卫生院工作，加大城市医疗支援农村力度，不定期组织专家开展老少边穷地区巡回医疗、远程医疗试点，利用上级的优秀医生、利用现代化的手段，把高水平的医疗服务送到农村。

2.2.3 推动农村医疗卫生服务体系建设。村卫生所（室）是农村三级卫生服务网络的网底，是最直接、最方便地为农民服务的卫生机构，也是预防保健工作开展的最基础的载体，在健康宣传、计划免疫、疫情报告、传染病防治、医疗保健等方面发挥了重要作用。卫生所建设与管理水平差异性，直接关系着最广大农民防病治病的问题，也是缓解农民看病难、看病贵问题的有效途径。制定优惠政策，鼓励和吸引乡村医生到空白村服务。严格对乡村医生的准入制度，强化对乡村医生的正规化、系统化培训，全面提高乡村医生的服务水平。

2.3 建立健全组织机制建设。

2.3.1 提高群众参合率。群众接受一项新制度需要一个过程，因此要加大新农合政策的宣传力度，激发农民群众参合积极性。充分利用媒体优势和有效办法，围绕如何解决农民的心事、难事，做好利民便民服务工作，增强农民群众的信任感。通过一系列的利民便民措施，方便农民群众参合。

2.3.2 提高基金使用率。中央和地方政府对参合农民的补助标准由人均40元提高到80元，在充分考虑农民潜在医疗需求增长和医药费用上涨等因素基础上，要按照以收定支、收支平衡、尽力保障、略有结余的原则，适时调整和完善补偿方案，解决乡镇医务人员的工资、福利、社保经费，让医务人员不再为自己的工资而开“大处方”，努力提高自身业务水平，更好地推动农村合作医疗的持续开展；还要解决农民看病报销经费及农村合作医疗正常运转和控制重大疫情所需要的经费。保证资金在管理、使用、分配上规范，提高资金的使用效率。

2.3.3 完善管理运行机制。要坚持精简、高效的原则，充实经办机构人员，合理配备懂财会、医疗业务、行政管理、计算机网络知识的人员，并将其工作经费列入同级财政年度预算，建立医疗补偿机制，切实解决农民“因病致贫，因病返贫”。根据各方承受能力确定筹资水平和保障标准，重点保障住院和门诊大病。在农民看病补助方法上，要抓好新农合信息化管理建设，充分考虑到政府、医院、患者的利益，实现一举多得的共赢局面，采取“既补大，又补小，以支出定补偿”的方式。全面推行即时补偿制度，改进报销结算方式，规范资金支付制度，方便群众得到补偿。对农村五保户、特困户等困难人群，给予优惠政策。合理确定补偿比例，补偿比例要根据筹集资金总量，本着“以收定支、量入为出、收支平衡”的原则确定。

2.4 强化医疗机构监管体系。

2.4.1 确保制度落到实处。新型合作医疗经办机构要实行动态管理，通过严格对医疗费用的审核、加强转诊管理、推行单病种定额付费办法等方式，切实加强对定点医疗机构的监管，降低医疗费用；建立定点医疗机构监测评价指标体系，完善医疗费用分析、评估和通报制度，把医疗费用上涨幅度、医疗服务质量以及新农合制度执行情况等，纳入定点医疗机构考核范围，考核结果与定点资格和费用拨付挂钩；定点医疗机构，加强内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药的规范、制度和自律机制。加强定点医疗机构医疗作风建设，积极引导患者合理施治，合理用药。不断强化医技人员职业道德和业务水平的培养和提升，规范医疗行为。定期分析医疗质量和医药费用情况，限制非报销费用比例，为参合农民提供价廉、质优、高效的医疗服务。

2.4.2 确保基金合理使用。严格执行新农合基本药品的诊疗目录，控制住院费、门诊费的涨幅，采取有效措施遏制医药费用不合理增长，减轻农民医药费用负担。严格控制新型农村合作医疗目录范围外自费医疗费用比例。各定点医疗机构当月新农合住院病人目录范围外自费医疗费用占总医疗费用比例应控制在15%以下，超过部分由定点医疗机构自行支出。

参考文献

［1］ 《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗（胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告）》

［2］ 中共十七届三中全会《决定》