从央行的视角看财政性存款管理的历史与发展

从央行的视角看财政性存款管理的历史与发展（精选2篇）

从央行的视角看财政性存款管理的历史与发展 篇1

从央行的视角看财政性存款的历史与发展

一是财政性存款的概念与范围

财政性存款主要是财政金库款项和政府财政拨给机关单位的经费以及其他特种公款等。各级财政部门代表本级政府掌管和支配的一种财政资产。包括国库存款和其它财政存款。国库存款是指在国库的预算资金（含一般预算和基金预算）存款。其它财政存款是指未列入国库存款的各项财政在专业银行的预算资金存款以及部分由财政部指定存入专业银行的专用基金存款等。

中华人民共和国成立后的财政性存款，体现社会主义分配关系的特点，为国家经济建设服务。主要种类有：金库存款、地方财政预算外存款、机关团体(包括学校及一部分由财政拨给经费的团体和其他事业单位)存款、部队存款、基本建设存款等，其发展情况如下：

省人行成立后，贯彻执行1950年3月12日中共福建省委《关于机关、部队、公营企业现金管理的规定》，“凡本省机关(指县级以上政府机关、团体、公立学校)、部队(指驻在本省境内部队)、公营企业所有现金收入款项，除酌留少数现金自行保管外，其余须当日送交当地中国人民银行或其它委托机构，最迟须于翌日午前存入”；同年4月7日，政务院颁布《关于实行国家机关现金管理的决定》，“凡一切公营企业、机关、部队及合作社等所有现金及票据，除准予保留规定之限额外，其余必须按照中国人民银行存款办法存入当地中国人民银行或其它委托机构，不得存入私营行庄”，以及贯彻同年8月20日华东军区后勤部、人行华东区行关于《为实施部队、机关现金管理的联合指示》等规定。在开展现金管理的同时，组织财政性存款。1950～1952年，全省财政性存款年平均额为3975万元，占同期各项存款年平均额的54%。“一五计划”时期

本省社会主义经济发展壮大，同时开展增产节约，财政性存款增加。反映在金库存款上，由于各部门节约支出而收入相对增加；机关存款由于华东区行政机构撤销，重点工程款项如鹰厦铁路、厦门海堤等工程款项直拨到省而使存款上升；基建存款则由于各项支前基建工程加紧进行，基建拨款增加而带动存款增加。据统计，1953～1957年全省财政性存款年平均额为12415万元，比1950～1952年平均额增长212.4%，但由于储蓄存款增长快，致使财政性存款占同期各项存款年平均额的比重降为49%。“大跃进”期间

由于受“左”的思想影响，一部分银行合理的规章制度被打破，有的贷款被挪作财政性支出，财政性存款含有“水份”而突然猛增。1958年全省地方金库存款达8783万元，比1957年末增加6237万元，增长245%。其原因是财政欠经建局基建垫款4200多万元未拨还，另外是基建计划未完成迟延拨款。机关团体存款也突破往年规律，从5月份起直线上升。据福州、厦门等13个重点县市对机关团体存款调查分析，其增长原因：一是基建存款增加。当年13个县市基建存款1106万元，占机关团体存款4045万元的27.3%，仅古田溪水电站工程处基建存款即达807万元；二是财政抽调企业流动资金未用部分转存额大，仅省财政厅专户存款即达1106.8万元；三是交通部门修建公路费存款增多，约占13个县市机关团体存款的13.9%。

1960年，地方金库存款减少，而机关团体和基建存款仍然继续增加。当年地方金库存款8767万元，比1959年减少4590万元，下降34.36%；地方机关团体存款28091万元，比1959年增加7074万元，增长33.66%；地方基建存款1.27亿元，比1959年增加3114万元，增长32.51%。其原因：1960年地方财政预算内收入减少1.3%，支出增加23.7%；机关、企业应上交财政的款项没有及时上交，其中仅省级各部门应交而未交款项就达2355万元。

1962年，本省贯彻国民经济调整方针和《银行工作六条决定》等一系列政策规定后，财政性存款随着国民经济逐步好转和地方财政预算内收入逐年增加，也相应增长。1958～1965年财政性存款年平均额为4.29亿元，比1950～1957年年平均额增加3.36亿元，增长363%，占同期各项存款年平均额的45%。“文化大革命”时期

银行合理的规章制度被称之为“管、卡、压”，银行机构被撤并，工作削弱。1966～1968年工农业总产值和地方财政预算内收入连年下降，财政性存款也相应锐减。此后经济、金融情况稍有转机，财政性存款才开始上升，但在“文化大革命”期间平均每年仅增长5.7%。“文化大革命”结束后，国民经济得到较快发展，1977～1978年财政性存款增长61.6%。1966～1978年财政性存款年平均额为6.61亿元，比1958～1965年年平均额增加2.32亿元，增长54%；占同期各项存款年平均额的40%。中共十一届三中全会后

随着社会主义有计划商品经济的发展和改革开放政策的实施，1979～1988年，地方财政预算内收入和预算外收入分别增长1.7倍和14.6倍，各项行政事业经费增长3.2倍，基本建设投资增长4.3倍，所以财政性存款来源不断扩大。与此同时，银行为筹集更多的建设资金，除用现金管理这一行政手段外，还运用经济手段组织财政性存款，开办机关、团体一年、二年和三年定期存款业务。1979～1988年财政性存款年平均额为11.79亿元，比1966～1978年年平均额增加5.18亿元，增长78%。但由于改革以来国民收入分配渠道的变化，通过国家财政集中的资金相对增长趋缓，而企业存款和储蓄存款则大幅度增长，致使1979～1988年财政性存款年平均额占同期各项存款总额的比重大幅度下降，仅占12%。

利益驱使，使金融机构有意规避缴存财政性存款。财政性缴存款属于不生息资产，人民银行目前只按其日平均余额的万分之五计付手续费，手续费收入远不如将财政性存款转化为一般性缴存款的收入。因此，金融机构对缴存财政性存款态度上并不积极。据调查，财政部门存放在商业银行的财政性存款主要有社会保障基金存款、基建存款、国债资金存款、特设专户(国家政策性补贴资金)存款、部分地方财政库款等。基层商业银行将这部分存款以单位活期存款、机关团体存款形式存放，从根本上改变了财政性存款的存放形式。

（三）交叉管理，给财政性存款漏缴提供空间。按照人民银行职责分工，目前，财政性存款的缴存范围、比例、时间以及截留、迟缴或少缴等违规行为的检查和处罚，均由人民银行会计部门负责管理。但是，地方财政库款、待结算财政款项、财政预算专项存款、预算外存款却由国库部门进行管理。这样，多头管理的结果造成财政性存款的划缴范围出现管理真空，会计部门往往只对划缴科目范围进行控制，无法对该科目核算内容的合规性进行把握。

二是中央银行经理财政性存款的几个阶段。财政性性资金的在我国资金的重要性分析。三财政性存款的发展方向。

四资金是我国财政性资金的管理历史。

我国的财政性存款缴存制度建立于1984年，依据国务院1983年《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》中“财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金”的规定，人行总行在1984、1985年以银发［1984］第70号和［1985］第281号下发了财政性存款管理办法和会计核算手续。1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》第三十六条也对财政性存款需缴存人民银行做了规定。但随着存款准备金制度的改革和金融法制的逐步健全，财政性存款缴存的法律依据逐渐被弱化。一是1998年存款准备金制度改革将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为一般存款，财政性存款从缴存范围上大为缩小。二是《中国人民银行法》等金融法律法规颁布实施后，国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》和《中华人民共和国银行管理暂行条例》自行失效。《中国人民银行法》等法律法规中没有财政性存款缴存的法律条款，而之以后也没再出台有关的规定，所以要求金融机构缴存财政性存款有些底气不足，缺乏法律依据。

2004年《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发[2004]302号）对存款准备金的管理部门作出了明确规定：“货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门负责准备金缴存范围的会计科目审定工作，营业部门负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作”。但没有明确财政性缴存款管理的分工，基层人民银行多数也是比照存款准备金的管理要求进行操作的，但由于缺乏法律监督机制，信贷部门难以掌握财政存款的活情况，会计营业部门对金融机构上报的报表资料的真实性难以作出判断，种种情况导致对金融机构财政性缴存款工作出现了“谁也不管”的局面。二是缴存范围依据收集难。财政性缴存款业务自1984年开始至今已20多年，时间跨度大，有关规定文件分散在不同的年份中，由于会计人员的频繁更换.金融机构会计科目不断变更，缴存范围的多次调整，不论是基层人民银行还是金融机构手中掌握的文件资料都不齐全，经办人员对这项业务的具体规定难以全面准确地掌握。三是缴存科目概念模糊。1998年存款准备金制度改革将商业银行代理的机关团体、财政预算外存款划为一般存款范围，而现行的财政性存款缴存范围中却包括农信社、“2015县级财政预算外存款”、工行“2198财政预算外存款”、中行“8144财政预算外存款”等科目，给实际操作带来了难度。

（七）计费方式不合理。一直以来，人民银行对财政性缴存款不计付利息，只是按照全年财政性存款日平均余额的万分之五计付手续费，一年支付一次。日平均余额万分之五的年收益率不仅远远低于一年期贷款利率，同存款准备金利率相比也相差甚远，甚至抵不住办理这项存款的管理成本，影响金融机构代办财政性存款的积极性。

四是我国财政性资金管理的现状。

五是我国未来财政性资金管理发展的方向。

其一，近几年来，咸宁市市场环境财政性存款的意义及种类

（一）意义。从中央财政到地方各级财政都建立了新的资金管理机制，随着公共财政改革的深入，财政部门在预算执行管理中的地位越来越突出，各级预算单位的收支将进一步纳入财政集中收支体系管理。据悉，全市市、县级以上部门共有1236个预算单位，除个别单位外基本上实施国库集中支付改革，占预算单位总数的98%，乡镇国库集中支付改革也全面实施。全市6个县（市）实有乡镇70个也全部实施了国库集中收付改革。据统计，仅市直2008年办理支付业务就达5600笔，支付资金达12亿元。财政授权支付代理业务将会给银行带来巨大的负债和中间业务收入，已成为各商业银行营销拓展的焦点。其二，今年以来国家积极的财政和宽松的货币政策，中央、省市下拨的各种补助资金，特设转移支付资金、各种专项资金不断增多都为我们提供了广泛的市场空间。其三，财政部近日发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。农行作为县域大行，机遇难得。其四，2009年是新世纪以来巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。直接服务“三农”的资金问题，将无疑备受关注。而农行是国家指定的唯一一家服务“三农”的股份制银行

六是对财政性资金管理发展提出的建议。

国库集中支付改革过渡期设臵的“财政专户”，目前正逐步演化为地方财政的“第二国库”的趋势。财政专户实质是财政部门、中国人民银行和商业银行等多方博弈的产物，但在短期内有其存在的“合理性”。从长期来看，可以采取先完善管理措施规范其运行，再纳入国库单一账户核算的两步走策略。

2002年财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”（以下简称“财政专户”）这一名词。近些年来，随着财政专户的日益增多，财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用途的账户，区别于财政部门开立在中国人民银行国库的财政库款户。财政专户逐步发展成为具有“数量多、利率多样化、账户余额大、汇缴账户不汇缴”特点的专户资金，并且有日益演变成地方财政的第二国库的趋势。本文试图从博弈论视角出发，剖析短期内财政专户存在的“合理性”，探讨完善财政专户管理的现实途径。

一、财政专户是利益博弈的产物

（一）改革过渡期的平衡博弈2001年财政国库集中支付改革取消了预算单位和财政部门开设的大量账户，解决了财政资金大量滞留在预算单位而导致的资金腐败和收支效率不高等问题，完成了预算收支改革的第一步。由于受改革试点实施初期的各种客观条件限制，在改革过渡期允许开设财政专户来满足预算外资金的收支管理需求，这为财政专户的存在和发展提供了依据。多年来，财政专户在各项财政资金尤其是预算外资金的管理上起到了积极、有益的作用。但随着财政资金逐年增长，财政专户越开越多，不仅预算外资金纳入专户管理，预算内资金也大量流入专户。财政资金沉淀在财政专户使原先反映在各部门、各单位因过渡性账户而导致的各种问题相应集中转移到财政部门，既没有充分发挥其应有的作用，也与国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖。由于财政专户资金在归集、分配和管理上与纳入预算、缴入国库的财政资金在性质上存在一定的区别，财政部门一直以来存在“财政专户资金就是财政部门的资金”的本位思想，因此，在专户管理上有自我管理、排外制约的思想，而实际上财政专户的资金也是纳税人的资金，应属于公共资金的范畴。同时，随着经济增长和“乡财县管”、“镇财市管”等财政体制的改变，集中在各级财政本级的财力大增，巨额的非税收入、基金资金归集于本级财政部门管理，财政可用资金的大幅增长也为地方财政开设专用账户提供了前提条件。

（二）各方利益的现实博弈1．财政部门：地方利益的代表第一，财政资金增值的诉求。在“集中财力办大事”的工作方针指导下，地方政府向财政部门提出了尽可能地增加地方财政收入的工作目标，并每年都对财政部门下达征收任务。因此，地方财政部门单方面积极开展了所谓陈梦华，马晓英，陈颖（中国人民银行海口中心支行，海南海口570105）的国库现金管理。由于财政专户的资金，无论收支都存在资金在账户的停留时间，因此产生了对资金进行管理进而达到增值的操作空间。而按照有关规定，存放在中国人民银行国库的财政存款，没有预算安排和文件依据是无法拨付的，国库存款平均余额数量巨大，由于中国人民银行按活期利率计付利息，收益小，因此地方财政为了追求财政资金的高收益，必然会利用商业银行协议存款或定期存款等方式进行理财。第二，财政部门自身利益的诉求。一方面，逃避监督。由于财政专户资金未纳入综合预算统一管理，资金滞留时间与使用途径合规程度缺乏良好有效的外部监督机制，因此为了逃避监督，财政部门将财政资金存放在财政专户上。同时，由于中国人民银行有监督财政库款支拨的职能，而商业银行是没有监督职能的，财政部门使用资金更加方便，相比将财政资金放在国库，财政部门更愿意将资金存放在商业银行。另一方面，“权利寻租”。为获取超额收益，财政部门往往会不积极使用财政专户资金，而将其大量地滞留在商业银行的专户中滋生利息，而滋生的利息如协定存款等的利息并没有相应的预算安排用途，因此很容易变相成为财政部门的“小金库”。同时，各商业银行纷纷向财政部门争取专项存款，财政部门的“权利寻租”空间增大。2．央行国库：公共利益的代表第一，中央银行履行“政府的银行”的职责。国库的基础工作是办理预算收入的收纳和预算支出的拨付，由于预算资金属于国家和人民所有，因此国库要为国家“守好库”。按照国库单一账户改革的要求，“建立国库单一账户体系后，相应取消各类财政性资金的收入过渡户，预算单位的财政性资金逐步全部按入国库单一账户体系管理”。因此，只要是财政资金就要纳入国库管理，这样有利于按人大审批的预算执行，不但可以确保资金安全，割断政府机关与商业银行之间的利益关系，而且可以实现资金的集成管理和集中监控，强化对政府机关的行政约束和监督力度。第二，货币政策调控的需要。一方面，财政国库存款是最典型的基础货币来源，央行基础货币是货币政策实施的物质基础，如果央行基础货币不能很好地控制，货币政策的力度和效果必将受到影响而削弱。国库库存资金作为一种动态货币资源沉淀于中央银行，其变动直接影响货币政策的执行效果。当财政资金从国库划入财政专户时，相当于资金从中央银行流向商业银行，变相增加了货币投放，游离于中央银行宏观调控之外[1]。另一方面，财政专户资金作为一种财政性资金，其会计核算方法的选择直接影响商业银行的资金运用。目前商业银行将应全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算，导致财政性存款的少缴。商业银行全额划缴中央银行的财政性存款是不具备派生存款的能力的，但财政性存款转变成一般性存款后，会大量增加商业银行的可用资金来源，进一步增加中央银行对流动性管理的难度。3.商业银行：第三方赢利的代表第一，增加流动性。对金融机构而言，财政性存款的稳定性强，资金数额一般较大，对改善流动性发挥了重要的权重作用。据不完全统计，2009年末，海南省海口市财政部门开设的财政专户余额占机关事业单位存款的14.87%①。因此各家商业银行都以各种优惠条件争揽财政专户，提供最优惠的利率。第二，少缴存款准备金。商业银行缴存的财政性存款是中央银行的资金来源之一，其余额变动是影响银行体系流动性的一个因素。根据1998年中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》规定：待结算财政性款项、地方财政库款不计息，全额上缴存款准备金；金融机构代理中国人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款则划为一般存款。但目前商业银行在对财政性存款缴存范围的实际执行中，一般局限于商业银行代理国库或作为国库经收处办理国库收纳业务时形成的资金来源。而预算内和预算外财政专户均开立在银行的“一般性机关团体存款”科目下，使之变成了一般性缴存款。由于将部分全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算，使商业银行向中国人民银行少上缴存款准备金。

二、财政专户运行现状及存在的现实性分析

（一）财政专户运行的现状1．财政专户开立较多，分布分散2006年财政部曾下发《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》，要求对财政部门管理的资金专户进行清理、归并，但目前各级财政在商业银行仍开立了数量众多的专户。根据不完全统计，海南省海口市内各商业银行为省、市、区三级财政部门共开立了近百个财政专户，而且，专户数量有逐年增多的趋势。同时财政部门开立财政专①数据来源：笔者根据海口市各商业银行开设的财政专户对账单及中国人民银行海口中心支行调查统计处相关资料计算得出。24改革创新2010年第8期

①②数据来源：笔者根据海南省海口市各商业银行开设的财政专户对账单相关数据整理得出。户选择了不同的商业银行的不同网点，分布较为分散。以海口市为例，财政部门在各家商业银行及农村信用社开立了数量不一的财政专户，最多的开立了34个，最少的也开立了3个。对个别同性质的专户，财政部门还开设在不同的行或网点。2．财政专户资金规模较大，滋生较多利息据不完全统计，2009年末海南省海口市内各商业银行为省、市、区三级财政部门开立的财政专户的资金余额超过50亿元，而同期国库的财政存款约为20多亿元，仅为专户存款的40%①。财政专户有形成事实上“第二国库”的趋势。而且地方财政部门利用在专户中存放大量资金的条件进行财政专户理财，一般采取与银行签订协定存款合同，或直接存为一年以内的定期存款方式，从而获取高于国库活期的利息收入。3．财政专户管理不科学，资金效益未充分发挥一是财政专户中的“睡眠户”不少，有些财政专户是为了单一项目开立的，项目完工后的账户余额，既不再使用，又不转回，形成“睡眠户”；二是部分财政专户支出发生较少，资金沉淀较大，海南省海口市大多数专户2009年年内余额维持在千万元级；三是财政专户使用不合理，如农业银行开设的“国债转贷”专户，一方面资金使用较少，年内平均余额达到2亿②，另一方面却需要分季偿还利息给财政部。

（二）财政专户存在的现实理由1．制度缺失是财政专户不断增多的根本原因财政专户的管理一直是法律上的盲区，具体表现在以下两方面：一方面，对财政专户的开立现行账户管理没有具体的规定。现行《人民币银行结算账户管理办法》规定对开立专用账户的核准要求除出具开立基本存款账户所需要的证明文件外，另需提供一份相关部门的证明文件说明资金的性质即可，这样商业银行仅根据一个报告或文件中提到的一部分就可以为财政部门开设一个专户，空间和弹性较大；同时现行文件仅对基本账户作唯一性控制，而对其他账户没作数量规定，因此财政部门究竟需开立多少个专户，这些专户开立是否合规中国人民银行账户管理部门难以把握[2]。另一方面，对财政专户的监督法律授权不足。《国家金库条例》规定国库有权“监督财政存款的开户和财政库款的支拨”，对于从国库拨付的资金，只要有预算安排，中国人民银行国库通常无权拒绝将国库资金划拨至财政专户的，对于财政专户上资金的具体使用，国库更是无权监督。2.财政资源多样化是财政专户存在的现实需求从财政专户资金来源来看，较为复杂，不易控制，短时间内无法全部纳入国库。财政专户的来源各种各样，一是通过征收取得，如政府性基金、税务部门代征的企业基本养老保险基金、工伤养老基金等；二是从本级财政国库中拨入，如社会保障支出的社会保障专户；三是从上级财政部门直接拨入，如国债转贷资金、农业综合开发资金；四是各种途径取得的，如捐资助学资金。根据不完全统计，财政专户的性质大约有50多种，如果由国库一个部门来收付，难度较大。从财政资金增值的角度来看，地方国库现金管理尚未开展。目前，中央国库现金管理已稳步开展，并实现了常规化操作，但地方国库现金管理一直由于各种担忧和技术上的难题尚未开展，因此无法满足地方政府的理财需求。

三、完善财政专户管理的制度设计与对策建议财政专户是多方博弈的短期改革产物，但其有长期存在的内、外部环境。鉴于短期内无法立刻取消财政专户，可以采取先变“堵”为“疏”，完善其管理措施规范其运行，再纳入国库单一账户核算的两步走策略。

（一）合理、有效地管理财政专户，提高财政资金的透明度在短时间内还不具备强制取消财政专户的前提下，为了充分发挥财政专户资金的积极作用，必须合理、有效地管理财政专户。建议通过招投标程序确定财政专户的开户银行，一个银行只能开设一个财政专户，通过在专户下设二级账户分别核算不同用途的财政专项资金，并建立专户对账制度，逐步将专项资金的收支情况予以公开，接受人大、审计等部门的监督。

（二）尽快开展地方国库现金管理，满足财政资金保值、增值需求财政国库集中支付改革派生出的一个现象就是将原来沉淀在预算单位账户上的资金全部转移到国库库款户中。近年来，随着地方财力快速增长，国库存款也大幅攀升，财政部门试图对国库存款进行理财意愿十分强烈，其在财政专户上所进行的理财行为已充分说明。因此，从资金增值的角度看，建议尽快开展地方国库现金管理。地方国库现金管理在实施方法上可以仿照商业银行信贷规模管理的方式，每年由财政部和中国人民银行总行根据全国经济形势和发展要求，共同制定一个全国的国库现金252010年第8期改革创新（上接第22页）发挥政府推动作用。各级政府要召开保险专题会，组织教育、税务、银行、工商、水利、公安、消防、保险等有关职能部门参加的保险协调会，就如何支持、扶持保险业发展解决有关具体问题，为保险业的发展营造良好的政策环境、法制环境和工作环境；各级政府要把保险工作列入重要议事日程，纳入经济发展规划，成立工作班子，明确工作任务，把保险发展业绩纳入工作目标考核体系，把保险深度和保险密度作为目标考核的硬指标，并组织相应的评先达标活动；建议各级政府仿效对银行的奖励办法，对保险行业实行考核，对保险有功人士、支持地方经济建设的保险公司实行奖励，以促进保险业的快速发展，努力提高全社会的保障水平，促进社会保险资源的合理有效配臵。■参考文献：[1]王素珍.当前我国金融风险控制中应解决的突出问题及对策[J].武汉金融,2004（8）：4-6.[2]王兆星.中国金融体系安全稳定发展的若干问题[J].中国金融,2009（23）：1-3.[3]王晓冬.从“免疫”的视角谈新型金融审计新思路[J].中国审计,2010（7）：30.[4]黄明理，安启雷.构建我国金融稳定协调机制的若干制度性探讨[J].金融会计,2009（9）：9-13.[5]杨凌霄.中国金融监管体系的优化研究———危机背景下海外金融监管改革启示[D].“构建后危机时代的金融稳定机制”高层研讨会论文集，2009：156-159.[6]张翼.我国地方金融管理的绩效评价与对策研究[J].海南金融,2009（11）：23-24.[7]杨文悦.政府投资视角下我国金融稳定隐忧分析[J].武汉金融,2009（12）:2-14.[8]刘玉焕.保险会计新政对保险业的影响及完善建议[J].上海保险,2009（12）:55-58.[9]郑伟.金融保险集团的核心功能应是资源整合[J].中国金融,2009（23）:20-21.[10]饶聆.建立健全金融监管信息共享机制的建议[J].新金融,2010（3）：15.[11]陈英.区域金融稳定工作协调机制研究[J].金融参考,2008（5）：8.管理总规模，然后，总行根据各地往年的库存规模和地方经济发展的预期下达指标，再由各地在计划内将剩余财力进行现金管理操作。这样既可有效控制国库现金管理对货币政策的冲击，又可满足地方财政资金保值、增值的需求。

（三）切实履行中国人民银行监管职能，规范财政专户的使用财政专户的使用和管理的权限在财政部门，但中国人民银行可以通过对财政专户的开户商业银行的监管间接监督财政专户。一是规范财政专户的开立，中国人民银行负责审核商业银行报批的财政专户，可加强对财政性资金专户的核算内容、开户依据以及银行所使用的会计科目的延伸审查，实行间接监督；二是将财政专户全部纳入财政性存款核算范畴，要求商业银行将财政专户的存款全额缴存中国人民银行，使财政专户的开户银行无利可图，从根源上杜绝财政专户。

（四）全面推进财政国库集中支付改革，提高财政资金使用效率财政国库集中支付改革的目的是要建立国库单一账户，将预算内和预算外的资金全部纳入预算管理。许多财政专户如“城市医疗救助基金”、“支农资金”专户等，在中央文件中就明确要求“有条件的地方应实行国库集中支付”或“已实行国库集中支付的，不再通过专户核拨”。因此，将专户资金纳入国库管理是符合改革方向的。目前，中国人民银行国库已拥有先进的资金汇划系统和与财政、税务、银行之间的横向联网系统，完全可以满足财政资金实时、批量划拨的需要。因此，可以考虑逐步取消财政专户，直接由国库收纳、拨付专户资金，使财政资金更加方便、快捷的直达用款单位和个人，提高财政资金的使用效率。■参考文献：[1]国家金库江西省分库.当前财政资金专户管理存在的问题及建议[J].国库情况反映（中国人民银行国库局内部资料）,2010（45）.[2]李清峰，李艳敏.基层财政专户管理问题的几点思考[J].金融会计，2009（6）:70-79.26■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■■改革创新2010年第8期

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关键词：财政专户管理；问题；原因；国库视角；对策

前言：财政专户是一种财政性专项资金账户，由财政部门根据相关政策和制度开设，通过在商业银行或金融机构存放专项资金，实现资金的专户管理、专项核算以及专款专用，有效提高资金的使用率[1]。规范设置、使用和管理财政专户，可有效防止专项资金被挪用、挤占等情况，确保各类专户财政资金安全、高效运行，并对财政国库管理制度改革起深刻的影响作用，从而促进社会经济和地方经济的持续健康发展。近年来，随着专项资金范围、规模的扩大，财政专户管理逐渐出现诸多问题，严重影响了公共财政体制的建立以及政府预算的顺利执行。所以，为了提高财政资金使用率，必须采取有效对策合理规范财政专户管理。

一、目前财政专户管理存在的常见问题

（一）财政专户性质和名称缺乏规范性。在财政专户管理

中，财政专户性质和名称缺乏规范性，会混乱财政专户管理。（1）财政专户性质缺乏规范性。一般情况下，开设基本存款账户和专用存款账户有诸多限制，因此，一些商业银行钻政策空子，为财政部门开设手续简便、不需核准的一般存款账户，以对专用资金进行核算。此外，一些财政部门存在擅自改变账户用途的问题，并用于收纳汇缴地方税收。（2）财政专户名称缺乏规范性。一些财政部门通常以内部科室名称、集中支付中心为名义，开设多个财政专户。

（二）同性质财政专户开设过多。同性质财政专户开设过

多，会严重降低财政资金管理效率。目前，我国财政专户资金有16种性质，同性质专户可在不同金融机构开设，如数量大、种类多的非税收类资金，通常由不同金融机构代收，以致用于收缴、拨付预算外资金的财政专户开设过多，分散了财政资金，不利于财政部门集中调度、统筹、安排资金，甚至不能及时、全面地掌握财政资金具体情况[2]。

（三）财政专户使用不规范。财政专户使用不规范是普遍存在的问题，具体体现在：（1）收缴预算收入。一些财政部门开设的财政专户同时用于预算外资金和收缴预算收入，并通过预算完成情况对预算收入入库进度进行控制，以致财政专户中沉淀大量预算资金。（2）办理预算支出。有些政府将财政专户当成控制预算进程的工具，即开具拨款凭证后，财政专户集中收入国库拨付的预算资金，接着再分散到需要资金的部门。（3）调节各专户余额。有些财政部门在同一金融机构开设相同性质的财政专户，并通过转款方式对财政资金进行回转，以致财政资金管理透明度降低。

二、财政专户管理问题原因

一般情况下，导致财政专户管理问题的原因主要有制度、体制、利益驱动等，具体体现在：（1）制度原因。目前，财政专户管理无可行的法律法规，虽然《人民币银行结算账户管理办法》对账户开设进行了统一规范，但在财政专户方面，其规定较为笼统，而且原有财政专户管理制度随着财政体制改革的深入，已不满足银行结算账户管理要求。（2）体制原因。因历史遗留问题和机制原因，缺乏有力的措施监控财政专户和专项资金，目前，财政部门权力过于集中，预算编制和预算执行均由其进行，以致难以制约财政部门使用财政资金，使其能任意支配，而且财政专户成为了财政部门躲避监督的措施，以致财政专户大量开设。此外，为了自身利益，地方政府通常未充分重视规范和清理财政专户，以致财政部门难以有效管理各种财政专户。（4）利益驱动。随着金融业的快速发展，竞争日益激烈，各金融机构争抢财政资金资源，为了平衡和各金融机构的关系，财政部门通常将专户资金分配到各金融机构，大量增加了财政专户。

三、从国库视角看规范财政专户管理的对策

（一）建立完善财政专户管理制度。为规范财政专户管理，需尽快建立完善财政专户管理制度，系统地从制度上对财政专户管理进行规定，具体为：（1）联合相关金融机构和财政部门清理整顿财政专户，保留合理合规账户，归并相同性质的账户，强制撤销不合理合规账户，并充分发挥金融机构各部门职能，如会计、国库、营业等，对新开设的财政专户进行信息共享、全程联动监管，贯彻落实国库部门和会计部门共同协商财政专户性质和名称的制度。（2）从制度上对各部门财政专户管理职责进行明确，如财政部门、金融机构、地方审计等，并对财政专户开设行为和条件进行统一和明确，同时根据相关法律法规、开设程序，促使财政部门和金融机构相互制约，而且使得金融机构各职能部门能相互配合、相互监督，确保财政专户开设的合理性、规范性。（3）财政专户资金是金融机构信贷扩张的重要基础，为保证财政资金安全，必须对金融机构财政性资金缴存范围、程序等进行明确，并按以100%比例向中央银行缴存存款准备金[3]。

（二）创新财政专户管理模式。对财政专户管理模式进行创新，可以对财政资金收支情况进行全面反映。所以，在财政专户管理中，应严格按照集中管理、分账核算、统一调度等要求，分离管钱和管事，并对财政部门和国库部门资金管理权限进行合理划分，即资金分配权由财政部门负责，而资金管理权由国库部门负责。为了确保各级政府能随时掌握财政资金管理情况，可在资金预算中纳入财政专项资金。

（三）国库单一账户统一管理财政资金。近年来，国库核算电子化程度不断提高，通过国库直接支付财政补贴资金实践的成功，显示了中央银行可利用现代支付系统为财政提供便捷的服务，而且也能在一定程度上实现取消财政专户、由国库单一账户统一管理财政资金。采取这样的措施，不仅能集中管理和监控资金，利于顺利执行国家预算，还能确保资金安全，从而使政府公信力和资金使用情况透明度得到提高。

（四）建立健全财政专户监督制度。建立健全财政专户监督制度，是规范财政专户管理的重要对策。因此，财政部门应建立健全财政专户内部管理制度，对财政专户资金使用日常监督进行加强，并定期或不定期公开财政专户资金使用情况，增加财政专户资金透明度，积极接受社会各种的监督。人民银行应联合审计、纪检监察等部门，不定期检查监督财政专户资金，及时解决存在的安全隐患，而且还应充分发挥监管作用，对相关金融机构办理财政专户的行为进行监督。审计部门应科学合理的审计检查财政专户资金使用情况，确保财政专户管理顺利进行。

四、小结

总之，财政专户的开设，可在一定程度上保证财政资金专款专用，这是财政部门管理财政性资金的有效载体。但由于制度、体制、利益驱动等原因，以及专项资金范围、规模的不断扩大，目前财政专户管理中存在诸多问题，财政专户性质和名称缺乏规范性，同性质财政专户开设过多，财政专户使用不规范，严重影响了公共财政体制的建立和政府预算的顺利执行。因此，需建立完善财政專户管理制度，创新财政专户管理模式，国库单一账户统一管理财政资金，建立健全财政专户监督制度，从而有效规范财政专户管理。

参考文献：

[1] 邹旭.我国财政专户管理浅析[J].当代经济，2010（15）：18-19.

[2] 宋长飞.财政专户管理现存问题及对策建议[J].地方财政研究，2013（12）：44-47.