依法行政的现状分析

2024-10-20

依法行政的现状分析（通用8篇）

依法行政的现状分析篇1

内容摘要2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具有操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象，如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，对我国行政立法的一些基本制度都作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。关键词：行政法，行政立法的规范化，备案，审查行政法，是有关国家行政管理的一切法规的总称。行政法是国家法律体系中一个重要组成部分。它是个独立的法律部门，它规定着国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，以此来调整国家和各行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间发生的社会关系。行政法，包括国家民政、治安、军事、外事、财经、文教、科技、人事等各个方面的行政管理。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》等。过去，我国的行政立法是个薄弱环节，虽然先后制定出许多行政法规，只是散见于宪法、法律、法规、决议、命令和其他各种规范性文件之中，缺少系统的、切合实际的行政法规。行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所发布的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正；同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。对行政法规进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。[!--empirenews.page--]自加入WTO以后，中国逐渐融入国际社会，国际化向各行各业日益渗透。但是，WTO规则并不直接适用于成员方国内，而是要将WTO规则转化为国内法。WTO协定的国内适用问题主要体现在有关国际自由贸易的政府管理方面。保证WTO协议在一国领域或关税领土范围内实施，首先就必须使其国内法的规定与之保持一致。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议书中的义务相一致。”且该条第5条款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。加入WTO后，中国政府必须无条件地履行WTO所要求的义务，这无疑对中国行政立法提出了挑战。此外，世界贸易组织虽然是一个针对企业的机构，但企业在WTO中并没有直接的谈判地位，没有说话的权利，WTO这个政府间组织要求谈判在政府之间进行，规则由政府制定，争端也需由政府出面解决。可见，政府在维护企业利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定规则的“立法者”和解决争端的“裁判”是WTO时代政府的重要角色。中国行政立法面临着对现行行政法律规范（含法律、法规以及规范性文件）大规模的清理，修改或者废止与WTO不一致的法律规范，制定新的行政法律规范。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。2001年10月国务院发布了“关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定”，对截止2000年底的现行行政法规共756件进行了全面清理，决定废止71件，宣布失效80件，已明令废止，现统一公布70件。这是自1985年中国大规模全面清理行政法规以来动作最大的一次。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法规范性进行较为全面的阐述。

一、行政立法的权限范围我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。

（一）明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。[!--empirenews.page--]

（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院[1][2][3][4]下一页行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。[!--empirenews.page--]被授权机关不得将该项权力授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。

（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定：“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章，没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此，有人认为务院直属机构没有权力制定规章。但是，由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务，发布了大量的规范性文件，因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权；而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定的部门，审计署和中国人民银行（与部委同属国务院的级成部门）也不具有这项权力，但从它们的法律地位来看，将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意，也无人这样主张。从立法实践来看，国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件，一直都被赋予规章的法律地位。因此，为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”在《立法法》制定以前，基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解，在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；根据第72条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

（四）明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围1982宪法没有对地方规章作出规定，后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要，第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。[!--empirenews.page--]在《立法法》制定之前，地方规章的制定权限也有“依据说”与“职公说”之争，而根据《立法法》第73条2款的规定，规章的制定权限及于下列事项：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域内的具体行政管理事项。这显然与国务院各部门、直辖机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。

二、行政立法的基本程序和监督机制立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为具有制约性，内容平等和过程的程序性。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。在《立法法》通过以前，我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序，但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案，而不涉及其他行政立法领域。此外，1990年国务院发布的《法规、规章备案规定》，也仅涉及行政立法程序中的备案程序，其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定；但从总体上，规章制定程序是比较混乱的，并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主上一页[1][2][3][4]下一页要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序，行政立法程序不是其规范的重点，因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状，但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定，从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序：（1）立项和起草。《立法法》第57条规定，“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”（2）听取意见。为了贯彻民主立法的原则，《立法法》第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（3）法规草案的审查。《立法法》第59条规定：“行李政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”（4）决定。《立法法》第60条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”（5）公布。《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62条第1款规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”[!--empirenews.page--]对制定行政规章的程序，《立法法》第74条规定，行政规章的制定程序，由务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定，《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：（1）决定。《立法法》第75条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”（2）公布。根据第《立法法》第76条的规定，行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法，所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。《立法法》不仅规定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形式，缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。

1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30 日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30 日之内。

2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明，这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此，《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制，扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。[!--empirenews.page--]根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会再审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查主认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有一些这方面的规定，发国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些土方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。

三、法律规范的适用规则和裁决机制法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难；因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：

1、上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高法律规范，这就是上位法于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出明确规定：（1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不是与宪法相抵触。（2）法律效力高于行政法规、地方性法规和规章。（3）行政法规的效力高于地方性法规和规章。（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（5）上级政府规章的效力高于下级政府规章。（6）自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。（7）经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政法规和地方性法规的规定。因此，对其所上一页[1][2][3][4]下一页作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。[!--empirenews.page--]

2、同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

3、特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。

4、新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所规定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。

5、不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则；但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。〈立法法〉对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：

1、同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

2、地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

3、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

4、根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。综上所述，《立法法》从多方面对我国的行政立法进行了规范，并在立法权限、立法程序和监督机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度。从我国行政立法，执法实践情况来看，中央和地方行政立法权限的划分有待进一步明确，行政立法名称、立法内容、立法语言应进一步规范。中央应充分发挥宏观调控能力，确保地方行政立法与中央保持一致、和谐。结束语尽管我国的行政立法已经达到一个新的水平，但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民族民主与法制意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行行政立法存在着一些问题。如立法的统一性在个别领域正遭到破坏，法与法之间有些规定尚不够和谐，有些法律法规的条文自相矛盾，运用的结果反而侵害了公民的基本权利，有些规范缺少法律责任的规定，导致后患无穷，规范的清理工作明显滞后等。孙中山先生有言：“世界潮流，浩浩荡荡；顺之者昌，逆之者亡。”今天的时代正在步入一个全球化的时代，我国的经济、社会将与世界相互融合，这种也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化对我国立法的冲击和影响首先体现在我国立法的内容越来越多地学习、借鉴、吸收国外立法的成功经验；随着我国改革开放的逐步深入，我国立法、包括行政立法与国际接轨的步伐必将加快。WTO贸易总协定对行政立法以及其他规范性文件在公开、公平和统一实施方面都提出了具体严格的要求。有关政治和行政体制改革的立法，在立足中国国情和国家性质的基础上，对国外的某些有益经验也应当大胆借鉴。另外，立法体制、立法程序和立法技术等环节在全球化的浪潮中，也都必将更加深刻地受到其他国家、特别是法治发达国家的影响。笔者认为随着社会的发展，立法改革的不断深化，我国行政立法将进一步规范。

依法行政的现状分析篇2

关键词：行政支出,行政管理费,财政支出

一、引言

2002年中共十六大提出“降低行政成本”以来, 十六届四中全会又一次把“降低行政成本”列入日程, 并作为加强党的执政能力的重要措施。2007年10月在党的十七大报告中再次提出要“加快行政管理体制改革, 建设服务型政府, 降低行政成本”。由此可见我国党和政府对行政成本问题的高度重视, 成本观念开始步入政府执政理念, 对政府管理及其改革提出了客观要求。

二、行政支出概念

国际货币基金组织按职能把公共支出划分为一般公务支出、国防、公共秩序和安全、教育、卫生、社会福利、住房和通讯、文化娱乐和宗教、能源、农业、工业、交通运输、其他经济活动和其他支出等项。在我国, 按政府职能一般将公共支出分为国防支出、行政管理支出、社会文教支出、经济建设支出和其他支出如五大类。行政管理费用是指国家财政用予国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的经费开支, 它是维持国家政权存在、保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用。

三、行政支出的统计口径

在2007年之前, 财政支出的分类方式有过多次调整, 但是没有根本性的改革, 主要有两种分类:按财政功能性质分类和按支出用途分类。其中, 按功能性质分类主要有五大项:经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出等五个项目。大量的针对政府行政成本所作的实证研究均采用此处的行政管理费这一统计口径, 它基本上覆盖了政府部门自身的常规性、消费性支出, 因此在对2007年之前行政支出的分析中, 本文也采用这一统计口径。

2006年2月, 中国财政部发布《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》;制定了《政府收支分类改革方案》, 按照国际通行的规则制订了《2007年政府收支分类科目》。

在本文中, 对2007年之后的“行政支出”项目统计口径确定为:将一般公共服务、外交和公共安全三个大项相加, 并扣除掉“国债事务”以此作为国际通行的行政支出概念的外延。 (行政支出=一般公共服务-国内外债务付息+外交支出+公共安全支出)

值得注意的是, 由于2007-2009年行政支出的统计口径比1994-2006年更宽, 因此, 2007年前后的数据结构不可比。

四、我国行政支出的现状及分析

1、行政支出增长过快

(1) 行政支出总量规模逐年递增

资料来源:根据《中国统计年鉴2007、2008、2009、2010》相关数据计算得出

改革开放以来, 行政管理经费 (亿元) 本身的增长快:1978年为52.90亿元, 1986年为220.04亿元, 1998年为1600.28亿元, 2009年达到14159.24亿元。从改革开放初期的1978年至2009年的31年间, 我国行政管理费用已增长268倍, 年均增长8.6倍, 而且近年来平均每年增长15%左右。

(2) 行政支出占GDP的比重逐年增长

资料来源:根据《中国统计年鉴2007、2008、2009、2010》相关数据计算得出

从图中可以看出, 虽然我国行政支出占GDP比重有升有降, 但总体上是成一种上升趋势, 尤其是进入两千年起来, 行政支出占GDP的比重更是大大提高, 行政支出占GDP的比重在1978年仅为1.45%, 2006年达到3.69%, 2007年更高达4.5%, 近两年有所回落。政府的运转不仅耗费着越来越多的社会经济资源, 而且这种耗费的增长速度已经超过了经济增长速度。

2、行政管理费用占财政总支出的比重过大

资料来源:根据《中国统计年鉴2007、2008、2009、2010》相关数据计算得出

我国行政管理经费占财政总支出比重, 逐年上升。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%, 2003年达到19.03%, 2006年更是上升到20%, 提高了10个百分点。中国2009年的行政事业支出占了当年财政支出的18.56%, 如果按照国际货币基金组织15.6%的标准, 我国是世界上行政成本昂贵的国家之一, 远远高于世界的平均水平。

3、动态相对指标变化情况:弹性系数过高

动态相对指标即通过增长率对行政管理费支出在各年之间的变动情况进行描述。为了对行政管理费支出的增长率与财政支出增长率之间的关系做出评价, 本文引入“行政管理支出弹性”这一指标, 我们将这一弹性系数定义为:

行政管理支出弹性=行政管理费支出增长率/财政支出增长率

资料来源:根据《中国统计年鉴2007、2008、2009、2010》相关数据计算得出

“行政管理支出弹性”反映了财政支出的边际增加量中用于行政管理费支出的数量。一般来说, 随着财政支出的增长, 行政管理费支出也会相应增加, 但不应消耗掉财政支出的全部增长量, 还应当为社会公共事业的发展留出一部分, 因此, 该弹性系数应以大于0, 小于1为宜。但从计算结果来看, 在大多数年份里, 我国的行政管理支出弹性都是大于1的, 最高时甚至达到了1.81, 可见, 相对于财政支出的增长, 我国的行政管理支出确实增长过快。

4、财政按功能性质支出结构中, 行政管理支出增长较快

财政按功能性质分类支出各项所占比例 (1978-2006)

资料来源:根据《中国统计年鉴2007》相关数据计算所得

从上面的表格中可以看出这样一种趋势:经济建设支出与国防费支出的比重逐渐下降, 社会文教支出、行政管理费用支出与其他支出逐渐上升。行政管理费用占财政支出的平均比例为13%, 从1978年的4.71%提高到2006年的18.73%, 29年时间提高了接近4倍, 1989年以前呈现逐步上升的态势, 1990年后开始下降, 仅仅过了一年, 在1991年又开始反弹, 1995年又下降0.03个百分点之后, 1996年增至14.93%, 1997年下降为14.72%, 1997年至2004年间不断攀升, 到2004年达到最高值19.38%。从以上数据观察, 我国的行政管理费用占财政支出的比例是经过了一个较高比例之后下降再增长的波动过程, 究其原因是我国的机构改革的不断反弹和膨胀, 导致了行政管理费用支出的居高不下, 占财政支出的比重波动较大。但总体来说呈现增长趋势, 由1978年的4.71%上升到2006年的18.73%, 从1978年的52.9亿元增长到2006年的7571.05亿元, 总计增长122倍。

参考文献

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[8]董再平.我国行政管理费的现状及其对策[J].行政论坛, 2008 (1) .

依法治校的现状与问题分析篇3

一、调研分析的基本思路

学者对依法治校的实质有不同的理解，但是笔者认为依法治校的实质在于用法律的思维模式来管理学校，其最高境界在于使管理活动最终达到法律精神所体现的公平与正义。将依法治校落实到学校管理中，我们就必须运用法人治理结构形成相互制衡的学校管理体系，运用法律的基本思维理念来追求程序的公平与正义，通过提高主体的法律知识与法律意识对依法治校进行铺垫和纠偏，从而追求学校管理的实质正义的实现，保障依法治校在学校管理中的正确实施。

基于此种考虑，我们的调研分析主要围绕学校法人治理结构、程序正义在学校管理活动中的实现、实质正义在学校管理活动中的实现等方面展开。在调研过程中，随机对119位中小学管理者进行了调研，其中市区学校30所，县城学校45所，农村学校44所。

二、学校法人治理结构问题分析

1、学校法人治理结构的积极意义

学校未来的发展方向应当是法人化，学校的法人化对学校管理有着积极的意义，特别是学校法人治理结构对学校管理能够发挥重要的作用。学校法人治理结构有利于理顺政府与学校的法律关系，使政府与学校之间的关系回复正常；有利于进一步明确学校的投资者、管理者、办学者的权利和义务；有利于调动学校积极性，促进学校依法治校、健康发展；有利于建立现代学校管理制度。

2、学校法人化的法律依据

我国法律对学校法人制度有明确的规定。《教育法》第三十一条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。《高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。《民办教育促进法》第九条规定：举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。随着改革的进一步深入，不管是公办学校，还是私立学校，都应以法人名义参与市场经济的活动。

3、学校法人制度存在的问题及改革构想

既然是法人，不管是事业单位法人，还是民办非企业法人，均要按照法人制度之相关规定，完善法人治理结构。

根据笔者的调研，对于学校的法人资格，学校管理者有着清醒的认识，但是问题也很多，主要表现为：法人分类不合理，如公办学校要登记为事业单位法人，民办学校要登记为民办非企业法人；法人的行政色彩浓厚，不同的学校要套用不同的行政级别；法人的治理结构不完善，学校的管理机构基本上是以校长为核心构建起来的，在校长负责制体系下，校长只对教育行政机关负责，在法人内部缺乏能够制约校长权力的机构，职代会发挥不了它应有的作用。

当然，学校法人制度存在的这些问题主要与我国目前的立法有关系，我国目前民法将法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人四类，学校法人属于事业单位法人。事业单位法人属于中国独有的一个法人类型。事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在市场经济条件下，这种划分受到了严重的冲击与挑战，越来越不适应市场经济的需求。我国的事业单位法人基本上可以分为三类：实质上行使公权力的事业单位法人，如中国证监会等；基本上已经企业化的事业单位法人，如文化出版机构等；仍然属于公益性质的事业单位法人，如各级各类学校等。我国法人立法的不完善导致我国的事业单位法人性质不明、治理结构不完善。笔者认为，完善学校法人治理结构，立法应当先行，应当借鉴国外法学的先进经验对我国的民事立法进行完善。

在大陆法系民法中，法人基本上区分为社团法人与财团法人。财团法人与社团法人有不同的制度构建。二者有明显的区别：社团法人以人为基础，有自己的组织成员，财团法人以财产为基础，没有法人成员；社团法人设立人在法人成立时就成为其成员，并享有社员权，财团法人设立人于法人成立时与法人相脱离；社团法人有自己的意思机关，财团法人没有自己的意思机关；社团法人可以是为了营利，也可以是为了公益，因此，社团法人可分为营利法人与公益法人，财团法人只能是为了公益，只能是公益法人。不管是社团法人还是财团法人，都有一套完整的、严谨的相互制衡的法人治理结构，特别是在公司法人中，形成了由股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者组成的一种组织结构。在这种结构中，股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者间形成一定的制衡关系。股东虽然不直接参与公司企业的经营管理，但对公司的经营管理有表达其意思的权力，收到了比较满意的结果。

目前在我国不宜采用财团法人制度，其一，我国民众对财团法人比较陌生；其二，我国长期采用事业单位法人，如果贸然改变会造成思想上的混乱。所以，笔者认为，为了保证我国教育事业的公益性，我们可以对事业单位法人进行重塑，按照财团法人的治理结构来重塑财团法人。在财团法人里，执行财团法人设立人意思的重要机构是理事会。学校法人虽然有其特殊性，不能完全照搬公司法人治理结构，但是可以借鉴公司法人治理结构成功的经验，构建起一套符合我国国情的学校法人治理结构，并根据学校类型的不同、具体情况的不同采取各有侧重、创出特色的策略。如，我国学校法人的理事会可以考虑由地方政府代表(主要出资者)、地方知名人士、教育专家、学校教职工代表构成。监督机构可以考虑由改造后的教职工代表大会担当。

三、程序正义的实现问题分析

程序正义是对依法治校的制度层面的理解，它要求我们必须制定完善的规章制度并付诸实施。与实体正义相比，程序正义视为“看得见的正义”，它源于一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。程序正义是实体正义的保障。在程序正义方面，章程、规章制度的制定程序、是否公开具有非常重要的意义。依法治校在程序正义方面存在的问题主要表现为学校章程存在缺陷、规毒制度的制定与实现不符合法治理念。

1章程在学校管理中的作用没有充分发挥

制定学校章程是《教育法》的规定，是依法治校的必然要求，是学校依法规范管理和改革发展的基本保证。它是学校规范管理和发展的需要，是依法治校的需要，是规范主管部门监督检查的需要，是维护学校及学校中各法律主体合法权益的需要，是保障学校管理民主化的需要。

章程是法律规定的学校法人成立的必要条件。我国《教育法》第二十六条规定，设立学校及其他教育

机构，必须具备下列基本条件：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。《高等教育法》第二十七条、《民办教育促进法》第十四条对学校法人的章程都有明确规定。但是在实践中，章程问题一直没有引起人们的重视。

由调查情况可知，作为法人制度构建非常重要一环的学校章程，作为学校“宪法”的章程还很不完备，发挥的作用也极其有限，在很多学校形同虚设，仅仅是为了应付检查。

2规章制度不符合法治理念

程序正义要求我们在依法治校时首先必须按照法定的程序制定完善的规章制度，公之于众，并严格按

对调查资料的分析，我们可以发现，我们目前的依法治校在追求程序正义方面，取得了一定的成绩，但是就程序正义而言，距离依法治校的目标还有很大距离。就静态的规章制度而言，仍然有9％的学校规章制度不完善，如果考虑受调查者的折衷思维(倾向于选择基本完备)，规章制度不完善的比率可能会更高。就规章制度的制定而言，30％的学校是中层参与制定，10％的学校的规章制度是由领导制定的，不能完全真实地反映教职工、学生的合法权益。至于在内部行政处分时，给受管理者以救济途径就更不理想了。由此可见，要实现依法治校，我们还有很多工作要做。

四、实质正义的实现问题分析

程序正义是对实质正义的保障，但是实质正义的实现，最终要依靠制度的制定者和执行者的法律素养。特别是在我们的规章制度还不健全、领导的封建特权思想还比较严重、我国的人治文化还很浓厚的情况下，学校管理者的法律知识与法律意识对实质正义的实现具有非常重要的意义。

1主体法律意识存在欠缺

“法治的本质是‘民治而不是‘治民”，法治就是要树立法律的权威，“法律至上”的观念。树立正确的法治意识，要求学校上至领导下至每一位师生员工都树立依法、依制度办事，严格按程序办事，任何人任何行为在制度约束之下的观念。消灭“制度不管人”，“人不问制度”的法律虚无现象，摒弃“权大于法”的人治思想。管理者的法律意识对规章制度的制定、执行具有非常重要的意义，特别是在规章制度不完善或者规章制度存在缺陷时，管理者的法律意识对问题的正确处理具有更为重要的意义。但是在课题组进行的调查中，我们发现管理者的依法治校意识存在偏差。

首先，在依法治校的核心理念方面，依法治校的实质在于运用法律思维的理念来管理学校，在学校管理中真正直接用到法律的地方很有限，但是有36％的受调查者选择“用法律来管理学校”。甚至还有5％的受调查者认为依法治校就是要用严格的规章制度来管理学校。

其次，在依法治校与学校管理的关系方面，依法治校只是学校管理的一个环节，选择这一答案的只有31％，甚至还有3％的管理者认为依法治校与学校管理没有关系。

第三，在法律知识和法律意识的培养方面，问卷调查结果显示：在法律知识的学习方面，36％的受调查者“经常学习”，44％的受调查者“偶尔学习”，20％的受调查者“需要用时再去学习”。管理者在法律知识的学习和法律意识的培养方面不够主动。在组织教师学习方面(多选)，经常组织的占33％，聘请专家讲座的占41％，自学的占70％，聘请专家讲座和自学是主要学习方式。但是聘请专家讲座受到讲座内容和次数的限制，采取自学的方式又容易放任自流，这也是我国普法教育效果不够理想的重要原因之一。

2普法教育重形式、轻实质

我们的教育普法已经进入到五五普法阶段，但是相当一部分学校在依法治校方面表面文章做得多，宣传多，真正落到实处的地方少，普法效果不够理想。在调查者反馈的问卷中，有许多校长建议普及法律常识，这说明我们教育普法还有漫长的道路要走。

上述分析有可能是管中窥豹，不能全面反映依法治校的真实情况，但是调研中我们发现的问题对下一步的依法治校工作应当是有借鉴意义的。

参考文献

[1]段茹宏，依法治校的实质与最高境界，教学与管理，2006(1)

[2]景朝阳，事业单位法人制度改革的五大法律问题，检察日报，2005-11-28

[3]王韧农，依法治校与以德治校的思考，金陵科技学院学报，2004(2)

依法行政的现状分析篇4

起源于20世纪30年代的中国现代行政管理教育，经过50-70年代的历史曲折之后，终于在80年代获得恢复和重建。在过去的20年间，它的发展与我国改革开放事业的进程紧密相关。如今中国又要进入改革开放的一个新阶段，行政管理教育也正迫切地需要一个更大的发展。要实现这一任务，我们就需要对中国现代行政管理教育的历史、现状和未来趋势进行全面的分析评估，以弄清其来龙去脉，理清其未来发展的思路。为此，我们通过各种方式获取了42所普通高等学校（注：具体包括北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、南京大学、中山大学、南京大学、吉林大学、武汉大学、厦门大学、浙江大学、深圳大学、中国政法大学、西南政法大学、甘肃政法学院、苏州大学、东北大学、兰州大学、云南大学、郑州大学、湖北大学、青岛大学、贵州大学、汕头大学、南昌大学、四川大学、同济大学、北京科技大学、华北电力大学、华东理工大学、青海民族学院、北京体育大学、上海大学、湘潭大学、北京师范大学、对外经济贸易大学、北京机械工业学院、中国纺织大学、武汉水利电力大学（宜昌）、武汉冶金科技大学、上海交通大学、山西大学等。资料截止时间为2000年5月。）和一些专门行政学院的相关资料，尤其是通过互联网方便快捷地获取了有关普通高等学校的大量最新资料。需要说明的是，由于专门的行政学院主要从事的是公务员在职培训教育，而普通高校的行政管理教育往往更为规范和系统，更具有代表性，因此本文虽然有时会涉及有关行政学院的教育问题，但主要探讨的则是普通高等院校本科和硕士层级的行政管理教育问题。

一、历史的回顾

中国自战国时代起就有所谓“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国平天下”（《大学》）的古训，它强调要肩负国家管理大任需从个性修养开始，并从治理好一个家庭入手。后来（隋唐至清末期间）由于科举考试在中国很是盛行，中国便更重视“治国平天下”（国家管理）方面的教育，甚至各种教育都以此为核心。应当说，中国古代传统的国家管理教育确实给我们留下了许多可资借鉴的东西，但它们毕竟都是为以“家天下”为特征的封建皇权服务的，崇尚集权专制、追求特权地位，因而必然与崇尚民主、公正、自由等精神的现代行政管理教育相去甚远。

在中国，现代意义上的行政管理教育基本上是从本世纪30年代才开始的。30年代，国民党统治区的一些高等院校就开始设立行政学课程（黄达强、刘怡昌，1988年，第17页）。与此同时，中国共产党也曾在革命根据地延安建立过行政学院，应革命根据地政权建设的需要开设过行政学课程。但是总体上看，当时的行政学教育仅仅处于初始阶段（郭济，2000年，第3页）。

建国以后，我国的许多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究和教育。然而从1952年院校及学科调整以后的20多年间，严重的意识形态偏见致使行政学和政治学、法学、社会学等学科一样未能作为一个独立的学科被保留下来（注：60年代个别院校也曾经给予政治学等学科院系以短暂的恢复。如北京大学曾于1960-1963年间，恢复了政治学系，旋即被并入1964年新组建的国际政治系，成为下属的一个教研室。参见“北京大学政治学与行政管理系系况概览·历史沿革”，http://。中山大学曾在60年代初在哲学系设政治学专业。参见http://。）。这20多年的空白对我国的行政学及其教育的发展产生了极为不利的影响。直至1979年后，邓小平同志明确指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”（邓小平，1994年，第180-181页），这些学科包括行政学在内才得以重见天日，逐渐获得恢复和发展。行政管理教育从此经历了酝酿、恢复、壮大以及现今的转型等四个阶段。

1.酝酿阶段(1982-1985)

80年代初，随着改革开放事业的推进，行政体制的弊端日益显露，行政改革便被提上议事日程，1982年我国进行了改革开放后的首次政府机构改革；同时加强对行政学的研究和教育也逐渐成为人们的共识，我国开始酝酿开展行政管理教育。

依法行政的现状分析篇5

随着市场经济体制的建立和国家法律体系的完善，农村乡镇政府及工作人员依法行政的能力和水平正逐年提高。但是，要全面推进农村乡镇政府的依法行政，任务还相当繁重。目前，我就本人工作所在的乡镇政府依法行政工作进行了调查，找出了一些存在的现状问题。

一、农村基层乡镇政府依法行政工作存在的主

要问题

(一)行政事务没有完全依法行政

1、计划经济体制条件下的管理方式在乡镇基层干部的头脑中仍然很浓。行政命令、行政强迫在部分乡镇政府工作中仍然存在，部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识，不习惯依法从政，不愿依法说服，不坚持依法办事，甚至随心所欲，法律有规定不按法办事，变相违法违规的行为经常发生。政令不畅，有法不依是农村基层政府以下的办事机构在依法行政工作中最大毛病。

2、面对当前新形势下的农村工作任务，仍留恋过去的工作方法。

虽然农业税取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是计划生育、社会稳定等工作也越来越难，而且都是“一票否决”，样样工作压头，个个任务都必须完成。乡镇政府的行政管理万能，行使行政权包罗万象。过去几年在落实计划生育、维护农村社会稳定和收缴农业税任务等方面工作中，习惯于用高压政策和行政命令，而面临新形势下的农村工作，我们的基层政府和基层干部采取老办法不行，新办法不灵，软措施不顶用，随之而来的还是采取了过去不依法行政的硬措施，因为乡镇干部履行职责没有完全地依法行政，前几年农村乡镇的工作也就出现了恶性循环。

3、干部的素质还不适应依法行政工作的需要。当前乡镇干部队伍大多是大中专毕业生和退伍军人，其中退伍军人安置到乡镇政府工作的就占了近三分之一，虽然乡镇干部知识水平比以往有了提高，但由于退伍军人在乡镇政府工作的人员多，加大多数干部没有经过专门的法律知识培训，法律水平不高，对有关农村的法律法规不了解，依法办事的能力不强，不能适应乡镇政府依法行政工作的需要，也与建设法治政府的要求不相符。

(二)行政决策没有完全依法决策

1、不依法决策。前些年，乡镇为了自身的利益，决策时总把自身利益放在首位，没有依照法律规定的权限和程序进行决策；还有“以官代法、“以言为法，的现象十分普遍，会议决策大多流于形式，重大决策基本上是“一把手”说了算，很少找法律、找依据，决策失误了也从来没有追究，错了也不会给自己造成后果。

2、不科学决策。针对新形势下的“三农”工作，乡镇一级政府只是农村、农业和农民工作的组织者、领导者和实施者，但乡镇干部有时在处理问题时不依法办事，仅根据个人以往的经验来处理问题。同样一件事，会有两种结果，这个领导来了就这样处理，换一个领导也许就是另外一种处理。决策缺乏科学性，决策具有随意性，换一个主要领导就要换一个工作指导思想，不因地制宜，只因人论调。过去乡“三年大换届，小换年年有’’，现在虽然五年换届，但乡镇干部交流比较普遍，党委书记、镇长一般干二到三年就换到别的地方去工作了，个别乡镇领导存在“做一天和尚撞一天钟”的思想，只想保持自己任期内不出问题，没有谋发展的思想，决策基本属于短期行为，导致行政决策缺乏连续性，影响政府工作的持续进行。

3、不依法许可。现在办事流传一句“就凭领导一句话”的调子，这个现象在县级以下政府和部门比较突出，自己给自己设权力比较普遍。“这类事情今后要办须经过我同意”，以后按这个要求办，就形成一种制度坚持下来，比如乡镇的财务审批，镇长批示了还要书记把关，农民办事要政府签字盖章，不管是否该办，也说“这个章应该经我同意后再盖”。这些行为没有任何法律依据，没有任何政策规定，领导一句话，就得这么办。

(三)行政监督没有完全依照制度监督

乡镇的行政执法还没有一套行之有效的监督制度，没有一个有效的监督机制，什么事情该办、什么事情不该办，错了也没人管的状况，只要不出大乱子，不造成严重后果，就什么都敢做。乡镇一级政府对行政执法责任制工作仅流于形式，不重视行政执法工作，也不管什么层级监督，认为乡镇没出什么大问题，只要工作任务完成了是否依法行政都不重要了，对检查出来的问题也不认真整改。上级政府对下级政府的层级监督只是形式罢了，很难起到真正的作用。有制度也只是制度，有规定也只是一纸规定，到目前还没有一种完整有效的监督机制。

(四)行政执法没有完全依法执法

1、主体不合法。在乡镇工作中，乡镇干部没有任何政策规定，没有任何法律依据可以执法，但在实际工作中，收税收费，计划生育等工作样样都去做，一般都是中心工作搞突击，大家都执法，导致了乡镇干部个个都是执法人员，人人都去执法办案。如在计划生育工作中，一个乡镇一般只队有一二个同志持有执法证，但一个乡镇的范围上百平方公里，仅靠一二个同志去从事计划生育执法这根本无法做到，因此只有全

镇干部一起去突击，一起去执法。这种行为在乡镇一级政府是极为普遍的现象。

2、程序不合法。乡镇的行政执法行为只求结果，不重视按程序办事。只要求管理相对人依法处罚，不注意按法定程序落实处罚。如对违反计划生育政策的管理相对人的处罚，乡镇干部只知道按当地上年人平纯收入的多少倍罚多少钱，口头宣布多少日交清，不交钱将要怎么样，会怎么做，一般不按处罚程序操作，为了检查，有的事后再把程序补一下，只求罚到钱，没有按行政处罚法和计划生育法规执行，重结果，轻程序。

3、执行不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善，但在一些行政行为中，强行扣物抵押的事依然存在，干部群众对此反响强烈，乡镇干部的作风转变与依法行政两者是一致的。未转变作风，也就谈不上依法行政、不依法行政，不依法行政，就不可能转变工作作风。而我们的乡镇干部为了完成任务，为了既得利益，采取高压政策，以权代法，以管代法，在具体行政行为超越权限时既不依法起诉，又不申请法院强制执行，强行扣物抵押，与管理相对人斗气，个别管理相对人违法在先，而实施管理的乡镇干部违法违纪在后，以违法对犯法，这虽然是个别现象，但影响极坏，后果严重。

二、存在问题的主要原因

(一)基层财政困难是诱发不依法行政的主要原因

乡镇财政的管理体制是按照“超收分成，短收自负”的包干管理体制运作，税源明显不足，征收难度大，短收少现象普遍，这样就导致了乡镇财政困难，乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇的发放就相当困难。为此，乡镇一级政府为了保运转、保工资伤透脑筋，挖空心思搞创收，因此为了乡镇自身的经济利益，就导致影响了农民的利益，由于乡镇政府的利益与农民利益发生矛盾时，乡镇政府不依法行政的行为由然而生。因此，基层财政的困难是产生乡镇一级政府不完全依法行政的主要原因。

(二)监督不到位是诱发不依法行政的重要原因

乡镇政府是一级功能不全的政府，确承担了非本级政府承担的职责，管理县区部门授权的事务较多。乡镇政府在实施行政管理的各个环节、各个方面，存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开，甚至在违法搞腐败。导致这些不依法行政行为的发生，最重要的原因就是监督不到位，上级监督太远，同级监督不力，下级监督不能，上级的有关部门也只是睁一只眼闭一只眼，只要不出现恶性案件就不愿去监督，更不想运追究。这样的放纵和不管，就会导致农村基层政府违法行政的放滥。

(三)司法不支持是诱发不依法行政的直接原因

前些年，乡镇政府的工作太重，任务太压头，完成税收任务和落实计划生育工作，确实太难，特别是计划生育工作，乡镇虽然是一级人民政府，但不是执法主体，完成得了也要你去，做得了做不了也得要你去，近些年来因做计划生育工作被打被骂的总是乡镇干部，他们有苦无处诉，有难无处求，造成了乡镇政府有责无权的局面，有时乡镇面对某一项困难工作，绞尽脑汁，想尽办法，就是打不开局面，到现场办不好，往上级推不脱，四处求情不讨好，但问题要解决，任务要完成。由于近年司法机关对农村凡涉农事件都不愿介入，法院不受理，公安不出面，只有乡镇政府兜着，三番五次做工作不成，又得不到司法部门的支持，只有瞒干来应付。

(四)管理相对人不配合诱发不依法行政的客观原因

乡镇行政管理相对人是本辖区的农民，不管在任何年代，这些大多数农民还是好的和比较好的，但每个乡镇、每个村组都会面临一个共性的问题，就是你这个村、这个组只要有一个不想完成国家任务和履行集体义务的农民，哪就会影响一大群人，因此，每个乡镇都在采取同一个办法，拿这个不听话的农民开刀，讲尽千言万语，思想工作做尽：还是不能争取对政府工作的支持和对干部的理解，造成影响很不好，在这样的环境下，乡镇政府依法行政难度非常大，管理者与被管理者必然会走向两个极端，也易形成恶性循环。这些对乡镇政府行政行为有意见的个别人，利用乡镇政府的无能为力，根本就不配合乡镇政府的工作。因而，这种事例的反复无常，迫使乡镇政府采取极端的高压措施。

三、进一步推进农村基层乡镇政府依法行政工作的建议

(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先，乡镇主要领导任职前要进上级行政学院进行法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律水平，培养他们依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政，建设法治政府。其次每年要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训不少于15天，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。再次，开展依法决策大讨论，组织依法决策大练兵、现场培训。引导他们依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项农村工作。第四，乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉，亲自参加应诉活动，在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，根据乡镇工作的实际，每年都集中一定的时间对每一位在职乡镇干部都要进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然不行了，现在的执法人员社会活动多，应酬多，靠自学法律根本不可能，只有集中培训学习，才能有效果，只有通过培训考核合格后方可允许上岗。提高法律水平。加强乡镇执法队伍建设，根据乡镇人员变动快的特点，每年都抽出专门时间集中对行政执法人员进行专门培训，提高执法人员的素质，造就一支优良的乡镇执法队伍，适应现代农村工作的需要。

(二)要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，对执法中存在的问题提出意见，使他们改进工作方法。强化政府法制监督，纠正违法行为，防止行政权力被滥用。

2、要提倡错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政，就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有过错，有错就应该追究，并根据情节对相关人员给予相应的处理，及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究，依法行政工作才有保证，对违法行政的行为该查处的查处，该通报的通报，每年抓几个典型，公开曝光，这样各级政府的行政执法责任制才会有效果、有作用。

3、要完善对基层乡镇政府依法行政的考评制度。建立一系列的监督制度，如：报告制度、备案制度、考核制度等等，细化依法行政的内容，使基层乡镇政府依法行政有具体可操作的制度。靠制度来约束干部，靠制度来管理执法人员，这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸因素具有严格约束机制的制度。只要有制度，才能成方圆。

(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

乡镇政府直接面对最广大农民群众的基层政府，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权做保障。有了职权，乡镇政府才能更好的依法行政，否则，就难以做到依法行政。如计划生育行政执法，乡镇应该是主体，但不具备执法主体资格，而是由上级计生部门委托执法，不符合农村计划生育工作的实际，给乡镇计生工作带来了很大的被动。要改变县级计生部门具有执法主体资格的不执法，而乡镇政府不属于执法主体的在执法的局面，真正让实施行政执法行为的主体去执法。这样，从事基层计划生育工作的才能看得见而又管得着。

(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。一级政府或一个工作人员要履行一项职责，如果得不到领导的重视，实在是困难重重。依法行政工作这么重要，如果领导不重视，那依法行政工作也并不重要。建设和谐社会这个战略问题太重要了，如果不把建设和谐社会与推进依法行政、建设社会主义法治政府联系起来，那就什么都不重要了。因此，各级领导把依法行政、经济发展和和谐社会联系起来一起抓，才能更快更好地推动社会的进步。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一级政府是最基层的政府，是直接服务于农民的政权组织，过去一些年来，乡镇一级政府不依法行政的责任，不在乡镇本身。不要一出现农民负担反弹了就是乡镇的责任，一出现涉农事件了就是乡镇的错，其实根源还是在上头，上级政府开一个会、下一个文：规定在一个月之内完成l o万元税收、50个结扎指标、100个上环任务，乡镇要完成这些任务指标能全部做到依法行政吗?因此，不能把责任总往乡镇推，不能把坏事总往乡镇想。新闻媒体和作家不能把歪戴帽子、烂醉如泥的形象总往乡镇干部身上推，要正面报导，就事论事，不能打击一片，不能人为地丑化农村基层政府和基层干部。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。要依法界定乡镇的职权，要明确哪些权力是乡镇厂哪些项目可‘以审批，哪些事项乡镇政府可以许可，都要细化项目和程序，以政府信息公开的形式进行公布公示，属于乡镇的职权，应该让乡镇政府去履行。过去不科学执政，不依法行政就是因为没有程序规范，今后，应该在规范乡镇政府行政行为上下点功夫。

土地行政执法现状的思考与研究篇6

胡锦涛总书记在近期召开的国务院常务会议上，强调加强国土资源管理工作时指出：“各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的工作格局。”通过建立健全以地方党委和政府为主体的共同监管责任机制，对于形成国土资源管理“大家管、大家用”的格局，真正有效地实现国土资源长效管理的共同责任机制是我们当前乃至今后长期应该坚持的管理方向。为实现坚守耕地“红线”目标，保护好宝贵的土地资源，推动经济社会可持续发展、全面建设小康社会提供有力保障。

一、现状分析

2002年以来，丹徒区域经济呈现高速发展态势，与此同时，违法、违规用地行为屡见不鲜，由此而引发的涉土信访矛盾居高不下、形势十分严峻，2004年到2008年先后三次国土资源部和省国土资源厅的查处，并在2007年被省厅列入全省信访重点管理区（县、市）。对此，区政府认真查纠国土资源管理工作中存在的不足，按照“创新机制、主动应对、积极作为”的工作思路，全面建立起预防、查处和监管格局，形成多部门共同联动的土地执法监察长效机制，强化了土地执法监察职能，有效地提高了全区依法、节约、集约用地意识，实现了由2007年“江苏省土地信访重点管理区”向2009年创建“江苏省土地执法先进县（市、区）”转变，2010年成功实现创建“江苏省土地执法模范县（市、区）”目标。

为巩固土地执法监察成果，区政府及时出台了《关于建立健全土地长效管理共同责任机制的意见》，进一步明确和强调各镇（园区）政府是辖区内保护耕地和合理利用土地的责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田面积、土地利用总体规划和计划执行情况负总责。各镇（园区）党政主要负责人是辖区内土地管理第一责任人，分管领导是及时制止违法用地行为的直接责任人，国土资源行政管理部门是土地执法的行政主管部门，公安、检察院、法院、纪检监察、发改、规划、建设、房管、环保、工商等相关职能部门要依法履行其相应的土地监管职责。

面对各项基础设施和项目用地需求量逐年上升、保护耕地和保障发展双重压力不断加大、土地执法监管形势面临着日益严峻的新局面。今年以来，从落实市局辛丰驻点清查和开展的2010土地卫片执法检查工作中所暴露出来的情况来看，1—8月底已查处违法用地总宗数与去年全年立案查处的违法用地总宗数和面积相比增幅分别达131%、195%（耕地增幅243%）。以地方政府为主导的一批重点工程项目新增违法用地层出不穷，未报即用、未批即用、未供即用现象十分普遍。据不完全统计，仅今年3—8月未批就用并专项报告的新发生国土资源重大违法案件比去年同期有较大的增幅。一方面，政府各项事业建设和发展对土地的需求不断加大，村、组等集体经济组织干部及个人受利益驱使擅自采用“以租代征”的形式出租农民集体所有的土地从事非农业建设，有的甚至占用基本农田，违法用地行为不可避免；另一方面，因大量违法用地由此而来的涉土信访甚至群访事件源源不断产生，失地农民为维护自身权益和生活出路的上访事件时有发生，成为部分新闻媒体跟踪关注的焦点和热点，既影响了区域内经济建设的投资环境，更给地方党委、政府增加了巨大工作压力。

二、存在问题

制止土地违法行为乏力，查处违法案件不能起到应有的震慑和教育作用，导致当事人一而再、再而三违法，既查事又查人未能发挥应有的作用，既增加了案件调查工作量又加大了执法监察成本，更降低了政府的执行力、公信力，主要表现在：

1．发现违法行为制止缺乏强制性

土地违法行为在动工建设初期，国土资源管理部门通过土地动态巡查责任制能够及时发现并予以制止，但现状是违法行为发现的了，却经常是制止无效。表现在当事人不听劝阻，在收到国土部门下达的《责令停止违法行为通知书》后加快速度，成为“加快建设通知书”，最终违法既成事实，进入查处程序。

2．责任追究力度不大、不及时

今年查处的土地违法案件已移送纪检监察机关共61宗，追究有关责任人尤其是涉及2010年土地卫片执法检查的相关责任人目前正在办理之中；对涉及政府推动的项目通常找人代替受过；涉嫌触犯刑法的违法案件当事人移送司法机关后，公安部门侦办时间周期长。

3．案件申请强制执行缺乏操作性、无结果

土地行政管理部门依法查处案件后，及时对违法行为人未能履行的处罚决定内容申请法院强制执行，法院为达结案目的，采取先行对申请人提出选择评估机构并缴纳评估费用，进而按照评估机构确定的拆除标的交纳拆除费，最终因无操作性导致执行无法到位。

4．耕地保护意识不强，政府履职缺位

部分镇（园区）土地管理秩序混乱，未能履行土地管理第一责任人职责，甚至通过违法用地形式作为争取有限的农用地指标来解决本区域经济发展的砝码，即使已农转征收为国有，但因规划滞后等因素不能及时供地，出现了辖区内大部分工业项目都是通过未供先用方式占用土地。

当前，2010年土地卫片执法检查正处整改、验收阶段，违法用地势头如不能得到有效遏制，根据监察部、人社部和国土资源部（第15号令）《违法土地管理规定行为处分办法》和苏纪发[2010]10号《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》文件规定，在2011土地卫片全覆盖的执法检查中涉及违法用地如不能及时消除违法状态，其违法新增占用的耕地比例必将“达标”，面临着启动对地方党委、政府“约谈”和“问责”程序，这将对丹徒区乃至镇江市经济发展而言都将是重大影响。

三、意见及对策

正确处理和把握好“保资源与保发展”之间的关系，首先要清醒地认识到当前辖区内土地管理存在的突出问题，充分利用土地长效管理共同责任机制来增强保护资源，特别是保护耕地的意识。根据胡总书记对加强国土资源管理工作提出的“各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协调、公众参与、上下联动的工作格局。”要求，必须通过建立健全以地方党委和政府为主体的共同监管责任机制，为进一步加强国土资源执法监管工作的协调配合，切实维护国土资源管理秩序，对于形成国土资源管理“大家管、大家用”的格局，真正实现国土资源长效管理的共同责任机制，建议由区政府召开专题会议并在完善国土资源执法监管共同责任机制方面加以改进。

一是切实履责，坚决遏制国土资源违法违规行为

各镇（园区）政府党政主要负责人是全面落实国土资源管理和耕地保护的第一责任人，对本辖区耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划执行及节约集约用地情况负总责。每年要签订乡、村、组三级基本农田保护责任书，坚决守住耕地底线，确保基本农田面积不减少，质量不降低。对土地管理秩序混乱，土地违法占用耕地特别是基本农田的镇（园区）政府党政主要负责人由纪检监察部门进行约谈、提前“预警”。致使一内本行政区域违法占用耕地面积达到问责比例或虽未达到问责比例，但发生的土地违法案件造成严重后果的党政主要负责人应根据监察部、人社部和国土资源部（第15号令）《违法土地管理规定行为处分办法》和《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》苏纪发[2010]10号文件规定严格追究相关责任人领导责任。

二是明确国土资源共同监管各自责任

国土分局：负责国土资源违法违规案件的调查、取证、立案、处罚，对罚没物品依法进行处臵；将涉嫌违法违纪的党员及行政监察对象及时移送纪检监察机关追究纪律责任，及时通报重大土地违法案件信息；将涉嫌犯罪的案件依法移送公安、检察机关追究刑事责任；申请人民法院强制执行；对涉嫌国土资源违法违规的项目及时通知发改、城乡建设住房保障、工商、供电、供水等单位暂停办理立项、国土资源税费征缴、开工建设许可、验收审计、工商登记、供电、供水等手续，确保国土资源违法违规案件依法处理到位。

发改委：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的立项情况进行检查，对已经办理了立项批准或核准手续的，在国土资源部门作出撤销已出具的用地预审意见后，依法予以撤销。

区公安局：负责配合国土资源部门对涉嫌触犯刑法的国土资源违法案件提前进行调查，依法制止妨碍国土部门执行公务的违法犯罪行为和国土资源部门移送的违法犯罪案件，对不属于公安部门管辖案件及时转交有管辖权的办案单位配合查处。

区监察局：负责对国土资源部门移送并需要追究相关人员责任的案件作进一步调查，对各（镇）园区土地违法案件占用耕地数量较大的党政主要负责人提前约谈、“预警”，防止相关负责人倒在“问责线”上，并按照干部管理权限依法依纪追究相关人员责任。

区财政局：负责对国土资源违法违规案件罚没票据的管理，将国土资源部门罚没物品（包括建筑物及其他设施等）的拍卖收入依法及时入库。

区城乡建设住房保障局：对国土资源违法违规案件涉及工程项目的施工许可等情况进行检查，对其中已经办理了规划许可或施工许可的，报请上级部门依法予以撤销。

区法院：对国土部门发现、制止仍处于萌芽状态的土地违法案件根据申请执行程序，及时受理并采取强制执行措施防止违法行为继续蔓延。

区房管局：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的房产登记等情况进行检查，对其中已经办理了房屋所有权登记的，报请上级部门依生效的法律文书撤销房屋所有权登记，注销房屋权属证书。

区工商局：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的工商登记情况进行检查，对其中已经办理了工商登记的，依法予以处理；对拟办理工商登记，但未出具合法有效的土地使用证明和房屋产权证明的，一律不予办理。

供电、供水部门：配合国土资源部门对国土资源违法违规案件涉及项目的供电、供水许可情况进行检查，对其中已经办理了供电、供水开户的依法予以撤销；对尚未办理供电、供水开户的，一律不予供电、供水。

三是健全和完善国土资源执法监管信息共享和定期通报制度各责任单位应当明确分管负责人和具体联络人，适时通报相关情况，实现信息共享。国土资源部门应及时向各责任单位通报国土资源违法违规案件查处情况和移送涉嫌国土资源违法违纪案件情况；监察部门应及时向国土资源部门通报国土资源违法违纪责任人行政纪律责任追究情况；公安部门应及时向监察、国土资源部门通报国土资源部门移送案件的受理、立案、强制措施适用、移送起诉等情况；财政部门应对国土资源部门查处的违法案件涉及的建筑物及其他设施等罚没入库情况及时进行核对；发改、城乡建设住房保障、工商、房管、供电、供水等单位应及时向公安、监察、财政、国土资源等部门通报相关土地违法违规案件涉及项目的立项、审计、工商登记、供电、供水许可等方面的情况。在做好保密工作的前提下，各单位相关工作简报、信息要及时进行交流沟通。

我国行政管理支出现状分析篇7

一、我国行政管理支出现状

我国行政体制改革已有20多年的历史, 围绕转变政府职能和精简机构进行了数次改革, 但仍然存在行政管理支出扩张、预算约束软化、行政支出管理存在“越位”和“缺位”等问题, 由此带来了财政预算赤字的膨胀和政府职能转变的艰难。本文在衡量行政管理支出规模时, 采用绝对指标和动态相对指标。

(一) 绝对指标与基于瓦格纳法则的分析。

从行政管理支出绝对额看, 1978年为52.9亿元, 1995年为996.54亿元, 2006年为7, 571.05亿元, 2008年达到9, 795.92亿元, 同1978年相比, 30年间增长了186倍, 年均增长6.2倍。 (表1、图1)

19世纪八十年代, 德国经济学家阿道夫·瓦格纳在考察了欧、美、日本等国家的政府公共支出规模扩张问题, 认为一国经济的发展与本国财政之间存在着一种函数关系, 即随着现代工业社会的发展, “对社会进步的政治压力”增大以及在工业经营方面因“社会考虑”而要求增加政府支出, 后人称之为“瓦格纳法则”。瓦格纳法则也可表述为:一国的经济规模越大, 其行政管理支出的规模也就越大, 但是图1中曲线的二阶导数本应该小于零, 即行政管理支出规模扩张的速度不应该超过国民经济发展的速度。但是, 图1中曲线的二阶导数大于零, 表现为我国改革开放以来行政管理支出年均增长速度高于同期GDP年均增长速度12个百分点, 基于瓦格纳法则, 我国行政管理支出明显是不合理的。

(二) 动态相对弹性指标与基于经济成长阶段论的分析。

改革开放以来, 我国行政管理支出占财政总支出比重基本上呈逐年上升的趋势。财政总支出的比重由4.71%上升到19.38%, 远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。 (表2)

动态相对指标即通过增长率对行政管理支出在各年之间的变动情况进行描述。为了对行政管理支出的增长率与财政总支出增长率之间的关系做出评价, 在此采用行政管理支出弹性这一指标, 弹性系数定义为:

“行政管理支出弹性系数”反映了财政支出的边际增加量中用于行政管理支出的数量。一般来说, 随着财政总支出的增长, 行政管理支出也会相应增加, 但不应消耗掉财政支出的全部增长量, 还应当为社会公共事业的发展留出一部分, 因此, 该弹性系数应以大于0、小于1为宜。但从计算结果来看, 在大多数年份里, 我国的行政管理支出弹性都是大于1的, 最高时甚至达到了2.86, 从这一指标可以很明显的看出, 我国行政管理支出增长过快, 已给财政收支带来了沉重的压力。

美国经济学家罗斯托和马斯格雷夫采用了经济成长阶段论来解释了公共支出的原因。该理论认为, 经济的发展可以划分为前后相继的五个阶段:传统阶段;为起飞创造前提阶段;起飞阶段;成熟阶段;高额群众消费阶段。

我国正处于社会主义的初级阶段, 市场经济体制还不完善, 生产力落后, 经济不发达, 这个阶段也就是经济成长阶段论中的起飞阶段。该理论认为, 在经济的起飞阶段, 需要有较高的积累, 此时政府应该承担起提供公共基础设施, 如交通设施、环境卫生、法律秩序等支出, 因此社会公共事业的投资往往应该占有很大的比重。不可否认经济的发展也要求国家组织的不断完善, 同时对外开放和交往深入, 政府的职能多样化, 必然导致机构和人员的增加, 从而行政管理支出增加。但是, 我国正处于社会主义经济发展的初级阶段, 财政支出中增速最快的应该是用于基础设施方面的投资支出, 而非行政管理支出, 更非行政管理支出, 年均增长速度高于同期财政支出年均增长速度和高于同期GDP年均增长速度。基于经济成长阶段论的观点, 我国目前行政管理支出的规模不能说是合理的。

二、行政管理支出现状原因分析

(一) 经济体制改革的方式。经济体制改革方式是行政管理支出不合理的宏大背景, 我国的经济改革采取的是渐进的方式, 过程较长。在转轨时期, 旧的计划经济模式还没有完全消除, 市场经济的管理模式还没有完全确立。这样, 原有的不符合市场经济的政府职能没有丢弃, 而为发展市场经济的政府新职能如市场规范和管理等不断增加, 由此使得财政用于行政管理支出费用不断增加。

(二) 行政管理体制改革严重滞后于经济体制改革。我国政府的历次机构改革都没能走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈, 机构庞大, 与此相应的全国各级政府行政人员的增长速度也太快。从我国供养比例 (即总人口与财政负担人员之比) 来看, 五十年代为600∶1, 七十年代为155∶1, 而九十年代为40∶1, 据国家行政学院经济学部王健介绍, 近年来这一比例已低于26∶1, 远远高于世界平均水平。

(三) 政府官员追求预算最大化。政府机构追求的是预算最大化, 进而追求机构规模最大化。因为机构规模越大, 可能会争取到更多的预算, 政府官员提升的机会越多。权力越大, 各种非货币待遇就越高。非货币收入或者说权力消费欲望是促使官员追求更大规模公共支出的原动力。因此, 成本与收入的分离, 使得资源配置的错误程序增加, 追求成本最小化的激励机制受到抑制。

(四) 行政管理支出约束力不强。职务消费的模糊性在很大程度上助长了行政管理支出的膨胀。我国长期以来实行“实报实销”的报账制, 财政监督机制不健全, 行政开支由政府财政大包大揽而不计成本。奢侈浪费、以权谋私、贪污侵吞等消极腐败行为还有所存在。如, “公车消费、公款吃喝、公费旅游”现象在许多地方大量存在, 且愈演愈烈, 据有关专家初步测算, 这种公私不分的消费行为花费的行政管理费用每年达数千亿元。

(五) 政府的行政管理支出预算编制仍没有完全摆脱“基数加增长”的传统模式。“基数加增长”的方法使以前年度的不合理因素延续下来, 加之部门预算编制存在部门内在动力不足;监督机构与检查部门对预算的执行监控不力;预算执行效果缺乏评价机制等, 容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存的现象。

参考文献

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[7]赵敏.行政管理费过快增长的原因分析与对策研究[J].理论学刊, 2007.8.

依法行政的现状分析篇8

关键词：行政诉讼；检察监督；现状；分析

行政诉讼检察监督是指在行政诉讼过程中，检察机关根据行政机关各方主体及诉讼过程中依法进行监督的诉讼法律制度。这种监督制度是基于检察机关的法律监督职权，以检察机关这一专业法律监督为主体、以行政诉讼各方主体以及诉讼过程作为监督对象，通过参与主要的行政诉讼，提起行政公诉、抗议来进行。我国的行政诉讼制度建立的一个基本原则是人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。自行政诉讼法实行以来，检察机关也在现有法律框架下发挥了监督功能。但是，在深化法治不断深入和随着社会的不断发展，行政诉讼检察监督不仅在现有立法上还有检察实践中，都表现出许多的不足。基于我国检察监督制度正当性，正确认识面临的现实问题，找出原因，完善我国检察监督机制的具体对策，对于提升检察监督的效果、促进检察监督的公众认同，都具有重要的理论和现实意义。

探讨一项制度的目的有着极重要的意义，因为它往往是具体制度构建的逻辑起点。正如耶林所说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的”。我国《行政诉讼法》第1条规定：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，維护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。这一规定开宗明义地阐明了《行政诉讼法》的立法目的。根据曾参与《行政诉讼法》立法的姜明安教授的阐释：“关于行政诉讼法的立法目的，立法过程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济；第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政……最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部分。”

可见，我国行政诉讼的目的在于“保护相对人的合法权益、监督行政机关依法行政”，而“保证人民法院正确、及时审查行政案件”只是实现上述目的的手段和途径。

1 我国行政诉讼检察监督的现状分析

1.1 行政检察监督机制

对于行政检察监督问题的范围，我国法律未作明确的规定。法律和实际部门的这种认识是不一致的。有些人认为，检察机关有权对所有行政案件进行全面的监督，而另一些人认为只有实行重点监管只对行政案件的一部分，但对行政案件的部分监理应如何界定，有不同的看法。目前，从我国行政诉讼检察监督的实际情况，考虑到该对象的一个行政监督的客观情况，行政诉讼检察监督的范围是有限的：①关于社会福利行政案件；②行政法的后果是严重的、重要的、并没有提及行政案件；③具有巨大的政治影响的行政案件；④涉外行政案件；⑤必须参加检察机关的行政司法或行政，检察机关也认为有必要采取行政案件；⑥检察机关觉得有必要监督其他重大的行政案件。主要是检察机关自己，应该实行政案件的监督。

1.2 行政检察监督机制模式

行政程序法的有关规定提出抗诉的行政检察监督的方式。除了抗议由法律规定的方式，是否也可以采取其他行政检察监督方式，例如，参加诉讼、起诉。在这方面，在理论和实践的法律，不同的人有不同的观点，是积极还是消极，也提出了自己的理由和依据。事实上，从行政诉讼的立法目的，针对中国检察机关的性质和目标任务的状态，行政诉讼的方式不仅包括诉讼参与诉讼检察监督，还包括诉讼。

1.3 行政检察监督机制

人民检察院是国家的法律监督机关，有权保证法律的正确实施。要实现这一功能，人民检察院有权执行的法律监督。对我国的行政检察监督机制的法律保护的法律得到保障。然而，分析法条可以发现，我国宪法和法律模糊规定检察机关的法律监督的地位，没有明确规定特定对象的范围、监督、监督程序、监督权限、法律责任，行政诉讼检察监督存在检查工作行政化、地方化对检察机关检察监督的发展趋势事不利的。因此，对我国行政诉讼检察监督保障机制有待进一步完善。

2 我国行政诉讼检察监督薄弱的原因分析

2.1 立法方面原因分析

目前，我国法律只规定检察机关对法院按照审判监督程序违反法律法规、法规的裁决。尽管这些规则可能是一个现实，行政诉讼的检察监督理论在我国还刚刚开始，检察机关的监督举步维艰，但这并不阻碍我们对应该完美的系统设计上进行思考。但在实践中，单一的方式抗议监督方式，也引发了很多问题。因此，扩大监督的方式，赋予检察机关提起行政诉讼的权利是十分必要的。

2.2 检察机关方面的原因分析

2.2.1 对于行政诉讼检察理念方面

虽然，在法律上，检察机关具有监督诉讼权利的权力，但在很长一段时间内的主要业务主要集中在刑事诉讼检察机关部分，因此，这种不重视监督行为的业务建设，使得行政诉讼检察监督职能执行起来十分困难。

2.2.2 对于行政诉讼办案方面

由于行政诉讼案件的标准操作对应于检察机关缺乏行政抗诉案件，几乎总是进行参照民事诉讼的有关规定，往往忽视了行政诉讼、民事、行政诉讼的趋势不同的特征民事诉讼监督；行政检察监督的重视程度不够，处理行政诉讼监督的情况和经验总结和问题是相对较小，因此如何优化和深化行政诉讼监督和缺乏实践和理论。

3 对行政诉讼检察监督的对策分析

3.1 在立法不断完善的基础上，扩大行政诉讼检察监督范围

3.1.1 提升监督，将诉后监督提前到诉中监督

对人民法院生效裁判的抗诉监督，是目前行政诉讼检察监督主要表现。也就是诉后监督。它主要是依据《行政诉讼法》第64条规定而定的。因此，根据《行政程序法》的有关规定，行政诉讼检察监督不应局限于行政诉讼结果的监督，并应包括在诉讼过程。从监管的角度作为出发点，应在诉讼过程中开始监督，将原有的诉讼后开始监督进行转变。这转变，在一定程度上，扩大了行政诉讼监督范围，使得使检察机关对人民法院诉讼过程中的违法行为都能进行监督。如此，可以降低法院判定错误率，降低受到法院的抵触可能性，从而维护了监督权威和审判权威。

3.1.2 将行政判决执行纳入检察监督范围

执行司法过程的最后一道程序。在我国行政诉讼判决后，一直存在着执行难这一问题，当中被告行政机关败诉后的执行问题更是难上加难。从《行政诉讼法》内第10条规定可以看到，检查机关对行政诉讼的监督管理将行政执行是包括在内的。

3.2 完善监督方式，增强监督可操作性

3.2.1 加强监督的操作性

现行法律对检察机关行使行政上诉职能不很强大。《行政诉讼法》第64条和其他司法解释对此都有规定，但都不全面。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》有关规定，对一个案件的审判监督程序按照人民检察院抗诉的人民法院应当再审。人民法院对上诉案件，应当通知人民检察院派员出庭。虽然，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中对抗诉事由、抗诉程序等有所体现，但对法院的约束力还不够。由于行政抗诉具有其自身的特殊性，民事诉讼与其又不同，所以，行政抗诉对于《民事诉讼法》关于抗诉的规定只供参照。因此，行政抗诉的监督方式需要不断完善，提高行政抗诉监督的执行力度，确保行政申诉工作准确，标准。

3.2.2 增加监督途径

在实践民事检察监督时，检察机关扩大监督方法，使用再审检察建议、检察意见、纠正违法通知形式进行监督，取得了良好的效果。而行政诉讼，法院在诉讼过程中违法的情况是不可避免的，但违法情况不涉及判决、裁定错误，如法庭没有备案的情况下，做出这一裁决，但法院不做裁定，针对这些问题，通过监督方式也是没有作用的。所以，可以借鉴民事检察监督方式，针对行政诉讼中存在的违法情况或不当使用的监督时，可以正确使用能运用检察建议、改正非法通知等形式得以监督。

3.3 改变传统检察观念，提升行政诉讼检察监督队伍

3.3.1 改变检察理念，提高对行政诉讼监督

检察机关的重要职能是诉讼监督，必须重视监督的执行力。必须改变以往司法理念，如此才能更好地发展检察职能，才能与进国家法治建设的脚步。因此，检察机关需从自身出发，重视行政诉讼检察职能的重要性，做到敢监督，善于监督。

3.3.2 引进专业人才，提高队伍行政诉讼监督能力

源于民事与行政监督部门一样，因此其案件所授的权力就不同，行政监督案件的数量在比例上就小。因此，在行政诉讼监督的人员配置上容易得到忽视，这样就时常出现民行检察部门的检察人员将民事和行政监督案件同时办理，这样导致，监督效果就不是很好。所以，在民事检察机关设置的情况下，应该引入行政法律人才，提高行政诉讼监督能力。

3.4 挖掘行政诉讼监督案源，畅通行政申诉渠道

3.4.1 与法院沟通，获取行政诉讼知悉权

由于检察机关办理行政诉讼监督案件时往往会较为匮乏，其主要原因是对对法院行政诉讼案件的情况了解不够，加上行政诉讼自身的特点。所以，为了探索行政监督案件的情况，可以在多方面尝试和法院联络沟通，了解息诉和解等工作，通过协商了解行政诉讼案件各种情况。

3.4.2 畅通申诉渠道

因为行政上诉过程是不完善，在诉讼中处于相对弱势地位的行政诉讼原告在行政诉讼中，当事人往往受困于“申诉难”问题。因此，检察机关在办理行政案件，应当接受监督工作，档案，根据事实和法律。对那些不立案，不提出抗诉的案件，对当事人要做好说服工作。

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