三农问题的现状

三农问题的现状（共8篇）

三农问题的现状 篇1

中国三农问题的现状与未来

[摘要] 当前中国三农问题突出表现为：农民收入持续低迷；粮食生产持续下滑；农民负担久减不轻；城乡差距进一步扩大；农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。政府在解决三农问题上采取的主要措施主要包括政治和经济两大方面：在政治领域中推进村民自治；在经济领域推进农村税费改革。这两项制度设计尽管取得了一定成效，因还未触动三农问题的根本。要真正解决三农问题，必须从体制上入手，破除城乡二元结构，在公共教育、就业、社会保障、公共服务、公共财政等方面使农民享受平等权利。[关键词] 三农问题；村民自治；农村税费改革；城乡二元结构

中国现代化的根本问题是三农问题，农村不实现现代化，整个中国的现代化就不可能实现，没有农村的现代化，就没有中国的现代化。根据现代化理论，现代化意味着工业化和城市化，在现代化进程中，传统的乡村将面临严峻的挑战，生存、复兴或重建是任何走向现代化的国家都必然面临并必须解决的难题。三农问题是在中国现代化进程中提出来的。中国三农问题，不仅仅是个现实问题，而且也是个历史问题，是长达半个世纪城乡矛盾积累的结果，它在今天中国现代化进程加快的情况下表现得更为突出和尖锐。总的来看，广大农村基本上仍是农业社会，现代化程度低，发展比城市严重滞后，城乡差别、城乡居民收入差距很大。当前的三农问题是多种因素综合作用形成的，有着很深的社会、历史和体制根源，必须对此进行全方位的深入剖析，进而寻求解决三农问题的根本措施。一、三农问题的现状

中国三农问题具有多重内容，现阶段主要表现为以下方面：

第一，农民收入持续低迷，粮食生产持续下滑。自1997年到2003年，农民收入年增长4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半。1997年到2002年，农民人均年收入只增长了380多元，而城镇居民收入却增长了2500多元，增加额尚不足城镇居民的1/6。从纯农业的角度来看，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。据统计，1998年至2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于1997年的水平。农民来自农业的收入减少，必然影响到农民尤其是农民种粮的积极性。所以，导致粮食生产持续下滑。2000年以来的4年间，我国的粮食生产一直持续下滑，播种面积不断下降。2002年，粮食播种面积仅14．9亿亩，比1998年减少了2．2亿亩。国家统计局的数据显示：2003年粮食总产量8600多亿斤，粮食需求大概在9700亿斤左右，供需相差1100亿斤，粮食安全另人担忧。

第二，农民负担久减不轻，城乡差距进一步扩大。近年来，农民承受的不合理负担越来越沉重，有的地方农民实际负担甚至占了纯收入的15%—20%，而且越是以农业为主要产业的贫困地区，农民负担就越重。农民负担导致了许多社会问题，严重影响着基层社会稳定。尽管政府出台了一系列有关减轻农民负担的政策，但是从实际效果看，取得的成效却难以令人满意。2001年，中国城市居民收入为6860元人民币，农民收入为2366元，表面差距是3：1。但实际上，农民收入中实物性收入占了40%，扣除这40%的实物性收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20%（即30元）用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。这样，一个农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡差距为五比一左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6：1。

从户组分析看，我国20％最高收入户组占全社会收入的份额为46.6％（美国为46.4），20％最低收入户组占全社会收入的份额为5.9％（美国为5.2％）。特别值得注意的是，中国出现了占总人口3％左右的富有阶层，他们占有居民储蓄存款总额的近1／2和绝大部分金融资产。占全国人口总数70％的农村居民大约只持有不到30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，贫富分化呈加剧趋势。

从基尼系数看，中国的基尼系数已经接近国际公认的警戒线。据估计，1980年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1988年，抽样调查显示，城乡合计的基尼系数已上升至0.382。1994年为0.434，超过了0.4的国际警戒线。1998年，上升至0.456。1998年与1980年相比，中国基尼系数上升了十几个百分点。据世界银行2000／2001年发展报告，目前中国居民收入基尼系数高于发达国家如英国（0.361）、德国（0.3）、意大利（0.273）、加拿大（0.315）、日本（0.249），也高于新兴工业化国家如韩国（0.316）和经济转型国家如波兰（0.320）、乌克兰（0.325）、罗马尼亚（0.282）和匈牙利（0.308）。第三，村民自治徘徊不前，难以取得突破。尽管村民自治已经取得了举世公认的成效，三项制度（村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度）和四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）扎根村庄，但是大多数村庄的村民自治水平仍然不高，存在的问题较多，成效难有提高，突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张。在两委关系问题上，表现出“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”以及党弱村弱”等多种不和谐类型。在乡村关系上，乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务，导致乡、村矛盾激化、干群对立的事情时有发生。乡镇政府采取行政的和经济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务，侵害村民民主权利。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。

第四，农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。农民的不合理负担激起了农民的强烈不满，他们或者以消极的方式进行拖延或对抗，或者联合起来共同对付不合理的国家抽取，这就造成了基层国家权力与社会关系紧张，有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件。于建嵘的“农民有组织抗争及其政治风险”一文认为，目前，在中国中西部地区的农村出现了治理性危机，主要表现为：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，2002年，全国65%的乡镇共负债达3200多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。二、三农问题的成因

（一）客观原因

牛若峰主要从人地比例关系来分析了三农问题形成的原因。他认为，人地关系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。新中国的人口（主要是农村人口）增长较快，1984年突破10亿，人均占有耕地下降为1.43亩。现在，我国人口达12亿多，人均占有耕地减少到1.2亩，相当于世界平均值的1/3，约有1/3的省份人均耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。紧张的人地关系意味着农业内部就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数，仅靠农业增加农民收入的空间也不会很大。这种基本国情在一定程度上决定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。对于农民来说，耕地首先是“生存资料”、活命的基础，不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素，在很大程度上限制了农业效益。

（二）体制原因：城乡二元结构

城乡二元结构是三农问题的体制原因，这是学术界基本一致的观点。这一政治治理结构主要表现为国家在户籍身份制度、公共财政制度、社会保障制度、就业制度、公共服务制度以及教育制度等方面所实行的城乡分离的政策。半个多世纪以来，城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它严重地限制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公，成为农民人均收入水平低下、农民负担久减不轻的体制根源。

第一，户籍身份制度把全体公民人为地划分农业和非农业户口两个标志鲜明的类别，除非通过个人途径，如升学或者从军，农民是不能进城定居生活和寻找正式职业的，也不能够享受与城市居民同样的社会保障和公共服务。农民在就业、社会保障、公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着不可逾越的鸿沟。即使在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也完全不能够享受城市居民所享有的待遇。户籍制度限制严重地阻碍了中国城市化的发展，是中国城市化水平远远低于发达国家和世界平均水平的重要原因。据统计，1949年中国城市化水平为10.6%，到1999年还只有30.9%，50年间仅增长了20个百分点。第二，按照城乡二元财政制度，在2001年税费改革之前，农民除了缴纳农业税外，还得上缴村提留和乡统筹，再加上各种“三乱”费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5%，多则要拿出收入的20%以上缴纳各种税费。农村税费制度却把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域，成为农民负担沉重的体制性根源。长期以来政府通过强制性的农村征收制度从农村提取农业剩余，在1979——1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，除去同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元。城乡二元财政制度下的城乡税负严重不公平，农民税负要远远高于城市居民税负。我国现行税法规定，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，若按照这一标准来规定农村税费，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4%的税费负担。城市居民从事工商业要交纳增值税，其起征点是月销售额600—2000元，折合年销售额7200——24000元，一般小农户的年收入都难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问题。农村个体工商户一般年应税所得不会超过5000元，按照税法规定，适用5%税率，但实际上，大多数农产品的税收负担率都超过了这个数字。现行的农村税费制度的实质就是“打贫济富”，长此以往，就会形成富者愈富、穷者愈穷的恶性循环，城乡差距将会进一步扩大。

第三，按照现行社会保障制度，国家每年要为城市居民提供各类社会保障，如养老、医疗、救济、补助等，而农民的生老病死伤残就只能由自己来承担。在农民医疗问题上，许多农民根本就负担不起昂贵的医疗费用。长期以来，国家医疗卫生投资向城市倾斜。1990－2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比重由12.5％下降到6.6％；全国新增的卫生经费投入中只有14％投到农村，其中有89％成了“人头费”，真正成为专项经费的只有1.3％。2000年，农村人均卫生事业费仅12元，相当于城市人均卫生事业费的27.6％。2002年，乡村拥有病床床位和卫生技术人员数分别仅占全国总拥有量的23.4％和23.2％。87％的农民是完全自费医疗，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的30％－40％，有许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。同时，农民还要负担农村五保户和烈军属的补助救济。对绝大多数农民来说，社会养老保险是个闻所未闻的问题，他们在养老问题上始终就是 “养儿防老”的传统家庭保险模式。据统计，截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.8%，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。

第四，在城乡二元体制下，农村居民和城市居民在公共服务的享有水平上也存在着巨大差距。城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，当城市提供公共服务、兴建公共设施时，居民根本不必承担任何费用。在农村，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且兴建公共设施的成本都是农民自己承担的。有数据显示，城乡居民在日常生活所必需的自来水、天然气或煤气、道路交通建设、通讯设施建设、公共绿地建设以及环境保护等方面的享有水平存在巨大差距。据1996年农村普查资料，我国农村自来水普及率仅为17%，生活排水设施少到不值得统计。自1998年中央决定实施积极财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数的1%。

第五，按照现有的就业制度安排，农民和城市居民被人为隔离在两个截然不同的就业领域。由于户籍身份的先天限制，农民不仅不能到国有集体企业就业，更不能到党政机关和事业单位工作，国家行政事业单位招干招工的首要条件就是你必须具备非农业户口，这就把农民排除在国家政权机关之外，农民完全丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在就业服务上，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，不享受最低生活保障，形成了“不干活的有饭吃，而干活的无饭吃”的极不合理的现象。在这样的背景下，农民是不可能享受到城市居民所拥有的政府提供的各种形式的就业服务。城市的下岗职工所享受的再就业培训、再就业信息服务，对农民来说更是无从谈起了。

第六，按照现有的教育制度安排，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以县乡财政负担，或者以乡镇统筹的方式解决，而这些经费大都由农民自己负担，这对于广大农民来说是极其不公平的。法定的九年义务教育在农村实际上成为一纸空文，它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。农村所谓的“义务教育”经费必须由农民自己来负担。不仅中小学教育的基础设施建设必须由农民自己负担，而且中小学向学生收取的学杂费也不比城市低，加上名目繁多的乱收费行为，很多农民无法承受沉重的学费负担，上学难成为农民严重的经济负担和精神压力。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项支出，全国平均每个小学生一年各种费用达500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承受的。许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。教育是一个国家的立国之本，漠视作为人口的大部分的农民的享受义务教育权利的制度，不仅是不正义的，而且从长远来看，它也会限制这个国家社会经济文化发展的基础。

三农问题的现状 篇2

简单的讲, 所谓“三农”问题就是农村、农业、农民问题, 这三个问题在实质上是一个问题, 农村问题的侧重点是“农民”问题的居住地方面所表现的矛盾, 对于农业、农民来说, 可以理解为是环境方面内容;农业问题是指农业生产方面的问题, 现阶段的农业问题是相对于工业来说的, 农业产业化太低, 其生产带有自然性, 不能有效的通过市场配置来完成农业资本的流通, 换句话说, 就是农民所生产商品在市场上得不到利润, 农民收入过低, 同时这也制约了农业的发展。农业问题本质上就是农民的行业问题, 农民从事的这个行业不能产生丰厚的利益, 使城市化差距、收入差距逐渐扩大化;农民问题是指农民的素质、负担、就业、社会福利等各方面与城市居民差距扩大化所产生的矛盾, 农民问题关系着农民的生活质量、幸福程度, 一方面制约农民自身的发展, 阻碍国家各方面政策的实施, 从而也束缚了国家整体的发展。农民问题的实质就是主题的矛盾。“三农”问题就是在农村的生活环境下, 农民从事农业劳动的矛盾。

2“三农”问题的由来

2.1 城市化、工业化、市场经济资本化与农村、农业、自然经济发展不协调的结果

从中国几千年的历史看, 中国这种小农经济持续了很长时间, 除了在一定程度上生产力的提高, 转变了生产关系, 到现在也没有脱离小农经济或者是自然经济的本质属性, 单纯依靠传统农业的农民几乎没有高产高收入阶层, 农业生产劳动依然在很大程度上是靠天吃饭, 在自然面前农民、农业还是十分脆弱。但是为什么以前没有“三农”问题, 最起码改革开放以前“三农”问题没那么明显。就是因为中国的城市化、工业化发展太快, 市场经济资本化改革, 使城市、工业与农村、农业差距越来越大, 农业在市场经济下难以资本化, 所以农业基本没有发展, 农村也难以城市化。在一个整体内, 一方面发展太快, 一方面发展太慢, 就会出现不协调, 就会相互制约着对方的发展, 显而易见, 矛盾就激化, 越是强调城市化、工业化发展, “三农”问题也就越严重;

2.2“三农”自身的特点也决定了其发展必然是落后的

2.2.1 农村的特点

农村作为农民的居住地, 其形态自古以来没有什么变化, 都市以村落为单位, 以户组成村落, 多村为一乡, 多乡为一县, 都分布在大城市的周围。这种形态是根据农业与农民的自身特点所形成的, 农民要耕种土地, 就要有可耕作的土地、劳动力、生产工具、生产资料等, 这些就注定了农民要居住在院落式的房屋内。农村的家族形态要决定了不能像城市那样高楼林立, 对面不识君。再者, 小农经济的农业生产要把农产品拿去交换, 这就形成了农村的集市, 而在城市中就不能满足农产品的商品化。这种种特点就注定农村不可能简单的城市化, 至少不会那么顺利。

2.2.2 农业问题

首先, 中国的农业可利用土地总量很多, 但是由于中国自古以来作为人口大国, 人均耕地数量却十分有限, 在这种现状下形成了所谓的小农经济, 即农业生产规模小, 劳动成本投入也少, 当然产出利润也小, 在这种人口压力的前提下, 中国的农业不可能形成大规模的生产;其次, 农业作为一种自然生产基础上的生产, 很大程度上要靠天吃饭, 虽然人的劳动积极性很重要, 但是在自然灾害面前, 人类还是显得很弱小, 这就使自然经济的特点;最后, 中国农业经济只是一种商品经济, 只能在市场经济低层次中生存, 很难资本产业化, 这就造成了农业经济在国家经济总额中所占的比重越来越低。综上所述, 农民增加收入不可能单纯的发展农业, 必须综合其他行业形成产业链式的发展。

2.2.3 农民特点

第一, 中国的农民数量庞大, 无论是改革还是发展, 其压力和难度是不言而喻的, 这是一个巨大的工程;第二, 是农民自身素质有限, 这就决定了农民这个阶层不会有革命的欲望, 或者是创新的动力, 追求生活的稳定是这个基层的特点。而且他们的思想观念一旦形成就很难改变, 所以一些改革的措施很难在农民那里得到好的效果;第三, 作为小农经济的主体, 农民承受风险的能力有限, 一方面他们收入低, 只有在保证生活状况而且有剩余的前提下, 他们才敢尝试新的东西;特别是在现阶段, 中国城市化、工业化与农村、农业差距越来越大, 农民的负担也越来越重, 收入的增长与支出的增长不成正比, 所以中国的农民是一个不敢发展的群体。

2.3 中国工业化的政策倾斜使工业与农业发展不平衡

自中国五六十年代开始“一体三翼”化改革, 无论从政策还是物质各方面都大力支持工业化发展, 那么作为一个落后的农业国, 农业对工业化建设的付出是最多的, 到现阶段, 几十年的时间里, 工业化的发展都离不开农业的支持, 而在这几十年中国家对农业的发展就处在放任不管的状态, 所以, 农业基本上是没有发展的。当然这不是“三农”问题产生的根本原因, 但是却阻碍了农业的发展, 加剧了“三农”的矛盾。在另一个角度来讲, 农业一直是工业倾销其产品的市场, 这种现象自中国建国之初的“三改一化”就开始了, 在20世纪五六十年代, 中国工业刚刚开始起步发展, 由于中国工业市场不成熟, 只有将目标对准农业, 把农业产品“卖给”农业, 甚至是“强行”买卖。一直到现在, 农用机械费用高, 农资肥料价格贵的现象依然存在, 多年来农业作为工业产品的市场, 支撑着工业的发展, 为许多工业人口提供就业机会。

3“三农”问题面临的现状

3.1“三农”问题的解决面临着实验性、探索性的现状

中国的“三农”问题虽然不是独有的, 但是绝对是有自己特点的, 农民人数多、城乡差距大、城市化发展程度不高, 农业生产力低、农业经济落后, 农业现代化程度低、农业情况大不相同, 中国地域广阔, 各地区的“三农”问题都有自己的特点和具体情况等许多问题都是基于中国的基本国情。国外有类似的情况, 也有解决的成功模式, 但是我们只能借鉴一下, 解决中国的“三农”问题也没有历史经验可循, 所以我们今天解决“三农”问题是要一步一步实验、探索着前进, 可能避免不了走弯路。

3.2 工业反哺农业, 城市反哺农村, 但缺乏必要的力度和可行的具体措施

现阶段, 中国在把工业化、城市化发展到一定程度后, 再回过头来发展农村、农业, 实行工业反哺农业, 城市反哺农村, 这是对的, 也是可行的, 其实在本质上讲, 这是国家在宏观上实行收入二次分配的一个过程, 所以我们可以看到, 农村现在的医疗合作、社会保险等一系类制度在不断完善, 也取得了很好的效果, 但是缺乏力度, 且缺乏管理和存在制度的漏洞。在另个角度上看, 这些措施虽然给农民带来了好处, 但是也无形的将一些经济问题转化在了农民身上, 扩大内需、拉动经济增长, 这些在一定程度上来说, 还是农民在为城市人服务。

3.3 农村城市化, 农业产业化、信息化的发展过于急于求成、急功近利

现在解决“三农”问题的一个主要方向就是农村城市化发展, 农业朝着产业化、信息化发展, 而主要措施就是将农民赶进楼里, 土地集中, 形成规模生产。且不说这条路对与否, 在我个人看来这是一种变相的掠夺农民手中土地的做法, 农民没了土地, 这个阶层肯定就会不稳定, 中国几亿农民失去了土地, 变成了剩余劳动力, 很可能变成工业化的附庸, 当剩余劳动力增加时, 经济的压力也会增加。在另一个角度来讲, 农村的城市化发展、农业的生产力提高和现代化发展、农民的文明素养和创新能力的提高都是在农业、农民、农村自身的发展到达一定的程度后自然而然发展的结果, 并不是现在人为主观的借助外力强行改变农村、农民、农业的现状, 急功近利的利用“兴奋剂”催促其发展。从现在农业的发展情况来看, 大规模实现城市化、农业现在化的条件还不够成熟。

3.4 现在的“三农”改革正在减小农业、农村、农民对中国发展的支撑和保障作用

第一, 中国的发展需要农业、农民、农村的支撑, 农民可以为我们的城市化建设和工业化建设提供劳动力, 看看我们城市建设中那些农民工就知道了;农业为城市化、工业化建设提供物质保障, 无论什么时候, 人还是要吃饭的, 如果没有农业, 就谈不上什么城市化、工业化, 更别说粮食安全问题了;农村作为工业化的市场, 很多工业产品的市场靠农村市场才能顺利变成资本。第二, 农业、农村、农民还可以为中国发展提供保障, 为中国的经济发展起保护垫的作用。当中国经济发展遇到经济危机时或者劳动力过剩时, 一般就会把这些问题转嫁到农业和农村上, 让农业消化经济泡沫, 让农村、农民养活一部分城市人口, 这些很大程度上都说明解决“三农”问题, 不能简单的使农村城市化、把农民变成城市人口, 把农村消灭。如果贸贸然进行“三农”改革, 大规模的农场式经营那么会导致粮食安全和工业产品市场减小等问题;大规模农村城市化会导致农村可利用资源的浪费以及付出更大的经济代价来进行农村城市化等。这些改革措施都预示着农民、农村、农业对中国发展的支撑和保护作用在减弱。

4 结语

中国的“三农”问题任重而道远, 并非可以简单的用农村城市化、农业现代化就可以将几亿农业人口变成城市人口。现在解决“三农”问题的给个方法似乎总是朝着消灭农业和农业人口的方向进行, 这种理念是错误的。对于更好的解决“三农”问题我们必须做好三点:第一, 改变工作观念, 改变简单地将农民变为城市人口的机械理念, 应该从发展农业、服务农民入手;第二, 改变现在的工作方法和解决问题方式, 最起码不能照搬某一模式, 应该具体地域具体分析, 不能以偏概全;第三, 制定相应的解决“三农”问题的配套措施, 使其有具体的方法思路可寻, 否则容易在解决“三农”问题的道路上出现偏差。

摘要：“三农”问题已经是我国现阶段社会发展所面临的主要问题, 也是阶段性问题, “三农”问题如果能解决得好, 中国各方面的发展将进入另一个发展阶段, 另一个层次, 甚至不夸张地说世界可能进入中国时代。当代中国的“三农”问题有自己的产生原因和国情特点, 我们必须立足于实际, 不断反思解决“三农”问题所面临的现状, 以不断改进解决“三农”工作的不足。

三农问题的现状 篇3

摘 要 “三农”问题已经是我国现阶段社会发展所面临的主要问题，也是阶段性问题，“三农”问题如果能解决得好，中国各方面的发展将进入另一个发展阶段，另一个层次，甚至不夸张地说世界可能进入中国时代。当代中国的“三农”问题有自己的产生原因和国情特点，我们必须立足于实际，不断反思解决“三农”问题所面临的现状，以不断改进解决“三农”工作的不足。

关键词 三农问题；国情；现状

中图分类号： F320.3 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2014）24--03

1 概念

简单的讲，所谓“三农”问题就是农村、农业、农民问题，这三个问题在实质上是一个问题，农村问题的侧重点是“农民”问题的居住地方面所表现的矛盾，对于农业、农民来说，可以理解为是环境方面内容；农业问题是指农业生产方面的问题，现阶段的农业问题是相对于工业来说的，农业产业化太低，其生产带有自然性，不能有效的通过市场配置来完成农业资本的流通，换句话说，就是农民所生产商品在市场上得不到利润，农民收入过低，同时这也制约了农业的发展。农业问题本质上就是农民的行业问题，农民从事的这个行业不能产生丰厚的利益，使城市化差距、收入差距逐渐扩大化；农民问题是指农民的素质、负担、就业、社会福利等各方面与城市居民差距扩大化所产生的矛盾，农民问题关系着农民的生活质量、幸福程度，一方面制约农民自身的发展，阻碍国家各方面政策的实施，从而也束缚了国家整体的发展。农民问题的实质就是主题的矛盾。“三农”问题就是在农村的生活环境下，农民从事农业劳动的矛盾。

2 “三农”问题的由来

2.1 城市化、工业化、市场经济资本化与农村、农业、自然经济发展不协调的结果

从中国几千年的历史看，中国这种小农经济持续了很长时间，除了在一定程度上生产力的提高，转变了生产关系，到现在也没有脱离小农经济或者是自然经济的本质属性，单纯依靠传统农业的农民几乎没有高产高收入阶层，农业生产劳动依然在很大程度上是靠天吃饭，在自然面前农民、农业还是十分脆弱。但是为什么以前没有“三农”问题，最起码改革开放以前“三农”问题没那么明显。就是因为中国的城市化、工业化发展太快，市场经济资本化改革，使城市、工业与农村、农业差距越来越大，农业在市场经济下难以资本化，所以农业基本没有发展，农村也难以城市化。在一个整体内，一方面发展太快，一方面发展太慢，就会出现不协调，就会相互制约着对方的发展，显而易见，矛盾就激化，越是强调城市化、工业化发展，“三农”问题也就越严重；

2.2 “三农”自身的特点也决定了其发展必然是落后的

2.2.1 农村的特点

农村作为农民的居住地，其形态自古以来没有什么变化，都市以村落为单位，以户组成村落，多村为一乡，多乡为一县，都分布在大城市的周围。这种形态是根据农业与农民的自身特点所形成的，农民要耕种土地，就要有可耕作的土地、劳动力、生产工具、生产资料等，这些就注定了农民要居住在院落式的房屋内。农村的家族形态要决定了不能像城市那样高楼林立，对面不识君。再者，小农经济的农业生产要把农产品拿去交换，这就形成了农村的集市，而在城市中就不能满足农产品的商品化。这种种特点就注定农村不可能简单的城市化，至少不会那么顺利。

2.2.2 农业问题

首先，中国的农业可利用土地总量很多，但是由于中国自古以来作为人口大国，人均耕地数量却十分有限，在这种现状下形成了所谓的小农经济，即农业生产规模小，劳动成本投入也少，当然产出利润也小，在这种人口压力的前提下，中国的农业不可能形成大规模的生产；其次，农业作为一种自然生产基础上的生产，很大程度上要靠天吃饭，虽然人的劳动积极性很重要，但是在自然灾害面前，人类还是显得很弱小，这就使自然经济的特点；最后，中国农业经济只是一种商品经济，只能在市场经济低层次中生存，很难资本产业化，这就造成了农业经济在国家经济总额中所占的比重越来越低。综上所述，农民增加收入不可能单纯的发展农业，必须综合其他行业形成产业链式的发展。

2.2.3 农民特点

第一，中国的农民数量庞大，无论是改革还是发展，其压力和难度是不言而喻的，这是一个巨大的工程；第二，是农民自身素质有限，这就决定了农民这个阶层不会有革命的欲望，或者是创新的动力，追求生活的稳定是这个基层的特点。而且他们的思想观念一旦形成就很难改变，所以一些改革的措施很难在农民那里得到好的效果；第三，作为小农经济的主体，农民承受风险的能力有限，一方面他们收入低，只有在保证生活状况而且有剩余的前提下，他们才敢尝试新的东西；特别是在现阶段，中国城市化、工业化与农村、农业差距越来越大，农民的负担也越来越重，收入的增长与支出的增长不成正比，所以中国的农民是一个不敢发展的群体。

2.3 中国工业化的政策倾斜使工业与农业发展不平衡

自中国五六十年代开始“一体三翼”化改革，无论从政策还是物质各方面都大力支持工业化发展，那么作为一个落后的农业国，农业对工业化建设的付出是最多的，到现阶段，几十年的时间里，工业化的发展都离不开农业的支持，而在这几十年中国家对农业的发展就处在放任不管的状态，所以，农业基本上是没有发展的。当然这不是“三农”问题产生的根本原因，但是却阻碍了农业的发展，加剧了“三农”的矛盾。在另一个角度来讲，农业一直是工业倾销其产品的市场，这种现象自中国建国之初的“三改一化”就开始了，在20世纪五六十年代，中国工业刚刚开始起步发展，由于中国工业市场不成熟，只有将目标对准农业，把农业产品“卖给”农业，甚至是“强行”买卖。一直到现在，农用机械费用高，农资肥料价格贵的现象依然存在，多年来农业作为工业产品的市场，支撑着工业的发展，为许多工业人口提供就业机会。

3 “三农”问题面临的现状

3.1 “三农”问题的解决面临着实验性、探索性的现状endprint

中国的“三农”问题虽然不是独有的，但是绝对是有自己特点的，农民人数多、城乡差距大、城市化发展程度不高，农业生产力低、农业经济落后，农业现代化程度低、农业情况大不相同，中国地域广阔，各地区的“三农”问题都有自己的特点和具体情况等许多问题都是基于中国的基本国情。国外有类似的情况，也有解决的成功模式，但是我们只能借鉴一下，解决中国的“三农”问题也没有历史经验可循，所以我们今天解决“三农”问题是要一步一步实验、探索着前进，可能避免不了走弯路。

3.2 工业反哺农业，城市反哺农村，但缺乏必要的力度和可行的具体措施

现阶段，中国在把工业化、城市化发展到一定程度后，再回过头来发展农村、农业，实行工业反哺农业，城市反哺农村，这是对的，也是可行的，其实在本质上讲，这是国家在宏观上实行收入二次分配的一个过程，所以我们可以看到，农村现在的医疗合作、社会保险等一系类制度在不断完善，也取得了很好的效果，但是缺乏力度，且缺乏管理和存在制度的漏洞。在另个角度上看，这些措施虽然给农民带来了好处，但是也无形的将一些经济问题转化在了农民身上，扩大内需、拉动经济增长，这些在一定程度上来说，还是农民在为城市人服务。

3.3 农村城市化，农业产业化、信息化的发展过于急于求成、急功近利

现在解决“三农”问题的一个主要方向就是农村城市化发展，农业朝着产业化、信息化发展，而主要措施就是将农民赶进楼里，土地集中，形成规模生产。且不说这条路对与否，在我个人看来这是一种变相的掠夺农民手中土地的做法，农民没了土地，这个阶层肯定就会不稳定，中国几亿农民失去了土地，变成了剩余劳动力，很可能变成工业化的附庸，当剩余劳动力增加时，经济的压力也会增加。在另一个角度来讲，农村的城市化发展、农业的生产力提高和现代化发展、农民的文明素养和创新能力的提高都是在农业、农民、农村自身的发展到达一定的程度后自然而然发展的结果，并不是现在人为主观的借助外力强行改变农村、农民、农业的现状，急功近利的利用“兴奋剂”催促其发展。从现在农业的发展情况来看，大规模实现城市化、农业现在化的条件还不够成熟。

3.4 现在的“三农”改革正在减小农业、农村、农民对中国发展的支撑和保障作用

第一，中国的发展需要农业、农民、农村的支撑，农民可以为我们的城市化建设和工业化建设提供劳动力，看看我们城市建设中那些农民工就知道了；农业为城市化、工业化建设提供物质保障，无论什么时候，人还是要吃饭的，如果没有农业，就谈不上什么城市化、工业化，更别说粮食安全问题了；农村作为工业化的市场，很多工业产品的市场靠农村市场才能顺利变成资本。第二，农业、农村、农民还可以为中国发展提供保障，为中国的经济发展起保护垫的作用。当中国经济发展遇到经济危机时或者劳动力过剩时，一般就会把这些问题转嫁到农业和农村上，让农业消化经济泡沫，让农村、农民养活一部分城市人口，这些很大程度上都说明解决“三农”问题，不能简单的使农村城市化、把农民变成城市人口，把农村消灭。如果贸贸然进行“三农”改革，大规模的农场式经营那么会导致粮食安全和工业产品市场减小等问题；大规模农村城市化会导致农村可利用资源的浪费以及付出更大的经济代价来进行农村城市化等。这些改革措施都预示着农民、农村、农业对中国发展的支撑和保护作用在减弱。

4 结语

中国的“三农”问题任重而道远，并非可以简单的用农村城市化、农业现代化就可以将几亿农业人口变成城市人口。现在解决“三农”问题的给个方法似乎总是朝着消灭农业和农业人口的方向进行，这种理念是错误的。对于更好的解决“三农”问题我们必须做好三点：第一，改变工作观念，改变简单地将农民变为城市人口的机械理念，应该从发展农业、服务农民入手；第二，改变现在的工作方法和解决问题方式，最起码不能照搬某一模式，应该具体地域具体分析，不能以偏概全；第三，制定相应的解决“三农”问题的配套措施，使其有具体的方法思路可寻，否则容易在解决“三农”问题的道路上出现偏差。

乡村治理的现状及问题 篇4

（一）乡村治理的现实结构

从中央到地方，中国的政权组织共有五个治理层次，它们是中央、省（区、市）、市（地）、县和乡镇。乡镇是国家在乡村地方设立的基层治理单位。乡镇治理的组织结构，包括乡镇党委、乡镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机构（所谓七所八站）、各类协会及社团组织等等。学者郭正林认为，乡镇实质上是“多元共治”，就是以乡镇党委为治理中心，政府组织与社会组织的协同运作。

1、“三位一体”的乡镇政权结构

中国的乡镇政权是乡镇党委——人大——政府的“三位一体”的结构。乡镇党委事实上是乡镇政治、经济和各项事业的主要决策者和制裁者。乡镇人大是乡镇政权的权力机关，由它选举产生的乡镇政府是乡镇的行政中枢组织。乡镇政府既是乡镇人大决议的执行机关，也是落实乡镇党委决策的办事机构。

现行的乡镇组织运作仍然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响。乡镇的实际工作，以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。而且，乡镇组织的条块分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七所八站”。

（1）以乡镇党委为核心的权力中枢系统

在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和书记分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。乡镇党委权力的合法性来源于中共中央在1999年3月制定和发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》。

（2）以乡镇人大为主体的乡镇权力系统

乡镇人大是最基层的国家权力机关，基本的功能就是赋予乡镇政权治理结构的合法性。我国《地方组织法》规定了乡镇人大的12项基本职权，其中最重要的是由它选举产生乡镇政府，听取和审查乡镇政府的工作报告，决定本行政区域内的重大事项。目前，乡镇人大的权力地位和职权都有待提高。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府所代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。

（3）以乡镇政府为主渠道的行政体系

乡镇政府是中国最基层的国家行政机关，是国家政策输出的终端，也是整个国家治理系统的基础设施。“上面千条线，下面一根针”的说法表明了乡镇政府在国家行政体系中的基础性和重要性。

乡镇工作一般分经常性工作和非经常性工作。乡镇政府的大量“中心工作”是非经常性工作。乡镇工作的特点是以完成上级布置的“中心工作”为重头戏。为了高效率地完成上级布置的工作任务，乡镇一般实行“书记挂帅、乡长动手、人大主席协作”的三位一体的分工合作的领导方式。由于乡镇政府一直存在人员编制少与上级布置的任务多的矛盾，要求乡镇政府严格按照职能分工、各负其责的行政原则运行，在目前的条件下是不现实的。

2、“条条”与“块块”

迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（“七站八所” 即“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条块分割”以及加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，应进行根本改造。

“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物，其危害表现为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差”。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。（3）众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，也加重农民负担的制度性根源。（4）随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。（5）现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。

3、乡镇与村庄的关系

（1）“官民共治”的特征

乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素，乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。

（2）乡镇党委与村党支部的关系

乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是党的执政权在农村社会的贯彻或延伸。乡镇党委对村党支部直接全面的领导，使乡村两级基层党组织结成了类科层制的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”的功能特征。乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心，这种治理结构决定着乡——村政治关系的基本特征。

（3）乡镇政府与村委会的关系

《村委会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。但在现实生活中，乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的关系，而在实际运作上往往表现为“指挥与执行”的领导与被领导关系。

（4）乡政与村政的两个纽带

在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。这两个纽带自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。

（二）乡村治理面临的经济危机

当前乡村社会危机的经济表现为：近年来中西部地区农产品价格下降，农民收入增长缓慢，农民负担日趋沉重，乡村债务恶性膨胀，乡村经济发展难以为继。

1、乡村巨债背后的隐患

农业部1998年的统计表明，全国乡村两级债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。另有官员统计，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。还有基层干部推算，全国近3000个县（市），如平均每个县（市）的债务按2亿～3亿计算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。但有专家学者认为远不止这个数。财政部科学研究所研究员白景明认为，在省级行政单位中，乡村债务总额有的达279亿元，有的省的乡村债务总额超过了这一规模，如果采用取中间值法则估算，全国乡村债务总额不会低于6000亿元。如果采用高值推断，全国可能突破１万亿元。乡村债务占我国ＧＤＰ的比重在5％～10％之间，占我国财政收入的比重在30％～50％之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担，在转轨时期已积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。但目前中国对乡村两级债务总额尚未有完整的统计体系和统计结论。

白景明认为，没有任何一个国家像我国这样轻视地方政府债务管理。西方国家很早就从理论、政策、法律三方面应对地方债务增长，因而时至今日未出现大的问题。我国在转型时期，政绩型评价体制使每一个上级都可能会布置一些短期行为式的任务，而只对上级负责的每一个下级，都可能会执行对农村未来发展构成长期不良影响的决策，这是导致乡村负债恶性膨胀的最根本原因。我国乡村负债的程度已陷入无人控制的困境，上级政府把乡村政府的举债行为看做是一般性经济行为，正是上级政府对乡村负债的漠视，导致了乡村负债的无度和欠债不还。而乡村负债的特点是债权人结构复杂，债务利息高（其借贷利率一般都在15％以上，有的甚至高达20％～30％），债务累积时间长且呈逐年上升趋势。中国社会科学院农村发展研究所课题组调查研究表明，乡村债务已经引发了激烈的农村社会矛盾，“以债抵税”现象普遍存在，乡村政府和组织正常运转受到影响。此外，乡村债务已经使乡村政府和组织提供公共产品和服务的能力受到影响。

2、原税费征收体制存在弊端

学者项继权认为，原税费征收体制存在弊端：一是“多头征收”。农村的农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”分别由财政、地税和经管等不同部门分别征收；二是“政府征税”。虽然农村税费由不同部门征收，但是，这些部门通常将农村税费征收任务分派给乡镇政府及村民委员会征收；三是“户交村结”。虽然有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，征收到户、结算到户，但事实上是由村代征代缴，间接征收；四是“突击征收”，每年夏秋两季，各乡镇及村组干部都展开税费征缴行动，集中时间和力量对税费进行突击征收；五是“行政强制”。一方面对抗拒不交的农民“拔钉子”，对完不成上缴任务的干部克扣工资，给予一定的处罚；另一方面对完不成任务的乡镇政府和村组实行“硬结账”，从下拨款中扣除，而有不少村组及干部则不得不先借款垫解上交。

显然，原税费征收体制是一种“税政不分”、“以政代税”的体制，不仅政府的行政管理权与征税权不分，而且农村基层政府成为征税的主体。在实践中，一些乡村干部百分之七八十的时间投入到完成税费任务之中，难以有效地进行公共管理，也难以给农民提供公共服务，其结果是乡镇政府“种了别人的田、荒了自己的地”。上述体制也是一种“委托代征”的间接征税体制。不仅乡镇政府成为征税部门的执行者，村组也成为税费征收的代理者。由于税费征收机关与纳税者脱节，不可避免地出现征管“盲区”，不可能杜绝村民所反映的税费“分配不公”和“层层加码”的问题，出现随意核定税费任务、转稼负担，出现所谓的“有地无税”、“有税无地”和“平均摊派”等问题。“户交村结”及行政强制迫使村委会及村组干部借贷上交，这是形成村级债务的重要原因之一，且依靠行政手段征收税费不可避免引发干群矛盾。

从历史上看，历代王朝均未能消除农税代征者欺上瞒下、加征加派、从中渔利的弊病，也难以杜绝因上催下抗难以完成粮款任务使代征者陷入倾家荡产、无人应役的境地。在任何社会中，委托者与受托者之间的信息始终是不对称的，委托者也难以对受托者进行有效地监督。过分地放纵和过分地施压都会使受托者的行为发生变异。也正因如此，委托代征有着内在的危险和风险，取消农业税是一种“一劳永逸”的解决办法。对于当前已经陷入财政困难的农业县市来说，如何保障其合理的稳定的财政来源，是取消农税后首先必须解决的问题。否则，农民负担同样可能反弹。当然，取消农业税及农业特产税并不是取消农村所有的税种，更不是不需要独立而高效的农村税务征管机构。因此，对于农村税费征管体制的改革仍然有其现实性和必要性。在中国这样一个农业大国，面对广阔的乡村和分散的农民，征收任务与征管能力之间的矛盾将是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益则始终是一个难题，也是中国乡村治理的困难之所在。

（三）乡村治理中的低水平社会关联

学者贺雪峰认为，农村社会处于深刻的危机中，而造成这种危机的，除了经济政治两维因素以外，农村社会关联这一结构性因素也具有不可忽视的影响。

1、村庄社会关联

在每一个特定的社会中，人与人之间都会发生种种并不均质的联系。这些联系构成一系列的结点和凸凹结构，从而使这个特定社会本身复杂化。举例来说，在一个村落社区范围内，人们大都会以家庭为基础，以差序的形式向外推展形成自己的关系网络，这便是费孝通先生所谓的中国乡村社会中的“差序格局”。处于“差序格局”的村落中，人们便依关系远近来建构利益群体，并以这种关系远近来划界展开利益斗争。特定人际联系的性质与深度，决定了人们在为获得利益和声誉所进行斗争中的协作能力与状况。

在当前中国社会，人与人之间社会关联可分为三种类型：（1）传统势力特别是宗族势力依然强大，人与人之间社会关联严重受制于宗族影响的社区，宗族联系超越人与人之间的其他联系，宗族利益成为人与人之间进行划界的主要工具，宗族成为社会中最为显明的结构。（2）经济比较发达，特别是个体私营经济比较发达的农村地区，农村社会经济分层十分明显，农村经济精英因为掌握着大量经济资源，而在一些方面对其他人形成了关系网络上的优势，这时，既存在经济精英内部之间联系强化的趋势，也存在不同精英之间争夺对村民关系主导权的趋势，经济精英开始替代权力精英，普通村民聚集在经济精英们的呼号下面谋求自己的利益和表达他们的意愿。（3）传统迅速消解而经济又不很发达，无论是传统权威还是现代权威都未发展起来，村民在某种意义上既失去传统的关联，又未建立起现代关联。第一类关联为法团主义者所主张；第二类关联“公民社会”论者所主张。无论是哪一种情况，农村社会关联度都十分强劲，农民作为一个集团的意愿，国家不能忽视。特别是这种社会关联已经产生出突生结构的情况下，如在经济发达地区已经或正在出现的“非官方的、非正式的民间经济和组织”，和大量私营企业，再如在某些地区宗族组织的重建等等，都使得这些地区的社会关联呈强势扩展，其对外表达政治社会意愿的能力和对内维持秩序和合作的能力，都大大增强。在当前中国农村的大多数地区，农村社会关联属第三类关联，没有突生结构，这种情况下，无论是对外表达自己的经济社会意愿，还是对内维持内部秩序与社会协作，都相当困难，农村社会处于一种甚至比以前更为软弱无力的困境之中。

2、社会关联影响乡村治理

好的乡村治理应该解决两个方面的问题，一是在与外界的联系中，具有讨价还价的能力，而不沦为任人宰割的羔羊。二是必须协调好内部协作，以经济地解决共同面临的社会秩序和生产合作等问题。

解决以上两个问题，都与社会关联有密切联系。无论是传统还是现代社会关联比较强的农村，特别是存在有突生结构的地方，一定区域农村社会的人们都有可能以一个整体来理性行动。整体行动不仅可以抑制外界的掠夺，而且可以带来廉价的秩序和协作。但是，在社会关联度不高的农村社区，农民作为一个整体行动起来就会十分困难，这个时候，无论是对外界掠夺的抵制还是在内部协作的达成上，都十分困难，社区内部诸多不经济行为比比皆是，乡村治理处于不良状态。具体地说，在农村社会关联度不高的社区，国家对农村社会的超额提取成为可能，社会缺乏抑制这种提取的能力，乡村社会可能因此而将危机向深处转化，国家与社会关系失去了本应具有的弹性互动的韧性，社会地痞也会借助暴力来骚挠农民。而在内部合作方面，大量公益事业无人过问，社会公道不再具有强制力，“各顾各”的村民丧失了对集体事业的热情和集体事业可以为自己带来好处的信心，一些临时的，缺乏长远眼光的事情到处发生。生产合作、公益事业、社会舆论都不再具有价值。

任何一个社会得以存在的基本前提是解决内部的秩序问题。在当前实行村民自治的情况下，由村民选举产生的村委会这一结构应该在抑制上级过度的提取和形成内部的协作上，发挥一些作用。但事实上，在社会关联度较低的农村选举中，一个方面，村民的自由往往是不受其他结构性力量(诸如宗族，经济大户)影响的投票自由，另一方面，每个村民只拥有分散的一票，不足以构成与当选村干部之间的互动，选举出来的村干部并不能从他的得票中感受到真正的力量。有时村民干脆就选那些强悍的人来当村干部。这些强悍的人来当村干部时，他们强烈的个性使他们敢于抵制上级的不良安排。他可能凭借自己的身体暴力和以身体暴力为基础的语言暴力，对村内一些破坏公益的行为进行严厉处罚。有时，这些选举出来的强悍的村干部们，反而将村庄治理得较好，但显然，他很少依靠选举获得了可以治理好村庄的资源与力量。也正因为这些选举出来强悍的村干部们并不从选举中获得什么，他们在村庄治理中就可能有时有益，更多的时候有害，以至村民不久就发现，他们对那些选出来的横行霸道的村干部无可奈何。

在社会转型时期和市场经济的初步发育之下，农村社会充满着骚动不安的气息。乡镇在向村民收取税费时竭泽而渔，村民根本不关心那些日渐沉重起来的村级债务，村干部们也可能因为无长远预期而不负责任。在各级政府都存在短期行为及政策常常不配套的情况下，如何让乡镇政府对人民负责？假若在农村社区，村民之间存有强有力的关联机制，村民具有强大的一致行动能力，情况就可能有些不同。比如在村干部高息借贷上缴提留时，高息可能留下祸患全体村民的理由，就可以让村民一致行动起来，迫使村干部考虑高息借贷的后果。不仅是借贷，而且所有重要的与全体村民利益相关的事项，因为村民强大而一致行为的可能性，致使村干部们不得不慎重对待。选举可以进一步加强村干部对强大而一致行为的村民集团让步。在社会关联紧密的农村社会，大致不会出现明明是将农村推向绝境，村民感到无可奈何，乡村组织得过且过，所有人都眼睁睁看着走向深渊的情况。而在那些社会关联较弱的地区，已经有太多的农村走向了较一般农村危机严重得多且并非非得如此的困境之中。

（四）当前乡村治理模式的政治局限

目前中国政治所面临的是结构性的功能障碍，具体来说，就是其贯彻意志的能力远小于形成意志的能力。经济学家诺斯指出，经济制度的演进要求政治制度从非正式化走向正式化，即依靠法律手段和独立的司法机构来约束统治者及其代理人的行为，否则经济制度将难以得到有效的实施。在乡村基层的实际生活中，制度的实际影响力是极为有限的，在国家设定的制度原则与制度的实际运作之间，存在着明显的不一致。这种制度危机使乡村经济制度变迁可能产生的绩效为乡村政治的结构性障碍所吸纳，从而难以在实际生活中得到体现。

1、乡村治理模式的惯性

学者张鸣认为，历史留给乡村自治的是带有很浓的传统色彩的基层政权，基本上属于任务导向的，只关心税收和秩序的问题，且行政效率低下、结构相对臃肿。现在的基层政权，不仅承担着与传统政府类似的事务，而且还负有领导当地经济发展的职责。结果，一方面“拍脑袋”式的“首长工程”在乡镇甚至村庄遍地开花，造成大多数乡镇陷入了足以令它们破产的债务危机。而且，政府机构自身福利过分依赖“创收”，本身已经使政府行为趋向牟利化。另一方面，刚刚从行政体系中剥离出来的半行政机构，诸如电力、电信、保险等部门理直气壮地走向牟利化，垄断性和强制性地向农民榨取高额利润，它们的行为往往又和基层政府行为搅在一起，强化了政府行为的牟利化趋向。而且，乡村政权仍然带有过去动员体制的色彩，不仅治理架构是划一的半军事化的残余，而且基本的政治运作方式也还是运动式的，以任务导向的政府面对各种上面下来的刚性任务，必须刚性地执行，根本不允许村级架构有任何的讨价还价的余地。

2、“明星村”治理结构的内在矛盾

学者乔新生认为，在中国乡村普遍实行承包制的今天，以华西村为代表的中国明星村的治理模式面临特殊的困难，它必须以社员个人财富的不断增加来证明组织的优越性，而这样做与发展集体组织经济又存在着一定的矛盾。随着明星村的发展壮大，明星村的内部治理结构也发生了倾斜。少数人的决策代替了当初的集体选择，民主的气息逐渐地淡化了。为了防止不同的声音出现，以集体财富的再分配为主要约束机制，辅之以个人崇拜的治理手段被不断强化，这对明星村来说不是一个好的兆头。因为集体主义下的治理结构是建立在最充分民主基础之上的。在集体组织内部必须实行彻底的民主管理。这种民主管理不同于民营企业的内部分权决策，也不同于国有企业的厂长负责制下的职工代表会制度，而是一种绝对的民主体制。在集体组织内部，每一个成员拥有绝对平等的权利，他们通过集体投票决定组织的事务。如果村民的权利无法实现，那么集体主义的灵魂就不存在了。一个只有集体主义的躯壳，而不具备集体主义灵魂的村庄不可能再沿用集体主义的治理结构发展下去。

集体主义的治理结构是建立在一定的道德高地之上的，这种近乎无私的组织结构在险恶的环境中往往有顽强的生命力，因为任何一个成员的生存都必须依赖其他人的帮助，以色列的基布兹就是一个非常典型的例子。在明星村的治理结构中，不是没有集体决策的形式，而是这种集体决策的形式被异化了；不是没有个人财富，而是个人财富与集体财富混淆在了一起，或者说有人故意将个人财富与集体的财富混淆在一起；明星村不是没有集体劳动，而是在集体劳动的过程中，引入了现代企业的治理结构，实行所谓“外圆内方”，而这种现代企业治理结构又在制度上否定了集体经济组织的管理原则；明星村不是不允许个人私欲，而是没有用集体主义的道德原则引导每一个人将个人私欲和集体的发展紧密地联系在一起，或者说，少数人的私欲试图代替大多数人的私欲，集体主义的决策原则失败了。明星村内部民主的异化可能是导致今后明星村衰败的最大原因。

3、乡村自治的二元张力

有统计显示，全国村支部与村委会关系协调并能顺利开展工作的不超过60%。学者霍军亮认为，村“两委”矛盾主要为三种形态：支部“贪政”，即村支部把党的领导绝对化，事必躬亲，村委会不能独立行使职权；村委“揽政”，即村委会事事越权“不让管”，而党支部无原则退让“不愿管”；两委“夺政”，村支书和村主任都想把权力完全集中到自己手里。

造成此种矛盾和冲突的原因主要有：

（1）“公共管理领域”的诱导。安妮·奥罗姆认为，对有着共同目的的两个不同的组织而言，如果双方在职能和权限等方面没有重合，那么都可以按照自己的逻辑运作下去，不会发生冲突。但是，如果双方在职责、权限和管理对象上没有做出明确的划分，存在管理上的公共领域，这些公共领域就构成了不同组织之间的“冲突点”。《中国共产党基层组织工作条例》规定：村支部的主要职责是讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。而《村委会组织法》则规定：村中大事应由村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。这就出现了“公共管理领域”，“村中重要问题”和“村中大事”如何界定没有具体的标准。按照这些规定，村庄中自然就有两个决策中心，一个是村支部，一个是村委会，一旦村支部与村委会的意见不一致，组织间的冲突就不可避免。

（2）传统体制的影响。在计划经济体制下，往往是由乡镇任命的党支部书记决定村中的一切事务。但随着村民自治体制地确立，农村的治理就产生了双重矛盾：一是任命制与选举制的矛盾，即党支部成员由任命产生，而村委会成员则由选举产生，形成了“上级来人找支书，村民有事找主任”的局面。二是二元决策的矛盾，党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。民主选举使村主任在村务决策中的位势增高，而传统体制仍然捍卫着党支部书记的优势地位，出现了法律与传统体制、传统观念的矛盾。

（3）权力结构的失衡。“两委”关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。村党支部不仅是对村庄公共生活进行政治领导，更重要的是扮演了国家行政机构的角色，行使的是国家行政权力，更多的是体现和维护国家利益。而村委会更多的是扮演“村民当家人”的角色，本质上反映的是村民的利益。于是也就出现了两种利益中心和两个权力中心，两委冲突就是行政权与自治权冲突、政务与村务冲突和国家与农民关系紧张的外显。由于两种权力中心之间没有任何缓冲地带，没有设置特殊的“安全阀”，直接导致了两者的正面冲突。

（4）行政指导的错位。在村民自治过程中，行政指导缺乏系统的、规范的政策规定，指导的程序也不完善。在指导中往往又是就事论事，缺乏示范效应，或者以包办代替指导，甚至出现因指导者认识不清、经验不足而导致指导失误，使村委会的组织目标难以实现，大大降低了法律的严肃性和村民对党支部与政府的信任度。

4、乡村自治的弱势地位

学者徐湘林认为，乡村自治的制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性，自治权威仍然带有相当程度的官僚化特性，表现为村一级权威来源的转移并不彻底，村党支部仍然是村级权力组织的核心；而村委会的权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。另外，这种村民民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。由于权威的依附性和自治规模的限制，村民自治更多是表象性的而不是实质性的。由于相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举自治组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为，故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也没有发生本质上的变化。所以在目前的情势下，中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型，不能够彻底解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境。

5、乡村治理结构的制度性缺陷

乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构，具体由一系列制度规定。制度由非正式约束和正式约束构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。

学者刘晔认为，当前乡村治理处于一种低稳定的结构状态，它不断卷入甚至制造社会冲突。一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受到危害。具体来说，低稳定的乡村治理结构通过两个互相关联的特征表现出来。第一个特征是蜂窝状结构的加剧。改革以后，国家的退出使乡村权威获得了自由行动的更大空间，他们强化“集体”财产支配地位，严格控制资源分配权，实际上形成了与国家利益、农民利益关联性很弱的自治体系。这种状况导致第二个特征，即政策执行中变通方式的普遍化和常态化。变通的特点在于非程序化与非规范化，其微妙之处在于似是而非，表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目的与国家和上级政府的政策目标相一致，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵来看则可能与原目标从根本上背道而驰。改革初期，变通作为制度运作的正当方式是为了鼓励各个地方的大胆探索。改革至今，当国家需要重塑权威时，原来推动改革的措施，已经成为乡村治理权威对抗上级政府的手段了。

当前乡村社会的诸多冲突，根源在于乡村治理结构的制度性缺陷。在治理规则方面，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，相反，乡村治理组织发展出了自己的治理规则，并取代了其他组织的授权有效性，代替宪政组织实现村民的一般权利。由此，村民生活的一般权利并非由抽象意义上的宪法或国家授予，而是在实际意义上由他们所生活的初级治理组织授予。乡村治理组织往往具有在长期实践中被默认的权力，大量成文的或不成文的乡规民约强化了乡村治理组织的这种权力，国家治理规则的刚性被谈化，特殊处理成为乡村秩序的主流特征。乡村治理组织的巨大权力与制度空间表明，在治理规则方面它仍因循乡间的惯例，乡村社会仍在乡村权威的控制之中，尽管各种政治变革改变了权威集团，但近代以来形成的权威与乡村社会的基本结构没有改变，国家与社会的有效整合并没有产生。

乡村治理结构中这种不同于国家治理的“潜规则”，构成了乡村秩序的制度基础，并导致国家政权建设中严重的行政低效性，一种实质上的自治在不必与国家法制发生明显对抗的条件下得以成立。这种潜规则体现在一系列的地方性制度中，并维系着现阶段乡村权力结构的内聚。从财政制度来说，乡村治理组织的税收收缴范围和数量显然不在上级政府的控制中，只要是针对公事工作，公开违背行为并没有经常面临严厉惩处的的风险，多数情况下按照基层自定的原则行事是成功的。所有这些惯例，都方便了基层财政掌握在极少数权威人物手中。而在一般情况下，上级并不追问这种权力是否得当，除非遇到专门的运动或引起广泛的不良影响。同时，一旦破坏这种上下默认的定税权力，基层执行上级指示的效率会更低。这样，国家对财税的支配权，就在不经意中被层层削减。在土地承包方面，1993-1997年间，国家连续下发的文件要求延长土地承包期限，将第一轮承包到期的土地再延长30年，以稳定现有制度。但在乡村两级，土地调整行动仍在按照各地自己的需要展开，延长承包期限的政策遭到变通执行，因为保持调整土地的权力涉及基层组织的存在基础——对资源的控制权，因此乡村治理组织总是用各种借口和方法抵制国家政策的深入，维护自己的控制权。从这个意义上说，“人地矛盾”在很大程度上是默认的不良制度造成的，这种制度使得国家政策在有效解决矛盾方面无能为力。同时，基层组织还积极阻止来自乡村个体的控制权竞争，他们发展出一系列集体经济组织，强调集体资产的管理，以阻止民间经济组织扩大对资源的控制能力。这种集体所有制往往是形式上的，许多基层公务人员的私人需要在制度上被“合理”地纳入公费支出的范围，这使得他们从利益上成为集体所有制的坚实基础。这样，集体所有制在缺乏有效约束的条件下，演变成基层干部群体所有制。最后，当前乡村治理中的人事制度安排与真正意义上的选举尚有相当距离，尽管上级政府有挑选、批准与任命村官的权力，但选人的重要过程却是从基层开始的，被乡村干部不容的人很难在村干部位置上做得长久。基层长期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，乡镇政府派人进村考察，取得共识后组织选举，再报乡镇政府批准任命。这种制度事实上将选择权赋予乡村两级治理组织，村民不可能广泛介入。这样，乡村共同利益的内聚通过人事变动得以保存。

潜规则以及作为这些规则体现的地方性制度，使得乡村治理组织构成了一种“隔离地带”，将国家与乡村民众隔开。它既阻止国家管辖权的干预，也使乡村干部滥用职权时国家难以施行有效的监督。当前的乡村治理组织融合了传统乡村权威和官方身份，以形成治理的合法性来源，它不必像绅治模式那样通过对社会公共事务的贡献去获得合法性地位，也不必像政社合一的官僚组织那样，仅仅依赖官方身份行动，它通过实施自己的潜规则，并控制集体财产和资源，建立相互支持的政治网络，巩固并强化了乡村社会的秩序，它通过将国家的治理权形式化和抑制村民参与的实践，将国家和乡村社会的影响降到最低限度，乡村治理已经发展出了一种利益相对独立的政治团体。

6、乡村治理的结构和体制“瓶颈”

从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。在税负方面，以前的“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业普遍不景气，影响到乡镇企业对农村的反哺能力。在中西部地区有活力的乡镇企业更少，且生产效益差，对农村的反哺能力更为有限。

从行政管理体制的层面看，由于财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化，县、乡农村管理体制形成高成本运行的格局。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大并不断的自我膨胀，为了生存，乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出，其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化，这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。

税收征管的现状问题及对策 篇5

内容摘要：新税制施行后，各地税务机关从自身税收征管实际出发，探索出了一些行之有效的办法，但同时也存在一些问题。为了税制的有效运行，巩固税收征管改革的成果，堵塞征管漏洞，本文提出了一些粗浅的建议。

关键词：税收征管；纳税申报；稽查制度

1994年税制改革后，国家税务总局适时提出了深化税收征管改革、建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的要求。经过几年的运行，新的征管模式的作用和成效已初步显现，税收环境得到了初步改善，偷逃骗税得到了一定遏制，税收收入连年超额完成，强化征管的地位得到充分体现。但在征管模式转换中也暴露了一些亟待解决的问题。

一、当前税收征管存在的问题

(一)《税收征管法》本身存在的问题

《税收征管法》实行以来，在加强税收征管，打击偷、逃、抗、骗税行为，保障国家财政收入，保护纳税人合法权益等方面发挥了非常重要的作用，但同时也暴露了一些问题。根据《税收征管法》第二十六条规定税收保全措施只用于从事生产、经营的纳税人。对非从事生产、经营的纳税人，或对扣缴义务人和纳税担保人不能适用该措施。根据第二十七条规定强制执行措施只适用于从事生产经营的纳税人、扣缴义务人和纳税担保人，其他纳税人则不适用。可见税收保全、强制执行措施的客体过窄，只适应于从事生产经营的纳税人、扣缴义务人，对发生个人所得税纳税义务的行政单位、非盈利性质的事业单位、税务机关就不能采取税收保全、强制执行措施。这种规定影响了税法的刚性和税收的效率，致使税务机关对一些行政事业单位偷、欠的个人所得税款无能为力。(二)税收征管模式存在的问题

1994年国、地税两套税务机构分设后，全国税务系统投入了大量的人力、物力、财力，突破旧框框大胆进行征管改革。深圳市地方税务局率先在全国实行征管查三线分离、取消专管员管户的“保姆式”征管模式，取得了显著成效。但是综合全国税收征管改革的实践，有几个问题未得到很好解决。主要有：

1．管事不管户，管理出现空档按照统一登记、集中征收、分类检查“三线分离”的征管体制，将税款征收任务下达给征收分局，查补税款的任务下达给检(稽)查分局。表面上看，征收分局任务确实很重，管户很多，管事也不少。但由于执法权限有限，担负征收重任的征收分局却是管事管不了户，纳税人的基本状况、财务核算等只能从计算机中获得，管户也只是依靠电子手段催报催缴，其余变成盲区。检(稽)查分局由于压力不大，形成了年初抓大户、年中抓收入、年底抓户数的三步曲，轻轻松松完成检查任务。结果管户的不管事，管事的不管户。征收分局坐等上门，片面地认为取消专管员管户制度就是隔断税务人员同纳税人的直接联系，把管理限定在税务机关内部审查纳税人报送的资料、报表上，忽视了对纳税人具体生产经营情况的掌握，造成新征管模式运行链条中断，在一些管理环节出现空白。2．管理质量低，征管基础薄弱征管改革后，出现一种偏见，即电脑代替管理。因此，投入大量人力、物力、财力用于计算机系统建设，而忽视了征管质量与基础建设。计算机软件开发和工程技术人员业务素质跟不上，缺乏开发高质量征管业务软件的能力，计算机作用未能充分发挥。税务人员忽视基础工作，对纳税人征管档案资料录入不全，现代化设备只扮演初级管理角色。这种状况下，再过分依赖计算机，忽视人的主观能动性，必然形成人机脱离，造成“三率”(申报、登记、入库)考核实际达标率低。

3．考核不落实，税源监控不力岗位职责划分不合理，考核指标不够科学，业绩考核与奖惩挂钩不紧密，兑现不及时。改革的初衷是想依靠计算机监控和“三线分离”制度互相制约来达到监控目的，结果硬件比较超前，软件未跟上。从机关到基层对于纳税人的税源流向心中无数，税源失去有效控管，偷逃骗税居高不下。

4．以查代管，重查轻罚在改革初期有不少同志认为，纳税人之所以不依法自觉申报缴税是稽查力度不到位造成的，只要增加检查力量，强化检查，什么问题都可以解决。尤其是强调稽查是“重中之重”之后，有的单位将60%的力量放在检(稽)查，37%的力量放在征收和管理，只有3%的力量放在登记和清查漏管户，形成以查代管的局面。从实践中看，由于平时放松管理，对纳税人底数不清，缺乏适时监控，往往电脑上有记录的纳税户实地找不到，而又有大量经营业户未进行税务登记，电脑上根本没有记录。另外，相当一部分人对偷逃税纳税人从严处罚态度暧昧，稽查到位率、查补入库率、处罚罚款及滞纳金加收比率很低。重查轻处，助长了偷逃税者的冒险心理。

（三）地方征管过程出现的问题

新税制运行几年来，在保障中央财政收入，调动地方理财积极性等方面起到了积极作用。然而随着地方利益、局部利益的不断强化，作为财政收入的重要组成部分的税收，在征管过程中违纪违规问题日益突出，应认真研究和解决。

1．“协税”（即通过各种渠道到税源充足的外地引进税额）现象出现，且数量逐年增大，“协税”面有扩大的趋势。有的乡镇国税部门也参与了协税；有的乡镇税务部门不仅自己协税，还牵线搭桥为其他乡镇协税。“协税”虽然在短期内对地方财力增长有利，但长此下去，随引税成本的增加，势必导致税收买卖“交易”，滋生腐败行为。另一方面，“协税”对于税源薄弱、税收任务大、征收难度大的地方而言，工作量相对较小，从而出现了“挖别人的地，不耕自己的田”的怪现象，造成地方小额税收跑、冒、滴、漏，国家税收政策难以执行到位，地方财政收入流失。

2．“调税”（“调税”即调节所征收税种的行为。）重新抬头，且日趋普遍，方式更隐蔽，造成税收统计信息失真。新税制取消了集贸市场分成，将税务经费改为垂直管理，使以解决自身经费不足为目的的调节征收税种的行为一度得到扼制。但随着国家税收管理力度加大，部分税种实行单项征收考核和税务部门消费基金的不断增长，调节所征收税种的行为又重新出现。从我们审计的三个乡镇财政决算来看，均有调节所征收税种的行为。调节手段由原来从帐表上集中调节税额，转为在向纳税人征收税款过程中，在开税票环节分散调节为所需税种，即“什么税未完成就开什么税”。从源头掩盖真相，逃避各项检查和对真实税种、税额的认定。调节税种，不仅使部分税收通过合法渠道直接转化为税务部门的经费来源，造成部分财政收入流失。更为严重的是，造成国家税收统计信息失真，影响国家宏观调控。

3．“垫税”（“垫税”即年终以财政资金、其他资金借贷完成税收任务）时有发生，造成财政收入“水份”增加，从而出现地方财政收入大幅增长，而可用财力相对缩小的不正常现象。随着地方经济发展对财力的需求，各地对经济指标的考核由原来“完成总产值”、“完成国内生产总值”等虚指标，转变为“以财政收入论英雄”。部分单位、部门和企业为了完成考核任务和政绩的需要，采取各种方式垫付垫缴完成税收任务。审计发现有的乡镇以财政资金垫付，或从农村合作基金会以高息借贷垫税，有的企业直接借入财政周转金还税，再申请财政挖潜改造拨款归位等等，造成财政收入大幅增加的虚假现象，而实际可动用财力没有多大增长。

4．“留税”（“留税”即滞留、转压和不及时解缴税款）令行难止，给税款的管理和监督留下隐患。由于经济要发展，税收增长成为一种硬性指标，年年加码，致使一些税收征管部门为了保障下任务的完成，在当年任务完成的前提下，层层滞留、转压税款。

5．“奖税”愈演愈烈，税收成本不断加大。为了完成上级考核任务和适应地方收入增长的需要，从税务上级管理部门到基层税务所，从本级政府到下级政府，均实行税收任务考核，层层物资奖励的措施。如:完成半年任务，上级有半年奖，区局有匹配奖、有的基层所自身还有配套奖，年终本级政府有积极性奖、下级政府有分成奖等等。名目繁多，有的重复奖励、重复补贴，所有这些，加上各项税收提退，使税收成本大大提高。

6．征收教育费附加搞“包干留成”，使教育经费来源成为税务部门的预算外开支渠道。地税部门利用其征收职权与教育管理部门搞“包干留成”，使本应用于教育的经费大部分被税务部门用于了自身开支，也为其调税为费提供了渠道。

(四)依法治税环境较差 1．税务机关执法不严。我国目前尽管实行了纳税申报制度，但有些税务机关却擅自改变税款征收办法，如有些地区的税务部门扩大了核定征收范围，把本应采用查账征收的税款，也采取了定税、包税的办法征收，甚至出现了企业所得税附征现象。这种做法影响了税法的统一性和严肃性。虽然我国的税收征管法和刑法也规定了对违反税法行为和涉税犯罪行为的处罚办法，但由于某些执法者素质不高，因而执法不严、处罚不力。例如，税务机关在日常稽查中发现偷逃税现象只做一般补税处理，这就在事实上使纳税人偷税的风险小于其收益，客观上助长了纳税人的偷税行为。

2．公民的纳税意识淡薄。

纳税意识是人们对纳税问题在思想观念上的反映。纳税意识的强弱，一般与人们的思想、文化素质以及税收法律环境有关。如果纳税人综合素质较高，且该地税收法律环境建设较好，纳税人就会对纳税问题有一个正确认识，因而自觉履行纳税义务，或者因惧怕违法受罚而依法纳税。某些纳税人纳税意识比较淡薄，自觉性较差；有些纳税人存有偷逃骗税心理，自行申报不实，更不愿让代理人介入，结果，难免会有偷漏税现象发生。

二、解决税收征管问题的对策

(一)完善税收法律体系，修订税收征管法

根据经济形势变化的需要，为保证税制的有效运行，巩固税收征管改革的成果，堵塞征管漏洞，《税收征管法》必须尽快修订。应确定税款优先的原则，降低滞纳金；明确银行等相关部门的协税责任，明确征纳双方应负的法律责任；扩大税收保全、强制执行措施实施范围，尽快完善税收法律体系。(二)强化税收征管

在征管模式转换中，税收管理工作已从专管员式的直接管理转变为专业性、集约性的间接管理，这就加大了税收管理的难度。税收管理既是保证税制有效运行的重要手段，又是实现税源监控，防止税收流失的重要保障。1．规范征管资料管理，有效监控税源。随着所有制结构的调整、完善及纳税户的大量增加，在征管模式转换中对纳税人的有效监控是亟待解决的问题。一是规范征管资料的管理。对纳税人的税务登记、纳税申报、发票使用、违章处罚等全部纳税情况实行分户分类管理，形成一整套规范化的征管机制。二是监控税源。在尚未完全实现计算机网络监控之前，通过建立税源资料信息库，扩大稽查面，与工商部门共建信息网络，加大重点税源户的监控，加强税源调查，建立税收管理考核办法等措施，努力实现对所有纳税人实行有效的监管。通过机构监控、稽查监控和计算机监控等最大限度地减少税收流失。

2．规范纳税申报管理，建立纳税评审机制。规范申报方式，适当增加纳税申报表的经济财务指标，如，增值税纳税申报表进项税额栏应增加“尚未支付款项的购进货物”及“尚未入库的购进货物”两项，企业所得税纳税申报表应增加“视同销售”一栏，以提高纳税申报管理的针对性和有效性；积极推行纳税人税务代码制、存款实名制，提高纳税申报质量；尽快建立评税机制，制订相应的纳税申报审核评审办法，通过对企业的纳税申报资料和生产经营状况进行分析、评审，对重大疑点问题进行调查，确保税款及时、足额入库。

3．实行重点稽查制度。配和评税制度的建立，借鉴发达国家的经验，将现行的稽查制度改为重点稽查制度。稽查对象通过电脑选案系统生成，数据来源于评税系列录入的企业纳税申报情况；检查过程采用税务检查底稿，建立规范的审理程序；缩小检查面，加大处罚力度，对所有结案的偷税企业在电视、报纸等媒体上暴光，从而达到有效打击偷、逃、避税行为和降低税收成本的双重目的。

4．设立清查失踪户、漏征漏管户的职能部门。失踪、漏征漏管现象是制约当前税收工作有效开展的一个“瓶颈”，有效的管理办法是成立失踪户清查的职能部门，长期从事漏管户清查工作，根据从工商、海关、商检等有关部门获得的资料和实地检查，对未登记的业户及时催办。(三)加强地方税收征管过程监控

1．在税票设计上进行改进，逐步建立一种既能与分级财政相适应，又能明确体现属地纳税原则，便于征纳双方相互监督的税款约束制度。即:征税和纳税双方应能在所征税款的最终流向上相互监督，达成一致，从而杜绝不同属地税务部门之间为私利进行的“协税”或“买卖税收”的现象。2．全面取消除代扣、代收、代征手续费以外的其他各项手续费的提取退库，改变现行的代扣、代收、代征手续费从收入中直接提取退库的办法，实行由各级财政以专项资金渠道列支出解决的方式，从而杜绝税务部门为自身利益，任意调节税种的现象。

3．引进成本效益考核原则，实行税务经费与税收增长挂钩，采取核定基数，比例增长的方式，由地方财政审核后全部上划税务上级主管部门，统一管理和核拨，防止税务经费来源渠道过多过滥，造成消费基金膨胀，税收成本上升。

4．进一步加强对弄虚作假、虚报政绩的垫税及调税行为的监督和检查，加大处罚力度，处罚结果与税收征管人员及直接负责人的考核和任用挂钩，使其自觉遵守有关政策法规。

5．将教育费附加改为按税征收，加强管理、堵塞漏洞；同时加快实行税收征管电算化，逐步形成申报、征管、解缴、入库全方位监督的税收征管体系，减少征管过程中人为因素的影响。(三)依法治税，提高纳税人的纳税意识 要加强税收法律环境建设，一方面要通过各种形式宣传税法，使纳税人了解自身的权利和义务，懂得为什么要纳税，纳什么税，如何纳税，不纳税要承担什么责任，增强其纳税自觉性。另一方面，要严格执法，加大执法力度。各级税务机关要严格依法办事，依率计征，执法必严，违法必纠，充分体现税法的严肃性和强制性。加大对税务违法行为的查处力度，对构成涉税犯罪的个人和集体应及时移交司法机关严惩，使纳税人充分认识到税法的威慑力，增加纳税的自觉性。

参考文献：

1．陈秀金，《税收征管改革中几个实践问题的思考》，载于《福建税务》1999.9 2．余忠友，《改制企业税收征管问题及解决办法》，载于《福建税务》2001.12 3．郭影，《新税收征管模式存在的问题及对策》，载于《山东税务纵横 》2000.7 4．郭烈民.，《税收征管改革中存在的问题及对策》，载于《税务研究》 2000.6 5．李中良，《当前税收征管质量存在问题及对策》，载于《河南税务》

中国失业问题的现状、原因与对策 篇6

失业是市场经济运行中各国以及我国社会经济发展面临的一大难题。促进就业、控制失业率是各国政府的宏观调控目标之一和不可推卸的责任。如何使失业者重新就业，如何降低失业率，不仅关系到失业者的切身利益和人力资源的开发与利用，而且直接影响到国家经济的健康发展和社会稳定的大局。

一、中国失业现状

（一）现状

失业已经成为当今世界最大的社会问题之一。从建国至今，我国历经了两次失业高峰。第一次发生在1979年，失业群体主要是返城知青，当年失业人员达560万人，失业率为5.4%；第二次发生在1993年，失业人员多为国有企业职工，当年登记失业人员为420.1万人，失业率为2.6%。之后，失业率逐渐增长，来势汹涌。到2003年，我国城镇登记失业率为4.3%，失业人数已达800万人。当前，我国就业形势仍然十分严峻，失业人口数量持续上升，失业人口结构不断变化。根据2006年《中国统计年鉴》的数据，截至2005年底，我国公开的城镇失业人口达839万人，失业率为4.2%，与2004年基本持平。总体看来，我国的失业人口从1995年的519.6万增加到2005年的839万人，失业率从1995年的2.9%增加到2005年的4.2%。失业人口、失业率都在不断地增加与提高。截至2007年6月末，全国城镇登记失业人数为838万人，全国城镇登记失业率为4.1%，虽然从2004年我国的城镇登记失业率有所下降，但是它不能说明我国失业问题有了根本性的改变，就业压力巨大仍然是我国经济社会发展中的长期性问题之一。

（二）我国失业问题的特征

1、经济高增长与失业率高增长并存，就业弹性系数开始下降。目前，我国出现了较高速度的经济增长与较缓慢的就业增长的矛盾。20世纪八十年代，我国经济增长对就业的拉动作用较大，GDP每增长1个百分点，可拉动就业增长0.32个百分点。但自九十年代以来，这种效应逐步缩小。

2、失业人数逐年增多，失业率逐年提高。从绝对数来看，我国城镇失业人口的数量已由1997年的576.8万上升到2005年的839万，增加了262.2万人，平均每年增加29万人。尤其是2000年以后，失业人数陡增，2003年后增幅虽逐渐平缓，但仍保持着增进的趋势。从失业率来看，从1997～2000年失业率基本保持稳定，大概在3.1%左右，但也从2000年后开始迅速上升，到2003年达到4.3%，而后开始逐渐平滑，每年以一定比率增长。

3、知识型失业出现并普遍化。我国高校毕业生就业率已由1996年的93.7%下跌至2005年的72%，且从2001年开始，呈逐年下降趋势。高校的扩招，高学历的劳动力不断增加，使原来基本均衡的供求关系被打破。人才资源的积压、浪费也使我国的失业问题变得更加棘手、更加复杂。

二、中国现今失业现状的原因

我们以为中国的就业难问题本质是一个制度性失业和结构性失业问题，人们以为高的经济增长会带来高的就业，但是这是在社会结构相对稳定的前提下出现的．中国经济的狂飙既有粗放的扩大，又有生产力水平的普遍上升．还有生产所有制的深刻改变，当然也有产业的升级换代．用资本有机构成提高最能解释失业和高增长并存的局面。

1、体制改革对失业的影响

随着经济体制市场化进度的加深，特别是其微观基础国有大中型企业的股份制改造和公司化运作，使企业正一步步成为自负盈亏、具有刚性预算约束、以利润最大化为经营目标的市场主体。那些因设备老化，结构不合理，管理不善的企业将被迫退出经济领域。这一退出行为，同时也就意味着在这些企业就业的国有企业职工也随之退出就业岗位而成为下岗职工。这样，原来大量的隐性失业就必然公开化，成为公开失业——下岗人员。

2、结构调整对失业的影响

随着中国经济发展的加快，产业结构随之发生变化，在这个过程中，传统产业采用旧技术的领域，由于资本存量的调整，许多旧的工作岗位被淘汰，劳动力需求逐渐下降，当新增加就业岗位的规模和速度赶不上被淘汰的工作岗位的规模和速度时，就会出现失业现象。同时，由于经济结构调整力度的加大，很多原来从事农业、工业的人员会向其他部门流动，在他们还没找到新的工作岗位时，这部份人也处于失业状态。特别是现在全世界都清醒地看到，经济发展必须走可持续发展道路，因而，那些给环境造成严重污染，造成生态失衡、资源枯竭的企业，将全面临破产或关闭，这些企业的工人也将面临失业。

3、技术进步对失业的影响

改革开放以来，中国自行开发和引进了大量的先进技术和设备，科学技术已经渗透到国民经济的各个领域中。各方面对科学技术的开发和应用都非常重视，科学技术在国民经济中的作用越来越大，当前，科学技术的发展及其应用越来越快，由于采用了效率更高的技术，使得许多原来在岗的工人成为相对过剩人口。除此之外，科技发展会使社会产业结构发生重大变化，社会就业结构也会相应变化，虽然脑力劳动者的就业会得到部份增加，服务部门和妇女的就业也会有所增加，但整个物质生产部门的就业总量会相对减少。

4、人口生产政策对失业的影响

由于建国以后倡导“多生多育”政策，使得五十年代之后中国人口增长速度明显加快，正是由于我国长期实行了错误的人口政策，导致人口的过度增长，人口的增长速度和总量远远大于同期经济发展和就业的需求，形成目

前巨大的就业压力。由于我国人口基数庞大，而且还在不断的产生着新的剩余劳动力，对城市经济构成了一股巨大的就业压力。基于就业岗位的增长速度不及人口的增长速度，国民经济增长速度则不能创造更多的就业岗位，中国劳动力总量在近几年供过于求的问题愈趋严重，这样必然导致很多人失业。

5、中国劳动力的整体素质还适应不了就业岗位的需求。

现今中国的国民素质跨度颇大，既有具备高文凭高学位高素质的白领金领，也有没有受到过良好教育不会技术劳作的劳动人民。前者所从事的是脑力活动，后者实行体力劳作，只需自己下田，重复相同的工作，缺少高技术含量。由于中国劳动力的整体素质的严重差异、自身技能的单一，从而产生了中间带，如今中国所欠缺的正是出于中间带的高技术水平的蓝领工人。在当代技术高度发展的城市社会里，职业需求变化剧烈，某些技术过时甚至不再需要，致使一部分只具有过时技术的人失业。同时，市场上又对某些掌握先进技术的人有大量需求，这类人却是供不应求，使大量需要人才的岗位缺乏人才应征，而人满为患的岗位还不断输入人才，这种应征趋势进一步促进了失业现象的产生。

6、中国失业保险以及就业优惠政策不健全。

自20世纪90年代以来，我国城镇登记失业率呈现连续上升的趋势。由于失业保险制度的不健全，一些破产企业人员只能领到极少的失业保险救济金，仅仅只能维持最低生活水平。而就业优惠政策尚未全面落实到位，办理手续复杂，社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴和主辅分离政策难以落实，使得劳动力寻找与自己的能力相匹配的工作的可能性降低。在这两个问题下，失业情况无法及时得到改善，并呈现着失业率增多的现象。

三、我国当前失业问题治理政策

国家为了政治稳定、人民生活安定和经济的协调、持续发展，有义务为公民提供就业机会。同时，国家拥有经济事务管理的权利，可以制定一系列政策为公民创造就业机会。

1、树立就业增长和经济增长并重的发展观

经济发展战略一般有两种不同的模式：一是以经济增长为中心的发展思路；二是以就业增长为中心的发展思路，即在经济增长的同时，把扩大就业岗位、降低失业 率作为最重要的目标。长期以来，中国采取的是第一种模式的经济发展战略。但是，在当前中国进行经济体制转轨和经济结构调整，失业问题日益严峻的特殊时期，应适时进行经济发展传略模式的转型，树立就业增长和经济增长并重的发展观。

树立就业增长和经济增长并重的发展观，就是要把就业增长和经济增 长放到同等重要的位置，而这都不可偏废。一方面要大力发展经济，使国民经济

保持较快的经济增长速度，才能在更大的规模上扩大就业规模；另一方面，必须充分考虑中国劳动力供求矛盾十分严峻的现实，把促进就业和再就业放在更加重要的位置，甚至不排除失业影响社会稳定的特殊情况下，宁肯牺牲一点经济增长速度，也要保证创造足够的就业岗位，把失业率控制在合理限度之内。

2、应该大大强化劳动力市场的信息披露，从而提高雇主和雇员之间“就业配对”成功的概率等。

首先，我国应尽快建立和国际接轨的失业统计调查体系和制度，以完善现有的失业统 计体系，获得真实、可靠、全面、科学的失业数据，为各项民生政策的出台打下真实的统计基础。之所以说完善劳动力市场对于治理失业非常重要，是因为一个完善的劳动力市场具有充分调节劳动力供求的功能。然而目前，我国的劳动力市场缺陷重重，劳动力流动性大，因而在制度上对治理失业形成了一种障碍。因此，治理失业的一个很重要的方面是建立起市场化的劳动就业制度，提高信息的通达度，使得劳动力供需双方更加了解，以促进劳动力在地区间、行业间的自由流动，减少由于制度因素引起的结构性失业以及摩擦性失业。

3、制定平等就业的劳动力市场政策

制定有利于就业机会平等、有利于消除就业性别歧视、有利于经济社会发展与妇女发展相协调的劳动力市场政策。应尽快建立针对女性和其他弱势群体的就业机会平等法，规范用人单位的行为，禁止从 职业进入到工作评价、职业晋升、职业安全等就业全过程的性别歧视。

4、大力加强职业培训和就业服务

提高劳动者的就业能力和适应职业标号的能力,要把职业培训作为促进再就业、化解结构性失业矛盾的重要手段。针对中国劳动力的特点进行思想观念的转变、新型就业观的教育，使之首先从思想上适应当今社会的变化。要围绕加入WTO之后产业和行业结构的新情况安排培训计划，综合开发和利用各类培训资源，推动培训机构的市场化、社会化改革步伐。大力推进创业者培训，为更多劳动者创业和自谋职业准备条件。

5、大力促进中国中小企业发展

从某种意义上说，创业比就业更重要，政府不能只就事论事地解决就业问题，实际上政府也不可能提供太多的就业机会，而只能依靠创业的企业家去开发劳动力市场，形成吸收就业的巨大能力，才可能根本解决就业问题。

（1）制定相应法律法规，保护和规范中小企业的经营和发展。

（2）为 中小企业发展创造良好的市场环境。在市场经济条件下，中小企业由于自身的特点和局限，往往是市场竞争中的弱势群体，需要政府和社会各界给予特别的关注和必要的支持。

6、优化失业保障体制以及一定的技能培训。

对于失业者，首先是要扩大失业保障的覆盖面，确保失业者得到足够的经济保护免收饥寒之苦，加大失业保障金的财政投入，这一措施一定程度上也能防止由于大量失业给社会带来的稳定性问题。

同时，作为治理失业的一种措施，失业保障制度必须将促进失业者再就业纳入其功能范围。因此，应将失业保险金与再就业培训相结合，从而有效控制失业保险给付水平。技能培训能够给与失业者更好的人力资本投资，有利于解决失业问题。对于积极参与再就业培训并能在规定期间内实现就业的失业者给予奖励，而对于拒绝参加培训的失业人员降低其失业保险金给付水平——这种奖惩分明的做法对于就业有一种促进作用。

7、实行工资补贴政策，以增加就业岗位。

对于市场中追求利润最大化的企业来说，其最终雇佣的劳动力数量取决于劳动力的边际生产力和其雇佣成本，当劳动力的边际生产力等于其雇佣成本即工资率时，企业停止雇佣工人。而当劳动力的边际生产力水平不变时，降低劳动力的雇佣成本就可以相应提高企业雇佣劳动力的数量。

然而工资具有向上调整的刚性是由经验所证明的铁律，将工资率调低以达到吸入更多劳动力的措施将会遇到来自现有劳动力得难以克服的阻力，因此，针对特殊人群的工资补贴政策就成了政府在一定时期内增加劳动力需求的一种手段。政府在一定范围内针对特定人群(如下岗职工、长期失业者、低收入家庭等)给予一定的工资补贴或类似的政策补贴，能够降低企业雇佣工人的成本，增加其因减少支付工资总额而获得的利润，从而鼓励企业雇佣更多的工人。

8、除直接解决就业问题的措施外，还应关注求职者或潜在求职者的心理因素，即采用间接的措施来解决失业问题。

中国的失业补贴政策的最大缺陷是缺乏对失业者积极求职的经济激励，即选择性补贴缺失。一般性失业救济的增加会导致均衡失业率上涨。但是，选择性失业补偿的增加，会降低均衡失业率。中国的失业补贴政策的主要功能停留在生活保障上，很多地方还在促进失业人员再就业方面发挥的作用还远远不够，如现行制度仅为失业者免费提供职业信息、咨询、求职指导、参加与招募单位双向选择的机会；不对跨地区求职与再就业提供补贴；规定领取失业保险金的期限最长可达两年；没有规定适当的等待期。这些规定都不利于促进失业者积极求职。因而在失业救济制度中必须纳入积极主动的就业促进措施，才能切实发挥失业救济应有的作用。

分工

0919205姚妍、0919206陈旎妮：失业的现状资料查找、商量、整理成稿。

0919204汤雨薇、0919207金丹凤：失业的原因资料查找、商量、总结成稿。

“解决问题的策略”教学现状分析 篇7

1. 重答案、轻策略

“解决问题的策略”教学,不能满足于学生对“策略”一词的理解,不能只把解决某一具体问题作为教学目标(虽然这也是目标之一),而应让学生在解决问题的过程中,体验并逐步掌握解决问题的对策。在四年级(上册)“列表”的策略教学过程中,不少教师把这一内容理解成归一、归总两类应用题的教学。

例题:“小明买3本笔记本,用去18元。小华买了5本同样的笔记本,用去了多少元?”“试一试”为“小军用42元买这样的笔记本,能买多少本?”

由于这部分内容涉及的数量关系学生比较熟悉,导致教师随意降低教学目标,认为解决问题时,不用列表,学生也能明确题意,因此造成了“重答案、轻策略”的后果。一节课下来,学生对这两类应用题能区别比较,正确解答,教师就认为已经达成了教学目标。如果细心研究教材,用心斟酌,就会发现这一单元的重点在于让学生经历、体验“列表”的策略,初步了解“列表”在解决实际问题中的作用。因此上述例题的教学应当让学生亲自动手制表、填入信息,在这一看似简单的过程中,让学生有意识地选择有价值的数学信息,把分散、零星的重要数据用列表的方式组织起来,让复杂的数量关系变得易懂明朗,从而便于解决问题。体会列表策略给问题解决带来的便利,真正形成“学策略、懂策略、用策略”的意识与能力,增强学生解决实际问题的能力。

2. 重讲解、轻引导

策略与方法有一定的区别。在课堂教学中,教师可以通过讲解把某一道题的解答方法教给学生,但却很难让学生理解掌握相关问题的解答策略。策略只能靠学生在实践过程中反复模仿、操作、感悟、体验,逐步积累、领会、掌握。因此,策略的掌握,并不是一蹴而就的。如果想使学生在一两节课内就完全掌握,是不太现实的。也正因为教师在教学过程中急切地想让学生掌握相关的“策略”,所以造成了不少教师用自己的讲授代替了学生的活动。

例题:梅山小学有一个长方形花圃,长8米。在修建校园时,花圃的长增加了3米,这样花圃的面积就增加了18平方米。原来花圃的面积是多少平方米?

本题是要培养学生的画图策略,在教学过程中,教师应根据题意引导学生正确画出示意图,进而帮助学生理解题意。这里既考验学生理解题目的能力,更考验学生的动手操作能力,看学生能否正确地将题目意思反映在示意图上。教学时,教师往往担心学生无法正确根据题意画出示意图,因而简单地采用传统的讲解方式。例如,有的教师会说:“在修建校园时,花圃的长增加了3米,那就在原来长的基础上再画长一段,这一小段就是增加的3米,用括号括起来,标上数据。”同一个内容,如果按下面的方法进行可能会更有效。如,要想正确画出示意图,需理解题目所给的信息。题目说“在修建校园时,花圃的长增加了米”,“3米”是指什么?谁增加了3米?你知道在图上怎样表现这一信息吗?……相信只要多问几个“为什么”“怎么样”就会帮助学生释疑解难,掌握新知识,掌握策略。

3. 重速度、轻实效

一节课40分钟,对很多学生而言,半节课下来总是坐不住、总是想别的事情。对教师而言,又是那么的短暂,短得让教师来不及完成教学任务,无法实现教学目标。特别是像“解决问题的策略”这样的教学内容,任务要求比较多。如上例若改成:一块长方形试验田,如果试验田的长增加6米,或者宽增加米,面积都比原来增加48平方米。你知道原来试验田的面积是多少平方米吗?题目要求是“先在图上画一画,再解答”。由于学生动手画比较费时,在教学过程中,心急的教师通常会在“在图上画一画”这一环节限制时间,一般是2~3分钟,时间到了,教师就会迫不及待地让学生进入下一个“解答”环节。至于学生的示意图是否画好、画到怎样的程度、有多少学生能独立完成、又有哪些学生手足无措、画的过程中碰到了哪些问题,教师都不屑一顾。如此追求速度,只为完成教师个人心中的教学任务,忘却了本课的最终目的是要掌握画图的策略,并能运用画图来解决问题,并非仅限于解决某一具体问题。当教师释怀的时候,可学生还是茫茫然,渴望教师进一步指导,渴望能形成解题策略。

4. 重结果、轻反思

反思往往容易为人们所疏忽,但它是发展数学思维的一个重要途径。在教学中,我们也始终提倡教师要学会反思,并时常反思。比如,反思我们的教学设计、反思教学过程、反思教学过程中学生的表现等。在“解决问题的策略”这一单元,由于“策略”难以掌握,教师应该要求学生反思自己的学习过程。

某一具体问题解决了,并不代表这一环节的结束。在解决问题后,不管学生对知识的掌握情况是好还是坏,教师都应引导学生反思:解决问题的过程中,运用了什么策略,是怎样运用策略来解题的?例如,在“画图”策略的例1教学后,基于解题的过程和形成的相应经验、方法的提炼,教师可引导学生反思:刚才解决问题时,运用了什么策略?我们是怎样做的?什么样的问题适合用画图策略?等等。

我国教育机会均等问题的现状分析 篇8

[关键词]教育机会均等 入学机会平等 教育过程平等 教育结果平等

教育机会均等是教育民主化的核心内容，也是全世界所有与教育有关的人最关心的。在教育改革和发展的过程中，教育机会均等的内涵常常随着社会和教育的发展而不断深化。不同的国家、地区之间，由于经济、文化发展不平衡，教育机会均等的现实的实现水平也会不一样。近几年来，我国一些学者结合教育公平理论和我国的教育现状，探讨了教育机会均等问题，并提出了许多有效策略。随着我国市场经济的发展和改革开放的进一步深入，我国的教育机会均等问题将日益成为突出的社会现象。因此，正视这一问题，无论是对于教育理论本身还是指导我国的教育改革，都将具有重要意义。

一、教育机会均等的内涵

“平等”是指无论何时、何地、何种情况，给每个人所提供和创造的条件都该是同样的，在教育领域，表现为“教育机会均等”。教育机会均等这一理念，在不同的国家、不同的时期有其不同的涵义，因此，其内涵一直颇具争议。

瑞典教育家胡森认为：第一，平等首先可以指个体起点，是指每个人都有不受任何歧视的开始其学习生涯的机会。第二，平等也可以是指在中介性的阶段，即教育过程中受到平等的对待，即以平等为基础对待不同的人种、民族和社会出生的人。第三，“平等”还可以指最后目标，促使学生取得学业成就的机会平等。

美国的科尔曼提出了代表现代观念的教育机会均等的等式：教育机会均等=教育资源投入均等+教育资源对学业成就产生的效应均等=教育产出的均等，并同时指出，教育机会均等，只可能是一种接近，永远不可能完全实现。

罗尔斯认为，教育机会均等作为一种社会的公正，不仅是对于一般或聪明的儿童来说的，而且也应该是对于不聪明的儿童来说的。教育机会均等也要使这些不聪明的儿童受到这样的教育，这种教育能够使他们同聪明的儿童至少稳定在一个不变的水平上，以维持他们与聪明儿童之间的差别。

随着实践的深入，人们对教育机会均等的界定逐渐取得了共识，基本认为， 教育机会均等分为三个阶段：

（1）起点上的平等

指每个人不受性别、种族、经济地位、居住环境等条件的影响，其入学机会平等。目前，世界上大多数国家已经设立法律保障儿童的平等入学权，这是教育史上的一大进步。当然，规定了这种权利，并不意味着每个人就能真正享有，不少地区由于经济落后、种族歧视、性别差异等原因，适龄儿童并不是都能入学，有的地方儿童辍学率还很高。如果儿童从起点上便开始受到极不相同的对待，连机会都没有，就谈不上平等。可见，起点上的平等是最低层次的要求。

（2）教育过程中的平等

指每个儿童在教育的过程中获得的资源平等，它强调要平等的对待每一个儿童,让每个儿童享受到同样的教育机会。它表现在主观和客观因素等方面，客观因素是指资源投入，它包括人和物两方面。人的因素主要指师资力量，物的因素，既包括学校外部的各种因素——学生家庭经济状况、学习开支总额、学校地理位置和上学交通工具，又包括学校内的各种物质设施——学校建筑物总的质量、实验室、教学仪器、图书馆以及课程设置的软件设施等条件的完全一致。主观因素指教师在教学过程中是否给家庭背景、智力水平、教养程度不同的学生以平等对待。

（3）教育结果中的平等

每个儿童的智力发展水平是不同的，因此仅在入学方面有形式上的平等是不够的，在教育过程中，教师应该对不同社会出身的儿童给予不同的机会,以追求结果的均等，使那些处于弱势地位的儿童能得到补偿教育。

二、我国教育机会均等中的现实问题

（一）入学机会的公平问题

在我国，一方面适龄学生入学率还没有达到100%，另一方面学生辍学率还很高，尤其是女童，这严重影响了我国人口素质甚至是下一代素质的提高。其次，在高等教育领域，高等教育入学考试的公平性还存在争议。由于各地区划定的高考分数线的不一致，不同地区的学生虽然面对同一张考卷，但跨入高等学校的门槛却不同。如2004年，山东省高考分数线，文科重点线600分，理科重点线606分；而吉林省的文科重点线为501分，理科重点线为为492分，两地高考分数线相差百余分。另外，由于高校收费过高，也使许多贫困家庭的子女丧失了进入大学的机会。再次，弱势群体的受教育机会不是公平的。偏远地区尚存在的男尊女卑的观念造成了女童失学率远高于同龄男童，而那些残疾儿童的教育状况更是令人担忧。

（二）教育过程中的公平问题

可以分为主观和客观两方面来讨论：

客观方面主要指教育资源配置问题，这里存在“两个不均衡”的问题，即城市和农村的教育资源配置不均衡，重城市，轻农村，最好的设施、师资和管理等流向城市；而同一个地区又有重点校和薄弱校之分，同一学校又分“实验班”、“重点班”和普通班。这样造成少数重点学校与大多数非重点学校之间严重不平衡，择校风越刮越厉害。在广大农村，特别是经济欠发达地区的农村，由于长期投入不足，校舍简陋，师资质量差，适龄儿童的入学率低，教育发展的速度远远低于城市。教育资源配置的人为倾斜，实际上侵犯了部分学生，尤其是落后地区和处于不利社会地位的孩子的平等受教育权和平等享受教育资源的权利。优质教育资源的不足，使解决办学困难的任务下放到基层，致使学校竞相在微观上“搞活”，“钱权交易”、“钱学交易”、“乱收费”时有发生，加剧了受教育机会的不平等。

主观方面主要是指教师在教学过程中是否能平等的对待不同的学生。教师在课堂上给予不同学生发言机会的不公，对学生的关注了解程度的不同等等，都会影响学生受教育的效果。还有一些教师喜欢与有权、有势、有钱家庭的子女交往，对一些家庭则不交往。这使得一些处于不利地位的孩子生活在不和谐的环境中，影响其健全的发展。教育的公平是最根本的公平，也是最基本的公平，很难想象，一个受过十几年不公平教育的孩子，当他踏上社会之后怎么去公平地对待社会。

（三）教育结果的公平问题

教育权利平等和教育机会均等最终都将体现在教育结果的公平方面。教育结果不公现象在我国主要表现为以下几个方面：首先，各地经济发展水平不同，教育资源投入的差异，导致了不同地区的教育质量不同。这突出表现在西部地区的教育质量明显低于经济发达地区。其次，女性学业成功率低于男性，尤其在非义务教育阶段，女性入学率随着教育层次的提高而逐步降低。再次，不同家庭背景的学生成功机会不同。父母的职业、文化程度以及家庭的经济条件都是影响学生成功的重要因素。有数据显示，来自干部家庭和知识分子家庭的学生，他们学业成功的机会要比来自农民家庭的学生的学业成功机会高得多。

三、实现教育机会均等的对策

（一）争取实现入学机会完全平等

首先，加大教育投资力度。我国早在上个世纪就制定了计划，在20世纪末我国的教育经费投入要达到国民生产总值的4%，但直到现在，这个目标也没有达到。为改变这种状况，我们必须加大对教育的财政支持力度，尤其是加大对义务教育和弱势群体专项教育的经费支持力度。其次，完善教育法规，保障公民受教育的合法权益。我国目前关于公民受教育权益的法律尚不完善，且缺乏可操作性。因此，当务之急是完善我国现有的教育法律体系，增强法律法规的时代性，并且加大对违反者的处罚力度。最后，由于目前我国国民的经济承受能力有限，学费，尤其是高等教育的学费对于不少家庭来说还是一笔不小的开支，因此要进一步完善奖、助学金制度，使低收入家庭的学生不因经济问题而失去教育的机会，以保证学业成功的机会均等。

（二）实现教育过程机会均等

这主要从两个方面解决：一方面，合理配置教育资源。目前，地区与地区、城市与农村教育发展不均衡的根本原因是教育资源的有限，推进教育均衡发展，关键是使有限的教育资源得到均衡配制，缩小区域差距。具体做法有：加大对贫困地区和薄弱学校资金投入和政策倾斜，来鼓励教师流动，争取优质师资共享等。另一方面，提高教师素质，建立民主平等的师生关系。教师应给予每一个学生平等的受教育的权利、机会及条件，保障他们的学习权与发展权的实现。同时应尊重学生的人格与尊严，营造相互理解、相互尊重、民主平等、和谐的人际关系。

（三）促进教育结果的平等

体能力的差异是客观存在的，教育的最终目的就是要使个体潜力得以最大程度的发挥。因此，在教育的过程中，要充分尊重个体能力差异，从能力本位出发，发展特色教育，使每个学生都有均等机会获得相应的发展。另一方面，要建立科学合理的评价机制，对学生的学习效果进行开放的、动态的评估，以取代目前单一的考试测试模式。最后，建构终身教育理念，使学生在入学、受教育过程中遇到的不公平对待，能在以后生活中得到补偿。同时，这也能在很大程度上弥补我国学校教育资源短缺的现状，使最终的教育结果公平化。

参考文献

[1]陈尚生，陶能祥.试论教育机会均等[J].现代教育论丛，2001(5)

[2]力.教育机会问题初探[J].教育理论与实践，1995(5)

[3]范丽娟.浅谈教育机会均等[J].理论研究，1999(5)

[4]许凤琴.论教育机会均等的理论结构及基本特征[J].教育科学，2000(1)

[5]马和民，许小平.西方关于教育平等的理论[J].杭州师范学院学报，1999(1)

[6]陈中原.中国教育平等初探[M].广东教育出版社，2004年版