分权原则（精选6篇）
分权原则 篇1
美国宪法的精神及分权原则—— 讲稿/廖纪源
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美国宪法的精神及分权原则 —— 讲稿 开场。。
美国宪法制定的目的有两个——限制政府的权力和保障人民的自由。在此我想通过简短的例子和通俗的文字简要的阐述自由精神、分权制衡原则。
在讲分权之前我想先跟大家谈谈美国宪法的精神，我想了解美国宪法的精神有利于我们更好地了解美国宪法、法律而不至于产生理解上的偏差。
什么是美国宪法的精神——那就是自由、自律。美国的自由建筑在对人性善良的信心，即使偶有穷凶极恶之人，除非大权在握，否则也不会对整个社会造成和大的影响——这也是为什么美国的宪法只是阐明了人民的权利，而对人民的责任和义务却自一字未提。
“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，两者皆可抛”，多少美国人中有多少愿意为自由而牺牲生命或爱情的，我们虽未可知，但好莱坞的电影电视常常给外国观众一个典型的印象：美国人是开放的、自由的、充满个人主义的。我们看到屏幕上美国西部牛仔的“光辉”形象——穿着牛仔裤、嚼着香口糖，边走边哼着摇滚或黑人音乐，身体左游右摆，衣服玩世不恭、满不在乎的样子，他们吃的是汉堡喝的是可口可乐，离离合合当是家常便饭。。。这样一个放任的社会怎么成为世界的一号强国呢？（或许你会有…..疑问）下面这个小小的例子可能让大家对此有所改观：
1989年10月19, 加州旧金山市发生7级大地震。桥断了，交通瘫痪了，房子、汽车、工厂严重受损，所幸的是人员伤亡还不是很多。地震后的几天，该市的市民遵循政府的劝告留在家中把街道让给救援人员和车辆。并没有因此而产生**、抢购、趁火打劫。好几个取得居民被疏散到露天公园里，市内的餐厅立刻弄好食物送到灾区；市民将家里的罐头、毛被等急用物品送到灾区。街道的灯坏了，市民自动用手电筒轮班指挥交通，维持秩序。
在一个集体社会里，没有法律，就不可能有自由。自由的兄弟是“自律”，自由的另一方面是自我约束和尊重别人的权利。在旧金山大地震中，美国人在自律、公德、相互尊重方面表现出了相当的水准。了解这些有利于我们更好的理解美国宪法的精神和原则。
说到这里我们可以跟我们的国家做个比较，“非典”时期许多物品的抢购，记得我们家乡得醋买到近100块钱一瓶，板兰根十几块钱一袋，还得我们家乡吃醋都没得吃了。当然我想这只是一个局部现象吧！
说到自由我觉得印象比较深的一个例子是：我们中国有一位音乐家吧（当然是后来才出名的）到美国去，环境所迫在美国做过一段时间的“街头艺术家”，和他一块演出的有一个美国人。多年之后这位华人音乐家出了名偶然遇见当年的街头搭档仍然在原来的地方卖艺，他很真挚的对那人说：“朋友，怎么你还在这里，以你的表演技术，我可以帮你找一份正当的职业！”那位外国朋友谢绝了，笑笑说：“我在这里表演也是一种职业啊！”这个小小的例子我想可以从侧面反映美国人和我们中国人对自由的理解上的差异吧！
当然我上面所讲的两个小小的例子只是阐述了我所理解的美国的自由，更深层次的东西还有待以后有机会和大家一块探讨！
在讲下来的内容之前，我向大家对美国总统的大权多少有点崇拜甚至是妒嫉。那美国总统是否如我们想象的那样，为所欲为，想打阿富汗就大阿富汗，想打伊拉克就大伊拉克呢？接下来我讲的内容相信大家会有一个更好的答案！那么接下来我要讲的内容是美国宪法的原则里边的分权原则。
{-学界对美国宪法并不像我们国家的宪法一样有比较统一的定论，我国宪法的基本原则有：人民主权原则、基本人权原则、法治原则、权力制约原则。学者认为美国宪法的制宪精神包含四个原则：
（一）法律至上原则（宪法是全国最高法律，但人民经过一定程序，有权随时修改宪法）
（二）政府制衡原则（行政、立法、司法三权分立且相互制衡，以防止任何部门的权力过于集中）
（三）联邦分权原则（尊重各州自治范围与能力，并防止联邦政府的权力过于强大而影响人民权益）
（四）代表而非代理原则（代表不仅需权衡国家整体利益，更重要是反映地区选民的意见）-} 在这里我只就分权制衡原则稍作展开，分权和制衡往往并不是独立的两部分而是紧密联系的，分权的同时必有制衡！
正如上节课将英宪的同学所指出的，三权分立制最早发生在资产阶级革命时期的英国。但以资产阶级与封建贵族的妥协而告终，未制定成文宪法。最早对这种权力配置方式作较彻底运用，且写进宪法的，是美国。美国资产阶级运用三权分立制实现了内部不同私有集团对国家权力的分享，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。
三权分立是资本主义国家政治制度的一项重要原则，即把国家权力分为立法、行政和司法三部分，分别由三个不同机关掌握的制度。
三权分立的基本原则是“分权”与“制衡”。资产阶级之所以采取三权分立，其主要目的是要造成没有一个人或单独一个机构能够取得绝对统治权，以便更好地维护资产阶级统治。示图——（如图 所示）
美国实行分权与制衡的原则，立法、行政、司法三种权力分别由国会、总统、法院掌管，三个部门行使权力时，彼此互相牵制，以达到权力平衡。
国会有立法权，总统对国会通过的法案有权否决，国会又有权在一定条件下推翻总统的否决；
总统有权任命高级官员，但须经国会认可，国会有权依法弹劲总统和高级文官； 最高法院法官由总统任命并经国会认可，最高法院又可对国会通过的法律以违宪为由宣布无效。
。。。。(图示展开)具体如何体现呢，美国国防就是一个典型。一个政府没有什么比国防更重要的。美国故意把国防的责任一分为二：总统是三军统帅和外交领袖；国会则控制财政，包括军费，并且只有国会才有权正式对外宣战。珍珠港事件当日，并不是由罗斯福总统直接宣战，而是在总统要求下召开国会，国会一致通过对日宣战，“一个巴掌打不响”用在这里正的是最合适不过了。以美国为首的政府每年都要提交联邦政府的工作计划和财政预算，由国会通过拨款执行。国会没有权力指令总统做什么活不做什么，但掌握财政是国会的有力武器。国会对不想政府做的项目不予拨款，政府就难以进行了。
一般来说，国会过半数投票决议了的事情，必须由总统签署，政府才可以实行。假如总统反对国会的决议，亦可以不签署或实行总统否决权。总统否决后以安徽被送回国会讨论投票，这回国会必须3/2大多数票通过，才能推翻总统的否决，迫使总统执行。实际上如果总统运用到否决权，一定会有较为有利的理据，因此国会也就不得不认真的重新考虑总统的意见。所以，国会和总统僵持的局面并不多见。
不过，国会和总统互不妥协的情况还是时会出现的，我们试举下前些年的例子。1995年底，国会和克林顿总统因财政预算僵持不下，互不让步。国会不通过预算案而另提一个预算案，总统不妥协而宣布联邦政府关门。这是自20世纪80年代以来联邦政府与国会谈不拢而关门的第5次，不过以前关门一天半天就解决了，这次竟然持续了20多天才收场。如果最后国会和总统都不做出让步的话，则须将该问题提交联邦最高法院以法律的途径解决了。
说了这么多关于美国政府的分权和运作，目的是说明，美国一切运作都要根据法律，国会与总统也一样要受罚。美国一切都以美国宪法为本，而宪法的最终诠释权是联邦最高法院，所以在三权当中似乎司法权力最大。可是，联邦最高法院终身制法官由总统提名，由国会任命，而经费全部来自国会，所以也受国会和总统的制衡。所以，被认为是世界上最有力的领袖之一的美国大总统，在国内的政治体系中也没有左右一切的权力。即使是在总统分内的国防、外交等范围内，也难免要出尽九牛二虎之力向国会游说，威迫利诱、陈明利弊，或者直接争取民众的支持，才能推动他的政策。最后我想说的是——“做人难，做美国总统更难!” 谢谢大家！
分权原则 篇2
改革开放以后,中国的财政体制经过了20多年的发展和变化。经过1994年分税制改革已基本建立起了全国范围的财政分权体制。政府的职能也开始发生转变,逐渐退出竞争性领域,转向为全社会提供发展所需要的公共服务。同时随着分权化财政体制改革的不断深入,目前地方财政支出在政府总支出中居于主体地位,从而使地方公共服务占有很大的比重。1994年分税制改革将大量财权收归中央,却下放更多的事权给地方政府,导致地方财政的纵向不平衡———在财权上集权,在事权上分权,其弊端正逐步显露出来。本文的目的就是在总结国内外学者现有的研究的基础上,提炼财政分权原则,并提出相关的政策建议。
二、财政分权的事权划分原则
Oates(1995)指出地方公共品的收益范围应该尽量和地方政府的政治辖区相一致。这样可以有效减少公共品外溢和拥堵效应。Shah(2004)认为地方非纯粹公共物品的供给应该考虑辖区的规模和辖区居民偏好。在给定的辖区规模下,就可以对辖区居民进行收益和成本的匹配。Oates (1999)认为地方政府可以更好地了解居民的偏好和需求, 在这种情况下地方政府提供公共物品可以使得成本得到有效地补偿,财政分权可以有效地提高效率。
Bird(2006)指出在财权和事权不匹配,事权超过财权的情况下,地方政府很大程度的依赖于政府的转移支付。 他认为事权的划分应该考虑如下几个方面:收入和支出的匹配,事权和财权相匹配;地方税不能过度扭曲资源配置; 地方政府预算有“硬约束”,能够通过对收入的调节来控制支出和收入的差额。其中最为重要的是地方政府能够有一定的自主权调节支出和收入的差额。
Aehyung Kim(2008)认为支出责任划分的四个标准: 规模经济的效应;外部性的存在:当有较大的外部性时,公共物品应由更高层次政府提供。偏好的异质性:不同辖区之间的偏好不同。竞争可以促进地方政府更有效率。
Joumard和Kongsrud(2003)认为地方政府提供公共品和服务的效率和能力,包括公共行政管理能力在政府责任划分时也是应该考虑。可以让同一级别的地方政府在提供公共品和服务的时,根据各自的效率和能力来划分责任, 不同效率和能力的同级政府可以具有不同的责任划分。
Jorge Martinez-Vazquez(2005)认为事权划分原则为: 根据地理边界、基于公共设施的产权归属、基于公共服务的种类。同时提出地方财政支出主体划分为4个分为社区、城区、市和省级区域。其中社区负责提供贫困人口的住房、基本防火设施、街道标志和照明、街道绿化和森林保护、保护文物、促进和维护文娱和健身设施。城区负责提供组织维护公共秩序、基础医疗、处置家用和工业废弃物、环境保护、维护土地记录。具体关于地方财政主体的责任划分主要包括如下几点:公共秩序中的街道巡逻应该有城区和市负责支出;教育中学前小学中学教育中学校建筑的维护应该由城区和市负责,其中教学的工资和设施则有省提供,技术教育也应该由省提供;公共健康中的救护设施应由城区和市负责组织,提供一般基础医疗服务,空中的救援应由省提供,辖区内的失业保险由省提供;社会保障和福利中社会保护中的对残疾人、孤儿和单亲母亲的补助由省提供,监护支出由城区和市提供,社区需要承担促进作用。对就业人员的再培训、公共工作的支出应由省负责;在农林牧渔中,省负责对农业生产提供支持;交通通信中,对于通信而言社区、城区和市要对服务的提供承担促进作用,道路和公共交通建设,各财政主体分别负责辖区内的道路建设组织,对于主体间的道路由上级财政主体负责。 铁路和航空建设由省负责组织;住房和社区设施中,社会公助房有社区提供,省级提供补助,垃圾和废物由社区和城区收集,城区和市负责处理和利用,街道绿化、照明、标志由社区和市区负责,社区和城区负责基本防火保护,省负责组织灭火工作;娱乐和文化设施中,健身文化发展由社区和城区促进,省负责组织区域的项目。社区、城区和市的图书馆都由市负责,省图书馆由省负责。博物馆、艺术馆都由省来支持,社区和城区共同负责辖区内的文物保护, 省根据文物的重要性给予保护;在燃料和能源中,社区和城区负责组织集中供热,电力供给由社区、城区和市区共同组织;环境保护的支出在辖区内由各财政主体负责,各主体间的由上级主体负责。
三、财政分权收入划分原则和地方税体系
Jorge Martinez-Vazquez(2005)认为税收划分标准为: 收入来源和受益对等、合适的地方收入来源在各辖区之间相对平等分配、拥有不流动的税基。而其中受益原则最为重要。
Bird(2005)提出税权划分标准矩阵利用了一个政策矩阵来解释每类税种在中央和地方征收的难度,横向分类分为了地方财产税、区域消费税、区域个人所得税、区域工薪税、区域销售税、地方和区域商品税。纵向为实施的标准和制约分为:收入充足性和弹性、纳税人的反应、地方责任、行政成本、遵从成本、对腐败的容忍度、政治接受度、扭曲效应、累进性、减少地区间不平等。Bird(2010)提出了标准税权划分如表1所示。
他指出对于现行的税种划分体制中普遍都是非常小的税种划归地方,如小额消费品税和中央征收困难的税种,如财产税成为地方税收体系的重要组成部分。
对于财产税而言存在众多的征收难点如:评估体系、征收成本、纳税人抵制,但是对于统一低税率的房产税的存在很有必要,特别是对于农村地区。消费税:主要是对烟酒和燃油的消费税,与机动车相关的地方税可以根据发动机的使用年数、轮轴的重量来征税,而不是单一看价值。工薪税:应该大部分用于社会保障基金的来源,所以不适合作为区域的税基。个人所得税附加:对于直接税比例较低的国家,作为地方税收并不是很理想。区域商品和销售税:在征税体系比较健全的税收体制下,作为地方税收来源比较有效。
Bird(1993)年认为可以使得财权较大的地方政府可以享有更大的税收自主权来更好承担支出责任。从当前情况来看,为了建立更为高效、负责和稳定的分权体制,地方政府至少可以享有一定程度的税率制定权。
Aehyung Kim(2008)认为的地方税体系包括:使用者费,建立在自愿原则基础之上,可以获得更为准确的公共品和服务的需求,可以提高资源配置效率;尽管财产税征收存在困难,财产税的主要用途在于辖区内道路建设和垃圾收集的支出;消费税:对烟酒的消费税体现了受益原则, 用于地方医疗支出,机动车燃油税用于道路建设。Jameson Boex(2005)提出了地方收入的划分类型,如表2所示。
他认为应该提高税收自主权:主要表现在地方政府可以在一定的范围内指定税率的权力,地方政府的税种设置主要应该包括:个人所得税附加,财产税,省级消费税和增值税,受益税:烟酒附加税、机动车燃油附加税。
根据OECD(1999)的划分,将地方税收的来源划分为4种:自有来源税,固定分成比例税:分成比例由法律确定, 管制税收:分成比例由更高一级政府预算决定,政府间补助。
谷城(2008)认为在中国的分权条件下,地方政府要求获得税收自主权可能会面临较大的政治压力。采用税率分享制替代现行的收入分成制,以使中央以下各级政府能够相对平等、规范地分享某些大型税基的课税权。兰晓强等 (2010)从政府资源配置的角度,建议从两级政府间财政资源优化配置的标准和实现机制出发,重构中央税体系,完善地方税体系,采取税基分享代替税收分成的分配办法, 实行适当赋予地方税权和减少政府层级等配套措施,以进一步完善我国的分税财政体制。吕冰洋(2009)从财政分权中的税权配置角度,归纳和比较了中央政府和地方政府关于税权配置的四种契约形式,研究在地方财政、中央财政和国家财政收入最大化目标下,中央政府和地方政府关于税收努力和最优税权配置选择的三个命题,说明了中央政府在选择政府间税收分权形式时时常面临加强中央财政收入集中与扩大国家财政收入规模的一对矛盾。
Jameson Boex(2005)认为应该对不同能力的政府主体进行不对称分权。地方政府的能力在农村和城市之间的差异比较大,特别是在最基层政府的层面。因此需要在城市政府主体和农村政府主体之间进行不对称的分权,如何让支出权力和行政能力相匹配是在分权过程中需要关注的问题。建立完善分权的协调对话部门,使政府之间对于公共品的供给和支出责任更为清晰的沟通和协调,而不是来自上级的行政命令。
四、政策建议
鉴于中国的实际情况并且结合国际经验,对于中国的财政分权可以提出以下建议。
第一,在适度的财政分权体制下,将部分事权上移。通过对事权和财权划分的原则分析,中国当前的地方政府缺少稳定合适的地方税体系来源,因此从财权和事权相匹配的原则上来讲,很难实现财权和事权的匹配。在财权下放存在困难的时候,可以建立省和地方的联动负担机制,将基层政府负担较大的事权上移给省级政府,减轻基层政府的事权负担。从而从事权这一方面尽量与财权匹配。如果事权上移存在较大困难,就应该加大对基层政府的转移支付的力度,以此来缓解地方政府财政上的压力。
第二,逐步建立起省级的地方税体系。对于基层地方政府而言,由于其税基的限制以及当前房产税评估的难度,在地方基层政府推行房产税的困难阻力非常大,因此作为地方税主要税种的房产税很难再短时间内在全国铺开,但是可以考虑将地方税体系从省级开始试点建立,然后逐步过渡到市级地方政府。同时事权的上移会加大省级政府的财政压力,因此省级政府需要建立起自己的地方税体系。在以上的文献中已经提过地方税体系的设立,在此结合中国实际可以考虑设立省级营业税、省级消费税、机动车燃油费,这些税种的设置主要体现了地方税体系的受益原则,在征收上难度较小,同时税基比较大而且相对稳定,能够成为稳定的省级政府收入来源。
高校权力解构与分权原则研究 篇3
【关键词】高校权力 三维解构 分权原则
【作者简介】张玮、晋曦，中国地质大学（武汉）硕士，主要研究方向：高校事务管理。
步入新世纪，我国高等教育事业发展的显著特点是：在现有国力条件下，高校竞争优势已无法通过传统的规模扩张实现，只有走内涵式发展道路，才能够使高校继续保持并进一步发挥在科教兴国和人才强国战略中的重要作用。目前，许多学校正在尝试的内部分权机制改革，是高校实现内涵式发展的重要举措。
一、我国高校分权机制改革的现状
上世纪90年代中后期，伴随着高等教育规模的快速扩大和高校之间竞争的日益加剧，我国高校逐渐改变承袭于前苏联的科层式管理模式，开始进行以合理分权运行，降低管理重心，保障学术活力，促进民主管理为主要目标的内部管理体制改革。然而，目前的实践显示，这些改革举措不但与国外大学“学院自治”的管理模式相去甚远，而且与高校适度分权、相互制衡、重心下移、两级管理的改革初衷也未能有效实现。
从横向看，由于权力种类多元化、权力边界模糊化，高校内部各种权力相互渗透、相互掣肘。各种权力均以核心权力自居，强调自身的重要性，希望引领和制约其他权力，高校缺乏权力分际的明确规定和权力冲突的协调机制，权力越界行使的情况时有发生。
从纵向看，出于对传统管理模式的行为惯性和对学院管理能力的不信任，绝大多数高校仍旧维持着原有的“家长式”管理方式，紧握人、财、物等重要资源的分配权，仅将大量事权下放至学院，以应对日益增大的管理维度，减轻繁重的事务工作压力；而学院一方面承接了大量事务性工作，工作量和工作压力明显增加，另一方面却无法得到人事、资金等方面的自主权，工作协调的空间被压缩，工作积极性受到挫伤，“被动等待、按指示办学”成为主要选择。2008年，一项针对高校的学院院长和书记的调查显示：对所在高校院级管理状况表示满意的只占30.3%；表示不满意的高达69.7%。由此可见，厘清高校各类权力的属性、构成和边界，确立合理的分权机制，已成为推进高校内部体制改革、提高管理效能的先决条件。
二、高校权力的三维解构
1. 高校权力的横向解构
我国高校主要存在党委、行政、教授、教职工和学生五大主体，与之相对应的，也形成了党委领导权、行政管理权、学术管理权、民主管理权和学生自治权等五类基本权力。其中，党委领导权保障政治导向，民主管理权和学生自治权体现了民主参与，而行政管理权和学术管理权则是高校教育职能的具体落实与体现，是高校权力体系的主干。因此笔者主要对这两项权力进行解构。
行政管理权，主要是指高校为保障组织运转、贯彻整体意愿而设置的，以职务和级别为位阶，以垂直约束为表现的一系列事务管理和资源分配权力。主要包括：发展规划权、政策制定权、人事权、财务管理权、资源配置权、后勤保障权、检查评估权、事务协调权、外部联络权等。
学术管理权，主要是指高校在实现自身教育职能的过程中，对学术性事务所作出的一种判断和决策。这种决策更多依赖于教授、学者或学术研究人员基于自身的知识、技能和学术权威而产生的一种力量和影响力。学术管理权主要体现在课程设置、人才培养、学科规划、师资评价等专业性、学术性领域。
2. 高校权力的纵向解构
笔者认为，应当以权力的影响层面为标准对高校权力进行纵向解构，将其划分为微观权力和宏观权力。
微观权力，主要是指能够由学院自主行使、自我负责、影响力仅及于单个学院的权力。如学院的发展规划权，学院内部规章制度的制定权，学院内部学科发展的选择权，学院内部教学、科研、对外服务活动的实施权，学院内部经费的使用与分配权，学院内部人员的管理与处罚权以及其他事务性工作的管理与实施权等。微观权力由学院行使。
宏观权力，主要是指涉及多个学院或影响全校、单个学院无法自主行使、无法独立承担的权力。如学校整体事业发展规划的制定权；学校经费的分配权；学校人事编制权；院际关系的管理与协调权；监督、检查和考核权力等。宏观权力由学校统一行使。
三、分权运行的原则
以三维方式将高校权力的内涵予以呈现，为确立科学、合理、有效的高校内部分权运行原则奠定了基础。
1. 学术权决策、行政权执行的横向分权原则
从横向权力的分布和影响来看，学术管理权和行政管理权是高校权力中最为核心的并行权力，两种权力之间的冲突与博弈，往往成为社会热议的话题，甚至出现了要求削减，乃至消除高校行政管理权的极端观点。实际上，现代大学内部学术管理权和行政管理权相生相随、无法分割。高校既需要一支优秀的教师和专业技术队伍，从事知识传播、科学研究等学术性工作；也需要一批精干的行政管理人员，对内维持学校的正常运转，对外满足社会的沟通需求。机械地割裂学术与行政之间的关联性，简单地抑制或驱除某种权力的做法，都是轻率而片面的。
众所周知，追求科学知识是高校的生存基础和发展源泉，高校的一切活动都是围绕创造科学知识、传播科学知识、发展科学知识和运用科学知识服务社会而开展的。而学术研究工作就是追求科学知识最根本和最直接的体现。因此，学术管理权理应在高校权力体系中占据最大权重，居于主导和优先地位，并体现为遵循科学的本质和规律，独立而不受干扰地实现对学术活动的判断和决策。行政管理权应当与学术管理权保持相对分离，并被局限为一种执行权力，不仅不能直接参与学术活动的判断和决策，相反应当通过自身的高效运作，最大限度地保证学术管理权的有效行使。
2. 学院为主导、学校为补充的纵向分权原则
目前，学界已对校院二级管理模式中的纵向分权原则多有论述，但绝大部分观点都表述为：“高校应当主动将部分权力下放至学院层面，以调动与激发基层学院参与体制改革、适应社会发展的主动性和能动性。”以学校作为权力纵向分配机制的主导，是一种比较常见的观点和看法。
这些观点较之于过去“计划式”、“指令式”的纯粹行政管理模式有了明显的进步，体现了校级层面对于向下分权、减小管理跨度的愿望。但是其本质仍属于一种“居高临下”的配置式权力分配模式，主导权完全归属于学校，学院的能力、意愿和多样化需求难以得到重视和尊重。
纵观大学发展历史，是先有学科，后有学生和教师，继而形成系、学院，最终合为大学。学科是基础，它决定了高校的人才培养、科学研究和社会服务质量。每个学科都有自身的特点和发展趋势，由多学科集成的高校往往很难深切感受到不同学科之间的差异化需求，自上而下的各种决策也难免有“隔靴搔痒”之嫌；而专业相对集中和趋同的学院却对此具有天然的敏感性，能够迅速快捷地把握住学科方向和社会需求。因此，既然高校内部管理体制改革的根本目的在于遵循教育规律、促进学科发展，那就应该大胆突破传统思维的禁锢，构建以学院为主导的纵向分权机制，即学院应当结合学科特点和自身实际，优先获取管理与发展的权力和资源，自主谋划发展，精确投放资源，实现发展效益最大化；学校应当充分信任学院的内发动力和能力，尽量缩小宏观权力的行使范围，将更多的精力放在争取外部资源、监督促进学院发展、协调处理院际冲突和提供全校性公共服务等领域，帮助和支持学院实现发展目标。
参考文献:
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教育行政集权和分权的利弊 篇4
教育行政的集权制与分权制的利弊是什么
中央集权制和地方分权制的教育行政各有利弊。具体而言，中央集权制的优点在于可以统一国家的教育目标、方针、政策和法规，统筹规划，全面安排；国家可以有效地调节各地区的教育发展，对教育落后地区予以重点扶持；教育行政权力集中在中央，可以加重中央政府对教育的责任，发挥中央办教育的积极性；可以统一教育标准和要求，易于考察和控制全国的办学水平；有利于教育政策、法令的推行和教育经验的推广。然而，中央集权制也有不足之处，主要表现在：容易形成不顾地方特点和条件、强求一致的局面，从而对地方因地制宜发展教育事业造成不利影响；教育管理的主要责任集中于中央，不利于调动地方发展教育事业的积极性和责任感；中央集中管理，地方缺少自主权，客观上使得地方教育行政管理工作者趋于保守、僵化，缺少灵活性，降低了教育管理的效率。
教育行政管理的地方分权制的主要优点是：教育行政权力分散，有利于地方因地制宜发展教育，使教育适应地方的经济和社会发展需要；地方政府和教育行政机关执掌有关的教育权力，有利于充分发挥其办教育的积极性和主动性；地方自主管理教育事业，有利于地方及时处理和决断有关教育问题，提高教育管理的效率，同时反过来也能促使中央集中精力更有效地履行其宏观管理的职能。教育管理的地方分权制的不足之处主要是：教育行政权力分散，不易统一政令、统一标准、统筹规划及统筹兼顾；各地条件不同，对教育事业的认识不同，容易造成教育的不平衡发展；各地自主行政，中央调控能力有限，不利于组织地方之间的教育协作。在大当今世界急剧变化的教育和社会形势下，中央集权制和地方分权制都面临着挑战，许多国家都在进行积极的改革，探索建立适应本国特点的，更科学、更完善的教育行政体制。一般来说，世界各国教育行政的体制改革的战略选择和发展趋势可以概括为：一些实行教育行政集权制的国家，正在尝试突破集中化管理体制模式，向“非集中化”方向发展，以利于发挥地方办教育的积极性，加强对教育事业的民主管理；在一些实行教育行政分权制的国家，以不同的立法形式，逐步加强中央政府对教育事业的控制，已经或正式出现权力相对集中的趋势。
财政分权绩效评析 篇5
我国先后经历了统收统支的财政集中体制、财政包干制之后进入财政分权阶段并形成了具有我国特色的垂直的政治集权与经济分权相结合的制度。中央政府将相对经济增长指标作为衡量地方政府绩效的关键性指标, 并依此建立了针对地方政府的绩效激励机制:在高度集权的垂直政治管理体制下, 中央政府将地方政府官员的政治升迁和其相对经济增长绩效的指标挂钩, 通过相对经济增长指标来考察地方政府官员的绩效, 然后利用自身在政治上的权威来对地方政府进行奖励和惩罚。这样, 地方政府官员就会为了各自的政治升迁而努力的围绕地方的经济增长展开激烈的竞争。这就是中国式的财政分权下的“自上而下的标尺竞争”, 这与西方国家的自下而上的标尺竞争是截然不同的。这个分权模式成功的地方在于一个“向上负责”的政治体制与财政分权的结合。
二、财政分权下的政府行为及结果
财政分权制度施行的十余年来在我国的经济成果也是有目共睹的, 但是, 由于制度设计的不合理, 地方政府为了片面追求GDP而相互通过税收、公共服务等手段进行经济竞争, 引发了一系列经济扭曲, 并导致宏观上的经济问题。
1. 地方保护主义猖狂。
地方政府选择的保护性策略和掠夺型策略, 在垂直化行政管理架构和资源流动性的限制下会增大地区间的交易成本, 导致地区间要素及产品的流动受限, 产生价格扭曲, 降低资源配置效率, 从而损害经济增长。
2. 通货膨胀加剧。
地方政府利用土地优惠政策、税收减免以及压低银行信贷资金成本的方式进行引资甚至给予外资“超国民待遇”, 在这种优惠政策下, 产生对要素的超额需求, 导致投资过度, 进而引发通货膨胀。且在以GDP考核政绩的畸形激励制度下, 地方政府为片面追求高GDP而增加财政支出, 增加流通中的货币供应量, 并超过了实际货币需求量, 加剧通胀。
3. 不利于缩小收入差距。
地方政府在政治业绩压力下并没有坚持财政分权设立的初衷即增加转移支付、发展农业、教育和科学事业以提高农村居民收入水平缩小城乡收入差距。因为基础教育和公用设施能够提升居民福利, 但不是招商引资和GDP竞争的重点, 地方政府不得不将重心转移至“做大蛋糕”而不是“分好蛋糕”, 从而不利于城乡收入差距的缩小。
4. 地方政府债务风险大。
财政分权将政府财权上移、事权下移, 地方政府财权和事权严重不匹配。地方政府在财权小、财力不足的情况下, 为满足公共供给以及改善投资环境等的巨额花费要努力扩收。政府选择的扩大巨额预算外收入规模的做法会加重居民的负担且预算外支出的规模效应递减。
三、政策建议
针对以上的种种问题, 中央政府应采取一定的措施对政府行为进行约束并相应的发展条件鼓励地方政府进行发展型政府的转变。
首先为了控制地方融资风险的进一步扩大应限制地方政府的借款规模、规范地方政府行为并严格控制其过度融资, 与此同时有步骤地开放地方政府债券市场并建立相应风险管理机制。其次是中央政府应监督地方进行财政支出结构的调整, 加大在转移支付、农业、教育和科学事业等方面的支出。另外, 为了有效的减轻通货膨胀压力, 要改变目前对于地方政府过于单一的经济增长评价指标, 引入更为全面的评价指标体系, 在政绩考核时, 更多地参考辖区居民的意见, 防止地方政府行为的扭曲。改善一些非经济性公共物品的供给, 加大反腐败力度对地方政府行为进行约束。在未来的发展进程中, 既要不断整合各种要素资源, 更要从体制与机制入手, 不断规范地区征税行为, 完善政府参与经济活动的方式, 从而使经济能够在一个协调有序的竞争框架下发展。
摘要：1994年以来我国进行了财税体制改革, 确定了我国垂直的政治集权制与经济分权制相结合的财税制度即财政分权。财政分权制改变了中央对地方的激励机制, 减少了政府与群众的信息不对称并在其施行的十余年里在我国产生了巨大影响。但是, 其弊端也是显而易见:在自上而下的标尺竞争下地方政府为了做成“漂亮的业绩”而相互竞争, 产生地方保护、市场割据等一系列经济扭曲。本文对上述问题进行了说明并试图找出相应的解决之道。
关键词：财政分权,政府行为,通货膨胀,地方融资
参考文献
[1]范子英、张军, 财政分权与中国经济增长的效率[J].管理世界, 2009 (7) .[1]范子英、张军, 财政分权与中国经济增长的效率[J].管理世界, 2009 (7) .
[2]刘小勇、李真, 财政分权与地区市场分割实证研究[J].财经研究, 2008 (2) .[2]刘小勇、李真, 财政分权与地区市场分割实证研究[J].财经研究, 2008 (2) .
分权抑或集权 篇6
关键词：财政分权指标；科技投入； 区域竞争
文章编号：2095-5960（2015）04-0034-07；中图分类号：F812.45；文献标识码：A
一、引言
自1995年中国开始实施科教兴国战略，政府在科技教育方面的经费投入持续增长，尤其从2005年以后，科技研发财政经费的增速更加迅猛，从2005年的1354.9亿元提高到2013年的6184.9亿元。巨大的科技经费增量的同时，如何衡量科技经费的产出效率成为研究热点，尤其是把握不同省际的差异及其原因，对于未来我国提高科技经费投入效率具有重要意义。
已有讨论财政分权的文献主要考察了经济增长和分权的关系，而刻画单一事权和对应产出的文献较少，并且其中使用的各种不同的分权指标缺乏内在机理的说明。本文着眼于政府科技投入的分权指标——一个更加细分的事权。地方政府资助的科技项目，当然期望主要为地方的经济增长服务。虽然中央政府制定了多样化的数量和质量的考核指标，但仍然无法动摇地方政府科技投入极其明确的利己目的。张军（2007）[1]分析了中国的分权有经济上分权和政治上集权的特征，政治上的集权对于官员考核具有异质性（经济上的考核相比而言具有更多的同质性），但是在一些细分的专业部门，特别是科技管理各部门，由于其指标不是复杂的总量指标，所以，对于地方主观的考察，会更加趋向于同质化。也就是说更加符合传统（第一代）分权理论的前提条件。
在这样非常专一的目标下，地方政府的投入到底有多大的作用，并且相对于中央政府科技投入而言，在一个狭义和清晰的创新指标作为目标的情况下，地方政府是否有更加好的成绩呢？本文试图通过研究揭示三个主题：1.按照直接受益人平均的新分权指标体系的正确性；2.地方政府科技投入的必要程度和现有分权制度安排的效果；3.通过东中西部比较来观察科技发展是否存在强者恒强的趋势。
二、文献综述
在Blank，David M.，George J. Stigler（1957）开始对政府科技投入的绩效做了评估的努力之后[2]，随着政府投入策略越来越显著，这方面的文献也越来越多，主要集中在四个方面：第一，政府科技投入作为解释变量对于经济增长的影响系数的分析（Martinez-Vazquez，McNab，2002）；[3] 第二，政府科技投入对于企业科技投入的作用系数以及机理研究（Zvi Griliches ，1979）；第三，以税收来实现的政府科技投入的效果评估（Warda，1999；[4]Jacek Zhu，[5]Pingfang等，2006；蒋建军、齐建国，2007[6]）；第四，政府R&D投入的综合绩效评估（李涛、黄纯纯，2008；[7]解茹玉，2009；[8]马少强，2011[9]）。第一类研究实际是集中于测度生产函数中广义技术的贡献，这个广义技术，实际上不能区分除了资本和人力资源以外其他所有影响产出的因素，所以和狭义（或者说精确）的技术创新的贡献率概念还有很大差别。早在1979年Zvi Griliches就指出这种在生产函数中对于资本人力的补充的广义技术的分解是困难的，这种思路的研究试图通过计量实证，讨论政府R&D投入对于企业R&D投入是促进抑或挤出，在机理的说明上比较牵强。第三个关于税收优惠的问题，国外研究较多，虽然国内学者做了些工作，但是由于中国的数据难以取得，所以贡献寥寥。
张五常（2008）总结和归纳了对于分权的正面评价：财政分权有利于提高地方政府积极性和对于地方异质性的处理，在激励和资源配置方面作用明显，这种被称作“县域竞争”的治理模式促进了中国三十年的经济高速发展。而负面的评价在于：第一，区域分割导致科技投入作为一个准公共品有被挤出的问题（李涛、黄纯纯，2008）；第二，区域不平等的加剧（解茹玉，2009）；第三，信息不对称被分权强化，从而使得上级的监督更加不易（马少强，2011）；第四，中国式分权，只是在中央监督层面对于地方的放宽，而地方层面仍然是集中，那么行政色彩浓厚的政府诱导型波动就会是一个惯例，这点和Ti Bout（1956）及Musgrave（1959）[10]等对于分权的定义是有区别的。关于分权讨论的另外一个特点是主要集中于总量意义上的经济增长和分权的关系。而纵向部门中的分权，由于更多地吸纳下级参与者意见，更加趋近于国外文献讨论的“联邦分权”。在科技投入参与者中，科技部及下属各地的厅局、中科院及分院、大型学校和大中型企业还有正在壮大的国家投资公司（或产业引导基金），大致可以形成一个“联邦体制”，并且由于主体增加，R&D投资目的也越来越有多元化、市场化的倾向。这种状况使得对于政府科技投入的分析，能够接近于理想的理论假设条件；第五，无论是第一代分权理论还是走得很远的第二代分权理论，Duc Hong Vo（2009）[11]认为都需要扎实的实证来检验。
通过文献梳理看出，对于政府R&D投入的正向作用，基本还是肯定意见居多，但是对于政府R&D投入的合意比例和绩效评估有很多分歧。对于政府投入决策机制的分析，也没有精确的模型。本文目的在于通过分解政府作用这个外生变量，来观察地方政府科技投入的产出效率。以期通过不同初始禀赋的省份科技投入效率的比较，寻求产出效率改进的逻辑。
三、指标构建、数据与计量模型
（一）指标构建
对于分权指标的更加精细化的设定，一直存在很多不同的意见。如何针对中国的特殊情况构建合理的指标划分方法，周业安、章泉（2005）[12]，张晏、龚六堂（2005）[13]等都有详细地讨论。在总量讨论中有时候使用支出收入的对应指标来分析分权，但是在单项支出中，无法确认对应收入，所以用单独的支出来代表事权划分的比例。本文基于直接受益人群人均值而不是总量或者总人口平均（基于科技支出的使用者的具体指向，用科技人员群体作为人数平均的基础具有更加现实的逻辑）构建了六个指标，科技人员和“科学家”（中高级职称）都具有左右政府科技投入的作用，所以，用科技人员和“科学家”作为省级政府科技分权指标的分母，更加具体和有指向性。同时为了进一步确认指标的稳健性，又使用了几个常规指标作为参考。
试图用这两个人均分权指标来分析各个省级区域科技分权的效果和投入的倾向性（对于专利的增长如果是指向明确的，那么可以认为至少财政对于科技的投入是短期目标明晰的，长期的影响由于缺少长时间序列的数据，所以超出了本文实证分析的范畴）。
（二）数据来源和处理
本文数据来源为《中国科技统计年鉴》（2008年—2013年），外商直接投资数据则选取了中国商务部的数据。各省（依照惯例不包括西藏和海南）的财政科技投入没有在年鉴中列出，用科研院所大中型企业和大专院校的科技经费筹集中的财政筹集作为各省的科技财政投入（包括中央和地方两级财政的投入）。依据以上两个代替指标算出的各省地方财政科技投入和各省财政科技总投入的比例（加总各个省的这两个数据）从2008年到2013年分别为0.34，0.34，0.42，0.36，0.34，0.38。而同期的科技统计年鉴中给出的全国总的地方财政科技投入和总的（包括中央和地方）财政科技投入分别为：0.368，0.374，0.355，0.368，0.394，0.4。两者比例基本接近，由此，我们认为拆分的各省省级地方政府科技财政投入是逼近事实的。观察到2008-2013年的全国科技活动内部支出经费中，劳务费对总内部支出的比值为43.5%（均值），固定资产构建费占内部支出的比值为56.5%（均值），所以我们使用了PIC权重44%，PII权重56%的价格调整指数构建。（朱平芳等2003年提出的科技投入价格调整方法，是用PII权重45%，PIC权重55%[13]），本文计算使用软件为stata12和eviews6.0版本。
（三）变量和计量模型
本文以专利数量为被解释变量，应用柯布道格拉斯函数的基本形式，并加入了控制变量：
6个分权指标df1-6作为自变量，被解释变量为各省份专利数zl，控制变量常用GDP作为大的经济环境的刻画，经济环境的改善和增长不仅能够直接指向进一步的科技投入，而且社会的综合环境包括不限于教育生活状况制度环境等也会间接促进技术增长。外商直接投资（FDI）被大量文献作为外部科技冲击的指标变量，所以这里也用来作为控制变量。在直接投入中，分列地方政府科技投入df，，各省份非财政的科技投入用qt表示。下标i为省份，t为年份。所有变量取对数，以计算增长率。
四、实证结果及分析
（一）单整和协整
为避免伪回归和偏误，首先进行单位根检验，使用LLC检验并且为了避免LLC检验要求每个个体的自回归西湖都相等的缺点，联合使用IPS检验，两种方法的检验结果都表明除了GDP以外的其他变量都通过了零阶单位根检验。
由于有非单整变量的存在，所以要进行协整检验以判断变量之间是否存在协整关系，使用Kao（1998）提出的ADF检验。以下是具体结果（以分权指标1为例，其他分权指标结果基本相似），见表3：
（二）固定效应或随机效应
由于中国各个省份具有禀赋的差异性，使用固定效应模型是稳健的方法。虽然以hausman检验结果来判断是否使用随机效应有争议（Allison，2009），我们仍然给出了hausman检验的结果（篇幅原因，没有给出随机效应实证结果），亦表明不支持使用随机效应模型。考虑到可能存在自相关及异方差问题，采用了分省层面聚类调整标准误的方法（Petersen，2009）。
计量结果（表4）表明六个分权指标都通过了显著性检验，但是在使用同样控制变量的实证结果中，使用前两个分权指标的拟合度为0.738和0.791，明显高于后面四个模型拟合度（0.461，0.491，0.417，0.578）。在六个分权指标中，说明这两个以技术人员或者“科学家”为分母的人均指标明显好于按照总人口平均的分权指标，也好于不按照人口计算的分权指标，由此可以认为，这种划分事权的指标，既有逻辑上的合理性也有实证上的说服力。也就是说，基于纵向部门层面（而不是按照省级地域划分）的分权指标应该按照具体受益者人均值而不是总人口平均来测度。
为了考察滞后因素的作用，我们在基本回归模型中加入各变量的滞后项，包括滞后一期和二期，对于系数不显著的（滞后）变量进行删除（限于篇幅，不列示结果，需要可向作者索取）。表5为使用六个分权指标的六个模型在选取了合适的控制变量滞后期后的实证结果。
表5的结果，我们采用了分权指标1和分权指标2及滞后项，地方政府滞后一期的投入增长，可以增加58% （e0.459-1=58%）的科技成果增长。而GDP滞后二期的增长，则对于科技成果增长有更加显著的效果。外商直接投资则表现为一个负面的影响。在使用其他非人均分权指标的模型3、4、5、6中，地方政府科技投入滞后一期的增长对于科技产出带来了负面的影响，这样的结论显然不是能让人信服的，也说明了使用人均分权指标的正确性。
五、区域因素的分解
继续进行传统意义上东、中、西三个地区的分别回归，用上面的计量模型，使用科技分权指标1作为因变量对东部、中部、西部地区分成三个样本组分别进行回归，发现东部和中部拟合良好，而西部样本大部分系数无法通过显著性检验。在东、中部的基础上加入重庆、四川和陕西，我们发现没有模型系数的显著差异，说明重庆、四川、陕西等和其他西部省份没有同质性，而和东、中部大样本具有同质性（重庆、四川和陕西是历史上的教育科研资源集中地，所以，在科技领域，从一般经济地理角度划分的西部在R&D研发的地理划分上并不合适）。按区域的回归分析结果如表6所示。
专利和地方政府投入和地方政府自主权有着明显的正相关关系，并且滞后期最显著在滞后一期（地方政府投入）和当期（分权），有人计算的地方政府投入对于专利产出的显著性最强的在滞后5年（朱平芳，2005），可能的原因除了样本不同之外（上海和全国），还有可能是数据截取区间不同（朱平芳数据稍早），越到后来，某些技术的发展加速越快，“干中学”起到了作用。还有一个重要原因，就是分权指标设定的不同。
用GDP来刻画鼓励创新和技术进步的大环境，可能有一定的意义，因为是滞后二期，不能完全地说根据三年前的GDP增长来决定三年后的财政投入，可以设想GDP增长引致诸如教育，人才引进方面的措施的增加和落实，使得创新有更好的土壤（中部滞后二期GDP增长影响了专利产出0.98，东部为0.5）。外商直接投资FDI对于国内专利的产出系数没有统计显著性，外资应该不会在这么短的时间内就通过人员流失或者外包等形式形成知识保护框架下的外溢性，这和其他文献的分析结果一致，长期内，我们还是乐于假设有外资带来的技术对于国内创新的正面作用，这样考察长时期内的知识外溢没有长时间的时间序列数据作为支持（2008年以前数据的统计口径和2008年以后不一致）。
地方政府科技投入发挥了显著的效应，但是不意味着越发达就对于短期科技创新（如果认为大多数专利是相当于一些更加重大的创新来说短期化的成果）的支持力度越大，中部地区政府滞后一期投入取得了对于专利产出0.81的显著性高于东部地区的0.65，是否从一个侧面说明了中部地区由于有尽快赶超或接近发达地区的冲动从而对于短期效应的重视。而西部没有很好的表现，我们简单分析可能是基础太过于薄弱或者人才流失。分权的影响在当期（东部0.66中部1.03），和一般的常识可能不一致，因为专利还是一个需要时间积累的过程，但是，由于解释变量是专利差分，所以，是否可以理解地方政府极其迅速的反应？在一些使用包络分析（DEA）或者随机前沿方法讨论科技效率的文献中（刘玲利、李建华，2008[14]；方爱平、李虹，2013[15]），无论是用新产品产值，还是专利申请量和GDP作为被解释变量，都发现了东部地区某些发达省份（直辖市）的财政科技投入的低效率，这个低效率和本文实证结果具有一致性，可能有三个原因，一个是这些经济发达地区可能重视其他指标，比如基础性的研究，另外一个是，可能这些经济发达地区的投入确实太多了。最后就是由于缺乏数据，我们没有进行“有效专利”的统计，因为根据有效专利的概念，这些经济发达地区的有效专利比例明显高于其他省份，所以单纯以专利申请作为变量，是有一定局限性的，但是根据前面叙述我们找不到更加好的变量。
六、结论和建议
综合前述对财政投入对科技进步、技术效率的影响的理论与实证分析结果，可以得出以下结论：
首先，分权指标设定，应该考虑具体的直接受益人群，特别地，科技分权不能用简单的人均财政支出作为指标，更加不适合用总量指标。其次，地方政府在短期科技创新中的作用是明显的，特别是中部地区表现出了急迫的业绩意识，这种倾向至少在短期内是值得鼓励的。再次，东部地区地方政府财政科技投入作用不如中部，可能是把钱用到了中长期研究项目上，所以没有理由怀疑地方政府对于信息的掌握和做出的判断，科技财政支出的地方自主权，值得增加。最后，虽然缺乏知识产权以参股入股方式交易的数据从而不能进行实证分析，但可以想象交易机制对于科技创新的正面作用。
在财政分权的制度背景下，财政支出结构对科技效率有很大的影响，调整和优化财政支出结构，能够推动我国生产方式转变，提升我国的科技创新水平，是我国政府亟须完善的重中之重。 首先，除了少数几个西部省份或者民族地区，大多数省份表现出了对于财政科技资金的比较有效地利用。因此从短期科技成果发展的角度，可以多向地方政府做放权的倾斜，给地方更多的财政自主权，也希望能在新一轮改税体制改革即将进行之际，设计方案进一步提高地方财政的积极性以及财政科技投入的效率。其次，注重逐渐降低地区之间的财政科技投入效率的差异性。从分析可知，西部地区，可能是处于资金扶持没有到达一个底线标准的阶段，所以其产出效应不明显。西部地区也有一些很有特色的研究院所和大中型企业，对于他们的科技支持应该加大，从而让他们走上可能的中部地区的科技发展路径上来。再次，注重科技人才的培养。要加快科技创新体制的改革，培养大量的创新人才。基于本文财政分权以科技人员人数作为分母的合理性，那么财政科技投入和科技人员数量的关系非常紧密。在西部地区，可以遵循科技研发资金配置的内在规律，壮大和增加有特色的科研机构和人员队伍，从而多渠道增加科技财政资金的扶持。
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