中国式分权农业经济（共8篇）
中国式分权农业经济 篇1
摘要：以我国31个省区1994—2010年的面板数据为基础, 从财权、事权、人事权和产权等方面构建了中国式分权结构模型, 描述了中国各省区中央与地方分权的相对规模与变化。运用DEA方法分析了各省区不同年度经济发展的综合效率, 并分析了中国式分权水平与区域经济运行效率的关系。同时, 对不同关系类型进行了分析, 结果表明中国式分权水平对区域经济运行效率的影响存在一定的跨地域和跨经济发展水平的差异, 并指出市场经济发育水平是导致这种差异的主要原因。
关键词：中国式分权,DEA,区域经济,技术效率
1 引言
“中国式分权”概念最早是由钱颖一等学者提出的[1], 其核心内涵是分散的财政体制与集中的政治管理体制的结合。政治上, 中央政府对地方政府保持绝对的控制, 地方主要官员由上级政府任命, 地方官员的任命与升迁是中央政府激励地方官员遵循中央政策的手段;经济上, 地方政府拥有一部分固定税种的收入权和安排支出权, 控制着我国大部分的经济资源[2]。1994年我国开始推行分税制财政管理体制改革, 此次改革围绕扩大地方政府的财权与事权, 体现较为明显的分权化趋势。分权水平越高, 意味着地方政府被赋予越大的决策权力, 在对本地经济发展路径选择上享有更多的自主权, 加之以GDP为主的政绩考核机制, 成功地调动了地方政府发展地方经济的积极性。地方政府一方面财政支出压力增大, 另一方面成为相对独立的经济主体, 地方官员积极参与晋升博弈, 客观上表现为不同程度的“地方政府主导型”经济模式。甚至有学者认为中国的政府与企业没有明显的分界线, 地方政府就是企业[3]。
近年来, 许多文献对分权与经济增长的关系进行了验证, 得出的结果呈多元化[4,5,6,7,8,9]。对我国这样的发展中大国来说, 资源和经济要素通常需要在众多的部门和地区之间垂直或水平整合, 区域经济运行的效率也在一定程度上受中央与地方政府间的分工与权力分配的影响。以1994年的分税制改革为分析的出发点, 从实证角度分析中国式分权对区域经济运行效率的影响, 是本文的研究课题。
2 中国式分权指标选取与模型构建
早期对中国式分权的认识忽略了对“产权区域”制度的分析。许多学者在分权与经济增长或经济绩效的研究中, 直接以财政分权作为中国式分权的指标。可以说, 政治集权和财政分权分别从标尺竞争[10,11,12]和财政激励两个方面使中国的地方政府产生了经济建设的冲动和倾向, 而“产权区域”制度赋予了地方政府辖区内土地、矿藏等市场竞争中相对强势的自然资源的事实产权, 最终使地方政府成为市场竞争的一个主体, 经济建设的冲动才得以运作和实施。所以, 本文认为在分权与区域经济运行效率的研究中, “中国式分权”的内涵应延伸为集中的政治管理体制、分散的财政体制和“产权区域”制度相结合的分权模式。
2.1 分权指标选取
中国式分权是包含政治管理体制、财政体制和“产权区域”制度在内的分权模式, 具有多维度的特征, 选择单一指标无法全面反映分权信息, 特别是我国目前这种规范程度相对不高的“事实”分权而言, 更是如此。因此, 有必要构建一个全面综合的中国式分权衡量指标体系, 尽可能涵盖政府间财权、事权、人事权和物权 (产权) 等关系的全部信息。
综合既有的研究成果, 结合中国式分权的实际, 同时考虑数据的可获得性, 本文选取以下6个分权衡量指标 (表1) , 以尽可能地涵盖中国政府间财政收支权力配置、人事与行政管理权[13]以及公共产权收益等各个方面的信息。
主要是: (1) 地方财政收入比重 (RR) 。地方财政收入比重为地方人均本级一般预算收入占中央和地方人均本级一般预算收入的比例。该指标衡量的是地方政府相对于中央政府拥有可支配的一般预算收入的大小。此外, 还要过滤掉人口和经济规模的影响, 以在一定程度上减小税基丰裕程度对实际分权程度的干扰。 (2) 地方财政收入自治率 (RA) 。地方财政收入自治率为地方本级一般预算收入占地方预算总收入的比重, 其中预算总收入为一般预算收入与预算外收入之和。该指标间接反映了地方政府对财政转移支付的依赖程度, 衡量的是地方政府对财政收入自主支配的程度。 (3) 地方财政支出比重 (ER) 。地方财政支出比重为地方人均本级预算支出占中央和地方人均本级预算支出的比例。该指标衡量的是地方政府相对于中央政府承担的支出责任的大小。同样, 该指标也要剔除人口和经济规模对实际分权程度的干扰。 (4) 地方财政支出自决率 (EA) 。地方财政支出自决率为地方本级预算支出扣除中央转移支付后的余额占地方预算总支出的比重。该指标衡量的是地方政府拥有自主决定权的财政支出占财政总支出的比重, 反映了地方政府在财政资金安排和使用方面受中央政府约束程度的大小。 (5) 行政管理分权度 (AD) 。行政管理分权度为省万人公共管理和社会组织职工人数占全国万人公共管理和社会组织职工人数的比例与官僚一体化指数 (官僚一体化指数, 即省委书记的职业背景, 考察省委书记与中央和地方的相对接近程度) 的乘积。某省公务员相对规模越大, 意味着该省内部相同数量的公务员管辖和治理的人口规模越小, 辖区居民对地方政府的影响相对更大。此外, 由于地方主要官员由中央政府任命, 不同职业背景的官员对本地信息的获取和对中央政府的“接近”程度不同, 在考察中央与地方分权时, 也不能忽视这种政治控制过程的影响[14]。 (6) 地方预算外收入膨胀系数 (PR) 。地方预算外收入膨胀系数为地方预算外收入与中央预算外收入的比值。我国强调国家对自然资源的最终所有权, 忽视了最终产权的实现形式。各级地方政府代表中央政府行使所辖区域内对土地、矿藏、森林、海洋等的使用权、收益权和处置权。这些收益构成了地方预算外收入的主要来源。预算外收入间接反映了地方政府的区域产权的相对规模。
2.2 模型构建
为了简化中国式分权指标的维度, 需要在数据标准化后对上述6个分权指标的信息进行加总, 从而获得一个可全面反映中国式分权程度的组合指标。需要说明的是, 由于对于6个分权指标的权重wk (k=1, 2, 3, …, 6) 没有任何先验的信息, 因此设定每个指标的权重相等, 即wk=1/6。使用加权求和法得出的组合指标与财政收入占比、财政收入自治率、财政支出占比、财政支出自决率、官僚一体化程度、行政管理分权度和预算外收入膨胀系数相关系数见表2。
注:**表示在0.01置信水平上显著。
2.3 结果
中国式分权组合指标的测度结果见表3。
3 分权与区域经济运行效率测度
3.1 效率测度模型选取
效率的测度通常有两种方法:一种是参数方法, 最为常见的是随机前沿生产函数分析法 (SFA) 。它在进行效率测量时面临的最大问题是该方法不适用于多产出的情况。另一种方法为非参数方法, 最常见的是数据包络分析法 (DEA) 。它不直接对数据进行综合, 无需假定任何形式的生产函数, 也无需事先给定投入和产出指标之间的权重分布, 是一种可以评价具有多个输入、输出的相同类型的若干个生产或非生产部门相对效率的有效方法。在省区经济发展的对比中, 若将省区视为一个决策单元, 则其投入和产出无疑是多元化的。DEA方法正是一种可以评价具有多个输入、多个输出的相同类型的若干决策单元 (DMU) 相对效率的有效方法, 已在区域经济发展效率评价中得到了广泛应用[15,16,17]。
C2R模型是DEA的基本模型, 由Charnes、Cooper和Rhodes等人提出[18]。假设有n个决策单元 (DMU) , 每个DMU (i=1, 2, 3…, n) 有m种输入和s种输出, 分别用Xi和Yi表示, 则C2R模型的对偶规划表示为:
在该模型中, θ为DMU0的有效值, 即投入相对于产出的有效利用程度;λi为相对于DMU0重新构造一个有效DMU组合中i个决策单元DMUj的组合比例;s+、s-为松弛变量。若θ=1, 且s+=0、s-=0, 为DEA有效, 产出已达到最优;若θ=1, 且s+≠0, s-、0为弱DEA有效, 产出有待提高;若θ<1, 为非DEA有效。
3.2 数据与变量
为了全面、动态地描述区域经济运行效率的变化态势, 本文的研究选择我国31个省级行政单位 (不包括香港、台湾、澳门) 1994—2010的相关数据作为研究基础, 数据来源于相应年度的《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》。将不同年份的同一个省区看作不同的决策单元DMU, 所以共有524个决策单元 (重庆市为1997—2010年) 。
区域经济运行可看作是一个投入—产出的生产过程。根据数据口径的统一性、代表性、可操作性等原则, 借鉴经济学相关理论研究成果, 考虑到指标的经济含义以及数据的可获得性, 设置了如下输入及输出指标: (1) 输入指标。可将输入看作资本、劳动和和技术知识三部分。用资本存量 (亿元) 指标代表各省区的资本投入, 用从业人员数 (万人) 指标代表各省区劳动的总投入量, 用教育经费 (亿元) 指标代表各省区技术知识的投入量。 (2) 输出指标。本文采用人均GDP (元) 指标、财政收入 (亿元) 指标和社会消费品零售总额 (亿元) 指标代表各省区经济系统的输出部分。
3.3 实证结果
本文采用Deap2.1软件对1994—2010年各省区的综合效率 (技术效率) 进行分析 (表4) , 计算结果从略。
注:“**、*”分别表示在0.01和0.05水平上显著。
通过对中国式分权复合指标与区域经济运行效率相关关系的测定, 结果见表4。内蒙古、安徽、江西、广西、海南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海和宁夏等12个省份的中国式分权复合指标与区域经济运行效率存在正相关关系, 其他省份不存在相关关系。从分布区域看, 除广西、海南等两个东部相对经济水平较低的省份, 其余均位于中西部地区, 且经济发展水平在全国范围相对较低。从以上结果来看, 中国式分权水平对区域经济运行效率的影响存在着一定的跨地域和跨经济发展水平的差异。对经济发展水平相对较高的东部地区, 分权水平的高低对区域经济运行效率影响不明显;对经济发展水平相对较低的中西部地区, 特别是西部地区, 较高的分权水平对区域经济运行效率有一定的正效应。
分权对区域经济运行效率的影响不仅和分权的程度有关, 一个地区的历史背景、文化特点等都将影响分权对区域经济运行效率的作用效果。现阶段财政支出压力以及以GDP为主的政绩考核机制, 使我国的地方政府和官员都以发展经济为己任, 不断改善地区投资环境、增加公共基础设施投资以吸引外来资本。但东部地区具有先天的地缘优势和国家给予的各种优惠政策, 发展初期集全国之力的资源供给产生了东部地区的竞争优势, 市场经济发育程度相对较高, 非国有经济、产品市场、要素市场以及市场中介组织的发育水平较高, 政府分配经济资源的比重、对企业的干预以及规模相对较小, 经济职能相对弱化, 因此政府间的权力分配关系在东部地区对区域经济运行效率影响相对较弱。反之, 在中西部地区, 由于市场经济发育水平相对较低, 地方政府在资源分配中所占的比重较高, 市场力量相对薄弱, 中央与地方政府间权力分配关系的影响相对较强。
4 结论与讨论
中国式分权包含了复杂的政府间财政、人事、产权等方面关系的信息, 仅从单一维度对中国式分权进行评估是不完全的。本文通过构造中国式分权与区域经济运行效率的模型, 并利用相关数据实证研究了中国式分权对区域经济运行效率的影响。研究发现, 中国式分权对区域经济运行效率的效应存在一定的跨区域、跨经济发展水平差异, 中西部经济发展水平相对较低的省份, 分权优势高于东部地区。同时, 本文进一步指出, 市场经济发育水平是导致中国式分权区域经济运行效率效应呈现跨区域、跨经济发展水平差异的重要原因。
本文将我国的产权区域制度纳入到中国式分权的分析中, 更为全面和准确地对中国式分权水平进行评估, 从而为进一步研究提供了基础。不足之处在于, 受统计年鉴统计口径的限制, 数据只能分析到2010年;统计方法、DEA投入和产出选取不同的指标, 结果差别较大。本文的分析结果只能代表投入 (资本存量、从业人口、教育经费) —产出 (人均GDP、财政收入、社会消费品零售总额) 的区域经济运行效率, 具有广泛使用性的效率模型有待进一步探讨。
从集权分权看地区间经济差距 篇2
中国的地区间经济差距问题一直以来备受世人瞩目。
进入21世纪以后，中国以实现“和谐社会”为目标，通过积极推动包括“西部大开发”、“中部崛起”、“东北振兴”等宏观地区政策，来寻求缩小地区间经济差异实现地区间均衡发展。
从一系列的针对省域数据分析的先行研究中可以观察到，从2007年开始，经济增长率已经出现从以往的“东高西低”向“西高东低”转变，这似乎意味着地区间差距可能以中西部赶超东部的形式逐渐趋向缩小，但中国的整体经济差异仍在扩大。
进一步对于经济差异的内部形成原因加以分析后可以看出，近年来几个大区域之间，即东部、中部、西部、东北部这四大区域间的经济差距开始不断缩小，拉大中国整体区域差异的因素则来源于各个区域内部。
如果更进一步针对每个省内的经济差距加以考察可以很明显看到，许多省份内部的县域差距在近10年来扩大倾向明显，其中多个西部省份的省内县域差距的拉大尤为显著。
经济差距“总体在改善、局部在扩大”的特征明显，为什么会出现这样的情况？
可以从1994年的分税制改革中找到原因。1994年的分税制改革解决了中央的财政窘境，增强了中央财政的转移支付能力，但也导致一系列问题。其一，主要解决了省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题。其二，财权与事权的划分不匹配，地方事权较重而财权较小，中央反之。
由于财源的向上集中，中央可以更好地运用财政转移资金来推动地区间的宏观调控，但与此同时，由于分税制改革主要面向的是省级财政与中央财政关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政关系，地方事权过重，而没有得到相匹配的预算内财权。地方由于无法获取来自正规渠道的预算内资金，只能依赖于预算外或制度外来获取相应资金。
土地出让金，成为地方政府（市县）资金的主要来源。近年来随着不断高涨的城市化热潮，地方政府对于财政资金的需求不断高涨，土地财政也随之成为地方政府获取城市建设资金的必然选项。城镇化与土地财政同时也是拉大省内经济差距的重要原因之一。城镇化进展快，城市基础建设好的地方土地价格也将随之相应上涨，而政府则能从中获取更多的土地收益。
相反城镇化进展慢，城市基础建设搞得不好的地方土地价格的上涨也慢，而政府则无法从买卖土地中获取更多的收益。
在近十几年内虽然很多地方政府通过成功的运用土地资源，推动了当地的城市化發展也增加了当地的财政收益，但并不是所有的地方都适用于通过土地运作来获取资金这一模式的。
中国财政分权制度与地区经济增长 篇3
中国在经济方面的改革包括很多方面,主要有投资市场、价格体制、财税体制等方面的转变,财政体制的改革一直以来都在经济发展上占有重要的位置,它的改革成效与我国的分配制度有着密切的联系。我国自从实行计划经济体制以来就开始对财政体制进行改革,这是一个复杂的过程,在调整变动的时候会涉及很多方面的利益,主要影响着政府、企业和居民之间的利益分配。从我国实行对外开放的政策开始,财政部门已经实行了四次重大的变革, 这些改革主要集中在扩大地方政府财权方面,通过给地方政府更多的财权可以提高地方政府在理财方面的积极性。 财政体制的变革需要相关政策的指导,在对财政体制不断的变革中,财政权利在总体上开始下放,分权化的财政体制为地区经济的发展提供更多的动力,地区经济在财政体制的刺激下开始快速发展。有效地调整中央和地方的财政关系会对很多方面的体制造成影响,比如说税收制度、银行的政策和对外贸易体制都会受到一定程度的影响。虽然从理论上看,财政体制的变革对地区经济的影响不是很大,但是财政体制改革的实践证明,从经济发展的整体过程来看,财政分权制度在历史的变迁中对经济的增长做出了很大的贡献。
2文献回顾
在经济学领域很多学者都在财政分权理论上提出了自己的观点,特别是马斯格雷夫和奥茨在该领域做出了重要的贡献,他们提出的关于地方财政的理论标志着完整的财政分权理论的初步形成。很多国家在改革财政体制的实践经验都充分体现了分权化的趋势,财政分权理论强调的是政府的财政权利,政府在财政决策中要更多地保护纳税者的利益,而且还需要提供公共物品的服务,这些财政职能有利于帮助政府将财政资源进行更好的配置,但是在具体的实施过程中仍然会产生资源分配不均的现象。不同的财政分权理论对地方政府发挥财政权利的作用有着不一样的看法,委托代表理论和公共选择理论认为地方政府的财政权利有利于提高经济运行的效率,一些经济活动在地方政府的干预下会使投资活动发生转向,一些干预不多的地区会吸引更多的资源; 还有一些理论认为财政分权促进经济发展主要通过控制地方企业的预算来实现。然而财政分权也会带来一些经济问题,比如说在社会福利制度方面会很难实现公平,而且税收在执行的过程中会遇到很多困难, 这些问题都是由公共品投资导致的,公共品投资由于受到财政分权的影响会产生外部性问题和规模经济问题。很多文献都对财政分权和经济增长的关系进行了分析和研究, 针对不同的研究,学者们得出的结论都存在着很大的差异,有些学者在研究一些东欧国家在转型过程中实行财政体制改革的经济效益,他们的研究认为财政分权与经济增长的关系并不明确,在以往的理论研究中,这种关系比较简单。肖芸的理论研究认为经济在财政分权政策的影响下具体变化情况与税率有关,这种结论是通过数值模拟方法得出的,他们认为财政税率、消费税率与经济增长率是密切相关的,税率的变化会影响经济的增长。
3分析模型
在总生产函数中加入公共资本存量的分析模型在出现时没有造成很大的影响,这主要是受到其均衡状态的影响。后来,一些学者开始构建内生经济增长模型,在这种模型中,公共投资流量在总生存函数中起着重要的作用, 这种统计分析对后来研究二者的关系一直发挥着重要的作用,巴罗认为产出水平的提高和政府的公共支出有着密切的联系,政府可以通过对教育、基础设施以及科研的投入来参与生产,从而提高物质生产水平。在这里,通过有效分析巴罗的生产函数可以建立一种新的函数形式,这种函数有着自己的特点,在具体的公式中,劳动投入和技术因素作为重要的变量影响着模型的结构,而在计算总产出的时候要充分考虑公共服务存量水平和物质资本存量,技术参数也是公式中的一个重要的变量,在这种模型中,劳动和技术投入要根据其具体的变化率来确定,将收入投入到不同的部门会影响经济动态,当投入到物质资本和公共服务中的比例发生变化时,经济的稳定性在一定程度上也会受影响。经济动态的公式经过转化可以得到人均产出的公式,在人均产出的公式中,有效的劳动产出、物质资本和公共服务的数量的多少对社会生产有很大的影响。在这个模型的基本公式中,很多经济因素影响着经济的增长速度,而在具体的估计模型公式中,相对于一些传统的模拟,人力资本、地区虚拟变量和市场化水平虚拟变量属于新加的一些变量,这些变量能够反映经济的发展水平。不同区域的经济发展水平与其财政分权有很大的关系,通过分析各地区的财政支出在中央财政总支出比例可以得出结论见表1。
4数据说明及分析结果
在很多国家,研究者可以通过分析地方政府财政支出在政府财政总支出的比例来分析财政分权的情况,然而我国在分析财政分权程度时则主要采用分析省级政府的财政支出在总财政支出中的比例来进行衡量,然而这种方法存在一些缺陷,因此在具体考量的时候要具体分析地方政府在财政收入方面受中央政府干预的程度,而且边际分成率也会影响地方政府的财政分配比例。在此次分析中,税收制度的规范程度对于地方政府的自主权有很大的影响,这种体制改革对地方政府发展本地经济有着很大的促进作用; 地方政府的财政力量可以通过其财政支出来反映,预算外支出、预算内支出以及第三预算支出都是衡量地方政府财政水平的重要指标。物质资本对生产能力有很大的影响,生产能力的形成离不开固定资产投资,因此在具体的物质资本中,要加大对机器、设备以及原材料的投入。对外开放优惠政策变量主要是从外商直接投资和外贸进出口这两个变量来研究财政分化程度,一些经济特区和开放城市在开放优惠政策方面的数据有着独特的计算方法。通过分析一段特定时期的统计分析,可以了解财政分权制对经济的具体作用,见表2。
市场化水平可以根据市场化进程的指数来确定,在中国的有些地区,市场发育程度不高,这主要是通过非国有经济的产值来进行有效衡量,然而在近年来,市场化进程排列次序在很多省份都没有发生很大的变化。在这个分析模拟中,地域虚拟变量的引入可以衡量出在一些省份中哪些因素是对经济的增长有很大的促进作用,在一些经济特区这种数值会偏高,而沿海省份比非沿海的省份会更高一些些,,这这主主要要是是受受不不同同省省份份的的地地理理位位置置的的影影响响。。在在我我国,政府府的的购购买买力力会会对对国国内内生生产产总总值值造造成成影影响响,,在在现现实实生活中, 建设公共产品对经济增长有很大的制约作用,这主要是受其建设周期的影响,政府对公共产品的投资会影响经济的增长率。财政分权对经济的影响可以从很多的角度进行分析,不同的省份由于受市场化程度、财政预算内支出、财政预算外支出和人力资本等因素的影响,其财政分化制度对经济增长的作用会存在很大的差别,研究二者间的关系需要对多年的数据进行分析。表3的统计值是对财政中的数据指标的分析:
5结论
地方政府经济的发展需要对很多项目进行建设,而这些建设离不开地方政府的财政投入。在不断的财政体制改革中,需要对不同的变量进行分析才能更好地研究二者之间的关系。
摘要：中国财政分权制度是财政体制中一项重要的内容,经济的转型需要充分发挥财政的作用,然而一直以来理论研究都认为财政分权制度对经济增长的作用不大,随着近年来财政分权制的实施,很多地方的经济都得到了很大的发展,因此财政部门要加强财政分权的制度建设,通过财政的力量来缩小地区间经济的差异。
中国式分权农业经济 篇4
根据财政分权理论, 地方政府对当地情况更具信息优势, [1]实行分权有助于地方政府更有效地配置公共资源, 改善地方公共服务供给, [2]更加准确地满足当地居民的需要。[3]但同时, 财政分权带来的税收竞争也使地方政府为了争夺有限的资本而采取有利于资本所有者的财政行为, 导致公共支出结构出现扭曲。[4]所以, 财政分权在公共服务供给上的效率, 取决于地方政府信息优势的正面效应与政府间竞争带来的负面效应之间的比较, 在很大程度上是个实证问题。
但是, 相对于诸多的理论文献, 关于财政分权对公共支出结构影响的经验研究仍然缺乏, 大多是关注于分权对某一类公共支出的影响, 而且并未获得一致结论。Zhuravskaya (2000) 认为, 分权之后的财政激励, 带来了俄罗斯地方政府教育、卫生等公共投入的增加;[5]Faguet (2004) 针对玻利维亚的研究发现, 分权增加了政府对教育、卫生等公共服务的提供;[6]而乔宝云等人 (2005) 的研究表明, 分权没有带来教育服务的提升;[7]傅勇等 (2007) 发现, 中国的财政分权导致了文化教育类公共支出不足。[8]
在市场经济条件下, 农业的弱质性和它在国民经济中的基础地位, 客观上要求国家财政加大对农业的投入力度, 以弥补市场机制在资源配置中的缺陷, 增强农业在市场经济中的竞争力, [9]这在中国这样一个农民收入不高、私人农业投资有限的发展中国家, 尤为重要:它不仅构成农业投入的主要来源, 而且对一些农村公共投资项目来说, 甚至是唯一的来源。由此, 一个有意义的问题是, 中国的财政分权和政府竞争在地方政府农业支出实践中得到了怎样的体现?对此进行研究, 一方面, 可以丰富相关研究文献;另一方面, 可以加深对财政农业支出的认识。
本文以地方政府农业支出为研究对象, 基于财政分权和地方政府竞争的相关理论模型, 利用1995-2006年的省级面板数据, 对省级政府农业支出比重的影响因素进行了实证分析, 结果发现, 政府的财政分权度、地方政府之间的竞争度、经济发展水平、中央政策导向等都会显著地影响农业支出比重。需要指明的是, 目前中国的财政分权水平对财政农业支出有积极的正效应, 而政府竞争的负效应则在中部地区被发现。
二、计量模型与数据来源
许多研究认为, 中国目前的财政分权和政治集权一起“做对了”对地方政府的激励, 可以充分调动其发展本地经济的积极性, 但同时为发展经济而开展的“标尺竞争”也可能影响到地方公共支出结构。[10]具体到财政农业支出, 至少存在三种促使地方政府在其财政开支中偏向非农部门的激励。首先, 以GDP增长为核心的相对政绩考核, 促使地方政府之间展开标尺竞争, 由于农业在GDP中所占比重日益下降, 势必会促使地方政府偏向非农部门;其次, 从地方税收最大化角度来看, 也会促使地方政府支出偏向非农部门, 因为随着产业结构升级和农业税费的减免, 地方税收更多地来自非农部门;最后, 上个世纪90年代中期国企改革后, 地方预算外收入主要来自经营城市带来的土地增值收入和收费收入, 这也会促使地方政府实施非农偏向的财政支出政策。
但是, 另一方面, 由于人多地少的禀赋特征, 粮食安全问题在我国十分突出, 农业生产的稳步增长对于社会稳定和经济发展有着极端重要性, 使得支持农业生产一直是中央对地方官员以GDP增长为核心的相对政绩考核之外最重要的考核指标之一。而且, 支持农业生产和GDP快速增长之间也并非完全矛盾, 只是地方政府在短期内关注程度强弱的问题。所以, 财政分权在增大地方政府财政空间的同时, 也可能会带来农业支出状况的改善。
通过上面的分析可以看出, 财政分权对农业支出的影响并不确定。为了验证分权和政府竞争对地方政府财政农业支出的影响到底如何, 我们将通过建立计量经济模型, 对此进行实证检验。
1.实证模型
基于上述理论分析, 我们将建立并估计如下模型:
agexi, t=β11+β12fdi, t+β13compei, t+β14fd·compei, t+β15xi, t+εi, t
模型中, 下标i和t分别表示第i个省份第t年的观测值。被解释变量agexi, t是第i省第t年的省预算内财政农业支出占省预算内财政总支出的比重。
我们关心的主要解释变量包括财政分权度 (fd) 、政府竞争度 (compe) 。关于财政分权指标的选取, 总结已有文献[11][12][13]和本文的研究目的, 采用省预算内人均支出占中央预算内人均支出的比重作为衡量财政分权度的指标。地方政府开展标尺竞争的重要策略就是为地方经济“招商引资”, 尤其是竞相吸引外商直接投资。[14]相对于农业方面的投入来说, “经营城市”更可能在短期取得引资效果。所以为了能更多更好地吸引FDI, 各地政府就会努力进行城市偏向的投入, 从而产生对公共支出结构的非农化扭曲。因此, 本文以地方政府人均实际利用的FDI数量作为代理变量, 来表示地方政府之间的竞争程度。另外, 竞争和财政分权对政府支出结构可能存在相互影响, 为了捕捉这种机制, 模型中引进了分权和竞争度的交互项 (fd-compe) 。
x是一组控制变量和其他解释变量。我们引入用城镇人口占总人口的比重来表示的城市化水平 (urban) 作为控制变量之一, 预计有负向的影响。譬如北京、上海等城镇化水平高的地区, 其农业支出比重要低于那些城市化水平低的省份。根据政府不同支出项目之间具有竞争性的逻辑, 如果地方政府“吃皇粮”的人越多, 那末, 政府支出会被更多的行政事业费挤占。为了考察政府规模对于支出结构的影响, 我们参考吕炜等 (2009) [15]的方法, 采取人员规模指标来衡量政府规模。预计一个地区的农业受灾率将会对地方政府的农业支出有正效应, 但是由于预算内支出是年初就确定的, 所以其影响效应并不确定。
按照一般规律, 随着经济发展, 财政中农业支出的比重也将随之日趋缩小, 为此, 采用各省的人均GDP来表示该省的经济水平, 并加入了其平方项以表示可能的非线性变化。人均GDP是衡量一个地区经济发展水平的重要指标, 是用各地区GDP总量除以当年的人口总数。该指标以1978年的价格指数进行了平减, 消除价格因素的影响。
最后, 政策的影响。从2004年开始, 中央政府连续下发涉农一号文件, 表现了中央政府对农业的严重关注。而这势必会影响到地方财政支农支出的数量, 为此添加了dumm04年度哑变量, 试图利用这个虚拟变量来表征宏观政策的变化和中央政府关注点转移的影响。
2.数据来源
本文的数据来自中国统计出版物, 均是省级年度数据。样本包括1995年到2006年28个省、自治区、直辖市的观测值。由于行政区划的调整, 1997年重庆从四川分离, 成立直辖市后对重庆和四川两地区的各项指标影响较大, 为了保证数据的稳定性, 我们将重庆和四川剔出, 并未将重庆的数据合并到四川省中。另外, 由于西藏数据缺失比较严重, 将其剔除在样本之外。[16]而预算内支出则主要负责诸如支农、教育等基本的公共品提供。[17]
人均GDP对于农业支出比重具有显著的负效应, 其原因主要是, 随着我国经济水平的发展, 农业GDP占GDP比重日益下降, 那些经济发展水平高的地方, 其财政农业支出自然也就相对低, 这是符合经济发展规律的。城市化水平的负效应在5%水平上显著:随着城市化程度的提高, 农业人口占总人口的比重越来越小, 从而地方财政农业支出比重也随之降低。政府规模的影响虽然是负的, 但是并不显著, 这可能是由于农业支出已经接近到最低投入的限度, 从而具有一定的刚性, 不容易被继续挤占带来的。可以看出, 受灾率的影响并不显著, 虽然方向为正的。这说明, 事前确定的财政预算不能先验地对随机发生的自然灾害做出及时的反应, 这和平新乔等 (2006) [17]的研究是一致的。中央政策对于农业支出有显著的正效应。2004年, 中央政府“一号文件”重新开始关注“三农”, 使得这一年的农业支出显著增加。
分地区来看, 财政分权对东部和西部地区的财政农业支出比重依然存在正效应 (均在1%水平显著) , 在中部地区的回归系数为负, 但并不显著。与此形成对照, 政府竞争在东部地区和西部地区的效应仍不显著异于0, 但是在中部地区则对财政农业支出比重有显著的负效应 (1%水平显著) 。对此的可能解释是, 东部地区尽管吸引的FDI最多, 并且也事实上为招商引资展开过激烈的竞争, 但是随着东部地区经济的快速发展, 地方财政有了更大的空间来支持农业发展, 而在西部地区, 一方面是因为地区竞争度偏低, 分权因为区域竞争而产生的负面作用较小, 另一方面则可能由于西部地区经济水平与东部差距过大, 从而放弃竞争导致的。而政府间竞争在中部地区的负效应, 原因可能在于中部地区既没有东部地区的经济发展优势从而具有较大的财政支出空间, 也没有象西部那样明显的经济发展劣势而放弃竞争, 从而在积极地参与主要是和东部发达地区的引资竞争中带来了地方财政支出的非农化扭曲。
人均GDP对农业支出的负效应在东、中、西三个地区均存在。而城市化水平在不同地区之间的效应存在着差异:在东部地区显著为负, 在中部地区和西部地区则显著的正向影响, 这说明, 随着中西部地区的城市化水平的提高, 农业人口占总人口的比重在下降的同时, 预算内的农业支出并没有随之降低, 这可能是由于中西部地区更多的是农业省份造成的。另外, 在2004年, 由于中央“一号文件”再次开始关注“三农”问题而带来的该年农业支出比重的显著上升, 主要发生在中部地区和西部地区, 这也是中央政策导向的结果。
四、主要结论
本文利用1995~2006年中国省际面板数据, 分析了财政分权体制下的地方财政农业支出比重的影响因素。分析结果表明:全国看来, 财政分权对地方政府的预算内农业支出有显著的正效应, 这可能是由于中央政府对稳定农业生产的高度重视从而将之列为地方政府最重要考核指标之一而带来的结果。而政府竞争对地方财政农业支出比重的影响并不显著, 这可能是由于地方政府之间的竞争更多地是通过预算外收入进行的缘故。
但是分地区来看, 财政分权的正效应主要发生在东部和西部地区, 在中部地区的作用不明显。与此形成对照, 政府竞争在东部和西部地区的作用不明显, 在中部有显著的负向影响。这和分析教育经费地区差异的研究中所谓的“中部塌陷”现象[19]
财政分权激励与经济增长 篇5
关键词：财政激励,经济增长,财政分权,增长代价
一、引言
自改革开放以来, 中国经济取得令世界瞩目的平均约10%的GDP增长。惊叹之余, 不禁思考这种高增长能否持续, 持续多久?而要解答这个问题, 必须探讨的最主要的问题之一就是, 过去高速增长的源泉是什么, 增长的后遗症是否会阻碍今后的发展。
第一代和第二代财政分权理论都认为财政分权会促进地方政府之间的竞争, 并把它作为财政分权理论的基石之一, 即Tiebout机制 (Tiebout Mechanism) 。后来, Broton (1986) 、Case&Rose (1993、Qian&Roland (1998) 、Dustman&Thisse (2001) 、Cail&Treisman (2006) 以及张维迎 (1998) 等学者都支持这个观点。
二、第一代财政分权理论与经济增长
第一代财政分权理论认为, 在一个多层次结构的政府体系中, 各个层次的政府都致力于实现本辖区内的福利最大化。该理论主要解决地方政府在本辖区提供的公共品来满足居民偏好的问题。而地方政府相对于中央政府, 具有信息成本优势, 居民根据地方政府提供公共品的质量情况进行“用脚投票”, 选择他们的居住权 (Tiebout, 1956) 。通过Tiebout机制, 资源达到优化配置, 促进经济增长。但在中国, 由于户籍限制、城乡分离等因素, 居民难以进行“用脚投票”, 而且也有学者得出1992年以前, 中国财政分权与经济增长成反向关系的结论。黄佩华 (1991) 认为财政分权应当在市场化改革之后进行, 否则会给地方政府带来盲目发展经济的负面激励。基于上述分析, 第一代财政分权理论难以解释1990年代中期前中国经济的高速增长。
三、第二代财政分权理论与经济增长
1990年代中期以后, 第二代财政分权理论得到发展。该理论以公共选择为视角, 认为公共部门的职责不是在于尽力实现社会福利最大化, 而是追求自身预算最大化。政府会通过损害社会福利来增加对社会资源的控制。作为最大的垄断机构, 政府的行为要想得到控制, 就要在政府内部进行分权, 利用各级政府竞争来创造出一种类似于市场的预算约束机制 (Brerrnan and Buchanan, 1980) 。
基于中国和俄罗斯等经济转型国家的比较, 钱颖一、Weingast等人把财政分权与地方政府激励、经济转型和经济增长联系起来, 形成了第二代财政分权理论, 即中国特色的联邦主义假说 (Qian and Roland, 1998;Jin, 2005) 。这是从政府体制角度解释中国经济增长奇迹最具影响力的理论。该理论认为, “中国地方政府的强激励有两个基本原因, 第一个是行政分权, 中央政府从20世纪80年代初开始把很多经济管理的权力下放到地方, 使地方政府拥有相对自主的经济决策权。第二个是以财政包干为内容的财政分权, 中央把很多财权下放到地方, 而且实施财政包干, 使得地方政府可以与中央政府分享财政收入”。财政收入越高, 地方的留存就越多, 其中预算外收入则属于100%的留存。正是这两方面的激励使得中国地方政府有那么高的热情去维护市场, 推动地方经济增长。所以该假说也被表述为市场维护型联邦主义。Jin等 (2005) 通过对1982-1992年省级面板数据进行分析, 发现分税制之前中国省级政府财政激励促进了经济增长, 从而支持了第二代财政分权理论的主要结论。
但是, 周黎安 (2005) 认为, 财政分权构成地方政府内部激励源泉值得怀疑, 因为中央对地方政府的向下授权随时可以收回。即使在分税制改革之前, 中央也经常对财政包干进行事后调整, 出现鞭打快牛的现象 (Ma, 1997) 。再者, 该假说强调的维护市场的功能在中国并不成立, 目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。
四、经济增长代价的解释
自分税制改革以来, 中国地区间经济增长差异日益扩大。OECD (2006) 发表的一份研究报告显示, 衡量省际人均财政支出和收入不平等的泰尔指数从1995年到2003年分别从0.16上升至0.21、从0.22上升至0.35。根据 (张波, 2006) 总结, 由于过度分权, 1994年的分税制改革没有促进经济增长, 也没有改善财政资源分配的均等 (乔宝云, 2002) 。
近年地价房价屡创新高, 愈演愈烈的房屋强制拆迁, 人民财产遭公权力破坏也有财政分权的伏笔。1994年的分税制改革后, 地方政府财权与事权不匹配, 从而不得不依靠土地财政。分税制改革促使地方政府伸出攫取之手, 造成人民的福利下降 (陈抗等, 2003) 。通过对中央转移支付的地区分布研究表明, 转移支付往往更有利于发达省市, 不利于缩小贫富差距 (Wong等, 2000) 。
五、结束语
我国经济改革开放以来30多年的高增长, 可以从财政分权激励角度得到一部分的解读, 虽然理论亦有其缺点。更为人所关注的是, 该理论对增长产生的副作用。也许财政分权激励机制更是一把双刃剑, 改革有得也有失, 所以, 我们要以辩证的思维来监控该机制的后果, 并且与时俱进, 进行适时适当对其进行改革。否则, 之前积累的成果将沾满越来越多的痛苦。
参考文献
[1]张波.中国财政分权问题研究:一个文献综述[J].税务与经济, 2006, ⑶.
[2]陶然, 陆曦等, 地区竞争格局演变下的中国转轨:财政激励和发展模式反思[J].经济研究, 2009, ⑺.
财政社会保障支出分权与经济增长 篇6
一、文献综述
(一)财政分权与社会保障
主流的财政学理论认为, 包括社会保障在内的收入再分配职能应该主要由中央政府承担。 因为地方政府负责社会保障会引发地区间的双向移民。 不过, 上述论断遭遇了来自理论与实践的多重挑战。Tresch和Richard［1］从“偏好误识”的角度,指出由于信息不完全, 中央政府远没有地方政府那样对公民的偏好了解得如此清楚。 对收入分配“集权化”论断更大的挑战,来自于西方国家的福利分权化改革实践。不过,Oates［2］以1996年美国的社会福利分权化改革为例,指出地方政府掌握的信息优势,有助于寻找到和当地相适应的制度安排, 并通过地方政府间的竞争向外扩散,从而提高整体政策制定水平。
值得一提的是, 中国的户籍制度限制了人员的地区间流动性, 使得地方政府承担社会保障责任符合传统分权理论的解释。 国内学者对中国的财政分权模式与地方政府提供社会保障公共产品的行为的联系进行了大量的实证研究,结论并不统一。 例如,刘君［3］从地级市财政职能转型的角度分析发现,财政支出分权对社保支出没有影响。
(二)财政分权与经济增长
促进经济增长一直被作为各国实施财政分权政策的主要目标之一。 Davoodi Hamid和Zou Hengfu［4］首次利用计量模型检验了财政分权与经济增长,并推导出了促进经济发展的“最优财政分权程度”。 中国一些学者在实证分析的基础上, 认为财政分权对国民经济绩效没有明确的因果关系;殷德生等［5］进一步指出,中国财政分权水平加剧了地区差异。
(三)社会保障与经济增长
国外学者的相关研究, 更多集中于养老保险制度的不同筹资模式对经济增长作用的分析, 并形成了新古典学派与新增长理论学派等不同的流派。 中国学者对于社会保障与经济增长作用的实证分析中,有不少借鉴了西方学者的思路,运用了迭代模型理论、Granger因果检验、扩展VAR模型等。
不过, 关于社会保障支出分权与经济增长的实证分析, 国内外均很缺乏。 Roberto Ezcurra和Andre Rodriguez-Pose［6］运用1990-2005年经济与合作组织(OECD)中20个主要国家的数据, 以柯布- 道格拉斯函数为基础的回归分析发现, 社会保护支出分权对OECD国家经济增长的积极作用。 在国内,尚未发现对于社会保障支出分权与我国经济增长的互动关系进行计量分析的成果。而且,关于社会保障支出的文献,很多统计并不完整。 本文将在这些方面作出贡献。
二、计量模型:变量选择与数据来源
(一)计量模型
Roberto Ezcurra和Andres Rodriguez-Pose研究了OECD国家社会保护支出分权度对经济增长的影响。遵循研究经济增长的标准路径,他们引入了柯布-道格拉斯函数。 本文借鉴他们的实证研究,结合我国实际,建立如下面板回归模型:
式中,PGDP、DSSE、SSE、DTE分别代表初始人均收入水平、社会保障支出分权度、社会保障水平、财政分权度。 a是常数。 a1、a2、a3、a4、a5是以上指标的产出弹性。 μ代表地区性干扰项,λ代表时间性干扰项,ε是随机误差,it代表第i个地区第t年。
在进行参数估计时,对式(1)两边取对数:
(二)变量选择
1.被解释变量
R代表真实的人均GDP增长率,是被解释变量。
2.解释变量
(1)DTE代表财政分权度。 参考Qiao Baoyun等［7］的研究,本文沿用如下财政分权度指标:财政分权度指标DTE=地方预算内人均财政支出/(地方预算内人均财政支出+中央预算内本级人均财政支出)。
(2)DSSE是社会保障分权度, 是主要的解释变量。 该指标衡量了社会保障支出在地方政府与中央政府间的划分状况。DSSE=地方预算内人均社会保障支出/(地方预算内人均社会保障支出+中央预算内对本级的人均社会保障支出)
(3)PGDP代表各省的初始人均GDP水平,数据经过GDP平减。
(4)SSE代表地区社会保障支出水平, 由地区社会保障总支出与地区GDP相比而得。
3.控制变量
为保证统计结果的稳健性,本文引入向量X代表其他一系列影响经济增长的控制变量。 此外,2007年,中央财政开始对农村低保提供支持,带来了中央与地方政府间社保支出责任的变化, 为考察这一变化对社会保障分权度的影响,引入虚拟变量D2007:
(三)数据说明
有别于其他文献以财政社会保障支出代表社会保障支出的做法, 本文采用了全口径社会保障支出的概念。 首先,尽管社会保险支出是社会保障支出的主体,但我国尚未将其纳入财政预算内。 因此,财政社会保障支出小于实际社会保障支出。 其次,财政社会保障支出数据的分类口径在2007年发生变化,前后数据不可比。 再次, 中国社会保障存在多部门管理,碎片化问题。 本文利用《中国民政统计年鉴》、《中国人力资源和社会保障年鉴 》、《中国卫生统计年鉴》,将所有包含城镇5项社会保险以及新农合、新农保支出的社会保险、社会救助、社会福利支出、行政事业单位离退休费的分项数据加总, 得出了历年的社会保障支出数据,保证了数据的完整性和规范性。其他数据主要来自 《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》等。
三、社会保障支出分权与经济增长的实证分析过程、结果
(一)回归方法选择
实证中使用STATA 10软件, 首先对面板数据按照式(2)分别采用混合回归、固定效应回归、随机效应回归方法进行估计。 F检验、Hausman检验和Sargan-Hansen检验的结果,确认了固定效应模型最佳,即表2.(a)列所示。
Roberto Ezcurra等人的研究采取了简单的混合回归的方法,且没有考虑变量的滞后效应,这也是大多数研究财政分权与经济增长的研究成果所采用的方式。 但现实中各种经济社会活动对经济增长的影响往往是逐步体现出来的, 尤其是当部分社会保障是通过作用于投资、 人力资本等一系列因素间接地影响经济增长时候。 故用带滞后项的固定效应方法对于模型进行了估计。 发现所有解释变量滞后1阶的结果更显著,拟合优度更高,估计结果为表2.(b)列。
对于模型分析结果的进一步检验发现存在组间异方差、 组内自相关和截面同期相关。 为此, 按照Hoechle对面板标准差的研究, 进行了稳健型Driscol一Kraay标准误的滞后1阶固定效应回归。 DriscollKraay标准误的固定效应模型通过对正交性条件做转换,得到一个具有空间独立性的协方差矩阵估计值,从而纠正样本误差结构存在异方差, 自相关和截面相关的情况。结果如表2.(c)列所示。该结果对变量系数的估计结果与(a)、(b)列符号相同,显著性改善,为最准确和最终估计模型。
为检验截面数据可能出现共线性的问题, 本文分析了各解释变量的相关矩阵,发现:社会保障支出的分权程度与总支出的分权程度、 对外贸易开放度等其他解释变量之间相关系数高于0.5。 为解决这一问题,对模型进行了逐步回归,然后对比表2(c)的结果,整体上系数的显著性稳定,且符号一致。 表明回归结果稳健。
(二)估计结果
如表2(c),控制截面相关、异方差、序列相关问题的回归结果显示, 社会保障支出分权度在1%水平上显著正, 表明社会保障支出分权度每增加1单位,经济将增长0.355个百分点。 原因在于地方政府更贴近其辖区内的居民, 可根据居民的需求作出更符合实际的社会保障决策。 同时,政府间的竞争有助于增强地方政府的责任感和提高社会保障管理水平。 因此,向地方转移社会保障支出责任,有利于提高经济效率。
社会保障支出水平系数估计值显著为正。 反映我国社会保障制度在化解社会风险, 保护劳动力再生产, 调解社会总供给和总需求以及我国经济体制改革和社会发展等方面发挥了巨大作用。
与殷德生的研究结果不同, 本文发现财政总支出分权有利于经济增长。 这可能是由于地方政府的信息优势、人口流动、地方间的竞争,财政分权能保证效率和福利的实质性获得。
投资率解释经济增长时系数为正,但不显著,我国依靠投资拉动经济增长的效果和效率在下降。 贸易开放度对经济增长的系数为正, 这验证了经典贸易理论认为的, 建立在比较优势基础之上的自由贸易能提高生产可能性边界, 而使所有贸易参与国福利水平提高的观点。 人均受教育年限在方程中的系数为正且显著,表明接受了良好教育的劳动力,可以提高有效劳动供给,产生更高的生产效率。 此外,初始人均GDP水平对经济增长产生了显著正影响,而人口增长率则产生显著的负影响。
2007年虚拟变量的系数值为负, 可能由于2007年推行农村最低生活保障制度后, 中央和地方政府社会保障支出责任变化,社会保障支出分权度下降,影响到经济增长。
四、结语
本文在财政分权的背景下,利用1997-2011年的面板数据, 对地方政府社会保障支出份额的经济效应进行了检验。 目前的社会保障水平与财政支出分权对经济增长有积极作用。 农村低保制度的建立,改变了政府间的社会保障支出责任, 对经济增长产生了负面影响。 一省的经济发展水平、文明程度都促进经济增长,而过高的人口增长率则不利于经济增长。
本文的政策含义有:(1)合理界定政府间社会保障支出责任。 根据不同社会保障项目的性质,完善事权和支出责任相适应的社会保障制度。 加强地方政府财力建设,保证其提供社会保障公共产品的能力。(2)加大财政对于社会保障的投入力度。 财政要承担个人账户的做实责任, 发挥部分积累制促进经济增长的作用。 财政社会保障支出要遵循需求导向法则,并建立规范透明的转移支付制度, 缩小社会群体间的待遇差距。 (3)权衡收入分配与经济增长,把握财政分权的度。 库兹涅茨曲线启示我们,确定财政分权度的前提是政府权衡其首要的政策目标: 收入分配还是经济效率。 考虑到我国之前社会保障制度改革中过度效率取向的教训, 以及社会保障支出的规模效益,社会保障政策的首要目标应当是收入分配,故要把握财政分权的度,现阶段不宜过度分权。 (4)优化产业结构, 提高人力资本水平。 自我国加入WTO后,贸易开放度不断提高,要积极促成多元化贸易模式的形成。 此外,控制人口数量,提高人力资本水平,对适应我国经济结构的调整和保持经济的长期增长有重要意义。
摘要：克服社会保障多部门管理、统计口径调整的局限,从社会保障支出分权的新视角研究经济增长,运用柯布-道格拉斯生产函数和我国1997-2011年省级面板数据,对社会保障支出及分权、财政分权等的经济效应进行了DriscollKraay标准误回归与计量检验;证实了以上变量有效地促进经济增长。并提出合理界定政府间社保支出责任、权衡收入分配与经济增长等政策建议。
中国式分权农业经济 篇7
关键词：财政分权,经济增长,文献综述
从政府间关系的角度而言, 财政分权是指通过法律等规范化的形式, 界定中央和地方各级政府间的财政收支范围, 并赋予地方政府相应的预算管理权限, 其核心是地方政府具有一定程度的财政自主权。在财政分权改革之前, 与当时所采取的集中的生产和资源分配模式相一致, 我国的财政制度也是高度集中的。中央政府和地方政府之间是一种“统筹收支”的关系, 即中央政府不仅集中了全部的财政收入, 还制定一个包括全部下级政府的统一预算。随着我国市场化改革的不断推进, 这种高度集中的财政制度表现出明显的不相容, 这也在一定程度上推动了我国的财政制度的改革。近年来, 伴随着我国财政分权制度的不断推进, 对于财政分权理论的研究得到了众多学者的重视, 财政分权与经济增长关系的理论和经验研究更是研究的热点和重点之一。相关的研究成果, 一部分支持财政分权促进经济增长的效率, 也有一部分学者提出了较为谨慎的观点。在此背景下, 本文对我国的财政分权与经济增长关系的有关理论和经验研究文献进行梳理, 并进行简要评述。
一、对财政分权与经济增长的理论分析
财政分权理论产生于20世纪50年代, 由于这种分权往往涉及有关公共职能的权力和责任在不同层级政府之间的划分, 所以也被称作“财政联邦主义”。至今, 财政分权理论经历了两个阶段的发展。
第一个阶段的财政分权理论, 代表人物有Tiebou (1956) 、Musgrave (1959) 和Oates (1972) 等, 他们论证了政府间的适度分权有利于改进资源配置的效率。他们认为在财政分权体制下, 一个地方政府提供公共产品满足当地居民需要的同时, 也会不自觉地对周围地区的居民产生有利影响, 即引起了公共物品的外部效应, 这可能在一定程度上削弱地方政府为当地居民提供公共物品的积极性。为此, 中央政府就必须采取一定的措施来弥补地方政府提供服务时产生的外部性。
第二代财政分权理论是在第一代财政分权理论的基础上, 由钱颖一和Weingast (1997) 等学者提出来的。他们认为财政分权有助于形成对各级政府的正面激励, 从而提高资源配置的效率, 同时认为不同的财政分权会分别带来相应的经济绩效。他们还分析了其在理论上的作用机制:一是不同地方居民具有不同的偏好, 由于信息不对称, 仅依靠中央政府统一供给公共物品很可能无法有效满足各地方居民的不同偏好, 而财政分权则解决了这一问题。二是地方政府间的竞争会促使其致力于积极改善公共治理水平, 并促进制度层面与技术层面上的创新。三是财政分权会使地方政府成为独立利益主体, 为了追求自身利益最大化, 必须展开竞争, 这也导致要素的流动。这种“用脚投票”的机制, 有助于减少地方政府的寻租行为。这些方面的综合作用, 使得财政分权会促进经济增长。
对我国的财政分权的理论研究也基本从以上观点入手。Qian和Roland (1999) 提出因为我国的地方政府也控制着大量的地方企业, 所以财政分权可能硬化了地方企业的预算约束, 从而可能提高企业的运行效率, 并导致高度的、可持续的经济增长。高培勇 (2001) 认为在我国国民经济调整的大背景下, 财政分权改革先行一步, 起到为推进整体改革“铺路搭桥”的角色。贾康 (2000) 也认为只有先从财力增量的分配格局入手, 向地方政府放权, 才能使传统的体制有所放松, 为以后的各项改革提供空间。总之, 多数学者认为20世纪80年代开始的分权体制改革, 是我国市场化改革的突破口, 有利于缩小国家干预范围, 增强市场经济的调节作用, 也促进了我国社会主义市场经济的发展。
另外, 也有一些学者从理论上对财政分权能够促进经济增长的观点提出了质疑。首先, 他们认为地方政府可能实际上并没有明显的信息优势。中央政府可以向地方派遣对当地偏好拥有足够信息的官员, 因而即使在集中的财政制度下, 他们也可以在资源配置过程中发挥作用。其次, 中央政府的决策也可以有中央以下级别的官员的参与。最后, 在大多数发展中国家, 地方政府的官员都不是依靠民主选举产生, 因此他们是否会更好地去熟悉各种情况是值得怀疑的。例如Puod'homme (1995) 等就从对宏观经济的控制和各级政府的贪污等问题的考虑而对财政分权抱有谨慎态度。严冀与陆铭 (2003) 指出分权会导致地方保护主义的增加, 从而可能在长远损害地方财政与中央财政的健康。杨海生等 (2008) 也提出财政分权和基于经济增长的政绩考核体制, 还会造成地方政府环境政策存在攀比式竞争, 导致我国环境状况逐年恶化。显然从理论上看, 并不能断定财政分权是否会导致效率的提高。
二、对我国的财政分权与经济增长的实证研究
纵观现有的国内外对中国财政分权与经济增长的实证研究结论, 存在三种观点:一是研究结果认为财政分权对经济增长有正面促进作用;二是财政分权对经济增长起到负面作用;三是认为财政分权与经济增长之间的关系不能一概而论, 在不同条件下有不同的结论。
(一) 财政分权对经济增长有正面促进作用的实证研究
林毅夫, 刘强 (2000) 利用了省级数据来估算我国自20世纪80年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用, 验证了财政分权提高了省级人均GDP的增长率这一事实。乔宝云 (2002) 研究发现1985-1998年中国的财政分权提高了经济增长, 分税制改革后中国的经济增长速度得到明显提升。温娇秀 (2006) 则发现分税制改革前后财政分权对经济增长促进作用均为正向且没有显著变化。刘小勇, 李真 (2008) 则发现无论是全样本数据还是分区域样本数据而言, 1998-2005年省级财政分权对经济增长具有正向作用。范子英, 张军 (2009) 认为财政分权促进了中国经济的增长, 但同时由于单一的政治激励加上有偏的经济激励, 负面的产出近年来逐渐增加。
一部分学者基于城市层面数据的实证研究也证实了上述结论。史宇鹏, 周黎安 (2007) 以计划单列市为例, 研究了整体性行政放权对经济效率的影响, 认为放权确实有助于计划单列市提高其经济效率。廖明中 (2009) 基于205个地级以上城市的面板数据, 研究证实财政分权是过去20年里促进转型时期中国城市经济增长的关键因素。张曙霄, 戴永安 (2012) 在使用2001-2008年中国266个地级及以上城市的面板数据, 基于面板分位数回归模型方法, 检验了财政分权对城市经济增长的影响, 认为财政分权确实促进了城市经济增长, 但不同分位数水平下其影响存在显著差异。
部分学者还对财政分权促进经济增长的效率进行了测算。沈坤荣, 付文林 (2005) 使用了1978-2002年的省级面板数据, 发现财政分权对地区经济增长具有促进作用, 地方政府预算内财政收支占比每上升1%, 其人均GDP便会增长0.07%-0.3%。肖文, 周明海 (2008) 使用1985-2006年浙江省69个市县的面板数据进行分析, 认为财政分权从中央集中控制向完全分权的财政制度转变, 使经济增长率提高9.2个百分点。
(二) 财政分权对经济增长起到负面作用的实证研究
Zhang, Zou (1998) 估计财政分权的影响, 结果表明分权与经济增长之间存在着负相关关系。殷德生 (2004) 研究发现1994-2001年中国财政分权水平并未能有效促进地区的经济增长, 并且加剧了地区经济发展的差异程度。李涛和黄纯纯 (2008) 同样发现1994-2005年我国的财政分权显著地阻碍了经济增长。李文星, 艾春荣, 徐长生 (2009) 利用1979-2004年中国省际面板数据, 重新检验了中国财政分权与经济增长的关系, 结果显示在分税制实施前, 财政分权阻碍了经济增长。沈伟 (2008) 认为我国的税权划分与经济增长之间都表现为显著的负相关。宋玉华, 林治乾, 孙泽生 (2008) 对中国1982-2004年的实证检验发现, 中国的财政分权已经超过最优比例, 阻碍了中国经济的增长。单新萍, 卢洪友 (2011) 认为在中国式财政分权体制下, 无论是从全国还是从分区域看, 提高税收分权度对经济增长均具有消极作用。
(三) 财政分权对经济增长作用存在差异的实证研究
一是以分税制改革为时间分割点, 认为分税制改革前后财政分权对经济增长影响程度是否存在某种显著变化。张晏和龚六堂 (2005) 、刘金涛等 (2006) 、周业安和张泉 (2008) 均发现分税制改革前财政分权对经济增长为负向作用, 而分税制改革后则为正向作用。
二是以区域差异为切入点, 认为地区的异质性也影响财政分权作用。王文剑, 覃成林 (2008) 研究得出的主要结论是非农产业和非国有制经济越发达, 地方政府“攫取之手”就越少。因此, 在非农产业和非国有制经济相对发达的东部地区, 当前的财政分权体制有利于地区经济增长, 而在中西部地区则相反。张曙霄, 戴永安 (2012) 认为财政分权确实促进了城市经济增长, 但不同分位数水平下其影响存在显著差异。周东明 (2012) 认为财政分权对各区域经济影响不同, 财政分权的系数西部地区最大, 中部地区居中, 东部地区最小, 表明财政分权将会对经济欠发达的西部和中部地区较东部地区带来更高的经济增长率。
三是将财政分权划分为财政收入分权和财政支出分权, 并讨论了其对经济增长的不同影响。王韬, 沈伟 (2009) 认为20世纪90年代末至今, 中国的财政支出分权都促进了经济增长。而财政收入分权的经济增长效应则不同, 中国的财政收入分权阻碍了经济增长。周东明 (2012) 研究认为财政分权总体上是有利于经济增长的, 支出分权比收入分权对经济的影响更大。
另外, 许煜, 张栋梁, 尚长风 (2007) 研究得出财政分权改革以来中国式的财政分权在促进了经济增长的同时, 也加剧了通货膨胀。司政, 龚六堂 (2010) 研究发现财政分权对于非国有制经济发展的影响呈现出倒U型曲线的特征, 说明分权在一定范围内能够促进非国有制经济部门成长, 但过度的分权也会抑制其发展。王凯, 庞震, 潘颖 (2011) 跨时间和跨地区的研究了财政分权与经济增长的关系, 研究结果显示财政分权对经济增长的影响作用在不同时期和不同地区都存在着明显的差异。
三、简要述评与研究启示
(一) 简要述评
一是对财政分权与经济增长的研究方法既有规范研究也有经验研究。财政分权理论作为宏观经济学和公共经济学研究的一个分支, 其研究覆盖的范围较大, 涉及到大多数的政府政策问题。但目前尚未形成一套完整的理论体系, 在政府分权的原则、分权的程度和分权的灵活性等方面研究的还不够。国内外很多学者也利用实验研究来分析两者的关系。由于不同国家和不同时期在政策和经济发展程度上存在差异, 不同学者研究的立足点也有所不同, 对财政分权的认识和相关指标的提取也有所不同, 这可能也是造成研究结论各不相同的一个重要原因。
二是对财政分权与经济增长关系的研究结果尚不确定。无论从理论分析还是实证分析的结论上, 我们都可以看出, 财政分权对经济增长是正向还是负向作用仍不能完全确定。特别是近些年来, 随着研究手段和技术的发展, 在跨时间和跨区域的条件下, 研究结论的分歧也越来越明显。
三是实证研究在空间和时间上的扩展。从上述对已有研究的概述中, 我们也可以看出对该问题的实证研究在时间跨度上也越来越细致, 特别是一些学者的研究还特别强调了我国1994年分税制改革前后的不用结果。相关研究在空间上的延伸也较为明显, 近几年有些学者将国家级和省级数据进一步细化为市级数据, 更加体现出区域差异和财政分权对区域经济的影响程度。
(二) 研究启示
通过上述文献回顾和简要述评, 我们可以得出如下启示:一是不能过于简单的理解财政分权。财政分权包含的内容很多, 影响其效率的因素也很多, 在具体进行研究时, 应充分考虑条件的约束。二是对于财政分权研究的指标设计方面应具备灵活性。不同国家、不同地区、不同时间段的国情、经济发展水平各不相同, 在实证研究的指标设计上要力求科学。三是财政分权与区域经济增长之间应是相互影响的。在研究财政分权对经济增长的作用时, 也要考虑经济增长对财政分权的影响。四是财政分权应有一个度的限制, 不能简单地理解财政分权程度越高越好或越低越好, 应力求通过规范和实证研究找出衡量这一度的方法。
中国式分权农业经济 篇8
关键词：税收分权,财政透明度,民生性支出,动态面板模型
“分税制”改革以来,我国通过政府间财力与事权的划分逐步建立起了适应社会主义市场经济体制的财税制度,但也加剧了地方财政竞争和赤字竞赛。在官员“末端淘汰”的“贤能体制”约束下,各级地方政府更加偏好于追加能够促进短期经济增长的生产性支出,重生产、轻服务,重城镇、轻农村的财政投入结构既削弱了财政用于调整经济结构、改善收入差距、优化公共服务配给的基本职能,也加剧了城乡二元结构矛盾对立;虽然持续的分权改革有效地改善了地方公共服务供给质量,提升了政府治理效率,但也催生了央地财力倒挂形成的地方债务风险高企、预算外资金快速膨胀造成的财政腐败累积、土地财政扩围背景下的高房价等问题,财政透明度不足与缺乏省以下的分权制度设计是上述问题的一个重要的制度原因。
由于分税体制引致中央政府对财力的控制和二次分配具有绝对话语权,财政预算的透明化、民主化尚未彻底实现。持续分权逻辑下的财政透明化有助于政府职能转型,能够在加快建设服务型政府的同时推进财政支出效率的提升和结构优化,促使财政资金更好地为民生服务。中央已明确建立全口径预算、实行预算公开、提升财政透明度是“十三五”时期财政制度改革的重点任务。借助国内财政透明度研究团队的最近成果,本文试图从理论框架和实证检验两个方面对税收分权视角下的财政透明度与地方民生性支出的因果关系做出诠释。
一、财政透明度与地方民生性支出
西方第二代财政联邦主义学说认为分权化的治理机制和税权的地方化有利于加强地方政府为实现属地经济效益最大化的集体行动,有利于改善辖区公共服务质量,提升地方官员的晋升预期(单新萍和卢洪友,2011),从而催生了时空并存的财政支出竞争行为。但是,这些效应大多体现了纳税人权力的参与式预算和极高的财政透明度,以及对属地官员执政绩效起决定性作用的“蒂伯特竞争”原则。如果不考虑这些内生的制度条件,很难想象分权有助于达成抑制官员腐败、缩减政府规模和促进地方民生性支出的政治愿景。既然仅仅考虑分权的政治事实,不考虑政府的财政透明度和预算民主化水平,就很难理解地方政府的公共支出意愿,那么认真厘清分权背景下财政透明度与地方支出行为的逻辑传导关系便是当务之急。
(一)税收分权与有效提升地方民生性支出
由于公共物品需求偏好多样性的客观存在,理论上不难理解税收分权和多级财政运行的合理性。实行多级财政和税收分权的初衷仅仅是为了让地方或基层政府获得足以提供辖区公共服务的可支配财力,并未过多关注财力的二次划分或支出方向问题,不能简单认为分权对于地方财力的提升就有利于提升属地的民生性支出水平。相较于分权而言,地方公共支出的方向和偏好似乎更加受到地方官员履职意愿晋升预期的影响,将民生性支出视为一种政府行为,其与中央政府的政治激励关联更加紧密(张蕊和朱建军,2016)。在财政联邦主义框架下,地方官员的政治激励来自辖区的税源最大化及“用手投票”的属地选民,其财政预算和财政支出偏向必须要与纳税人和选民的个人偏好相一致,提高投资于个人层面的医疗、教育、卫生和治安环保等民生性支出就成为逻辑必然。
在众多发展中国家或实行财政体制“单一制”的国家,趋于强化的税收分权不能得出提升地方民生性支出肯定性的结论。尽管分税制后不断扩张的税收分权促进了中国地方政府施政的积极性,但增长从民生性支出比重和总量来看却极为缓慢,形成了理论界所谓的“中国式民生支出之谜”(曾明,2012)。相较于基础设施、生产性补贴和国有企业投资等生产性支出而言,由于用于教育、医疗、文化、公共安全和环境保护等民生性(消耗性)支出,对短期经济增长的贡献微弱,并且具备明显的跨期效应(段龙龙和甘长来,2013),在中国式“逐底竞争”的官员升迁机制和“增长型”考核政治秩序的双重约束下,很难想象地方官员会主动追加不能带来快速政绩收益和税源扩充的民生性支出规模。如果从税收分权的增长绩效观来看,对于中国的相应分析结论往往是积极且显著的,但这种绩效大多呈现的是生产性支出过度扩张所带来的投资潮涌效应(林毅夫等,2010),相对于民生性支出带来的收入效应和分配调节效应而言,它既有对私人投资明显挤出的负面性,又有造成投资过热加剧产能过剩的结构性风险。因此,中国式分权之所以不能有效提升地方政府的民生性支出水平,从根源上来看是由特殊的官员激励方式决定的。
(二)财政透明度与地方民生性支出扩张
财政透明度的高低直接影响到了财政支出的结构、方向及效率,特别是在税收分权逻辑下,财政信息公开的水平和尺度直接决定了属地公共服务的供给质量和央地间财政关系运行的稳定性(Mike和Sham,2015)。IMF于2007年提出了适应于国际标准的财政透明度测量标准,认为高水平的财政透明度必须拥有披露及时、高质量的财政年度报告,便于公众理解、可信的财政预算,以及稳定可监控的财政风险特征。税收分权对地方民生性支出水平的持续改善需要追加特定的官员激励或约束机制,而这一国际通行的约束机制就是财政透明度。改善一国的财政透明度水平,要求该国的中央和地方政府必须致力于实施更加分权化的治理模式,且在财政资金的使用和配置方面自觉接受纳税人和全社会的监督,财政政策及公共预算方案的制定更加依赖于公民参与和集体决策(James,2006)。正如Taryn(2007)等人所指出的,清晰明确高质量的财政信息披露对改善政府的财政资金使用效率是大有裨益的。从财政表现来看,财政透明度的提高降低了制定财政政策的盲目性,有助于降低各级政府的财政赤字约束财政风险。财政透明度的提高极大地约束了地方政府的行为扭曲,降低了官员腐败和政治寻租空间,更重要的是有利于保障政府间财政关系的稳定,提高税收制度和转移支付制度的有效性,通过强化地区政府间财力和公共服务供给均等化而促进经济长期增长(Elif,2012)。
既然财政透明度的提高在促进财政支出效率层面有极大优势,以划分财力、分解事权和多层次供给为核心的财政分权是促进地方民生性支出得以不断追加的制度基础,高度的集权体制无法拥有地方偏好辨识的信息优势。财政透明度的水平高低在很大程度上取决于政府财政预算信息的公开质量、深度及公民对公共预算决策的卷入尺度,越高的财政透明度水平越能体现纳税人对公共财政支出方位和支出规模的集体意愿,强化属地公民对地方政府财政支出政策和财政赤字风险的干预与管控(肖鹏等,2015)。相较于与纳税人个体福利无直接关联的生产性支出而言,理性公民对民生性支出的结构与规模更加敏感和关注,会优先号召地方政府开展以“民生性支出”竞争为特征的政绩竞赛,以提高辖区教育医疗、文化治安、科技与环境质量(胡志勇,2015)。政府财政信息公开范围、深度、预算信息的完备性仍有待提升。在持续深化的压力式分权改革和服务性政府转型的导向下,2014年中国的民生性财政支出占政府财政支出总额的比重已达到了54.5%,比2000年提高了约10%,不断提升的财政透明度和民生性支出比重已能证明政府职能调整和财政支出功能优化取得了阶段性胜利,中国整体的财政透明度提升已经达到了促进地方民生性支出的效果。
二、研究设计与模型设定
本文选定中国31个省市和自治区①2008年到2014年的面板数据为样本,在设定模型之前,先对被解释变量和解释变量的含义和计算方法逐个进行说明。
(一)变量的选择及界定
1. 被解释变量———地方民生性支出比重(PLE)的测量。
从财政支出的用途上来看,民生性支出是与生产建设性支出相对应的不具备补偿性质的财政支出类别,从财政预算核算层面上来看主要包括基本公共服务支出、科教卫文支出和环境保护社会保障支出等几类(闫宇光和寇明风,2011)。尽管民生性支出不能直接促进当期投资和消费,但却因明显的社会福利效应和收入再分配效应优化了经济结构和资源配置。本文的研究指标就是通过上述几项财政支出细目加总而来,通过分类计算各地区的民生性支出规模与全国财政预算支出规模的比值,得到所需的地方民生性支出比重指标。
2. 核心解释变量———税收分权(TD)与财政透明度(FT)的测量。
对于税收分权的界定,较为主流的测量标准包括税收份额法和税收努力测量法,前者关注税收的央地法定划分,后者强调地方税务机关实际可支配的税收实力(彭艳芳,2014)。关于税收份额的法定划分基准不完全适用于中国式税收分权体制,因为普遍忽略了我国实施体制上解和税收返还的二次分配政策,必须对传统测量指标进行改进。改进的具体做法是参考中央每年公布的财政统计资料,分类汇总各省上解和税收返还的总体规模,用各地区实际可支配的税收份额代替预算中公布的名义税收份额。此外,本文还选择了体现地方税收努力水平的税收财政自给率来代表中国的税收分权,两种指标的具体计算如下:
针对财政透明度的测量,国际上通行方法是借助IMF发布的成员国财政透明指南(ROSCs)或国际预算学会公布的预算公开指数(OBI),不论哪种标准都是采用严格的打分制进行测量。但是,这两种方法存在的局限性在于发布年度的非连续性和国别限制,都不能用于中国财政透明度的研究。相较于国际机构编制的财政透明度指标而言,上海财经大学于2008年开始建立的《中国省际财政透明度评估排名》恰好填补了这一缺失,其连续发布且逐步优化建立的中国财政透明度评级系统,既借鉴了国际通行的测量标准又更加符合中国自身国情,应用于本文具有不可替代的优势,具体的计算方法可参考课题组出版的相应专著,这里不再赘述。
3. 其他控制变量的界定。
本文选择了一系列影响地方民生性支出变动的控制变量,如人口城镇化率(UR)、城乡居民收入差距比(URI)、城镇职工基本养老保险参保率(UC)、人均GDP和人口总规模(POP)等。之所以选择这些变量,是因为它们在文献中均与地方民生性支出的规模和结构调整存在显著的因果关系。更加重要的是推进政府职能转型、加大民生性支出力度的目的,恰恰就是要提升以人口市民化为核心的新型城镇化质量,通过推进城乡公共服务和社会保障一体化进程来缩小城乡差距。因此,上述变量刚好是评价地方政府民生性支出效率的经济与社会指标。
(二)模型设定与初步检验
瓦格纳定律表明财政支出“蝇纸效应”的普遍存在性,借鉴包含滞后变量的动态效应模型更加符合民生性支出的现实规律。在动态面板模型(DPD)的参数估计中,因参数的有效性和稳健性等技术问题,选择系统广义距估计(DIFF-GMM)更有优势,本文设定的动态面板模型的基本形式为:
其中PLEi t-δ为地方民生性支出比重指标的滞后项,TDit*FTit为税收分权和财政透明度的交叉效应项,加入该项是为了测量财政透明度在分权内生前提下的特异性效果,εit为随机误差项,其性质满足高斯-马尔科夫定律。
为了保障参数估计的可靠性,需要对各变量的平稳性进行检验,其中财政透明度指数(FT)、人均GDP和人口规模指标量纲较大,需先进行自然对数处理,处理过后统一进行面板单位根检验,检验结果表明在原水平上各变量序列均通过了平稳性检验。因篇幅限制,这里只列出各变量的描述性统计结果(见表1),对于单位根检验的具体过程和结果不再单独列出。
三、实证结果与分析
在具体的参数估计层面,本文依次使用了两类建立的税收分权指标纳入回归模型。对于动态面板模型而言,应当确定的是被解释变量的滞后期结构,这里可由Arellano和Bond(2011)提出的AR检验实现。此外,DPD模型中较难克服的是变量的内生性问题,本文借助Sargan检验予以推断,Sargan检验的卡方值越接近于1,说明模型的内生性问题处理的越好。需要强调的是系统广义距估计(SYS-GMM)模型有一阶段和两阶段两类估计方法,前者的参数具有无偏性,但往往稳健性较差,而后者尽管保持了参数的稳健性但其有效性和无偏性却难以保证,具体的选择要根据回归结果相机抉择。
我们根据模型(3)将相应经济数据输入STA-TA12.0软件,其实证估计结果表2中展示了全国31个省市自治区2008年至2014年的税收分权、财政透明度与地方民生性支出的单向因果关系。根据实证结果不难发现:第一,民生性支出的“粘蝇纸效应”十分明显,当期的民生性支出规模在很大程度上受制于前期的“制度惯性”约束。第二,以强化政府信息公开力度为导向的财政透明化改革对提升地方政府民生性支出行为有积极的推动作用,它通过公民参与和政策建言而有效地改善了辖区以民生性支出提升为目标的公共服务质量。第三,单纯以税权下放或地方征税机构努力为测量标准的两类税收分权指标,与民生性支出比重呈现出明显的负相关性,说明地方政府可支配财力的提升和税收自给率的变动并不能有效形成扩张属地民生性支出的行为激励。但是,如果考虑财政透明度提升的制度约束,财政透明度与税收分权交互项表现出的负相关性却呈现出明显的弱化趋势,间接地证明财政透明度的提升在很大程度上具有矫正中国式财政支出结构扭曲的良性效应。
此外,表2还报告了其他控制变量与民生性支出的关联性,总体上看与理论预期基本符合,如持续的经济增长有利于优化以民生性支出扩张为特征的财政支出结构,城镇化主要推动的是生产性支出的膨胀,城乡收入不平等加剧了居民对政府干预财富分配的期待,城镇职工养老保险参保率的提升增加了财政养老基金的运行和补助规模,人口规模增加了政府实施公共服务供给均等化改革的支出口径。尽管上述的结论已经能够部分解释中国的民生性支出之谜,但是从地区差异来看仍有诸多谜题没有解开,为此需要借助分区域数据进行进一步挖掘。
从我国东中西部财政透明度走势来看,三大区域已呈现出明显的地区分化特征,不同地区的税收分权程度和财政透明度对辖区的民生性支出影响机制也存在一定分异。表3呈现了东中西三大区域的实证估计结果,并使用了分地区静态面板的个体固定效应模型;同时,为了尽可能保障各变量参数估计的稳健性,又在模型修正技术上借鉴了计量经济学界最新提出的Robust回归方法。实证结果表明税收分权和财政透明度在分地区民生性支出的影响逻辑上存在区域差异,甚至在一些关键变量的相关性上出现了逆转性结论。
注:***表示假设检验在置信水平为99%时统计显著,**表示置信水平95%时统计显著,*表示置信水平90%时统计显著,Sargan test中的括号表示卡方检验的显著性概率值,PLE(-1)表示PLE的滞后1期变量。
从财政透明度的估计结果来看,东部地区因开放较早、市场化发育水平高,政府信息公开的广度和深度都远远大于中西部地区,在对民生性支出比重扩张的正面贡献率上要明显大于中西部地区。虽然西部地区整体落后,但借助中央服务型政府转型改革,大胆推行简政放权试验,整体电子政务和信息公开建设力度得到了空前发展,甚至在财政透明度最新一年的评估得分上有超过中部地区的趋势,因而从其对民生性支出比重的影响贡献率来看,已经有超中赶东的势头。
从两类税收分权的估计结果来看,体现地方实际税收份额的分权指标在地区间出现了明显的逆转性变化,中部地区的税收份额分权与东西部乃至全国样本的符号明显相反,其与地方民生性支出结构的改善呈现出正向关系。尽管西部地区与东部地区的符号仍然相同,但其分权呈现的助长生产性的特征强于东部地区。此外,以体现地方税收财政自给率指标的分权指标,在中部地区并未与地方民生性支出比重产生显著的统计学关系。
注:***表示假设检验在置信水平为99%时统计显著,**表示置信水平95%时统计显著,*表示置信水平90%时统计显著,()表示稳健性估计的Z统计量。
四、结论与政策建议
在构建适应于中国式财政体制的两类税收分权和财政透明度指标的基础上,本文分析了2008年以来我国东中西部的税收分权、财政透明度与地方民生性支出之间的相互关系,研究结果概括如下以下几点:
第一,以经济管理权下放、自由裁量权下沉和税收返还为基础的税收分权制度,没有改变地方政府重视生产性支出的行为偏好。不论是从地方实际获取的税收可支配份额层面,还是从反映地方征税机构努力的税收自给率来看,建立在“增长式”考核和“晋升锦标赛”式官员选拔制度框架下的税收分权,无法实现改善公共服务供给质量、提升民生支出绩效的政策后果。
第二,财政透明度的提升有促进地方民生性支出扩张的作用,一旦将财政透明度的改善内生于逐步强化的税收分权框架下,有预算透明和信息公开约束的税收分权对民生性支出的扶助力度明显增强。
第三,从长期经济增长和结构调整的观点来看,人均收入的提升、城乡不平等条件的恶化、养老保险覆盖面的提升,以及城镇化进程的加速和人口规模的变动,都会对民生性支出的规模和结构产生显著影响。从因果关系的符号来看,除了收入不平等与民生性支出之间呈现负向关联以外,其他发展指标都与民生性支出扩张存在显著的积极关系,也证明了民生性支出“粘蝇纸”效应的存在性。
既然上述的结论基本明确了中国式税收分权、财政透明度和地方民生性支出之间的相互关系,那么调整改革部分制约地方民生性支出扩围的制度安排便是当务之急,建议在如下方面进行相应政策调整:
第一,在继续实施全口径预算和税收法定等现代财政制度改革的同时,要继续推行财政信息公开的跨区域跨部门变革。目前,一般公共预算、国有企业信息、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金的透明程度较高,但部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度相对较低,特别是政府负债信息未见公开,全国整体的财政透明度水平难以起到规制地方支出生产性偏向的有效约束作用。只有构建涵盖所有公共预算的整体披露制度,通过贯彻“新预算法”事前控制、过程评估与事后反馈的制度,才能建设动态调控的财政支出结构。
第二,在“营改增”全面实施和地方政府发债融资规模的限制下,地方政府的可支配税收财力具有短期内收窄的压力,在平衡地区经济增长和公共服务供给质量的两难问题上,地方政府无法将有限财力优先用于实现当期经济增长的民生性支出领域。因此,必须构建“营业税”取消后新的地方税种和财力的代偿制度;同时,弱化干部考核GDP权重,增加属地公共服务和民生性支出满意度指标,矫正地方官员增长型财政竞争行为。
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