财政分权体制（共11篇）
财政分权体制 篇1
一、我国财政分权制度概况
财政分权就是将中央政府在集权体制下控制的财政权部分下放给地方, 从单一的由中央政府完全控制财权的制度转变为相对分权化的制度安排, 其核心是地方政府拥有一定的自主权。由于不同的国家在进行财政分权时面临的经济环境、政治体制、民主程度等都可能存在差异, 因此其表现形式也不尽相同。但自20世纪以来, 财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。
随着财政分权实践的发展, 财政分权理论经历了两个发展阶段。在第一阶段, 财政分权理论的核心观点是如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜, 通过地方政府之间的竞争, 能够迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税者的偏好, 从而强化对政府行为的预算约束, 并在相当程度上改变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。在第二阶段, 财政分权理论承认其对政府本身有激励机制。它假定政府官员也有物质利益, 官员有可能从政治决策中寻租, 因此一个有效的政府结构应该实现官员和居民福利之间的激励相容。
任何国家都存在中央政府与地方政府之间的利益博弈, 并表现为两种形式:一是合法博弈;一是缺乏制度安排条件下的讨价还价。西方发达国家往往直接通过宪法规定中央与地方之间的财权划分问题, 实现宪法层次上的财政分权。而我国的财政分权具有很大的随意性。财政分权体制不明确, 使得不论是中央政府还是地方政府都存在滥用财权的问题, 都可能会对公民的利益构成重大损害。将中央政府和地方政府的财权通过宪法固定下来, 才是解决问题的根本途径。
自1994年以来, 我国实行了分税制的财政管理体制, 这种制度在一定程度上逐步强化地方政府及各部门的利益, 调动了地方政府及部门的积极性, 促进地方财政收入以至整个国家财政收入的增长。同时, 财政分权体制运行过程中出现了一些不容忽视的问题。
二、我国财政分权制度存在的问题
(一) 税权高度集中, 地方处于从属地位
分税制是在“弱中央、强地方”背景下启动, 目标是强化中央对地方经济行为的引导, 增强中央财政在财政收入初次分配结构中的地位。改革的初衷是为了加强中央权力行使的统一, 适当集中中央财力, 几乎没有涉及地方税等财政分权问题。
地方政府没有税收立法权、开征新税权和税收政策制定权, 地方财政仍是以往“统一领导、分级管理”体制。当前的中央税和地方税, 只是划分了央地各自税收范围, 并非主税种和副税种的有机结合, 没有形成中央税收体系和地方税收体系。地方财政不独立, 财源依赖于中央的转移支付。资源和优惠政策的取得在于与中央的政治影响力甚至人事关系。“跑部钱进”现象正是这一问题的体现。
(二) 划分权限的规范效力太低, 缺乏制度保障
《宪法》对中央与地方的事权划分只是原则性规定, 过于笼统。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《立法法》对地方职权的规定较为具体, 涉及经济、教育、民族等领域, 但所规定的地方与中央事权存在重叠, 只是行使权力的地域受限于管辖范围。分税制仅有行政法规的规定, 效力层次较低, 对事权、财权等规定缺乏可操作性。分税制实行后, 国务院、国家税务总局又多次发布决定甚至通知, 对中央与地方的财政分配进行较大力度的调整。
(三) 中央对地方的事权可随意调整
由于缺乏法律规制, 央地财政关系多由政策、法规规定, 缺少必要的程序和标准, 缺乏稳定性。中央可以通过下放管理权、将责任细化下放等方式, 扩大地方支出。一些属于地方职责但受益超过本辖区的公共服务, 由于没有法定认定程序和责任分担机制, 中央专项拨款要求下级财政按一定比例配套, 使地方难以承受。此外, 中央对收入分配的调整有一定随意性。收入层层上缴和支出级级下移, 使地方财权事权严重背离。为了完成所承担的事务, 地方转向税收之外的其他财源, 收取各种行政规费, 形成“费大于税、费挤占税”的局面。预算外、制度外等非税收财政大规模上升, 给财政和社会管理带来混乱, 加重了民众负担。
(四) 利益驱使下的恶性竞争
在改革前, 中国的财政制度是高度集中的。中央政府和各地方政府之间的关系被称为“统收统支”。各级地方政府都没有自己单独的预算:中央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种绝对集中的分权制度本身有其自身的优越性, 在保证国家财政相对稳定方面, 起到了至关重要的作用。但同时, 这种制度也是极为缺乏效率的, 每一个财政动作都要分两步来进行:将地方资金收缴中央, 再将财政拨款下放给地方, 这种效率的损失加总起来, 在全国的范围, 造成极大的浪费。
经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为, 因此为了使地方政府有动力去努力提高财政收入和推动经济增长, 就必须改变集中的财政制度。1994年国家进行了分税制改革, 把许多原来归地方财政支配的收入划归中央, 这种制度安排客观上加速了地方财政结构的转变。但与此同时, 地方政府搞好本地经济建设的激励也下降了。
三、我国财政分权制度的改革建议
(一) 完善转移支付制度, 实现财权与事权的统一
在转移支付中存在的制度设置不合理, 直接导致的“跑部钱进”, 一方面要靠完善转移支付制度来解决, 另一方面, 要实现财权与事权的统一。这是因为, 在地方大量财权上交的同时, 事权大部分仍留在下一级政府, 形成了中央和地方之间“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。无相对应的财权, 加之转移支付制度的不完善, 要完成地方建设唯有“跑步钱进”。鉴于此, 因当首先确定事权, 根据事权定支出, 根据支出确定各级政府应得的收入。只有事权与财权相一致、相适应, 政府履行职能才有物质保证。
(二) 赋予地方一定的税收立法权, 逐步下放地方税收立法权
当前我国正处于向市场化目标迈进的关键时期, 从税收方面创造公平竞争的市场环境十分必要。要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力, 使地方经济随税收收入的增长而持续增长, 地方政府要有适当的税收立法权。我国可按“大权集中, 小权分散”的税收划分模式, 以既要体现全局利益的统一性, 又要在统一指导下兼顾局部利益的灵活性为原则, 赋予地方税收立法权。具体地讲, 国家税收必须由中央制订。地方的税收立法权应包括:在国家规定的范围内, 地方可选择或调整某些地方税收的税率;在地方管辖区域内的地方税种, 立法权归地方, 地方决定其税基, 税率、减免、开停征及征收管理等事宜;在一定法律范围内, 经中央批准后, 地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种;地方税收立法权限只能集中在省、直辖市和民族自治区级政府, 不能再向下级分散。
经过多年的改革, 我国的分税制已初步建立, 并确定了公共财政的发展模式。公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说, 地方税收立法权的下放已成为一种必然的趋势。但应当看到, 我国的市场经济体系还很不完善, 不可能实行像美国那样彻底的分税制。同时, 在经济转轨时期, 法律、政策的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素, 中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此, 给予地方税收立法权的过程不可操之过急, 可以区别不同的税种, 在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。
(三) 适度集权, 适度分权
经济体制与财政体制是相辅相成的。社会主义市场经济体制的发展与完善, 能够摧毁一切“经济割据”状态, 而分税制是适应与服务于市场经济体制的公共财政体制, 在客观上应赋予地方财政相对独立地位, 以使地方性公共产品逐步达到均等化。但目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段, 这决定了新一轮税制改革过程中强调地方分权应该是适度的;另一方面, 我们是社会主义单一制国家, 并不同于西方联邦制或邦联制国家, 因此出于中央宏观调控能力和社会主义优越性发挥方面的考虑, 在税制改革中应注意地方与中央的协调, 维护中央财政的应有实力。在财税领域贯彻落实适度集权、适度分权原则应具体做好以下几点: (1) 在中央集中管理中央税、共享税及对宏观调控影响较大的地方税的立法权的基础上, 明确地方税主体税种, 赋予省级人民政府对地方主体税种的税目、税率调整、减免税等一定管理权限; (2) 允许省级人民政府在确保中央和其他地区利益基础上, 通过立法程序, 并经中央批准, 开征新区域性税种; (3) 对国家只负责制定统一税收条例的地方税种, 允许省级人民政府制定地方税种的实施细则。
(四) 从法律角度对权力进行规制
我国财政分权制度导致的问题的本身很大程度上是缺乏对权力的控制, 法律建设滞后于财政体制改革, 以至于使权力丧失其应有的限度。这就需要从法律角度对权力进行规制。在我国, 政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障。规范的财政分权要求以宪法和其它法律的形式来明确政府间的财政关系。但在我国, 中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的, 而没有法律的规范。在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据, 比如1994年实行分税制以后最重要的税种—增值税也只有条例作为征收依据。由于没有法律的依据和约束, 过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果。同时, 由于制度变迁的主导者是中央政府, 在没有法律约束的情况下, 它随时有可能根据自己的利益来调整方案。因此, 中国的财政体制缺乏内在的稳定性。因此, 财政分权需要用宪法和法律明确中央与地方之间的权力分配。规范法律的效力, 是中央与地方之间的权力分配建立在法律明确的控制之下, 而取代政府有关“决定”、命令。只有这样, 才能在中央与地方之间、地方各省之间形成稳定的权力分配关系, 防止由此所导致的风险。
(五) 财政分权的核心在于, 地方政府拥有一定的自主权
实际上, 我们可以将财政分权这种体制看作是一种中央和地方之间的经济民主关系。财政分权的积极效应的发挥需要良好的民主机制, 充分的地方自治和健全的机制安排, 中国的现实经济很难满足这些条件, 当前中国的民主、法制建设尚存在诸多漏洞, 财政分权的信息沟通渠道不畅通, 地方政府的寻租行为也就难以避免了。所以, 财政分权体制要能够完美的运作, 和民主建设是分不开的, 要进行财政分权, 首先要明确政府的职能和边界, 在国家与国民、政府与市场之间进行分权、划界, 把基础权利真正归还国民, 凡是国民能够自行解决的问题, 都应当由其自行解决, 而不应由政府越俎代庖。无疑, 这个解决途径将不是一个短暂的过程。
四、我国财政分权制度的简要评述
财政集权与分权是现代国家权力纵向分布的核心问题, 不仅是一个经济问题, 而且是一个政治问题、管理问题, 对其研究和处理必须拓宽视角, 不能仅局限于财政本身。现有的分权理论研究还存在一些局限性理论联系实际尚待进一步完善。到目前为止, 中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩, 中央政府和地方政府的行为都需要有所约束。因此, 亟需从中国的国情出发, 克服零敲碎打式的制度修补, 构建一个完整的理论分析框架, 对中国的财政分权制度进行深入研究, 以促使中央和地方政府间的财政关系步入规范化和法制化的轨道。
参考文献
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财政分权体制 篇2
摘要:林业税费体系作为公共财政框架的一部分，受财政管理体制变革的影响。目前过高的林业税费水平与1994分权式财政体制改革中的问题和缺陷直接相关。分权式财政体制改革的负面效应在林业部门被进一步放大，客观上加重了林业税费的负担。林业税费改革成败一方面有赖于公共财政支出体系和中央财政转移支付体制的进一步改革和完善，另一方面也需要林业部门从削减自身不合理收费开始寻找突破口。林业税费作为政府调节林业发展的经济杠杆，直接影响林业行业的利益格局。对林业而言，鉴于其产业的长周期性和所具有的经济外部性，大部分西方林业发达国家对林业采取轻税赋的做法。纵观中国林业税费体系，尽管税费种类变化很大，但却一直在高位运行。林业的高税费问题已经成为林业发展的“软肋”，不仅直接降低了林业行业对经济资源的吸引能力，而且也严重地影响了森林资源的可持续经营。近些年，从林业经济学术界到林业政策决策部门，对林业税费问题都进行了积极的研究和探讨，但多是从林业行业自身发展，或林业体制改革的角度出发，对现行的林业税费种类和税赋水平高低进行研究，而忽略了对林业高税费深层次原因的剖析。林业税费本质上是公共财政的一部分，公共财政体制的变化是影响林业税费的深层次原因。从计划经济时期集权式财政体制到1994年分权式的财政体制改革，林业税费体系也相应发生了变化。目前平均占到木材销售收人30%~50%。各种名目的林业税费中的主体不是国家、地方的合法税收，而是来自地方政府、林业部门及其他部门的乱收费。追究财政分权后地方及林业部门乱收费进一步加重的根源，会发现，是分权式财政体制改革负面效应在林业部门存在一个放大机制。表现在分权式财政体制改革，一方面加剧了林业重点县中地方政府对林业的乱收费，另一方面缺乏完善的中央财政转移支付制度，直接引发了各级林业部门多种不合理的林业收费。只有理清分权式财政体制下林业税费进一步提高的传导机制，并对林业高税费如何导致林业不可持续经营的机制进行深入分析，才有可能找到林业税费改革的真正症结，从根本上解决林业税费问题。应当看到，我国林业税费问题受到多种因素的影响，具有一定的复杂性。林业税费的改革不可能一磋而跋，而应当是一个分层次的系统工程。现阶段林业税费改革的关键是怎样才能在分权式财政体制改革的基础上对现有林业税费体系进行调整，找到林业税费改革的突破口，并做相应的制度安排。分权式财政体制改革为理顺中央与地方财政的分配关系，提高中央政府的财力，1994年我国进行了分权式财政体制的改革。1994年分权式财政体制改革的基本做法是在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收人，明确中央与地方的收人范围，分设中央和地方两套税务机构，中央对地方实行税收返还:分权式财政体制改革基本实现了政府提高中央财力的初衷，2000年中央财政收人占财政总收人从改革前的不足25%升高到53%。分权式财政体制改革在取得成绩的同时也出现了不少问题。一个重要的表现就是在事权财权划分落实尚未完全实现前，各级地方政府、部门在经济利益驱使下，变相乱收费现象严重。此外，在中央和地方财政之间也没有建立规范的转移支付制度。现行中央对地方的转移支付主要采取税收返还的方式。地方从中央获取的转移性支付数额的多少，取决于其基年实际财政收人数额，而不是其履行事权的财政需要与财政收支的差额。这种方式实际上保留了原有的利益格局和地区间收人水平悬殊的状况。结果是形成了地方经济越发达，基期利益越大，转移支付额越大的反向转移机制，使中央财政难以实现调剂地区间财力差距，协调区域经济发展的作用。1994年分权式财政体制改革的实质是在事权划分基础上的财权划分。由于种种原因，在执行过程中并未完全理顺中央政府与各级地方政府、中央政府与各级部门之间的事权与财权关系。林业作为一个特殊的基础产业部门，分权式财政体制改革的负面效应通过一定的传导机制加剧了原本就不低的林业税费水平:不但影响了公共财政体制改革目标的实现，也阻碍了林业可持续发展。改革前林业税费格局1.计划经济时期从历史沿革看，计划经济时期林业在国民经济发展中处
于基础产业部门的地位。1982年以前国家实行的是计划经济条件下的税费政策。林业税基本上实行农业税率，其额度统一按国家下达的税收计划数上缴。从林业部门的规费看，计划经济时期的林业规费主要是由林业部门征收的育林基金和更改基金:计划经济时期虽然林业税费种类简单、征收数额不高，但在财政统收统支体制下，国家通过对木材人为的低定价，从林业部门转国，co韶荡黯林业经济移到中央财政的资金高达数百亿元。而该时期国家以基本建设等各种投资形式投人林业部门的资金数量很少。计划经济时期形成的是中央财政对林业部门剥夺式的利益分配关系。2.1994年前的初级市场经济时期上世纪80年代初后，中国的经济体制由计划经济时期转向市场经济时期。木材产品的价格逐步放开，价格机制对林业部门利益的转移作用逐渐减弱，但由于林业主要被作为一个产业部门，林木等经济产品是政府课税的对象，因此林业税费是国家财政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林业部门按销售收人剔除林业规费后的8名%缴纳农业特产税，按销售收人剔除林业规费后的1。%缴纳产品税，两税合计占总销售收人的14.6%。从规费角度看，上世纪80年代初后，根据林业产品销售收入征收的林业规费不断增加，先后出台了维检费、森林植物检疫费(1984)、森工企业管理费(1984)、森林护林防火费(1986)、市场管理费(1988)等。据统计，1994年前，在南方集体林区木材经营销售中各种税费总和已高达木材销售收人的40%左右，远高于其他部门的税费水平。从分析中看到，在1994年分权式财政改革之前，由于利益格局的扭曲及相应的体制问题，林业税费体系不合理的特征已经突显。而分税制财政体制改革以既得利益不变为基础，并未触及原本存在的林业高税费问题。同时，分税制改革提出的收人划分及基数返还原则，无疑于一针强心剂，诱发了地方政府和林业部门加剧对林业生产经营乱收费的行为，使财政分权所导致的乱收费在林业部门中更为突出。图1湖南省靖州县1999年5一sm以上杉原条税费构成图改革对林业税费的影响1994年分权式财政体制改革后，林业税费数量不断增加，林业税费结构中林业部门和地方政府各种收费的比重进一步增加，无论是从国民经济总体税费水平，还是同其他部门相比，林业税费处于一个较高的水平。
1.财政分权改革后林业税费负担变化
(1)1994年分权式改革后林业税费种类、数量不断增加。林业税费自建国以来呈现出的是一个缓慢上升的态势，而1994年分税制改革后，林业税费水平不但继续保持上升的格局，并且在短期有加速的趋势。1994年后林业税费名目的数量激增。从种类上看，南方集体林区林业生产、销售环节中的各种林业部门收费和地方政府收费名目繁多。据统计，江西、湖南、广西等林业大省现有林业税费约占木材销售价格的60%~70ok。林业的税费已涉及中央、省、地、县、乡五级财政，国税、地税、林业、工商等不同部门，南方集体林区中税费名目多的可达40多种。
(2)1994年分权式改革后林业税费结构变化。从结构上看，除了财政的税收外，林业部门的各种收费在林业税费中的比重不断提高。
(3)1994年分权式改革后林业税费与其他部门行业税赋的比较。与全国工业企业流转税赋负担相比，南方集体林区税赋相当沉重。据国家税务总局的调查，1994年新税制实施后工业企业实际流转税水平较以前有所下降，原实际税赋负担率为6.6%，新税制下实际负担是5.38%，下降了125%。而林业的木材生产流通环节法定税赋水平是175%，比原执行10%产品税相比，没有下降，反有上升。与农业税赋比较，农业税赋的平均水平在8%左右，1998年建筑业的实际税赋负担为3.0%左右，都低于林业部门的税赋水平。从横向部门行业间的税赋负担比较来看，1994年新税制执行后，林业部门属于高税赋行业。
2.财政分权改革后林业税费负担进一步加重的原因1994年的财政分权改革激化了地—理论纵横方及各级林业部门从自身利益角度出发加重林业税费负担，同时林业生产自然属性的特点也使这种扭曲的利益分配格局得以实现。通过一定的传导放大机制，分权财政改革中地方政府各级部门乱收费的问题在林业中表现尤为突出。(l)地方政府变相增加林业收费。从林业经营的实践来看，森林资源相对比较丰富地区经济发展相对滞后，林业部门是当地财政收人的主要来源。如在江西省崇义县，林业是县财政的支柱，提供60%以上财政收人。分权式财政改革后，由于地方财力普遍紧张，林业重点地区的地方财政为平衡收支，矛头直接指向其财政所依赖的主导产业—林业。各种名目由地方政府征收的林
业费不断出台。在研究中我们看到，分权式财政改革后，南方集体林区地方财政对林业部门的利益转移方式既有直接转移也有变相的方式。直接转移的方法，一种是凭借地方政府的行政权力由林业部门开征收费。以江西省上犹县为例，1994年后地方政府对林业新开征的税费名目包括副食品调节基金、重点工程建设基金等。另一种是地方财政直接占用林业部门收取的用于森林资源恢复更新的育林基金、维简费。育林基金、维简费是林业部门凭借行政职能依法征收的用于扶持林业生产的资金，林业部门对育林基金和维简费的使用有明确的规定。财政部也明确规定:这两项资金不得用于平衡地方财政预算。但1994年分税制激发地方财政增收的动机，使不少重点产材县的地方政府巧立名目，调控、摊派，借调林业的专项资金。1994年后，有不少县财政为了提高财政收人能力，由县财政人为地规定远远高于林业部门木材最低保护价的木材销售计税价格。此举的目的就是通过提高林业生产经营的实际税赋水平，进而提高地方财政的收人，实现地方财政创收的目的。这种做法是地方财政采取变相转移的方式加重林业实际的税费负担。以湖南省靖州县sm以上杉元条为例(见图2)，其计税从1992年以来呈现出不断上涨的趋势。表明地方财政在通过抬高木材计税价林业经济热姨蘸黔。曰论纵横——为自身增收的途径。
(2)林业部门乱收费增加。2994年行的分税制是在中央地方事权划分础上进行的，但科学事权划分的落一直是困扰分权财政管理体制改革问题。一方面在林业生产经营中林部门承担了诸如开道、修路、教育等应由各级财政支出负责的活动。另方面，作为国家事业机关的地方林机构(如林业局)处于生存的困境，方财政减少林业局预算编制，拖欠业行政事业费和人员工资的情况比皆是。再加之林业部门本身机构臃，人员超编严重，为了生存，林业部在财政分权后，倾向于利用其行政能乱收费。据调查，在江西各县林业(含乡镇林业工作站)一般有工作人100~300人，除极少数人(10~20人)工资由县财政拨款外，大多数人的资不得不从林业部门征收的林业规中支付。
(3)缺乏一个完善的转移支付制加剧了林业高税费。林业发展面对现实是，林业发达地区多属于相对困地区需要国家转移支付来促进地经济发展，实现地方财政的收支平。目前对林区的转移支付从形式上，只有税收返还和专项补助，而没有林区的一般性转移支付。税收返还用的是“基数法”，实际上是继承了有的利益格局。林区大多是经济欠论文 达地区，税收基数本来就小，因而返林区所在地方政府的资金难以满足要。而一般性转移支付主要是针对济落后、地方财政困难的地区的一资金援助方式，它的目的是使经济后地区的居民能够享受到一般水平公共服务，但目前我国尚未建立一性的转移支付渠道。不健全的转移支付制度，加剧了林重点省、县地方财政的困难，促使他为平衡地方财政或创造新税源而向地方财政有较大贡献的林业部门加收费，进一步提升林业税费的水平。可持续经营完整的产供销循环，造成森林资源经营呈现出不可持续。市场经济条件下，营林生产产品—木材的市场价格由供需决定，在一定时间内保持相对均衡。在木材的价格构成因素中，采运工资具有一定的刚性，难以挤占;地租在权属明确的条件下采取拍卖的方式决定价值，因此价格也相对固定。因此，林业税费提高首先挤占的是营林生产者的合理利润空间。由于赢利预期下降，现有的林业生产经营者会减少对营林生产的投人，林业也会丧失对潜在资本的吸引力，没有投人的森林经营无论是资源数量还是资源质量都会呈现出下降的趋势。而没有森林资源的林业经营是无本之木、无源之水，根本谈不上经营的可持续。
1.高税费造成森林资源经营投入下降过高的林业税费挤占了林农和木材生产者的合理利润空间，森林资源经营投人不断下降。以江西修水县为例，1999年企业投资营林的只有10.9万元，在全县营林投资中的比重从1994年的13.5%下降到4.7%。该县上世纪90年代没有一个个体和私营企业投资于营林业。
2.高税费造成森林资源数量和质量下降相对较高的林业税费从表面上看似乎可以抑制木材生产和消费，进而减形式出现。此外投人下降也直接导致用材林的营造大幅度下降(见图3)。无论是高税费引起的制度外森林资源乱砍乱伐，还是高税费导致营林投人减少，森林资源更新恢复乏力，其直接后果都是森林资源数量和质量的下降，森林资源经营处于不可持续状态。
3.高税费导致林业流通领域秩序混乱过重的税费使经销木材获利空间极小，阻碍了正常的木材生产流
通。在木材公司统购统销的经营方式下，为保证自身的利润，木材经销商常常采取压低价格向林农收购木材，再以市场价格出售给自己的客户，而自己承担全部林业税费的做法。实际情况是，林业税费越高，收购价越低，高税费最终还是转嫁到营林生产者一林农的身上。木材流通领域混乱，反过来危害了森林资源的可持续经营。可见，无论是从生产领域还是流通领域，过高的税费负担造成了森林资源状况的恶化和营林投人的减少，从而导致了商品林业经营的不可持续J胜。税费调整的思路财政分权对商品林业的可持续经营有深远的影响。毫无疑问，中国现代公共财政体制框架中，应当包括一个合理的林业税费体系，既体现财政对林业生产的扶持，又能促进林业合理利益分配格局的实现，进而实现林业税费不断加重的后果财政分权造成林业税费负担进一加重的直接后果是破坏了商品林业少对现有森林资源的消耗。但林区的实际情况并非如此。由于传统上林区的林农生活来源很大程度上依靠木材砍伐出售，高税费并不能完全阻碍林农对森林的砍伐，只不过为了躲避税费，这种砍伐行为不是在合法的采伐限额内走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的图3税费对营林要素的影响。eo髓潺林业经济可持续发展的目标。鉴于林业税费问题的复杂性，对林业税费体系的改革应当具有渐进性，既要明确改革的目标及长期计划，又要找到打破现有林业税费改革僵局的突破口，加快林业税费改革的步伐。
1.确定林业税费改革的目标现有林业税费体系的改革不是一个简单降税的过程，它涉及到各级地方财政，各级林业部门的切身利益，是一个包含基本目标和最终目标的系统工程。林业税费改革的基本目标是为林业部门争取合理的税赋水平，使商品林木材生产过程中的税费水平至少等同于一般的商品生产中税费水平，保证林业在国民经济发展中享受公平待遇。林业税费改革的最终目标是保证林业税费体系能够体现商品林生产中基础产业及兼有公共品(环境服务和社会发展)生产功能的特征，对商品林业生产给予一定的税收优惠和扶持，支持其发展.2.林业税费改革的方案(l)积极为林业部门争取平均税赋水平。国民经济名义税负为GDP的10%~15%，实际税负为25%~30%。目前南方集体林区营林生产销售环节的法定税费按上限计算，达到了销售价格的43.6%，是国民经济实际税负水平的一倍以上。如果不触动原有的林业各种规费项目，很难将林业税费水平降至国民经济实际平均税费水平上。无论是各级地方政府还是各级林业部门都需要从自身开始，推动林业税费的改革。①中央财政转移支付能力不断增强为林产品农业特产税的减征或免征创造了条件。从目前看，我们有减收农业特产税的条件和能力。农业特产税的本意是为了调节从事各种农产品生产者的收益，但从实际效果看它实际是加重了林农的负担。2001年我国财政收入超过1.5万亿元，而农业税占国家税收总额还不到3%，其中的农林特产税所占比重更低，减征农业特产税的财政负担应不成问题，但由此可能对林业发展带来的积极促进作用却不可小视。2001年进行的农村税费改革试点中，包括浙江在内的一些省份已经彻底取消了对农业特产税的征收，由此造成的当地财政减收，由省财政转移支付弥补。②在事权财权合理划分基础上的林业机构改革基础，为削减林业部门现行的“一金两费”创造了条件。在分析中我们看到如果不对林业部门平均占销售价30%左右的各种收费进行改革，即便调整了农业特产税，林业公平税赋的目标仍难以实现。“一金两费”从设立之初就具有一定的局限性。育林基金实质是产品经济理论和资源无价论的产物。随着林价制度的推行，在商品林业生产链中完善营林成本核算制度后，完全可以大幅下调甚至于取消育林基金。维简费(1994年前称更改基金)、林业保护建设费也是计划经济的产物，从开始就未区分清经营主体和地方财政职能，如林区道路的延伸与养护、防洪保安工程应属于地方财政公共支出的范畴，不应由林业部门负担。因此在企业主体地位确立和地方财政支出明确的条件下，应当减收维简费和林业保护建设费。从“一金两费”的使用看，大部分用于地方林业机构养人发工资。随着地方政府和各级林业部门事权、财权关系的不断理顺，以及林业机构精简改革的不断深化，逐步降低“一金两费”的水平，取消各种不合理的林业自主收费。(2)为林业积极争取林业税费的优惠政策。国家税收杠杆的调节作用不仅体现在对财政收入的调节上，还应体现在对不同产业、不同群体的利益调节上。商品林业生产属于基础产业。在国家税费总体框架中，对基础产业应当采取优惠扶持政策。现行的财政通过高税赋从林业行业获取收人，再通过财政支出中专项补助方式返回给林业，扶持其生产的做法交易成本高，效率低，并有可能产生各种腐败，不如直接使用优惠的税收政策支持林业
财政分权体制 篇3
（1.对外经济贸易大学 金融学院，北京 100029；2.上海大学 国际工商与管理学院，上海 200072；3.南开大学 经济学院，天津 300071）
近年来，居民收入份额下降的不利影响日渐突出。无论是消费、储蓄的失衡问题，还是储蓄大于投资带来的外汇储备激增现象，究其根本，都与居民收入份额变化有着内在的关联。在此背景下，有关居民收入份额下降成因的探讨逐步升温，目前已经成为学术界最为关注的重大课题之一。但从已有的研究情况看，多数分析对于国民收入分配偏向的形成机制，尤其是其中蕴含的体制性因素还缺乏深入的探讨。为了进一步促进居民收入比重的长期提高，必须加强对居民收入份额下降现象中体制动因的研究。
一、文献评析
从已有的研究情况看，多数学者都从初次分配与再分配两个环节来分析居民收入比重下滑的成因。
（一）初次分配中劳动报酬与财产收入的占比下降
在初次分配环节中，居民收入比重的下降主要来源于劳动报酬和财产收入所占比重的减少。从1993—2007年的15年中，劳动报酬在GDP中的比重从最高的51.5%下降到最低的43.5%（白重恩、钱震杰，2009），远低于多数国家中劳动收入占比55%～65%的水平（张军、罗长远，2009）。除了劳动报酬以外，Wieme（2008）、樊纲等学者（2009）还指出了中国政府在较长时间中没有从国有企业获得分红的影响。另外，监管部门对上市公司派发股利行为的监管不力以及对股利的双重课税所导致的股利资本化，也使得我国的要素收入分配格局发生了有利于资本的变化。
（二）再分配环节政府对居民的“多取少予”
从已有的分析情况看，一些研究虽然认识到了再分配环节对于居民收入比重的不利影响，并结合资金流量表数据对其总的影响进行了估算（李扬、殷剑锋，2007；白重恩、钱震杰，2009），但仍然相对缺乏对其中“多取”、“少予”两类影响作用的具体度量，从而不利于进一步提出再分配环节调整政策的结构化建议。本文在界定“多取”、“少予”衡量口径的基础上，对其具体影响程度进行了估算。从当前的财政收入结构看，“多取”主要体现在居民个人所得税负担的上升。而在“少予”方面，由于从公开资料中无法获得政府对居民的转移性支出，本文利用资金流量表中的数据进行间接推断。具体方法是，居民在再分配环节中的收入比重调整额，主要来源于个人所得税的缴纳和政府对居民的转移支付。如果得到了个人所得税占比数据以及再分配环节居民收入比重的调整额，就可以间接推断政府对居民的收入转移额。按照这一方法，我们计算了有关数据并将其列示于图1当中。从1994年到2008年，个税占GDP的比重由0.145%快速上升到1.238%。尽管受金融危机影响，该指标在2009年有所下降，但仍然达到了1.176%的水平①。
图1 政府征收个税、对居民转移支付占GDP比重及两部门再分配环节调整份额的估计
与此同时，政府对居民转移支付的相对减少，在居民再分配环节收入比重下滑中发挥了更大的作用。在数据较为完备的1994—2006年期间，政府对居民转移支付在GDP中所占比重，从1995年最高的4.21%下降到2006年的0.71%。尽管在这当中还存在着企业部门的影响，但至少从数量对应关系角度看，从20世纪90年代后期开始，政府对居民部门的“多取少予”，是居民可支配收入比重下滑的重要影响因素。
（三）依然存在的疑问
尽管上述分析确认了居民收入比重下滑的直接来源，但又是什么机制导致了初次与再分配环节中发生了不利于居民的变化呢？具体来讲，在再分配环节，政府为什么会采取“多取少予”的政策呢？同时，作为居民收入的主要部分，劳动报酬的比重为什么会出现下降呢？虽然 Kuijs（2005）和 Wieme（2008）强调，资本密集型工业部门的比重过大会相对提高资本收入的份额，但在我国为什么会出现资本密集型产业比重过大的现象呢？文东伟等学者（2009）的研究进一步发现，我国资本密集型产业比重的上升主要是受到了FDI的影响。然而，FDI几乎会提高所有发展中国家的资本密集度，但在我国其对收入分配的负面影响为何会如此之大呢？
二、体制根源以及中央政府的治理困境
从已有研究的情况看，地方政府行为对国民收入分配的干扰作用还没有引起足够的重视。由于政府行为主要是由政府官员来实施的，因而会受到政府官员利益目标及其行为的影响。为了进一步廓清政府行为对国民收入初次分配格局的干预机制，应该从地方官员面临的制度激励角度进行分析。
（一）体制根源：纵向分权的不当激励
随着改革开放30周年的到来，学术界在“中国式分权”对体制转型与经济增长的贡献方面，已经逐渐达成了共识（Qian and Roland，1998；王永钦等，2007；Jin et al，2005;Blanchard and Shleifer，2000；Fraschini，2006）。在“中国式分权”体制下，地方政府已经成为了推动制度转型和经济增长的重要主体。图2中描述了包括三个组成要件的中国式分权体制所发挥的两类经济影响。其中的“对经济增长的影响机制”就反映了其在经济总量方面的影响作用。
然而，分权安排对我国经济的影响不仅表现在GDP的总量方面，还表现在对初次与再分配环节国民收入分配格局的影响上。针对再分配环节政府“多取”的政策倾向，王剑锋（2008）将其归结为政府增收偏好的影响。傅勇和张晏（2007）则强调了中国式分权体制在导致财政支出偏向投资进而相对减少政府对居民转移性支出中的重要作用。而在初次分配环节，中国式分权体制则构成了劳动报酬比重下降的重要因素。从图2中可以看到，我国的纵向分权安排在提高地方政府经济增长激励的同时，还会通过地方政府对经济增长拉动模式以及主导产业偏好的影响，而对产业结构的要素密集度产生扭曲作用，影响到要素的收入分配。图2中的“对收入分配的影响机制”就反映了这方面的影响。其具体机制是，出于实现外需拉动与增加财政收入这两方面的考虑，各地都尽可能追求资本密集型的产业结构。这一方面会通过劳动力要素在要素总量中权重的减少降低劳动报酬的比重。另一方面，还会通过减少劳动力应有的稀缺程度而相对降低工资水平，导致劳动报酬比重的进一步下降。
从图3中可以看到，GDP中的劳动报酬占比与第二产业比重在总体上呈现出了反向关系。从20世纪90年代初以来，随着第二产业比重从41.8%逐步上升到48.6%，劳动报酬占比却从49.5%下滑到43.5%。
图3 1991-2008年第二产业比重与劳动报酬比重的走势图
（二）中央政府面临的治理困境
针对我国国民收入分配格局中存在的问题，尽管国务院在2010年工作报告中明确提出“要提高劳动报酬和居民收入在国民收入分配中的比重”。但根据以上分析不难看出，中央政府对上述问题的治理仍然面临着较大的困境。治理困境主要表现在两个方面：一是如何协调中国式分权的“双刃剑”；二是如何协调好“居民负担偏重”与“政府民生增支”之间的矛盾。对于第一个方面，目前存在的主要问题是，要发挥地方政府的能动性，增强其对经济增长的“干预能力”，就需要赋予其较大的权力。然而，这种经济权力的扩大除了带来促进经济增长这一好的作用以外，还带来了政府干扰初次分配、不重视对中低收入群体的收入转移等不利的副产品。因此，在发挥地方政府增长激励这一积极影响的同时，如何才能克服其对国民收入分配的消极作用，是中央政府需要着力解决的重大课题。
对第二方面的问题来说，尽管中央很早就提出，应该通过减轻居民负担、增加财政的民生支出来解决收入分配偏向的问题，但政府在这方面却面临着收入集中度不足以及社会综合负担较重之间的矛盾。事实上，这一矛盾来源于预算管理制度中财政的横向分权过度。不少部门都掌握着未能由财政统筹使用但又属于政府收入的非集中性收入。“减税”、“增支”之间矛盾的解决，有赖于财政横向分权过度问题的解决。而解决不合理财政横向分权关系的关键，又在于统筹好“财政收权”与降低非税负担的关系。从图4中可以看到，从1998到2005年，税收收入与非税收入保持了同比例增长。那么，为什么这么多年都没有实现非税负担的下降呢？原因可能在于，政府经济干预职责过大导致相关领域减负仍然缺乏体制基础。因此，要真正实现“减税增支”，必须要在实践层面进一步明确政府与市场的职责分工，在政府退出某些职能领域的基础上减轻非税负担。
图4 1998-2005年中国政府税收收入与非税收入增长情况（单位：亿元）
三、深化经济分权：提高居民收入比重的关键措施
无论是初次分配环节中的劳动报酬过低，还是政府财力集中度不足的问题，都与体制因素有关。只不过前者主要由不合理的纵向分权关系所导致，而后者则是受到了同级政府中不合理横向财政分权安排的影响。我们认为，无论是削弱纵向分权的不利影响，还是消除横向分权过度带来的问题，都必须要进一步加大政府对经济分权的力度。
事实上，在我国经济体制改革的进程中，一直有三类分权安排在发挥着影响作用：一是关于“政府该管什么、不该管什么的”的经济分权。二是以财政分权为主要内容，在政府体系内部实施的行政性分权。三是同一层级政府内部，财政部门代表政府首脑与其他部门之间的横向财政分权关系。表1中描述了当前我国三类分权的主要状态及其有利和不利影响作用。从一定意义上讲，正是由于三类分权的不同组合，才导致了不同时期我国经济发展的不同绩效。改革开放前典型的计划经济体制时期，中央统管经济社会全局，既缺乏政府向市场的经济分权，也缺乏政府体系内部的纵向分权与横向分权。计划经济中曾经进行的“体制下放”，可以看作是政府体系内部的纵向分权。但与此同时，仍然缺乏经济分权，同时也没有实施横向财政分权。第三种组合主要是在推进纵向财政分权与扩大横向分权的同时，实施了经济分权。这主要对应改革开放以来的情况。应该说，正是由于经济分权的推行，才激发了市场私人主体的积极性，释放了体制活力。同时，随着政府体系内部中国式分权体制的形成，地方政府受到的激励作用大为增强，并日益成为推动体制转型和经济增长的重要力量。然而，随着放权让利改革引起的财政支出压力加大，政府部门也推动了横向财政分权，即所谓的“不给拨款给政策”的制度安排。政府非财政部门的收支权利开始扩大，并逐步形成了目前政府可控财力不足与社会负担偏重现象的体制基础。
从以上分析可以看到，自改革开放以来的经济增长绩效，实际上是在经济分权与纵向分权的共同作用下才取得的。但从当前的情况看，在经济分权再次陷入停顿的条件下，纵向分权的负面影响开始显现。在地方政府控制了过多经济资源的情况下，市场机制下蕴含于私人主体的内在驱动力却被削弱了。另外，要实现横向分权关系改革的突破，即在减轻社会非税负担的同时，提高财政部门的收入集中度，同样需要进一步加大政府向市场的分权力度。具体讲，就是在更多的领域向民营甚至外资企业开放，实现从政府收费向市场价格的转变。只有完成了这个转变，才能把“降低社会综合负担”与“增加财政部门的集中性收入”统一起来。当然，除了在中长期内解决好上述体制问题以外，通过完善税制，实施个人所得税扣除额调整等措施，也是提高居民收入份额的应有举措。
表1 我国三类分权体制的划分及其影响作用
四、结论与政策建议
针对我国居民收入比重下滑的现象，本文基于体制因素的研究视角，分析得到了如下一些结论和政策建议。
第一，从体制因素角度看，国民收入分配偏向问题根源于纵向分权的不良激励与横向财政分权过度。这两个因素共同构成对居民收入比重问题的基础性制约。
第二，尽管在短期内，通过实施部分减税增支的政策，可以在一定程度上改善国民收入分配的状况。但要想在长期中实现根本性的收入分配改良，政府必须加快经济分权改革的步伐。通过推进财政职能的“公共化”改革来实现政府职能的“公共性”（高培勇，2008）。一方面，应该使国有资本以更大的幅度退出产业领域，并适度调整自然资源领域的所有权和使用权格局，以此来削弱地方政府的重化产业偏好对初次收入分配的扭曲作用。另一方面，在政府收费向市场价格转变的基础上，利用目前正在进行的预算管理制度改革推进“财政收权”，增加政府的实际财力，实现政府“减税”与“增支”两者之间的兼容，促进居民收入和消费的良性增长。
当然，本文所做的分析仍然是初步的，还有许多方面需要进一步探讨。首先，如何准确度量体制性因素对国民收入分配的影响程度，尤其是怎样才能将其与税收制度安排的影响分离开来？其次，如何界定经济分权程度的衡量口径，并在此基础上验证其对国民收入分配是否具有显著的影响？最后，经济高速增长是否是我国社会经济稳定的必要条件？怎样才能通过弱化这一条件给经济分权改革提供足够的制度空间？上述问题构成了居民收入分配体制因素视角的关键环节，也将成为我们未来研究的重点。
注释：
①如果以居民初次分配收入为衡量口径，并考虑到其在国民收入中所占比重的下降趋势，居民的个税负担率将会出现更大幅度的上升。
[1]安体富.调整国民收入分配格局，提高居民分配所占比重[J].财贸经济，2009，（7）：50-55.
[2]白重恩，钱震杰.谁在挤占居民的收入——中国国民收入分配格局分析[J].中国社会科学，2009，（5）：99-115.
[3]樊纲，魏强，刘鹏.中国经济的内外均衡与财税改革[J].经济研究，2009，（8）：18-26.
[4]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007，（3）：4-12.
[5]高培勇.公共财政：概念解说与演变脉络——兼论中国财政改革 30 年的基本轨迹[J].经济研究，2008，（12）.
[6]李扬，殷剑锋.中国高储蓄率问题探究——基于1992-2003 年资金流量表的分析[J].经济研究，2007，（6）：1-18.
[7]罗长远，张军.劳动收入占比下降的经济学解释——基于中国省级面板数据的分析[J].管理世界，2009，（5）.
[8]王永钦，等.中国的大国发展道路——论分权式改革的得失[J].经济研究，2007，（1）：4-16.
[9]文东伟，冼国明，马静.FDI、产业结构变迁与中国的出口竞争力[J].管理世界，2009，（4）：96-107.
[10]Fraschini，Angela.“Fiscal federalism in big developing countries:China and India”，Working Papers 60，Department of Public Policy and Public Choice-POLIS，2006.
[11]Jin，H.，Y.Qian and B.Weignast.“Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style”，Journal of Public Economics，2005，89，pp.1719-1742.
[12]Olivier Blanchard&Andrei Shleifer“Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”，2000：NBER Working Papers 7616.
财政分权体制 篇4
(一) 财政支出结构不均衡, 导致其在促进地方经济发展中的作用无法完全发挥出来。
就财政的提供公共产品责任而言, 由于诸多方面的原因, 在无法脱离对传统生产建设财政依赖的情况下, 必然导致财政支出在规模或结构上对经济建设的掣肘, 无法满足纳税人对基本公共需求的满足。更值得关注的是, 财政支出在转型期内由于既要兼顾原有体制框架下的支出需求, 又要满足市场经济条件下的公共支出, 使支出结构更趋复杂, 存在着不均衡的供给情况。
(二) 地方政府间税收竞争拉大了区域差距。
随着财政分权的进行, 地方政府掌握了相当大部分的财政自主权, 为获得更多的财政收入并促进本地经济的发展, 地方政府往往会产生保护本地市场的冲动, 并通过税收竞争等手段吸引投资。对发达地区而言, 其原始的经济基础较为雄厚, 对企业和投资的税收优惠较大, 有利于本地企业的竞争及投资的引入, 进一步促进本地经济增长。对欠发达地区而言, 其财力本来就相对匮乏, 为获得足够的财政收入以完成正常的财政职能, 无法给予企业较多的税收优惠, 面临比发达地区更加严重的财政压力。
(三) 转移支付机制滞后, 冲抵了财政分权收益预期。
在财政分权的体制下, 由于各地方经济基础、资源禀赋有较大差异, 产生经济非均衡发展是不可避免的。为避免地区差异过大而对经济增长产生负面作用, 1994年的财政体制改革进一步理清了中央和地方政府的关系, 财权和事权得到了较为明确的划分。但与此相配套的转移支付体系并未能尽快建立并发挥应有作用, 甚至转移支付本身加大了地方经济发展的不均衡程度, 一方面, 税收返还偏高;另一方面, 一般性转移支付比例偏低。
二、构建和谐财政分权体制的一般性原则
(一) 和谐财政分权体制构建要以提供高质量的公共产品和服务为核心。
公共财政的实质是市场经济财政, 其理论核心在于弥补市场失灵, 建立包括财政主体在内的公共服务和保障体系, 提供高质量的公共产品和服务, 维护社会公平。
(二) 和谐财政需要实现效率与公平的协调。
成熟的市场经济体制必须是建立在有效率的资源配置基础上, 但公平问题、特别是社会公平也需要摆在重要位置。随着科学技术的进步, 人类社会已进入知识经济和信息化时代, 技术进步将会对经济增长产生极大的作用。在这种社会和经济背景下的财政政策应在缩小社会贫富差距、促进社会公平方面发挥作用。财政分权体制改革要以财政政策调控和构建和谐财政体制为目标, 在保证分权效率的前提下, 促进社会和谐, 实现财政基本职能。财政分权体制改革需要在效率优先的前提下, 渐进式地突出公平的地位。
(三) 和谐财政要以增进社会福利为出发点和前提。
在政府与市场关系中, 当市场无法通过自发机制和手段来保证“福利和生活质量”的时候, 政府就会在可持续的社会发展过程中发挥作用。政府的调控政策在一定程度上可有效弥补市场失灵, 而财政效率和公平的均衡发展必将承担重要作用。
三、构建和谐财政分权体制要处理好的几个关系
(一) 处理好中央与地方、地方与地方间的关系。
其一, 中央与地方之间的关系其实就是经济发展中的全局和局部的关系, 局部利益要服从全局利益, 全局利益要兼顾局部利益。其二, 中央与地方、地方与地方间还体现了增长与平衡的关系。分权会导致少数地区经济增长过快, 导致地区间收入差距过大。其三, 地方之间在分权体制框架下通过竞争获得经济增长, 不断提高经济效率。
(二) 处理好集权和分权的关系。
集权和分权的核心在于事权和财权的划分, 因此, 要确定合理的中央与地方在政府责任和收入权力上的关系, 实现各级政府“收——支”的合理匹配。在现实社会中, 并不存在严格意义上的集权或分权, 特别是在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的发展中国家, 中央政府也不可能包揽所有的公共产品和服务, 即使在计划经济时代也存在一定程度的事权的下放, 所有的公共产品也不可能由哪一个地方政府独立承担。地方政府在本辖区范围内具有相对事权, 而事权范围依其管辖范围而定。在笔者看来, 处理中央和地方的集权和分权的关系, 关键在于界定政府间的职责范围, 以法律的形式规范各级政府的权责利, 分别承担其责任和使用其权力, 在渐进化分权过程中不断提高分权效率。
(三) 处理好财政支出和收入的关系。
处理好财政支出与收入的关系需要从以下几方面着手:其一, 要关注政府间财政收支规模。地方为自身经济发展, 充分挖掘本地区税源, 以推动本地区经济增长。然而, 地方财力在规模上毕竟存在着局限性, 其收入规模无法满足支出需求。中央有义务在地方出现资金缺口的情况下, 在合理范围内通过必要的机制进行资助。其二, 要关注各级政府的支出结构。中央从全局利益出发, 以避免地方财政支出结构的不合理状况, 兼顾财政支出结构的重点和一般, 实现资源的优化配置;地方通过意愿表达机制和信息沟通机制, 向中央反馈地方公共产品和服务的市场需求, 以利于经济效率的全面提高。其三, 要关注财政收入结构的优化和协调。在税收的制度性约束和中央财政增加财力的前提下, 地方存在着不断扩大预算外收入甚至制度外收入规模, 以非税收入弥补税收收入不足的冲动, 从而会弱化分权化改革的效率。
四、构建和谐财政分权体制的策略选择
(一) 进一步规范政府间事权和支出范围。
1994年财政分权体制改革虽然规定了中央与地方政府的事权和支出范围, 但却没有将事权具体化, 省以下地方政府的事权划分仍旧含糊不清, 容易导致职责划分不明确, 甚至出现相互干扰的情况。因此, 需要进一步规范政府间事权范围, 相应对财政支出进行结构性调整。
(二) 合理划分政府间财权, 规范地方政府的非税收入。
从立法权来看, 参照一些国家实行彻底的分权做法, 赋予省级以下政府部门适度的税收立法权, 根据本地区实际情况筹集财政收入。从收入权来看, 本着“精简、高效”的原则, 从现有模式逐渐过渡到由一套机构同时征收两级税款, 在财政或银行部门按照税种或者分享机制分别划转到中央和地方两级收入的管理体系;同时, 建立比较精干的 (税务) 稽查和 (财政) 审计机构, 对纳税人的完税情况进行检查, 保证税法执行和各级税收收入实现。从税收分配权来看, 进一步完善分享和共享并存的机制, 一方面, 确保中央财政在总规模中所占比例;另一方面, 适当增加地方政府收入, 满足地方支出需求。
(三) 建立和完善各级政府间转移支付制度。
政府间财政转移支付既是财政分权体制框架下调整纵向和横向财政收支不平衡的基本手段, 也是通过必要机制引导和平衡地方政府经济活动的必要手段。因此, 进一步规范财政转移支付的制度形式尤显必要和迫切。其一, 建立一般性转移支付制度, 实行中央向地方无条件的资金转移。其二, 建立规范化的特殊转移支付制度。对于不可预期情况在纵向实行中央政府的专项拨款, 在横向实行地区之间的横向援助, 以降低由此所导致的收入差距扩大情况。其三, 加强和完善省以下的转移支付体系建设。
摘要：财政分权体现了各级政府之间的经济关系。现行财政分权管理体制存在一定的弊端与不足, 需要通过确立合理的原则和目标, 深化和完善财政管理体制, 构建和谐的财政分权模式。
财政分权体制 篇5
摘要：随着我国市场经济的发展，企业集团成为经济生活中重要组织。而企业集团因其有特殊的企业组织形态和复杂的产权结构，在管理实践中存在一些体制陷阱。企业集团因其结构特殊性使其有别于一般企业，企业集团财务管理首要任务就是建立健全财务控制机制，核心是财务控制的安排，而财务控制权包括集权模式与分权模式，需要考虑财务战略，规模大小，管理水平，经营效益等。有的企业集团提出管理的目标是“集权有道，分权有序，授权有章，有权有度”，应该说这是集权与分权特别理想的状态。因此选择一种什么样的财务管理模式就显得尤为重要，本文就集团财务管理的集权与分权作一阐释。
关键字：企业集团集权与分权面临的问题有效选择
在我国，企业集团是指为了追求更大的经济利益，多个法人以一定的形式结合起来服从于体现共同利益的某种决策体系的经济联合体。其具有群体行，以资本为纽带，规模大等基本特征。企业集团财务管理体制是指企业处理财务活动中的组织框架和管理机制，主要包括组织框架的安排，财务管理体制的划分和财务管理机构的设立等内容。企业集团财务管理体制的核心是决策权和控制权的划分问题，母公司对子公司的控制方法。根据企业集团的实际，围绕企业战略，确立一种适合的企业集团财务控制模式，通过结构的设计，制度的制定，工作组织的计划，及恰当的措施，保证数据完整可靠，推动企业资源整合，实现资本保值增值和利润最大化，是企业集团的最终目标。
一、企业集团财务管理体制中的集权与分权
集权型：在集权模式下，财务管理决策权高度集中于母公司，母公司对子公司实行严格的控制，实施统一核算，统一调配资金，实行集中管理。特点：财务权利高度集中于母公司，对子公司人、财、物和产、供、销实行统一经营、管理、决策和核算，各成员单位只是执行集团公司的财务决策。优点：管理效率高，能控制子公司的行为，有利于在重大事项上迅速地做出决策；有利于母公司发挥整体资源的整合优势，提高整体资源的利用效率；通过集团产品结构和组织结构的整体优化利于降低成本、统一协调集团资金，取得规模效益。缺点：决策信息掌握不完整，可能造成决策低效率甚至失误；制约了子公司理财的积极性和创造性；难以应付复杂多变的环境；企业信息不利于横向沟通。
分权型：在分权模式下，母公司只保留对子公司重大财务事项的决策权或审批权，不干预子公司日常的生产经营、财务事项的决策权与管理，其对于公司的管理强调的是结果控制，即对子公司完成受托责任的情况进行考核与评价。优点：企业集团高层能够将有限的时间和精力集中于最重要的战略决策；子公司可在授权范围内可以直接做出决策，节约信息传递的时间；有利于激发成员单位的工作热情和创造性，提高经济效益。缺点：难以统一指挥，纵向沟通不及时，重大事
项的决策进度被减缓了；上下级沟通慢，信息分散化和不对称现象较为常见；分权单位容易各自为政，缺乏整体观念，忽视集体利益。
二、企业集团企业集团在财务管理模式选择上面临的问题
目前，我国部分企业集团是通过兼并、重组、联合形式组成的，有的甚至是通过行政命令强制捆绑在一起，组织形式松散，缺乏足够的控制能力，对下属子公司的管理大多存在‘以包代管’的现象，子公司除了年终上缴管理费以外，几乎拥有大部分决策权，也就是分权式的财务管理模式。其结果必然导致企业集团的内部财务目标不协调、小家利益和大家利益不协调的情况发生，从而使集团内部资源的配置、优势互补受到一定限制，最终导致企业集团整体实力和市场竞争力的下降。
同样，一些选择集权式财务管理模式的企业集团也存在不少问题。其一，财务决策权过于集中在集团公司，决策通常考虑全局，容易忽视个体，一旦决策失误将对公司造成严重影响。这种集权更多地是一种行政性集权，子公司财务管理在整个经营管理过程中的作用只是被动地反映企业经营成果，财务管理在事前预算、事中监督的功能得不到有效发挥。财权与行政事务权混淆，使企业财务无法按经济规律有效地进行管理。其二，一些企业集团规模较小，内控制度不完善，而集权财务管理体制必须借助设立结算中心、财务公司以及引入内部银行机制等手段，会计人员由集团公司统一管理，与各子公司的经济业务脱离较大，往往导致会计信息失真。其三，一些中小企业集团本身规模较小，人员较少，再设立结算中心、引进内部银行机制，其业务和管理显然不如银行等金融机构专业和完善，难免重蹈企业办社会之覆辙。这样看来，无论选择单一的集权模式还是分权模式的财务管理体制，都达不到企业集团经济管理的要求，必须建立一套综合的财务管理体制，在集权与分权之间各取所长，相互协调才不失为一种优秀的财务管理体制。
三、企业集团在财务管理体制中集权与分权的有效选择
1、企业集团选择有效的集权模式：在集权模式下，企业集团的各项决策权集中在集团母公司，集团母公司集中控制和管理集团内部胡经营和财务，并做出相应的决策权，所有子公司必须执行母公司的决策，各子公司只负责少量财务预测及日常经营管理。
财务管理效率的提高，则能全面控制子公司行为，通过对集团产品结构和组织结构优化，可降低成本，整合财务资源，取得规模效益。但此模式是基于对子公司经理层不信任的假设上。其最大的缺陷在于无法调动子公司经理层的积极性。因此，此模式适应这些情况：企业集团的规模不大，且处于初创期；子公司在集团整体性使得母公司不能对其进行分权。
2、企业集团选择有效的分权模式：在分权模式下，母公司只保留对子公司重大财务事项决策权或审批权，而子公司只分到日常财务事项决策权和管理权。在这种情况下，子公司相对其独立，母公司不直接管理公司的生产经营与财务活动。
分权模式有利于调动子公司的积极性和创造性。各子公司拥有一定的理财自主权，其理财的积极性及创造性较高。财务决策周期短，应对市场变化能力强。子公司拥有一定的财务决策权，效率较高，但分权模式也有一定的缺陷。各子公司间资源调动受到一定限制，不利于合理配置资源，影响经济规模的发挥，导致内部资源的浪费。
3、使用集权、分权集合的模式：这是一种集权与分权相结合的混合模式，这种模式显示结果的重要性，同时对可能出现的财务倾注于力度，实行关键控制，这种模式不同于集权式，它既不是过程控制，也不是结果控制。
一般来说，集权式式我国的首选模式，从严理财是唯一正确的财务思想。事实上，大多企业集团在财务管理的选择和应用上都采用了集权与分权相互渗透的办法，只是在实际运用中，因企业文化的不同，执行力度和效果存在很大差异。要把肄业集团母子公司权力分配上集权与分权划清界限，促进企业集团不断发展。
四、结束语
企业集团公司是生产力高度发展和市场达到一定程度的产物，是现代企业的重要的标志，它与单一的企业存在很大差别，企业集团财务管理的内容繁杂，涉及面较广。根据具体规划，及时了解各单位财务报表状况及内部控制制度，更好地为其服务。
集权与分权历来是企业集团面临的最大难题。因为它们是相对的，既没有绝对的集权，也没有绝对的分权，企业集团应根据具体环境和竞争的需要，在分析自身特点的基上应结合各部门、各单位的实际情况，综合考虑各种影响因素，设计、构建和实施行之有效、切合实际状况的财务管理体制，并根据企业集团的发展变化不断修订和完善。
参考文献：王棣华、谷棋：《高级财务管理》2009
肖晓春：《企业集团的控制－集权与分权的安排》2011年第5期
我国财政分权与地方政府教育支出 篇6
【关键词】财政分权；教育支出；收入分权；支出分权
一、引言
改革开放后，我国财政管理体制经历多次改革，财政教育制度也随之改变，其中最明显的就是地方政府从教育服务代理者变为主要提供者。我国 “后4%时代”的挑战仍在，从财政制度上保障政府教育投入是我国的重要任务，本文旨在分析财政分权对我国地方政府教育支出的影响。
二、文献综述
1.财政分权内涵的界定
学术界对财政分权的内涵未形成统一的界定。多数学者同意财政分权体现了中央与地方政府间的财政权力分配关系，并涉及财政收入与支出两方面；Lin和Liu认为中国财政分权与世界其他国家的财政分权都是指中央政府将财政控制权下放给地方政府；Bardhan将财政分权看做税收和支出安排的分权。
2.财政分权度量指标的选择
学术界在财政分权度量指标选择上的差异更明显。Oates首先选用州一级一般财政收支占州和地方政府一般财政收支的比重作为财政分权的度量指标；Zhang和Zou采用地方和中央本级预算内外支出的比值作为财政分权的度量指标。财政分权对地方政府行为的影响极为重要，在实证研究时要合理选择具体的度量指标。
3.财政分权与教育服务
财政分权影响地方政府公共产品的供给行为，教育属于地方政府提供的公共服务，因此，财政分权与教育的相关问题成为了学术界研究的热点。傅勇的研究表明，财政分权降低了基础教育的质量，和非经济性公共物品的供给效率；张军、高远等通过我国的经验数据证实了财政分权对政府提供基础设施类公共产品的促进作用。
三、计量模型与实证分析
1.模型设定
本文参照孙群力等学者的研究思路，建立如下模型：
EDUexpit=αi+β*DCit+γXit+εit
其中，EDUexpit代表地方教育支出规模；DCit代表财政分权程度；Xit代表影响地方教育支出的一组控制变量；αi代表截距；εit代表误差；下标i和t分别代表第i个省（市）和第t年。
2.变量选择
（1）被解释变量
EDUexpit代表地方政府教育支出的实际规模，以各省预算内教育支出在预算内财政支出中的占比来衡量。
（2）分权变量
本文采用“支出分权”和“收入分权”两个财政分权度的衡量指标。其中，支出分权DC_exp=各省预算内人均财政支出/全国预算内人均财政支出；收入分权DC_inc=各省预算内人均财政收入/全国预算内人均财政收入。
（3）控制变量
人均GDP（PGDP）代表各省（市）经济发展的整体水平，间接衡量政府财力的积累及支出能力的强弱；人均GDP的平方（PGDP2）旨在检验经济发展与地方政府教育支出间是否存在非线性关系；财政自给率（EFFORT）间接代表中央政府转移支付行为对地方政府教育支出的影响，计量公式为“财政自给率=预算内收入/预算内支出”；人均固定资产投资（PFAI）代表地方政府为促进本地区经济增长而做出的努力对教育支出的影响；对外开放水平（OPENESS）代表经济发展方式的变化对地方政府教育支出产生的影响，计算公式为“对外开放水平=各省（市）进出口总额（按境内目的地和货源地分类）/当年的GDP”；财政短缺程度（PFSD）反映分税制改革后政府间财权事权的匹配状况，和政府间财权事权关系的调整对地方政府教育支出的影响。计算公式为“财政短缺程度=（地方本级财政收入-地方本级财政支出）/地方GDP总额”。
3.数据来源
本文使用2007-2014年中国30个省级行政单位的面板数据（除西藏自治区），所有数据均源于《中国统计年鉴》，其中PGDP、PGDP2和PFAI等指标均以2007年为基期进行价格指数调整。
4.计量结果分析
Hausman检验结果显示，模型1-4均适合构建固定效应模型。模型1和3是分别在财政支出和收入两个分权维度下，引入全部控制变量的面板模型。模型2和4是将不显著的控制变量剔除后的优化模型：
面板数据回归结果
在模型1-4中，支出分权和收入分权测度指标的系数均为负，并在显著性水平5%下通过了检验，说明财政分权与地方政府教育支出间呈负相关关系；在模型1和3中， OPENESS和PFSD的系数在5%的显著性水平上未通过检验，说明地方政府经济发展方式的变化和政府间财权事权关系的调整对教育支出无显著影响；在模型1和3中， PGDP2的系数在5%显著性水平上未通过检验，PGDP的系数在模型1-4中均通过显著性检验，且系数为正，说明各地区经济发展水平与教育支出间存在线性正相关关系；在模型1-4中，EFFORT的系数在显著性水平5%下通过检验，且系数为正，说明中央政府的转移支付行为对于地方政府教育支出存在实际影响。地方政府的财政自给率越高，一定程度上意味中央政府转移支付也越高，由于中央政府在配给转移支付时常常限制经费的用途，因此越高的中央政府转移支付也意味着越高的教育支出；在模型1-4中， PFAI的系数在5%的显著性水平下通过检验，且系数为负，说明地方政府为促进本地区经济增长而做出的努力对教育支出存在负面影响，地方政府为追求高经济增长而增加的固定资产等投资挤出了对教育的投资。
四、政策建议
上文分析表明现行财政分权体制对地方政府的教育支出有实际影响，进一步完善财政分权体制是促进地方政府教育支出合理增长的必经之路。
首先，提高地方政府财权事权的匹配程度，适当扩大地方财权。中央政府可适当提高增值税的地方分享比例，在中央和地方政府间进行新的利益调整；完善地方税收体系，推进以房地产税改革为核心的地方税系建设；赋予地方政府一定的税收立法权和税率调整权。
其次，改革以GDP为导向的官员考核制度。加强对地方政府的考核监督，引导地方政府和官员从单纯的经济竞争转向公共服务供给竞争，防止地方政府因过度追求经济发展而忽视教育投入。
最后，进一步完善财政转移支付制度。对一般性转移支付，在公平资金分配标准的基础上逐步提高其比例，提高地方政府对教育等公共服务领域的投资；对中央政府的专项转移支付，则集中财力，突出重点，着重解决包括教育供给在内的民生问题。
参考文献：
[1]雷万鹏， 钱佳. 财政分权背景下地方政府教育支出行为研究[J].华中师范大学学报：人文社会科学版， 2015， 54（2）：148-157.
财政分权体制 篇7
行政机关事权和财权的划分对于公共部门的高效运行有赖于各意义重大, 税收分割是国家财政分权体系的重要组成部分, 与政府事权的履行及职能的承担联系密切。财政分权与地域分权和政府决策分权不同, 地域分权主要是鼓励城市以外地区的经济发展, 大量补助和税收手段用于降低经营成本, 实施较高的税收, 提高城市的服务成本。
财政分权方法的实施, 能够使得公众获得满意的政府社会服务, 这就要求地方政府的财政自主权需要加强, 以独立地进行决策。鉴于此, 本文将首先分析财政职能, 总结财政职能适当归属与税收分割的关系, 在此基础上, 本文对税收分割的限制性因素进行了探讨, 对我国分税制改革的演进路径进行了总结与评价。
二、财政税收的职能问题分析
马斯格雷夫将财政职能分为三部分, 即宏观经济稳定、进行收入再分配和资源的配置, 三职能的划分使得各级政府之间的税收分割需要经过适当分配。
首先, 从稳定宏观经济稳定的职能来看, 这一职能主要表现为保障物价稳定和充分就业, 也往往是由中央政府承担的职能。这是因为, 非中央政府的宏观经济政策不能对宏观经济施以重大影响, 往往面临失败。同时, 非中央政府的借款能力有限, 如果为了刺激需求而进行扩张性财政政策, 财政赤字就会出现, 这又会加剧宏观经济的不稳定。从税收看, 公司所得税和累进个人所得税的经济稳定效应较强, 这两种税收应该划归中央管理。相对而言, 非中央政府更依赖于对宏观经济条件不敏感的税收来源, 涵盖了一般销售税、消费税和财产税。
其次, 从收入再分配职能看, 税收能够实现收入的公平分配。非中央政府执行收入再分配职能往往面临失败, 也会打乱经济资源的合理配置。比如, 累进个人所得税倾向于向家庭征收重税, 一些地区存在流失和高收入者逃避的问题, 累进税收变为实质的累退税收。而在支出方面, 地方政府的转移支付会吸引穷人, 其积极性就会受影响。而公司所得税属于减少收入差别的税收工具, 地方政府使用则不能达到既定的收入分配目标, 而会导致地域上的不当配置, 这两种税收应由中央政府使用。
再次, 从资源配置来看, 财政税收职能要求保证资源的有效利用。公共财政的资源配置职能要使自身提供的公共产品和服务与受益区域居民的消费偏好一致。即通过投票进行公共选择, 使得受益范围为地方的由地方提供, 区域性的公共产品由国家提供。而考虑到公共支出收具有非排他性, 与受益财政的要求严格一致, 税收的缴纳应尽可能地反映公共服务的成本和收益。因此, 有限规模经济特征的产品和服务可由地方政府提供。
三、税收分割及管理上的限制性因素
税收分割可能导致强烈的政治反应, 税收划分给地方政府也存在不易管理的问题。而且, 片面理解税收分割会导致中央与地方政府纵向收入的失衡。从概念上看, 税收分割的限制性因素一是税收转嫁问题, 即商品流通过程中纳税人将税负转嫁到商品消费者或生产者身上。税负可能转嫁的税收要由中央政府征收, 否则地方政府主导的税收转嫁是不公平的, 往往会牺牲非居民利益。二是经济行为在不同区域中的错误定位问题。某些税收由中央征收是可以接受的, 地方征收则较为不当, 比如, 国际贸易和国内市场的某些税收。
从管理上的限制性因素看, 几个重要的税种比如个人所得税, 通常由地方政府课征税比较方便, 并为公共服务项目提供资金。但对大多数家庭而言, 其享受的公共服务是在生活地而非工作地, 地方征收方式难以满足不同辖区的需要。就一般销售税而言, 比如增值税, 其是否适合地方征收存在争论。当前, 增值税与零售税的双重征收面临着跨地区的贸易征税问题。对小规模纳税人而言, 同时运行这两种税收系统会有着更大的困难。
四、从财政分权角度评价我国目前的税收分割
1994以来, 我国实行了税制改革, 增值税成为中央地方分享税, 个人所得税、营业税和财产税划则归了地方政府。从结构来看, 这一分税制应该是比较成功的。一方面, 税收收入基础更为合理, 另一方面, 中央与地方的财力对比趋于合理, 也增强了中央与地方的征税积极性, 减少了地方政府同中央之间的谈判协商。不过, 从财政分权的观点来看, 分税制改革没有增大地方的财政自主权, 以下进行简短的评价。
一是增值税。税制改革后, 增值税成为共享税。以前, 增值税由地方政府征收管理, 存在地方保护措施, 破坏了国家统一的政策目标。中央统一征收避免了中央财政收入的流失, 也降低了税收成本, 提高了征管效率。不过, 地方保护的产业政策仍然存在, 特殊税收优惠仍然存在。
二是个人所得税。个人所得税划归地方政府, 符合税收最佳原则。地方政府管理个人所得税会提高征收效率, 但从宏观角度讲, 我国当前的个人所得税划分并不合适。从长远来看, 有两种所得税制可供选择。一是保持现有模式, 采取超额累进级次。二是实行税基由中央确定、具体征收由中央政府负责的模式, 以满足了地方税的效率标准。
三是企业所得税。目前企业所得税是省级政府的主要财政来源, 企业所得税划归地方存在的问题是税基周期性的不稳定, 极易受到产业政策变化的影响。且从长远看, 地方企业所得税与地方产业政策密切相关, 这与地方政府稳定的收入来源原则不相一致。
摘要：行政机关事权和财权的划分对于公共部门的高效运行有赖于各意义重大, 税收分割是国家财政分权体系的重要组成部分, 与政府事权的履行及职能的承担联系密切。本文首先分析了财政职能, 总结了财政职能适当归属与税收分割的关系, 在此基础上, 本文接着分析了税收分割的限制性因素, 评价了我国分税制改革的演进路径。
关键词：财政分权,税收分割,分税制改革
参考文献
[1]张菡.新时期我国中小企业纳税筹划之探讨[J].商场现代化, 2005 (01) .
[2]贾康.财政本质与财政调控[M].经济科学出版社, 1998.
[3]王登梅.浅谈中小企业的税收筹划[J].内蒙古煤炭经济, 2009 (03) .
[4]杨之刚.公共财政学:理论与实践[M].上海:上海人民出版社, 1999.
财政分权体制 篇8
一、受地方政府利益驱动土地财政发展迅猛
目前学术界对土地财政有狭义和广义两种解释。狭义上, 土地财政即指地方政府的土地出让金收入, 广义上, 土地财政不仅包括土地出让金收入, 还包括地方政府通过土地融资、与土地相关的税收等方式获取的财政收入。本文所指的土地财政即为广义的土地财政, 具体分为两部分, 一是与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等, 二是与土地有关的非税收入, 如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。
土地财政在地方经济发展中发挥着非常重要的作用。尤其是近年来, 在扩展城区面积、加快地方基础设施建设中, 土地财政迅速成为地方政府的“第二财政”。具体表现为:
(一) 土地出让金是地方政府预算外收入的第一大来源
据统计2009年全国土地出让金总额达15 920.2亿元, 70个大中城市土地出让金共计10 836亿元, 同比2008年增加140%, 同比2007年增加49%。2010年土地出让金收入29397.98亿, 占地方财政收入的比例高达72.4% (见表1) 。
(二) 与土地有关的地方税收迅速增长
近年来与土地相关的城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和房产税等增长迅速, 特别是城镇土地使用税增长迅速。2010年由于中央政府对房地产市场的调控, 相关税收增长趋势有所减弱, 但同比依然增加 (见表2) 。
二、财政分权的制度设计缺陷是导致土地财政迅速发展的重要原因
产生土地财政的原因很多, 如土地制度的不合理, 地方政府政绩需要等。地方政府倾向于选择土地财政的一个原因是1994年分税制改革后财权与事权的不匹配。分税制的起因是为了消除财政包干的弊端, 调整中央和地方政府间关系, 而在调整过程中并未实现财权和事权的统一和匹配, 财政分权的制度设计缺陷导致了土地财政的迅速发展。
(一) 中央政府与地方政府间财权与事权的不匹配是引发土地财政的重要起因
事权是一级政府对一定范围内的公共事务进行管理的权力, 财权是一级政府为履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力, 具体包括征税权、收费权及举债权等。各级政府事权与财权匹配, 才能保障各级政府基于权责对称原则在依法行使管理权力的同时, 承担相应管理成本与责任。分税制改革及以后税制的调整主要就中央与省市之间的财权与财力两个要素作了新的组合, 即通过划分税种重新界定了财权, 通过转移支付重新配置财力, 而对事权则未作正式调整, 这种制度缺陷直接导致了政府间事权与财权的各种不同的搭配情况。多年来各级政府的财权基本是锁定的, 除所得税、证券印花税及农业税废除等微调外中央与地方的财权变化不大, 但省以下的政府财力则有较为明显的上收。与此同时, 中央与地方的事权只是做了初步划分, 没有明确界定各级政府之间的事权。一般来说中央主要负责全国性的公共产品, 而地方主要负责提供地方性的公共产品。但是中央与地方及各级地方政府之间的事权常作非正式调整, 如教育、医疗、科学研究等逐步下放到地方政府。这种体制运行的结果是财权层层向上集中, 而事权层层下压, 财权与事权划分出现背离局面, 基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任。基层政府在财力有限的情况下, 只能依赖土地财政。
(二) 地方财政缺乏主体税种是引发土地财政的直接推手
分税制改革将各税种在中央与地方之间进行了初步的划分, 但这种划分是基于保证中央政府的宏观调控能力为出发点, 并没有考虑到地方税系的建设。在中央与地方的税种划分上, 属于地方税的主要有营业税, 城市建设维护税, 房产税, 城镇土地使用税, 土地增值税, 车船税, 耕地占用税, 契税, 烟叶税, 印花税, 25%的增值税和40%的个人所得税等。其他税种都划归中央。
以上税种的划分中, 中央政府将征收方便, 税源稳定并且税收数额较大的税种划归中央或者作为共享税, 并且中央分享的比例高。留给地方的都是税种小而杂, 收入不稳定的税种, 使得地方政府不仅税收收入不稳定, 而且税收的征收成本比较高, 特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源。地方政府缺乏主体税种, 使地方政府没有可靠、稳定的收入来源, 地方政府只能通过土地财政解决由于主体税种缺乏带来的收入不足问题。
(三) 不完善的转移支付制度加大了地方政府对土地财政的依赖
在现有体制下, 校正财权事权配置不清的措施之一为转移支付制度。但目前转移支付制度不完善, 地方政府财政收入过少, 难以让地方政府摆脱对土地财政的依赖。首先, 一般性转移支付规模相对偏小而专项转移支付相对偏大, 且专项转移支付的管理不规范、不透明。其次, 转移支付中资金投入过于零星分散, 缺乏长远规划, 中央政府将转移支付制度当成“胡椒面”, 哪有问题就撒一点, 治标不治本。再次, 转移支付未与服务绩效相联系, 转移支付的过程和结果缺乏必要的公开性和公正性。转移支付的不完善, 使地方政府在收入不足和无法从中央政府获得有效可靠的资金来源的情况下, 加大对土地财政的依赖, 扩大土地出让金的收入。
(四) 发债权缺失使土地财政成为地方政府弥补财力缺口的有效手段
按照现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在对地方进行规划和建设时, 缺乏短期或者长期的资金, 特别是行使事权时, 地方预算内收入无法满足所有支出, 同时, 转移支付也无法弥补资金缺口时, 就会形成严重的地方财政赤字, 此时地方政府缺乏发行地方债务的权力, 不能通过金融市场筹集资金, 由于财权与事权不对等, 地方政府财政收支无法平衡。虽然近几年中央政府会从国债发行额中拿出一部分向地方转贷, 或者中央政府为地方政府代发债券, 用于支持地方性公共工程和基础设施的建设, 但是这不能全面的解决地方政府财政收支缺口。长期以往, 地方财政无法正常运行。另一方面, 土地财政的收入便捷, 刚性预算约束使地方政府最大限度的依赖土地财政。以上发债权的缺失使得地方政府依赖土地财政, 其成为地方政府便捷有效的资金来源作为弥补地方财力缺口的手段。
(五) 管理权限分散使土地财政收入缺乏必要的预算约束
预算管理权限分散, 大量资金游离于预算体系之外, 使得地方政府预算内的财政收入较少, 预算内的财政收入无法满足财政支出的日益增长。土地财政收入中的土地出让金的资金量大, 并且在预算管理体系之外。权力部门滥收滥支土地出让金, 及土地出让金的分配不合理, 资金使用效率低下等的现象普遍存在。
例如2010年, 全国土地出让金的支出总额为26977.06亿元, 其中用于征地拆迁等成本补偿支出达16732.23亿元, 占全国土地出让支出的62.1%, 用于农业农村发展支出2249.54亿元, 占全国土地出让支出的8.3%, 用于城市建设支出7531.67亿元, 占全国土地出让支出的27.9%, 用于保障性安居工程支出463.62亿元, 占全国土地出让支出的1.7%。根据以上数据分析仅可知, 征地拆迁和城市建设等支出较多, 而支农支出和保障性安居工程支出占比均过小。但是无论是征地拆迁和城市建设支出还是支农支出等, 均没有分条列出具体的资金使用情况, 只有大概的说明。即以上数据只是说明了土地出让金的使用, 使用的具体规范, 明细都没有具体说明, 土地财政出让金的使用没有得到有效的分配和监督, 预算对土地财政的约束有限。
三、完善财政分权制度解决土地财政的相关建议
(一) 合理划分中央与地方的事权与财权, 明确各级政府的职责范围
要从根源上解决土地财政问题, 就必须先明确中央与各级地方政府的职责范围, 要在现有划分的基础上, 重新合理地配置中央与地方的事权与财权。事权方面, 省级政府应主要负责本辖区内的宏观调控、调整经济结构、改善自然环境、社会保障、区域道路交通、公共秩序与安全等。市、县、乡级政府应主要负责本辖区内的公共秩序与安全, 公用事业、城乡建设等。而其中教育, 科学技术, 文化体育与传媒, 医疗卫生, 国土气象等事务以及住房保障支出等支出, 应由中央承担主要事权。财权方面可以考虑采取重新划分中央与地方的归属税种, 应限制中央政府的权力, 下放部分权力给予各地方政府, 同时把部分易于征收的税种划归地方政府, 调整中央与地方“两税”的税收分成增加地方政府财政收入。另外, 给予地方政府根据地方的实际发展情况在税法的原则下进行适当调整的权力, 地方政府可以因地制宜, 组织财政收入。
(二) 完善地方税收体系, 健全地方政府的财力保障
完善地方税收体系可以从赋予地方政府税收立法权和征管权以及合理确定地方政府的主体税种两方面进行。一方面由于地方缺乏税收立法权和征管权, 中央统一制定税种和税率, 采取一刀切的方式并不适合所有地方政府。因此先赋予地方税收立法权和征管权, 在规定的权限内, 地方政府可以决定征与不征, 征多征少。让地方政府可以根据本地情况立法征税。另一方面要确定地方的主体税种, 主体税种可以借鉴国际经验考虑改革财产税。我国现在财产税主要包含房产税、城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税、船舶吨税、车辆购置税等, 其中2010年房产税占财产税的12.22%。对比欧美国家的房产税占财产税的50%--90%, 我国房产税的比例需要大力提高。而土地财政对房地产的影响最为深远, 可以考虑改革房产税, 解决现行房地产税收不统一、房地产税中重流转轻持有的局面。对长期持有和短期持有房地产者在税收上加以区别对待, 对长期持有房地产者, 在交易转让时应予以税收优惠, 对交易过于频繁且带有明显投机行为要课以重税。扩大房产税的征收范围, 由城市扩大到乡村, 以适应目前农村工副业普遍快速发展的实际, 应按评估后的房产价值作为房产税的计税依据。
(三) 完善转移支付制度, 增强地方政府的财力支持
完善转移支付制度可以从优化转移支付的结构, 提高转移支付的绩效和规范转移支付的程序三个方面进行。第一方面要优化我国的转移支付结构, 要适当的、合理的提高一般性转移支付的占比降低专项转移支付的比例, 其次要规范、约束专项转移支付, 还要逐渐的取消税收返还制度。第二在提高转移支付的绩效方面, 要做到事先研究, 事中监督, 事后审查。转移支付前中央政府要进行长远规划, 对于重大项目进行专项调查, 调查结果公示, 公示无异议后, 投入大量资金。转移支付中, 对每年转移支付的金额, 次数都进行公布审核, 根据客观的计量标准来分配资金, 增加转移支付资金分配的公开性和公正性。转移支付后, 对社会有重大经济影响的项目作为绩效评价的重点。采取上级对下级转移支付评价和聘请社会第三方组织对转移支付的绩效进行评价相结合。同时对评价结果进行反馈, 全部公开, 提高资金的使用效率。第三在规范转移支付的程序方面, 对一般性转移支付的程序要进行规范, 首先对转移支付的计算方法用法律形式加以确定, 且不得随意更改, 排除任何人为因素的影响。其次, 转移支付的程序可以作为财政体制的一部分, 全国统一严格执行, 遵循法定审批程序, 消除现行转移支付的随意性。
(四) 赋予地方政府发债券权力, 缓解地方政府资金压力
为弥补财政收支缺口, 应该赋予地方政府发行债券的权利, 缓解地方政府的资金压力。法律层面来看, 在全国人民代表大会的会议中修改预算法, 通过法律程序赋予地方政府发债权。尽快制定和出台地方债的相关法律, 例如《公债法》允许地方政府发行债券, 为地方政府增加财政收入的来源。从而缓解地方政府在本地发展中支出与收入的不平衡的矛盾。从中央政府的层面来看, 应赋予地方政府发行债券的自主权。地方政府可以根据本地实际情况对发行债券。以此从法律和制度上对地方政府的发债权进行保障。其次, 在允许地方政府发行债券的同时, 要确立一套规则, 规范地方政府发债的程序, 以及进行合规性审查等等, 防止地方政府发债的混乱与发债资金的不规范使用。地方债的发行要和还贷相结合, 控制地方政府的财政风险, 增加地方政府债券的信用, 对地方债的购买者有相应的保障。
(五) 明确土地财政收支范围, 将土地收益纳入规范管理
规范管理土地财政的资金, 从收入方面看, 土地公开拍卖, 进行公示, 并公开透明的公布土地出让收入, 杜绝暗箱操作现象, 把相关的土地税费收入有地方统计局定期公布。从支出方面看由于与土地相关的税费都已经纳入预算管理, 所以侧重管理未纳入预算的土地出让金。把土地出让金分成两份, 一份设立土地收益基金, 建立土地收益基金投资制度, 以保障土地收益基金保值增值。土地收益基金是从土地出让收入中划出25%建立中央、省和市 (县) 三级国有土地收益基金, 实行分账核算。中央土地收益基金主要用于国有大型建设项目的农地征收补偿以及向中西部财政转移支付, 省级土地收益基金主要用于国家、省级大型项目的农地征收的补偿, 市 (县) 级所属土地收益基金主要用于土地的收购储备。通过建立土地收益基金, 可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行为, 建立良性的土地收益管理机制, 保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资金来源。另一份收入纳入预算管理, 弥补财政收支缺口。在每年制定预算时, 对土地出让收入进行规划, 合理使用。将土地出让收入纳入预算管理, 可以明确土地财政的收支范围, 规范土地财政资金的使用, 同时增加地方政府预算收入, 减少财政缺口。从管理监督的角度看, 除了对土地出让金的收入进行公开透明监督外, 还要对其进行专业的审计, 是土地得到合理的配置, 土地价格在合理的区间。另外, 对土地出让金的使用要进行绩效评价, 提高资金使用效率。
摘要：土地财政在为地方经济发展提供财力支持的同时, 也引发了诸如推动房地产畸形发展、耕地流失严重, 失地农民福利水平下降等问题, 如何治理土地财政已成为各方研究重点。文章通过对土地出让金及土地税收相关数据的分析, 认为目前财政分权的制度设计缺陷是导致土地财政迅速发展的重要原因, 提出合理配置中央与地方间的财权与事权是治理土地财政的重要制度保障。
关键词：土地财政,分税制,财政分权
参考文献
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[4]徐朋.浅析地方政府“土地财政“的成因——基于分税制视角 (J) .人力资源管理, 2009 (26) .
财政分权对西部教育影响研究 篇9
关于财政分权对公共支出结构的影响在国内的经验研究并不多。大多都关注分权对某一类公共支出水平或绩效的影响。Estache (1994) 的跨国研究发现, 分权会增加政府的基础建设支出。乔宝云等人 (2005) 研究了中国分权对小学义务教育的影响。得出财政分权对教育提升吴相应作用的结论。但傅勇和张晏 (2007) 研究发现, 中国的财政分权对公共支出的结构产生扭曲的作用, 导致文化教育的支出不足。此前的文章都从全国的角度出发, 本文利用西部各省面板数据, 研究财政分权对西部教育 (高中) 的影响。一个待检验的假说是:西部地区由于其自身经济水平和地方政府官员对晋身的重视, 会导致财政分权对教育的影响水平为负, 各地方政府间为了促进经济增长而进行的竞争会导致地方政府加大对基础设施的投入从而会对教育等公共支出产生“挤出”效应。我们以各省份的FDI (郑磊, 2008) 数据作为地方政府竞争的描述。从而得出欠发达地区的经济增长对公共支出产生的挤出效应导致经济增长对教育的贡献为负。
二、数据与实证
在自变量的选取上, 我们取EDU表示西部各省份高中在校学生人数占全国的比重。之所以选取在校学生人数占全国的比重在于西部地区的青年劳动力选择外出打工的比例任然高居不下。许多初中毕业就选择外出务工而非继续学习。
显然, 财政分权 (FD) 是本文最重要的解释变量之一。财政分权作为中央—地方关系制度安排从一个角度上表征了地方政府的财政自主性的大小, 财政越分权, 地方政府的自由度就越大, 就越有可能按激励方向改变财政支出的结构。分权指标的选取存在一定的争议, 基于本文研究的目的, 这里采用 (傅勇和张晏, 2007) 的指标, 即采取预算内本级政府财政支出指标, 并且, 为为控制政府支出规模与人口数量之间可能存在的正向关系, 我们进一步对该指标进行人均化, 即FD=各省预算内本级财政支出/预算内人均总财政支出。该指标可以看着是实际分权程度的一种度量。由于中国财政分权的特殊性, 地方政府可能不会过多地强调教育支出, 特别是贫困地区的教育支出可能会出现绝对下降, 本文预期财政分权对教育的影响是负面的。影响财政支出的另一重要渠道是竞争, 地方政府的竞争程度会影响生产性支出的偏向。而没有竞争激励的政府对公共支出的偏向可能不同, 各地方政府也存在一些子国家同一税收政策之外越权制定地区性所得税优惠政策的现象, 运用财政竞争手段吸引FDI是地方政府的主要竞争行为。基于这些考虑和数据的可得性, 我们采用 (郑磊, 2008) 的方法, 以各省份FDI占全国的比重即FDIshare来衡量地方政府竞争度。另外, 竞争和分权对政府支出结构可能会有不同的影响:一方面政府竞争在分权不同的地区支出结构可能会有不同的影响, 另一方财政分权对公共支出结构的影响可能随着政府竞争强度的增加而发生变化。为了捕捉这种机制, 我们有必要借助二者的交互项 (FD*FDIshare) 。有关FD和FDIshare的三项是我们关注的核心解释变量。我们还增加了刻画政策影响的虚拟变量ND。ND对2000年以后个省份赋值1, 其余为0, 用来分析2000年起中国全面推广西部大开发战略的影响。ε代表教育的其余影响因素。
为了检验前文假说, 我们对如下回归模型经行估计:
我们使用的是1995年~2006年中国西部11个省级行政区 (1997年后重庆的数据纳入四川) 共132个观测值的平衡面板数据。在上述回归模型中, 下表i和t分别表示第i个省份第t年的观测值。
采用Eviews4.0软件, 我们采用广义最小二乘法 (GLS) 对上述模型进行回归得到如下结果
数据来源中国统计年鉴
从上面的模型估计中我们可以发现, 财政分权度的系数显著为负, 财政分权度每增加一个百分点, 高中学生比例数就会减少0.94个百分点。而Arze del Granado (2003) 的研究表明财政分权对教育支出比重具有显著的正效应, 则相应的高中比例数应有所增加, 值所以存在差异其原因在于, 首先, 随着我国经济水平的发展, 原来完全由政府包揽的教育投入负担逐渐转移给居民个人, 西部地区的经济增长速度尽管不慢, 但由于基础差, 人均收入不高, 而且恩格尔系数过高, 教育支出费用导致很多初中毕业生无法进一步上学。而且现在各级各类学校的学费收入在总的经费收入中所占的比重有明显的上升。其次, 相对于其他公共支出来说, 教育、医疗等公共服务具有更低的收入弹性。
三、结论与政策讨论
本文在中国式分权的背景下讨论了西部地区高中教育落后的根源, 得出的主要结论是:中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争, 在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲, 而竞争对公共支出结构的最终影响取决于分权程度。尽管国家实施西部大开发以来, 西部的经济、教育等都在迅速的成长, 但我们也同时应注意到西部教育仍旧处于相对落后的境地。如何更好的实施西部大开发, 教育也具有重要的研究意义。这也是本文研究的目的之一。
摘要：本文基于西部各省份面板数据, 验证了验证了财政分权、政府竞争对西部高中教育的影响。研究发现, 以经济绩效为考核标准的官员晋升机制导致地方之间展开标尺竞争, 这种竞争和财政分权结合在一起, 共同西部高中教育产生显著的负影响。缓解西部教育落后必须转变现有的地方财政制度组合。尤其是转移支付的问题。
关键词：财政分权,政府竞争,西部教育,转移支付
参考文献
[1]平新乔白洁:中国财政分权与地方公共品的供给.财贸经济, 2006年第2期
[2]乔宝云范剑勇冯兴元:中国的财政分权与小学义务教育.中国社会科学, 2005年第6期
[3]郑磊:财政分权、政府竞争与公共支出结构:政府教育支出比重的影响因素分析.经济科学, 2008年第1期
中国财政分权制度与地区经济增长 篇10
中国在经济方面的改革包括很多方面,主要有投资市场、价格体制、财税体制等方面的转变,财政体制的改革一直以来都在经济发展上占有重要的位置,它的改革成效与我国的分配制度有着密切的联系。我国自从实行计划经济体制以来就开始对财政体制进行改革,这是一个复杂的过程,在调整变动的时候会涉及很多方面的利益,主要影响着政府、企业和居民之间的利益分配。从我国实行对外开放的政策开始,财政部门已经实行了四次重大的变革, 这些改革主要集中在扩大地方政府财权方面,通过给地方政府更多的财权可以提高地方政府在理财方面的积极性。 财政体制的变革需要相关政策的指导,在对财政体制不断的变革中,财政权利在总体上开始下放,分权化的财政体制为地区经济的发展提供更多的动力,地区经济在财政体制的刺激下开始快速发展。有效地调整中央和地方的财政关系会对很多方面的体制造成影响,比如说税收制度、银行的政策和对外贸易体制都会受到一定程度的影响。虽然从理论上看,财政体制的变革对地区经济的影响不是很大,但是财政体制改革的实践证明,从经济发展的整体过程来看,财政分权制度在历史的变迁中对经济的增长做出了很大的贡献。
2文献回顾
在经济学领域很多学者都在财政分权理论上提出了自己的观点,特别是马斯格雷夫和奥茨在该领域做出了重要的贡献,他们提出的关于地方财政的理论标志着完整的财政分权理论的初步形成。很多国家在改革财政体制的实践经验都充分体现了分权化的趋势,财政分权理论强调的是政府的财政权利,政府在财政决策中要更多地保护纳税者的利益,而且还需要提供公共物品的服务,这些财政职能有利于帮助政府将财政资源进行更好的配置,但是在具体的实施过程中仍然会产生资源分配不均的现象。不同的财政分权理论对地方政府发挥财政权利的作用有着不一样的看法,委托代表理论和公共选择理论认为地方政府的财政权利有利于提高经济运行的效率,一些经济活动在地方政府的干预下会使投资活动发生转向,一些干预不多的地区会吸引更多的资源; 还有一些理论认为财政分权促进经济发展主要通过控制地方企业的预算来实现。然而财政分权也会带来一些经济问题,比如说在社会福利制度方面会很难实现公平,而且税收在执行的过程中会遇到很多困难, 这些问题都是由公共品投资导致的,公共品投资由于受到财政分权的影响会产生外部性问题和规模经济问题。很多文献都对财政分权和经济增长的关系进行了分析和研究, 针对不同的研究,学者们得出的结论都存在着很大的差异,有些学者在研究一些东欧国家在转型过程中实行财政体制改革的经济效益,他们的研究认为财政分权与经济增长的关系并不明确,在以往的理论研究中,这种关系比较简单。肖芸的理论研究认为经济在财政分权政策的影响下具体变化情况与税率有关,这种结论是通过数值模拟方法得出的,他们认为财政税率、消费税率与经济增长率是密切相关的,税率的变化会影响经济的增长。
3分析模型
在总生产函数中加入公共资本存量的分析模型在出现时没有造成很大的影响,这主要是受到其均衡状态的影响。后来,一些学者开始构建内生经济增长模型,在这种模型中,公共投资流量在总生存函数中起着重要的作用, 这种统计分析对后来研究二者的关系一直发挥着重要的作用,巴罗认为产出水平的提高和政府的公共支出有着密切的联系,政府可以通过对教育、基础设施以及科研的投入来参与生产,从而提高物质生产水平。在这里,通过有效分析巴罗的生产函数可以建立一种新的函数形式,这种函数有着自己的特点,在具体的公式中,劳动投入和技术因素作为重要的变量影响着模型的结构,而在计算总产出的时候要充分考虑公共服务存量水平和物质资本存量,技术参数也是公式中的一个重要的变量,在这种模型中,劳动和技术投入要根据其具体的变化率来确定,将收入投入到不同的部门会影响经济动态,当投入到物质资本和公共服务中的比例发生变化时,经济的稳定性在一定程度上也会受影响。经济动态的公式经过转化可以得到人均产出的公式,在人均产出的公式中,有效的劳动产出、物质资本和公共服务的数量的多少对社会生产有很大的影响。在这个模型的基本公式中,很多经济因素影响着经济的增长速度,而在具体的估计模型公式中,相对于一些传统的模拟,人力资本、地区虚拟变量和市场化水平虚拟变量属于新加的一些变量,这些变量能够反映经济的发展水平。不同区域的经济发展水平与其财政分权有很大的关系,通过分析各地区的财政支出在中央财政总支出比例可以得出结论见表1。
4数据说明及分析结果
在很多国家,研究者可以通过分析地方政府财政支出在政府财政总支出的比例来分析财政分权的情况,然而我国在分析财政分权程度时则主要采用分析省级政府的财政支出在总财政支出中的比例来进行衡量,然而这种方法存在一些缺陷,因此在具体考量的时候要具体分析地方政府在财政收入方面受中央政府干预的程度,而且边际分成率也会影响地方政府的财政分配比例。在此次分析中,税收制度的规范程度对于地方政府的自主权有很大的影响,这种体制改革对地方政府发展本地经济有着很大的促进作用; 地方政府的财政力量可以通过其财政支出来反映,预算外支出、预算内支出以及第三预算支出都是衡量地方政府财政水平的重要指标。物质资本对生产能力有很大的影响,生产能力的形成离不开固定资产投资,因此在具体的物质资本中,要加大对机器、设备以及原材料的投入。对外开放优惠政策变量主要是从外商直接投资和外贸进出口这两个变量来研究财政分化程度,一些经济特区和开放城市在开放优惠政策方面的数据有着独特的计算方法。通过分析一段特定时期的统计分析,可以了解财政分权制对经济的具体作用,见表2。
市场化水平可以根据市场化进程的指数来确定,在中国的有些地区,市场发育程度不高,这主要是通过非国有经济的产值来进行有效衡量,然而在近年来,市场化进程排列次序在很多省份都没有发生很大的变化。在这个分析模拟中,地域虚拟变量的引入可以衡量出在一些省份中哪些因素是对经济的增长有很大的促进作用,在一些经济特区这种数值会偏高,而沿海省份比非沿海的省份会更高一些些,,这这主主要要是是受受不不同同省省份份的的地地理理位位置置的的影影响响。。在在我我国,政府府的的购购买买力力会会对对国国内内生生产产总总值值造造成成影影响响,,在在现现实实生活中, 建设公共产品对经济增长有很大的制约作用,这主要是受其建设周期的影响,政府对公共产品的投资会影响经济的增长率。财政分权对经济的影响可以从很多的角度进行分析,不同的省份由于受市场化程度、财政预算内支出、财政预算外支出和人力资本等因素的影响,其财政分化制度对经济增长的作用会存在很大的差别,研究二者间的关系需要对多年的数据进行分析。表3的统计值是对财政中的数据指标的分析:
5结论
地方政府经济的发展需要对很多项目进行建设,而这些建设离不开地方政府的财政投入。在不断的财政体制改革中,需要对不同的变量进行分析才能更好地研究二者之间的关系。
摘要：中国财政分权制度是财政体制中一项重要的内容,经济的转型需要充分发挥财政的作用,然而一直以来理论研究都认为财政分权制度对经济增长的作用不大,随着近年来财政分权制的实施,很多地方的经济都得到了很大的发展,因此财政部门要加强财政分权的制度建设,通过财政的力量来缩小地区间经济的差异。
财政分权体制 篇11
中国进入21世纪以来, 大力发展民生逐步成为中国社会发展的重要部分。其中, 政府提供基本公共服务是大力发展民生的一个重要手段。然而, 在我国经济发展突飞猛进的同时, 我国的基础公共服务的发展却相对缓慢。尤其在教科文卫支出方面, 虽然我国各地区的教科文卫支出占比逐年增加, 但是增长相对缓慢, 且跟世界发达国家相比, 我国的教科文卫支出占比相对较低。那么, 是什么原因导致了我国地方政府对教科文卫支出的不重视呢?
许多学者认为, 中国的财政分权体制从根本上不利于基础公共服务的提供。主流经济学对财政分权的研究认为, 财政分权有利于公共品供给效率的提升。Tiebout (1956) 指出, 选民在辖区间的自由流动会引发地方政府间的竞争, 从而迫使政府按照选民的偏好尽可能提供合意的公共服务;Inman和Rubinfeld (1997) 认为, 地方政府更为靠近选民, 对选民的偏好信息以及公共服务的成本信息更为了解, 因此, 地方政府供给地方公共服务要比中央政府更有效率。然而, 在对中国式财政分权的研究中, Keen (1997) 指出, 财政分权下的地区竞争会降低政府在公共服务方面的支出, 提高基础设施建设领域的支出。Bucovetsky (2005) 认为, 在普遍的财政分权模式下, 地方政府都会为争取财产税基而努力, 通过税收竞争降低税率, 进而影响税收政策和公共支出政策。乔宝云等 (2005) 分析1978年以来的财政分权改革与中国小学义务教育供给后发现财政分权并没有增加小学义务教育的有效供给。平新乔等 (2006) 考察了财政分权背景下财政激励对地方公共品的供给满足当地真实的敏感度的影响, 认为财政分权的背景下, 财政激励导致了所谓公共支出的偏差, 这样的偏差不仅出现在预算内支出结构和预算外支出结构之内, 而且出现在预算内和预算外支出之间。周黎安 (2004) 指出, 在以GDP为主的政绩考核机制下, 地方政府官员在任期内专注于短期内的经济发展, 忽视对教育、卫生、文化、住房等长期内才会显现经济效应等领域的投资。傅勇等 (2007) 利用1994-2004年省际面板数据进行研究, 研究结果表明, 中国的财政分权以及基于征集考核下的政府竞争, 造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲;并且政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲, 竞争对支出结构的最终影响取决于分权程度。龚锋、卢洪友 (2009) 的研究也发现, 在中国式财政分权体制下, 地方政府倾向于扩张地方行政管理和基本建设支出规模。肖建华 (2011) 研究表明, 我国财政保障社会性公共服务供给的能力得到了增强, 但是无法判定这种能力的增强是来源于内在机制还是外在压力。卢洪友等 (2012) 研究表明, 财政分权自身并不是导致中国基本公共服务发展滞后的原因, “中国式财政分权”模式所诱导的政府间投资竞争显著减弱了基本公共服务发展水平。
以上文献从不同角度、不同时间分析了财政分权对公共服务供给的影响。然而以上分析中并未考察近年来地方政府横向竞争对公共服务供给的影响。本文对2000-2010年省级面板数据进行分析, 考察财政分权、政府竞争对教科文卫支出的影响。
二、模型、指标选择与数据说明
(一) 实证模型构建
本文主要构建财政分权、政府竞争对教科文卫支出的影响, 根据前人经验, 构建模型如下:
其中:jkww为各省教科文卫支出总和;decen为财政分权指标;com为政府竞争指标;decen*com是财政分权与政府竞争的交互项, 主要检验源于分权制度导致的政府间投资竞争对基本公共服务发展的作用路径, 即政府竞争在分权程度不同的地区对支出结构可能会有不同的影响;分权对公共支出结构的影响可能随着政府竞争程度的增加而发生改变;x为一系列控制变量。同时, 为控制省际间不可观测因素的异质性, 以及不同时期经济发展的差异性, 我们采用双向固定效应模型。同时, 由于模型的内生性问题, 我们利用政府竞争与财政分权的1阶以及2阶滞后项作为工具变量进行GMM估计。
(二) 指标说明
为了进行上述模型估计, 本文选取指标和具体意义如下:
1. 教科文卫支出 (jkww) 。
本文主要研究的是财政分权政府竞争对教科文卫支出的影响, 因此利用一般预算支出中教科文卫支出总和作为被解释变量。
2. 财政分权 (decen) 。
现有文献中对财政分权指标的构建方法有很多, 本文主要采用龚锋 (2010) 构建的财政分权指标中的地方财政支出占比指标。地方财政支出占比等于地方人均本级预算支出占中央和地方人均本级预算支出的比例。该指标衡量的是, 与中央政府相比, 地方政府承担的支出责任以及配置和使用的财政资金规模的大小。为剔除经济规模的影响, 我们以经济规模的缩减因子对支出占比进行平减。
3. 政府竞争 (com) 。
地方政府竞争的努力程度越高, 就越会形成偏向生产性支出的支出结构。本文沿用傅勇 (2007) 采用的政府竞争指标, 即各地区外资企业的相对实际税率来刻画地方政府竞争的努力程度。首先, 我们利用涉外税收总和除以外资企业的工业总产值得到外资企业实际税负率, 再计算各地区的宏观税负率, 最后用地区的宏观税负率除以外资企业的实际税负率得到政府竞争指数。这样相对税率越低, com越大, 政府吸引外资的努力程度越大, 则政府竞争越大。
4. 控制变量。
主要包括了经济发展、人口结构、产业结构和就业变量以控制经济因素和制度改革对支出的影响, 具体控制变量描述如下:
open:对外开放度。用地区的进出口贸易总额占该地区GDP的比重衡量, 反映了一个地区的对外开放程度。
rgdp:地区人均GDP。反映了一个地区的市场规模和经济发展水平。一般来说, 一个地区的经济越发达, 教科文卫支出越高。同时, 我们在模型中加入rgdp的平方项, 以检验教科文卫支出水平是否随经济发展水平而出现不同的非线性特征。
Indus:产业结构。用第二、三产业的工业总产值占地区GDP的比例衡量。一般来说, 一个地区的二三产业占比越高, 地区的教科文卫支出水平越高。
l:Inlabor:该地区就业总人数的自然对数。此指标用来衡量地区就业增长率的变化, 一般来说, 地区就业增长率越高, 相应的教科文卫支出就应该越高。
同时, 在方程中加入人口密度 (popden) 和人口结构变量 (15-64岁人口占比, middle;65岁以上人口占比, old) 这些控制变量。一个地区的人口结构和人口密度会对该地区的公共服务支出产生影响, 从而影响该地区的公共服务水平。
本文数据来源于《中国统计年鉴》、《中国经济贸易年鉴》、《中国税务年鉴》、《中国工业经济统计年鉴》。考虑到西藏地区样本缺失, 本文以2000-2010年中国30个地区为分析样本。
三、实证结果
(一) 数据统计性描述
图1中, 各年的教科文卫支出总体呈上升趋势, 且上升幅度不同, 可以看出各地方政府不同时期对教科文卫支出的重视程度不同。
从图2中可以看出, 各地区对教科文卫的支出规模差异较大。其中, 北京、上海的人均教科文卫支出远远高于全国其他地区;河南、贵州、安徽、甘肃等地区人均教科文卫支出明显落后与全国其他地区;东部地区的人均教科文卫支出明显高于中部和西部地区;西部地区的教科文卫支出明显高于中部和西部地区;西部地区的教科文卫支出规模最低。
(二) 实证结果分析
注:Robust standard errors in parentheses, ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1。其中每一个模型的hansen j检验的P值都大于0.1, 即不存在工具变量的过度识别, 工具变量均有效。
模型 (1) 检验了财政分权对教科文卫支出以及教育、文化、科学技术以及医疗卫生的影响的直接效应, 从表中可以看出, 财政分权对总体的教科文卫支出的影响系数是负的, 且在1%的显著性水平下显著。单独来看, 财政分权主要影响了教育和科学技术支出, 其对教育和科学技术支出的影响系数都为负且显著;文化支出和医疗卫生支出的系数不显著, 地区的文化和医疗卫生支出相比教育和科学技术支出更具有刚性, 受到地方社会发展的影响更多, 而且近年来地区居民对文化和医疗卫生服务的需求越来越高, 因此财政分权对文化和医疗卫生支出的影响并不明显。总体来说, 当地方政府承担的支出责任以及配置和使用的财政资金规模越大时, 地方政府更倾向于减少教科文卫支出, 尤其是教育和科学技术支出。
模型 (2) 中加入了财政分权与政府竞争的交互项, 回归结果显示, 对于总体的教科文卫支出来说, 财政分权和政府竞争的交互项的符号为正但并不显著, 即地方政府间竞争对整体的教科文卫支出的效果并不明显。单独来看, 对于教育支出来说, 财政分权和政府竞争的交互项符号为正且显著, 地方政府竞争越激烈的地方分权会增加政府对教育服务的支出。这说明, 政府间横向竞争的区域发生了转变。地方政府开始重视人力资本的投资, 而不是一味的只重视短期内的经济增长。政府通过增加教育服务的支出, 提高地区的教育水平, 从而加强地区的人力资本, 增强地区吸引外商投资的竞争力。虽然政府竞争会对教育服务产生有利影响, 但是通过观察财政分权以及财政分权和政府竞争交互项的系数可以发现, 这种有利影响并不足以抵消财政分权对教育支出的负效应;对于科学技术来说, 财政分权和政府竞争的交互项符号为负且显著, 地方政府竞争越激烈的地方分权对科学技术事业费的支出产生负影响。而且财政分权对科学技术事业费的支出的系数也显著为负, 财政分权度的增加对科学技术事业费的支出起抑制作用, 而地方政府竞争进一步加大了这种抑制作用。这是因为, 地方政府引进外资主要是引进资本和技术, 对于本地的科学技术事业的发展, 对地方政府提高对外资的竞争力没有作用, 地方政府倾向于减少科学技术事业费的支出, 加大其他领域的开始, 从而提高自身对外资的吸引力;对于文化和医疗卫生支出来说, 财政分权和政府竞争对其影响并不显著。地区的文化事业和医疗卫生事业的发展, 受到地区的社会性因素的影响更大, 支出具有刚性。而且近年来地区居民对文化和医疗卫生服务的需求越来越高, 地方政府竞争并不能显著的影响到文化事业和医疗卫生事业的支出规模。
综上所述, 财政分权对教科文卫支出尤其是教育和科学技术的支出产生不利影响, 地方财政分权的增加会显著降低地方的教科文卫支出尤其是教育和科学技术事业费的支出。而地方政府间的横向竞争, 并不会显著地影响地方的教科文卫的总体支出规模, 但是会对教育和科学技术事业费产生影响。地方政府间对外资的竞争会显著提高教育支出, 降低科学技术支出。
四、结论以及政策建议
为全体居民提供更合适的社会性公共服务, 不仅是政府转型的需要, 更是社会变化结果, 也是财政体制改革取得成功的必要条件之一。本文基于我国地方30省份2000-2010年的面板数据进行分析发现:地方政府承担的支出责任以及配置和使用的财政资金规模的越大时, 会显著降低地方的教科文卫支出尤其是教育和科学技术事业费的支出。政府间的横向竞争对整体的教科文卫支出没有显著影响, 但是会显著提高教育费用支出, 减少科学技术事业费用的支出。这说明, 在我国现有的政绩考核机制下, 财政分权会对各地区教科文卫支出产生不利影响。地方政府采取“重经济发展、轻民生”的态度, 这样对地区的民生建设是非常不利的。从这个意义上说, 在认同加强转移支付对于改善地方公共服务具有积极意义的同时, 我们更需要强调的是, 中国的政绩考核机制有促使地方政府减少教科文卫支出比重的潜在激励, 单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除这种扭曲。
为了保障社会性公共服务的供给, 促进地区基本公共服务的发展, 本文的政策建议是:规范和完善中央和地方政府间的转移支付模式和程序, 加强对地方社会性公共服务的转移支付;改变传统的以经济增长为重点的政绩考评模式, 重点解决分权导致的政治晋升激励扭曲问题, 引入与民生密切相关的基本公共服务发展的考核指标。
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