财政投入体制

财政投入体制（精选11篇）

财政投入体制 篇1

一、现有幼儿教育财政投资体制面临的挑战和存在的弊端

自20世纪80年代中期始, 我国企事业单位和政府机构的改革依次展开, 国家的财政制度开始了以“放权让利”为主调的财政改革, 基础教育进行了分权化的制度调整, 而幼儿教育蕴含其中, 赖以生存的土壤———儿童福利事业也踏上了社会化的进程。在企业转换经营体制过程中, 许多企业将其福利机构———附属幼儿园推向了社会。随后, 事业单位和机关部门的改革也使其许多附属园被迫脱离“母体”, 流入市场。这些被剥离的附属幼儿园一般都面临经济上的压力和困难。

在各类公办托幼机构纷纷“关、停、并、转、卖”的同时, 我国民办托幼机构却如雨后春笋般成长起来。近5年来, 我国公办幼儿园数和在园幼儿数都年年下降, 民办幼儿园数和在园幼儿数逐年上升。2010年, 我国有公办园8.6万所, 民办园10.2万所, 民办园数首次超过公办园。同年, 在民办幼儿园就读的幼儿有1 084万人, 与2003年相比, 增加了203.9万人;公办园幼儿人数为1 805.3万人, 比2003年的下降了28.4万人[1]。显示出公办幼儿园在园幼儿人数呈高平台下降之势。尽管民办园的办园规模目前还处于弱势, 但民办幼儿教育事业已成为中国幼教事业中发展势头迅猛、前景乐观的新生力量。

公办园和民办园发展的“此消彼长”之势, 使得政府财政投入的范围越来越小, 越来越集中, 受惠幼儿逐年减少。在社会各方面急剧变革的背景下, 如果政府的财政投资体制仍不改革, 仍不直接财政扶持企事业单位和其他社会团体附属园, 不惠及广大的民办园, 不适当资助城、乡弱势家庭的幼儿, 那么, 其财政投资就会逐渐失去公共财政的应有之义, 幼儿教育事业的整体发展也将步履维艰。另外, 从幼儿教育财政投资角度而言, 目前, 我国政府主要按编制直接拨款给少数教办园、机关园等国办的“特权幼儿园”, 而不管这些幼儿园的保教质量、社会效益和经济效益。“重分配, 轻管理”的幼儿教育财政投资体制使得一些公办园人浮于事, 浪费资金。这种“既缺经费却又浪费经费、既没钱却又乱花钱”的状况, 无疑进一步加重了我国幼儿教育财政经费不足的问题。随着社会各界社会化和市场化改革的逐步推进, 我国幼儿教育财政投资的辅助部分正面临全线崩溃的危机。这种主辅双线并存、高度分散的幼儿教育财政投资体制的缺陷是非常明显的。

第一, 幼儿教育资金不能实现自由流动。在中央、省、地、县四级财政部门之间一般没有幼儿教育财政经费的纵向转移支付关系和活动, 同级的各财政部门之间、不同部门的财政机构之间也缺乏横向联系。尽管各部门内部和有的区县之内, 县 (区) 级与乡镇和村财政之间存在财政经费的转移活动, 但这种向下的纵向转移数额微小。

第二, 财政资金分散, 不能实现资源的有效整合。安排国家拨付的有限的幼儿教育经费由妇联、教育、卫生和其他党政军部门多个“条条”下达, 多个条条之间调剂困难, 幼儿教育资源被条块分割、部门占有, 具有分散性和封闭性, 不利于国家统筹安排和管理, 也不利于发挥幼儿教育资源的整体效益。

第三, 影响幼儿教育的公平和平稳发展。在这种高度分散的投资体制下, 由于幼儿教育资源分配具有明显的不平衡性和差异性, 一般各地、各类托幼机构的办学条件和质量参差不齐。另外, 各种附属幼儿园对其所属部门的福利资金依赖明显, 缺乏独立性和安全感, 这为幼儿教育事业的稳定和持续发展埋下了隐患。各托幼机构的财权、物权、人事权和行政管理归所属部门, 业务又归教育和卫生部门, 容易形成“权、利大家抢, 责任无人担”的局面。政府也未能给广大弱势地区、幼儿园和幼儿拉起社会保教的安全网。

二、我国幼儿教育经费财政投入体制调整的建议

鉴于幼儿教育财政投资体制的以上弊端, 我国可以尝试进行以下三方面的改革。

第一, 对幼儿园进行归属调整。如打破各公立托幼机构分级分类的传统, 在坚持自愿原则的条件下, 将各类公办托幼机构划归地方教育部门, 各非公办托幼机构也按地区划片由地方教育部门监督管理。实行幼儿教育“地方负责, 上级支持和指导”的管理体制。各企事业单位附属幼儿园实行改制时, 应尽可能由地方教育行政部门接管, 而不能随意将其推向市场。

第二, 建立各级教育和财政部门相互贯通的财政投资体制。为保证幼儿教育财政经费自由流动, 整体规划和统筹安排, 不同级别的教育和财政部门之间要相互配合, 形成上下贯通、横向联系的幼儿教育财政投资网络。主要思路是, 将托幼机构统一归地方教育部门管理, 由县 (区) 或乡镇 (街道) 级财政部门统筹经费。这将打破托幼机构分属各级各类部门单位, 依照其挂靠机构的行政级别分为不同级别的问题, 使各托幼机构没有等级之分, 都站在同一起跑线上。同时又解决了幼儿教育财政经费分散安排, 各级政府只管直属幼儿园, 只给直属幼儿园拨款的问题。

第三, 各级政府应设立幼儿教育专项经费。首先, 国家教育和财政部门应设立幼儿教育专项资金, 该资金应向省、地、县和乡镇级财政与教育部门直接流动。国家级的幼儿教育财政转移, 对在全国范围内平衡地区间幼儿教育资源差异具有至关重要的作用。也可以引导各地方政府配备相应比例的转移支付经费, 带动地方政府采取措施实现地方区域内幼儿教育资源的均衡分布。其次, 地方政府也可设立幼儿教育财政经费。

三、我国幼儿教育财政投入政策

以上设计的上下贯通、横向联合的幼儿教育财政投资体制, 尽管打通了我国幼儿教育财政性经费流通的渠道, 实现了资金的统筹管理, 发挥了其整体效益, 但有可能引发如下问题:第一, 在加重地方政府的财政负担和财政责任之时, 上级政府, 如地市级、省级和中央级别的政府可能乘机减轻自己的财政负担和转移自己的财政责任;第二, 各级部委、其他部门单位不再投资和留取幼儿教育经费, 造成幼儿教育财政投资辅线的彻底崩溃;第三, 各民间团体和个人对幼儿教育的财政投资热情减弱;第四, 各地区、各幼儿园和幼儿之间饥饱不均, 所得财政援助差异悬殊, 幼儿教育财政性经费出现新的聚集、浪费和缺乏并存的局面。

为此, 我国必须借鉴国际经验, 制定与该财政投资体制相配套的幼儿教育财政经费筹资和支出政策, 以保障幼儿教育资源的均衡分布和幼儿教育事业的稳定与发展。其具体措施如下。

第一, 规定各级政府承担幼儿教育经费的比例。以法规的形式规定各级政府出资幼儿教育的份额是世界许多国家的普遍做法。如1996年, 挪威政府对公办幼儿园的幼儿教育成本的分担比例是:州政府补助36.2%、地方政府补助27.9%、父母付费和其他收入共35.9%;对私立托幼机构幼儿教育成本分担的比例是州补助39.3%、地方政府补助8.2%、父母和其他收入来源52.5%[2]。美国1995年的幼儿教育和看护经费, 联邦政府、州政府和幼儿家庭承担的比例分别为27%、14%和59%[3], 而且多年来基本维持这一比例。我国可以参照这些国家的经验, 确立我国各级政府承担幼儿教育财政经费的比例, 并以法规形式固定下来。

第二, 规制幼儿父母单位和幼儿居住的社区。国际经合组织每一个成员国几乎都有规制形式的儿童补助项目, 以保障孩子父母单位和社区为孩子提供基本的保教服务或经济援助。如美国旧金山规定, 主要开发商必须在单位内为雇员的孩子提供照顾, 否则要按照每平方英尺1美元的标准付钱给一个支持全市照顾中心的特殊基金会。意大利和比利时则规定, 雇主必须以职工工资总支出水平为依据, 按比率 (意大利0.1%, 比利时0.05%) 为0-3岁儿童服务机构提供经费支持, 具体操作办法包括:自己举办、合办、出资由他人代办、把经费交给当地的托幼管理组织, 由该组织统一支配等[4]。

第三, 以税式补助强制父母为孩子出资, 国家财税暗补幼儿教育。税式儿童补贴, 即国家通过财税系统的减税、退税和税前预留等措施, 给儿童提供补助的一种形式。国际经合组织许多国家的儿童补助都采用税费返还和税费抵扣的形式。如美国的工作所得退税采用了低收入家庭累进退税和高收入家庭累退退税两种方式, 利用公式计算补助数额, 随收入增加或减少退税比率, 并且通过税法来管理。一般有两个子女的家庭, 工作收入在9 720美元以下, 大约可获得40%的退税, 即每1美元可退40美分作为补助;收入在9 720-12690美元之间, 大约可获得38%的退税, 即每1美元可退38美分;收入在12 690-31 152美元之间, 退税率逐步下降, 约为21%, 即每1美元可退21美分[5]。

第四, 网络管理幼儿园和幼儿享受的财政性经费。对各幼儿园和幼儿享受社会援助的数额, 政府一般不宜进行干预。但对各幼儿园和幼儿享受的来自各级政府和各全民所有制部门单位筹集的财政性经费, 政府还是需要统筹安排, 合理调配, 尤其要规定上限。国际经合组织的许多国家规定幼儿父母依收入状况须承担的幼儿教育成本的份额, 或每一家庭、每一幼儿可得各种补助的总额上限, 这是一种比较简单的操作办法, 值得借鉴。

总之, 以上提及的各项改革建议, 如果单独执行, 势必存在诸多漏洞, 幼儿教育财政投资体制的改革必须整体设计、综合配套、稳步前行。也必须取得社会各方面的支持, 并在较为稳定的政治和经济环境中展开。

参考文献

[1]教育部:《2004年全国教育事业发展统计公报》, 2005年4月.

[2]OECD data.The Norwegian Ministry of Children and Family Affairs, OECD Thematic Reviewof Early Childhood Education and Care Policy.

[3]OECD data.See the table 1.Background Report of America, OECDThematic ReviewofEducation and Care Policy.

[4]OECD data.See the table 7:Demand Subsidies for the Use of Private or Public ECEC Services, Gordon Cleveland and Michael Krashinsky:Financing ECEC Services in OECD Countries.

[5]Neil Gilbert Paul Terrel.社会福利政策导论[M].黄晨熹, 周烨, 刘红, 译.上海:华东理工大学出版社, 2003.

财政投入体制 篇2

李小云 唐丽霞 张雪

[内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果，目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善，但对于扶贫资金治理中其他环节，如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。[关键词]财政扶贫资金，瞄准，偏离，治理结构

财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果，并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究，但从资金治理的角度来看，大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节，比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金的外溢；或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致了目标组认证错误，致使扶贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。康晓光(1995)认为，许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出，很多项目不能完成，项目资金过于分散，难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂，有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现，1993年财政拨款55.4亿元，占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用，直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为，同20世纪80年代初中期相比较，20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的，但由于管理和体制方面的原因，扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大，手续繁杂，管理层次、环节多，扶贫资金经常被截留挪用，造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散，多头管理，并且在资金的分配过程中平均分散使用，难以形成效益，大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重，都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出，由于扶贫是由地方政府具体管理实施的，因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突，加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等，从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。

一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响

我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年，但实际上早在1980年政府就设立了“支援不发达地区资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元；1982年设立了“三西农业建设专项补助资金”，每年投入资金2亿元；并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开，经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱，继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并下设办公室，开始了专项扶贫活动，所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面，继续执行前述的各项资金扶持政策，并扩大了资金的规模。在“八七”扶贫攻坚阶段，国家又增设了“新增财政扶贫资金”，同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款，并扩大了资金规模。就目前情况来看，我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“二西”农业建设专项补助资金(以下简称“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。

从总体上来说，中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况，为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金，但具体来看，每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中，但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低，同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序，从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱，同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。

根据财政部统计数据，1986～2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看，我国中央财政扶贫资金每年都在增加，但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出，中央政府财政扶贫资金投入强度间波动较大，1988～1990年投入强度最低，1994尽管是“八七”扶贫攻坚开始年，但1994～1996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看，我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点：(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降，国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降；(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计，也就是说，政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。

二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响

1978年以后，农村改革极大地解放了农村生产力，促进农村地区的经济发展，在很大程度上缓解了我国贫困问题，农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中，因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性，并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施，中央财政扶贫资金的分配原则为：(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区，考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村)，至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用，但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。

因素法使扶贫资金的分配方法更明确，按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力，同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲，如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明，那么地方政府的努力将会是无效的，博弈也是无结果的；反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中，我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口号的层面，缺乏具体的可操作方案，其作用也就很难真正发挥。

中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定，试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法，减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况，隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会，另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中，扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行，2001～2003年的财政扶贫资金流向上看，大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。

这种目标偏离可以从以下两方面去解释：(1)假设“至少70%的财政扶贫资金用到重点县”的规定本身是合理的，那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力，财政资金使用的约束性不强，以及制度保证不完善。从某种程度上说，扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租，从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县”的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据，那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口，应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此，如果按照70%的分配要求分配扶贫资金，会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。

三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响

在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划，分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月，比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性，从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现，从中央到省区的拨付都能按时，但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。2004年8月份笔者调查时，有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用，降低了扶贫资金的使用效率。

财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度，使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权，形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性，也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会，这也是各地出现“跑项目、争资金”的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本，这一交易成本相当大，而这些成本最终都来自于扶贫资金，会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查，每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达3～8万元，如果按照3万元的最低数估算，全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%；如果按照8万元的最高数估计，每年会有4736万元被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了：(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施；(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。

四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响

我国财政扶贫资金在使用上有几个特点：(1)明确规定了资金的投向，这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点，从产业上看以农业为主，从项目类型上来看以基础设施建设为主。1998～2002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。(2)资金使用上必须以项目为承载，即通常说的“资金跟着项目走”。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证，从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标，并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响，主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。

由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制，地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内，如村路、沼气池—猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上，我国农村贫困问题非常复杂，剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大，贫困人口的需求也是千差万别，这种差别不仅体现在省区间，即便在同一个县内也十分普遍，因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求，这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求，从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。

在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建，这和其大石山区的贫困特征密切相关，排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较，不难发现，农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足，如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设，但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。

“资金跟着项目走”从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用，从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上，扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测，从而在项目选择时考虑的重点是：(1)项目有一定的规模；(2)以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好，往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉，在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目，如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外，更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金，只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户，让富裕农户自费修建沼气池，可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大，达不到审批偏好的“有一定规模的项目”。“以扶持基础设施建设项目为重点”的项目审批偏好，考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶贫资金的扶持，但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产，有限的扶贫资金只便利了他们的生活，而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说，扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。

从表5中可以看出，在XX县6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%，除了沼气池—猪圈—改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外，其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低，最低的易地开发项目只有6%。

利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析，其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户，贫困户受益比重仅为16%，中等户为51%，富裕农产为33%，详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题，地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。

五、简短结论

1.中央财政扶贫资金类型多样，资金数量可观，充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力，但是资金分散到各个部门管理，部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台，从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性，带来了扶贫资源的浪费，同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。

2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准，但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于“至少70%”的目标规定，大约仅为60%左右。

3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定，中央到省区的拨付都能按时到位，但从省到市、县的拨付就有延迟的现象，这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。

4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果；另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性，从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离，研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%。

广东省级财政养老投入应当加大 篇3

广东的经济形势一年比一年好，这个观点我非常认同，但我觉得全省对民生方面的投入还远远不够。我认真研读了省财政2014年的预算案，专门看了民生这一项，我想说说广东省养老服务事业的现状。广东如今60岁以上的老人有1100多万，占户籍人口的12.8%，这是我到民政厅调研后得到的数据。目前全省城市养老机构364家，其中民办230家。公办的养老院“一床难求”，民办养老院则缓解了养老机构床位不足和社会对养老服务的需求。这里有一个数字是与广东经济大省的地位极不相符的，可能大家都想不到：2010年，广东省政协社会和法制委员会对养老情况进行调研，当年的省本级财政对养老事業的财政投入是5000万；不久前我们再度到省民政厅了解情况，到2013年为止，省本级财政对养老事业的投入仍然是5000万，也就是说三年来一分钱都没增加。

据国家民政部统计，在全国范围内，有14个省份的省本级财政对养老的投入达到1个亿以上，还有五六个省对这一块的投入非常大，比如山东是11亿元，安徽6.7亿元，天津6.3亿元，湖北6亿元，四川5.3亿元，连甘肃省也有2.1个亿。再举一个例子，养老院的床位补贴要靠省本级财政支出，北京对民办养老院的床位补贴，2010年每个是1.5万，但回头看广东，2012年出台的养老事业意见，才说珠三角民办养老院每个新增床位补贴不低于5000元，其他地区不低于3000元。我省本级财政用于养老方面的投入，在全国排名倒数第五位，如按60岁以上老年人的基数人均投入计算，我们是倒数第三。广东早就进入老龄化社会了，这一块如果现在还不重视，若干年后势必成为社会的严重问题，所以建议政府要加大对养老事业的投入。

财政投入体制 篇4

关键词：林业,投入,公共财政

公共财政是与市场经济相适应的财政体制, 公共财政模式的运行对国民经济各部门, 特别是对我国林业的跨越式发展和可持续发展, 具有深远的转折性的影响。

1 公共财政应具备的基本特征

一是公共性。即公共财政应着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能是满足社会公共需要, 即对公共产品、公共服务提出的需要, 例如, 对国家行政管理、国家安全、公共事业、基础设施、公益性建设等的需要。

二是非盈利性。在市场经济条件下, 政府作为社会管理者, 其行动的动机不是、也不能是取得相应的报酬或盈利, 而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动, 为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物品或服务也会附带产生数额不等的收益, 但其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要, 而不是盈利。例如, 建设高速公路、荒漠化改造等。

三是法制性, 即收支行为规范化。公共财政的收支均来源于或受益于全体社会成员, 所以, 社会成员对公共财政的运作具有强烈的监督意识, 要求政府财政收支必须规范, 例如要求政府全部收支都要纳入预算;财政、税务部门要总揽政府收支;政府的一切收支都一定要建立在法制的轨道上等。

计划经济条件下的财政往往是供给范围过大, 包揽事情过多, 特别是向竞争性领域过多延伸, 使国家有限的财力投向了不该投的领域、项目上。相反, 一些市场失灵的领域, 如公益性事业、大型基础设施建设、公共卫生、环境保护、社会保障等财政却常常是投入不足。建立公共财政体制就要按照公共财政的职能要求规范支出范围, 重新调整和优化财政支出结构, 确保社会公共产品、公共服务的足额需要, 促进经济稳步增长。

2 国家财政对林业建设投入的简要分析及存在的主要问题

2.1 国家财政对林业建设投入的简要分析

1) 1979年以前国家基本上没有向林业生态工程投资。1979年～1989年国家开始向林业生态工程投资, 但投资项目不多, 投资金额也不大, 10年间总计投入3.50亿元。

2) “八五”期间国家向林业生态工程投入逐步增加, 从项目上看由3项增至7项;从投资力度上看, “八五”期间, 林业生态工程国家总投资15.50亿元, 到了“九五”期间, 全国生态环境建设重点工程、世行贷款速生丰产林基地工程、天然林保护工程和退耕还林试点工程也相继启动。这期间不仅投资项目多, 而且投资力度大大增加, “九五”期间, 各项林业重点工程国家总投入为186亿元。

3) 到2003年, 林业投资呈现出3个特点:一是资金总量继续保持增长态势, 与2002年相比, 资金总量增加了近100亿元;2005年林业系统实际到位各类建设资金553.76亿元, 与2004年相比, 增长8.52%。二是林业建设资金仍以国家资金为主, 2003年, 国家资金占全年林业系统各类建设资金的73.58%;2005年, 国家资金占全年林业系统各类建设资金75%。三是林业建设资金的使用仍以林业重点工程为主要投入对象。这表明, 林业作为一项社会公益事业, 为国家的生态建设、国土的生态安全、人民的生态文明服务, 国家作为林业建设投资主体地位应该进一步明确, 林业投资体制已在客观上向公共财政领域转移。

2.2 国家财政对林业发展建设投入存在的主要问题

2.2.1 国家财政对林业投入总量不足, 所占比重较低

国家财政对林业支出, 在各个时期虽然表现为增长趋势, 但同样作为基础产业的林业, 与水利和农业等行业的财政支出相比, 却低得多。“四五”至“八五”期间, 在国家财政总支出中, 林业的比重仅为0.69%, 而同期水利和农业财政支出分别占国家财政总支出的2.57%和3.17%。

2.2.2 按照公共财政的要求, 过去的财政对林业投入存在许多“缺位”问题

营林、森林保护本是生态环境建设的重要内容, 国家理应大量投入, 但新中国成立初的恢复时期, 国家对营林投入为零, 从20世纪50年代到70年代中期, 国家对营林投入仅占其整个林业投入的百分之十几至百分之二十几。既使到了“八五”期间, 国家对营林投入也刚刚达到林业总投入的50%。这些情况说明, 国家对营林、森林保护等生态建设是“缺位”的。国家对林业建设投入的“缺位”还有许多表现, 例如森林公安的列编问题, 还有80%左右的林业工作人员, 特别是在基层从事执法、管理和社会化服务的林业工作站、木材检查站、森林防火、病虫害防治和科技推广人员的绝大多数, 也都被列在编制之外。

2.2.3 由于“六大林业”重点工程的复杂性, 在投资政策上存在一些问题

一是工程资金政策设计缺项。如目前各个工程资金中, 都没有前期工作经费和工程监理费。再如, 天然林资源保护工程政策中缺乏支撑后续产业发展的资金政策设计, 而生态脆弱地区因为经济困难, 地方财政无力承担。二是工程实际投入与规划任务相差甚远。“三北”地区及长江流域等重点防护林工程, 近年来, 中央对该工程的投入总量仅达到规划投入的26%, 影响了工程进度。

2.2.4 资金投入具有波动性, 缺乏长远规划布局

以财政专项资金投入为例, 1979年～1989年间, 仅有“三北”防护林工程、长江中上游防护林工程和太行山绿化工程。从1991年起至1997年的7年间, 陆续启动沿海防护林体系工程、防沙治沙一期工程、平原绿化工程、世行贷款速生丰产林基地建设工程、黄河中游防护林体系工程、珠江流域防护林体系工程、辽河流域防护林体系工程等10项林业生态工程。

从信贷资金上看, 国家从1986年、1992年、1996年起, 开始发放林业项目贴息贷款、治沙贴息贷款和山区综合开发贷款。截至1997年底, 三项贴息贷款累计约为160多亿元。

可以看出, 国家往往根据客观需要, 考虑投资项目比较多。从可持续发展的角度看, 重大投资项目的确定, 应主要依靠长远规划立项并参照近期的实际需要。就林业而言, 这个长远规划的时间应更长一些, 最好搞50年规划。这样, 才能有长远的战略眼光, 有协调的整体布局。

3 可持续发展的林业投入, 必须纳入公共财政体制

3.1 林业对可持续发展具有不可替代的作用

人类活动造成自然资源的减少和生态环境的恶化, 已经威胁到地球生命的可持续性。1972年联合国人类环境会议发出“只有一个地球”的呼声, 反映了人类对全球人口、资源、环境问题的忧虑。《中国21世纪议程林业行动计划》中写到:“环境与发展是当今国际社会普遍关注的重大问题。林业肩负着优化环境与促进发展的双重使命, 在实现可持续发展中林业具有不可替代作用。从某种意义来说, 没有林业的可持续发展, 就没有农业乃至整个国民经济的可持续发展。”3.2公共财政体制是林业可持续发展的根本保证

公共财政是以满足社会公共需要而进行的政府收支活动的模式。而当代的林业是以可持续发展理论为指导, 以生态环境建设为重点, 以产业化发展为动力, 以全社会共同参与和支持为前提, 资源、环境和产业协调发展, 经济、环境和社会效益高度统一的林业。因此, 为林业而生产经营与发展的许多项目, 其内容很多都是和社会公共需要紧密联系的。

3.2.1 生态公益性建设项目

如天然林资源保护工程、退耕还林工程、“三北”地区和长江流域等防护林体系建设工程、环北京地区防沙治沙工程、全国野生动物保护及自然保护区建设工程等, 这些建设项目都是属于社会公共事业, 理所应当由公共财政负担, 即从国家预算内基本建设资金和财政专项资金投入中解决。

3.2.2 商品林基地建设项目

如重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程、经济林基地建设工程、竹林基地建设工程、花卉基地建设工程等。这些建设项目, 从建设宗旨、长远观点上看都具有商业性, 但从根本上说是属于国家宏观发展建设项目, 即政府性基础建设项目, 是满足社会整体公共需要的。因此, 从原则上讲, 此类建设项目应以公共财政投资为主, 以政策性贷款为辅, 也可以吸纳部分社会力量投资。

3.2.3 林业产业结构调整

我国林业从20世纪50年代至80年代, 始终执行着重采轻育的“大木头挂帅”经营方针, 林业产业结构十分单一, 从南到北都以木材采运生产为主。当前, 从现存的森林资源状况、从生态环境建设、从林业可持续发展的要求出发, 必须对林业产业结构进行调整。例如“十五”期间, 要求大力发展木浆造纸业、人造板工业、林产化工工业以及森林旅游业。这些林业产业结构的调整, 是国家宏观调控的需要, 是国家利益和社会协调发展的需要, 它应归属于政府行为。从这个角度讲, 林业产业结构调整是社会公共需要, 其资金投入应由公共财政解决。

3.2.4 国有林场和森林公园建设

国有林场属于事业单位, 有相当数量已实行了企业化管理, 它是以公有制为主体、多种所有制并存的所有制结构。现有的国有林场, 其中大部分是生态公益型林场, 以商品经营为主的林场很少, 既便这样, 它们同样也发挥着调节气候、防风固沙、涵养水源等生态公益性作用。因此, 国有林场投入的70%应由公共财政解决。

森林公园是以保护森林生态环境和生物多样性为前提, 利用森林景观以提高森林资源的综合效益。尽管森林公园具有一定的经济效益, 但其收入往往是微乎其微, 森林公园根本无法与旅游业相比。森林公园是属于社会公共需要, 是政府行为, 它的主要投入应由公共财政解决, 其门票收入可作为国家投入不足的补充。

3.2.5 森林“三防”体系建设

雷山县加大财政投入助力生态建设 篇5

“十二五”时期，该县坚守绿色生态发展底线，累计投入财政资金7588万元，大力开展县、乡、村造林绿化工程，实施林业产业种植和中低产林改造等林业生态工程3.3万亩，完成封山育林、退耕还林8.4万亩。扎实推进生态村镇创建，获得国家级优美乡镇、生态村4个，省级生态乡镇、生态村7个。完成《雷山县主体功能区建设试点实施方案》编制，推动“生产、生活、生态”空间布局试点改革。大幅削减主要污染物排放量，城乡生活垃圾无害化处理率达81.8%，集中式饮用水源地水质达标率100%，城镇污水处理率达86.8%，建成负氧离子监测站点50余个，城市环境空气质量达标率保持100%。

同时，成立雷山县生态保护法庭、雷山县生态检察科、雷山县生态保护公安分局等生态保护机构，将全县国家级公益林42.93万亩和地方公益林9万亩纳入森林保险范围，为全县生态公益林装上了安全保护伞，给山区群众吃下了“定心丸”。

此外，雷山县级财政每年安排专项森林防火经费，有效控制森林火灾发生，森林病虫害防治能力进一步提高，野生动植物资源得到较好保护与恢复，森林面积持续增加，生态质量日益改善。

目前，雷山县森林覆盖率达68.49%。继续围绕生态做文章，大力发展山地特色农业、特色生态工业、生态旅游业，努力实现生态空间与生产、生产空间深度融合，让绿水青山与金山银山相得益彰，开辟出一条“生态美、产业优、百姓富”的科学发展之路。

（贵州省雷山县财政局梁定华供稿）

财政支农投入效益问题研究 篇6

一、加强财政支农资金的使用效益

什么是财政支农投入自己的使用效益?简单地说国家财政对农业生产及各方面配套设施等所投入的资金和所取得的效果之间的比值,也就是财政支农资金和效益之间关相对照的关系。所以,要使财政支农资金真正有效益,还必须做到以下几点:第一,要建立健全财政支农投入的效益型运行体系。第二,要有的放矢,提高使用效能,进一步推动农业和农村经济的稳定、有序的持续发展。第三,正确处理农业资金供给和需求之间的关系,合理解决他们之间的矛盾。第四,加强其他农业基金的投入,提高使用效能,促进资金的有效利用。

二、影响财政支农资金使用效益的主要因素

虽然国家财政加大对支农资金的投入,在管理方法上不断改进,投入资金在使用过程中获得的效益也发生了很大提高,可是,因为以前一些固定的管理体制和方法,使支农资金在使用过程中出现无目的、无计划性的投资,并且有关支农资金运行的法律、制度等都很不完善,也没有很强的宏观调控能力,因此在资金的使用过程中,出现了支农资金投入量大、低效益和资金浪费等现象,致使农业经济的总体效益没有根本提高。主要表现在以下几个方面:

1. 效益原则没有在财政支农资金的使用过程中得到体现

主要表现在两个方面:第一,因为我国农产品以前供给不够,所以在制定农业发展的政策时侧重在实物数量的增加上,只是停留在基础性产品,不注重农产品的精加工,因此经济效益很低。第二,因为农业基础原则和整体性质,国家财政下拨资金对农业的投入,目的是为了满足社会需要,对国民经济建设和发展起着很大的推动作用。这样,就不可能把支农资金和增加农民收入,提高农业经济效益很好的结合在一起,虽然表面上农业和农村有了很大发展,但是财政收入的表面效益却表现不大。从上面这些可以看出,在国家支农资金的投入上,出现只追求表面效益和数量的不断增长,没有对提高农产品质量上下功夫,而对支农资金的管理和监督力度不够,没有长远打算,致使支农资金没有真正发生作用。

2. 财政支农资金投入的增加缺少稳定机制

近阶段,随着国家投入资金的不断增大,各级财政部门为农业的发展投入大量的资金支持,可是,还有大量的资金缺口。这样,支农资金很难持续稳定的增加,最主要的原因还是支农资金投入机制没有很好的完善。一方面支农投入资金的使用权和监督权没有科学的划分。当国家支农资金过少,除了一些社会公益项目如:基础公益设施、治理江河的水利设施等的投资,各级财政部门在财政预算资金的支配和编制上,缺少全盘考虑,所以,在真正的支农资金的农业支出方面的资金更小。另方面是资金的发放权利和项目的取舍能力没有很好的界定,职责不明,划分不清。主要原因有三个:国家财政部门对下级各财政机构没有科学的、严格的、操作性比较强的支付资金的制度,各个财政部门之间没有发展事业的整体规划,缺少严格的管控制度。二是由于国家财政部门的无偿支出,使企事业单位和农业机构形成较强的依赖思想,这就一定程度的限制了各部门自我发展、自我开拓的自觉性,造成投入机制签恰当。第三,没有完善的投资立法机制。虽然国家也颁布了《农业法》等有关法律,也对国家投入资金制定了很多保障措施,例如对支农专款进行配套投入和贴息制度等,但这只能对投入资金进行了大致的规定,在具体实施过程中还有很大空间,致使国家投入资金过分分散,支农投入资金欠缺,也很难使投入资金发挥应有的作用。

3. 财政支农投入资金对农业资源的有效配置、农村经济的发展都起着很重要的作用

因为以前计划经济的限制,国家财政支农资金只是限于平均分配上,对农村经济发展、提高农民经济效益影响不大,尤其是使用支农资金进行对农村资源进行合理配置、产业分工、经济协调方面,还有很多漏洞出现。

4. 对于支农资金管理还不够精细、严格

主要表现在管理的科学性不合理,有些支农的投资项目没有科学依据,也没有进行严格的市场考查和检测,很大程度上浪费了大量资金。另方面管理不规范,不科学,在对支农资金进行使用时,各部门之间职责不清,没有严格的界限,也没有健全的考核机制和激励机制,使投入资金获得的经济效益偏低。第三,由于没有健全的管理体制,尤其是在新的市场经济条件下,管理体制和市场机制严重脱节。

三、加强财政支农资金使用效益的有关政策及措施

财政支农投入资金要获得更大的经济效益,必须和有关国家支农投入的政策、管理方式、资金使用计划、项目的选取、分析、论证等因素有很大关系,另外,还与资金使用过程中的周围环境有很大关系,所以,要真正加强支农资金的使用效益,必须进行多方面的政策支持。

建立健全支农资金的投入体制,完善农业投资制度,提高财政支农投入总量。多方面汇集农业投资渠道。各级财政部门在保证预算内支农资金投入的前提下,充分发挥主体作用,保证金融机构的政策性和执行力度,同时,要打破国家投入资金的过分依赖关系,引导农民走合资经营、共同发展的道路。同时,建立健全农业资金投入制度,充分拓展市场机制,优化财政支农投资机构,进一步提高经济效益。总结经验,强化管理效益机制,从而使支农资金投入使农民获得最大经济利益。

参考文献

[1]高雄伟,董银果.国家财政支农的效益性与路径选择[J].科技导报,2006,24(6):67-72.

财政科技投入绩效评价研究综述 篇7

在我国, 政府对科技的财政支持力度不断加大, 对其绩效评价研究也越来越重视。但是, 我国财政科技投入绩效评估起步晚, 至今未形成规范的体系, 目前尚处于初级阶段。本文通过对财政科技投入评估体系、评估方法和相关文献的总结和梳理, 以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。

一、国内外相关研究综述

从1957年Solow的开创性研究开始, 国内外有不少学者对于财政科技投入的绩效进行了研究。

1957年Solow引入全要素生产率TFP对哈罗德-多马模型进行批驳, 认为除了资本和劳动外, 还有一个全要素生产率-即技术, 会引起经济增长, 索洛的增长模型又称为新古典增长模型。随着理论的不断发展, 由科学技术推动的内生增长理论逐渐形成, 该理论认为技术作为一种生产要素是内生于经济系统的, 而且技术是一种非独享性或非竞争性的商品, 其投资的社会效益大与私人收益, 投资者投资于R&D的动机减弱, 导致社会最佳投资总额减少, 因此, 政府的公共政策对于企业的创新意识有长期影响。Romer (1990) 、Grossman和Helpman (1991) 、Aghion和Howitt (1992) 、Segerstrom (1998) 都是该理论的支持者, 他们的研究都发现政府的科学技术补贴能够鼓励企业投入更多的资源进行科学技术研发, 从而提高经济的长期增长率。然而, Jones (1995) 则认为, Romer等人的结论是有缺陷的, 因为他们的结论都建立在“规模效应”的假设上 (即当企业投入更多的资源到科学技术研发, 经济增长则越快) 。Jones发现, 从1950年起, 在发达国家参与科学技术研究的科学家和工程师的人数迅速增长, 然而经济增长率却没有任何增长趋势。Jones (1995) 模型的结论为:政府更多的科学技术补贴促进了科技研发部门的规模的增长, 但却对长期的经济增长没有任何作用。Segerstrom (1998) 也得到了类似的结论。然而, Howitt (1999) 对Jones (1995) 和Segerstrom (1998) 的结论进行反驳, 他在经过对规模效应的处理后, 得到的模型支持由科学技术推动的内生增长理论的观点——政府科学技术补贴可以促进经济的长期发展。Segerstrom (2000) 把科学技术引起的创新分为水平创新和垂直创新两部分来分析科学技术对经济长期发展的影响, 该模型认为科学技术对经济长期发展的影响, 取决于两类创新能力的强弱和政府科学技术补贴的方向:当政府技术投入支持垂直创新而垂直创新是经济增长的更强的推动力时, 政府技术投入能促进经济长期发展, 反之亦然。

此外, 国外学者作了很多关于财政科技支出与企业的科技投入之间关系的实证研究。政府对科技的资金投入实质上反映的是一种扩张性的财政货币政策, 从经济学角度看会导致两种后果, 即挤出效应和互补效应。David, Hall和Toole (1999) 对许多实证研究的文献进行总结, 发现许多文献都是研究财政科技支出政策的净效应以及该效应的大小。文献的结论总结如下, 从行业或国家的层面看, 14个实证研究中只有2个认为财政科技投入会挤出企业的科学技术投入;从企业的层面看, 19个实证研究中有9个认为财政科技投入对企业的科技投入有替代作用——即政府会部分地、甚至全部地挤出企业的科技投入。Wallsten (2000) 对小型企业的科技投入进行分析, 发现对小型企业的政府补贴会完全挤出企业自身融资的科技投入。Busom (2000) 做的实证研究则表明, 政府的科技支出会鼓励更多的科学技术研究成果, 但其样本企业中, 30%的企业的科技投入会被财政科技支出所挤出。Lach (2000) 利用不同的指标以及各种动态的面板数据模型来考察以色列的财政科技支出对制造业企业的影响, 结论表明, 财政科技投入不会完全地挤出企业的科技投入, 并且两者之间的长期弹性系数为0.22。Guellec和 Pottlesberghe (2000) 研究认为公共财政资助科技产业发展的力度与对科技产业发展的影响呈倒U型的函数关系, 支持力度适中时激励效应最大, 当力度过大时就会产生“挤出”效应。

国内学者对财政科技投入绩效的研究也进行了有益的探索。朱平芳、徐伟民 (2003) 针对上海市做的实证研究则表明, 政府的科技拨款资助和税收减免这两政策对大中型工业企业增加自筹R&D投入具有正面效果, 并且政府拨款越稳定效果越好;政府拨款资助和税收减免互为补充, 但这个效应以政府税收减免为主。童光荣、高杰 (2004) 研究表明中国政府技术支出对企业技术支出具有诱导作用, 但存在时滞性。莫燕 (2004) 运用数据包络法对区域R&D绩效进行评价, 发现我国主要发达地区的R&D的DEA效率无效, 主要表现在产出的不足。邓向荣、刘乃辉和周密 (2005) 对我国政府科学技术投入绩效进行考察, 认为我国政府投入为中心的科技投入机制已经形成, 但企业在科技投入中仍呈弱势;而且, 政府对基础研究项目投入经费增长, 但仍有平均化倾向;相对于与发达国家科技投入的多元化而言, 我国科技投入融资多元化的制度创新方面还有待加强。谢福泉和任浩等 (2006) 对财政科技投入产出绩效评估体系进行了有益的探索, 建立了绩效评估体系, 并采用模糊数学方法计算了科技项目的投入产出比。王桂强、张青 (2006) 针对财政科技投入评价中数据获得性差的问题, 提出“指标靶”的概念, 即用替代变量代替某些指标进行测度。赵立雨和师萍 (2008) 运用协整方法, 对政府科技投入绩效与目标强度进行了检验。

二、财政科技投入评估方法综述

财政科技投入绩效评估方法是财政科技投入绩效评估中的核心问题, 而财政科技投入的绩效评估方法与其他科技投入绩效评估使用的方法是基本一致的。科技投入绩效评估经过数十年的发展, 评估的技术和方法也是在逐步地发展和不断完善。最初的科技投入绩效评估主要是以定性分析为主, 受主观因素影响较大。从20世纪的中叶开始, 美国、法国等国家逐渐把许多数学、运筹学、统计学以及经济学的计量分析方法引入到科技投入绩效评估中, 试图提高评估结果的科学性。比较流行的方法有多指标综合评价法、层次分析法、多层次模糊综合评估法、主成分分析法和数据包络分析法等。谢虹 (2007) 采用层次分析法选择了适于反映科技支出效益的指标群, 对科技财政支出绩效进行了示范性评价。考燕鸣等 (2009) 运用主成分分析法, 构建评价模型;在指标体系和评价模型的构建过程中引入实证分析, 针对性地提出相应改进对策和建议。姬鸿恩等 (2009) 以全国30个省级行政区2006年的科技活动为研究对象, 利用DEA方法的BC2模型, 评价各决策单元科技活动投入产出的效率, 同时分东部、西部、中部三个地区评价了区域内各决策单元科技活动的有效性。

总体说来, 目前科技投入绩效评估采用比较多的研究方法是评价模型法。评价模型法是通过一定的数学模型 (或算法) 将被评价事物的多个指标的信息综合起来“合成”为一个整体性的综合评价指标, 由此来反映被评价事物的整体状况。“合成”过程中的一个重要步骤是根据指标的重要性, 给各个指标变量赋予一定的权重系数。根据权重系数的赋予方法不同, 又可将评价模型法分为主观赋权法和客观赋权法两大类。

主观赋权法, 其源信息来自专家咨询, 即评价过程中由各位专家根据自己的知识和经验以及对不同指标重要程度的认识对各指标赋予权重, 然后由研究人员综合处理, 从而得到各指标的最终权重。属于这一类的有层次分析法、德尔菲 (Delphi) 法等。此种方法目前应用较多, 但评价结果受人为因素影响较大。

客观赋权法, 其源信息来自统计数据本身, 又可分为两大类:参数估计法和非参数估计法。参数估计法是利用统计指标的历史数据, 找出各指标间的相关关系或各指标的变异程度, 并以此为依据找出因变量与解释变量之间的函数关系, 并通过参数估计来确定权重, 比如主成分分析法;非参数估计法主要是数据包络 (DEA) 法, 利用线性规划理论建模, 首先确定决策目标函数, 建立相应的最优化模型, 进而通过约束条件确定有关权重系数, 找出n维空间凸集的非参数前沿面。客观赋权法的共同特点是避免了人为因素影响所造成的偏差。此类方法目前在各国科技投入绩效评价中越来越得到重视, 并在进一步深化发展。

三、结束语

总的来看, 在财政科技资金绩效评价问题上, 国外学者对财政科技投入绩效评价问题进行了大量卓有成效的研究, 但由于理论假设的不同, 结论的差异甚至分歧较大。

我国学者近年来对财政科技投入的绩效也进行了有益的探索, 但总体上尚处于起步阶段。可以着重从以下几个方面进行更深入的探索:由于国情不同, 需要创新具有中国特色的财政科技投入绩效评价的理论和研究框架;科技产出的复杂性在客观上决定了对评价指标选取的研究仍将是一个不断深化的过程;评价角度的多元化促使评价方法不断组合创新, 这也是财政科技资金绩效评价研究的重要方向。

摘要：本文对财政科技投入绩效的评估体系、评估方法和国内外相关文献进行了总结和梳理。国外学者对财政科技投入绩效评价问题进行了卓有成效的研究, 而我国学者近年来也对财政科技投入的绩效评估进行了有益的探索, 但总体上处于起步阶段。

宁波:巧用财政投入建设智慧城市 篇8

建设智慧宁波

2 0 1 0年, 宁波市做出《关于建设智慧城市的决定》, 明确了未来城市的发展目标。根据计划, 宁波市智慧城市建设将分两个阶段:第一阶段, 到2015年, 建成一批成熟的智慧应用体系, 形成一批上规模的智慧产业基地, 智慧城市建设取得显著成效;第二阶段, 到2020年, 将宁波建设成为智慧应用水平领先、智慧产业集群发展、智慧基础设施比较完善、具有国际港口城市特色的智慧城市。

具体而言, 在“十二五”期间, 宁波将提升先进制造业和现代服务业占GDP的比重, 进一步形成现代产业体系;大力推动出行、就医、教育、文化和社会保障等领域的信息化建设, 使城乡居民的幸福指数普遍提高;大幅度提升政府行政效率和公共服务能力;使企业和居民享受到更加公平公正、高效便捷地服务;进一步优化配置城乡资源, 加快生态城市建设和节能减排。

根据计划, 到2015年, 宁波互联网城域出口带宽达到1000G以上, 互联网宽带接入率达到95%以上, 无线宽带网络覆盖率达到98%以上, 全市有线电视双向数字化率达100%;宁波计划建成较为完备的基础数据库、综合数据库和专业数据库, 形成较为完善的信息资源共享机制。

据介绍, 宁波市目前已确定在“两大区域、两大系统”先行开展智慧城市建设试点。其中“两大系统”分别是“物流系统开展智慧物流试点”和“医疗系统开展智慧健康保障试点”;“两大区域”分别是“杭州湾新区开展智慧装备和产品研发与制造基地试点”和“宁波国家高新区开展软件研发推广产业基地试点”。

创新地方财政投入方式加快发展新兴产业

量大面广的中小企业是宁波市经济发展的中流砥柱。建设智慧城市, 加快宁波特色产业升级迫在眉睫, 当务之急是通过高新技术改造提升传统产业, 加快提升中小企业信息化水平, 培育新兴产业。

据悉, 国务院已于2010年10月下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》 (以下简称《决定》) , 从国家层面圈定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大产业。

培育和发展战略性新兴产业是区域经济产业升级的一次重要契机。城市应该根据自身的基础和特色“量体裁衣”。目前, 宁波的新材料、新能源处于行业领先, 软件服务业的年产值超过100亿元, 电子信息产业发展速度也很快。在这个基础上, 宁波市将创新财政投入方式, 加强对社会资金引导, 进一步发挥财政投入四两拨千斤的功效, 以支持中小科技企业, 推动宁波优势产业发展, 最终建好智慧城市。智慧城市建设就是要整个产业经济可持续发展, 实现经济发展的小投入、高增长、低排放。

财政投入体制 篇9

2009年, 财政部门认真贯彻落实国家强农惠农政策, 积极调整优化支出结构, “三农”投入规模创历史新高。中央财政预算安排“三农”支出达7 161.4亿元, 比2008年增加1 205.9亿元, 地方财政也不断加大投入, 为夯实农业基础、促进农村经济社会发展和农民持续增收发挥了重要作用。

加大惠农补贴力度, 保障主要农产品有效供给。中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴4项补贴1 230.8亿元, 比2008年增长19.4%。支持发展现代农业, 提高农业综合生产能力, 中央财政安排用于农业生产方面的支出2 642.2亿元。扩大公共财政覆盖范围, 加快发展农村社会事业, 中央财政安排用于农村社会事业发展方面的支出2 693.2亿元。提前1年实现农村义务教育经费保障机制改革各项政策目标, 全国近1.5亿名义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策, 中西部地区农村义务教育阶段约1 120万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。推进新型农村合作医疗制度平稳运行, 进一步完善城乡医疗救助制度, 建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制。

财政投入体制 篇10

关键词：卫生财政投入；绩效；制度保障

1 财政投入支持卫生事业发展的价值理念基础

1.1 医疗卫生的市场失灵

医疗卫生事业属于社会公共事业，对于社会公共事业政府既是服务的提供者，又是购买者；既负责举办这些机构，又应提供运营经费、负责制定规划和实施监督管理。所以政府在医疗卫生领域中的作用是不可缺少的。换句话说，在医疗服务领域，市场不能有效的配置资源。市场从某种程度上讲，追求的就是效率，公平不是市场考虑的范围。那么必须由政府来矫正市场的失灵，来做公平和效率的选择。

1.2 公共财政理念

公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系,是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行模式,具有公共性、非赢利性和法制性的特征。公共财政投入的核心是“公共产品和公共服务”，基本功能是资源配置、收入分配和稳定社会经济的发展。

1.3 干预方式

政府在医疗卫生领域的作用，可以说是越来越大。其主要的作用有：

第一，政府可以直接提供医疗卫生产品和服务。比如说，公立医院。公立医院是政府向全体国民提供价廉、质优、安全、有效的基本卫生服务、满足居民基本医疗需求、确保卫生服务社会公平性并能有效调控医疗市场的主要场所。

第二，医疗卫生市场的监管和资源规划。医疗卫生市场具有很多特殊性，不同于普通的商品和服务，所以政府的监管至关重要。比如说价格的监管，医疗服务的价格，药品的价格，政府都是要监管的。新药从研发到最后上市，政府在每一个环节都监管。还有就是质量和数量的控制。质量指医疗服务的质量，数量指医疗机构、医生数、各种设备的数量。还有，政府需要制订卫生法律和法规，不仅是制订，而且要严格地执行。所以说，基于医疗卫生市场的这么多特殊性，政府的干预，或者在一定程度上说，政府的主导作用，是非常重要的。

由于医疗卫生服务市场是个特殊的市场，存在着市场失灵的现象，如果缺乏政府的明确导向，会出现卫生资源不合理、卫生服务需求利用不公平等一系列问题。目前，大多数发达和发展中国家，政府支出占卫生筹资的比重都在70%以上，即使在完全市场下的美国，政府卫生投入的比重也占了46%。但是在我国，这一比重仅为17.93%。 因此，我国必须明确政府对卫生服务的投资责任，改善现在投入不足的局面，坚持卫生事业的政府主导和公益性质，切实保障公民的基本健康权利。这就要求政府在满足社会公共需要的公共服务和公共产品领域不能“缺位”，承担起对公共卫生产品和准公共卫生产品的投入责任。

2 提高卫生财政投入绩效的制度保障

卫生事业目标的实现，需要政府多方面的引导和干预，卫生财政投入作为政府干预卫生领域的一种手段，应随着我国市场经济的发展和公共财政制度的不断完善发挥更重要的作用。对卫生服务的财政投入，应通过有效的体制构建以及合理的管理制度安排，以相对低廉的费用，提供成本效果好的卫生服务，提高投入绩效，以满足广大人民群众的基本医疗需求，实现全民健康保障。

2.1 规范各级政府对卫生投入的职责配置

各级政府职责不同，财力有大小，应该各负其责，通力合作，做到财权与事权相匹配，为保障卫生事业的发展这一共同目标而努力。在职责上不能硬摊硬派，应该根据实际情况如公共物品的外溢性大小以及当地的财政实力进行科学设定，越是必需的公共卫生产品提供，越应该由更高层级的财政予以保障，同时要在明确事权的基础上做到卫生事权与财权相匹配。根据这一原则，实力相对雄厚，管理层级较高的中央和省级政府应当承担主要卫生支出责任，这与国际上大多数国家中央和省级政府卫生支出占总卫生支出较大比重的情况也是一致的。其中中央政府应该承担基本公共卫生免费制度和全国性公共卫生事业处置的筹资责任，省级政府应该承担对本省地方病预防、公共营养服务，常见病、多发病的疾病预防和控制等的补偿。对于财力相对薄弱的县、乡政府，可以根据实际情况，县一级承担较大份额的公共卫生服务，乡一级承担少量的、局部的和次要的公共卫生服务。

同时，各级政府应建立相互协调合作的机制，而不是各自为政，推脱责任。上级政府应肩负起对下级经济上的帮助和工作上的指导责任，下级政府也不应该只依赖上级政府的援助，而应充分利用现有资源，发挥主观能动性，尽最大所能地完成任务。

2.2 调整政府卫生投入的方式与重点

卫生经济的发展受到诸多因素的影响与制约，达成共识的是，加大国家财政卫生总投入的规模与数量，优化政府财政卫生支出的方向和结构，中央和地方政府随着经济发展和财政收入的增加，将进一步加大对卫生事业投入的力度，重点支持公共卫生、农村公共卫生和社区卫生工作。

（1）规范政府投入的方式政府卫生投入的方式可以有以下两种——政府预算拨款和专项经费投入。政府预算拨款主要是各级卫生行政部门和卫生事业单位的人头经费和办公经费。专项经费投入有两个方向，一是投向卫生单位,用于基础设施建设,提高卫生保障的能力；二是直接投向广大群众,用于广大群众的卫生开支,减轻群众的医药负担。直接投向广大群众需要一些载体,如新型农村合作医疗的投向载体是各级政府下设的合作医疗管理办公室(一般挂靠在卫生行政部门和乡镇卫生院),城镇职工基本医疗保险的投向载体是劳动保障部门下设的医疗保险管理办公室,大病救助的投向载体是民政部门。

（2）调整政府财政支出结构，加大公共卫生投入。

随着经济发展和财政收入的增长，政府应逐步加大对公共卫生事业的投入。按照建立公共财政的要求, 首先对现行财政支出结构进行调整，削减财政用于经济建设等方面的不必要投入,纠正政府“越位”现象,增加公共卫生等社会性支出；其次调整卫生投入结构,将卫生投入的重点向农村倾斜，加大政府在疾病预防事业的中的投入，严格进行预防监督管理。另外，合理分配突发公共医疗卫生事件事前和事后投入的比例，提高这部分公共资源配置效率，提高危机管理的应急能力。国家财政设置专项预算科目用于补贴落后地区的医疗卫生费用，甚至可以在税制改革的基础上，设置专项税收用于医疗卫生事业。核定各地区基本医疗服务总费用，列入中央财政的年度预算，按季度通过省级财政直接拨付给县级执行机构。为了确保公共卫生和基本医疗服务的稳定，必须改进各级财政的预算制度，对公共预算中的医疗卫生科目实行分账管理，禁止任何形式的相互挤占和挪用。此外，可以在中央和省级建立专门的医疗卫生基金，以应付各种不时之需，提高中央财政资金在公共卫生投入中的使用效益。

（3）加大农村卫生事业政府投入力度。

公共医疗卫生是政府的基本职能之一,这是推进人类健康和社会可持续发展的基本保证。世界银行提出,“政府基于公共卫生的公共产品特征以及公共卫生及其基本医疗保健对穷人减轻贫困重要性,应当在医疗卫生部门发挥主要作用,并用以指导医疗卫生体系的改革。”近些年来,中国在农村医疗卫生事业发展中遇到的主要问题,并不像政府在其他社会事务的管理中那样,管得太多,而是政府职能严重弱化和不足,所以，在农村医疗卫生体系的建设中,虽不能排斥市场的作用,甚至未来还要在一部分领域引入市场机制,但当务之急是要强化政府作用。

政府可以根据农村医疗卫生事业发展中遇到的主要问题设置农村医疗卫生事业的专项资金投入，建立和完善转移支付制度，缩小地区间公共医疗卫生资源配置的非均衡性，特别是进一步缩小城乡之间公共医疗卫生支出的差别。具体而言，进行农村卫生机构的组织变革，根据各地区的不同情况，实施不同形式的农民健康保障。如东部发达地区农村可以实行不同形式的农民医疗保险，中西部贫困地区农村，通过中央政府转移支付来扶持农村医疗卫生服务设施和供给体系建设，实施贫困人口的医疗救助。与此同时，对农村卫生人员进行实用技术培训，积极开展社区卫生服务，重建乡、村卫生机构与社区的卫生关系。

2.3 完善转移支付制度

我国财政转移支付制度的最终目标，是实现全国各地公共服务水平的均衡化，即使各地政府能够提供基本的，最终大致均衡的公共物品和服务。但是目前的转移方式维持了原有的财政资金配置格局，缺少较为合理的分配标准和规范的运行机制，并没有达到均衡各地公共服务水平的目的。因此，需要进一步完善财政转移支付制度，保证基本卫生服务的均衡提供。

首先，在转移支付的模式上，由于中央政府的财力有限，可以在加强自上而下的纵向转移支付模式的同时，发展横向转移支付模式，即地方政府直接进行财政的转移支付，来实现各地区间财政能力的均衡。第二，在资源有限的情况下，优先对那些最基本、最必要的公共服务项目进行评估，在这些项目上实现全国各地服务水平的均衡，在此基础上再根据实际条件扩大转移支付的范围。第三，在现行的财政体制和转移支付制度下，加大转移支付的力度，重点增加中央对地方财政用于卫生服务提供基本能力建设，疾病预防控制、妇幼保健以及基层卫生的专项拨款，加大对县乡政府的支持力度。

2.4 完善投入监督机制

为保证财政投入政策落实，需要建立一个完善的控制和监督机制。政策执行中若出现偏差，有可能是政策制定时就不完善。政策本身是科学完善的，才具有权威性和指导性。一方面，政策执行者的行为有章可循，不会由于政策空白而随意发挥；另一方面，监督者根据政策要求制定评价指标进行监督、考核和问责，对执行情况进行事中和事后控制。因此，制定一个全面、明确的政策是政策目标能够有效落实的前提和基础，也是对政策执行事前控制的重要部分。在财政投入政策的制定上，应在进行调研、论证、广泛听取群众意见的基础上，对投入责任、资金的分配、补助的方式、资金在不同层级间的流动以及最终的落实到位等环节进行科学研究，给予明确规定，使资金从预算到拨付到落实有一套完整的程序和责任划分。制定的政策应具有一定的刚性和持久性，已制定好的原则、框架不能频繁修改，同时对已有的政策体系要实行动态管理，因此制定随着实际情况的变化对政策的具体内容不断修改和完善。

参考文献

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［3］苗俊峰.我国卫生支出经济效应分析［D］.硕士论文,2006.

我国财政科技投入规模与结构研究 篇11

一、我国财政科技投入规模与结构的现状

1. 我国财政科技投入的规模分析

我国财政科技投入的规模分析主要从财政科技投入的绝对规模、财政科技投入占GDP的比重和财政科技投入占财政总支出的比重等方面进行分析。

(1)财政科技投入的绝对规模

财政科技投入在绝对量上逐年增加,但总量较小。从2000年至2008年,财政科技投入由575.62亿元增长到2581.80亿元。9年时间财政科技投入增长了4.48倍。但相对于财政总支出,其总量仍然较小。2008年的财政总支出为62592.66亿元,其财政科技投入2581.8亿元,仅占财政总支出的4.1%。

(2)财政科技投入占GDP比重

财政科技投入占GDP比重反映了一国财政科技投入强度。我国财政科技投入占GDP比重偏小。目前,我国正处于工业化的中后期阶段,在这一阶段,发达国家的政府研发投入占GDP的比重均在1%以上。而由表1可知,我国2000年至2008年财政科技投入占GDP比重一直维持在0.6%-0.9%之间。相比较众多国家在工业化中期阶段的财政科技投入,我国的财政科技投入处于较低水平。

(3)财政科技投入占财政总支出的比重

财政科技投入占财政总支出的比重有所下降。20世纪90年代,我国财政科技投入占财政总支出的比重一直维持4.1%-5.1%之间。从2000年起,财政科技投入占财政总支出的比重有所下降,表1数据显示2000年-2008年财政科技投入占财政总支出的比重一直维持在3.6%-4.3%之间。

此外,我国财政科技投入增长的波动幅度较大,且有的年份增长速度明显低于财政总支出的增长速度。表1显示:2000年财政科技投入的增长仅为5.8%,而2006年为26.5%。在2000-2008年这九年中有3个年份财政投入的增长速度明显低于财政总支出的增长速度。

注:2006年及以前年度财政科技支出包括科技三项费、科学事业费、科研基建费和其他科研事业费;2007年政府收支分类体系改革后,财政科技支出包括“科学技术”科目下支出和其他功能支出中用于科学技术的支出;前后年度财政科技支出涵盖范围基本一致。资料来源:根据《中国科技统计年鉴(2009)》整理而得。

2. 我国财政科技投入的结构分析

(1)从科学研究活动的类型来看

科学研究从类型上看主要包括基础研究、应用研究、和试验开发。基础、应用和开发的投入比例应该与科技、经济发展水平相协调。尤其是基础研究应该是财政科技投入的主要方向。因为基础研究属于纯公共产品的范畴,其研究成果具有社会性特征。另外基础研究也是应用研究和科技成果开发的基础。但是我国基础研究投入偏少,难以支撑我国实现向创新型国家的转变。近几年来,基础研究经费在整个科学研究与发展经费(R&D经费)中的比重一直徘徊在5%左右。2008年仅为4.8%。而大部分OECD成员国的基础研究经费占R&D经费比重一般在10%-20%之间。

(2)从科学研究活动的执行部门来看

从纵向看,中央与地方财政科技投入范围的划分尚不明确,在中央和地方的财政科技投入项目中存在着很多重叠项目、交差项目。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、多个项目,由不同单位、不同研究人员利用小额度资金分别进行低水平研究横向。

从横向看,财政科技投入涉及财政部们、科技部们、卫生部们、农林水利部门等各个部门。部门之间缺乏沟通协调,资金安排各自为政,致使科技项目管理缺乏统筹规划,科技投入管理缺乏有效的资源整合机制,资金分配操作不规范。例如在对某省科技项目调查中发现,关于肝病问题的研究,投入资金74万元,但分散在16个大项目、33个子项目中,每个项目平均资金2~3万元,由7家不同的单位承担,且连续三年所有项目的负责人均不相同,其中某些项目,不但题目相似,研究内容、技术方案等完全相同。这样的重复投资,分散了资金,除起到为立项而立项的作用外,根本不能达到预期的研究成果。

二、财政科技投入规模与结构的国际比较

1. 财政科技投入的规模比较

政府的财政科技投入是一国科学研究与发展经费(R&D经费)的重要来源。但是,受一国经济实力的限制,各国政府的科技投入规模各异,发展势头也不尽相同。为了更好的对各国政府科技投入规模进行比较,考虑到各国货币单位的不同和汇率换算的复杂性,本文主要采用相对指标进行比较,如政府科技投入占GDP的比重、占科学研究与发展经费(R&D经费)的比重等。

(1)政府财政科技投入占GDP比重

政府财政科技投入占国内生产总值的比重主要用来衡量各国政府财政科技投入的强度,从而反映各国在科学研究与发展方面的实力和努力程度。由表2可以看出:2008年,美国联邦政府投入的研发经费占其国内生产总值的比例为1.0%;日本为0.7%;德国为0.79%;法国为0.75%;英国为0.67%;中国为0.8%。中国政府的财政科技投入水平与这些国家基本相当。但是,中国正处于工业化的中后期阶段,而这些国家在工业化中后期阶段时,以1971年为例,美国政府科技投入占GDP比重为1.37%;日本为0.54%;德国为1.07%;法国为1.17%。所以就目前状况来看,中国的财政科技投入占GDP比重仍然是比较低的。

资料来源:OECD《主要科学技术指标(2009)》、《主要科学技术指标(2008)》

(2)财政研发经费投入占R&D经费的比重

2007年美国政府财政研发投入占R&D经费的比重为22.7%,日本为15.6%,法国为38.4%,德国为27.8%,英国为29.3%,这与20世纪70年代相比下降了很多。从20世纪70年代开始,这几个国家的政府财政研发投入占国内研发总经费的比重一直在下降。1971年,美国为57.4%,日本为29.2%,德国为46.7%;法国为63.9%;英国1972年的数值为49.5%。造成这种下降的主要原因是进入后工业化时代,企业界的科技投入增加较快,因此企业界所占比例增长速度较快,而政府所占比例相对就减少了。我国正处于工业化的中后期阶段,政府科技投入占R&D经费的比重应与70年代初期的美、日、德、法等国相似。2007年我国财政科技投入占R&D比重为27%,显然比70年代初期的美、日、德、法等国低很多。

2. 财政科技投入的结构比较

(1)从科学研究活动的类型看

基础研究成为政府科技投入的优先领域。2007年,美国联邦政府财政科技投入为1399亿美元,其中基础研究投入为268亿美元,占财政科技投入的19.1%。2006年,法国政府财政科技投入为173.4亿欧元,基础研究投入为30亿欧元,占财政科技投入的17.3%。而我国政府的基础研究经费占财政科技投入的比重仅为10%左右

(2)从科学研究的领域看

美国政府科技投入主要用于国防研究、健康卫生研究、空间科学技术研究、能源环境研究这几大领域。2008年美国政府科投入用于国防研究的支出为851亿美元,健康卫生研究的支出为292亿美元,空间科学技术研究的支出为106亿美元,能源环境研究支出为42亿美元。2006年,法国政府共投入173亿欧元用于可持续能源与环境、新材料与信息、生物技术与健康、生态与可持续发展等领域。我国政府的科技投入主要用于生物医药、信息技术、IT研究等领域,基本与上述国家的科技投入领域相似。

三、我国财政科技投入规模与结构存在的主要问题

1. 我国财政科技投入规模较小,投入强度偏低

我国财政科技投入近几年来虽然大幅增长,但其规模仍然较小,强度偏低。从与国外相关国家的比较以及统计数据看,财政科技投入规模较小,强度偏低。

从财政科技投入的规模分析,我国财政科技投入增长较慢,在有些年份甚至低于财政总支出的增长速度。在2000年-2008年间,2000年、2002年、2004年的财政科技投入增长均低于财政总支出的增长;财政科技投入的强度分析,财政科技投入强度主要通过财政科技投入占GDP比重这一指标反映。我国目前正处在工业化的中后期阶段,2000年-2008年,我国财政科技投入占GDP比重一直在0.6%-0.8%之间;与此同时,发达国家在工业化中后期阶段,美国财政科技投入占GDP比重为1.4%以上、法国的为1.1%左右、德国的为1%以上。由此可以看出我国财政科技投入规模仍然较小,强度仍然偏低。

2. 财政科技投入结构不合理,投入不足与资金浪费现象并存

(1)基础研究领域投入不足,制约着我国整体科技水平提高

基础研究在整个科技体系中处于核心地位,世界发达国家都非常重视对基础研究领域的投入,以美国为例,2007年,联邦政府财政科技投入达到1399亿美元,基础研究经费占268亿美元。占到财政科技投入的19%以上。而我国财政基础研究投入占财政科技投入的比重仅为10%左右。这与我国科学技术跨越式发展的战略要求是不符的。也与我国要加强原创性创新、增强自主知识产权和提高竞争力的科技发展目标不相适应。

(2)应用研究和产业化阶段投入过多,存在浪费现象

我国目前有限的财政科技投入较多地用在有市场效益的应用研究和产业化阶段。财政科技投入有很大一部分用于国有大中型企业的关键性技术技术攻关项目和高新技术产业化。显然这属于企业的科技活动,具有非公共产品的性质,完全可以通过市场运作,由企业独立承担这部分科研经费投入,政府财政的直接资金支持实质上是变相给予企业补助,使得企业自身对于这项研究不承担风险,缺乏成本约束,从而不会谨慎、节约地加以运用。这也与WTO规则对政府支持企业竞争性技术创新不能超过补助标准的要求不相适应。另外,客观上也存在资金投向分散、在一定程度上影响了资金使用效益的发挥。

3. 财政科技投入的统筹规划不足,资金利用率低

(1)财政科技投入政府层级划分不明确,存在重复、交叉投入

从纵向看,中央与地方财政科技投入划分尚不明确,交叉投入、重复投入现象严重,没有形成中央和地方科技投入各有侧重、相互补充的结构。从横向看财政科技投入涉及到财政部们、科技部们、农林水利部们、卫生部们等多个部门。这些部门的科技计划缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠。由此产生科技计划项目交叉投入,重复投入,造成了财政科技经费的浪费。

(2)科研项目重复立项时有发生,资金分散,难以形成聚合效应

到目前为止,我国已先后推出了20余项国家重点科技计划,形成了一个较为庞杂的国家科技计划体系。但这一体系缺少国家层次上的统筹规划和协调,各类计划存在着边界模糊、交叉重叠,致使科技项目重复严重,资金浪费。同类型研究,科技资金却分散在多个省份、由不同单位、不同研究人员、分别进行研究,这必然导致科技项目规模小,而且资金也比较分散,致使低水平重复研究过多,科技创新含量低。这不仅浪费财政科技经费,而且难以形成合力,不能从根本上解决问题,不能形成真正有价值的研究成果,严重影响项目的完成质量。

4. 财政科技投入管理体制不健全,监督体系不严密

我国财政科研经费的管理主要以“人治”为主。在科研项目的经费申请中,政府科技部门的行政人员可以直接参与科研项目的选择、评审以及监督。人际关系在多个层面起重要或主导作用,因此人际关系常常代替了专业标准。科技人员为了申报项目,不再热衷于科技课题的好坏,而是向有权决定项目分配的政府人员行贿、或者拉关系。科技的专业优势在现有体制下难以发挥应有的作用。

在科研项目执行过程中,科研经费的使用缺乏有效监管。无论项目的科研经费使用情况如何,无论项目的执行结果如何,均能通过验收。整个项目监督管理过程缺乏明确的标准及制度,对项目承担单位缺乏约束力,国家的财政科技资金成了“免费的午餐”,致使目前科技成果的水平低、科技创新力低、科技资金效率低。

5. 在政府预算中未设立政府R&D经费支出项目,难以进行国际比较

由于在政府预算的科技支出科目中没有设立R&D经费支出项目,无法直接从财政渠道获得较为全面、系统的政府R&D经费投入数据。发达国家为便于统计和国际比较,都设有R&D分类项目。目前我国政府R&D经费的统计数据只能“自下而上”从相关科目中估算得出。我国曾于2001年由七部委联合开展了全社会R&D资源清查工作,得到了2000年政府科技投入中R&D投入的数据,但这只是第一次取得的历史数据。现在常规地取得这些数据还有相当的难度,只能通过估算得出。

四、提高我国财政科技投入效应的对策

1. 加大财政科技投入力度,建立多元化的科技投入机制

应确立财政科技投入在公共支出中的优先地位,从法律层次和操作程序上建立起财政科技投入适度超前、稳定增长机制,加大我国财政科技支出力度,确保财政科技投入的增长速度高于政府财政支出的增长速度。与此同时,应面向市场,实行科技投入主体多元化。财政、金融、企业、民间团体、外资均可成为科技投入的主体。财政投入应主要用于基础性的社会公益性项目,并发挥引导和示范作用;金融投入主要用于有价值保障的经济效益大的项目,发挥支撑作用;企业投入应成为科技投入的重要主体,建立起企业科技自主投入机制;民间、海外资金是科技投入的补充。

2. 明确财政科技投入的战略和重点

首先,加大对基础研究、战略性高技术、共性关键性技术投入,更多地支持能提高我国技术创新能力,并产生拥有自主知识产权的重大科研成果项目,加强支撑创新活动的科技基础设施建设。逐渐使基础研究经费占R&D经费由现在的5%左右提高到10%~15%。

其次,继续发挥财政科技投入主渠道作用,按照“支持重点、兼顾一般”的原则,集中资金保证重点科技领域和重点项目的投入。要根据公共财政的要求,根据社会需求,对重点发展的应用领域进行适当的调整,选择能最大限度地促进各地区经济社会发展的重点产业、重点领域和重点项目集中投入,统一规划,总体设计,分项实施,有重点、有突破、有所为、有所不为。

3. 加强对财政科技投入统筹规划,杜绝财政科研经费的浪费

我国是发展中国家,科技资源十分有限。必须拥有合理的顶层设计和强有力的宏观调控机制,以保证集中和共享各种优势资源。因此,国家必须改变目前科技管理条块分割的现状,集中进行战略统筹规划,使有限的资金及科技资源发挥最大的效用。具体如下:

明确划分中央与地方财政科技投入的界限,避免或尽量减少不同级次上的重复投入现象,以减少浪费现象发生。中央财政科技投入主要投向为基础研究、公益性应用研究、高技术研究和科技服务平台等方面;地方财政科技投入应着重解决影响区域发展以及提高区域产业竞争力有关的科技问题,尤其是二次开发、科技成果转化和技术推广环境建设以及科学普及等方面。

加强科技部们、财政部们、卫生部们、农林水利部们等部门的信息沟通与协调,对各部门的科技计划进行立项评价,避免重复投入、交差投入。同时,整合各部门的科技资源,制定国家层次的科技资源配置规划,集中经费,有计划、有步骤地办成事关我国经济和社会发展全局的重大科技项目。改变财政科技投入“短、小、散、低”的状况。

强化各科技计划间的整合与协调。在整合现有各科技计划的前提下,建立专门机构,集中各方面专家,负责国家科技战略和科技计划的制定、明确各科技计划的定位和投向。避免科技计划项目的重复、交叉。合理确定国家级科技计划和地方科技计划投入领域和重点。

4. 完善财政科技投入管理体制,规范项目资金的审批和监督

在科研项目审批方面,必须改变目前科技部门行政人员干涉科研项目的现状,建立由科技专家组成的专业组织,赋予其对科技项目的评审、评价及监督的权力。科技部门的人员主要是服务的职能,可以参与相关法律法规、国家科技战略等的制定及为其执行服务,可以监督并引导项目的方向。但不能直接干预具体项目的选择。

在科研项目资金管理方面,重点突出资金管理与项目管理协调统一,推进财政资金事前、事中、事后全方位监督管理。必须严格项目申报管理,从源头上强化资金的事前监管,申请科技经费的单位必须在向有关部门提出申请的同时,向财政部门提出申请。单位申报后,由有关部门与财政部门通过评审专家组成的专业组织或委托专门评估机构等对项目进行严格评审;项目通过后,在科研项目经费的拨付过程中,要减少拨款中间环节。对科技项目推行集中支付制度,由财政部门直接划拨到项目使用单位,不再转拨或切块到相关主管部门,防止变更专项资金使用用途和挪用专项资金;在事后财政科研资金的事后管理中,对不能达到预期效益和没有必要继续实施的项目,财政部门将根据跟踪问效的结果停止拨款,并根据实际情况考虑是否追回已拨资金。

5. 调整和修订财政科技投入预算科目

科技投入预算科目的设置应符合财政预算管理要求,方便科技和行业主管部门及研究机构的使用,有利于进行统计和国际比较。在国家财政科技科目中设立政府研究与发展经费(政府R&D经费)科目,以保证其在国家财政投入中的地位,确保国家财政用于科技经费的增长幅度高于国家财政经常性支出的增长速度。

参考文献

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