中小型农业基础设施

中小型农业基础设施（精选9篇）

中小型农业基础设施 篇1

摘要：以江西永新县L镇H村为例,分析村级中小型农业基础设施管理的现状及存在的问题,探讨其产生的原因,并对如何提高农业基础设施的管理效率提出若干对策建议。

关键词：中小型农业基础设施,管理模式,管理效率

一、H 村中小型农业基础设施管理现状

( 一) H村中小农业基础设施管理模式

江西永新县L镇H村位于江西省永新县西部,紧邻319国道,距离县城7公里,交通方便。全村6个小组共1200人左右,人均耕地约1亩,70% 左右均为高产水田。H村群山环绕,生态环境优越,水资源丰富,农业自然生产条件良好,主要以种植水稻和蔬菜为主。调查显示,H村农业基础设施以中小型为主,包括村级道路、田间道路、小型水库、水渠水塘、晒场、农业机械、生产大棚。

农业基础设施运行管护制度多样,主要考虑产权性质及其效率、运行维护的成本费用、受益人与管护的便利程度、设施使用年限、设施使用效益等进行选择。最关键的还是设施的产权性质,借鉴张全红[1]等人的提法,可以概括为四大类: (1 ) 集权管护制度,(2 ) 私人管护制度,(3) 参与管护制度, (4) 自主管护制度。该村各类基础设施的管理模式详见表1。

( 二) H村中小型农业基础设施管理效率

走访调查显示,H村的中小型农业基础设施管理效率整体偏低,具体表现如下:

注:★为项目常见管理模式,●为 H 村模式选择。

1. 道路。村级道路是2007年在“一事一议”制度下由县新农村建设办公室立项并部分出资和村民集资投劳建设而成,由村集体负责管理维护。仅仅用了5年,路面早已破烂不堪,村民出行困难。田间道路还是上世纪60 - 70年代集体投工投劳修成,家庭联产承包之后,各家各户各自为政,田间道路无人维护,目前步行尚可,农业机械要进场就相当困难。

2. 水利灌溉设施。上世纪60年代村民各家各户投工投劳修建了京家水库,基本能供全村3 /4农田灌溉,由于年久失修,水库蓄水能力下降,引水渠淤堵,现在仅能勉强供一半农田灌溉用水。村里六个小组以前都有集体水塘,现在或者沦为垃圾倾倒场,或者被批为村民宅基地建房。偶有极少数村民在自家水田挖塘,也仅为满足自家水产品供给之需。

3. 晒场。村里原有大晒场供村民集体使用,由于晒场一般靠近路边,位置较好,陆陆续续被村民用来建房。现在,各家各户的楼顶都自建有小晒地。晒场上楼,一是不方便,二是面积有限不利于规模经营。

4. 现代化设施。农业机械,伴随农机购置补贴政策的推行,一些农户独资或合资或合伙购置了一些中小型农业机械,如中小型拖拉机、农用犁、抛秧机、机动脱粒机、农用排灌电动机,主要供自用和周边村民租用,设施外部性较小,因此养护较好。生产大棚,个人出资搭建,主要种植蔬菜为主,由于经营不善,目前基本废弃。

二、H 村中小型农业基础设施管理效率低下原因

( 一) 设施产权虚置。表1显示,H村的道路、水库、水渠水塘、晒场皆为集体产权,具有准公共产品性质,一般靠集体组织出面多方筹资、农民出工投劳共同兴建,所有权与经营权统一于集体组织,由集体进行集权管护治理。这在集体经济时代确实为农业生产做出了很大的贡献。实行家庭承包经营以后,集体组织的经济功能弱化。集体资产名义上为集体所有,事实上谁都没有真正的所有权,责、权、利不明确不统一,现实中沦为了集体组织的领导的私人所有。这样必然造成村民积极性低下,设施管护缺乏必要的资金和劳动投入,设施日益老化、失修,功能迅速减退,设施实际使用效率极低。尤其是农村税费改革后实行“一事一议”制度,集权管护的组织难度越来越大,适应范围越来越小。

( 二) 对农业基础设施管理的需求萎缩。调查显示,全村80% 的青壮劳动力外出长三角、珠三角的城市打工,余下20% 或者为照顾家庭选择回县城企业打工,或者做建筑零工,在家务农时间非常有限,土地种植主要靠家中老人打理,不以盈利为目的,纯粹为解决粮油和蔬菜自给自足,农业生产不积极,土地流转也不活跃,由此导致土地抛荒严重,1 /3土地完全抛荒,1 /2只种一季稻和油菜,1 /6种蔬菜为主。农业劳动力严重不足,种植基本靠天吃饭,对农业基础设施要求不高也没有足够劳动力进行维护。

( 三) 管理维护费用问题。农业基础设施年久失修效率低下众村民皆知,但要维修保养需要费用,费用由谁出由谁管是个难题。村民收入以非农就业收入为主,很多村民根本不务农,除了涉及到切身利益的进村道路维修之外他们根本就不愿意出钱,“一事一议”制度本来可以体现民主在这里反而正好为他们找到了不合作的借口。

三、中小型农业基础设施管理效率提升对策建议

H村中小型农业基础设施管理现状及问题具有一定的代表性,从中我们可以找到若干提升设施管理效率的建议:

( 一) 明晰产权,明确设施管护主体。对于集体产权的农业基础设施进行产权改革,具体做法有: (1) 成立民间自主组织。以组织形式行使经营使用权,充分体现众受益人的意愿,使个人利益与集体利益统一起来,提高设施使用效益。适用于村级道路、田间道路、中小水库、水渠。(2)通过承包、租赁、拍卖等手段将财产所有权与经营使用权适当分离。责、权、利更加明确统一,激励功能自然增强,经营效率明显提高。适用于中小水库、水塘、大晒场等。(3)实行私有产权制。私有产权更有利于降低经济活动的外部性,使活动的收益与成本趋于一致,其激励功能很强,且效率持久。适用于大晒场、水塘、农业机械、生产大棚等。此外,通过改革明晰设施产权,设施的后期管理维护的费用问题随之解决。

( 二) 重视地力维护,刺激对农业基础设施管理的需求。尽管村民以非农就业为主,收入较高,但访谈显示绝大多数村民不愿意在务工地定居,十年之后最终要陆续回村生产生活。因此要引导他们转换观念立足长远,必须加强农业基础设施管理,通过自我种植或流转种植积极开展农业生产活动,降低抛荒率,保护土地的持续生产力。

( 三) 管理模式多元化,要因时因地制宜。一种农业基础设施有多种管理模式可供选择,各种模式各有优缺,因时因地制宜选择相应的模式对于效率的提高有很强的影响作用。

中小型农业基础设施 篇2

加强农业基础设施建设。关于农业基础设施建设的问题在前几份一号文件中也有所强调。通过几年的努力，我国农业基础设施状况有所改善，但正如文件指出的那样“农业基础设施依然薄弱”。现在中央从发展现代农业的高度再次强调加快农业基础设施建设，是有着很强的针对性和现实意义的。笔者及3位同事于２００６年９月至１１月曾到我省巢湖、宿州、马鞍山、宣城等地农村就基础设施建设问题开展调查研究，既欣喜地看到了我省农村基础设施建设取得很大的成就，但也看到这方面仍存在很多问题与困难。现将调查中的所见所闻与自己的思考整理成此文，以期与关注“三农”问题的同志交流，并希望得到有关领导的重视。

一、取得的成绩及经验总结

2006年是社会主义新农村建设的开局之年，我们在淮北平原、江淮丘陵、皖南山区调研考察，处处感受到新局面、新气象。各个市、县、乡镇都在宣传贯彻中央有关方针政策、制定规划、建立相关组织、确立示范村镇，修路建桥、开渠挖河、整治环境等具体的工程项目正在开展。在与干部、群众的交谈中了解到各地在基础设施建设方面都有许多好的做法、好的经验，并且都取得了一定的成绩。具体有以下方面：

1、兴修水利，提高了抗御自然灾害的能力。水利是农业的命脉，也是农村基础设施的大项目。各级政府均对水利设施建设予以高度的重视。宿州市近几年来通过整治境内的浍子河等河流以及开渠、打井等办法，使324万余亩耕地得到旱涝保收，还有165万亩做到节水灌溉，分别占总耕地面积750 万亩的44％ 和22％。马鞍山市位于长江边，境内有两湖九河，容易受洪涝灾害。为了抗御洪涝灾害，该市近几年共投入各类资金10余亿，实施完成了一批重点防涝除涝工程，如加固长江堤防，使江堤基本达到安全防御1954年型洪水的能力，内河堤防加固后也已达到防御10年一遇暴雨标准。全市74万亩耕地，其中有效灌溉面积72万亩，旱涝保收面积66.8万亩。宣城市下辖的五县一区一市大部处于皖南山区，在暴雨季节容易发生山洪导致破圩受灾。该市近几年在宁国山区修建了港口湾水库、整治了境内的水阳江并建设了诸如涵闸沟渠等一系列设施，大大减轻了暴雨山洪带来的灾害。

2、兴建饮水安全工程，造福于民。水源性缺水和水质性缺水导致部分地区农民饮水难的问题已引起中央领导的关注。我省部分农村地区也存在饮水难的问题，现正在着手解决。宿州市2006年计划投资1670万元兴建农村饮水安全工程47处，解决农村4.7万人饮水氟超标问题，解决全市18个乡镇24个行政村中49个自然村村民用水安全问题。现已解决260万人的饮水安全问题。宣城市将山区饮水砷含量超标问题作为治理的重点，同时在圩区兴建自来水厂，已投资1100万元，大大缓解了农民饮水难的问题。巢湖市庐江县也已着手在农村建造自来水厂，按照谁投资谁受益的原则，鼓励民间资本投入。目前主要集镇已通了自来水，但大部分行政村和自然村尚未用上。马鞍山市近几年非常重视农村饮水安全问题，市级财政投入资金5000多万元、市场化运作筹集资金2.12亿元，共新建水厂7座、改扩建水厂16座、打井114眼，基本上解决了农村饮水不安全或存在安全隐患的问题。

3、积极实施“村村通”工程，为新农村建设打基础。“要想富、先通路”的道理已广为所知。过去农村大部分地区没有公路，有的只是简易的土路，晴天扬灰雨天泥泞，给农民的出行和农产品的外运带来很大困难。自2005年国家交通部提出在全国农村实施“村村通”工程，我省积极响应，省政府及时出台了每公里农村公路补贴10万元等相关政策。此举大受农民欢迎。在省给资金不足的情况下，市、县、乡镇以及行政村都在积极想办法多方筹措资金修路。宿州市计划在2006年修建农村道路1160公里，由交通部门牵头负责实施。9月份本人去调研时，已完成招标项目211个，计396.6公里，开工建设项目105个266.8公里，完工35个项目86.8公里。马鞍山市由于经济实力较强，早在“十五”期间就已完成县乡公路建设投资56300万元，到2005年底新建改建县乡道路1544公里，所有乡镇均通沥青或水泥路，所有行政村均通沙石以上道路，其中约一半行政村通沥青或水泥路。经济条件较为困难的宣城市和巢湖市的庐江县也在开始实施“村村通”工程。庐江县城关镇已修建一条8.4公里长的水泥等级公路。笔者还在庐江县泥河镇竹园村（该村为庐江县“新农村建设示范村”）看到村党支部书记正在带领村民修

路。老书记很有信心地告诉我们：上面给一点，自己筹一点，力争在三年内铺设村级水泥路4.2公里，村组沙石道路8.9公里，彻底解决行路难的问题。

4、发展清洁能源，整治脏乱差的环境。农村历来是家禽家畜散养，做饭生火用柴草。这就必然导致环境的脏乱差，还会破坏山林绿化和生态环境。自从中央提出“要加快农村能源建设步伐，在适宜地区积

极推广沼气、秸杆汽化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术”的号召后，我省积极响。近几年大幅度增加农村沼气建设投资规模，每户修建一个沼气池政府给补贴800元。宿州市已有2万农户用上了沼气，准备再发展1万户。宣城市已有3万余户用上沼气，准备再发展1500户。马鞍山市不仅推广了沼气，还兴建了秸杆气化试点工程三处，有300多户受益。沼气池建设可带动农村改圈、改厕、改厨，有利农村环境的整治。废渣、废液可作肥料和饲料，节约种养业的成本。因此，很受农民欢迎。我们在庐江县城关镇一个农业社区看到几乎家家户户都用上了沼气。有一个养殖大户建了一个特大的沼气池，用猪粪作原料发气，气可煮猪食、照明，再用沼渣喂鱼。每年可节约成本数万元。

5、电网改造及信息化建设也均取得明显成效。我省自1999年启动至2003年结束的农村大面积电网改造工程，优化了农村电网结构，特别是实现城乡同网同价，给农业生产农民生活带来了好处，也基本满足了需要，深受好评。电话电视基本普及，只是有线电视及网络建设尚未普及，一般只在较大的建制镇才有。

总之，在调查考察中我们看到并深深感受到我省近几年来农村基础设施有了很大的进步。总结经验，我们认为这与各级党委与政府的重视是分不开的，与广大农民群众的积极参与也是密切相关的。但各地发展不平衡，有的地方发展得又快又好；有的地方发展得则比较慢而且还存在不少问题。这与一个地方的经济实力有关，与干部的素质和积极性的高低也有关系。在我们调查的四个市八个区县中，马鞍山市由于经济实力较强，是我省的工业重镇，全市125万人口，其中农业人口65万，而地区生产总值超过400亿，市级财政达到72亿元。这样，就能做到“以工促农、以城带乡”。因此，该市农村基础设施建设步伐较快、成绩较显著。宿州市604万人口，85％以上为农业人口，是个典型的农业大市。2005年地区生产总值为313亿元，市级财政收入仅为13.4亿元，基本上属吃饭财政。因此，在农业基础设施建设上显得力不从心。宣城市和巢湖市人口分别是

>275万和453万，比宿州市规模略小，但工业基础薄弱，以农业为主，因此在农业基础设施建设上也是欠帐较多。尽管经济基础较差，但由于人的主观能动性得到充分发挥，因此在某些方面也仍然可以做出成绩。如宿州市泗县一个乡严重干旱缺水，2004年连群众饮水都发生了困难，地方政府投资10万元用来打井，但却不见水，群众意见很大。市水利局专家型副局长苏亚闻讯后亲自赶赴现场指导打井，又到省水利厅要来20多万元资金，终于帮助当地打出一口深水井，解决了几千人的饮水问题，受到群众的赞誉。

二、存在的问题及原因分析

在调查考察中，我们发现尽管近年各地在农业基础设施建设方面作出很大的努力，取得了明显成效，但存在的问题和困难仍然很多。

1、水利基础设施老化陈旧配套设施不全，不能有效保证粮食稳产高产。已修建的灌排工程大多修建于上世纪五六十年代，受当时经济和技术条件限制，一些灌排工程标准低，配套不全，经过几十年运行，存在工程存在老化严重、效益衰减等问题。如宿州市83座水库就有56座存在病险，堤坝渗漏、涵闸损坏严重，需要除险加固。正因为水利基础设施陈旧老化，不能充分发挥作用，一有大的自然灾害便会使农作物大幅度减产。如2003年我省淮河、滁河流域发生特大洪涝灾害和部分地区持续高温干旱，使粮食产量大幅回落。全年粮食总产量2214.8万吨，比上年减产550.2万吨，下降19.9％。

2、沟渠塘坝淤塞严重，存在水多水少的问题。各地对大型水利设施建设都比较重视，但对中小型水利设施建设则有所忽略，特别是家庭联产承包经营后，集体经济力量削弱，集体的组织能力下降。因此，许多地方的支流、沟渠、池塘多年得不到疏通加固，淤塞严重，容积减少，调蓄能力降低，连续几天下雨就显得水多，产生内涝；十来天不下雨又会缺水，产生干旱。这样一来，农民不得不经常在田间排灌，既加大了生产成本，也不利稳产高产。

3、水质下降和土壤污染严重，影响了饮水和食品安全。由于长期大量使用有害农药和化肥以及水乡无节制地发展水产养殖投放人工饲料，使得许多地方的水质下降、土壤板结并受到严重污染，以至谷物和水产品内残存农药超标严重。这就带来饮水和食品安全问题。我们在调查期间，就听到农技干部反映某乡曾因饮水不洁而发生大范围的肠道疾病，以至一度农民家家户户不得不喝纯净水。

4、沼气推广进程缓慢，不能满足需要。尽管每个市县都在发展沼气等清洁能源，但大都处在起步阶段，一个市有一两万口沼气池似乎很多，但与几百万人口、几十万农户相比则显得微不足道，远远不能满足需要。大部分农户仍然在使用传统的柴草灶或使用价格昂贵的液化气。究其原因，一是地方政府拿不出更多的钱补贴农户；二是目前技术尚未完全过关，缺少有效技术指导；三是宣传发动不到位，农民对使用沼气的意义认识不足。

5、农村道路建设资金严重不足，难以实现计划目标。2006年中央一号文件提出的农村道路建设目标是：到“十一五”末基本实现全国所有乡镇通油（水泥）路，东、中部地区所有具备条件的建制村通油（水泥）路，西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。尽管各市县以及乡镇都在积极实施“村村通”工程，但由于资金严重短缺，除像马鞍山市这样经济比较发达的地区外，大部分地区恐难实现中央提出的修路目标。据基层干部反映，按照规定的质量标准修一公里公路，在淮北平原地区最少也得需要15万元，在丘陵和山区则需要18万元，而在河网密布的圩区水乡则需要25万元以上。现在省级财政每公里只补贴10万元，差额部分要市、县、乡镇三级政府及行政村予以解决。可是大部分市县是“吃饭财政”拿不出钱，乡镇和行政村大多负债累累更拿不出钱。因此，许多地方的“村村通”规划只能停留在纸上，难以付诸实施。勉强上马的项目也是难以达标，如规定路面是4.5米，只能是3.5米，水泥厚度也不够，工程质量难保证。

6、文化卫生以及市场建设等公共服务性基础设施项目基本上未列入议事日程。我们在宿州市灵璧县渔沟镇调研时，该镇文化站站长向我们抱怨说：除了一个人几乎什么都没有。该镇纸坊村大棚蔬菜搞得好，这里的黄瓜品质好产量高远近闻名，村上想建一个黄瓜交易市场，但苦于资金不足迟迟无法建成。渔沟镇是著名的灵璧石产地，还是有一定经济实力的。渔钩镇尚且如此，其他地方也就可想而知了。

基础设施建设中存在的问题与困难还有一些，如农田基本建设（中低产田改造、修机耕路、平整土地等）几乎还停留在上世纪六七十年代的水平。农村水利设施和道路均存在重建轻管的问题，从而大大影响了工程的使用寿命。在有的地方还存在挪用、贪污专项资金的问题。如将上级拨给的用来修建农村道路和水利工程的资金转用到城市建广场修道路。少数承包商与腐败官员勾结玩弄伎俩套取高额建设资金后却不把全部资金用到工程上，而是将部分资金瓜分掉，因而使工程质量不能得到保证，甚至成为豆腐渣工程。这虽然是个别现象，但也值得警惕。

问题与困难产生的原因，有的已作了具体分析。最根本的原因有三条：

一是长期存在的城乡二元经济体制导致对农村基础设施投入严重不足，历史欠帐太多。这一点是众所周知的，无需作过多的分析。

二是近二十多年推行的市带县这一新的行政架构带来的问题。作为中央及省推行市带县的初衷，是要发挥中心城市的辐射和带动县乡农业发展的功能，但由于我省的许多城市本身经济实力不强，大部分是由县城或专署所在地升格而来的。由这样的新建小市来带三四个乃至六七个县，如同小马拉大车是难以胜任的。而市的领导者为了使新建的城市有一定的模样，必然要将主要精力和财力用到城市建设上，甚至不惜以牺牲农村为代价，将有限的农业基础设施资金用于城市建设。这也就是近二十多年来城市发展较快而农村发展缓慢的原因所在。

三是家庭联产承包经营体制带来的负面影响。首先应当承认这一体制在它的初期阶段大大调动了农民的积极性，对解放农村生产力起到了重要作用，功不可没。但任何事物都具有两面性，这一体制在调动农民和农户积极性的同时却削弱了集体的经济力量和组织能力，以至具有鲜明公共产品性质的农村基础设施不能得到及时有效的供给和维护。

三、进一步搞好农村基础设施建设的对策建议

如何搞好农村基础设施建设，在中央2004年以来连续下发的四个一号文件中均有明确的部署，国家发改委在2006年第2325号文件（《关于加强农村基础设施建设扎实推进社会主义新农村建设的意见》）也提出了具体的实施意见。应该说大政方针是明确的，主要内容及措施也是清楚的。这里，笔者仅根据在调查考察中发现的问题和困难以及基层干部群众的要求和愿望，就我省进一步搞好农村基础设施建设提出以下对策建议：

1、充分认识农村基础设施建设的重要性，并将之摆到应有的位置。基础设施，顾名思意就是基础性的长期发挥作用的设施。它如同运动员的基本功。一个运动员基本功不练好，绝对不可能成为优秀运动员，更不可能取得优异成绩。同样道理，农业生产方面的基础设施不建好，就谈不上“生产发展”，更谈不上发展“现代农业”。农村其他基础设施不建好，也就谈不上全面建设社会主义新农村。各级领导干部应当像重视城市的基础设施那样来重视农村的基础设施，像抓开发区的“三通一平”建设那样来抓农村的水利、道路等基础设施建设。2007年中央一号文件指出“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”。没有配套齐全的良好的基础设施是不可能发展现代农业的。因此，要改变目前存在的社会主义新农村建设就是盖新房建新村的片面认识，必须把农业基础设施建设放到优先考虑的位置。

2、明确农村基础设施公共产品的性质，加大政府投入。农村基础设施大部分具有非竞争性和非排他性，属于完全公共产品或半公共产品。根据经济学的基本原理，公共产品应当主要由政府提供。现在城市的公共产品基本上是由政府提供的。那么，作为具有公共产品性质的农村基础设施也应当由政府提供。现在强调城乡统筹发展，我们的省市级领导干部应当改变过去“重城轻乡”的观念和做法，真正按中央2007年一号文件的要求去做，即“各级政府要切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，国家财政新增教育、卫生、文化事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重。”加大政府对农村基础设施的投入不能停留在文件上，而要落实到具体项目上。如当前基层反映最强烈的是每公里公路补助10万元远远不够的问题，应当得到解决。我们建议每公里由省财政再增加5万元，不足部分由市、县和乡镇筹集。这样，必将大大加快农村道路建设。

3、建立多元化的投入体制，多方筹措资金。我们国家近20多年经济实力大为增强，但毕竟还是发展中国家，需要投入的地方很多，农村基础设施建设不可能完全由国家包下来。这就需要建立多元化的投入体制，多方筹集资金。我们在调查中发现有的地方已经在这方面作出了很好的探索。如庐江县有一个行政村修路资金不足，村干部组织群众通过“一事一议”拿一点，动员“大户”及在外地工作的人捐一点，再请县城帮扶单位帮一点，基本上解决了一期工程所需的资金。马鞍山市在发展农村自来水事业时引入市场机制，鼓励民间资本投入，政府财政给予工程造价30％的补贴，特许经营30年。这样就大大促进了该市农村自来水事业的发展。此外，像一些小型的水利设施如机井、排灌站、当家塘可通过承包、租赁、拍卖、转让等形式进行产权制度改革，调动民间资本来参与建设与管理。目前基层干部反映比较多的一个问题是种粮补贴，每亩十多元，每户也就是五六十元，对一个家庭来说意义不大。而且统计发放很麻烦。如果将这一项补贴集中用于基础设施建设还能解决一些大问题。这个意见是值得考虑的。

4、制定规划，分类指导、分步实施。农村基础设施涉及面广，建设周期长。各地应在调查研究摸清情况明确需求的基础上制定规划，再分类指导、分步实施。经研究，我们认为农村基础设施从性质上可分为生产类、生活类、文教卫生类、服务类四种。生产类如水利设施；生活类如沼气、自来水；文教卫生类如学校、医院、文化站；服务类如交易市场、测土配方等。农村基础设施还可从层面上划分为核心层和拓展层。所谓核心层是指必不可少的最基本的基础设施，如水利工程和乡村公路；拓展层如林业、水产业、农村消防等所需要的相关设施。各地农村的情况不一样，有的农村基础较好、经济发达、实力较强、机械化现代化水平较高，可称为发达地区；有的农村基础较差、经济落后，基本上还是传统的生产方式，可称为欠发达地区或落后地区。发达地区农村的基础设施建设可全面铺开，而且可以由核心层向拓展层延伸。欠发达地区或落后地区农村的基础设施建设则应循序渐进，先着重搞好与生产生活最密切相关的核心层基础设施的建设，然后再向其他方面拓展延伸。各级政府应对不同地区分类指导，在资金投向上则应更多地向欠发达地区或落后地区农村倾斜。

5、加强技术指导与服务，提高基础设施的质量和技术等级。在我们的调查中发现由于缺乏技术指导与服务，许多地方的沼气建设进展缓慢或质量不过关，影响了农村沼气的普及。许多乡村道路建设也由于得不到技术指导，基本上是土法上马，路面窄、质量差，不能满足需要而且不长时间可能就要返工，造成人力物力财力的浪费。因此，在农村基础设施建设中，必须加强技术指导与服务，以提高基础设施的质量和技术等级。在这方面应当充分调动专业技术人员的积极性，组织他们到农村去开展义务性指导或有偿服务。在现有技术人员力量不足的情况下，可动员组织相关专业的大学生去农村服务，也可就地培养农民中的能工巧匠成为专业技术人员，以弥补农村技术人才的不足。

6、加强管理与维护，确保基础设施长期发挥功能。重建轻管、重建轻养使得农村基础设施使用年限缩短，不能长期发挥功能。这种状况必须改变。一定要扭转重建设轻养护的思想，树立起正确的政绩观和科学发展观，在加快农村基础设施建设的同时，认真研究农村基础设施建设的管理与维护。要做到分级管理、各负其责。如省道由省交通部门负责，县道由县交通部门负责，乡村道路分别由乡镇政府和行政村负责。管理维护要做到有制度、有人员、有经费、有检查、有赏罚。有些小型的基础设施可通过承包、拍卖、转让等形式交给企业或个人去经营管理，但要确保其公益性功能的发挥。

7、加强专项资金管理与监督，切实保证资金落实到位。农业问题专家李昌平在《当前影响新农村建设的五个问题》一文中指出其中一个严重问题就是中央财政给农村的资金在转移支付过程中存在着“雁过拔毛”（挤占、挪用、截留）的现象，在使用过程中存在着“官商合谋招标”的暗箱操作行为，结果是专项资金到该用的时候，已经是“钱到田头干”了。我们在调查时对此类问题也有所耳闻。因此，必须加强专项资金管理与监督。要提高专项资金使用的公开透明度。有的要在媒体上公布资金的额度和使用去向，以接受社会的监督。监督、审计部门要加强监管，切实保证资金落实到位并做到使用合理。

8、充分调动农民积极性，广泛动员社会力量，共同参与农村基础设施建设。农民是社会主义新农村建设的主体，农村基础设施建设离不开农民的参与。现在农户分散经营，许多青壮年农民外出打工，留守农村的多为老人、妇女和儿童，而且留下的人存在“等、靠、要”的思想。这种状况对新农村建设包括农村基础设施建设颇为不利。但有外出打工人员的农户大多数土地并没有放弃。既然有土地在经营，就必然需要水利工程为其服务。那么，根据“谁受益谁负责”的原则，每一个农户都应承担相应的义务。大中型基础设施作为完全公共产品可由国家或地方政府负责供给，小型的基础设施则属于半公共产品如自然村之间的道路、灌溉渠的支流、当家塘等可发动农民自己筹资筹劳建设与维护。当然，要调动农民的积极性，还必须让农民有知情权、参与权、管理权、监督权，切实保障农民的权益。在广泛动员社会力量方面，要落实好“以工促农、以城带乡”的方针，可以学习韩国的一些好的做法，动员和鼓励效益好的企业到农村对口帮扶，如帮助修一段路、架一座桥、打一口井、盖一所学校等等。

中小型农业基础设施 篇3

关键词：农民用水户协会,农业水利基础设施,参与管理

2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确提出, 要把水利作为国家基础设施建设的优先领域, 把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务, 要加大公共财政对水利的投入, 力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出1倍。但是, 如果离开了灌溉组织制度, 如果不能实现田块分散的小农经济与大中型水利的对接, 无论国家投入多少农田水利资金, 都难以有效解决农田灌溉问题。[1]

取消农业税后, 村社组织逐步退出农业经营与共同生产事务, 农户成为基本的经营单位。随着村社组织的退出, 千家万户的小农经济如何与超农户的大中型水利进行对接, 就成为现实问题。水利部借鉴世行项目经验, 在全国推广农民用水户协会的模式, 即按灌溉渠系的水文边界划分区域, 同一渠道控制区内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织——用水户协会, 通过政府授权将水利设施的维护与管理职能部分或者全部授予用水者协会, 协会通过民主的方式进行管理。这种灌溉组织制度改革的实践效果在多大的程度上实现了预期目标?本文以陡山农业水利基础设施为例, 试图研究在我国农户比较分散并且规模比较小的情况下, 陡山灌溉组织制度改革是否改进了农业水利基础设施运行的绩效?即用水户协会是否对水利设施进行了更好的运行与维护?是否更能保障灌溉水提供的及时性?是否增加了农民的参与程度?

一、陡山农业水利基础设施进行的工程改造和灌溉组织制度改革

陡山农业水利基础设施纵涉山东省临沂市莒县、莒南、临沭3县, 实际灌溉面积16.2万亩。农村家庭承包制实行以后, 陡山灌区原有的群众管水组织近于瘫痪, 农民在自利动机的趋动下还乱设挡、乱挖口, 个人理性导致集体的不理性, 致使灌溉渠道损坏严重, 形成了典型的公地悲剧, 严重影响农业水利设施正常运行。1998年陡山灌区被列为全国重点大型灌区续建配套项目, 到2003年共完成四期节水改造建设任务, 总投资4521万元。通过四期节水改造和续建配套, 改善灌溉面积8万亩。水利设施改造成为灌溉组织改革的有力支撑, 2001年, 陡山灌区成立了陡山灌溉公司, 按水文边界, 先后成立7个用水户协会。笔者之所以选择陡山灌溉组织制度改革进行研究, 是因为陡山农民用水户协会不是世行援助成立的、也不是农民用水户自发成立的, 而是国内行政力量推动的结果, 代表了绝大多数情况, 因而更具代表性、更具说服力。笔者于2008年7、8月两个月及2010年8月进行了相关的深入地块的调查, 在水利设施所灌溉的区域随机抽取了6个乡镇进行了实地调研, 在样本乡镇中又分别随机地选择了两个样本村进行了相应的调查。

二、组织制度改革对陡山农业水利基础设施运行的影响分析

1.对水费收缴率的影响

陡山灌区从2000年起进行灌溉水价改革, 改行政事业性收费为经营性收费, 由协会直接收取, 彻底杜绝了乡镇搭车收费、截流挪用水费现象。此外, 建立了用水户终端查询系统, 实现“水量、水价、水费”三公开, 水费收缴到位率稳步提高。陡山灌区1996年水费实收率为75%, 2001年底四支、七支等协会成立后, 2002年水费实收率提高到91%, 随着更多用水户协会的成立, 水费实收率的总体趋势是提高的, 2005年、2009年水费实收率分别达93%、98%。

单位:%

资料来源:作者陡山灌溉公司调查。

为进一步分析支渠的水费实收率变化情况, 笔者在西干渠选择四、七支渠与位置相邻的五、六支渠进行比较, 四、七支渠得到山东省用水协会资金资助的时间较早, 2001年底就已组建用水者协会, 五、六支渠直到2007年才组织筹建用水协会。2002年四支渠组建成用水者协会后, 当年的实收率比2001年的83%高了12个百分点, 增长显著。2003年水费实收率进一步提高, 2004至2009年, 水费征收率高达100%。七支渠2002年的水费实收率比2001年的85%高了9个百分点, 增长也非常明显。2009年, 水费征收率达99%。

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资料来源:作者陡山灌溉公司调查。

从表3可以看出, 五、六支渠水费实收率从1996年到2009年也呈递增的趋势, 可能的原因是通过四期节水改造和续建配套, 干渠衬砌率改善, 输水能力提高, 减少了灌溉水浪费现象, 在一定程度上提高了用水户缴纳水费的积极性。从1996年到2001年, 四、五支渠与六、七支渠水费实收率均值都在80%左右, 最高都不超过85%, 五、六支渠在1998年的水费实收率甚至高于四、七支渠的水费实收率。但从2002年四、七支渠组建成用水者协会后, 五、六支渠的实收率都低于四、七支渠的实收率。2009年, 五、六支渠水费收缴率有明显提升。通过四条支渠对比表明, 组建用水户协会对提高水费实收率作用明显。

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资料来源:作者陡山灌溉公司调查。

2.对灌溉用水效率与效益的影响

四、五支渠与六、七支渠位置相邻, 由于整个灌区的节水改造与续建配套工程主要是对干渠及其建筑物的改造及维修, 因此整个灌区的工程节水对四、五支渠和六、七支渠的影响效应应该是相同的。由于五、六支渠在2007年才组织筹建用水户协会, 所以选择五、六支渠与四、七支渠2006年的用水情况进行对照, 以期比较已经成立了用水户协会的支渠与未成立用水户协会的支渠用水绩效。

资料来源:作者陡山灌溉公司调查。

如表4所示, 四支渠夏水稻及冬小麦的亩均灌溉用水量均低于五、六支渠。但七支渠夏水稻及冬小麦亩均灌溉用水量均低于五支渠但却都高于六支渠。表现在水分生产率上, 四支渠夏水稻及冬小麦的水分生产率均比五支渠高, 比六支渠高。七支渠的夏水稻水分生产率与五支渠相同, 但比六支渠低0.01kg/m3, 冬小麦水份生产率比五支渠高0.15kg/m3, 但比六支渠低0.02kg/m3。同样是在2002年组建用水户协会的支渠, 在土壤性质相同的情况下, 为什么四支渠体现出一定的灌溉用水效率与效益, 而七支渠却没有体现, 甚至还不如一些未组建协会的支渠?通过进一步的调查对比, 笔者认为可能的原因是四支渠2004年获得山东省财政支持农村水利协会发展资金25万元, 灌溉公司投资资金10万元, 受益村投劳8万元, 对斗渠级以下水利工程的维修、配套、更新、改造, 所以呈现出一定的灌溉用水效率与效益, 而七支渠征收水费时附加的一定比例费用供协会人员经费, 仅通过动员用水农户对支、斗渠的资金投入及劳动维护很有限。

3.对灌溉水运送质量的影响

资料来源:作者陡山灌区及十字路气象站调查。调查年份包括2000年、用水者协会建立的前一年、2004年和2009年, 除了年龄、教育年限和距离, 其余所有变量的数值是上述四个时间段的平均值。

为了考察用水者协会建立之后, 是否明显促进了灌溉水运送质量的改进, 采用随机效应和固定效应模型, 使用面板数据进行检验。在调查的60个农户样本中, 从2000年～2009年农户的种植结构和土地没有发生大的变化。由于所问的问题与农户的直接生产密切相关, 农户的记忆较为深刻, 通过与灌溉公司的相关数据核对表明农户的回答是可信的。

表明灌溉水运送质量的灌溉频率是因变量, 渠道运行和维护的免费劳动投入、需要和得到水的时间差以及表明地块特征的灌溉出口距农民主要耕地的距离、水费都包括在其中, 此外, 以年日照时间作为自然条件变量, 还控制住了农户的特征变量如户主年龄、受教育年限, 等等。

在采用固定效应和随机效应模型后, 发现两模型在渠道运行和维护的免费劳动投入、灌溉出口距农民主要耕地的距离、年日照时间以及用水者协会对灌溉频率的影响及显著性上都是相同的, 但通过Hausman检验, 拒绝了随机效应模型, 接受固定效应模型。

注:*表示在10%的水平上显著, **表示在5%的水平上显著, ***在1%的水平上显著。

从表6可以看出, 灌溉出口与农民主要耕地的距离对灌溉频率有负效应, 在5%的水平上显著, 这表明由于地块距灌溉出水口远, 更长的距离意味着更长的时间才能够得到水。灌溉水的频率主要取决于年日照时间, 日照时间多的年份, 灌溉频率明显增加。用水者协会对灌溉频率有正效应, 这意味着用水者协会可以改进农业水利基础设施运送的灌溉水质量, 但这种改进不显著。渠道运行和维护的免费劳动投入对灌溉水质量的改进也有正效应, 但也没有通过统计的显著性检验。说明用水者协会虽然可以动员部分资源投入到渠道运行和维护中, 但与以往集体管理下的渠道运行维护相比, 改进不显著, 即用水者协会的建立没有明显促进灌溉水运送质量的改进。

三、陡山农业水利基础设施组织制度改革存在的问题及原因剖析

1.用水农户参与协会的状况

单位:%

农民对用水户协会的了解程度。在所调查的172个农户中, 当问及“是否明确用水协会的功能、章程”时, 表示完全知道的占全部农户的16.86%, 表示知道一些的占全部农户的56.98%, 两者达到73.84%。但是当继续问及农民用水协会的性质时, 回答“全体用水户通过民主方式组织起来的群众性的社会团体”的或“群众性的社会团体”的只30%左右, 绝大多数农民的回答是:“是管浇地收水费的”。当继续问及农民用水协会的宗旨时, 绝大多数农户对于协会的宗旨不甚了解。

单位:%

农民参与管理情况。从调查数据可以看出, 参加协会的决策、明确并参与协会主席选举的农户在整个样本中只占约5%的比例, 不参与、不知道、不关心者占了约95%的较大比例。农户不关心选举是因为协会负责人是由上面指派的, 或者就是原乡镇水利站的工作人员 (所调查的7个用水协会主席都是原水利站站长) , 选不选都一样, 用水者协会只是一种形式, 并不能取得好的效果。章程规定协会主席应3年改选一次, 实际上自从2001年底建立用水协会以来, 协会主席未曾改选过。虽然章程规定1年进行4次定期会议, 但实际上很少如期召开, 因为协会规章制度、协会水费征收标准的确定基本是由陡山灌溉公司完成。协会范围内斗渠、农渠的维护维修在很大程度上仍是依赖于是否能够获得水利发展基金, 农户对有关水的分配等方面的政策和决策几乎没有什么开会商讨的必要。

单位:户

灌溉管理的透明度。在调查的农户中有90%以上农户完全知道协会的水费计算方式是按亩征收并能清楚的记得夏水稻及冬小麦的每亩水费额。但对于所在协会的财务状况, 每次实际灌溉水量以及协会的实际灌溉面积完全知道的占较低比例, 分别只有9.3%, 10.47%, 11.63%, 而其中协会工作人员居多。据协会负责人介绍, 协会财务状况其实非常简单, 协会的灌溉水量以及协会的实际灌溉面积在陡山灌溉公司都有准确的数据, 灌溉公司的工作人员或乡镇水利站人员协助用水者协会收取水费, 收取的水费要全部上交陡山灌溉公司, 然后再由陡山灌溉公司向用水者协会按10%～15%返回协会水费。在现行的返还率下, 返给用水者协会的资金实际上仅仅够支付协会负责人的工作报酬, 协会根本没有资金用于灌溉设施的维护工作。

2.陡山农民用水协会参与率较低的博弈解析

理解组织制度改革对农业水利基础设施运行的影响, 分析陡山农民用水者协会参与率较低的原因, 首先要分析用水者协会中的委托代理关系。陡山农民用水户协会中存在两条可能的委托代理链, 其中重要的委托代理主体为协会中的用水农户, 即用水协会会员, 另外一个委托代理主体为灌溉公司。协会会员与协会之间的委托代理关系存在于用水者协会的服务与协调职能。用水户参与协会, 提供无偿劳动或资金获得更好的灌溉服务或相关信息;会员通过用水者大会讨论对用水行为及渠道设施维护行为的约定, 一旦这种约定得到用水者代表大会的认可, 会员的行为就要受到这种约定的限制。用水者相互联合将赔偿损失、减少供水、罚款等违规惩罚的权力授予用水协会, 通过让渡个人行为的权力, 减少危害用水户利益的行为, 以提升协会成员的整体利益。用水者协会中存在的另一个可能的委托主体是灌溉公司, 灌溉公司委托的主要是任务收取水费, 由于用水者协会更接近用水农户, 由用水者协会收取水费更为恰当。既然存在两条可能的委托代理链, 那么用水者协会的根本目标应如何定位?“改善灌溉条件、提高水的利用率、降低灌溉成本, 减轻农民负担”或“以用水户为核心, 群策群力、团结协作、共同发展”的宗旨说明应以服务协会会员保证会员利益作为用水者协会的首要目标。如果会员利益得不到保障, 作为理性经济人的会员自然会选择退出或不加入用水者协会。

用水者协会资源配置方向和形式完全取决于用水协会控制权的拥有者, 谁掌握了协会的控制权, 用水协会的行为就体现为谁的意志和利益。陡山灌区的农民用水户协会由莒县政府和莒县水利局大力推广, 是一种强制性制度变迁的结果, 而不是由灌区农户自发成立。灌溉公司有强烈的动机和倾向来拥有用水者协会的控制权, 用水协会也相应地形成两个可能的控制权主体:灌溉公司和协会会员。二者围绕协会控制权展开博弈。同时, 不同控制权配置会带来不同的组织目标、委托代理成本以及组织效率, [2]组织效率的高低又会反过来影响灌溉公司与协会会员控制权博弈的最终结果。如果将灌溉公司视为理性的经济主体, 这一主体无疑会追求自身利益的最大化而不会将目标确定为用水者协会成员的利益最大化。用水者协会由灌溉公司完全控制时, 灌溉公司和用水协会这种目标和利益的不一致性使得用水协会难以成为以用水农户利益为根本目标的经济组织, 而用水者协会则成为灌溉公司手中用以实现自身利益的工具。

在灌溉公司掌握协会控制权的情况下, 协会领导人同时面临服务灌溉公司和服务用水协会会员的任务, 从而形成典型的多任务委托代理问题。即使灌溉公司同时将公司目标和维护协会会员利益作为用水协会领导人工作目标, 但协会负责人的激励由灌溉公司提供:陡山灌溉公司将所收取灌溉水费的10%～15%返还给用水者协会用于支付协会领导人的报酬。协会领导人自然会选择在灌溉公司的目标-收取水费上投入更多精力和组织资源, 因为这些目标对灌溉公司更具有观测性, 所以, 不论是从整个灌溉公司水费实收率的纵向比较还是从支渠角度进行的实收率的纵向比较都表明组建用水者协会对灌溉水费收缴率的提高有显著影响, 而在保证水利设施的保值增值、改进灌溉水运送质量、提高灌溉用水效率与效益, 减轻用水农户负担方面的作用不明显。

不妨进一步假设用水协会完全由灌溉公司控制, 协会负责人由灌溉公司任命, 但灌溉公司将该协会定位为服务于用水协会成员的组织。在这种情况下是否协会就能以较低的委托代理成本实现较高的组织效率?我们知道, 一个组织的效率很大程度上取决于治理结构的安排, 而治理结构的安排确定了如何提供激励和降低代理成本。如果农民用水者代表大会拥有控制权, 代表大会可以通过对负责人的任免以及对重大事务保留部分剩余控制权来实现对负责人的激励, 进而使用水协会服务于协会成员的利益。但用水者协会由灌溉公司控制时, 协会负责人由灌溉公司任命, 作为灌溉公司成员的协会负责人主要激励来自于公司给予的报酬以及职位的提拔任免。为了防止代理人机会主义行为的发生, 协会会员只有通过会员-灌溉公司-协会负责人这一加长的委托代理链对协会负责人进行监督。相对协会会员拥有控制权的情况下, 这一委托代理链增加了灌溉公司这一层次。委托代理层次的增加加剧了信息不对称, 同时也加大了监督的难度。没有控制权的用水协会会员缺乏保证其利益的监督激励机制。在剩余索取权和剩余控制权不能对应分布的情况下, 即使用水协会目标与灌溉公司目标保持一致, 灌溉公司控制下的用水协会也无法以较低的委托代理成本和较高的组织效率服务于用水农户。

灌溉公司控制的用水者协会在组织目标上不能保障用水农户的利益, 在组织效率上没有有效改善灌溉条件, 改进灌溉水运送质量。作为理性经济人的用水协会会员有两种选择:要么与灌溉公司争夺协会的控制权, 要么退出用水协会, 如实在无法退出就消极参与, 比如不参与对协会主席的选举和协会的定期会议, 对用水协会的决策以及协会的财务状况漠不关心。如果与灌溉公司争夺控制权, 那么必须满足以下3个前提条件:争夺协会控制权能够产生足够多的收益、协会会员的集体行动能够组织起来、协会会员的谈判实力足够强。在灌溉用水水价政府实施一定程度的管制、农业种植的比较利益较低、协会会员集体行动组织困难、会员谈判实力不足的情况下, 退出协会或在不得退出时的消极参与成为用水协会会员的理性选择。

参考文献

(1) 贺雪峰, 郭亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析[J].管理世界, 2010, (07) .

农业基础设施发展存在的问题分析 篇4

农业基础设施发展存在的问题分析

农业、农村和农民问题可以说是经济发展理论和发展中国家普遍面临的一个不可逾越的根本性问题。对于我国这样一个处于“经济转型”阶段又具有典型“二元经济”特征的发展中农业大国而言,农业和农村经济发展意义尤为重大。农业是国民经济的基础,农村人口是我国人口的主体,农村是一个巨大的消费品、工业品潜在市场和劳动力市场。农业和其他行业、农村和城市只有协调发展,形成全国统一的而不是彼此割裂的经济体,国民经济才能形成良性循环,经济社会才能实现健康可持续发展。

“三农”问题的产生是许多历史和现实问题长年累积的结果,要解决“三农”问题必须首先解决其产生原因。在产生“三农”问题的诸种因素中,农业投入不足是主要因素之一。理论和实践表明,任何经济增长在一定意义上都是资本投入的增加和资本产出的提高,在中国的经济发展中,投资自始至终都是拉动经济增长的一个重要经济变量。投资是经济发展的重要推动力,农业与农村经济发展亦同此理。农业基础设施是现代农业的支撑,因此农业基础设施投资是农业投资的重要组成部分。加强农业基础设施建设,加快发展农业产前、产中和产后的各种服务设施,是提高农产品转化增值和抵御市场风险的能力、保护和改善生态环境的基本举措,是改善农村的消费环境、改善农民生活条件、促进农村经济增长、扩大农村市场需求的重要内容。加强农业基础设施建设,也是当前建设农村小康社会的基本任务之一,它有助于推进农村现代化,缩小城乡差距,为广大农民积极参与现代经济发展过程、分享经济发展的成果创造必要条件。

我国农业基础设施建设投入一直在增加,速度在提升,建设内容在不断拓展丰富,成绩比较显著,但是由于原来的起点低、底子薄,我国当前农业基础设施建设管理与农村社会经济发展的要求仍然存在很大差距,存在许多的问题如下。农业基础设施投资效率低下

（1）投资增长相对缓慢,总量仍然不足。农业基本建设投资占全社会基本建设投资比重一直偏低,平均4.28%,更新改造投资中农林牧渔投资占比平均只有0.7%。

（2）投资结构不合理。农业基本建设投资中水利基本建设投资占比偏大,平均占到60.97%。也就是说,长期以来,不仅国家对农业基础设施的投资力度不够,而且主要用于对国民经济和社会发展具有战略意义的交通、能源、电信等重点工程的建设及大江大河的治理,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比例偏小。农村中小型基础设施建设投资严重不足,设施及配套设施功能陈旧、老化、落后,很难适应农业现代化发展的需要。

（3）投资渠道分散,投资效率低。目前国家对农业的投资渠道较多,在农业基础设施方面的财政投入有农业基本建设投资、农业综合开发资金、财政扶贫资金和财政部门直接安排的建设性预算投入。这种农业投入多头分散的管理体制使得不同渠道的资金分散在不同政府管理部门,包括发改委、财政部门、农业部门、水利部门、交通部门、电力部门、科技部门、林业部门、气象部门、扶贫办、防汛抗早办等等十几个部门。各个部门都倾向于使本部门的预算规模最大化,而把资金的使用效果放在其次,必然不利于有效实施国内农业支持措施和提高资金使用效率。

远景设计研究院 农业基础设施脆弱,抵御自然灾害能力不强

我国现有的农田水利工程大多是五、六十年代修建的,由于之后的一段时间里农业基础设施建设投入不足,大部分年久失修、设施老化,渠系灌溉设施配套不全,全国水库中约有113带病运行,60%的排洪工程设施需要维修,许多河道淤积,行洪排涝能力下降。据调查,90年代因水利设施老化,农田灌溉面积每年减少500多万亩,减少粮食生产能力达20亿公斤,许多地方还是靠天吃饭。另外,由于农业基本建设投入不足,使中低产田的改造难以实现。我国目前中低产田总面积为13.13亿亩,占耕地面积的80%。由于农业基本建设投入逐年下降,使中低产田改造费用少且难以落实,土坡质量越来越差,综合肥力下降,水土流失面积越来越大。据调查,全国水土流失面积占国土面积的38%,达367万平方公里:全国退化草原面积达0.82亿公顷,而且以每年133万公顷的退化速度在扩大。农业基础设施建设跟不上经济现代化的发展要求

以农村电力基础设施为例,1998年以前,我国农村电网基本上是农民自筹资金建设起来的,国家仅承担大的电网和大输变电站布局建设投入,只对农村电网建设进行少量的扶持。由于长期对农村电网投入不足,使得农村电力设施建设和发展缓慢,供电设施落后,设备陈旧老化,性能低下,供电可靠性和质量较差,线损率相当高,并且农村与城市实行不同的电价,农村的电价高于城市,农村电力设施已不能满足农村地区随着经济建设用电快速增长的需要。农业基础设施技术水平低,资源浪费严重

在农业用水方面,由于灌溉技术及管理水平落后,我国主要灌区的渠系水有效利用率只有30%～40%,而先进国家已达50%～70%,也就是说有一半以上的水白白浪费掉了,在田间灌水中,习惯了大畦漫灌,每次的灌水量过大,总的灌溉定额也偏大,北方灌区的灌溉定额高出作物实际需要的2～5倍,浪费实在惊人。据测算,中国每生产1kg粮食需要消耗1300kg水,而发达国家的这一指标在l000kg以下。有人估计,每年农业浪费的水量高达1000亿时。化肥、农药浪费现象更甚,真正能够对农作物产生作用的只有10%～30%。

5农业基础设施建设地区间发展不平衡

中小型农业基础设施 篇5

关键词：公共产品理论,农业基础设施投资领域,投资领域弹性

改革开放30年来, 我国民间资本在制造业、服务业等领域从无到有, 发展至今, 在经济生活中扮演着不可替代的角色。然而, 受计划经济体制影响, 农业基础设施领域的投资主体一直以来是政府在承担着主要角色, 但政府投资的低效率及其财政资金有限性等因素使得农业基础设施建设远远滞后于农业生产的实际需求。农业基础设施所具有的准公共产品性质和私人产品性质, 在产权制度改革推动下使民间资本逐渐具备了进入建设领域的环境条件。

一、民间资本投资领域选择的理论基础———公共产品理论

美国著名经济学家保罗·A.萨缪尔森在1954年发表的论文《公共支出的纯粹理论》中指出, 公共产品具有两个本质特征:一是消费的非排他性, 二是消费的非竞争性。随着对公共产品的研究及其特征的认识, 詹姆斯·M.布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中进一步指出, 根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”, 而完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。现实经济生活当中, 大量存在的是介于纯公共产品和私人产品之间的一种商品, 称作准公共产品或混合商品。

纯公共产品一般是指同时具备消费的非排他性和消费的非竞争性这两个最基本特征的公共产品。消费的非排他性是指一旦公共产品提供出来, 不可能排除任何人对它的消费, 或者说在技术上不易排他, 即便具有排他性, 但在经济上不可行。消费的非竞争性是指公共产品被提供出来以后, 任何消费者对该公共产品的消费都不会影响其他消费者的利益, 也不会影响整个社会的利益。

现实生活中, 大多数公共产品是处于纯粹公共产品与私人产品之间的准公共产品。和纯公共产品相比, 准公共产品一般具有“拥挤性”特点, 可以通过收费来实现部分排他, 但与私人产品相比, 付费者一般不会得到其所有权, 也没有专享的权利, 只具有有限排他性。但这并不影响其消费受益, 反之, 如果设施归单一的某个人使用, 则是对资源利用的极大浪费。

准公共产品在消费上具有的有限非竞争性和非排他性的特点, 使其在市场上也能形成有效的需求和供给:一方面, 如果政府免费提供准公共产品, 人们就有可能过度消费该产品, 从而造成消费者成本上升和消费效用降低, 为获得非竞争性的消费享受, 一些消费者愿意以货币成本代替消费拥挤成本;另一方面, 供给者可通过收费弥补成本支出并获得利润。

经济生活中利用排他性来实现非竞争性的准公共产品很多, 其可进一步分为两类:一类是自然垄断型的公共产品, 如交通运输、能源工业、通信业、自来水等, 其特点是有很强的规模经济性;另一类是优效品, 是指无论人们的收入水平如何、付费如何都可以、也应当进行消费的公共产品, 如义务教育、预防保健、戒毒等。这两类产品有一个共同的特点, 即它们具有“拥挤性”。

二、农业基础设施类别的科学划分

农业基础设施是指在从事农业再生产过程中所必须的物质条件和社会条件, 是在农业生产的产前、产中、产后所使用的劳动资料、劳动对象等生产力要素的总和。从内容看, 农业基础设施可分为物质基础设施和社会基础设施两大类。前者包括产前环节供应农用生产资料的农业基础设施、产中环节生产农业初级产品的农业基础设施、产后环节加速农产品流通的农业基础设施;后者包括农业教育方面的基础设施、农业科研方面的基础设施、农业推广方面的基础设施、农业政策、法规方面的基础设施、农业信息方面的基础设施等。

根据公共产品理论, 按农业基础设施的公共程度不同, 农业基础设施可以划分为纯公共产品、准公共产品、私人产品三大类。但同时, 在我国市场经济发育还不够成熟的情况下, 对农业基础设施类别的划分不仅要依据公共产品理论, 而且还要结合农业基础设施发挥的功能效应和我国现实的市场环境。

(一) 纯公共产品类农业基础设施

纯公共产品类农业基础设施是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品, 其供给是为全体社会成员服务的, 不能将其分割为若干部分, 分别归属于某些个人或组织享用, 或者不能按照“谁付款、谁受益”的原则来限定为付款的个人或组织享用。

大江大河治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等基础设施既具有满足社会公共需要性质, 又具有满足个人需要性质, 兼有公共产品和私人产品的部分特征, 按照公共产品理论划分, 应属于准公共产品。但这部分基础设施的“公共”程度高, 外溢效应大, 不容易排除他人“搭便车”行为, 所以市场机制配置效率较低。同时。这类农业设施的建设不仅具有经济效应、还具有社会效应和生态效应, 其受益对象并不局限于农业, 有时在面临紧急状况时, 对该类设施的处置需要强大的组织能力和协调能力, 例如, 1998年长江流域的抗洪救灾。因此, 对于此类兼具经济效应、社会效应、生态效应、“公共”程度高的农业基础设施, 政府机制优于市场机制, 因此应纳入纯公共产品中。

农产品质量管理设施和动植物检疫基础设施虽然有收费机制, 但由于牵涉到公共安全, 从社会效应出发, 这类基础设施也应纳入纯公共产品中。

(二) 准公共产品类农业基础设施

准公共产品性质的农业基础设施是指那些具有有限的非竞争性或非排他性, 介于纯公共产品与私人产品之间的农业基础设施。农产品仓储和批发市场等设施具有明显的可竞争性, 且排他成本较低, 属于准公共产品类的农业基础设施, 适合在政府的扶持、引导和监管下, 吸引各种资本进入。

农村电网、通讯设施是具有典型自然垄断性的网络性基础产业, 这类产品的消费具有一定的拥挤性和有限非竞争性, 同时, 消费者只有在并入相应网络情况下才能使用, 这使供应商能清晰界定产品或服务的使用者, 很容易把不付费者排除在外, 因此, 这类农业基础设施具有明显的准公共产品特征。

省、市、县级中小型水利与农田基础设施、乡村道路等中小型农业基础设施具有受益的区域性, 一般只有社区以内的农户才能获得它提供的服务;农业科研与实验、农业技术推广、农业信息化等服务类农业基础设施, 其服务对象很容易界定, 不付费者很容易被排除在受益范围之外。这些设施都具有一定的排他性, 是具有“俱乐部”性质的准公共产品。

动植物良种繁育与推广基础设施、农业教育与培训、大型农业机械等设施是不管人们收入水平高低, 是否付得起费用都应当进行消费的公共物品, 属于优效型农业基础设施。

(三) 私人产品性质的农业基础设施

中小型节水设施、中小型农业机械等农业基础设施在消费上则具有完全竞争性和完全排他性, 不付费者不存在“搭便车”的可能性, 投资者可以拥有充分的所有权、使用权、收益权, 因此完全属于私人产品范畴。

三、民间资本的投资领域选择

对于以赢利为目的的民间资本来说, 市场的需求、满足其实现赢利的目的是其进行投资的基本前提。因此, 无收费机制、无资金流入, 并且承担着社会效益、环境效益、经济效益等多种功能的纯公共产品, 只能由代表公共利益的政府财政来承担。

在国家政策的鼓励之下, 众多具有准公共产品性质、特别是“俱乐部”型的农业基础设施为民间资本的进入提供了可能, 但国家应承担起对民间资本投资的监督和管理责任, 以维护市场正常秩序, 避免形成垄断格局, 损害消费者利益。至于优效型准公共产品, 就需要政府对其经营提供政策优惠、融资贴息和税收优惠等相应措施。

具有私人产品性质的农业基础设施, 因其投资者拥有完全产权, 并能够享受到投资带来的全部受益, 自然成为民间资本充分发挥作用的主要领域。考虑到农业的基础地位和低利润性, 政府理应对投资经营者在经营税收等方面提供优惠。

四、民间资本投资领域的弹性特点

民间资本投资领域具有不确定性, 这可以从以下三个角度来理解。

(一) 对国家职能认识的变化

从大卫·休谟, 到亚当·斯密, 再到约韩·穆勒, 都从政府职能的角度提出了公共产品应由政府供给的思想。但之后的公共产品理论则认为, 国家可以将很多准公共产品供给的任务让渡给私营部门。一个国家在不同时代受不同经济理论的影响, 将推行不同的公共制度政策、提供范围各异的公共产品, 同时, 受制于国家的发展程度、政治、经济制度, 同一时期不同国家投资公共产品的范围也相去甚远。由此可见, 国家提供公共产品的范围具有不确定性, 并引致了民间资本投资范围的不确定性。显然, 国家提供公共产品的范围越大, 对民间资本投资的挤出效应就越强。

(二) 科学技术发展使公共产品消费的非排他性降低

戈丁 (K.D.Goldin) 在《平等机会和选择性机会》一文中指出, 若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者, 那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或在经济上不可行。如果公共产品本身的生产技术水平得到改进和创新, 那么, 就可以使对公共产品的生产变为对私有产品的生产。生产技术条件不断改善, 使得通过价格排他以减少拥挤成为可能, 一些基础设施可以更多地具有私人产品的性质。从理论上讲, 技术进步将使更多产品向准公共产品、私人产品靠近, 具有准公共产品、私人产品性质的农业基础设施种类将会增多, 这使得民间资本投资农业基础设施的范围有扩大的趋势。

(三) 理论和实践差异

一个产品是公共产品, 还是私人产品, 从理论上可以较容易地给出定义, 但现实中, 两者之间并没有十分严格的边界。例如, 在我国, 随着国家财力的增强, 国家逐步推行乡村道路“村村通”工程, 乡村道路这一准公共产品在某些地区已经成为事实上的纯公共产品。然而, 乡村道路是典型的“俱乐部”类准公共产品, 完全可以通过社区内消费者集资修建, 但事实上, 多数村民宁愿接受国家免费供给的、因地方各级政府对建设资金层层截留而形成的“半拉子”工程, 也不愿意自己掏腰包享受高质量道路消费。一些领域引入民间资本在理论上可行, 在实践中却因为农民的偏好而难以实现。

五、民间资本投资农业基础设施的前景

既然民间资本的投资范围具有不确定性, 那么, 民间资本投资农业基础设施的前景如何呢?民间资本的投资范围和国家投资范围是竞争性的, 其投资范围受政府投资的制约。

早期经济学者大卫·休谟、亚当·斯密、约韩·穆勒等提出了公共产品应由政府供给的观点, 强调国家在基础设施投资建设中的作用。到了福利国家时代, 政府在经济生活中的作用又进一步得到加强, 国家不仅提供具有公共产品性质的基础设施, 甚至还负担了一些私人产品的供给任务, 民间资本的基础设施投资领域受到限制。

但并不是所有的人都拥护政府投资。史密兹指出, 在公共产品供给上, 消费者之间可订立契约, 根据一致性同意原则来供给公共产品, 从而解决“免费搭车”问题。英国威尔斯大学J.Cable (2000) 也主张对基础设施产业进行大面积私有化, 通过产权变更方式来摆脱政府垄断经营的低效性, 最后对少量的公共部门实施公私合营。世界银行专家对发展中国家进行调研后, 提出要把市场、竞争、私人部门、商业化原则等因素引入基础设施建设领域。

从供给机制看, 政府机制和市场机制既互为补充、又互相替代, 在政府资金有限条件下, 通过市场机制引导民间资本介入农业基础设施建设, 将会使民间资源得到高效、合理配置, 农业生产条件得到极大改善。随着国家财富逐步增强, 更多准公共产品将由政府提供, 但政府投资效率、管理能力必须随国家财力增长而得到增强, 否则不如按照新公共管理理论, 将众多公共产品供给任务让渡给民间资本, 通过赋予他们相关权利来承担公共产品供给, 以提高投资效率, 节约社会资本, 因此, 未来民间资本的农业基础设施投资领域将决定于民间资本投资效率和政府投资效率的博弈。

参考文献

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[4]王丽娅.对农村公共产品供给制度的研究[J].金融与经济, 2007, (1) :32-35.

公共财政与现代农业基础设施建设 篇6

社会主义市场经济体制下的公共财政,就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品,以满足社会公共需要的经济活动或分配活动,它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小,农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1),农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此,承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择,这不仅关系到农业基础设施投资的效率,还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。

资料来源: World Bank,1994c:World Development Report 1994:Infrastructure for Developmenr,pp. 115.New York,,Oxford University Press.

根据我们的调查,近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快,1994-2006年,中央累计安排农业基本建设投资总量超过4 000亿元,主要投向农业和农业的基础设施建设,加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高,目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看,我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足,直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的,向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此,必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。

资料来源:国家财政支农统计

一、完善公共财政体系,深化财政管理体制改革

1.根据受益范围的大小,通过调整和理顺各级财政分配关系,合理划分农业基础设施的界限,建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供,中央政府根据公平均衡的原则,按贫困程度予以支持。

2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性,如果没有相应的补偿,这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此,建立和完善省级政府以下转移支付制度,由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看,不仅要求完善纵向转移支付制度,还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。

3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐,合理确定农村税收,逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时,对农村税费体系进行合理重构,尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

二、建立财政投融资机制,引导社会资金投入

筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发,采取灵活多样的融资方式,多种渠道筹措建设资金,加大对农业基础设施的投入。

1.增加政府对农业基础设施的投入力度。

随着经济社会的发展,市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向,应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入,把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸,特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限,逐步延伸到广大农村。

2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。

制定优惠政策,在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取BOT、冠名权等形式,鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款,财政贴息的办法,筹措部分资金用于农村基础设施建设。

三、改革和加强农业基础设施管理机制

过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理,谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费,导致供给越多而需求缺口越大。因此,建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制,实行现代企业制度,按一般生产企业运作,为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制,可以是无偿服务或低偿服务,经费来源主要由财政负担,但是也要讲究经济效益,讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式,明晰产权,按企业化原则经营。

摘要：农业基础设施建设是新农村建设与现代农业经济发展的物质基础。从公共财政制度角度分析我国在公共财政制度下农业基础设施建设存在的问题,认为完善公共财政体系是发展现代农业、加强农业基础设施建设的有效途径。

关键词：公共财政,现代农业,农业基础设施建设

参考文献

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[5]沈明其.WTO“绿箱”政策与我国农业基础设施建设[J].国际经贸探索,2006(9):28-32.

设施农业中农业机械的应用 篇7

1 设施农业的现有研究

1.1 我国农业发展目前的弊端

在当前的研究中,我国农业栽培面积已经高达140万hm2,同时设施农业的增长速度更是超过每年10%。我国种植面积已经位于世界第一的位置,且温室面积已经超过1000hm2,更以每年100hm2的速度不断增长着。在我国现代农业的发展中,农业技术含量不高,农业设施水平低下,是阻碍我国农业发展的重要原因[1]。

1.2 机械农业发展的意义

机械农业的发展,在一定程度上来说也就是由原有的劳动性农业向设施农业进行转变,是通过对环境的控制而促使农产品不断更新换代的重要手段,在我国的工厂化农业试验点中,已经通过实验证明,使用工程技术手段是可以为农作物提供适应的生产环境,且工厂化之后的农业生产会大大的降低生产成本。而另一方面温室的生产作业机械化可以在最大限度上提高生产产量与工作效率。将农民的精力从农作物的再配上解放出来,使农民也成为现代技术研究的一环,农民可以与现代的高科技技术人员相结合。通过实践与科技理论的配合来发展出适合我国农业生产的新技术新手段。

2 设施农业中农业机械的应用

2.1 温室生产作业机械

温室生产作为我国重要的农业生产方式,是最应该被作业机械化的生产方式之一。而对于温室的设施农业建设,可以从一下几个方面入手。首先是对农作物的产前培育。建立好特有的温室育苗棚,再将现代的工厂化设备安装在温室育苗棚中,通过设备不断进行环境的改变而推进的幼苗的快速生长。当幼苗成功发育滞后,再通过对耕整机械的建立,来健全配套的生产机械。通过产业化的方法可以将农作物从生产到出产这一整体的过程进行不断的分类,将产品分级清选,对于要求不同的产品进行不同的保鲜与冷藏保护。这样不仅可以大大的降低劳动成本,更因为人力资源的减少,使得人可以从农产品工作发展到市场工作中,为我国的农作物建设开拓新市场,为农民增加更多的经济收益[2]。

2.2 控温机械设施

农作物在生长中,有一定的生长环境要求与适宜的温度范围,若是掌握环境的变换,便可以在最大程度上控制农作物的生产与发展,这样可以最大程度的丰富产品种类,提高产品的生产效率,在对产品进行相应的外部温度条件的更改时,便需要运用控温机械技术。在设施农业的建设与发展中控温技术是核心技术环节[3]。在原有的生产生活中,农民通过会将塑料等一些相对密闭的材质对农作物进行覆盖,通过这种小型的技术方式,来诱发农作物的快速生产。在当控温机械设施中,首先会对不同材质的覆盖层进行分类,分类之后会根据农产品的不同属性来选取适应的覆盖层,同时分选单层与双层的不同模式来实行特定的保护膜覆盖。之后通过建设调节卷帘与通风机械系统,来随时的改变农作物的生长环境,满足作物对于温度的生长要求。而对于特殊环境,例如冬季或下级,则可以启动温度控制机械设备,制造出适合种植的制备生产的环境,值得一提的是所有的系统都是机械设备已经设立好的,即只要选取如温室的热风供暖系统,便可以直接实施温度的改变,最大程度的降低了操作的复杂性[4]。而由此也可以看出,控温机械设施的应用性可以普及到广大基层,是一项便民的技术发展应用。

2.3 灌溉机械设施

在灌溉机械设备的发展中,可以通过建设一系列的灌溉机械设备,如:微灌、喷灌、滴灌的不同喷头,与原有的水泵、动力机通过输水管道进行连接,再在灌溉中加入一定的过滤器、与不同型号的滴头实施灌溉机械化生产,灌溉机械化的最大优点便是提高了水资源的利用率,及时有效的降低温室的空气湿度,为不同的农作物的发展提供不同的环境,避免了一个温室一种植物的现状。

3 结束语

由于我国幅员辽阔,气候变化复杂,地理环境也相对复杂,因此对于设施农业的创新与发展必须要求在符合科学技术原理的基础上,实施因地制宜的发展。不仅要符合地区的各项物理条件的发展,更要满足不同地区的经济水平的不同,创造出符合经济发展的好设备,机械设施的建设与应用要从根本上发展我国农业,并为我国基层的生产建设起到一定的经济推动作用。

摘要：广义上的设施农业,又可以被理解为环控农业或农业工厂化。其在根本上是为产物提供适宜生长的各类环境,由环境的变换而增加产量,同时减小经济成本。其是一种注重产量与作物品质的高效农业,实行农业机械化也为成本的节省提供了一定的便利与出路,是将农业生产由劳动密集型转化为技术密集型的重要途径,将农民从体力劳动的生产中解放出来,提高农业生产与加工的效率和水平,推动我国农业进步。

关键词：设施农业,农业机械,温室

参考文献

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中小型农业基础设施 篇8

作为农村公共产品的重要组成部分, 农业基础设施是农村经济发展的先行资本和农业现代化的基础。建国以来, 我国农村基本经营制度虽几经变革, 但城乡有别的供给政策和以制度外筹资为主要特征的供给制度长期占据主导地位。2006年后, 随着农村税费改革的完成和公共财政框架的逐渐建立, 原有的供给政策和制度外筹资方式原则上已经失效, 但由于制度变迁过程中路径依赖的存在, 农业基础设施供给依旧在低效中徘徊。本文回顾了我国农业基础设施供给制度变迁过程, 对其供给制度变迁过程中的路径依赖进行分析, 从战略的角度提出创新供给制度的现实选择。

一、农业基础设施供给制度变迁的基本轨迹

新中国成立以来, 我国农业基础设施供给制度变迁大体经历了合作化时期、人民公社时期、家庭承包制实施, 至农业税取消前和后农业税时期四个彼此独立又相互联系的阶段, 主要体现在:

1.农业合作化时期 (1949-1957年) , 这是农业基础设施供给制度的形成时期。农业合作化的发展经历了农业生产互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社等三种组织形式, 农业基础设施从互助组的“私有公用”或公共购买到初级社的土地入股, 解决了大型农业生产机械、较大范围的水利设施、农田规模利用等互助组不能解决的问题, 再发展到高级社的土地和其他主要生产资料归集体所用, 实现公有化。

相应地在农业合作化的过程中, 国家财政体制经历了国民经济恢复时期 (1949-1953) “收支两条线”模式到“分类分成”模式的转变, 实行“统一领导、分级管理”的中央、省、县三级管理。与高度集中财政管理体制及重工轻农的国民经济恢复战略相适应, 国家从农业上取得的收入要远远大于财政对农业的投入。国家财政只能安排少量资金支持恢复农业生产, 如供应高级社播种机、收割机和圆盘耙等大型农具, 帮助农民建立农业技术推广站, 很少有其他支出用于发展农村社会公共事业[1]。因此, 农业基础设施供给主要还是依靠农村集体和农民自我提供。但作为农业基础设施主要提供者的基层农村集体组织和农民, 由于缺乏需求表达的机会, 供给决策完全由上级决定, 难免出现公共资源滥用、供给效率不高的现象。

2.人民公社时期 (1958-1978年) , 这是农业基础设施供给制度的强化时期。由于合作社已实现了入社农户所有产品的合作生产, 人民公社自然就成为几乎所有农业基础设施的供给组织。在“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制下, 国家主要出资用于大江大河的治理和大型水库等少量基础设施建设, 而农民由于缺乏资源和能力不能有效提供基本农业基础设施。因此, 人民公社及生产队成为这个阶段农业基础设施的最主要供给者。但是, 由于人民公社时期财政体制变动频繁, 地方财政收支管理权限很小, 作为制度内供给的公社财政不足, 国家财政筹资也只起辅助作用, 因此主要农业基础设施项目由社队或集体承担 (见表1) 。随着工分制的盛行, 物质成本由管理费、公积金、公益金支付, 人力成本以增加总工分数而降低工分分值方式弥补, 使得制度外筹资成为农业基础设施供给的主要形式。

从供给决策机制而言, 虽然人民公社时期农业基础设施供给主体主要是农村基层政府, 但是供给决策机制依然以政府计划安排和上级决策为主。此外, 由于人民公社政治经济的同一性, 社队几乎控制了农村社区所有的生产与生活资料, 使农业基础设施的生产与管理具有很强的“自我承担”、“自我生产”与“自我管理”的特点。加之不同层级政府、社会团体与个人之间缺乏合理分工, 监督乏力, 很容易导致资源滥用, 管理效率低下。

3.家庭承包制的实施至农业税取消前 (1978-2005年) , 这是农业基础设施供给制度的变革时期。随着人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的实施, 以制度外筹资为特征的农业基础设施供给制度出现了一些新的变化。在“交够国家的、留足集体的, 剩下的全是自己的”的分配关系下, 农民承担农业基础设施制度内和制度外供给成本分摊, 成为农业基础设施供给的出资者和成本的实际承担者 (见表2) 。农业基础设施的供给成本由原来的间接由集体扣除变为直接向农民收取税费, 农民负担由过去的间接化、隐性化变为直接化和公开化。

在这一时期, 财政体制经历了1978年-1993年的财政包干体制到1994年开始实行的分税制的演变, 财政制度经历了国家财政制度向公共财政制度的转变。尤其是2003年突出民生财政以来, 国家进入了以公共财政为取向的全面创新时期, 农业基础设施的供给逐步纳入到公共财政框架之内。随着社会经济的快速发展, 国家加大了社会资本进入农业基础设施领域的支持力度, 鼓励私人经济投资农业基础设施建设, 逐渐显现政府供给、社会参与及市场化运作的供给格局。但是, 由于社会资本进入有限、国家财力约束以及农民对农业基础设施的需求不断增加的三重影响, 农业基础设施充分供给依旧困难。

在供给决策与管理方面, 农业基础设施供给的决策程序和机制仍然是自上而下的和强制性的, 农民基本上被排斥在公共项目的决策、运作和监督之外, 很难表达其需求偏好, 而农业经营体制“自下而上”的诱致性制度变迁并未为农业基础设施供给提供有效的制度安排。由于信息不对称, 预算的不完整和行政体制改革的滞后, 导致供给资金使用与管理缺乏有效监督。

4.后农业税时期 (2006年至今) , 这是农业基础设施供给制度的重构阶段。税费改革后, 乡村政府很难再通过制度外资金筹集渠道为农业基础设施供给提供资金。伴随着农业税、乡统筹、村提留和“两工”的取消, 农民负担越来越轻, 加之各种支农惠农政策的实施, 如专门针对税费改革的转移支付、各种农业综合补贴、农机具补贴等, 大大增强了农民生产经营的积极性;同时, 农户在农业基础设施的选择上比较自由, 很多利用率较高的小型农业机械、灌溉设备由准公共产品逐渐转化为私人品, 自我提供。但是, 由于农业基础设施的公益性、高成本性, 使广大低收入农民很难自我承担, 供给困难。

从筹资机制而言, 农业税取消后的农村公益事业的资金来源主要靠上级转移支付和“一事一议”解决。而中央转移支付资金基本被用于基层政府的人员工资, “一事一议”筹资筹劳决策机制, 在某种程度上缓解了村级小型农业基础设施的供给困难。但由于受筹集资金数额 (一般每人每年筹资不得超过15-20元) 、村民意愿等各种因素的影响, 在一些乡村难以有效实施。生产管理基本上处于公共生产、公共管理的状态, 但受原有体制的长期影响, 总体上效果不佳。

在基层政府和农户自身难以满足农业基础设施供给资金需要的情况下, 近年来中央明显加大了农业基础设施的供给力度。一方面, 通过对乡村道路建设、中小型水利设施维修、农业信息基础设施直接专项拨款, 以及向县乡政府进行转移支付增加县乡农业基础设施的供给能力;另一方面, 通过一系列财税优惠政策, 鼓励产权调整、投融资机制创新, 促进经济性基础设施的市场化改革。

尽管近年来中央政府明显加大了农业基础设施的供给力度, 如通过直接专项拨款、转移支付增加农业基础设施的公共供给能力, 通过财税优惠政策、投融资机制创新促进经济性基础设施的市场化改革, 但总体上而言我国尚未形成有效的分担机制、长效的筹资机制、自下而上的决策机制和有效的监督机制, 还不能完全适应农业、农民的实际需求, 量少、质低、失衡的问题依旧存在。

二、农业基础设施供给制度变迁中的路径依赖

根据新制度经济学的理解, 制度变迁之所以出现路径依赖, 主要原因在于初始的路径选择造成了一种既得利益格局。一旦某种制度形成就会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团, 这些组织和利益集团将会加强现有制度, 或者迫于某种压力而对现有制度进行细枝末节的修改, 导致更有效率的制度变迁受阻[2]。首先, 在建国后的很长一段时间, 国家形成了“以农补工, 以农哺城”的非均衡发展战略, 在促进国民经济快速发展的同时, 也促使了二元经济结构的巨大差异。其次, 以制度外供给为主的筹资模式, 使政府可以在农业基础设施的供给中节省大量资金成本, 减少财政支出的压力。而“自上而下”为主的决策机制不仅减少了政府与农民的交易成本, 而且更能体现政府的意愿和目标。总体而言, 基于国家利益的考虑, 政府进行制度创新的意愿不强和力度不够, 而缺乏行政权力的村社和个体经营的农民即使具有制度变迁的强烈需求, 但也无法上升到国家制度的层面, 有效推动供给制度的实质性变革, 最终使农业基础设施供给制度“锁定”在低效状态。

1.非农偏好的基础设施非均衡发展战略。

建国后我国实施城市化、工业化为主导的非均衡发展战略, 抽农补工的经济政策造成了城市和工业的相对发达, 农村和农业的相对落后。伴随着城乡二元社会经济结构的形成, 我国的基础设施供给制度形成了城乡政策有别的典型的二元供给格局。农村税费改革后, 制度外供给渠道被取缔, 农业基础设施只能依靠制度内供给解决。虽然中央和省级财政通过专项拨款和转移支付, 以增强基层政府供给农业基础设施的能力, 但是由于税费改革导致县乡财政收入急剧减少, 转移支付数额不足于弥补财政缺口[3]。这就使得县乡政府提供农业基础设施的能力越来越弱, 数量少, 质量低, 难以满足农业发展的需要。

2.制度外供给为主的资金筹集模式。

农业合作化和人民公社时期, 由于制度内通过税收手段筹集到的公共财源非常有限, 农业基础设施制度内供给明显不足, 制度外供给成为主要筹资模式。家庭承包责任制后, 基层政权对农业生产经营的行政干预并没有彻底改变, 农民由隐性的、间接的成本支付者变成了显性的、直接的成本支付者。农业税取消后, 由于国家转移支付的数额有限, 一般少于税费改革的政策减收, 而 “一事一议”本身标准低、数额小、实施难。因此, 涉及农业生产和农民生存环境方面的农业基础设施依旧以农民“自给自足”为主, 农民并未从实质上摆脱农业基础设施供给主体的地位。

3.“自上而下”权力导向为主的供给决策机制。

与农业基础设施制度外筹资方式相伴而生的, 是农业基础设施 “自上而下”的供给决策机制。农业合作化和人民公社时期, 由于农户同质性高, 需求差异性小, 以行政手段强制性的“自上而下”的供给决策制度具有较高效率。在家庭承包制时期, 由于制度惯性, 加之农民素质不高、民主意识不强、村民自治制度不完善等原因, 带有强制性的自上而下的供给决策制度仍然沿袭了下来。近年来实行的“一事一议”制度, 在某种程度上体现“自下而上”的决策特点。但是, 由于政府所追求的目标与农民的需求并不总是完全一致, 农业基础设施供给很大程度上取决于“上级政府”的偏好, 由上级决定其供给的品种和数量。从这种意义上, “一事一议”只是供给决策机制的渐进性边缘制度创新, 是在“自上而下”的供给决策机制前提下对过去严格的决策权的放松和让渡, 是在不改变上级政府决策权的同时满足农民参政议事的民主愿望的一种折中[4]。

从以上分析可以看出, 由于农业合作化、农村家庭联产承包责任制以及农村税费改革的特殊历史背景的影响, 现行农业基础设施供给制度在路径变迁中依然沿袭着制度形成初期的一些特征, 主要表现为三个方面:一是政府仍是农业基础设施供给的主要决策者;二是农民仍是农业基础设施成本的主要支付者;三是制度外筹资仍是农业基础设施供给的资金来源之一。

三、打破制度路径依赖, 构建农业基础设施有效供给的长效机制

供给制度是供给效率的决定性因素, 供给制度的变迁和创新会带来供给效率的提升, 供给制度的缺失也会给供给效率带来消极的影响。因此, 要提高农业基础设施供给效率, 必须打破路径依赖, 促进制度创新, 在公共财政体制完善的大背景下, 围绕城乡一体化公共基础设施供给战略, 形成农业基础设施有效供给的长效机制。

1.立足于公共财政的政策框架, 统筹城乡一体化公共基础设施供给格局。在公共财政体制的大背景下, 构建城乡一体化公共基础设施供给格局是新时期城乡一体化的重要内容。构建城乡统一的农业基础设施供给制度, 是一种系统性的、渐进式的诱致性变迁和以政府为核心的强制性变革相结合之路, 包括国民收入分配制度、公共财政投资体制、居民户籍制度等在内的一系列制度创新和变革。但是, 最关键的是在经济发展战略调整和财政体制变迁的大框架下进行制度重构, 按照统一、平等、均衡的原则, 逐步建立“覆盖城乡、惠及全民”的由公共财政所支撑的基础设施供给体系, 提高制度绩效。

2.立足于市场经济的发展环境, 构建农业基础设施多元化供给体制。农业基础设施供给制度创新的首要任务是构建多元化供给体制, 形成多层次供给体制和多元化筹资渠道。在公共财政的框架下, 政府理应是农业基础设施的供给主体, 在财政投入上承担主要供给责任。而农业基础设施多层次、宽领域的公共需要, 以及国家财政的有限性, 作为制度 (其本身就是公共产品) 供给者的政府, 更要为农业基础设施的市场化改革发挥积极作用。根据农业基础设施的层次和特性, 构建政府、市场、社区、非赢利性组织 (也称第三部门) 四位一体的农业基础设施供给主体结构。特别是鼓励、扶持各种民间组织、专业协会、社团的发展, 使得第四种力量成为解决农业基础设施供给不足的有效途径。

3.立足于民主集中的组织原则, 建立农户需求偏好显真下农业基础设施供给决策机制。决策效率的高低即决策成本的大小, 决定制度能否实现适时的变迁[5]。在制度变迁的过程中, 有效权利极的个数越少, 决策的效率越高, 有效权利极的个数越多, 决策的效率越低。而根据决策成本函数模型, 参与人数越多, 成本越高, 群体的共同性越强。因此, 要根据决策对象, 根据农户需求, 将“自上而下”的决策制度与“一事一议”制度相结合, 寻求两者的结合。首先, 建立真正的农户需求偏好的表达机制, 让农民能通过直接或间接的渠道, 了解相关信息, 有效地表达自己的需求愿望, 参与决策和监督。其次, 要进一步完善“一事一议”制度, 提高“一事一议”的可操作性和组织化程度。最后, 根据民主集中制的原则, 将“一事一议”、政府决策、农民真实意愿三者结合起来, 形成复合型的决策机制, 提高决策效率。

参考文献

[1]商化民.农业合作化运动始末[M].北京:中国青年出版社, 1999.

[2]诺斯.制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店, 1994.

[3]许莉, 万春.农村公共产品供给制度的路径变迁及现实选择[J].社会科学辑刊, 2009 (2) .

[4]朱金鹤.中国农村公共产品供给:制度与效率研究[M].北京:中国农业出版社, 2009.

设施农业在中国 篇9

设施农业是在环境相对可控条件下, 采用工程技术手段, 进行动植物高效生产的一种现代农业方式;涵盖设施种植、设施养殖和设施食用菌等;是为园艺、畜牧、水产等农产品商品化各阶段提供最适宜环境和条件, 以摆脱自然环境和传统生产条件的束缚, 获得高产、优质、高效、安全农产品的现代农业生产方式, 具有技术装备化、过程科学化、方式集约化、管理现代化的特点。

一、我国设施农业的大体情况

我国设施园艺发展历史悠久, 早在两千多年前就有蔬菜、花卉的温室栽培记载, 但是直到近二十年来才得到较大的发展, 但是与发达国家相比还是存在较大的差距。

我国的设施农业基础差、起步晚, 但发展历史悠久, 至今已形成多种类型, 其结构由简单到复杂, 功能由单一到综合, 管理由粗放到集约。我国设施农业目前发展和应用较多的主要是塑料大棚、日光温室及连栋温室, 也有少量的先进工程技术的智能温室, 其中日光温室发展迅速, 其面积已超过温室总面积的60%。目前, 我国以蔬菜栽培为主体的设施园艺面积按绝对面积计算为世界第一。我国在温室产品生产、实际应用和配套技术研究方面都取得一定成果。我国设施农业取得的长足发展, 实现了历史性突破, 不仅有效缓解了我国“菜篮子”产品供应不均衡的矛盾, 也极大提高了土地产出率、资源利用率、劳动生产率, 促进了现代农业的建设和发展。

2012年我国设施农业面积已占世界总面积85%以上, 其中95%以上是利用聚烯烃温室大棚膜覆盖。我国设施农业已经成为世界上最大面积利用太阳能的工程, 绝对数量优势使我国设施农业进入量变质变转化期, 技术水平越来越接近世界先进水平。设施栽培是露天种植产量的3.5倍, 我国人均耕地面积仅有世界人均面积40%, 发展设施农业是解决我国人多地少制约可持续发展问题的最有效技术工程。

二、我国设施农业的发展成就

改革开放以来, 在需求拉动、资金推动、政策带动下, 我国设施农业发展取得长足进步。技术装备水平不断提高, 设施农业发展规模不断扩大, 设施农业装备体系初步构建, 设施农业产量和效益获得巨大提升, 设施农业支撑服务体系初步形成, 设施农业在促进农业农村发展、提高城乡居民生活水平、构建和谐社会等方面体现出越来越积极的意义和作用。

一是有利于提升“菜篮子”均衡供应水平;二是有利于增加农民的生产性收入;三是有利于拓展城镇属地农民的就业渠道;四是有利于提高农业生产资源利用率;五是有利于增强农业生产的减灾防灾能力。

三、当前我国设施农业面临的机遇和挑战

1. 机遇。

随着城镇化的加快和居民消费方式的转变, 人民群众对高品质安全设施农产品的消费需求呈刚性增长, 为设施农业的快速发展提供了强劲的动力。党中央将“加快发展设施农业”作为现代农业发展的重要内容, 肯定了设施农业的重要性, 为设施农业发展提供了积极的政策环境, 必将进一步促进各地发展设施农业的决心和热情。随着我国科技创新能力不断提高, 新技术、新材料、新装备层出不穷, 设施农业的发展将获得更加有力的技术和产业支撑。

2. 挑战。

我国设施农业面临许多亟待解决的问题。一是发展模式较落后, 设施农业装备条件差。我国设施农业生产个体农户占绝大多数, 规模化、标准化、信息化水平较低, 综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力较差, 设施装备种类少, 技术含量、适应性和成套性还有待提高。二是标准体系不健全, 标准贯彻滞后。受设施农业多学科交叉性等因素影响, 我国尚未建立完整的标准化体系, 现行颁布的标准远不能满足设施农业快速发展的需求, 制约了设施农业规范有序发展。三是科技创新条件差, 机制不完善。我国设施农业发展是由引进而带动的跨越式发展, 技术基础薄弱, 科技创新人才缺乏, 基础条件较差, 投入保障、创新协作、成果评价和知识产权保护等机制尚不完善, 基础性关键技术创新成果少、针对性差。四是推广体系不健全, 技术应用水平较低。缺乏面向整个行业的技术推广平台和持续的技术扩散机制, 产学研推、农机农艺结合不够紧密, 大规模低水平重复建设等问题突出。五是从业者素质较低, 人力资源供应不足。设施农业专业人才缺乏, 经营管理水平不高, 从业者文化素质整体偏低, 对新技术和新装备的接受能力较差。

总的看, 当前我国设施农业发展正处在重要战略机遇期, 但发展中面临着诸多问题和挑战, 特别是大规模、低水平、高速度的发展结构性矛盾亟待解决。

四、辽宁省设施农业发展概况

辽宁省的设施农业在全国一直处于领先地位。尤其经过近年的发展, 现在, 设施农业已经成为辽宁农业的重要组成部分, 是种植业实现工厂化和标准化生产的先行领域。业内人士一般将辽宁省的设施农业分为五个发展阶段。

1.设施农业的萌芽阶段 (1950-1964年) 。受当时生产力水平影响, 辽宁省设施农业萌芽阶段的时间跨度较长。2.设施农业起步阶段 (1965-1984年) 。此阶段的真正推手是新型采光材料塑料薄膜的出现和应用。另一重要变革是以玻璃为采光材料的玻璃温室已逐步消失。3.设施农业选型阶段 (1985-1999年) 。业内认为, 选定设施的类型是设施农业发展的基础, 是设施农业持续健康发展不可缺少的阶段。4.设施农业发展阶段 (2000-2007年) 。此阶段是辽宁设施农业规模快速发展阶段。5.设施农业小区建设阶段。从2008年起, 辽宁设施农业进入科学发展、全面升级、规模经营、提质增效的持续健康发展阶段。千万亩设施农业工程是辽宁省政府从2008年开始实施的, 每年扶持新建设施农业80万亩以上, 到2012年, 辽宁省种植业设施小区面积发展到1000万亩。全省掀起了设施农业建设热潮, 涌现出沈阳市、锦州市、铁岭市、朝阳市等4个设施农业面积达到100万亩以上的大市。重点支持辽西北地区以摆脱雨养农业为目标的种植业设施小区, 支持沈阳等中部地区规模化发展种植业设施小区, 支持大连等南部地区发展出口创汇型种植业设施小区和辽东地区特色型设施小区。