水权制度

水权制度（共12篇）

水权制度 篇1

摘要：对宁夏水权流转和初始水权分配的案例进行分析,表明水权制度建设在取得显著成效的同时,由于缺乏用水者的参与和对用水者的水权分配,而产生制度实施效果不佳、制度难以深化的问题。这是行政因素主导下强制性制度变迁的局限性导致的。建议水权制度建设应当着重强化地方的水权配置权,逐步完成向用水户包括农民的初始水权分配,推动水市场发展。

关键词：水权制度,水权流转,制度变迁

水权转换实践是推动我国水权制度建设的重大契机。结合2005年以来的相关资料,对黄河流域宁夏回族自治区(以下简称宁夏)的水权转换实践进行深入分析,着眼于水权流转和水权制度的未来发展,以此揭示目前我国水权制度建设中一些已经凸现的关键问题,对判断未来制度建设方式提出启示。需要强调的是,目前我国的水权制度建设仍以水量分配和部分地区的水权转换为中心,且水权只是包括水资源的使用权。

1 水权转换案例及其经验

1.1 水权转换案例简介

宁夏的水权转换是黄河水利委会员(以下简称黄委)实施省区水量分配方案和严格的黄河水量调度之后具有首创精神的制度实践。通过水行政主管部门的积极努力,一些急于上马而又无水可用的工业企业(以煤电企业为主)通过向黄河灌区投资衬砌渠系,取得将节约的渗漏水量用于工业生产的权力。通过水权从农业部门向工业领域的流转,既解决了新增工业用水问题,又提高了灌区基础设施水平和用水效率,总体上优化了用水结构。这种通过市场购买和出售获得水权,是行政权力推动下的市场行为。宁夏进行的水权转换具有深远的制度建设内涵,并由此引起广泛的关注和研究。除了许多项目尚未得到黄委授权批准之外,已经得到黄委批复而开展的水权转换试点项目包括:汉渠灌区向大坝电厂3期扩建工程转换部分黄河取水权项目;惠农渠灌区向宁东马莲台电厂转换部分黄河水权项目;唐徕渠灌区向灵武电厂转换部分黄河取水权项目。对3个灌区通过渠系衬砌、开发利用地下水进行节水改造,节约水量有偿转换给相应电厂。

宁夏的水权转换得以顺利进行是有其客观原因的。首先,宁夏当地水资源量少质差而主要依赖过境的黄河水,后者的水量限制随着黄河水量分配方案的逐步严格落实而愈显突出,这造成了推动水权转换制度产生的强外部约束,新增用水只能通过部门之间的流转来获得;其次,特定的社会经济和用水结构是水权转换的另一个基础,用水高度集中于农业部门而工业用水不足。根据资源条件,高耗水的煤电企业是工业发展的重点,这就在电厂等企业和大量粗放引用黄河水灌溉的农业灌区之间造成了水权转换的迫切需求;第3,对黄河水量特殊的、高度集中的管理体制是目前水权转换模式得以开展的有利条件。在这种体制下,由政府参与和主导的灌区与电厂等工业企业之间的水权转换谈判容易达成协议。

1.2 水权转换的经验

宁夏的水权转换作为一种制度实践,是在面对黄委强化省区可用黄河水总量控制之后,不断优化的经济结构与现实用水部门结构之间的矛盾所推动的。其重要意义在于打破了以往水资源配置的行政模式的垄断,引入了市场交换的模式,扩展了灌区基础设施建设的资金渠道,促进了渠系水利用系数的提高,提高了水资源利用效率,并为水资源在部门之间优化配置提供了范例。在我国水权制度建设中,除了产生巨大的社会、经济价值,其制度创新也具有更广泛的意义。基于宁夏水权转换的经验,2004年由黄委制定的《黄河水权转换管理实施办法(试行)》出台。

1.2.1 显示了水权转换的巨大节水潜力

宁夏的水权转换案例说明,在水资源总量约束下,通过有序管理之下的行业间水权转换,可以兼顾新增工业用水需求和农业用水需求,以结构调整实现水资源优化配置。这正是水权制度建设的主要目标,也充分显示了水权制度推动节水型社会建设的巨大潜力。此外,它拓宽了灌区投入渠道,通过渠道衬砌提高了用水效率,降低了农民水费负担。

1.2.2 水权转换需与政府宏观调控相结合

水市场作为公认的准市场,不可能完全基于市场机制,而必须有政府调控的支持。黄委和宁夏水利厅在水权转换过程中积极参与、组织、推动,发挥政府宏观调控作用;水权出让方和受让方进行充分协商,体现了市场机制的自发运作,两者结合,维护了各方利益。

1.2.3 实现水权转换必须明确初始水权分配

对不同水平初始水权的确认是水权转换的基础和前提。宁夏的水权转换正是以初步界定的灌区水权作为基础的。在行政管理控制所有水资源而不存在单独和明确的部门和单位用水利益的情况下,通过投资购买农业用水以满足新增工业用水需求的约束就不会产生。但是鉴于我国的水权制度并不完善,对用水户的初始水权分配制度还没有正式建立。因此,关于水权转换的条件、期限和价格等的确定也都没有明确的法律依据,而这些问题可能会在今后的水权流转中引发新的问题。

2 关于水权转换制度改进的分析和建议

作为局部的制度改进,尤其是作为行政力量主导下制度变革的一部分,这种水权转换模式必然会受到现有水资源管理模式的限制,在操作层面上仍然存在诸多困难和矛盾。这种从界定水权到转换水权的制度生成过程并不完善,水权转换制度的基础也不稳固。分析表明,在以实践推动制度建设进展的同时,水权转换制度建设受到全面的水权制度建设相对滞后的影响,以过度和持续的政府介入代替权利界定尤其是对农民水权的界定,导致水权转换模式脱离田间节水和更广泛的用水结构优化,前景会受到一定的限制。为此,需要进一步深化改革,加快水权制度的全面建设。

2.1 节水渠道受到局限,节水机制须深化

如前所述,这种转换模式对促进水资源优化配置卓有贡献,但尚未着眼于更深层次的田间节水(包括节水技术的使用和作物结构的优化)、农业用水相对工业和三产用水更大规模的结构调整,其长期效果受到限制。脱离田间节水而单纯依赖衬砌渠道,其优化水资源配置和促进节水的作用受到严重局限。此外,单纯依赖渠道衬砌节水并进行水权转换的办法如果继续普遍推广,将难以持续。 2002年颁布的《黄河取水许可总量控制管理办法(试行)》的第六条规定:“黄委和引黄省(区)各级水行政主管部门审批的黄河干、支流取水许可水量之和扣除直接回排到黄河干支流水量后的耗水量,不得超过国务院批准的黄河可供水量分配方案分配给本省(区)的耗水量指标”(可以作为参照的是,在美国的水权交易中,也是以耗水量而非取水量为准进行交易的)。在宁夏的上述水权转换模式中,由于基本脱离田间节水而针对减少的渠系渗漏水量进行转换,实际上是利用了原来的回排水量而增加了耗水量。因此,转换过程中发生了水权的增量,灌区水权总量约束不是严格的。现阶段,由于尚未于灌区水平进行严格按照耗水量的水权分配,且这种转换仅局限于少数灌区,它当然是可行的,且显著提高了用水效率。但在长期内,对宁夏引用黄河水耗水量的总量限制需要落实于每个灌区,如果普遍推行上述转换模式,就会导致灌区之间水权分割发生冲突,而且可能在总体上与黄委对宁夏按照耗水量分配黄河水量的方式发生冲突。这也将直接限制这种水权转换模式优化水资源配置和自身持续的长远前景。此外,这种模式对农业用水缺乏保护,可能导致对农业用水的侵占。农业用水向工业用水的流转,造成用水保证率的变化,较之农业用水,工业用水的保证率较高。由于农民及其组织没有充分参与水权流转,对农民水权保障显然不足,在水资源日益短缺和来水量高度不稳的情况下,这也可能导致长期内工业部门侵占农业用水。为此,必须继续深化水权转换的节水机制,拓宽节水渠道,使宁夏水权转换模式转变为以灌区田间节水带来的耗水量减少为基础,并长期持续。

2.2 深化水权主体界定,推动农民水权的建立

前述水权转换与田间节水的脱节,显然是存在水权虚置、农民水权缺位、脱离农民用水户参与的情况下造成的。当前,黄河水权转换只是新建项目业主通过水权转换由水行政主管部门取得引黄水量指标。节水工程投资投向水行政主管部门(个别是渠道管理部门),因此受益的是水行政主管部门(个别是渠道管理部门),而非用水户(特别是农业用水户)。在没有农户参与的机制和利益分享机制的情况下,水行政管理部门或灌区管理部门作为水权主体虽符合制度现实,但对于田间用水来说,必然造成事实上的水权虚置,在长期内,对发展规范的水权制度也是不恰当的。这种水权虚置的另一面就是由于缺少对农民水权的定位,对农民通过改变灌溉方式节约灌溉用水,并不存在明确的激励,农业的田间耗水不受影响,田间节水无法推动。水权制度及其节水激励的核心要求是消除水资源产权的虚置现象。这一点和计划经济体制向市场经济体制的转轨所包含的内在诉求是一致的。而政府部门作为主体难以完全避免这种虚置现象,而只有在针对农民用水户的初始水权分配完成之后,在确立农民水权、田间节水受到农民水权约束的前提下,这个问题才会得以解决。宁夏的水权转换模式将在新的水量基础上、更大范围内得以发展。

2.3 继续深化水权分配并完善相关制度

上述农民水权缺位问题,本质上表现为行政力量主导和推动的水量分配未能完全转化为真实权利主体参与下的水权分配。水量分配可以是有效的,但是却不可能在完全回避权利、义务规范和相关制度问题的情况下形成稳定的水资源产权。基层用水利益者参与的缺失、水权保护机制的缺失,是问题的核心所在。其根本原因是,尚未实施政府向用水户的初始水权分配。尽管宁夏已经推动自治区内部向下的初始水权分配,但是初始水权也只分配到市一级,市以下以县或灌区为用水单元的用水户初始水权并没有明晰。这样,农民水权必然缺位,水权转换也必然受到局限。只有继续深化水权分配,逐步推动初始水权向用水户特别是农民的分配。通过调整取水许可管理尺度(使其与灌区用水尺度一致),组建农民用水户协会,推动灌区管理体制改革,实现灌溉管理转移,落实灌区农民的共有水权,并通过相关法律制度建设,保障农民水权在水权转换中的法律地位,可持续和规范的、基于田间节水的水权转换模式才可能真正生成,宁夏的水权转换模式也将进一步深入、广泛和走向成熟完善。反过来,水权转换也将推动宁夏农业灌溉的集约化,农业种植结构的优化以及全部用水在农业和其他部门之间配置结构的优化。

3 我国水权制度建设路径的判断与建议

对宁夏水权转换案例的讨论需要联系水权制度建设的大背景,才能有更加深入的理解。而结合背景和案例分析,则有助于在更加扩展的研究视野下,透视我国水权制度建设的路径和脉络。

3.1 我国水权制度建设的基本逻辑

目前,我国水权制度建设基本上是行政主导的、自上而下的,是主要针对流域水平的水资源冲突,尤其是严重的水生态和水环境问题,通过中央政府对流域机构的权力强化来进行的。黄河流域基于治理黄河断流而进行的黄河流域水量分配和水量调度充分体现了这种模式,为防止黑河流域下游沙漠化而制定中上游和下游之间的黑河干流水量分配方案和相关调度也是如此。从制度经济学的角度看,表明我国的水权制度建设主要是一种强制性的制度变迁[1,2]过程。同时,由此造成地区之间和地区内部的水资源约束(目前仅仅是水量方面的),为满足新增用水而出现了地方具有自发性的水权制度创新。宁夏的水权转换是其主要表现,显示了我国水权制度建设也将同时是广义的诱致性制度变迁过程。对我国水权制度建设中的水权转换实践来说,评估强制性制度变迁过程和诱致性制度变迁过程具有重要意义。

利用长期以来高度集中的行政管理体制下形成的制度资源,以低成本建立制度框架,通过严格管制促生节水激励和各用水利益方(包括地方政府)的自发制度需求,是长期内水权制度建设的基本趋势。同时,通过水权配置权下放和增强参与机制,为自下而上的制度创新提供条件,形成各种用水利益者组织及其利益表达机制,催生市场发育。在从集中行政管理体制向市场导向的水权制度转向的早期阶段,后一个方面必然处于较为次要的地位。但是在后续阶段的制度建设中,其重要性将越来越突出。两个方面相互结合的基本逻辑是通过在特定环节和特定时期行政力量的强化,与在特定环节和特定时期市场力量的强化相互交替运用,完成从集中行政管理的体制向日益市场导向的水权制度的转变,分阶段逐步达成水权从行政主体向用水者主体的转移。实际上,也就是交替地突出强制性和诱致性制度变迁力量的作用,以打破前述所谓路径依赖的消极影响。其涉及以下几对范畴:①中央(流域机构)和各级地方(水行政主管部门)之间的关系;②行政主导自上而下逐级进行的制度建设与基层参与自下而上的制度建设的平衡和互动;③行政资源和市场资源的结合。

总的来说,我国水权制度建设的基本逻辑应当是在坚持以行政力量和行政资源主导制度建设进程的同时,在行政管理体系内部的流域、地方、部门之间理顺和协调其权力分配(包括水权配置权的分配),在行政管理体系之外保障各种用水权利,动员用水利益者组织和市场主体的参与,形成日益多元化的、有序的制度环境。对于宁夏的水权转换实践而言,上述水权制度建设进程应当集中于为确立水权流转真实主体而完成初始水权分配,即对灌区的初始水权分配,并且这种初始分配最终必须通过农民用水户协会这样的组织体现为灌区农民水权。

3.2 当前我国水权制度建设的主要任务

如案例分析所表明的,从初始水权分配进一步深化和最终完成的要求出发,从水权转换最终实现节约用水和优化水资源配置的要求出发,目前围绕流域水量分配和有限规模水权转换的相关制度实践在取得一定成就的同时,还需要针对下一阶段的工作有所调整。调整的核心任务是不断深化制度建设,直至用水户层面的初始水权得以确立。因此,着眼我国水权制度建设的大局,目前制度建设的重点是在已经开展初始水权分配的部分流域努力完成全部的水权分配工作。在流域水平上,运用行政力量推动流域向省区的初始水权分配;在省区水平上,初步确立省区内部总量约束之后,推动具有自发性的水权转换和用水结构调整;在基层,完成对社会用水户的水权分配。

3.2.1 规范地区的水权配置权

在继续维护流域机构为完成流域管理基本目标和流域水量分配基本目标所需要的权威性的同时,稳妥地推动地方继续逐级向下分配水权。为此,在流域以下的地方层面,建立流域和区域相结合的平衡的水资源管理行政架构,分割流域机构和地方政府的水资源管理权限,明确地方政府对地方水权的配置权,地方政府对非流域水平水资源管理事务的完整管理权。2007年底,水利部颁布的《水量分配暂行办法》[3],已经对流域、省(自治区、直辖市)及其以下跨行政区域的水量分配提出初步规范。实质上这就是对区域水权即水权配置权的初步明确。

3.2.2 推动向社会用水户包括农民分配初始水权

通过对宁夏水权转换模式的分析,规范和可持续的水权转换模式或水市场模式(这是水权制度推动节水和优化水资源配置的主要形式)只有在用水户层面初始水权的基础上才能最后形成。为此,必须在初步完成流域向行政区域分配初始水权之后,尽早推动向社会用水户分配初始水权,并建立保障基层用水者尤其是农民水权的制度,推动其组织形成和参与协商管理,并成为各种水权转换行为和水市场交易行为的主体。

3.2.3 催生水市场机制

必须更加广泛地尽快发展各种水市场机制,培育地区、部门、组织和个人之间的谈判和交易渠道,发展中介组织,确立相应的市场规则,全面建设水市场。

参考文献

[1]邓大才.强制性制度变迁方式转换的时机选择[J].社会科学,2004(10):71-78.

[2]邓大才.强制性制度变迁的条件和制度环境分析[J].云南财贸学院学报,2002(5):58-60.

[3]中华人民共和国水利部.水量分配暂行办法[N].中国水利报,2007-12-27(4).

水权制度 篇2

摘要：为 学习澳大利亚水权 理论、水权制度和利用水权制度配置水资源的实践经验，提高我国水权理论 研究 水平，促进我国水权制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部组织了水权制度培训团赴澳大利亚培训。关键词：澳大利亚水权制度培训报告

为学习澳大利亚水权理论、水权制度和利用水权制度配置水资源的实践经验，提高我国水权理论研究水平，促进我国水权制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部组织了水权制度培训团赴澳大利亚培训。培训期间，邀请了南澳大利亚大学（universityofsa）jennifermckay教授及 法律 专家michaelflemming律师就澳大利亚水权、水法规等 问题 进行授课并研讨交流，访问了维多利亚州 自然 资源与环境部水资源管理处、悉尼水务局、墨累－达令流域管理委员会等单位，与有关官员、专家进行了座谈交流。通过培训和研讨，对澳大利亚水权制度、水市场及其特点有了较深入的认识，达到了培训考察的目的。

一、澳大利亚水权制度及水交易概况 澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一。只有稀疏的河流和湿地。全境年平均降水470毫米，是世界上降水量最少的大陆。人口1908万，人均水资源量18743立方米，水资源相对丰富，但由于国土辽阔，且蒸发量大，相对于768万km2的土地来说，又是缺水的国家。 澳大利亚是发达的资本主义国家，其农业及畜牧业非常发达。有关资料表明，澳大利亚用水总量中，农牧业的用水量所占比例也非常大，如1995～1996年，畜牧业用水占35％，农业用水约占27％，工业 及其他用水占26％（采矿为主），城市用水占12％。农业和畜牧业用水占全国用水总量的比例超过了60％。 澳大利亚最早的水权制度来源于英国的习惯法，实行河岸权（riparianrights）制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源，由州政府代表皇室调整和分配水权，用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和协议体系来提供。20世纪90年代以后，澳大利亚的水交易迅猛 发展。这是澳大利亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。1994年2月，澳大利亚联邦政务院签署批准了水工业改革框架协议，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配综合体系，其基础是水权与土地权的分离和水权综合体系的建立，该体系主要由水权所属关系、水量、可靠性、可转让性及水质等组成。1995年4月，澳大利亚联邦政务院批准推行包括水工业在内的国家竞争政策和相应改革计划。联邦政府以协议的形式承诺为改革提供财政资助，以推动各州贯彻改革计划，这大大促进了水权交易的发展。 从总体上看，澳大利亚水权交易使水资源的利用向更高效益方面转移，给农业以及其他用水户带来了直接 经济 效益，促进了区域发展并改善了生态环境。用水户和供水公司出于自身的经济利益，更加关注节约用水，促进了先进技术的 应用，提高了用水管理水平。由于在立法、自然条件、经济和 政治 等方面的不同，澳大利亚各州、各地区水交易的活跃程度有所差异。 在维多利亚州，特别是在该州北部的灌溉平原，有调节河流上建立了良好的水交易。最近几年，主要是通过永久性水交易的形式，将水调到酿酒葡萄、园艺种植等高附加值农业上，优化了水资源的配置，提高了用水效益。1998年，为提供可利用的市场信息、促进交易者进入市场，维多利亚州建立了北维多利亚水交易所，提供了大量必需的有关临时交易的市场信息，进一步提高了墨尔本～墨累地区临时交易的兴趣。目前 维多利亚州未调节河流地区也有强烈的兴趣扩大水交易。为满足环境要求，维多利亚州正在强调节水和提高水的使用效率，希望农田用水效率提高后的节水能用于增加生产或出售用于高价值使用。 在新南威尔士州，水交易也非常活跃，尤其是在有调节的水系。在新南威尔士州现行的立法体制下，临时水交易非常简单快捷，州内或流域内的临时水交易一般在一周内就会得到批准，如果是跨州或跨流域的临时水交易最多三周会得到批准。永久性的水交易则费时较长，一般要花费半年到一年时间，主要原因是在进行永久水交易（包括跨州、跨流域水交易）时需进行较彻底的环境评估。 在昆士兰州，水分配注册体系由州政府实施行政管理并模拟该州土地权注册体系进行运作。在1999～2000年，昆士兰州全州额定分配量的4.88％的水量进行了临时转让，另外还进行了4次永久性转让（总量为16.4万立方米）。2000年9月，昆士兰州议会通过了新的水法即《水法2000》。该法规定应通过制定与实施某一流域的《水资源规划》来实现水资源的可持续分配和管理。《水法2000》允许进行水分配量的永久转让，这类转让是在资源运行规划内将现行的用水许可证转换成水量分配而进行的。《水资源规划》中规定的目标通过资源运行规划实现，而资源运行规划则明确了水权转让的相关规则。 在南澳大利亚州，不同地区之间水交易情况差别比较明显。在该州巴劳萨流域，墨累－达令流域跨州水交易使跨州购买的水量正在抽入到巴劳萨流域，不仅使水向高价值用途转移，同时增加了当地发展和就业机会。在州政府拥有的高地灌区，将可转让水权引入到公开的水交易市场，使得水权拥有者认识到了水资源的真正市场价值，通过水交易，使得那些困于规模较小、难以维持的灌溉者脱离了灌溉业，而继续从事灌溉业的，则能够利用更多的资源和灌溉系统，提高了灌溉效益，并为这一地区许多过去闲置的土地得以重新利用创造了条件。不过，在南澳大利亚州的其他一些地区，许多人对引进水交易权持反对意见。因为一旦水资源完全分配并进行交易，水的价格常常会迅速飚升，有水权的人因此会获取大量的资本收益，特别是以前无偿分配的水量给水权拥有者带来赚大钱的机会，这被认为是种“意外的收获”，是不公平的。在澳大利亚其他一些地方也有人持相同的看法。不过，这种不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的，它源于水的初始分配的不公平。 在西澳大利亚州，临时水交易主要在该州的西南灌溉合作社发生，这类交易大都是肉牛农户向奶牛农户售水；水权的永久出让则通过拥有可灌溉土地者的股份转让来进行。塔斯玛尼亚州尚处于水交易的初期阶段，还没有与土地转让相分离的水资产永久转让。目前，新的《水管理法1999》为该州实施水转让提供了依据，它承认建立在该法下的任何水权都是财产权，在一定条件下可以独立于土地权销售之外进行交易和转让。

水权制度 篇3

关键词： 农业；水权交易；权属分析；创新思路；监督机制

中图分类号：F323.213 文献标志码： A[HK]

文章编号：1002-1302（2015）08-0001-03[HS）][HT9.SS]

农业是我国的基础，农民占全国人口的70%，做好农业、农村和农民工作事关城乡统筹发展、社会稳定及小康社会建设。当前农业水权管理相对混乱，不利于农村经济社会的可持续发展，有必要建立相对稳定的水资源管理制度。农业水权交易制度的构建应在明确水权交易及农业水权交易概念内涵的前提下，理解相关权利之间的逻辑关系，梳理出农业水权交易的权利体系，为农业水权交易制度的建立及运行打下坚实的理论基础。

1 农业水权交易的内涵

农业水权交易是水权交易的下位概念，水权交易的内涵界定是农业水权交易内涵界定和转让再分配的基础，对农业水权交易的清晰界定基于对水权交易内涵的清晰阐释。最先进行水权交易制度探索的是美国西部，是随着现实的客观需求由河岸权制度和优先权制度逐步发展而来的，并伴随着显著的经济与社会效益，水权交易制度被世界其他国家或地区如墨西哥、智利所采用。国内学者对水权交易的界定主要有可交易水许可权说、使用量权或者配水量权说及比例水权、配水量权和操作水权说3种观点。徐祥民等将可交易水权界定为可交易水许可权，强调是国家对水使用者的一种授权，从而使水使用者成为合法的水资源使用人，进而发挥水资源的经济效益[1]。秦泗阳等认为，水权进入市场配置必须具有可分割性和排他性，而要使水权具备这2种属性，就必须把配水量权设置在水使用权的基础之上[2]。根据权利内容的不同，裴丽萍将水权交易分为3种类型，即比例水权、配水量权和操作水权：比例水权不涉及实际交易领域，而是区分可以进入交易领域的水资源与不能进行交易领域的水资源的比例；配水量权是根据比例水权所确定的交易比例，确定在实际交易中能够进行交易的水资源具体水量；操作水权是进行实际取水、用水、排水、储存水的权利，是对已经确定的具体水量的具体用益权[3]。

在水权交易中，水资源是商品经济的一种，可交易水权具有财产权的性质，是在水权中引入市场机制，通过市场发挥作用来优化水资源配置，是水资源非所有人进行水使用权转让的一系列财产权利。农业水权交易延续着水权交易的性质，是一种财产权利的转让，是通过市场来优化农业水资源配置的一种方式，使农业水资源使用权在不同主体之间让渡的一系列财产权利[4]。农业水权交易建立在水权交易界定的基础之上，已经成为世界水资源管理的一个新趋势。

2 农业水权交易的法律关系三要素分析

农业水权交易法律关系是农业水权的基本理论之一，农业水权交易属民事权利范畴，包含着主体、客体和内容3个方面。

2.1 农业水权交易法律关系的主体

法律制度调整后的具体社会关系是一种法律关系，要建立一个完善的法律体系，首先要明确法律关系的主体。经济学界、水利界及法学界关于水权转让的理论研究成果很多，但却偏重于水权转让个案的实证分析，规范性研究不够，基础理论研究更显薄弱，人们关于农业水权交易主体不是很明确，究竟是政府、类似于农民用水者协会的村民自治组织、灌区水管部门作为交易主体，还是农户个人可以自发进行交易？因此，对农业水权交易法律关系的主体进行解读，有助于阐析可交易农业水权的法律关系。

2.1.1 政府、村民自治组织不宜作为农业水权交易法律关系的主体 我国《水法》对水资源为国家所有具有明确规定，包括我国所有的水资源，其中内含由农村集体经济组织所使用的水资源。水权对国家而言，是一种经济资源、生态资源及战略性资源。政府依信托关系享有管水的权力，表现为制定法律、法规规范人们的用水行为、行政执法查处侵犯水环境的行为及对人们用水行为的监督权。因此，政府作为管水主体，理应不能作为农业水权的交易主体。类似于农民用水者协会的村民自治组织，为农户进行水交易提供了一个平台，类似于一个中介组织，不直接拥有用水权利，也不承担用水义务，当然也不能成为农业水权的交易主体。

2.1.2 灌区水管部门可以成为农业水权交易的名义主体 在农业用水转移到非农业用水如城市用水及工业用水时，由于所涉农户较多，涉及的水量很大，一般是灌区的水管部门将每个农户的水量进行汇总，以自己的名义与工业企业进行交易。在这种交易过程中，交易的实质主体是各个用水户，交易的水量也是用水户各自水量的集合，但农户却不直接和受让方接触，而是由灌区水管部门牵头连线收集信息与水源，这就促进了农业水权交易的专业化，使灌区水管部门成为了农业水权交易的形式主体。

2.1.3 农户是农业水权交易的一般主体 农户是农业水资源的使用者，对其手中的农业用水享有用益权。目前，我国大多数农业水权交易发生在普通农户之间，是农户按照自己的意愿自发进行交易。农户在交易过程中，依据转让方与受让方的不同，享有权利也承担义务，农户成为了农业水权交易的一般主体。

2.2 农业水权交易法律关系的客体

农业水权交易法律关系的客体，可以阐释为农业水权交易权利义务所指向的对象，即农业水资源。明晰可交易农业水权法律关系的客体，应首先了解农业水资源的组成，明晰农业水资源中哪些内容可以被纳入交易领域。农业用水依据用途可分为4类，即农业生态用水、基本农业生活用水、农业灌溉用水和机动用水，区分这4类农业用水的不同分配模式，可以确定农业水权交易的交易对象，即是否能够进入市场进行交易（表1）。

水权制度 篇4

疏勒河是河西走廊三大内陆河之一, 发源于祁连山脉西段托来南山与疏勒南山之间, 流经青海省天峻、甘肃省肃北、玉门、瓜州、敦煌等县市, 干流全长670km, 多年平均径流量10.4亿m3, 流域面积4.13万km2。疏勒河管理局辖有昌马、双塔、赤金峡3座水库和昌马、双塔、花海三大灌区, 承担着流域水资源管理和玉门市、瓜州县22个乡镇、6个国营农场896.1km2耕地的农业灌溉, 以及甘肃矿区等单位的工业用水、流域生态输水及水力发电供水等任务。目前, 疏勒河干流辖区内每年工农业用水总量已达到了9.38亿m3, 地表水开发利用率已高达91%;流域内地下水的动态监测结果表明, 水位总体呈下降趋势, 地下水也处于超采状态。在水资源十分紧张的情况下, 随着地方经济社会的发展, 目前仍有火电等工业项目、产业园区建设、城市生活用水等方面申请供水, 总需水量在1亿m3以上。同时, 《敦煌规划》要求到2015年从双塔水库断面向敦煌西湖下泄生态水量7800万m3以上, 扣除沿线水量损失, 从上游昌马水库下泄的生态水量需要达到3×亿m3以上, 流域内水资源的供需矛盾十分突出。目前, 疏勒河灌区的水权制度建设、水价形成机制还不能适应国家实行最严格的水资源管理制度, 促进节约用水和生态保护, 支撑经济社会可持续发展的要求;不能有效调节水资源供需关系, 调动节水的积极性。

2 实施意见

2.1 进一步健全完善水权制度体系

根据推进水权制度建设的要求, 在已初步完成农业用水五个层级初始水权分配的基础上, 总结经验, 进一步深化水权制度改革, 建立覆盖全社会的更加完善的水权制度体系, 为全面推行差别水价政策奠定基础。

2.1.1 合理确定行业用水定额

以《甘肃省行业用水定额》为基础, 细化制定符合本地实际的行业用水定额。其中农业灌溉定额, 要综合考虑本地水资源和土壤状况、田间工程配套、农业生产水平和产业结构调整规划等因素, 深入调查, 精心测算, 既要保证农业的合理用水需求, 又要有利于节约用水。

2.1.2 明晰初始水权

严格遵照《水法》、《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》等法律法规和省、市制定的有关水权制度建设的指导意见, 依据行业用水定额, 核定各行业用水户初始水权。

2.1.3 建立健全水权交易制度

按照“优化配置、节约有奖、市场交易、有序转让”的原则, 积极探索建立水权流转和运行机制, 制定用水权交易市场规则, 健全水权登记、公示、调整、中止等管理制度, 建立由政府主导、各行业用水户和农民用水协会参与的水权交易市场。充分发挥水票在水权回收、交易、流转中的媒介作用, 对农户节约的水量由供水单位按不低于现行水价1.5倍的价格有序回收, 组织交易和转让;对属于国家产业政策鼓励类新上工业项目及现有企业因扩大生产规模需申请水权的, 在水行政主管部门或流域管理机构的监督指导下, 按照有关法律法规的规定, 进行水资源论证, 并签订水权转让协议书, 制定《水权转换实施方案》, 办理取水许可相关手续。

2.2 实施以“差别水价”为重点的水价政策

2.2.1 农业用水

综合灌区水价成本调查情况, 合理调整农业灌溉水价。2012年, 省发改委对疏勒河管理局农业供水运营情况、供水成本及其他相关情况进行了成本监审, 经监审核定, 2009~2011年加权平均农业供水运营成本为0.132元/m3, 其中:昌马灌区为0.134元/m3、双塔灌区为0.119元/m3、花海灌区为0.162元/m3。从2013年3月1日起, 按照省发改委甘发改商价[2012]1979号文件《关于调整省疏勒河灌区农业供水价格的通知》精神, 在局属三大灌区执行的水价为:昌马和双塔灌区0.11元/m3、花海灌区0.12元/m3 (均含水资源费0.001元/m3) 。目前, 现行水价执行良好。但与2010年省发改委核定的农业供水每立方米加权平均完全成本水价0.24元差距甚大。

2.2.2 工业用水

工业用水实行定额管理, 超定额累进加价。

2.2.3 生态用水

基本生态用水、灌区所在地城区绿化用水、重点风沙口治理用水等使用地表水不收取水费, 使用地下水水资源费按现行标准征收。其他造林绿化用水水费由县政府根据用水需求会同流域管理机构或建设、水务部门协商确定。

2.3 认真贯彻执行水权制度建设和水价改革的相关政策

2.3.1 落实水资源论证和水权转让制度

水资源论证是水权交易的前提条件, 跨行业的水权交易, 特别是农业与二、三产业的水权交易转让, 要科学论证, 既要确保农业灌溉用水, 又要兼顾二、三产业发展, 实现双利双赢。当地政府和流域管理机构根据水资源状况和经济社会发展用水变化情况, 在初始水权使用期限内, 可对各行业用水户水权按依法有偿转让的原则适时进行调整。

2.3.2 完善水资源调查评价体系

定期开展水资源的调查评价、水资源可利用量测算、水资源演变情势分析、水价的核算评价等工作, 适时对水资源的经济、环境和生态价值进行评估, 建立合理的水价形成机制。农业灌溉用水水价核算要严格按照《水利工程供水价格管理办法》相关规定, 结合灌区实际, 分灌区定价。

2.3.3 加强水费和水资源费征收管理

加大水费和水资源费征管力度, 做到政策执行到位、征收监管到位, 应收尽收, 不留死角。农业用水水权向二、三产业转让, 水权转让费要严格按照水资源论证报告确定的补偿方案, 用于相关节水工程建设和第三方利益补偿。

2.4 保障措施

2.4.1 加强领导, 靠实责任

当地政府与省疏管局加强配合、通力协作, 深化水权制度改革和推行差别水价工作。

2.4.2 落实经费, 提供保障

深化水权制度改革, 推行差别水价工作量大, 涉及面广, 必须在人力、财力上给予支持和保证。

2.4.3 规范程序, 加强监督

深化水权制度改革, 推行差别水价是一次生产要素和经济利益的再调整、再分配, 涉及各行各业、广大人民群众的切身利益, 必须做到公开、公平、公正。在灌区内深入开展“阳光水务”活动, 坚持“四公开、四到斗”制度, 通过建立水务公开栏, 发放用水交费明白卡, 实行“水票制”、聘请“用水户监督员”, 坚持“十日会”制度, 不断提升服务和管理水平, 建立和谐的用水关系。

2.4.4 积极发挥农民用水者协会作用

灌区内现有100个农民用水者协会, 已基本实现了对所有农民用水户的全覆盖。继续发挥协会自我管理为主, 乡镇、水管单位监督指导, 村两委协调管理的体制, 充分发挥协会在水量调配、水事管理、末级渠系维护、推行节水灌溉等方面的作用。

2.4.5 推动水权制度建设

按照《敦煌规划》的有关要求和省水利厅的安排, 向省水利厅上报了《疏勒河流域水资源管理条例 (草案) 》、《疏勒河干流地表水水权分配方案 (草案) 》、《疏勒河干流地表水水资源分配方案 (草案) 》、《疏勒河干流地表水水事规约 (草案) 》等制度, 待水利厅审查。通过实施农业节水项目, 把水资源从高耗水、低效益的农业生产中节约出来, 引导用水向高效益的工业项目等方面发展。

3 结束语

按照“总量控制、定额管理, 保限结合、价格调节, 水权交易、节约补偿”的总原则。统筹地表水和地下水管理, 进一步明晰各区域、各行业水权和用水总量;建立以促进节约用水和合理配置水资源为核心的水价调节机制;优化供用水结构, 在保证农业灌溉用水的前提下, 增加旅游服务业等第三产业用水, 逐步提高工业用水、生态用水比例, 到“十二五”末, 城乡生活用水、工业用水、生态用水、农业用水比例更加趋于合理。

摘要：深化水权制度改革, 加快建立以“差别水价”为重点的水价机制, 充分发挥价格杠杆的调节作用, 促进节约用水和水资源可持续利用, 为疏勒河流域经济社会发展提供水资源保障。

关键词：水权制度,差别水价,水权机制,疏勒河灌区

参考文献

[1]王建新.水权水价制度改革与创新[J].发展, 2010, 23 (2) :62-63.

[2]代正强.敦煌市水权制度改革探讨[J].农业科技与信息, 2008, 25 (22) :36-37.

美国水权介绍 篇5

2007世界水日

1．0概述

与其他自然资源法律不同,美国的水资源法律以州法律为主,而不是体现为统一的联邦法律。所以说,人们不能依照某个单一的法律体系来确定如何获取、分配和利用水资源。尽管还有一些联邦水法律的概念存在,但绝大多数水法律已在各州为满足当地水需求分别建立和发展起来。水法

律虽然是在各州之内发展起来,并且成为各州法律体系中的一个组成部分,然而各州之间仍存在很大的相似性。这种相似性很大程度上是由气候上的相似（或差异）决定的。人们对美国水资源的认识会从多雨的东部地区到半干旱的西部地区发生改变。相应地,这些地区的水法律也会因气候特点的不同而存在差异。

水法律体系的建立和发展除了存在上述地区性差异外,还会因对各种天然水体所采取的获取、分配和利用的方式的不同而发生变化。另外,从水文角度看,无论水是在哪里发现的,都属于同一个水文循环,但在法律上,针对地表水（指存在于湖泊、河流和溪流中的水体）的法律就与针对地下水（指存在于地下水流域、含水层以及其他地面以下地方的水体）的法律不同。

在决定水的获取、分配和利用的基本概念中,针对地表水或地下水源确立和保证“水权”是一个重要内容。同时还存在着获得这种水权的辅助手段,而这些辅助手段（或称辅助权利）可以通过合同或有关供水机构的服务加以实现。这些权利的概念将在下面做简要介绍。

近年来对水的获取、分配和利用的限制越来越多,这是为了保护河流和其他水源中的水资源。所以,为了全面了解水权的含义,必须理解环境保护和有关限制在法律上的体现。

2．0地表水权

有关地表水权主要存在以下三种学说体系:

（1）优先专用权体系;

（2）滨岸使用权体系;

（3）综合了滨岸使用权体系和优先专用权体系的混合水权体系。

这些学说体系在美国水法律中都有体现,而且随着时间的推移,这些学说体系之间有了越来越多的交叉,一种学说体系可以自由地从另一种学说体系中借用概念。现在,人们可以在美国的各个地方找到这些水权学说的影子。

2.1滨岸使用权体系

滨岸使用权体系发源于英格兰和欧洲,为美国东部、东南部和中西部各州所采用。这种体系的建立和发展体现了在英格兰和欧洲以及美国一些地区多雨的气候特点。此外,在一些采用混合水权体系的州也将滨岸使用权体系中的某些要素作为其水权体系中的一部分。这些采用混合水权体系的州位于太平洋沿岸等地,其气候特点兼有东部和西部的特点。

滨岸使用权体系最初以习惯法的形式确立起来,但是到了今天,在大多数州这种习惯法的形式已经被正式法律条文所替代。实质上,某一种滨岸使用权是通过拥有了连接水体的土地所有权而获得的。如果土地所有者拥有的土地与某一个流动的地表水源（如河流或溪流）相连,那么他就是河岸土地所有者；如果土地所有者拥有的土地与一个湖泊或池塘相连，那么他就是湖岸土地所有者。滨岸使用权（或称滨岸权）是指合理使用与滨岸土地相连的水体而又不影响其他滨岸土地所有者合理用水的权利。

2.1．1滨岸使用权及使用中的限制

滨岸使用权由许多要素构成,而滨岸使用权的运用也同样有许多限制因素。实际上,对滨岸使用权概念的描述在某种程度上可以通过对其运用当中的限制因素的描述加以确定。

1、滨岸土地的所有权。

为了能够运用滨岸使用权,必须拥有滨岸土地的所有权。

2、天然水流。

滨岸使用权只针对某一水道内的天然水流。从其他流域引入水道的水体不能算作天然水流,不适用滨岸使用权。

3、天然水道。

滨岸使用权只针对某一天然水道内的水流。一般来讲,不能针对人工设施中的水体获得任何滨岸使用权。但如果人工水道已经被长期作为天然水道,则其中的水体可以适用滨岸使用权。

4、滨岸使用权必须在流域内滨岸土地上运用。

滨岸使用权必须在滨岸土地上运用,而且这些滨岸土地必须在水体所属流域内。如果滨岸土地不在水体所属流域内,即使它们与流域内滨岸土地相邻,也不能运用滨岸使用权。

5、滨岸使用权的终止。

滨岸使用权可以被终止。被赋予了滨岸使用权的土地必须与指定水体相邻。当一大部分土地被划分出去后,任何不再与水体相邻的部分便失去滨岸使用权。

被终止的滨岸使用权能否被重新恢复取决于各州具体的规定。一般说,部分采用滨岸使用权体系的西部各州规定,滨岸使用权一旦被终止则不能恢复。在这些州,滨岸使用权都是针对与水体相邻土地的最小部分。

大多数采用滨岸使用权体系的州则与此相反。这些州规定,滨岸使用权可以恢复,而且只要与某一水道相邻的整个地区的土地为单一所有

者所有,就可以在该地区运用滨岸使用权。

6、滨岸使用权的转让或保留。

明确滨岸使用权的转让或保留有助于针对那些如果不这样做将会失去权利的土地来保护滨岸使用权。权利的转让或保留将使签约双方共同遵守转让或保留书,但对第三方无效。而第三方必须表明由于这种转让或保留对自己造成损害来证明转让或保留书是不合理的。

7、滨岸水体的使用。

滨岸水体的使用必须是合理的。一般诸如生活用水、灌溉用水、工业用水和采矿用水以及水力发电用水等都属合理使用范围。滨岸使用权一般不支持城市用水。城市用水包括开发一个大的供水系统以满足城市全部用水的需要。一座城市可以在属于它自己的滨岸地区运用滨岸使用权,但不得将其扩展至不属于自己的地区（除非另有许可）。

8、水体的贮蓄。

一般来讲,滨岸所有者可以贮蓄滨岸水体,只要不妨害其他用户的合理使用。但实际上,滨岸的蓄水能力是非常有限的。

9、滨岸使用权的丧失。

一般来讲,滨岸使用权不会因不用而丧失。然而,滨岸使用权能够用许多条件加以限制,包括优先权的丧失和某种用水的禁止。西部一些州将新的滨岸使用权限制在某个日期之后方可生效。滨岸使用权能够通过规定而丧失。在实行混合水权体系的州,包括权利没收在内的关于滨岸使用权的其他限制条件业已通过法律形式确立下来。

2.1.2滨岸水体的其他利用

鉴于滨岸使用权与滨岸土地同水道的接近程度有关,某些权利便依附于这种实质上是非消费性的权利而产生。这些权利存在于水道本身,如河道中水流的保持、通航的权利、捕鱼的权利,修缮水道满足休闲和观赏需要的权利、修建码头的权利,等等。此外,还有一些与水质有关的权利,但这些方面事先已被联邦法律所规定,这些私人权利将受到公共水权的限制。

2.1.3滨岸所有者权利的相对性

一般地讲,滨岸土地所有者可以行使滨岸使用权,只要这种权利的使用并非不合理地影响其他滨岸所有者的权利,而在一些州则规定,为了防止可能出现的争议,一个滨岸所有者与另一个滨岸所有者就滨岸使用的合理性的比较由民事法规的有关条款加以确定。

2.1.4滨岸使用权许可体系

以下各州采用的是滨岸使用权许可体系的一些形式:阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚、伊利诺斯、印第安那、伊阿华、肯塔基、马里兰、马萨诸赛、明尼苏达、新泽西、纽约、北卡罗莱那、宾夕法尼亚,南卡罗莱那,以及威斯康星。许可条件的内容和范围依各州而有所不同。

2.2优先专用权体系好范文，全国文秘工作者的114

优先专用权体系是在干旱和半干旱的西部各州建立和发展起来的,主要是为了解决这些缺水地区的用水问题。该体系允许存贮水资源用于那些无法获得水资源的地方;还允许将水资源从有水的地方向需要的地方进行转让。

另外,那些采用混合水权体系的州在保留了滨岸使用仅体系中部分要素的同时,也很鲜明地吸纳了优先专用权体系中的有用部分。

采用优先专用权体系的州认为水资源所有者的利益代表着州内公民的利益。在有关这方面的法律中规定,州政府可以批准一项大量用水的权利,这项权利称作“有用益权”。

2.2.1专用权的构成要素

专用权的构成要素依各州而有所不同,但一般来说,下列要素是大多数州都有的。

1、目的。

某个水权专有者如需引水必须持有将其用于有益之事的目的。

2、引水。

在大多数州,水权专有者必须通过从水道内引水来有效控制水资源,而在某些州,这样做使得对河流内用水权的专有成为不能。引水是控制水的自然行为,可以通过水库、沟渠、泵站等的修建和利用加以实现。由于水权的优先取决于专用权生效的时间,因此,引水设施的修建就必须设法早日完成。

一些州已不再要求将引水作为专用权的一个构成要素,在这些州,对河流内用水权的专有是允许的。

3、有益的利用。

水资源的利用必须是有益的利用。对所有的州来说,生活用水、城市用水、农业及工业用水等都是有益的利用。还有其他一些用水也被认为是有益的。在大多数州,水资源的有益利用通过法律规定下来,而关于水资源有益利用的定义却并不要求是唯一的一种。重要的是专用水权只限于对水资源的有益利用,任何人都不能拥有无益用水的权利。

4、合理性。

在所有实行专用水权的州,合理性的有关概念也在水权获得的条件中作了相应规定。合理性的概念包括在合理的时间内对水资源进行有益的利用以及用水和引水方法的合理性等方面的要求。浪费水资源或者使用超过合理需要的水资源,这些都不是有益的利用,超出了水权规定的范围。譬如，加州将用水合理性的概念纳入州法典中，规定任何人只能获得合理并有益使用水资源的权利。

2.2.2优先权

优先专用权体系的核心是优先权。专用权授予的日期决定了用水户用水的优先权。最早授予的水权专用者拥有最高级别的权利,最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期,那些拥有最高级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源,而那些拥有最低级别水权的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。这就是所谓的“时间优先,权利优先”。

2.2.3相关溯及原则

由于用水权的各种构成要素并不是在同一时间都能实现,因而用水优先权的时间确定与水权专有者首次采取的行使专用权的实际行为的时间有关。譬如,某人打算在某一天实施专用水权行为,但建成所需引水工程尚需要一段时间,甚至在水资源能够获得有益利用以前还要花更多的时间进行思考。实际上,从某种意义上讲,直到将来的某个时期才可能完全实现对水资源所有有益的利用。在这样的情况下,准备行使的所有专用水权将被赋予一个与水权专有者为行使专用水权而采取的实际行动的最初时间有关的优先权。

2.2.4早期专用权

早期专用权是由早期位于加州和西部各州的采矿工地上的习惯做法发展而来的。这些早期的专用权只需简单地通过从水源取水并进行有益利用便可获得,而且无须获得任何政府、行政或司法机构的批准;专用权的数量是已经或可能用于计划中有益用水的最大数额。行使专用权的意图有的是通过发布通知让大家了解，有的则通过实际的引水措施使各方面获知。

2.2.5现代专用权

早期专用权系统存在诸多弊端。这些弊端集中表现在指定专用权的存在、优先性及范围等要素的不确定性。为了解决这些问题,实行专用权体系的州采用了不同的许可制度。尽管这些制度依各州情况存在很多不同,但它们都具有一些共同点,其中包括填写一个专用水权的书面申请。这个书面申请除其他一些事项外,必须填写打算申请专用的水资源的数量、使用的目的以及计划用于什么地方。在大多数州,专用权的优先性取决于书面申请的归档时间。

在除科罗拉多州以外的所有州,专用水权的申请由一些指定的行政机构授理归档。在科罗拉多,这种行政机构的作用被专门的司法程序所替代。一旦书面申请被归档,申请人将获得通知。如果收到反对意见,将会召开听证会。听证会以后，如果申请获得通过，行政机构将发布一个许可令，批准申请者享有专用水权。许可令包括控制水资源使用的条款和条件。专用水权总是被限定在以非浪费的方式对水资源进行有益利用的范围内。

在大多数州,除了规定水资源可以被专用、同时专用权的行使将不会对其他合法用户造成损害,行政主管机构还将确认这种专用权的使用没有超出公众利益所要求的范围。公众利益范围的确定依各州有所不同。但是在多数情况下,对公众利益的考虑主要集中在处理有争议的申请及环境问题上。

2.2.6专用权及使用中的限制

专用权在许多方面较滨岸使用权更具灵活性,主要体现在以下一些方面:

1、权利的转移或调整。

在需要将农业用地改变为城市用地时,专用权可以转移或调整以满足改变以后的情况。针对那些最初并没有打算从专用水体中受益的土地,专用权也可以转移或调整。同时，专用水体也可以调整,使得水资源的引用相比最初的安排适当改变。在这些情形下,确定专用权是否转移或调整的一个主要方面是这种变化对其他水权专有者的影响。只要其他水权专有者不会因此受到损害,专用权的转移或调整就应当没有问题。要实现这些专用权的调整或转移,必须获得行政主管机构的批准。在允许专用权转移或调整之前,还需要通知公众并召开听证会。

2、跨流域引水。

专用权允许原流域以外的用水。但在一些州,有关地方保护的法规对此类用水进行了限定。

3、水的贮蓄。

专用权允许贮蓄水资源,以保证适时地而不是在天然状态下利用水资源。在干旱和半干旱的西部各州,贮蓄水的权利对整个水权体系来说是具有决定意义的。

4、外来水。

专用权允许对外来水的使用。外来水指通过人工努力而非天然形成进入水道的水。

5、再引取和再利用。

水权专有者在原本打算通过引水受益的地区拥有对水资源再引取和再利用的权利。这种权利是通过更加有效的引取和利用措施招展对现存的或已开发的水资源的利用。允许水权专有者对水可以再引取和再利用所要考虑的一个主要方面是，这种权利的运用是否对其他水权专有者造成损害。只要不造成损害,这种权利就可以获得批准。

6、水流。

与滨岸使用权不同,专用权仅针对水资源的利用而设立。因此,水权专有者无权持有那些与水道有关而与水资源利用无关之权利。在大多数采用专用权体系的州,这些权利从实质上讲是公众所有的,并且是作为公众利益考虑的一个方面。

7、获取。

经过滨岸和其他地区获取水源是行使专用权的基本要素。各州对此有不同的做法,包括制定购买或没收权利的法律条款。

2.2.7专用权的放弃和没收

在大多数州,专用权可以通过放弃而失去。放弃是基于证明无用和放弃意向而作出的决定。与此对比,仅凭在一个法律规定的期限内证明无用即可将专用权没收。

2.3混合水权体系

混合水权体系既包括象加州那样最初由习惯作法演变成专用权体系,而后吸收了滨岸使用权部分要素的类型,也包括最初建立了滨岸使用权体系,而后经过调整又与专用权体系相适应的类型。对于后一种类型,存在两种形式。一些州只对滨岸使用权加以限制，而另外一些州则通过立法或宪法条款的规定对未实施的滨岸使用权加以取缔。

在采用混合水权体系的地方,规定了专用权和滨岸使用权的相对优先性。在大多数州,滨岸使用权优先于专用权。在加州,未行使的滨岸使用权受到某些保护,一项已经行使或还未行使的滨岸使用权优先于专用权,除非专用权的行使先于有争议之滨岸土地取得专用资格的时间。

为了确保滨岸使用权的行使不会对较低级水权专有者的权利造成损害,所有采用混合水权体系的地方都有对用水合理性的规定。按照这样的规定,对滨岸使用权的要求同专用权一样,其用水必须是有益的。

2.4公共水权

除了将水资源用于消耗性用途外,人们总是强烈希望拥有公共水权,包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权。

近年来,除了传统的航运、渔业和商业目的外,公共水权范围有了较大的扩展,增加了游泳、水上娱乐、休闲、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等方面的内容。在大多数州,这些利用地表水资源的公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。

有关水资源利用方面的公共利益还包括为满足环境和生态要求进行水资源的保护。在干旱和半干旱的西部各州,水道内的水在一年中的某些时期会干枯,因此,对河流内水的利用便是至关重要的。这些州采用两种措施保护河流内的水资源。一种是将河流内的水资源划为专用,这种专用一般由某个州立机构负责实施。另一种措施是从指定区域内抽取足够的水量补充河流内的水资源。

河流内的水资源也可以通过以下一些联邦法律法规加以保护:

1、《野生和游览的河流法》。

联邦《野生和游览河流法》规定,可以利用未来建成的开发设施抽取某些河流的水补充所需水资源。另外,该法规定了将河流中的剩余水量或河流水量的一部分引入联邦水系统的基本框架。根据该法，各州建立了自己的供野生和游览的河流系统,使该法得到了具体体现和完善。

2、《濒危物种法》。

联邦《濒危物种法》针对已经作为某种濒危或受害物种重要栖息地或可以为濒危或受害的鱼类和野生生物提供保护的水道,规定了保护河道内水流的基本要求。

3、《清洁水法》。

《清洁水法》第404节规定了采取任何注水或蓄水措施之前首先要满足的条件。此规定用来限制引水设施的修建,有时会因此取消这些工程的修建。近年来此规定已经成为保护河流内水资源的一个有力工具。

4、与水质有关的法律法规。

各州法律通过对水质的限制规定来控制水资源的利用。这些法律不仅控制水源的水质,还控制排入水源的水的质量。基于此,包括防止咸水入侵和水温调节在内的一系列水质保护措施可能会进一步限制水资源的使用量。

3.0地下水

按照有关地下水的法律规定，并不是所有在地表以下发现的水都被看作是地下水。在已知和确切的地下渠道中流动的水被认为是地表水,而不以这种方式存在于地下的水则是“渗透水”,并被称作地下水。确定存在于地下的水是服从地表水法还是地下水法并非一目了然。

在分析地下含水层时,为了全面了解相关水权,需要确定地下水流域的安全产量。地下水流域的安全产量是指在不降低可供利用的水资源总量的前提下,经过一定时间所能抽取的地下水的数量。发全产量可以通过抽取量与回灌量的比较计算得出。为了保证地下水流域处在安全产量的范围内,回灌量必须等于或超过地下水抽取量。如果超出了安全产量的范围,地下水流域就被看作是处于超采状态。在这种状态下,除了自身储水量的大量丧失外,还会造成地表沉降和严重的水质问题。

一般地讲,地下水是利用水泵从水井里抽取。用水泵抽水将在抽水区周围形成一个下降漏斗，这种下降漏斗的影响以及由于抽取地下水造成地下水位的降低是地下水法中涉及的重要内容。

3.1.1地下水权

针对地下水有不同的水权体系。一些州还不只设立了一种水权制度。

1、绝对所有权制度。

一些州仍在实行绝对所有权制度。这种制度是根据习惯法中规定的土地财产所有者拥有利用其所属土地表面以下全部地下水资源的绝对权利的概念而建立的。这种制度在地下水资源丰富的地区尤为普遍。

2、相关水权制度。

在一些州,绝对所有权制度已被废止,而代之以相关水权制度。按照这种制度,所有土地所有者对其拥有的土地下面的地下水流域都有抽取和利用地下水资源的权利,他们的权利是等同和相互关联的。

3、专用权。

有些州承认一种完全的专用权制度。这种制度允许那些最先出现的汲水者抽取地下水,而无论其最终使用是在何地。

而在大多数州,这种完全的专用水权制度已经通过添加限制条件而作了调整。譬如在加州,虽然存在相关水权制度,但如果地下水储量超过用水户的需要,便可以引入专用权的概念和作法。作为土地所有者的用水户与拥有专用权的用水户之间的矛盾一般是按照有利于土地所有者的方式解决。

在一些地下水明显超采的地区则建立了相互权利制度。这种制度提倡根据历史用水情况公平合理地分配水量。

4、合理用水。

前面谈到有关地表水的合理用水原则对大多数州来说都作为地下水利用的一个限制条件。

3.1.2地下水的管理

地下水管理最普遍的方法是许可的授权。许可的授权是指是否可以拥有利用地下水的权利。

1、打井的许可。

有些州规定在打井之前就要获得许可,这种许可是针对从健康和安全的角度而不是从供水的角度保护水资源。

2、使用权的许可。

除了打井许可外,一些地区还规定了对抽取地下水的权利使用的许可。

3、专门立法。

在有些地区,地下水流域是按照专门立法来进行管理的。各州立法机关针对各个流域制定了相应的管理计划,以此来控制地下水的抽取和利用。在水资源的综合利用中,管理地下水最重要的措施之一就是地表水和地下水的联合利用以及将地表水存贮于地下水流域中。

4、由判决而得的流域。

在一些地区,地下水流域是按照那些针对地下水权的判决结果而制定的原则来进行管理的。地下水权的判决是法庭针对所有要求从地下水中获益的当事人的相关权利作出的。而且,法庭常常通过一个专门的负责人对判决后的地下水流域的水资源利用保持连续的管辖与监督权。

5、水质规定。

正如地表水一样,各种联邦法律法规对地下水流域的水的利用也进行了规定,这些规定主要是针对污染物的排放,但也有针对地下水的抽取进行规定的。

4.0水资源利用过程中联邦政府的介入

正象在前面提到的,联邦政府有关水资源利用的法律一般都是针对水质和环境保护。联邦法律大都不对水资源的分配进行规定。有些例外值得注意：

1、联邦保留的水权。

如上所述,专用权体系的建立主要是基于联邦政府承认对其所属公共土地上的水体享有专用权、承认将公共土地所有权与水体所有权分开以及将用水的最高权力授予西部各州。作为例外的联邦保留水权是由法院规定,最初用于印第安保留区的开发,其后又用于其他联邦所属保留区的开发,如军事地区、国家公园、电厂及国家森林保护区等。

联邦保留水权在范围上受到相应的限制。只有在需要开辟一个公共区域作为专用时才可以设立联邦保留水权。而且，这种保留水权只针对为实现保留区主要目标所需的用水,而不考虑其他目的的用水。联邦保留水权自保留地批准之日起优先使用。

2、联邦优先权。

包括水法律在内,联邦法律优先于州法律。但在有关水权的法律方面，联邦法优先于州法律已经产生了两方面的问题:一是联邦《垦殖法》方面的问题,二是《联邦电力法》方面的问题。在加州与联邦政府签署的协议中,联邦最高法院规定,除非与国会有关某一个联邦开垦项目的决定发生矛盾,《垦殖法》不以联邦法律为先。而在伊阿华电力公司与联邦电力公司签署的协议中,联邦最高法院规定,从实质上讲,《联邦电力法》优先于州水法,但该法第27节规定的对州权利进行保留的除外。《联邦电力法》第27节规定保留州对其输送的水资源的专有利益或所有权给予保护的权利。

5.0州际间水的分配

某些水道是跨州的,各州之间围绕这些州际水源的水资源分配是联邦法律规定的一个内容。州际水资源的分配通过下列方式之一实现:

（1）州际水资源分配协议。该协议由州与州之间签定,并经过国会批准;

（2）法庭裁决。有关州际水资源分配的诉讼提交联邦最法院进行裁决；

（3）国会针对州际水资源分配制定的专门法律。

6．0水权诉讼

水权诉讼尽管从内容上讲较为复杂，技术性较强，但与其他法律诉讼相比也有许多相似之处。从本质上讲，水权诉讼有三种类型：

（1）有争议的用水户之间提起的诉讼；

（2）某条河流内所有用水户之间提起的诉讼;

（3）针对负责水资源分配的行政机构提起的诉讼。

有争议的用水户之间提起的诉讼一般都是有关用水户各方的具体和特殊的争议事实；针对行政机构的诉讼一般是关于行政机构的行为是否公正所提出的疑义；某条河流内所有用水户提起的诉讼包含了所有用水户对河流内某项水权的要求。

7.0水服务

以上所述及的水权概念还应包括保证基本水权实现的手段。对大多数个体用水户来说,他们通过辅助水权获得水资源。辅助权利可以看作是从拥有基本水权的机构或个人那里获得水资源的权利。这些辅助权利可被批准用于生活、城市、工好范文，全国文秘工作者的114业及农业用水等方面。批准这些权利的机构一般既可以是政府机构,如市政府、灌区或水区,也可以是公共机构。控制这些权利转让的法律主要是那些控制政府机构和公共机构的法律,并不专门限于水法律。然而,由于历史原因,各州在供水方面对这些机构的控制有一些习惯性规定。另外,诸如用水的有益性和合理性等与水权相关的基本概念也同样约束着辅助权力的行使。

黄河水权转换实践的意义 篇6

最近，清华大学国情研究中心副主任王亚华也发表文章，集中论述了黄河水权转换的重大现实意义。为了解决日益严峻的黄河断流问题，2003年开始水利部黄河水利委员会(黄委)与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作。水权转换是在不增加黄河分水指标的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发展的水资源问题。王亚华对黄河水权转换实践进行了总体评价，阐述了水权市场在我国的发展前景，并对黄河流域水权市场的发展提出建议。

1999年，清华大学“黄河断流趋势、影响及对策研究”课题组发表了一份研究成果。研究认为，黄河水资源短缺、断流现象突出，黄河农业用水比例高，但水资源利用效率低下，特别是上下游不同省份的灌溉效益差异很大。黄河流域有潜在的水市场，引入市场配置水资源是有可能的。但是由于水资源特性非常复杂，完全利用市场不具有可行性。因此，课题组提出“准市场”优化配置水资源的新思路，主张我国转型期引入的水市场是一个“准市场”。2000年，原水利部部长汪恕诚发表了“水权和水市场”这篇重要讲话。时逢东阳一义乌水权交易事件发生，水利系统掀起了“水权和水市场大讨论”。在此背景下，2003年黄委开始在宁蒙地区开展水权转换试点。通过水权转换，宁蒙地区已经从过去黄河水资源的超采大户，正在变为量水而行、以水定发展，高效配置水资源的—个典范。水权转换试点有力支持了水权水市场理论，生动证明了市场机制能够成为水资源优化配置的有效途径。截至2008年10月，黄委已审批26个水权转换项目，其中内蒙古20个，宁夏6个，合计转换水量2 28亿立方米，节水工程总投资12.26亿元。

美国西部的水权市场，已经有一个多世纪的历史，澳大利亚的水权市场也有几十年的历史。与这些发达国家相比，我国的水权市场历史比较短、不够成熟，但逐渐形成了自己的特点，王亚华称之为“有中国特色的水权市场”。首先，目前宁蒙地区的水权转换实践是在政府主导下的权利转换，政府既是市场的宏观调控者、监管者，也是市场的直接推动者、参与者。这一市场形式与我国现阶段的国情相适应。中国的一大基本国情就是小农户分散的农业经营，全国户均土地经营规模不足0.5公顷，而在水权市场比较发达的澳大利亚墨累一达令流域，农户平均经营的土地约3000公顷，美国农户平均经营土地也高达250公顷，这两个国家以农户为基础的水权交易能够产生规模效应。而我国的水权市场难走以农户为单位的交易模式，而必须以灌区、灌域和取水许可大户为市场交易主体。在黄河水权转换试点中，黄委和宁蒙两自治区采取了积极稳妥的方针，在政府统一规划指导下，由灌区管理机构作为出让方，以灌区为单元进行实施，这是符合我国国情的正确做法。

中国的水权转换另一大特点是，采取“两权分离”的思路，即在国家持有水资源所有权的同时，将水资源的使用权赋予用水户。2002年颁布实施的新《水法》，把取水许可制度赋予的权利进一步明确为取水权，这种权利本质上是“行政许可权”。2007年颁布的《物权法》，将取水权纳入了用益物权的保护范畴，是水权质量得到提高的一个重要标志。随着水权的权利质量的提高，水权市场也会不断完善，这就要求政府的角色应由市场的主导者逐步转向市场的监管者。但是由于水权市场的大规模发展还涉及到一系列复杂的体制、社会和生态问题，政府仍将扮演十分重要的调控角色。因此，在相当长的一段时期，我国的水权市场都将是一个“准市场”。

目前黄河水权转换主要是省区内、行政区内部的水权转移，理论研究表明，黄河流域的水权转换如果跨行政区和跨省区进行，可以带来更大的经济效益。王亚华主持的国家自然科学基金项目“交易成本约束下的水权市场模拟与管理制度研究”，以《黄河流域“十一五”节水型社会建设规划》的数据进行测算表明，如果黄河引入全流域的跨省区水市场，相对于2010年全流域节水规划投资，工农业两部门之间的水交易带来的投资节约为25亿元，相当于工农两部门规划节水投资的18.5％。如果黄河上游四个省区组成一个区域市场的话，可以节约14亿元节水投资，相当于这四省区两部门规划投资的17％。

完善我国水权法律制度的对策研究 篇7

关键词：水权,水权制度,对策

水是生命的源头, 是维持地球系统动态平衡的重要介质和载体。水资源是既具有经济价值又具有生态价值的极为宝贵的一种资源, 具有基础的不可替代的地位和作用。然而, 随着我国经济改革的进一步深化, 社会的不断发展, 水资源短缺、水环境恶化、水质污染严重等水资源问题越来越突出, 水资源问题已经成为制约我国经济发展的一个重要因素。水权制度作为水资源管理法律制度的核心, 其体系的科学构建和运作, 直接影响水资源的利用、流转和管理。因此, 解决水资源问题的关键在于建立起合理的水权法律制度。

一、我国水权法律制度的现状

根据《中华人民共和国水法》 (以下简称《水法》) 第三十二条和《取水许可制度实施办法》的相关规定可知, 目前我国对水资源使用实施取水许可制度和水资源有偿使用制度。在水资源的产权结构即所有权体系方面, 我国水资源产权安排整体上属于国有水权制度, 水权被当做公共水权进行制度安排, 坚持水资源的公有制理论, 所有者即国家。在水权交易方面, 我国现行法律禁止水权的交易与转让。在实践中, 我国对开发利用水资源所涉及的各方利益以及由此而产生的矛盾, 也大多是通过政府采取行政手段解决的。在水资源利用方面, 国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度, 而且水法对水资源的开发利用及其利益关系的调整做出了一些具体规定, 包括:国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源, 并保护其合法权益;国家鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用等。

二、我国水权法律制度存在的问题

(一) 水权界定不清

在水资源权属方面, 我国现行法律还未承认水权的用益物权属性, 更未具体规定水权的法律构成。对于现行法律承认的水资源使用权本身, 界定也不够清晰。虽然规定了水资源取水权, 但并没有明确取水权的物权属性, 并且取水权具有较强烈的行政色彩。

(二) 水权市场交易存在法律障碍, 水资源配置效率低下

整部法律依然体现了以行政手段管理水资源为主的思想, 注重管理部门的设置, 注重管理部门权力的赋予与权力的运行, 真正体现市场机制和价值规律的内容很少, 水资源的市场化管理制度基本没有建立起来, 对直接的市场主体间的水资源交易制度更没有作出规定。

(三) 水价偏低

目前, 我国的水资源价格主要以水资源费的形态来反映。水资源费是使用者从国家获得水资源使用权的成本, 是水资源价值的价格体现。然而, 我国目前大部分地区制定的水资源费征收标准过低, 难以合理配置水资源和推动节约用水、水资源保护工作。水资源费只是对水资源开发利用而导致其稀缺程度增加所提供的必要的经济补偿, 而没有考虑水资源使用者对水资源国家所有的一种补偿, 对于因水资源开发利用所导致的水生态功能的减损更是没有提供相应的补偿。

由此可见, 水权法律制度目前在我国并没有真正有效地建立起来, 虽然水权的流动和水市场的启动己经有了客观需要和物质基础, 但由于现行法律的缺失和不完善, 使得我国水权制度还停留在公共水权制度阶段, 水资源的配置和流转体制仍难以符合水权交易的要求, 严重限制了水资源要素市场对水资源配置发挥的基础作用。

三、完善我国水权制度的若干对策

(一) 明晰水权权能

清晰的水权界定是水权交易的基础。在明晰水权权能的过程中, 体制方面, 要明确水权分配、转让及其他各环节管理运作体系和制度;水权配置方面, 要明确对用水定额的确定和调整的规范、对初始配置的机制、程序、条件以及对各类水使用权配置的规范;在权能方面, 要明确水权体系中的各项权能的权益、责任;用水行为方面, 要明确对取水、用水、排水等权利义务的规范;水权转让方面, 要制定对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规范;管理行为方面, 要对取水许可、排污许可及相关管理行为, 对水资源配置中的协调、决策等进行明确规范。

(二) 完善初始水权配置制度

分配初始水权, 就是按照优化配置原则和方案, 对一定区域和一定用水户进行水权分配、审批等一系列的水资源配置活动。科学的初始水权配置制度, 是水权制度的基础和先决条件。根据我国国情, 建议应采用比例和优先水权相结合的初始水权确定方式。流域内部地区之间的水资源分配应该主要基于优先水权的思想, 并辅之以比例水权的方式。同一地区内部初始水权的确定则应该在参考优先水权要素的情况下, 主要按照比例水权的思想进行水权分配。初始水权在确定时可通过主要用水户和群众代表协商听证会等方式, 特别应该考虑农民和落后地区的水权利益。初始水权确定以后, 对于新水源或新水利工程的水权可以采用招标或市场拍卖的方式获取;基于公平原则的考虑, 政府应对一些贫困群体进行有针对性的补贴, 让他们同样可以参与水权的获得过程, 体现公平的原则。同时, 适当合理提高水价, 建立激励、约束机制, 让市场之手通过价值规律对水资源进行科学调节, 让水资源配置和利用适应市场经济的发展, 打破计划经济对水资源的约束。

(三) 建立科学的水资源管理体制

在长期计划经济体制下, 我国形成的水资源统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式和运行机制已经成为了导致我国当前水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混乱, 以行政权力代替所有权管理, 政企不分, 事企不分的直接根源, 也是建立我国现代水权制度的体制障碍之一。而市场机制的引入才是我国水资源管理体制变革的方向。应该顺应政府和市场功能一体化的趋势, 遵循水资源管理体制变革的指导思想, 根据我国经济体制、政治体制和水资源管理体制现状以及水资源自身具有的特点, 提出构建我国水资源管理体制的具体模式:以政府为主体, 营利性企业、公益性组织和社会公众多元主体参与, 形成政府、市场、社会三种机制在水资源管理中的有机结合, 具体规则由政府制定;从事防洪、供水、排水、治污的企业, 按照市场规律和政府规则运作;社会公益性组织在政府授权下承担部分水资源管理公共职能, 用水户参与管理的水资源管理体制。

(四) 构建水市场统一监督管理体系

立法部门应建立健全水权制度的法律、法规体系, 为水资源的利用提供强有力的法律依据。除此之外, 应该建立多元化的监督机制, 包括来自政府和社会的监督。政府的监督可以通过立法及行政手段实现。如制定规范市场主体行为和市场管理方面的法律, 通过政府审计、工商及税务部门根据国家的相关法律, 对水权交易进行监督。同时, 政府应当在建立相应违规罚则的基础上, 加大对违规交易的处罚力度。社会监督则需要社会中介组织及公民的广泛参与, 可以考虑规定对水权交易活动进行充分的信息披露, 赋予公民在一定期限内就特定交易提出异议的权利, 期满无人提出有效异议, 才是水权交易成立的必要条件。

政府不仅要在水权交易过程中发挥应有的规制作用, 还要加强对水资源市场化运作的宏观调控。从技术上, 政府应该担起应负的社会责任, 建立水资源利用和环境影响的标准体系, 制定有力的水体监测措施和定期发布水权交易相关信息, 确保水权交易市场机制高效运作, 促进水权交易的有效实施。水权交易活动必须接受政府的监督和调控, 水权交易要依法进行登记, 并报经相关水行政主管部门和环境保护行政主管部门审核。只有这样, 才能维护水权交易市场的效率和公正, 确保水权交易政策与自然资源管理政策的一致, 打破水权交易的流域、区域和行业封锁, 最大限度地减少和消除交易对国家和地区的发展目标、环境目标的影响以及对国家和地区的影响, 促进水资源的优化配置与可持续利用。

参考文献

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[3]李燕玲.国外水权交易制度对我国的借鉴价值[J].水土保持科技情报, 2003 (4) .

构建我国水权交易制度的法律思考 篇8

一般认为水权是以水资源的所有权为基础的一组权利, 从民法的角度看, 水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。水权交易是水权主体对自己权利的一种处分, 指国家将国有水资源使用权在一定期限内出让给水资源使用人和水资源使用人依照法律规定, 将自己合法取得的水资源使用权在不损害第三人利益的前提下, 通过谈判、拍卖或其他合法方式全部或部分转让给他人的行为, 它与土地转让是相分离的。在水资源时间、空间分布不均匀, 城乡配置不合理的前提下, 通过进行水权交易, 能够有效地提高水资源的利用效率, 从而促进社会经济的迅速增长。

一、国外水权交易典型制度及启示

(一) 澳大利亚

澳大利亚是水资源相对短缺的国家, 其最早的水权交易制度来源于滨岸权制度。上世纪初, 联邦政府通过立法, 将水权与土地所有权分离, 明确水资源是公共资源, 归州政府所有, 由州政府调整和分配水权。跨州河流使用水, 由联邦政府和各州达成分水协议。澳大利亚各州水权制度有很大的相似性, 其中最为典型的是维多利亚州。该州的水所有权归州政府所有, 水的使用权出让给具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司以及个人。水使用权出让过程中, 由州政府委托自然资源和环境部组织调查组, 调查研究考虑对受让人申请的意见, 决定批准或不予批准。近年来, 澳大利亚昆士兰州开始实施流域性的总体水资源规划, 用水许可证逐步改变为水分配办法, 即水量分配, 且水量分配与土地分离, 并可在市场进行交易, 多余水量归大坝所有者, 水量分配通过签订合同确定下来。澳大利亚的水权交易始于20世纪80年代, 在不断的发展中, 澳大利亚的许多州已形成了固定的水权交易市场, 大大提高了水资源的配置效率。但是由于生态、环境目标、气候, 以及过高的水价格和交易成本的因素, 澳大利亚的水权交易市场呈现的特点是:短期水权市场发展较快, 长期水权市场发展缓慢。

(二) 美国

美国的水权交易制度通常由州法规进行界定。在美国东部、东南部和中西地区, 多采用的滨岸权原则, 规定滨岸土地都有取水用水权, 且所有滨岸权所有者都拥有同等的权利, 没有多少和先后之分。而美国西部则采用水权优先占用体系, 规定边界内的水资源为公众或州所有。在州政府水资源所有权下, 水权分配是对水资源的使用权的分配。美国的水权交易起步较早, 但建立水权交易制度的也只是西部几个州。其中因缓解用水压力, 美国加利福尼亚州推广的“水银行”措施, 促进了水资源的合理配置。尽管美国西部的水权系统发展比较完备, 但目前还没有建立起水市场。其中的原因是在水权交易中, 买方承担的行政性交易成本以及有卖主承担的政策性交易成本过高, 影响了水权的收益, 从而影响了水权交易的活跃程度。

(三) 智利

智利是水资源相对短缺的国家, 其国家法律明确规定, 水是公共使用的国家资源, 但根据法律可向个人授予永久和可交易的水使用权。现有的水使用者可以免费获取地面和地下水的财产权利, 新的和未分配的水权通过拍卖向公众出售。在智利, 公众获取的水权必须在公共登记处注册。永久性的消费性水权是按照用水体积来划分, 当永久性水权不能满足所有水权拥有者时, 将可利用水按比例进行配置。获取非消费性水权 (例如水力发电) 必须征得水所有者的同意, 非消费性用水必须保证水质并且所用水必须返回指定的地点。水权的监控、分配和实施由水管理协会负责。除了一些大坝以及和它们相连的主运河, 智利所有的水利设施都由水使用者所有和运转。智利水权制度的改革得到广大用水户的支持。在智利水权不仅可以买卖, 而且还可以作为抵押品和附属担保品, 也就是说, 不仅存在水权出让和转让市场, 而且存在水权金融市场。用户个人拥有的水权, 可作为抵押标的物进行抵押, 从有关金融机构获得抵押贷款, 用于水利建设。

(四) 外国水权交易的启示

长期以来, 我国面临水资源短缺, 地区分配不均, 水资源供求失衡的诸多问题, 尤其值得注意的是, 在我国许多地区存在着水资源短缺与用水浪费并存的现象。用水效率低, 特别是农业用水与工业用水, 农业灌溉用水定额和工业万元产值取水量远远高于一些发达国家用水水平。随着我国社会经济条件的进一步发展, 水资源的需求将更加紧迫, 在现有水资源可开发利用条件下, 需要对水资源进行优化配置, 而水资源的优化配置是以水权管理和市场经济为基础的。要建立起符合我国国情的水权交易制度必将是一项巨大且十分复杂的系统工程。对此, 国外水权管理的经验无疑给我们提供了宝贵的借鉴之源。上文简单罗列了澳大利亚、美国、智利三国的水权交易制度。结合三国制度, 我们可得启示如下:水资源的分配实际上是一种利益分配, 既可以通过市场也可以通过非市场来解决, 在充分掌握水资源的使用形态及数量上, 分清水权主体的相应权利范围, 在加强流域和区域统一管理的基础上, 通过引入准市场机制的思路来充分发挥价格信号的作用, 实现水资源的可持续利益, 通过不断的制度创新和制度变迁, 形成比较成熟有效的新的流域水分配水管理模式, 并逐步以法律法规的形式固定化。

二、构建中国水权交易制度应注意的问题

1.尽快在全国范围内理顺统一的水资源管理体制, 明确国务院水管理部门和区域水管理部门的责任划分

各国的实践也证明, 对水资源统一管理不仅符合水的自然属性和规律, 还有利于管水效能的提高, 同时也“只有国家才有权力、有能力对涉及国计民生大业的水资源进行有效地宏观调控和优化调配”。而我国在2002年《水法》颁布以前对水资源采用的是统一管理与分级、分部门管理相结合的体制。在《水法》颁布后才打破过去那种“多龙治水”的局面。目前我国各地在水管里实务中也在积极推进流域水资源统一管理的体制, 并初见成效。连年断流的黄河, 在加强了流域水资源的统一管理、统一调度后, 2000年干旱之年实现了上世纪90年代以来第一次全年不断流;黑河第一次实现省际分水, 缓解了下游的供需矛盾;塔里木河两次通过博斯腾湖向下游输水, 挽救濒临绝境的生态。这充分体现了实行流域统一管理的优势。

2.在明晰水权的基础上确定水权交易制度的基本内容, 重视国家政策的指导作用

健全的水权交易制度是进行水资源管理工作和规范水权交易市场的基础, 它直接关系到一国的水资源能否得到合理规划利用与可持续性发展。但凡水权交易发达的国家必然有完善的制度进行规制, 以保证水资源的科学调配。无论美国、英国、法国等发达国家, 还是墨西哥、印度、智利等发展中国家, 它们均形成了较为健全的水权交易法律和制度体系。另外, 这些国家在建设水市场的过程中也非常重视国家政策的指导作用。澳大利亚及新西兰农业与资源管理委员会相继研究发布了《水分配与水权——实施水权的国家框架》 (1995年10月) 、《地下水的分配与使用——澳大利亚地下水管理改进国家框架》 (1996年12月) 等政策立场报告, 对如何贯彻实施水权框架特别是水权分配提出了具体的指导意见和建议, 大大促进了澳大利亚各地水分配及水权综合体系的建立。在我国, 水利部于2005年1月11日颁布了《关于水权转让的若干意见》和《关于印发水权制度建设框架的通知》, 其中对水权交易的有关内容作出了相关指示。这两个文件的出台, 是我国水权制度建设中的重要事件, 并为我国水权交易制度的发展指明了方向。依我国目前的情况来看, 因为水权交易制度的出台尚需一个过程, 因此更应当重视国家政策的指导作用。

3.理清政府在水权交易中的作用及角色定位

根据国外的经验, 不规范的水权交易不仅会产生无效配水而且会拉动贫富差距。例如, 南亚一些地区, 自己拥有深井的富裕农户以垄断价格向邻近穷困农户收取水费, 使农作物产值中的水低价于按机会成本确定的水价, 加重了不平等收入。无序卖水还会导致地下水的过量开采。在我国的水权交易过程中, 应当有政府的适当干预。首先水资源的经济性与公益性属性要求政府干预水权交易。水资源作为一种共有资源, 具有明显的公益性, 而共有资源是指有竞争性但无排他性的物品。因此, 为防止“公地悲剧”的产生, 决策者——政府必须关注水资源的利用情况。其次, 水权交易市场本身的弱点需要政府的干预。在运用市场机制配置水资源的时候, 不可避免会产生水市场的垄断、水资源使用的外部性、水权交易中的信息不对称等问题, 如果对这些问题不加以干预, 将严重影响水市场的公平与秩序。因此, 为了弥补水市场的失灵, 政府应当进行干预。

4.明确水权交易过程中可能产生的各种利益冲突, 以便制定合理有效的水权交易制度, 确保水权交易规范、有序地进行

水权转让可能造成水权人与社会公共利益间的冲突, 水权转让双方之间的利益冲突, 中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府, 甚至地方政府内部间的利益冲突, 水权转让方与第三方之间的利益冲突, 以及伴随水权转让产生的经济利益与环境利益的冲突。国外的水权交易制度都十分注意水权交易利益冲突的化解与防范, 例如在澳大利亚, “每个州的水法都对水权交易程序和买卖合同中的有关内容作出了规定。水交易必须以保护河流基本生态环境和对其他用户的影响最小为原则”。因此, 在构建我国的水权交易制度前, 有必要对我国水权交易过程中可能产生的各种利益冲突进行充分了解。

三、构建中国水权交易制度之设想

(一) 理顺水资源管理体系

在过去的计划经济体制下长期形成的水资源统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式和运行机制, 是导致我国当前水资源管理体制的所有权、行政权和经营权混乱, 以行政权、经营权管理代替所有权管理, 政企不分、事企不分的直接根源, 也是建立我国现代水权制度的体制障碍之一。实践证明, 职权交叉、多元分割、政出多门、“多龙管水”的水资源分割管理体制, 既不利于水资源的优化配置、高效利用、有效保护, 又不利于水资源的综合治理与开发, 发挥其综合功能和综合效益, 更不利于资源和经济的协调发展。为了切实转变当前水资源管理的混乱状况, 理顺水资源管理体制, 2002年修订后的《水法》明确规定, 国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制, 各级水行政主管部门和流域管理机构负责水资源的统一管理和监督工作, 各级政府有关部门按照职责分工, 负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作, 这就为实现水资源的统一规划、统一开发、统一使用和统一管理提供了有力的法律依据。

(二) 建立水资源所有权和使用权分离的制度

《水法》规定, 水资源属于国家所有, 水资源的所有权由国务院代表国家行使, 国家拥有水资源产权。而根据我国现行法律, 水资源产权是不能进行交易的, 能够参与市场交易的只能是水资源的使用权。因此, 只有首先将水资源所有权与使用权从权能上进行分离, 再通过市场将两者联系起来, 才能实现水资源国家所有制与水资源使用权交易合法性的统一, 从而有效地促进水资源的优化配置和水权交易市场的健康发展。否则水资源所有权人就无法进行水资源使用权的交易和转让, 建立水权交易市场也就无从谈起。我国现行法律还没有规定水资源所有权与使用权分离的制度, 这是建立我国水权交易机制的制度障碍之一, 因此必须在制订与《水法》相配套的法律法规时将这一制度予以明确。

(三) 建立水资源使用权、经营权和排污权依法交易制度

《水法》规定, 国家对水资源依法实行有偿使用制度, 但对水权转让问题暂时未作明确规定。我们认为, 当权利人依法取得水资源的使用权、经营权和排污权全部或部分地进行转让或出卖的权力时, 这种交易必须建立在合法的基础上, 而且受让方最多只能享有出让方依法取得的剩余水资源使用权、经营权和排污权, 如使用期限、使用水量、经营范围、排放总量等。目前学术界对于水资源的使用权和经营权的交易取得了较为一致的意见, 但对于排污权交易探讨较少。所谓排污权交易, 就是排污企业通过污染治理和技术创新将节约下来的水污染物排放量在排污企业之间按照商业价格进行交易。允许排污权交易, 并不意味着排污企业只要有钱就能肆无忌惮地排放污水, 无论“买”“卖”双方, 其交易都只能在水污染物排放总量控制的前提下进行, 并且要保证水资源的环境质量。这种市场化手段不但可以极大地调动排污企业的积极性使其可以选择更有利自身发展的方式主动减排, 而且能大幅度减少污染物排放总量的总体费用。允许水资源的使用权、经营权和排污权依法交易, 有利于水资源的优化配置与可持续利用, 有利于发挥水资源的最大效益, 这是建立水权交易机制最核心的内容。

(四) 修订取水许可办法

国务院于1993年颁发的《取水许可制度实施办法》是我国水权制度的雏形, 它为建立水权制度奠定了良好的基础, 曾有效地遏制了水资源的无序开采, 促进了节约用水和水资源的统一管理。但是本实施办法中“取水许可证不得转让”的规定, 已经成为当前建立水权交易机制的法律障碍, 必须尽快进行修订和完善。首先, 要将水资源的使用权和经营权从法律上予以明确, 允许用水户在不损害第三方合法权益和不危害水环境状况的情况下, 依法转让取水权。当用水条件和水环境状况发生变化时, 可由原发证机构依照法定程序对用水许可证的内容进行修改、调整或注销取水许可证。其次, 国家对用水实行“总量控制”和“定额管理”相结合的制度, 有关部门应根据核定的行业用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量, 制定年度用水计划, 对本行政区域内的年度用水实行总量控制, 以促进各流域和区域水资源的优化配置和合理开发。再次, 根据流域和区域水资源规划以及环境保护的要求确定取水的优先次序, 原则上应按照人类基本生活用水、农业用水、工业和城市基本用水、生态环境基本用水、水产养殖用水、旅游用水、航行和航运用水的顺序确定取水优先次序。最后, 按照批准的用水计划计量用水, 实行计量收费和超定额累进加价制度。只有依法取得取水许可证, 并缴纳水资源费, 才能获得水资源的使用权和经营权。

(五) 构建水市场统一监督管理体系

水权制度 篇9

目前, 我国水电移民主要是采取异地安置移民的办法, 这既打破了淹没区既有的经济社会系统, 也增加了移民安置区的环境、资源容量压力。部分移民不能适应安置区环境、生活和生产方式又返回库区生活, 有些甚至成为流民。民族地区水电移民由于宗教、民族以及生存方式等因素, 异地安置几乎是不可能的事情。在我国东部经济发达地区土地日益紧张, 西部地区广薄, 但生态环境极端脆弱、生存条件较差, 移民难以适应生存比原来还差的生存环境、恋家情结较深的情况下, 单纯依靠重新调整土地和农业生产方式异地安置移民就显示出了较大的局限性。为了较妥善地解决好水电工程建设中的移民问题, 在目前我国移民还没有完善的制度机制和保障手段的情况下, 有必要在国家水权制度下探索和建立就地靠后安置移民的途径和方法。

建立和完善就地靠后安置移民可以减少移民规模, 有效缓解移民压力。大规模的水电移民是库区和安置地政府、水电企业三方的难题, 也是一项重大的民生问题, 更是事关社会稳定大局的政治问题。移民被强迫离乡背井, 大规模的对抗心理下的不合理的经济利益和社会利益诉求令地方政府束手无策。已经日益紧张的土地资源与新安置移民的生存问题令安置地矛盾重重。移民问题不解决, 企业无法开工建设。一些不合理的利益诉求与民族问题、宗教问题互相交织, 成为较大的社会稳患, 还易引发形成较大规模的群体性事件。移民靠后安置不但减少了移民规模, 同时也可以避免淹没线外的房屋拆迁。靠后安置移民, 建立和谐开发水电资源新机制, 可以减少因水电资源开发而带来的不稳定因素。实现水电工程建设和库区经济繁荣与和谐稳定发展, 是水电资源开发必须解决的问题。同时, 在水权制度视角下建立的移民靠后安置机制, 能充分体现国家的水电资源所有权和国家利益, 库区群众能充分享受资源开发的利益, 比较符合我国人多地少的国情和移民工程的实际。

一、现阶段我国移民安置的问题

1.移民思路严重的依赖计划经济路径

1991年, 国家颁布《移民条例》;2006年, 国家又修改颁布了《大中型水利工程建设征地补偿和移民安置条例》, 总体上突出强调了水电建设征地的强制权, 移民群众的参与权、知情权、决策权缺失, 移民的权益仅以听证和听取意见方式体现, 过程参与权和利益保护不完全。移民群体被排斥在移民规划过程之外, 表达意愿的渠道没有法律程序给予保证。[1]移民地区安置选择权是在非此即彼之间的边界界定选择, 带有指令性质。实物的经济补偿存在着普遍偏低的现象, 补偿补助只注重有形的实物, 对品牌培育及无形价值等其他损失则没考虑在内。

2.移民后期扶持法律主体责任错位

修改后的《移民条例》规定, 移民安置主体及后期扶持主体为安置地的地方人民政府。虽然征地补偿和移民安置金划转到安置地政府, 但安置地不是水电资源开发的直接利益的享受者和受益人, 与“谁开发, 谁补偿”原则相悖。安置地在移民安置和后期扶持上, 其主体责任感与移民的预期值会出现差距。随着经济环境和移民生存环境的变化, 移民成本低估带来的安置成本安置地难以承担, 从而造成移民生存预期和移民目标难以实现。

3.异地移民数量大, 贫困群体人口多, 社会隐患大并且突出

解放以来, 我国修建大中小型水利工程共造成2600万的移民异地安置, [2]其中水电移民约1600万左右, 大约有1000多万移民生产生活水平下降, 大约有1/3的移民处于贫困状态, 农村移民年人均纯收入大大低于当地农村的平均水平, 生计得不到保障, 甚至陷于贫困。水电建设使库区淹没, 库区群众数代人积累起来的物质财富和精神财富被毁坏, 被迫迁移到安置区, 移民要融入到安置区的经济、社会、文化和习俗是一个较为漫长的过程, 没有一至两代是不可能完成这个过程的。而事实上存在的政治和经济排斥, 使移民的生存环境进一步被挤压, 环境和生产方式的改变又使移民短时期内难以致富, 部分移民被迫返回原地生存。为了生存, 很多移民开始集中地、有组织地、规模性地上访。一些移民的经济问题与宗教、民族问题紧密联系, 容易被其他别有用心的国际社会利用, 发生社会冲突, 引发更严重的社会问题, 从而造成中国的水电移民是目前社会群体中最不稳定的群体之一。

二、水权理论和水权制度及启示

水权是水利用者按法律的规定或约定从水体中获取水并使用的权利, 是取水权和使用权的统一。[3]水资源具有使用价值和价值, 水资源可以转化为水商品, 水权可以交易和有偿流转。当经济增长与水资源发生矛盾时, 通过水权的合理定价和有偿使用并通过市场手段可以实现水资源的有效配置, 实现其效率最优。

我国的宪法和水事法律制度规定水资源属于国家所有, 国家水权制度是现代水管理的基本制度, 为我国水资源问题的解决提供了一个现实的新途径, 其核心内容是建立水资源国家所有权下的以水权为核心的水资源管理制度。2005年, 国家水利部分别下发了《水利部关于水权转让的若干意见》和《关于印发水权制度建设框架的通知》, 提出了我国国家水权制度建设包括水资源所有权、使用权和水权流转三部分的制度体系, 水权交易制度是水权制度的核心, 明确了必须建立和健全水资源的有偿使用制度, 这标志着我国已完成了水权制度框架建设。

水权理论和水权制度要求在市场经济条件下对水电资源的开发利用进行市场化配置, 并为此提供了理论依据和制度支持。在我国社会主义市场经济已建立并日益完善和水资源国家所有条件下, 水资源有偿利用制度要求水能资源的开发利用也必须实行使用者付费制度, 将水资源的国家所有权转化为开发企业的个人使用权, 任何水电开发企业不能无偿占有和使用水电资源, 水权制度应成为水能资源管理的重要途径, 这同时也可为水电移民的就地靠后安置提供主要的经济保障。

三、利用水权制度实现水电移民就地靠后安置的思路

1.建立和完善市场化配置水能资源即水能水权机制

将水电资源全面推向市场, 一律实行公开招、拍、挂, 通过市场途径获取水电资源使用权, 水能资源成为企业的生产资料, 水能水权费用应作为水电企业的生产资料进入水电生产成本。改变目前大中型国家水电开发企业无偿获取水电资源的做法, 实施与其他如民营资本一样的开发水电资源的有偿利用制度。

2.依据经批准后的设计水能资源量核算招、拍、挂的水电水权费用

水能水权费用由两部分组成, 一部分为国家水能水权所有权费用, 另一部分为库区的生态环境补偿费用和库区群众生产发展和生活扶持费用。[4]由于经济和技术原因, 水能水权费无法进行完全成本法核算, 只能由国家确定一个准市场价格。为便于计算和操作, 将水能水权费转化为千瓦小时进行计算。目前, 我国还没有统一的水能水权费用标准, 一些地方在水电资源开发中收取水资源费代替水能水权费, 为每千瓦时0.0025～0.005元。[5]在现有经济技术条件下, 水能水权费用基础价格在0.003～0.005元之间较为合理, 并随电价的升降按比例进行调整。

3.建立以库区淹没区的群众为主体的水能水权费用分配机制

本着国不与民争利的原则, 在移民的初中期, 水能水权可以全部用于库区移民群众的生产和生活扶持, 将原来需大规模移民安置的淹没区群众靠后就地进行安置, 利用水权制度建立一个靠后安置移民的长期补偿机制, 使就地安置群众有一个可靠、稳定的预期收入, 让淹没区群众用国家的水能水权费和赖以生存的环境资源换取基本的生产和生活保障, 从而实现水电资源开发企业与淹没区群众结成利益共同体。

4.建立合理的水能水权费用分摊机制

水电资源进入水电企业生产成本, 将会增加水电开发企业的负担, 增大单位电量的成本。本着谁受益、谁负担的原则, 应由水电企业、电网公司、用户三方合理分摊, 水电企业承担水能水权费的30%, 电网公司承担水能水权费的20%, 用户应承担水能水权费的50%。

5.建立和完善就地后靠移民的社会保障体系

妥善解决移民的生存与发展问题, 使移民的长远生计有保障, 在长期补偿的基础上, 完善社会保障机制是保障移民长远生计的必要补充。对符合条件的淹没区靠后安置的群众全部纳入城镇和农村最低生活保障范围, 做到应保尽保。同时, 全面实施新型农村社会养老保障制度, 所有参保人员个人缴纳费用设定基础标准为每年300元, 个人出资多缴不设上限。全面实施新型农村合作医疗保险, 以解除就地安置移民的后顾之忧, 保证靠后安置移民老有所养、病有所医。

6.大力发展库区小城镇建设和第三产业

结合城镇和厂、矿企业搬迁, 适度、集中的发展移民集中居住小集镇, 发展商贸业、加工业和水电旅游业, 解决部分后靠移民的就业问题。同时, 大力实施劳务输出战略, 集中培训青壮年劳动力, 向库区外大力输出合格劳动力, 增加安置后移民的家庭收入。移民群众在此基础上, 进行自我积累, 在一系列富民政策下, 迅速增加收入, 提高生产生活水平。

四、以三峡移民为例的个案假定分析

举世闻名的三峡工程, 其移民规模为世界之最。水库正常蓄水位175米, 总库容393亿立方米, 淹没陆地面积652平方公里, 总装机量达到1820万千瓦, 多年平均发电量为847亿千瓦时, 淹没区主要涉及重庆、湖北两省市, 规划移民130万人, 最终移民为113万人, 从1984年至2009年工程竣工, 移民时间长达25年。

假定三峡水电工程水能水权费按千瓦时0.003元收取, 按平均发电量847亿×0.003元计算, 年水权费为25.41亿元, 按人均年2500元计发生活补助费 (已超过库区群众的年均纯收入) , 按500元标准缴纳养老和医疗保险费用, 利用原来的房屋拆迁及安置费用靠后建设小集镇可以安置84万人的淹没区移民, 三峡工程实际上异地移民安置仅剩下30万人左右, 极大的减轻了水电工程建设的移民压力。

五、结论

在水权制度理论下, 完善水能水权有偿利用制度, 为库区移民安置提供了经济支持, 以人为本的科学发展观、努力构建和谐社会的理念为移民共享资源开发的利益提供了思想基础。移民群众对安置方式和安置地点有了更多的选择, 有利于调动移民的积极性。移民群众从水电资源的开发中获得较稳固的利益分配收入, 提供较稳定的生活保障, 解除了他们的后顾之忧, 从而成为水电资源开发的主人, 自觉地成为水电工程建设的主体部分, 对缓解移民外迁压力、和谐开发水电资源、促进库区的繁荣与稳定, 有积极的意义和作用。社会主义市场经济的建立和国家实施的资源有偿利用制度又为实施水能水权制度和后靠安置移民创造了环境条件。库区群众就地修复精神家园, 不改变移民的风俗习惯、风土人情, 特别是民族地区移民不改变宗教信仰环境和特有的生存环境, 群众生有所为、老有所养的以人为本的科学发展观得到最大体现。因此, 在水权制度视角下实施水电工程移民就地靠后安置具有极强的现实性、针对性、指导性和实践性。

参考文献

(1) 庄万绿.四川民族地区水电工程移民政策研究[M].北京:民族出版社, 2007.

(2) 王应政.中国水利水电工程移民问题研究[M].北京:中国水利水电出版社, 2010.

(3) 马国忠.关于水权概念的探讨[J].水利经济, 2007, (04) .

(4) 马国忠.水权制度与水电资源开发利益共享机制研究[M].成都:西南财经大学出版社, 2010.

水权制度 篇10

一、智利水权管理

1、水权分配。

1984年水法规定水是国家的公共资源, 允许个人有永久用水和转让水的权利。智利无节制地分配初始水使用权的做法, 很快就引发出了一些问题, 比如积累一些水权用于囤积、投机, 或作为阻止竞争对手进入各种市场的一种手段。针对水法存在的上述问题, 智利于2005年再次对水法实施了修订, 修订后的新水法涉及到的社会公平和环境可持续发展问题。

2、管理机构。

智利水权管理涉及国家水董事会、法院和用水户协会。国家水董事会主要负责收集和管理水文数据、监督大坝等大型水工建筑物的建设、管理公共水权和用水户协会登记等。但在对私有水权管理方面, 国家水董事会几乎没有任何权利, 大部分水管理的决策由用水户协会做出, 当水权交易损害第三方利益时, 受害方只能向法院提出申诉, 由法院进行审理。

二、智利的水市场改革

智利是在水资源管理中鼓励使用水市场的几个发展中国家之一。智利1984水法首次提出水权交易的完全市场化, 要求政府尽少干预私有水权、保护私有水权、减少交易成本和交易壁垒, 认为自由市场会使水权价格合理化, 可以增强人们节约用水的动机。为了加强对水权交易中公众利益的保护, 2005年新修订的水法在社会公众参与水市场管理方面作了特别规定, 极力鼓励用水户参与公共决策, 允许成立地下水用水户协会, 并准许水管理社团成为法定实体, 试图在公共利益与个人权利之间, 以及社会生产与环境保护之间, 建立一种更加稳定的平衡。智利水权交易类型主要有三种:农业用水户之间的短期交易、农业用水户之间的长期交易、农业与城市之间的交易。为了确保水权交易中第三方的利益不受侵害, 在水市场管理方面, 智利成立了水董事会, 以全面负责水市场的运作。而各地区的水市场管理则由该地区用水户协会具体负责实施。

三、智利的水权交易价格

智利水权交易价格会随着交易主体、地区、气候条件、收益预期、交易成本等因素的变化而发生很大变化。对于农场主之间的长期交易, 水权交易平均价格水平通常为:北部沙漠地区 (年降水量0~50mm) 2, 500美元/ (L·S-1) , 半沙漠化地区 (年降水量50~200mm) 2, 000美元/ (L·S-1) , 中央地区 (年降水量300~1, 500mm) 500美元/ (L·S-1) 。而在智利南部地区 (年降水量1, 250~1, 800mm) , 由于农场主在各自的水权范围内都可以很容易地从河流中取得水, 所以这一地区的水权交易非常少。

农业和城市的水权交易通常是在城市周边的农场主与城市公用事业公司之间进行, 由于农场主可以很好地得到市场上有关价格的信息, 相对于城市购买者而言, 农场主几乎不存在信息上的劣势。智利各地区的农业与城市水权交易价格差别很大, 首都圣地亚哥平均950美元/ (L·S-1) ;北方沙漠地区2, 000~3, 800美元/ (L·S-1) ;半沙漠化地区1, 800~2, 500美元/ (L·S-1) ;中部地区与圣地亚哥几乎一样;而南部地区由于降水丰沛, 水权交易价格则有不同程度的下降。

四、智利水权制度的主要经验

1、重视初始水权分配的公平性。

智利政府深刻地认识到, 要成功地实施水权交易, 其首要条件是要确保初始水权分配的公平性。智利在实施初始水权分配时, 特别强调分配的公平性, 在尊重历史用水的基础上, 实施了集中水权的重新分配, 并由国家公共部门对初始水权的分配情况进行登记。

2、选择建立合适的水权体系。

智利在建立水权制度时选择了比例水权体系。根据比例水权的特性, 无论是丰水年还是枯水年, 所有水权拥有者都可以拥有一定份额的水量。比例水权体系较之其他水权体系更灵活, 采用比例水权体系的水权市场也更容易操作, 在水资源短缺的情况下更公平。智利的比例水权体系在促进水市场发育和公平分配短缺资源方面发挥了重要作用。

3、尽可能减少水权转让对地区经济产生的负面影响。

在水权被转出的地方, 如果灌溉面积或农业生产活动减少了, 那么就有可能导致与此相关的经济活动或产权税的降低, 水权转让就有可能对当地经营活动、当地政府的财政能力和公共服务能力产生损害。另外, 水权的永久转让还有可能制约转让地未来经济发展。对此, 智利政府都予以了充分的重视和考虑。

4、加强对环境的保护。

智利在水权和水市场改革中充分考虑了对环境的保护, 这一点在2005年水法中得到了充分体现。根据2005年水法规定, 水董事会在建立新水权时必须对环境问题加以考虑, 特别是要确定河流生态流量和保证地下水管理的可持续发展。

5、充分发挥用水户协会的作用。

在智利, 强大的用水户协会在水资源分配中发挥了重要作用, 用水户协会负责管理水利设施, 监督水资源的分配, 并对一定条件下的水权转让进行审批, 为水权转让相关利益各方提供了协商的平台, 化解了各类水事冲突。

6、实施了水利设施和供水服务的私有化。

智利对于水资源和水利设施的管理实施了最彻底的私有化改革。除了水利设施的管理转交给用水户协会之外, 城市供水服务也实行了私有化。智利私有化的水资源管理不仅提高了城市和农业的用水效率, 而且还极大地减少了财政补贴, 使得政府有精力对特别贫困的城市居民和小农场主进行目标补贴, 以提高他们购买水权的能力。

五、智利水权经验对我国的启示

通过对智利有关情况的研究可以看出, 其水资源管理体制改革的基本特点为:首先根据本国国情制定改革的目标与相应的政策法规, 在此基础上, 对一些适合本国国情的方法与理念进行引进、吸收、消化、创新, 并在本地化应用中提高, 最终找出一套符合本国具体条件的管理模式。

当前, 我国水资源管理方面的一个主要缺陷在于水资源的所有权与使用权与经营权界定模糊, 具体表现在中央与地方之间, 以及各种利益主体之间的经济关系缺乏明确的界定, 权责不明, 水资源分配制度僵化, 以计划手段为主, 没有合适的再分配制度。借鉴其他国家的成功经验, 我国应该建立健全一套既符合中国国情又科学合理的水权体系。在建立我国的水权管理体制中, 可以采取以下措施:

1、划分水权层次和制定管理措施。

对水权依法进行明确界定, 首先强化水资源归国家所有的概念, 并对相关的管理权、使用权、经营权等进行界定, 然后再对水资源的基本需求、生态需求和经济需求进行区分。基本需求是指满足人类生存与发展所必需的水量, 这部分需求必须无条件满足, 每个地区按人口计算的水资源基本需求在水资源配置中必须优先满足。生态需求是维持生态系统和水环境所必需的水量, 也应当由国家保证。只有经济需求可以通过市场进行转让和交换, 这也是此后有可能用市场形式进行调节的部分。

2、水资源评价。

通过水资源系统的动态评价预测不同时段、不同流域和区域的水资源可利用量, 建立水资源配置的宏观指标体系及微观定额体系, 为水权初始分配奠定基础。

3、水权初始分配。

由于我国实行的是以公有制为主体, 多种经济形式并存的社会主义市场经济体制, 土地和水资源等基本生产资料都归国家所有, 因此可以根据国家水资源配置的宏观指标体系及微观定额体系对水资源进行初始分配 (水使用权的初始分配) 。水资源的初始分配可以由国家所有权代表——国家水事务主管部门出面, 协同有关地方政府以国家安全、优先权和共同发展、可持续发展为原则进行。

4、建立科学、合理、有效的水权管理监督机制。

建立健全有关制度与法规, 并建立相应的水权管理机构;水权管理可以由各级水管部门承担, 也可以根据不同地区、不同情况创建新的专管机构。

5、建立符合中国国情的科学合理的水权交易体系。

水权制度 篇11

关键词 流域；二维水权；初始配置；双层优化模型；交互式迭代

中图分类号 TV 213.4 文献标识码 A 文章编号 1002—2104（2012）10—0026—09 doi：10.3969/j.issn.1002—2104.2012.10.005

水资源是人类生存和社会、经济、生态环境之间协调发展的基本要素和战略控制性资源。伴随中国的人口增长和社会经济发展，水资源的约束与环境压力日益凸显，水资源已经成为21世纪中国最为稀缺的自然资源之一。明晰水权①已成为中国深化水利改革，提高水资源利用效率，实现水资源优化配置的必要前提。水权管理的关键和难点是水权的初始配置。流域初始水权配置属于多地区政治协商、多部门共同参与、工程技术支撑、经济—社会—生态多目标集成的复杂系统决策问题。党的十七大报告提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。流域初始水权配置过程主要分为三个阶段，正确处理公平与效率的关系。首先，流域水行政主管部门根据各地区经济社会与水资源情况，提出初步的技术分配方案。其次，各地区、各用水部门对初步分配方案进行政治民主协商，并将协商结果反馈给流域水行政主管部门。最终，由流域水行政主管部门通过政府仲裁确定最终的分配方案。本文尝试研究流域初始水权配置的双层优化模型，为相关决策者提供理论支持。

1 文献回顾

目前，针对流域初始水权配置理论与实践工作，国内外学者们已进行了开拓性的探索。国外学者主要根据具体国家和地区的社会制度、水资源情况、文化传统，沿袭了占用优先[1] 、河岸优先[2] 、条件优先[3] 和惯例[4] 等具有各自历史合理性的分配方法，通过立法和过程模拟进行流域初始水权分配研究。Howe C.W.[5] 提出遵循灵活性原则、安全性原则、可预见性原则、政治的和公众的接受性原则，进行流域初始水权分配的方法。Tracy[6] 建立了干旱期地表水与地下水水权管理模型，认为当地表水和地下水有水力联系时，通过地表地下水流模型可以确定流域中每一个井的有效引水量；Thurin和Steven[7] 建立了PROSIM模型，利用相关气象、水温、土地应用和系统数据来描述和模拟韦伯流域。模型可以连续地计算整个河系的可利用水量和基于优先顺序的水分配量。Jerson Kelman[8] 讨论了弱肉强食法则、线性配给制、时间法则和经济效益等几种分配机制，提出了基于不同用水户的机会成本的分配模型。Lizhong Wang，Keith W.Hipel等[9—12] 提出基于均衡水权的合作式水资源配置模型，研究分析了三种水权分配模型，即优先占用权配置模型、河岸水权配置模型以及字典式极小极大需求短缺比率模型。基于我国的国情水情，流域初始水权配置的公平与效率焦点问题在我国仍处于探索阶段，国内学者主要是通过系统地设计一套水权分配指标体系，确定不同用水部门的用水优先序位规则与发展目标，建立综合指标评价模型[13—16] 、多目标优化模型[17—22] ，对流域内各地区、各用水部门决策实体之间的水权进行分配，并在黄河、塔里木河、大凌河、抚河流域实践应用。2000年，胡鞍钢等[23] 首次提出中国水利改革发展转型期“准市场”水资源配置模式，在水资源配置过程引入政治民主协商机制，加强各用水决策实体之间的民主协商。基于此，吴丹等[24—29] 首次提出初始水权配置的主从递阶思想，并将民主协商过程用理论模型概化，建立了不同地区、不同用水部门之间的协商判别准则与双层优化模型，正确处理水权分配过程的公平与效率，从而保障获得的分配方案易被各用水决策实体接受。此外，王宗志[30] 首次提出将水量权与排放权有机结合，建立了二维水权理论分配模型，但分配实践过程缺乏政治民主协商，无法体现满意的分配方案。

吴 丹等：基于双层优化模型的流域初始二维水权耦合配置

中国人口·资源与环境 2012年 第10期鉴于流域初始水权配置理论与实践，本文将流域初始取水权与排污权作为研究对象，针对流域初始二维水权分配方法存在的缺陷，探讨流域初始二维水权耦合分配机制与分配模型。流域初始水权配置实质上分为两个层次，各地区分配作为第一层次，各部门分配作为第二层次，各部门用水受到各地区水权分配额的限制。即形成以各地区分配为主、各部门分配为从的主从递阶分配过程。根据流域初始水权配置的主从递阶思想，首先，将流域整体的经济、社会以及生态环境的最佳综合效益作为流域第一层次的优化目标，将各地区之间初始取水权与排污权分配的民主协商判别准则作为第一层次的约束条件。其次，将流域内各地区不同用水部门之间的用水综合效益作为流域第二层次的优化目标，将各用水部门的用水需求与纳污限额作为流域第二层次的约束条件。构建流域初始二维水权耦合配置的双层优化模型，同步实现对流域初始二维水权在各地区、各用水部门的分配。最终实现流域初始水权配置中社会、经济以及生态目标的集成化，水资源数量与质量的相统一。并基于交互式决策理论，提出基于满意度的主从递阶交互式迭代算法对流域初始二维水权耦合配置模型进行求解。结合案例分析进一步验证模型有效性。

2 流域初始水权配置的主从递阶双层优化模型构建 流域初始水权配置过程，流域初始水权总量在各区域之间的分配，与各区域经济社会发展和产业结构布局密不可分，流域整体的经济、社会以及生态环境的最佳综合效益必须依赖于各地区各用水部门的发展目标和产业结构布局。流域初始水权配置实质上是以第一层次分配为主、第二层次分配为从，形成一主多从、主从递阶、双层优化的初始水权分配过程。流域初始水权配置的总体目标，即通过流域初始水权在两个层次的配置，严格控制流域用水总量、提高流域各区域、各用水部门的用水效率、限制流域排污總量，促进流域人水和谐社会建设。因此，可建立由上层一人、下层多人构成的，对流域内各区域、各用水部门进行初始水权分配的主从递阶双层优化模型。具体阐述为：

2.1 流域第一层次目标函数与约束条件

假定流域初始取水权总量为W0，流域内第j区域及第l用水部门的取水权分配额为Wj、Wjl（j=1，2，…，n；l=1—5），其中，Wj 1、Wj 2、Wj 3、Wj 4和Wj 5分别表示第j区域的生活、生态环境、农业、工业以及第三产业的取水权分配额；流域初始排污权总量为R0，流域内第j区域的排污权分配额为Rj，Rjl和Rj 4分别表示第j区域生活、工业的排污权分配额（因农村面源污染的计量困难，模型中主要考虑城镇排污量的控制）。

2.1.1 流域第一层次目标函数

式（1）中，F（W）表示流域第一层次的目标函数，即流域整体经济、社会以及生态环境的综合效益，涉及流域整体的经济、社会以及生态环境效益3个子目标：

（1）F1（W）表示流域整体的经济效益，目的是保障流域整体的国内生产总值最大化，其中，fj 1（Wj）=ejWj 3+bjWj 4+cjWj 5，表示流域内第j区域的经济效益，可根据第j区域各用水部门的水权分配额和用水效率予以确定。ej表示第j区域单方水的农业增加值；bj表示第j区域单方水的工业增加值；cj表示第j区域单方水的第三产业增加值。

（2）F2（W）表示流域整体的社会效益，目的是实现流域内各区域之间协调度最大化，其中，fj 2（Wj）=Zj/Z*j∑nj=1（Zj/Z*j），表示流域内第j区域的社会效益，可根据第j区域的水权分配额、排污权分配额予以确定；Zj表示第j区域经初始取水权、排污权分配后，其初始水权配置评价指标值与最优值之间的灰关联程度，可采用灰关联分析法予以确定。

针对流域内各区域初始水权配置评价指标的构建，可通过借鉴水资源综合评价指标体系，在全面深入各区域调研，与各区域利益相关者访谈，征求各区域管理机构和水资源管理领域专家意见的基础上，运用文献阅读法、频度分析法、成果借鉴法、理论分析法、专家咨询法等方法，从社会、经济以及生态环境角度，建立流域内各区域初始水权配置评价指标体系，见表1。

根据表1可知，流域内各区域初始水权配置评价指标体系全面体现了各区域水资源利用与水环境容量利用的承载能力，指标权重可采用熵权法予以确定[29] 。流域社会效益目标F2（W）必须结合流域内各区域、各用水部门取水权分配额、排污权分配额予以确定。

（3）F3（W）表示流域整体的生态环境效益，目的是严格控制流域整体的最大排污量，fj 3（Wj）表示流域内第j区域最大允许的排污量， fj 3（Wj）=Rj。

2.1.2 流域第一层次约束条件

（1）初始取水权分配的约束条件。为了防止流域各区域之间的用水冲突，必须加强各区域之间的政治民主协商，保障各区域的初始取水权分配额与其社会经济发展之间良好的匹配关系。则将各区域之间的民主协商过程用模型概化，流域第一层次初始取水权分配的约束条件可表示为

式（2）中，DWj表示流域内第j区域需水量；ηmin·α（dj，dk）、ηmax·α（dj，dk）是第j区域与第k区域的配水比例下限、上限；ηmin、ηmax称为下限系数、上限系数，可以依据流域和区域的特点，通过专家咨询予以确定，取ηmin=065，ηmax=13。α（dj，dk）表示第j区域与第k区域社会经济综合指标值的比例系数，其中，wi j表示第j区域水权分配第i特征指标权重，C*i j（j=1—n）表示经无量纲化处理的Ci j指标

值，具体指标包括现状用水量、人均用水量、单位耕地面积用水量、人口总量、生活水利用系数、绿化面积、湿地率、污水排放达标率、污水处理率、灌溉面积、农业生产总值、人均农业产值、万元农业产值耗水量、农业水利用系数、工业生产总值、人均工业产值、万元工业产值耗水量、工业水利用系数、第三产业生产总值、人均第三产业生产总值、万元第三产业产值耗水量、第三产业水利用系数。

（2）初始排污权分配的约束条件。为了防止流域各区域之间的水污染排放冲突，基于人口、经济总产值、水资源量（即取水权分配额）等各控制指标的排污权分配额的水环境基尼系数必须控制在合理阈值范围；同时，各区域的排污权分配额必须与其人口、经济总产值、现状排污量以及水资源量（即取水权分配额）等综合指标值之间保持良好的匹配关系。则流域第一层次初始排污权分配的约束条件可表示为

（3）

式（3）中，Gi为基于指标i的水环境基尼系数；R0表示流域允许的最大排污量；Rj表示流域内第j区域排污权分配额；R*j表示流域内第j区域现状排污量。β（dj，dk）表示流域内第j区域与第k区域人口、经济总产值、现状排污量以及取水权分配额的综合指标值的比例系数，其中，εik表示第j区域特征指标权重，B*i j（j=1—n）表示经无量纲化处理的特征指标值。Xi（j）为基于指标的累积百分比，Mi（j）为区域j指标i的值；Yi（j）为基于指标i的初始排污权分配额累积百分比；当i=1时，Xi（j—1）、Yi（j—1）视为（0，0）。在经济学中，由于社会发展的局限性，人均收入的分配不可能平衡，因此基尼系数在0—02的可能性很小，基尼系数的合理范围为 02—04，鉴于取水权分配对排污权分配的影响，取排污权分配基尼系数的阈值μ=04。

结合式（2）和式（3）可知，针对流域第一层次各区域的取水权、排污权分配过程，流域各区域取水权分配额的变化影响着排污权分配额的变化，从而在取水权分配与排污权分配之间形成一种相互制约关系。

2.2 流域第二层次目标规划模型

流域内第区域在获得第一层次的取水权、排污权分配额后，为防止区域内经济用水挤占环境用水、工业用水挤占农业用水等恶性竞争性用水问题，首先必须确定一定的优先序位规则，对区域内各用水部门进行初始取水权分配。即在优先满足生活、生态环境基本用水需求的前提下，保证农业粮食总产量的农业用水使用权，进而对工业和第三产业水权需求量进行分配，以提高区域的国内生产总值。同时，基于等比例削减法[31] ，保障不同区域不同部门排污权限制在合理阈值范围内。鉴于此，基于多目标决策理论，建立流域第二层次的目标规划模型，按照用水优先级别对各用水部门的初始取水权、排污权进行配置。流域第二层次的目标规划模型可表示为

目标规划模型（4）中，用水行业的目标值Zjm（m=1，2，…，8）可根据流域第j区域社会经济发展综合规划，通过专家咨询予以确定，其中，Zj 1表示生活用水的目标值；Zj 2表示粮食总产量的目标值；aj表示单方水的粮食产量；Zj 3表示河道外生态环境用水的目标值；Zj 4表示工业生产总值的目标值；Zj 5表示第三产业总值的目标值；Zj 6表示农业生产总值的目标值；Zj 7表示农业与工业结构比的目标值；Zj 8表示工业与第三产业结构比的目标值；d—jm、d+jm表示第j區域第m个目标与目标值Zjm的正、负偏差量。Rjl表示流域内第j区域第l部门排污权分配额；R*j表示流域内第j区域现状排污量；R*jl表示流域内第j区域第l部门现状排污量；R*j—RjR*j表示流域内第j区域排污量的削减率。

将流域第一层次和第二层次的目标函数与约束条件进行耦合，即得到流域初始二维水权耦合配置的主从递阶双层优化模型，流域初始水权配置形成了一主多从、下层相关联、上下层交互作用的双层多目标优化决策过程。

3 主从递阶双层优化模型的求解方法

流域初始水权配置的整体经济、社会以及生态环境的综合效益受到流域第一层次和第二层次取水权分配额、排污权分配额的限制。同时，流域第一层次排污权分配额受到其取水权分配额的限制，为保障流域整体综合效益最佳等优化目标的实现，必须对流域第一层次和第二层次的取水权分配额与排污权分配额进行协同优化。

多年来，许多学者都在试图找到一种双层优化问题的有效解法。主从递阶双层优化是一类具有多决策者参与的、呈递阶结构的二层决策系统优化问题，上层决策者自上而下对下层决策者行使某种控制引导权，表现为“上有政策，下有对策”博弈的主从递阶决策。主从递阶双层优化模型是一个复杂的优化模型，上层和下层规划问题都有各自的目标函数和约束条件，上层规划问题的目标函数和约束条件不仅与上层规划问题的决策变量有关，而且还依赖于下层规划问题的最优解，而下层规划问题的最优解又受上层规划问题的决策变量的影响。求解主从递阶双层优化问题的方法很多，主要可以分为以下几类[32] ：极点搜索法、下降法和启发式算法、智能算法及内点法。交互式决策方法属于极点搜索法之一，是一种需要决策者持续参与决策过程，并由分析者将决策者的偏好趋向反映到决策模型中，最后得出最满意决策方案的方法，因其固有的灵活性（柔性）越来越受到人们的重视。基于交互式决策理论，针对流域初始二维水权耦合配置的主从递阶双层优化模型，可构建基于满意度的主从递阶交互式迭代算法，通过多轮交互式迭代过程，求解流域初始二维水权耦合配置模型。基于满意度的主从递阶交互式迭代算法的基本步骤为：

步骤1，置t=1。

步骤2，根据流域第一层次约束条件中的式（2），随机确定决策变量Wj的初始值Wtj；

步骤3，基于决策变量Wj的值Wtj，根据流域第一层次约束条件中的式（3），随机确定决策变量Rj的初始解Rtj。

步骤4，根据决策变量Wj和Rj的初始解Wtj和Rtj，将其代入流域第二层次目标规划模型（4）中，获得决策变量Wjl和Rjl的初始解Wtjl和Rtjl。

步骤5，根据初始解Wtj和Rtj、以及初始解Wtjl和Rtjl，将其代入流域第一层次目标函数中，得到流域整体经济效益F1（W）与生态环境效益F3（W），并结合表1，确定流域整体的社会效益F2（W），即流域各区域之间的协调度，转至步骤6。

步骤6，根据确定的流域第一层次各目标的取值F1（W），F2（W），F3（W），由流域机构提出流域内各目标的期望水平值maxFi（W）和允许最低水平值minFi（W），建立单目标满意度函数，以及流域整体经济、社会以及生态环境的综合效益满意度函数，即

式（5）—（6）中，μ1（F（W））表示第t轮流域整体经济、社会以及生态环境的综合效益满意度函数，其中，w1、w2、w3表示经济、社会以及生态环境目标满意度函数的权重，共同影响着流域经济社会的可持续发展，因此，可令w1=w2=w3=13。μ1（F1（W））表示第t轮的单目标满意度函数，其中，流域整体的经济、社会目标函数为效益型目标函数，可利用公式（5）计算其目标满意度；minF1（W）和maxF1（W）可结合流域社会经济发展综合规划，通过专家咨询予以确定；社会目标函数主要通过流域内各区域之间的交互协商，确定各区域之间的最低协调度minF2（W）与最高协调度maxF2（W）；生态环境目标函数为成本型目标函数，可利用公式（6）计算其目标满意度。minF3（W）和maxF3（W）可结合流域水环境容量，通过专家咨询予以确定。

若满足

式（7）中，δ1、δ2、δ3分别表示流域整体的经济目标满意度μ（F1（W））、社会目标满意度μ（F2（W））以及生态环境目标满意度μ（F3（W））的最小约束；μi（i=1，2，3）可通过专家咨询法，由流域机构予以确定。一般情况下，取δi（i=1，2，3）=0.8。

转至步骤7。若不满足式（7），转至步骤8。

步骤7，由流域机构评价该综合效益满意度，若满意，则停止，所求解即为原双层优化问题的最终满意解。若不满意，置t=t+1，将流域整体的综合效益满意度μ1（F（W））加入流域第一层次约束条件中，结合式（2）和式（3），形成新一轮的流域第一层次约束条件（即μt+1（F（W））≥μt（F（W）），目的是保证双层优化过程始终在流域第一层次与第二层次的交互式寻优路径上），转至步骤7，继续寻优，采用“自上而下”的方式对流域第一层次与第二层次决策变量进行重新分配，直至流域整体满意为止。

步骤8，加强流域内不同区域之间的交互协商，对流域第一层次决策变量Wj和Rj的值Wtj和Rtj进行适应性调整，分析决策变量Wj和Rj的值Wtj和Rtj可适当增加或减少的迭代量ΔWj和ΔRj；在此基础上，对流域第二层次决策变量Wjl和Rjl的值Wtjl和Rtjl进行迭代调整，返回步骤5。其中，流域第二层次决策变量迭代调整过程可表述为：

基于流域第二层次的六个目标函数值，将流域第二层次初始水权配置的六个决策目标细分为“可适当改进的目标”、“至少应保持不变的目标”、“可适当降低的目标”三个目标子集。假定流域内第j区域不同用水部门的目标调整规则为：①第区域的生活用水部门、生态环境用水部门的发展目标至少应保持不变；②第j区域的农业用水部门在保障粮食总产量的基础上，其配水量Wj 3可适度降低，降低的量为ΔWj 3；③第j区域的工业用水部门的配水量Wj 4可適度增加，增加的量为ΔWj 4（流域内其他区域的用水部门配水量若需调整，则可类似考虑），结合目标规划模型（4），建立交互式目标逐步折衷耦合模型，即

根据式（9），对流域第二层次初始取水权配置的六个决策目标进行适应性调整，最终得到流域第二层次决策变量Wjl和Rjl的值Wtjl和Rtjl可适当增加或减少的迭代量ΔWjl和ΔRjl。

4 案例分析

4.1 基于模型的初始水权配置方案

大凌河是东北沿渤海诸河中较大的一条独流入海河流，也是辽宁省西部最大河流，干流全长435 km，流域面积23 837 km2，其中辽宁省省内面积20 285 km2，占全流域面积的85.1%。省内山丘区面积约占1/4。辽宁省大凌河流域包括辽宁省的锦州市、阜新市、朝阳市、盘锦市、葫芦岛市五个地级市13个县（市、区）。通过《大凌河水资源公报》、《流域初始水权分配理论与实践》[33] 以及调研等方式，针对50%来水频率条件下，规划年2030年流域第一层次和第二层次可分配的初始水权总量W0为128 623.6 万m3，流域第一层次和第二层次可分配的水污染物COD排放总量R0为44 181.7 t/a，现对流域第一层次和第二层次进行初始二维水权耦合分配。规划年2030年流域各地级市初始取水权配置的经济社会发展指标参数值，见表2；规划年2030年流域各地级市用水部门的目标值，见表3。

现状年，流域d1、d2、d3和d5入河COD排放总量分别为92 037 t/a、21 639 t/a、37 501 t/a、1 743 t/a，基于表2和表3中的相关数据，结合流域社会经济综合发展规划要求，根据流域初始水权主从递阶双层优化模型，并结合基于满意度的主从递阶交互式迭代算法，流域第一层次与流域第二层次经多轮交互式迭代次数，得到较为满意的规划年2030年流域初始取水权分配额、排污权分配额。见表4。City 社会经济发展指标值

The soceconomy index value

现状用水量（万m3） 人均用水量（m3/人） 单位耕地面积用水量（m3/hm2） 人口总量 （万人） 生活水利用系数 绿化面积（亩） 灌溉面积 （万亩） 污水排放达标率 农业总产值 （万元） 人均农业产值（万元/人） 万元农业产值耗水量（m3/万元） 农业水利用系数 工业总产值 （万元） 人均工业产值（万元/人） 万元工业产值耗水量（m3/万元） 工业水利用系数 第三产业总产值 （万元） 人均第三产业产值（万元/人） 万元第三产业产值耗水量（m3/万元） 第三产业水利用系数

根据表4，计算得到流域内各区域之间协调度为0999，即流域整体的社会效益满意度为0.999；流域整体的国内生产总值为1 776.73 亿元，即流域整体的经济效益满意度为0.998；由于将水污染物排放总量控制在水功能区纳污范围内，流域整体的生态环境效益满意度为1。则流域整体的综合效益满意度为0.999。

4.2 与水利部试点方案的对比分析

大凌河流域为水利部推广流域初始水权分配试点，根据《水法》规定，经国务院授权，水利部已批复同意实施《大凌河流域省（自治区）际水量分配方案》。主从递阶双层优化模型配置方案与水利部试点分配方案，见表5。

根据表5可知，针对辽宁省大凌河流域初始水权配置方案，相对于试点方案，模型配置方案与其基本吻合，其中，盘锦取水权分配比例存在一定差异性，主要是模型配置方案中盘锦市国家级自然保护区湿地补水量相对较多。根据计算结果可知，模型具有一定的适用性，且进一步验

证了基于满意度的主从递阶交互式迭代算法的可行性。

5 结 论

通过构建流域初始水权配置的主从递阶双层优化模型，对流域第一层次、第二层次的初始取水权、排污权进行分配，体现了流域初始水权分配中数量与质量的相统一，实现了流域内区域之间公平协调发展、区域内用水部门之间协调高效用水，在消除流域内区域之间、区域内不同用水部门之间的用水矛盾、水污染物排放冲突的基础上，保障了流域整体的经济、社会以及生态环境的最佳综合效益。并基于交互式决策理论，提出了基于满意度的主从递阶交互式迭代算法，通过多轮交互式迭代过程，对流域初始水权配置模型进行求解。同时，结合辽宁省大凌河流域初始水权配置，验证了模型的有效性与算法的合理性。

（编辑：王爱萍）

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The Coupling Allocation of Initial Twodimensional Water Rights in Basin based

on the Bihierarchy Optimal Model

WU Dan1 WU Fengping2

（1School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China；

2Business School of Hohai University， Nanjing Jingsu 211100，China）

Abstract According to the strictest water resources management system in China in new era， the bihierarchy optimal model of allocating initial twodimensional water rights among regions and industries is given， based on the ideas of stackelberg alloction and the constraints of total amount control and efficiency control of water resources， and pollutant emission control of COD， to embody maximal economic benefit， coordinative development among regions， and strict control of maximal pollutant emission. Then， integrated objectives of socecoenvironment and unified quantity and quality of water resources are realized， to improve the efficiency of water use and pollutant emission， eliminate the conflict of water use and pollutant emission among regions. According to the interactive decision theory， the interactive iteration algorithm of stackelberg based on the satisfied degree is given， to solve the model. The case further verifies the effectiveness of the model and algorithm.

Key words basin； twodimensional water rights； initial allocation； bihierarchy optimal model； interactive iteration中國人口·资源与环境 2012年 第22卷 第10期 CHINA POPULATION， RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.22 No.10 2012

水权制度 篇12

1.1 指导思想

坚持以科学发展观为指导, 按照强化支农惠农政策、增加国家对农业和农村投入的要求, 改革农业用水管理体制, 加快灌区末级渠系节水改造。建设完成农田水利工程设施, 建立科学合理的终端水价制度, 形成良性的农田水利工程运行管理机制, 以促进农业节水, 切实减轻农民负担, 保障国家粮食安全。

1.2 基本原则

1.2.1 坚持科学发展原则

坚持以人为本、统筹城乡发展的原则, 加大各级政府对农业的投入, 落实城市支持农村、工业反哺农业的“三农”支持政策。

1.2.2 促进节约用水原则

隆德县水资源短缺, 作为第一用水大户的农业用水还比较粗放, 农业水价综合改革的政策措施必须有利于促进节水。

1.2.3 减轻农民负担原则

农业水价综合改革要以不加重农民负担为原则。

1.2.4 保障国家粮食安全

政策要有利于合理配置水资源, 保证农业生产用水, 保障国家粮食安全。

1.2.5 遵循市场经济原则

解决农业用水问题, 既要强调政府的责任, 增加投入, 加大对农业的扶持力度, 又要积极发挥市场配置资源的作用, 建立与社会主义市场经济体制相适应的农业用水管理模式。

1.2.6 综合配套政策原则

农业用水涉及用水管理组织、农田水利工程设施和农业水费计收体系等, 情况复杂, 必须综合配套相关政策, 才能发挥政策的整体效应。

2 组织保障

2.1 加强组织领导, 建设协作机制

工程建设按照“政府主导、财政牵头、水务搭台、部门联动”的组织方式, 以发改、财政、水利、农业四部委联合印发的文件为指导, 各参加单位按照各自的工作职责工作。发改 (物价) 部门负责组织测算农业供水成本, 制定供水价格政策;财政部门负责落实中央和地方财政补助资金, 明确精准补贴, 强化资金监管和绩效评价;水利部门负责确定农业用水总量指标控制, 制定农业用水定额, 明晰农业水权, 实行水权转让, 完善农业水利工程管理体制, 配套计量设施;水务局负责项目的实施, 同时配备技术人员和聘请专家进行技术指导。

按照各部门的工作职责, 细化分解工作任务, 做到目标明确、责任到人, 形成部门之间各司其职、各负其责、密切配合、通力协作的工作局面。为了掌握项目申报及实施, 强化涉及部门之间的协调配合, 及时沟通情况, 协调问题, 发改委、财政局、水务局、农业局根据工作职责, 牵头建立部门联席会议制度, 财政局主要负责人为联席会议的召集人, 各成员单位主要负责人为联席会议的成员。成立联席会议办公室, 督促各项会议决定的落实。

2.2 加强工程建设管理, 保障工程质量

为了高效优质地建设好灌区农田水利工程, 从设计、施工和管理等各个方面建立了一整套的质量保证和监督体系, 并始终贯穿于工程实施的全过程。

项目区内有专业的水利管理队伍, 并且随着近几年农民用水户协会的规范化、标准化建设和运行, 规章制度逐步健全完善, 运行成熟, 自我管理、自我发展的能力逐步加强, 农户参与用水管理的民主性、积极性、主动性不断提高, 具备项目建成后的管理维护能力。

3 政策保障

3.1 完善管护制度, 落实管护责任

项目建成后, 末级工程产权归各协会共同拥有, 由沙塘水利站统一监督;实行行业管理, 由隆德县水务局颁发产权移交证书, 明确末级渠系 (管道) 和供水计量设施等小型农田水利工程产权 (或经营管理权) ;落实工程管护主体为神林村等4个农民用水者协会、沙塘镇十八里等3个土地流转经营户, 负责项目区支渠 (管) 以下末级渠 (管) 道水量计量及计量设施的维修养护、水费的收缴。各级管理单位制定和完善管理规章, 确保管护责任。

3.2 建立健全水费收缴激励机制

隆德县农业水资源短缺, 通过水价经济杠杆调节作用促进水资源的高效利用是重要手段, 是水资源合理配置的途径之一。水费收缴实行测算运行成本水价, 超定额水费加价收取, 实行节水精准补贴政策, 要建立和完善这种补贴激励机制。

3.3 落实管护经费, 保障工程良性循环运行

建立稳定的财政支农资金增长机制, 突出财政支农资金的导向作用, 提高农业资金运作水平。发挥农民群众开发建设的主体地位。末级渠 (管) 系水费实行“专户管理、核准返还、监督使用”的托管办法。即协会以斗渠 (支管) 为单位对收缴的水费设专户管理, 按渠 (管) 核算, 专款专用, 节余可结转下年使用。用水小组不得以任何理由挤占、挪用水费, 违者严肃查处。末级渠系 (管) 水费的所有权、使用权归用水户, 协会应按规定的范围使用末级渠系 (管) 水费, 不得挤占挪用。

年初协会要对协会水费的使用作出计划, 计划经会员代表大会审查通过, 并由监事会审核签字后上报水管单位, 水管单位根据协会工作进度、实际完成任务及工程量考核后, 返还到协会专用账户。

4 宣传引导

农业水价综合改革的根本目的是促进节约用水、减轻农民用水负担、维持灌溉工程良性运行。广泛深入在农村开展节水宣传, 让农民充分认识水资源的稀缺性, 树立“水是商品, 水是农业生产资料”的观念, 提高农民用水付费、节约用水的自觉性。宣传和发动的途径可以多种多样, 通常的做法有召开座谈会、张贴宣传标语、黑板报、广播、电视、印发宣传资料小册子及编制用水户协会明白卡, 通过出动宣传车、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传材料、组织村民学习等方式, 加强对用水农户的宣传, 争取社会各界和用水农户对农业水价综合改革的理解和支持, 形成广泛支持、关心、参与改造的良好氛围, 保障农业综合水价改革平稳顺利实施。

摘要：建立以优化配置水资源、节约用水、提高用水效率和效益、促进水资源健康可持续利用为核心的农业水价形成机制和水价体系, 可以不断提高供水服务能力和用水管理水平。介绍了农业水权制度改革的基本原则和保障措施。