行政复议制度研究

行政复议制度研究（精选12篇）

行政复议制度研究 篇1

一、前言

小学行政管理是小学内部管理机制的重要组成部分, 是小学管理工作的一项基础性工作, 为实现小学的基本职能提供着相当程度的保障与支持作用。小学行政管理制度的实施程度不仅影响着小学生接受的教育水平, 也是衡量小学整体教学科研水平的重要标志。随着新课程标准的推行, 小学行政管理制度的改革与创新逐渐成为我国小学教育系统改革的重要内容, 小学行政管理制度支持并保障着小学生的素质教育培养工作, 在我国教育事业制度化建设缺失的现状下, 完善小学行政管理制度有着独特的指导意义。

二、小学行政管理制度建设存在的问题

(一) 规章制度体系尚不完善

就当下我国小学行政管理制度建设的实际情况看, 小学的行政管理制度建设仍缺乏规范性、统筹性, 规章制度体系尚不健全。对于学校行政工作中的议事规则与章程都没有做出明确的规定, 对于学生管理工作也没有提出具体实施细则, 使行政管理工作的开展存在一定的盲目性。同时各行政管理部门的规章制度存在重复或交叉现象, 严重影响行政管理效率[1]。

(二) 行政管理制度的制定缺乏科学性

行政管理制度作为规范性的指导守则, 指导着学生的日常行为规范与学校的管理工作。其本身应具备制度的严谨性与科学性。然而我国大多数小学制定行政管理制度之前都存在调研不细致、审查不认真的情况, 这些问题导致行政管理制度难以准确把握问题的症结所在, 制定出的制度无法有效地解决日常教学中存在的问题。

(三) 行政管理制度的实行缺乏稳定性

小学行政管理制度在实行过程中存在不稳定的现象, 制度更改存在随意性, 造成小学行政管理制度规范作用与引导作用的缺失。一套完善的行政管理制度虽然需要根据具体教学情况进行调整与修订, 但其修订、调整工作首先应立足于制度的稳定性, 稳定性差、不健全的行政管理制度, 会影响行政管理制度实行过程的整体效率, 也必然影响到行政管理制度本身的权威性。

(四) 行政管理制度缺乏有效的执行与监督

建立健全的行政管理制度, 是小学行政管理制度建设的重要环节, 但并不是行政管理制度建设过程的全部[2]。一套完善的行政管理制度不仅应该保证制度制定的科学性, 也应确保制度有效地执行, 任何一个环节的缺失, 都会造成行政管理制度体系的不健全, 行政管理制度也就失去了其行政管理职能。

三、小学行政管理制度建设策略

(一) 完善规章制度体系

在小学行政管理制度建设的过程中, 应提升规章制度的建设性与统筹性, 联系实际, 制定系统性的规章制度, 有针对性地开展行政管理工作, 增强行政管理质量[3]。在小学各个行政管理部门推行统一的行政管理制度, 明确具体规章制度的具体主体, 构建出自上而下系统性的小学行政管理制度体系, 在小学行政管理过程中营造良好的管理氛围, 塑造良好的行政管理制度运行环境。健全完善的行政管理制度体系, 必须建立民主性的行政管理机制, 在行政管理过程中, 既要利用行政管理人员在工作中积累的管理经验, 又要充分联系实际, 对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究, 制定科学健全的行政管理制度体系, 在保证行政管理制度的合理性与合法性的同时, 贴合学校管理的实际状况, 保证小学行政管理制度持续良性地运行。

(二) 科学地制定行政管理制度

科学的行政管理制度应当符合学校教学工作与管理工作的实际状况, 在制定的过程中应对学生的学习情况、教师的教学情况、学校的管理情况进行深入的调查研究, 使小学行政管理制度的制定实现稳定性与灵活性的统一。制定小学行政管理制度的过程中, 凡与学生学习生活与行为规范有关的制度, 都应综合考虑社会、教师、学生甚至家长的意愿与实际情况, 制定出适应小学教学工作需要的科学制度, 增强行政管理制度的执行性;凡与学校管理工作或与教师切身利益有关的制度, 都应当广泛听取学校教职工的建议与意见, 一方面保证教职工的教学积极性, 另一方面保证行政管理制度既能解决眼下问题, 又能解决长远问题。

(三) 建立长效的制度修订机制

随着近年来小学教育事业的不断发展, 小学行政管理制度建设也在不断发展着。随着教育体制改革的深化, 小学行政管理制度一方面要随着教学形势的发展及时地进行修订与完善, 使行政管理制度符合小学管理工作;另一方面在进行制度修订工作的同时应立足于行政管理制度的稳定性, 提高小学行政管理制度的整体运行效率, 保证行政管理制度的权威性。

四、结论

小学行政管理制度的建设工作, 并不仅仅是学校规章制度管理部门或校领导个人的事情, 小学行政管理制度的质量的高低, 决定着学校管理工作、教室教学工作、学生学习工作的开展质量。科学合理的小学行政管理制度一方面可以实现校园人文建设, 另一方面也可以保证小学教育事业的可持续发展。因此, 小学全体教职工与全体学生应积极主动地参与到行政管理制度的制定工作中来, 制定一套真正服务于实际的小学行政管理制度, 推动校园文化建设, 建设具有现代化教育发展特色的小学行政管理, 真正做到“一切为了学生”。

参考文献

[1]李国伟.欣赏型领导视角下的小学教师管理制度研究[D].南京师范大学, 2014.

[2]姚晓霞.专业发展视角下小学教师职务制度的问题研究[D].浙江师范大学, 2014.

[3]张催叶.国际文凭小学 (IB PYP在上海) 的学校制度文化特征[D].华东师范大学, 2014.

行政复议制度研究 篇2

------我国行政听证制度的完善

[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。

[关键词]行政听证制度

基本原则

听证范围

听证程序

行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：

一、行政听证制度概述

（一）行政听证制度的由来及其发展

行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。

听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。

行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。

（二）行政听证制度概念及其意义

“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。

行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：（1）规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定；（2）公正性；行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。

行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。

二、行政听证制度比较分析（美、日、中）

（一）从原则上比较各国行政听证制度

听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。

1、公开原则 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感；另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。

2、主持人中立原则

听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。

美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。

比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高；另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。

3、记录排他性原则

听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。

（二）从范围上比较各国行政听证制度

听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。

美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。

我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。

行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围（该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较），所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）从行政程序上比较各国行政听证制度

1、程序启动

根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。

2、听证方式

听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权；非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。

3、决定

决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。

对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决；对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决；对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。

日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。

在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉；对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。

三、我国行政听证制度的缺陷及其完善

宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。

（一）进一步将听证制度规范化、法定化

我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。

（二）建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍

听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。

我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。

（三）明确听证笔录的证据效力

我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。

（四）扩大行政听证的适用范围

1、扩大行政处罚的适用范围 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。

2、在行政许可中建立听证制度

在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展；二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。

3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为

在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性；第二、行 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足；第三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。

因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。

第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。

第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。

第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。

第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。

4、扩大听证参加人的范围

为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。

（五）树立群众法制观念，提高行政执法水平

行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。[注释]（1）该定义是笔者自己的理解，请批评指正。

（2）李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

（3）应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页

（4）王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页（5）杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学 报》2000年，第2期

（6）王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版

[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期

[6]方世容：《关于我国抽象行政行为听证问题的探讨》，《法商研究》1998年，第1期

[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版

[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期

[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期

[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日

[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版

[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期

[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。[Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world.This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country.However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.[Keywords]Adminitsration the Hearing institution

Capital principle

The scope of the Hearing

行政检察制度发展路径研究 篇3

一、现状分析——行政诉讼检察之路越来越不能回应现实的需求

把行政检察定位于行政诉讼检察，检察机关监督的对象首先是法院。其次，在审查法院判决、裁定是否符合法律规定的过程中，发现行政机关尚有违法行为没有被审判监督时，也可以对行政机关进行检察监督。检察机关对行政机关的这种监督方式纯粹是对审判权监督制约行政权的遗漏补缺。

检察机关可以对审判权进行监督，可以通过对审判权制约行政权的遗漏补缺达到对行政权的间接监督。对于行政权进行间接检察监督是否足够？是否需要对行政权直接进行检察监督？这是现实迫使我们必须思考的问题。因为在我国人大下的一府两院架构中，政府的行政权是最强大的。现阶段，政府与老百姓之间的矛盾也是最多的。由于历史及现实的诸多复杂因素，法治政府建设缓慢，有法不依、执法不严、不按规章制度办事的现象客观存在。主要表现：一是不作为。有些地方和部门对群众反映的问题麻木不仁，视而不见，遇到矛盾总是绕着走，常常导致小问题拖成大问题，小矛盾酿成大矛盾，一般事件演化成恶性事件。二是滥用职权。少数地方政府为了“维稳”，对上访群众采取截访、办学习班、劳教等“非常措施”屡见不鲜。三是程序违法。“钓鱼执法”就是典型。执法人员采用引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反执法程序的基本要求。

检察机关作为宪法赋权的法律监督机关，对行政权运行中出现的这些违法现象，不能法律监督缺位，应当有所作为，回应社会的现实需求。为此，检察机关对行政检察需要重新定位，不能再局限于行政诉讼检察，不能只对行政诉讼进行法律监督，要拓展法律监督，要把行政权的运行直接纳入法律监督视野。

二、理性选择——强化对行政权监督、弱化对审判权监督

在我国的权力架构中，在人民代表大会下设立政府、法院和检察院。检察机关作为专门法律监督机关，监督的对象自然是政府和法院。也就是说，检察机关应当对行政权和审判权的具体运行进行法律监督。但是，相比较而言，应当重点强化对行政权的法律监督，弱化对审判权的法律监督。强化对行政权的法律监督是由行政权运行的内在规律所决定的。行政权具有自由裁量性、主动性和广泛性等特点，它与其他国家权力相比更具有自我膨胀、扩张的倾向，更具有滥用的可能，由此决定了行政权更需要被监督和制约。实践表明，权力机关对行政权运行的具體事项承担监督职能是力不从心的；行政系统内部的监督是远远不够的；审判权虽然可以监督行政权运行中的具体行政行为，但由于审判权特有的被动性和中立性，只能有限地对行政权进行审判监督，难以更大范围地担当起监督行政权的重任。检察机关作为专门的法律监督机关，具有法律监督权能，有资格和能力对行政权的运行进行监督，尤其是对违法行政行为进行监督，这既是权力也是义务。

检察机关弱化对审判权的监督，并不是因为审判权相对于行政权是弱势权力。检察机关弱化对审判权的监督是由审判权运行的内在规律所决定。审判毕竟是实现社会公正的最后一道防线，审判权应当独立运行，享有足够的审判权威。检察机关对审判权的运行应当谦抑、克制，还应当积极为审判权的运行发挥护卫作用，为实现司法公正保驾护航。

三、现实选择——探索对行政执法权监督、适度加强对审判权监督

（一）监督行政——探索对渎职行政执法行为进行法律监督

行政权的范围很广，既有行政执法，还有行政立法和行政司法。按照深圳的提法，还将行政权分为行政决策、行政执行、行政监督。检察机关对行政权的监督，鉴于法律规定的有限性，我们建议在现有法律模式下，可以探索对渎职行政执法行为进行监督，因为这个口子比较小，容易深入，而且具有一定的法律依据。在这方面取得成效后，再逐步扩大对行政权监督的范围。《刑法》第九章专门规定了渎职罪，行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法的，达到一定程度，都涉嫌刑事犯罪。对国家机关工作人员渎职犯罪的侦查本就是检察机关的法定职责。对于行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法，但不够刑事犯罪的，检察机关可以将此作为行政检察的内容。对于需要行政处分的，可以向行政监察机关发出相应的检察建议；对于违法行政行为，可以向行政机关发出纠正违法通知；对于怠于履行职责的行为，可以向行政机关发出督促履行职责类的检察建议；对于因行政机关的行为导致国有资产、国家利益受损，可以通过民事诉讼挽回损失的，可以发出督促起诉类检察建议。在检察实践中，有的地方检察机关已经在积极探索将行政检察的触角延伸到行政权运行领域。例如，甘肃省嘉峪关市检察院针对损毁交通设施、生产加工销售“地沟油”、污染环境、过度医疗、违法办理房产抵押登记、滥用行政处罚权等情形，共向相关行政执法部门及监管部门提出督促起诉意见14份，发出检察建议11份。通过督促行政机关查漏补缺，建章立制，有力推动了法治政府建设，有效发挥了行政检察职能在社会管理创新中的作用，取得了良好的法律、政治和社会效果。

（二）监督审判——探索对行政执行活动的法律监督

虽然，行政诉讼法没有赋予检察机关可以对法院的执行行为进行法律监督，但是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》第三条第（九）项规定：“在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”，检察机关可以进行法律监督。该处的执行既包括民事执行、也包括行政执行和刑事执行。据此，检察机关可以对法院的行政执行行为进行法律监督。要重点开展对非诉行政执行行为的法律监督，这是因为非诉行政执行中既包括行政机关的具体行政行为，也包括法院对具体行政行为的司法审查，还包括法院的具体执行行为。法院对非诉行政案件的执行量远远大于对行政诉讼案件的执行量。2011年全国法院执结行政诉讼案件10200件，执结非诉行政案件169912件，后者是前者的16.7倍。可见，对行政执行案件进行监督中，对非诉行政执行进行监督是大头，更是重中之重。通过对行政执行活动开展法律监督，可以起到监督法院审查具体行政行为和执行具体案件的情况，还可以借此监督行政权的运行。对行政权的监督，主要侧重在两方面：一是对需要监督的具体行政行为，但法院没有进行审判监督的，检察机关对这类具体行政行为当然可以进行检察监督；二是行政机关妨碍法院依法行使审判权的情形，主要表现为具体行政行为可能存在这样或那样的违法情形，而行政机关不希望法院作出不准予强制执行的裁定或者其他不利于行政机关的裁判，从而妨碍法院正常司法的行为。

（三）保障机制——行政检察与民事检察分离

行政诉讼立案登记制度研究 篇4

( 一) 诉权理论

行政诉权指行政法律关系当事人在不能自行解决因行政职权的存在和行使而引起的行政争议时, 依法请求法院提供司法保护和帮助的权利, 包括起诉权、对不予受理裁定的上诉权要求合法裁判的权力。司法解释第一条: 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案, 依法保障当事人行使诉讼权利。人民法院对案件登记立案基于保护当事人的起诉权的诉权理论。起诉权是启动诉讼程序的首要权利, 诉讼是解决行政争议的最终的救济途径, 因此保障当事人的诉权对于解决行政争议至关重要。立案审查制将行政争议挡在行政诉讼程序之外导致立案难, 不仅是对诉权的漠视, 更会损害司法权威, 因此新行政诉讼法实行立案登记制, 做到有诉必立、有案必理, 保障当事人的诉权。

( 二) 司法便民

行政诉讼不仅解决相对人与行政机关的行政争议, 也是司法权对行政权的监督。当行政相对人诉诸法院诉讼程序时, 立案制度显得尤为重要; 立案难成为司法便民道路上的屏障, 不仅不利于行政争议的解决, 还会导致信访的压力。司法便民是法治的必然要求, 以往立案审查制让人民群众普遍体会到立案难。从每年的行政诉讼案件总数和上访人数的巨大反差表明以行政诉权为核心的行政诉讼制度设计上存在供给不足, 主要存在两方面: 一是受案范围限制过于严格; 而是相对人胜诉率低且撤诉率高。立案审查制度不符合法治的要求, 基于司法便民, 立案制度改革势在必行。立案登记制度的实施正是解决立案难的问题, 让人民群众体会到司法的便利。

二、接收诉状、登记、立案之间的关系

有观点认为登记代替审查, “登记= 立案”; 还有观点认为“登记= 出具收据”; 再有一种观点是登记立案是两个司法行为, 登记针对的是诉状, 立案针对的是起诉, 在当场立案情形下, 登记立案一并完场; 当场无法立案的, 登记与立案分别进行。

从行政诉讼法和司法解释看, 笔者认为不应该把登记和立案对立起来, 登记针对的是立案。行政诉讼法第五十一条规定人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的应当登记立案; 司法解释规定, 人民法院对符合起诉条件的应当立案。从这两条规定看, 只要起诉符合起诉条件就必须立案, 立案采取的方式是“登记”。“对于起诉状必须一律接收, 并出具注明收到日期的书面凭证且在七日内决定是否立案。”此款规定了作立案或不予立案的裁定的时间, 并没有采用“并在七日内决定是否登记立案”。司法解释第一条第一款只说应当“立案”, 第二款补充说当场判断符合起诉条件的“登记立案”, 若当场不能判断应当在七日内决定是否立案, 为什么说立案而不是登记立案呢? 笔者认为, 立法者眼中的登记立案并不代表不审查, 因此留出七日的时间查查; 若写登记立案, 不免让人生疑, 仅仅是登记有必要七天时间吗? 所以, 立法者作如此规定是为了消除此种疑虑; 法律规定“七日内决定立案”本意就是要审查, 若写“登记立案”, 则“登记”与“审查”相矛盾。综上分析, 登记并不是简单地接受诉状, 接收诉状仅仅是立案前的一个举措, 登记并非是针对诉状, 登记是立案的有且唯一的一种方式。

三、立案登记制关于“审查”问题的研究

由于新的行政诉讼法对“审查”没有详细的规定, 导致实践中的作法不一。有法院仅是对行政相对人递交的材料和诉状直接登记立案并没有审查; 有的法院则会对材料及诉状进行一定形式的审查。

立案审查制对起诉条件实质审查, 造成了立案难; 立案登记制度首要目的是解决立案难的问题, 因此立案登记制不能再进行实质审查。新行政诉讼法规定, 当场能判定符合起诉条件的登记立案; 不能判定符合起诉条件的, 七日内决定是否立案; 可见留出七日的时间为了进行起诉条件的审查, 但又不能像以往实质审查, 那么只能理解为“形式审查”。依笔者之见, 形式审查即表面的直观的审查, 形式审查又可分: 一是对诉状的形式审查, 审查材料是否齐全, 诉状内容是否完整; 二是起诉条件的形式审查, 新行政诉讼法明确规定立案登记必须符合起诉条件。起诉条件的审查关键在于“具体的诉讼请求”、“事实根据”、“受案范围”、“利害关系”四个方面的审查, 其中一个审查不当将陷入实质审查的怪圈。好在司法解释对“具体的诉讼请求”做出了解释, 形式审查一目了然, 但对其他三个方面司法解释并没有相关的规定, 如何做有别于立案审查的形式审查而不陷入实质审查的怪圈是立案登记制面临的新挑战。

参考文献

[1]王春业.论行政诉讼的立案等级制度-兼评新行政诉讼法相关法条[J].北京社会科学, 2015 (11) .

[2]孙洪涛, 鲍俊红.法经济学考证下我国行政诉权改革发展的路径选择[J].河北法学, 2015 (2) .

[3]张文忠.新<行政诉讼法>实施与法院立案等级制度载[J].上海政法学院学报, 2015 (5) .

行政复议制度研究 篇5

行政诉讼时效中断制度研究 ——兼论无漏洞的司法救济

江苏省徐州市九里区人民法院

姜 旭

二００七年七月二十日

作者简介：

姜旭，男，1965年生，大学学历，曾在《人民法院报》 发表过《破产企业（房产）抵押合同无效简析》、《大中型企业有讼不诉原因之调查》；《法学天地》发表《第三人有偿担保之管窥》；《沈阳工业大学学刊》发表《基于人性尊严的无漏洞司法救济研究》；《法官之友》发表《基于司法权威的民事裁判文书论证研究》；《徐州审判》发表《关于行政诉讼庭审的思考》、《裁判文书制作之我见》；《中国法院网》发表《中国法官素质和裁判文书制作之我见》等。

论文独创声明

本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。及我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：

日期：2007年7月20日

行政诉讼时效中断制度研究

——兼论无漏洞的司法救济

论文提要：

文章以一线审判实践为背景，展开了对行政诉讼时效中断制度研究。文章分三部分研究行政诉讼时效中断制度。第一部分以无漏洞司法救济、维护社会和谐为视角，指出了目前上访等不安定因素的症结所在，论证了建立行政诉讼时效中断制度的必要性；第二部分以我国现实的需求和法律为依据论证了建立行政诉讼中断制度的可行性；第三部分提出了建立行政诉讼时效中断制度的构想。

最后得出结论 ：无漏洞的司法救济要求“有权利必有救济”，而现实却存在“有权利未必救济”，这就是司法救济的漏洞。行政诉讼时效中断制度缺失，正是造成这一漏洞的重要原因之一。建构行政诉讼时效中断制度是弥补这一漏洞之需，也是构建和谐社会的需求。建构行政诉讼中断制度首先应考量中断事由和中断效力。建议将权利人作为权利关系第三人参加诉讼、申请复议、行政复议决定、行政机关承诺满足权利人请求以及权利人被限制人身自由等，这些事实构成起诉期限的绝对中断事由，起诉期限自上述事由发生时中断，自上述事由消灭时重新起算。权利人因为管辖选择错误而被法院、行政复议机关不予受理或驳回的，行政机关同意考虑权利人请求的可以作为起诉期限的相对中断事由，权利人可选择是否补正该事由，从而使权利人获得应有的法律救济。只有不断地致力于无漏洞司法救济制度的完善，才能更好地实现行政诉讼的终极目标，才能有效遏制目前上访案件大幅度上升的势头，才能不断地接近依法治国的目标，实现构建和谐社会的宏伟目标。

全文9346字。

以下正文：

数年前，作者从从业十余载的民商事审判转行从事行政审判。承办的第一件行政案件需要向中院汇报，牵扯到起诉期限。汇报中作者一口一个诉讼时效，被告知，行政诉讼无诉讼时效，应当是起诉期限。当时羞愧万分，遂留心学习，愈发迷茫，形成此文。

【案例一】李某，家住某市B区，一家五口人。2002年4月B区政府政策拆迁。由于拆迁部门的失误，没考虑李家的实际人口情况，在安排回迁房时仅按被拆迁房屋的面积给李家安排了一套38平米房子。李因此多次找拆迁部门说明情况，要求给予合理安排。拆迁部门表示“保证给你一个满意答复”，但无回音。2003 年 10 月，李某向B区人民法院提起讼，要求法院判令拆迁部门重新作出补偿决定。一审法院认为，原告已超过3个月的起诉期限，故裁定驳回其起诉。李某不服，上诉至市中级人民法院，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。1 【案例二】2004 年7月27日，家住A市C区的郝某向A市D区法院提起行政诉讼，要求撤销D区交警支队2004年4月20日作出的处罚决定。D法院经审查裁定郝某超起诉期限3个月，驳回其起诉。郝某向法庭陈述其理由：自己于2004年7月11日向A市C区法院就该处罚决定提起行政诉讼，但C区法院2004年7月26日告知其没有管辖权，应到D区法院起诉。因此，郝某认为超过起诉期限不是自身原因造成，但D区法院仍然裁定驳回郝某的起诉。2 【案例三】1997年至1998年间，束某因张贴标语、发传单，被某公安分局送至市精神病院四次，一次未被医院接收，一次送至省城鉴定未果。12 中国法院网http:///datalib/2003/NewItem/DL/DL-456401 13 法国行政法规定行政诉讼必须在受攻击的决定作出以后2个月内提起。由于起诉期间很短，为了保护当事人的利益，规定在下述情况下，可以延长起诉期间: 第一、原告在行政决定后2个月内请求行政救济，被拒绝时，在接到拒绝通知后2个月内仍可对原来的行政决定提起行政诉讼。

第二、原告在行政决定后2个月内向无管辖权的法院申诉，在其申诉被拒绝仍可向有管辖权的法院提起行政诉讼。

以上两种延长只在申请行政救济和提起诉讼管辖错误发生在可以提起诉讼期间以内，而且只能对一次行政救济和诉讼错误给予延长。11这里起诉期限的“延长”实际上是我们所称的中断。

德国《法院组织法》第60条（1）未能遵守法定期限且无过错者，依其申请应恢复期限。……(3)已延误的期限结束一年之后不得提起申请，但一年期结束前因不可抗力不能提出申请时除外。……（5）恢复期限后不可撤销。12 行政诉讼时效中断制度的建构

因为诉讼时效中断制度由中断事由和中断效力构成。所以建构行政诉讼时效中断制度主要是确定中断事由和中断效力。

3.1 诉讼时效中断事由分析

建构诉讼时效中断制度的核心是建构中断事由，明晰中断事由是建构行政诉讼时效中断制度的基础。中断事由决定了中断效力及其法律后果。

3.1.1中断事由与中断效力的定义

行政诉讼起诉期限中断事由是指发生在起诉期限进行中的足以阻断起诉期限进行的能体现权利人行使权利意愿的法定事由。中断效力即上述中断事由引起的使已超过的起诉期限全部归于无效，自中断事由消灭时起，111

2王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第644页，第60条。

《联邦德国的先法与行政法》，德国技术合作公司和中国国家行政学院。

起诉期限重新开始计算的法律效果。在起诉期限中断后，重新起算的起诉期限内再次发生中断事由的，起诉期限可以再次中断，但不得超过法定的最长权利保护期限。13

3.1.2绝对中断事由和相对中断事由

依据各种中断事由阻断起诉期限的制约力的强弱，中断事由划分为绝对中断事由和相对中断事由。绝对中断事由是指具有阻断起诉期限的绝对制约力的事由，即只要发生该事由，起诉期限就无条件的中断，待该事由消灭后，起诉期限重新起算。相对中断事由仅具有阻断起诉期限的相对制约力，发生该事由不必然阻断起诉期限进行，能否阻断最终还要取决于此后有无一个补正行为(补正行为通常为权利人一定期限内起诉的行为)，若有补正行为，则溯及至该事由发生时，使该事由确定地构成中断事由，反之，该事由则不构成中断事由。

3.2 中断效力分析

中断效力分析依据中断事由，有中断事由才产生中断效力，绝对事由和相对事由产生的中断效力不同。行政诉讼中的中断效力应该有：起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的中断效力、作为权利关系第三人参加诉讼产生的中断效力、行政复议产生的中断效力和被限制人身自由的中断效力等。

3.2.1提起行政诉讼的中断效力分析

当事人提起诉讼后就会产生相应的法律后果：判决、撤诉、驳回或不予受理。根据一事不再理原则，权利人再次起诉该行政行为时法院是不会受理的。所以不存在中断效力。

3在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第41条、42条。在不同情况下分别为2年，5年和20年。

但是如果起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的，该事由视为相对中断事由。因为繁杂难辨的官僚体制所产生的司法管辖的模糊不清，不应当由行政相对人承担不利的后果致使其丧失司法救济的机会。目前多数国家立法都把管辖选择错误作为中断事由，进而产生中断效力。

3.2.2 第三人参加行政诉讼的中断效力分析

第三人参加诉讼时，可分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。

作为权利关系第三人参加诉讼，实践中法院常常在判决中告知权利关系第三人另行起诉。因为权利关系第三人主动参加到他人之诉中，这是其行使权利的方式。如果参加诉讼发生在起诉期限内，自然可以作为绝对中断事由，产生中断效力。

作为义务关系第三人参加诉讼，因为本诉所争议的就是义务关系第三人受益的行政行为，义务关系第三人是受益者，一般不会再行起诉，不存在中断效力。

作为事实关系第三人参加诉讼，主要目的是为了便于查清事实，不存在中断效力。

3.2.3 行政复议的行政诉讼中断效力分析

行政复议和行政诉讼是法定的两种权利救济途，行政复议所产生中断效力应视具体情况而定。

1、申请复议的期限不应长于起诉期限

申请复议的期限长于起诉期限，申请复议就可能发生在起诉期限届满之后，逻辑上荒唐且不具有人文性。权利人对复议结果仍不服(除极少的复议终局情况)，很可能会因起诉期限早已届满而丧失诉讼这一最终救济的权利，权利人获取诉讼救济的最终渠道被堵塞。这是让权利人申请复议呢？还是让权利人诉讼？申请复议期限短于起诉期限才是符合逻辑的。申请复 16 议期限长于起诉期限的规定属于司法救济的漏洞，应尽快弥补修正。

2、申请复议期限短于起诉期限的中断效力分析

在选择式、前置式下，先申请复议，复议机关在法定期限内做出了复议决定。权利人仍不服，提起行政诉讼。

《行诉法》第38条第2款规定，可以理解为立法将行政复议作为中断事由加以规定。申请复议也是法律认可和鼓励的行使权利方式。所以它具有中断效力，起诉期限自权利人收到复议决定书之日起重新起算。

如果申请复议被驳回，只有在选择管辖机关错误的情况，申请复议才能构成相对中断事由。

立法宜规定权利人可以在收到行政复议机关不予受理或驳回申请决定后一个合理期限行使权力提起诉讼。

3、向原行政机关主张权利的中断效力分析

原行政机关明确承诺满足权利人要求，构成绝对中断事由。权利人基于对行政机关信任而未行使诉权，应当被理解。

原行政机关虽未明确承诺满足请求，但同意考虑权利人请求的，可以构成相对中断事由。权利人对于行政机关的信任情绪应当予以保护。当然，对于这种中断效力的承诺，需要权利人举证。

4、被限制人身自由的中断效力分析

《若干解释》的43条规定：“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。姜明安教授列举了两种情况：“一是公民所起诉的行为，就是限制其人身自由的行为，如被劳教；二是公民在起诉期限内被其他行为限制了其人身自由，如被纪委‘双轨’、‘双指’、或被刑拘等。“无论哪一种情形，”只要因限制人身自由不能提起诉讼，一律适用该条耽误期限的规定。“如果被限制人身自由期间，”公民自己或委托其近亲属已经提起了行政诉讼，这一事实足以说明，虽然人身自由被限制，但并未 17 耽误其起诉。在这种情况下，不能把人身自由被限制期间还作为耽误起诉的事由。除此以外，其他凡没有起诉的种种情况，都应作为耽误起诉的法定事由，按《若干解释》第43条的规定，不计算在其起诉期间内。”14

结 论

无漏洞的司法救济要求“有权利必有救济”，而“有权利未必救济”就是司法救济的漏洞。行政诉讼时效中断制度缺失正是造成这一漏洞的重要原因之一。建构行政诉讼时效中断制度是弥补这一漏洞需要，也是构建和谐社会的需要。建构行政诉讼中断制度首先应考量中断事由和中断效力。建议将权利人作为权利关系第三人参加诉讼、申请复议、行政复议决定、行政机关承诺满足权利人请求以及权利人被限制人身自由，这些事实构成起诉期限的绝对中断事由，起诉期限自上述事由发生时中断，自上述事由消灭时重新起算。权利人因为管辖选择错误而被法院、行政复议机关不予受理或驳回的，行政机关同意考虑权利人请求的可以作为起诉期限的相对中断事由，权利人可选择是否补正该事由，从而使权利人获得应有的法律救济。

只有不断地致力于无漏洞司法救济制度的完善，才能更好地实现行政诉讼的终极目标，才能有效遏制目前上访案件大幅度上升的势头，才能不断地接近依法治国，实现构建和谐社会的宏伟目标。

行政复议制度研究 篇6

【关键词】城市管理 行政执法制度 问题 措施

在我国，城市管理是一个集政治、教育、文化、经济等在内的系统工程，随着社会的发展，我国城市管理行政执法取得了一定的成就，为维护社会治安做出了重要的贡献，但是与此同时，城市管理行政执法中存在的问题开始暴露出来，引发人们的关注。在市场经济快速发展的今天，应该完善我国的城市管理行政执法制度，做到依法行政，维护社会治安。

一、我国城市管理行政执法中存在的问题

1、城管执法方式过于野蛮

为了贯彻相关的法律法规，发挥法规的作用，城管必须严格执法，但是就我国的目前情况来看，城市管理执法者与行政相对人之间仍然存在不可调和的矛盾，城管执法人员执法方式过于野蛮，导致暴力事件频繁发生。在实际的执法中，野蛮已经成为城管执法人员的代名词，经常会出现砸工具、打摊贩、掀摊子的现象[1]。这种野蛮的执法方式，不仅损害了行政相对人的权益，同时给政府形象的建立带来了不好的影响。

2、执法范围不明确

在我国，城管部门与原行政执法部门之间存在很多问题，最主要的就是权力划转不明确，缺少明确的划分标准，导致行政执法部门之间出现扯皮的现象。当执法工作可以带来较大的利益时，各行政执法部门在行使执法权力时会出现争先恐后的局面，但是当要承担执法责任时，各行政执法部门只会相互推诿，找借口推脱。

3、城管执法人员的组成以及编制不统一

在我国，很多城管执法人员并没有统一的编制，除了北京是公务员编制之外，我国其他地方几乎全是一般的事业编制。对于事业编制来说，单位的支出主要来自于城管执法人员收缴的罚金，因此，自罚自拿的现象普遍存在。城管执法人员的组成也并不形同，有合同工也有公务员，甚至还会有临时聘用的人员。

二、完善城市管理行政执法制度的措施

1、建立健全城市管理法

（1）明确执法主体地位

如果城管部门的职责不够明确，那么在城管执法过程中，必然会出现自由裁量权过剩的现象。这样就无法保障行政相对人的合法权利，因此，一定要完善相关的法律法规，明确规定城管部门的职责，对城管部门的权利进行规范，使权利的行驶在法律规定的范围之内，防止权利的滥用。城管的法律地位与城管执法的合法性密切相关，只有明确城管的法律地位，在执法中，城管的执法行为才能得到群众的认同，获得群众的支持。

（2）统一任用制度

人员编制混乱，将导致执法水平的低下，要完善城市管理行政执法制度，就一定要统一城管执法人员的任用制度，所有人员必须通过相关的考试，提高行政执法人员的综合素质。明确执法人员的组成，对行政执法人员的编制、录用以及任免、考核等进行一定的规范。建立高标准的城管执法人员选拔录用制度，组建一只高素质的执法队伍，同时避免出现聘用临时工的现象。由于执法工作的工作量比较大，因此，要保证执法人员有较高的身体素质。

为了进一步提升执法人员额素质，要定期的展开培训工作，增加执法人员的法律意识，学习专业的法律知识[2]。这样才能有效的提升城管执法人员的专业素质，打造一支专业的执法队伍，增强执法人员的执法能力，提升执法质量，杜绝暴力执法的发生，维护社会秩序。

2、建立健全城管執法监督体制

（1）完善监督管理制度

要保证行政执法的顺利进行，就要对权力进行有效的约束。建立相应的监督管理机制，可以防止腐败的发生，保障使行政相对人的权利。首先要完善城市管理执法体系的监督机制，对城管执法人员的行为进行严格的规范。转变城管执法人员的执法方式，杜绝暴力执法情况的发生。在完善内部监督机制的同时，也要完善相应的外部监督机制，可以邀请新闻媒体对城管执法人员的执法行为进行监督，提高执法行为的曝光率。还可以设立意见箱等，广泛的听取人民群众的意见，确立人民群众的主体地位，使执法的全过程透明化、公开化。

（2）转变执法理念

为了进行有效的执法，城管执法人员要转变执法理念，以服务人民的态度做好执法工作。在进行执法时，城管人员树立以人为本的理念，以为人民服务为基本原则，保障人们的合法利益[3]。同时要广泛听取人民群众的意见，自觉接受公众监督，主动邀请公众参与的执法过程中从人们的利益出发，使执法方式更加人性化。通过这些措施，可以增加群众对执法工作的理解，获得公众的认同与支持，这样才能降低执法难度，共同打造和谐城市。

结束语：我国的城市管理行政执法取得了很大的成就，对维护社会的和谐作出了重大的贡献，但是随着经济社会的不断发展，行政执法中存在的问题也开始暴露出来。为了保障执法质量和执法水平，就要转变执法理念，完善相关的监督机制，建立城市管理行政执法制度。

【参考文献】

[1]田芳. 论我国城市管理行政执法制度的完善[D].山东大学，2012.

[2]王一品. 我国城市管理行政执法制度初探[D].吉林大学，2012.

宋代官员行政责任及追究制度研究 篇7

一、宋代官员行政责任追究成为常态

据宋代典籍史册的记载,宋代行政责任追究已经成为普遍现象,前朝历代无法比拟。宋代统治者将官员的行政责任作为非常重要的内容加以关注,而且将责任和求贤、立志并列为官员应该重视的三件最为重要的事项。宋代许多奏议的题目中就直接使用“责任”二字。比如,欧阳修的《上仁宗乞力拒浮议,终责任范仲淹》、《责任论》、《论责任有司札子》等,宋代诏令之中的此类表述较多,表明宋代行政责任追究已经成为常态。《宋大诏令集》中记载“:今幕府州县之职官,字民为政,俸禄尚薄,责任尤重,宜稍优异以旌劝之。”从这些记载中可以看出,宋代官员政治行政的职责即其责任,已经成为当时的共识,而且被记录在许多典籍和法令之中,反映出宋代的行政责任追究制度已经较为普遍地获得了实施。唐代《通典》中曾经出现过“若事须追究者,不用此律”的表述,但唐人还是很少使用“追究”一词。宋代法律典籍和其他著作中“,追究”一词也逐步增多,《宋刑统》中有这样的规定“:若赃状露验,理不可疑,虽不承引,即据状断之。若事已经赦,虽须追究,并不合拷。[1]474”宋代典籍和法律中,“追究”、“责任”二词已经大量出现,结合宋代历史典籍和法律中的条文可知,宋代行政责任追究已经成为常态。

二、宋代官员行政责任的主体

宋代统治者将行政责任的追究作为治国的一种重要政治举措,将责任追究的相关内容融入到行政过程、法律法规的制定过程中,将责任及其责任的追究两者统一起来。这就表明,经过长期的演变与发展之后,宋代的行政责任追究已经达到了我国古代历史上的较高水平。行政责任是各级官吏在行政过程中须承担的责任,其责任承担的主体通常是各级官吏。封建专制集权的政治体制之下,统治者鼓吹“君权天授”“、朕即国家”,统治者自上而下拥有广泛的行政权,越是处于政权体系的上端,行政权就越大,皇帝处于金字塔的最顶端,拥有最为广泛的行政权。从文字的表层含义上来看,宋代法律规定了职官的机构、职责等,但实际上规定的也是各级官员的地位、权力和义务,将各级官员作为行政的主体地位。封建社会时期,各级官吏拥有行政权,百姓毫无行政权方面的参与权,百姓只有执行官府和官员指令的义务,宋代也不例外,都是官民对立、以官治民的政治状态。

宋代行政体制下,将大臣的权力和责任捆绑在一起,具体的行政事务也只有通过相应的行政责任人员才可能完成,并且通过此种方式实现“治道”的目的。因为各级官员均具备其相应的行政主体资格,决不能“代之行事”,否则各级官员就会因为丧失了行政主体资格而无法行使行政权,整个行政系统也就会失去体统,造成行政体制的混乱,不利于国家治理。正因如此,《宋刑统·职制律》、《吏部条法》等法律中,便规定了相应官员的职责任务,对各级官员的行政主体地位予以明确,同时还规定了责任追究的相关内容,成为宋代行政责任及其追究制度的重要法律依据。从理论上来看,皇帝是最高行政长官,其同样具有行政主体地位,拥有相应的行政权、职责和责任,甚至对君主还提出了更高的道德要求。但我国封建时期的君主拥有至上的权力,要让君主担责,仅仅只能依靠君主的自觉,否则无人敢于追究其责任。为了追究官员的行政责任,宋代设置了相应的官员责任追究的机构,这些机构的官员也是行政责任的主体,其本身就具有依法追究其他官员行政责任的职责,如未能依法履行追究官员的职责,负有监督和追责职权的官员本身也会受到追究,宋代的御史台、监司等机构就是追责的较为专门的机构。

三、宋代官员行政责任的类型

有学者将行政的本质及其演化分为“以法行政”“、依法行政”、“法治行政”三个不同的发展阶段[2]18。我国古代即有“政者法度之事也”的观点,讲明了行政和法律之间的关系问题。同时,行政还和“礼”、“乐”、“刑”之间具有十分密切的联系,所谓“礼乐刑政四达而不悖,则王道成矣”,将行政的过程作为统治者实现王道的重要内容。宋代的行政和其他封建社会时期的行政一样,具有综合性,按照行政的内容及其行政主体不同可以分为不同的类型。宋代《宋刑统·职制律》、《吏部条法》中均规定了相应的行政机构及其职责,且《吏部条法》具有行政法的性质。除此之外,宋代《庆元条法事类》属于综合性的法典,按照职制、选举、财用、文书、赋役、公吏、蛮夷、杂门等进行编撰,按照机构和具体的行政事务的不同进行分类,侧重于官吏的管理职责方面。《吏部条法》侧重于吏事,即强调对各级官吏的管理,按照行政的内容对各类行政进行了分类,同时对各类行政机构的行政职责和责任的承担方式进行了规定,呈现出官吏选任、财政税收、农业生产、司法审判、军事、宗教等方面的行政类别。由此可知,宋代对行政内容及其责任的分类,远远超过了唐代。宋代法典之中,较为相对集中地规定了行政责任的类型,其中在“敕”这种法律形式中的规定尤其集中,《文献通考》、《宋会要》、《宋史》等历史书籍和政治著作之中,为了适应其体裁的需要,将上述诸多行政内容及其责任承担的类型分别在多个门类之中进行描述。结合宋代法典和《宋史》等相关的历史典籍,可知宋代统治者对官吏选任、财税行政、农桑行政、财务管理、司法行政、宗教行政、军事行政、外交行政等方面的行政责任予以追究,以便于更好地实现统治者的治国目标。

四、宋代官员行政责任的追究

1.宋代对官员行政责任的追究极为严格。宋代承续了唐朝法律制度并且在此基础上加以改进,针对官员这一特殊身份者的犯罪,设置多种资格刑,从而补充“五刑”的不够全面之处。比如,针对官员的资格刑还有免官、除名、免所居官、降名次、勒停、降官、差替、冲替、追官等[3]5。按照宋代法律的规定,官员触犯刑法之后可能既受到刑事处罚,同时还受到行政处罚。行政处罚也就是对官员的责任追究,而此种针对官员这个特殊群体的行政处罚具有刑事附带行政责任的性质,对刑事责任的承担具有补充作用。宋代对官员进行降黜处罚,其处罚的不仅仅是官员的官职,同时还包含了对官员的经济处罚和刑事处罚。无论降低或者罢免官员职位、暂停其职位的惩戒方法,还是经济惩罚和刑事处罚,均属于官员行政责任的承担方式。宋理宗时期的《吏部条法》中列举了“通用格”,将官员的行政责任分为各个层次,按照责任的不同或追回官衔,或撤销所带官职,或者勒令停职、降低官品、送某州居住、安置、责授等。很显然,《吏部条法》“通用格”中的各种责任追究,就是非常典型的对官员的行政责任追究方法。宋代对官员行政责任的追究,大部分通过国家法律的形式予以规定。宋代和官员责任承担、职权等相关的法律制度较为完善,立法的总数远远超过前朝,《宋刑统》、《吏部条法》、《庆元条法事类》等和官员责任及其追究相关的法律在前朝的基础上实现了新发展,这些法律中对官员行政方面的规定比《唐六典》更为具体和丰富,同时还更具可操作性。宋代法律的一个显著特征是敕的法律地位极高,而且官方编敕非常频繁,许多敕中对官员的行政责任及其追究予以规定。而对官员行政责任及其追究最为集中地体现在《吏部条法》等专门法律之中。比如,在《吏部条法》的《差注门一》中就规定,对官员按照其政绩的大小予以奖励,无政绩或者工作造成失误乃至损失的,据情节给予不同程度的惩戒,经过考核后负分40者追官、降官、落职不追官、特降、勒停等,上述对官员的惩戒也就是行政责任追究的方式之一。

跨行政区划的司法管辖制度研究 篇8

一、跨行政区划的司法管辖制度概述

(一) 跨行政区划的司法管辖制度的概念

跨行政区划的司法管辖制度是指一国根据自身实际状况和内国法律规定, 除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。[1]

跨行政区划的司法管辖制度的主要特点在于:第一、司法辖区的独立性。司法机关的管辖区域与行政区划适当分离, 可以进行跨行政区划审理案件, 使案件审判摆脱地方行政机关的影响;第二、管辖案件的特殊性, 即该司法机关主要管辖不同行政区域的法律事务。其中不同行政区域的法律事务是指在不同行政区域发生的民事、刑事和行政案件, 即案件中的行为发生地、当事人所在地、结果发生地、标的物所在地等均不在同一行政区划内。此外, 在概念中提及的特定的司法机关是指行使跨行政区划司法管辖权的国家机关。本文将以法院为视角, 构思建立与行政区划适当分离的法院系统。

(二) 跨行政区划的司法管辖制度的历史演变

跨行政区划司法管辖最早出现于13、14世纪英国的巡回审判制度。11世纪时的英国贵族林立, 贵族权利不断得到膨胀。由于司法和行政的统一, 贵族司法的地域性和特权性越发的明显。国王威廉一世曾派遣亲信大臣到各地去调查进行巡回审判、处理一些比较重大的案件或管理事务, 试图借此加强中央集权、强化国王的权力, 同时克服贵族权利对司法审判的干预。经过多次巡回探索, 于1176年建立起巡回审判制度, 将全国划分为6个巡回区, 同时成立6个巡回审判小组, 每组3名法官, 分赴各巡回区受理案件。进入13世纪后, 巡回审判制度趋于完善, 英国相继设立了综合巡回法院、民事巡回法院、刑事巡回法院, 同时实行“自动移审制度” (1) 。当时的巡回法院的效力与国王法院相同, 专门负责不同区域之间的重大案件的审理。[2]后来英国设立巡回法院的经验传到了美国, 并体现在美国司法法中:规划设立三个巡回法院 (南部、中部、东部) 以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折, 至1891年完全确立司法管辖区制度。

二、国内外跨行政区划法院的经验借鉴

(一) 跨行政区划法院的国内经验借鉴

1. 我国司法管辖制度的近现代发展

我国近现代的司法制度不断革新, 其中关于司法管辖制度的改革, 基本上围绕《人民法院四年改革纲要》 (以下简称“四改”纲要) 进行。在1999-2003年四改纲要中, 就法院的设立, 提出依据方便当事人诉讼和法院审判的原则设置人民法庭。在2004-2008年四改纲要中, 就人民法院关于民事案件司法管辖权分配, 提出改变单一的级别管辖划分标准、增加案件的提级管辖和指定管辖。在2008-2012年四改纲要中, 就法院的运行和人员配置, 提出法院职权上应遵循判审分离、同时在法官录用和法院人事管理上应当完善选任机制。[3]经过不断发展, 我国的司法管辖制度日趋完备。

2. 我国司法管辖制度的现行情况及经验借鉴

我国现行的司法管辖体系中, 一般根据省、市、县对应设立法院, 按照司法机构所在省、市、县行政区划对应划分管辖区, 然而也存在跨行政区划进行司法管辖的法院, 主要有三类较为常见:1、铁路运输法院。铁路运输法院设立于铁路沿线, 专门审理与铁路运输相关的民事案件和刑事案件, 管辖区一般不以行政区划分:以成都铁路运输中院为例, 其管辖范围覆盖四川、重庆、贵州;2、直辖市司法机关, 以重庆市为例, 重庆市高级人民法院下辖重庆市第一中级人民法院、第二中级人民法院等5个中院, 其中重庆市第一中级人民法院管辖沙坪坝区法院、江北区法院、北碚区法院、渝北区法院等11个基层人民法院。5个中院的辖区根据管辖便利条件进行划分确定;3、垦区人民法院。以新疆生产建设兵团奇台垦区人民法院为例, 管辖农六师所属的7个农牧团场和一个县团级医院, 辖区横跨吉木萨尔、奇台、木垒三县。[4]这些法院的设立以及运行方式都可以为我国设立跨行政区划的法院提供现成的经验借鉴。

(二) 跨行政区划法院的国外经验借鉴

1. 日本法院设立情况

日本分为二级行政级别, 第一行政级别为都、道、府 (相当于我国的省) , 第二行政级别为市、町、村 (分别相当于我国的市、县、乡) 。然而日本法院现行的法院组织体系呈金字塔结构, 以最高院为顶点、简易法院为基础, 中间包含高等法院、地方法院、家事法院, 除此之外东京高等法院还单独设立知识财产权高等法院。其中日本全国设立的高等法院共8个, 分别在东京、大阪、名古屋、广岛、仙台、札幌、高松和福冈8个主要城市。以札幌高等法院为例, 札幌高等法院的管辖区域覆盖札幌、函馆、旭川和钏路四个地区。8个高等法院的辖区划分不同, 日本就是通过这种方式进行跨行政区划管辖。[5]

2. 德国法院的设立情况

德国全国分为16个邦, 可细化为295个县市以及107个自由市, 共有11116个乡镇。然而德国的整个法院组织体系, 从横向来看设有宪法法院、普通法院、行政法院、财务法院、劳工法院以及社会法院;从纵向来看可分为联邦级别的法院和各邦级别的法院。在德国法院各邦级别法院中, 普遍存在一个法院管辖多个行政区的情况, 以邦巴伐利亚邦为例:它是德国16个邦里土地面积最大的一个, 整个邦被分为七个行政区, 然而整个邦仅有两个邦劳工法院, 一个在慕尼黑, 另一个在纽伦堡。从地理位置上看, 这两个邦劳动法院分处于该邦的南、北两端, 其中位于慕尼黑的邦劳工法院管辖南部地区, 位于纽伦堡的劳工法院则管辖北部地区。德国遵循了近便的原则将法院更多的设立在地理中心, 进行跨行政区的管辖。[6]

3. 法国法院的设立情况

法国国内设有普通法院系统和行政法院系统, 另特别设立权限争议法庭用于解决两个法院系统之间的管辖权冲突。法国跨行政区划设立法院主要体现:在普通法院系统中的小事法院, 它的管辖范围一般视各地区的案件量及地理地形通常而定, 可覆盖几个市镇。法国小事法院的设立和运行方式和我国即将设立的跨行政区划的法院较为相似, 其管辖范围的确立、人员配置、受案类型等问题都值得我们去借鉴。[7]

三、我国跨行政区划的司法管辖制度改革的现状

(一) 既有改革综述

十八届四中全会以来, 司法改革也在如火如荼的进行, 其中关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的主要改革措施如下:

1. 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理

由于考虑到各地的经济发展不平衡, 所以首先在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市试点。这项举措的意图相对明显, 将省以下的司法机关的人财物与所对应的地方政府分离开来, 由省级政府保障法院财政资金的正常使用, 消除司法机关的后顾之忧。

2. 由点到面, 逐步转变铁路运输法院为跨行政区划法院

在全国75个铁路法院全部移交地方进行统一管理之后, 上海第三中级人民法院依托于上海铁路运输中院作为我国的第一个跨行政区划法院成立, 其在设立上的主要特点为:第一、法官选任的公开遴选制度;第二、案件管辖范围的跨行政区化;第三、机构设置扁平化, 把司法人员分为法官, 司法辅助人员、司法行政人员。与此同时其受案范围主要涵盖了跨行政区划的重大民商事诉讼案件、重大行政案件、环境资源保护和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件等。另外, 各省也有试点设立跨行政区划法院, 以陕西省为例:陕西省在西安、安康两地将原有的三个铁路运输法院改变为跨行政区划法院, 设立西安铁路运输法院、安康铁路运输法院、西安铁路运输中院, 主要负责管辖行政诉讼案件、环境保护案件以及原铁路运输法院管辖的案件。

3. 在北上广设立知识产权试点法院

知识产权法院的设立是设立跨行政区划法院的一个重大探索, 其法院体系独立于普通法院体系, 目前已经在北上广设立知识产权法院, 其管辖范围主要包括知识产权案件、行政案件, 在辖区划分上该法院可在法院所在省内进行跨区域管辖。

4. 最高人民法院试点设立巡回法庭

目前, 最高人民法院已设立了第一、第二巡回法庭。第一巡回法庭设在广东省深圳市, 管辖广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市, 管辖辽宁、吉林、黑龙江三省。设立巡回法庭, 主要目的是缓解最高法办案压力, 便利当事人诉讼, 同时进行跨行政区划受理案件。

5. 对行政诉讼案件采取提级管辖和交叉管辖

目前, 对于人民法院受理的行政诉讼案件, 如果易受地方政府干预的, 可以由省级人民法院进行指定管辖或者由上一级人民法院提审管辖。这样最大限度防止地方行政权对司法审判的干预。

(二) 我国司法管辖制度改革的不足之处

1. 设立跨行政区划的法院缺乏合宪性控制

我国《宪法》第124条第3款明确规定:“人民法院的组织由法律规定”。可见在人民法院组织方面的立法我国宪法确立了法律保留原则。此外根据《立法法》规定:各级人民法院和检察院的产生、组织和职权, 只能由法律加以规定。然而, 我国在设立跨行政区划法院方面缺乏法律依据。就目前已经设立的跨行政区划法院来看, 其设立依据仅基于由中央司法体制改革领导小组通过的《人民法院四五改革纲要》以及地方各级法院的内部规范性文件进行, 这种改革方式难免会给人一种未经法律授权的感觉, 同时可能僭越宪法和法律的规定。

2. 人财物由省级统管难解司法机关的后顾之忧

目前的跨行政区划司法管辖改革是基于人财物省级统管的条件之下进行的。由于人财物省级统管, 那么在一般的省级当中, 跨行政区划的法院将不再受同级的市、县人民政府的限制。但若直辖市实行人财物省级统管是不合理的, 因为直辖市的中级人民法院的人财物本由直辖市政府划拨, 制度设置后, 人财物分配原则仍没有改变, 难以在物质保障上使司法机关真正脱离地方政府。

3. 跨行政区划的法院的司法管辖权划分不够合理

以上海第三中级人民法院为例, 其管辖的案件类型主要是行政案件。而对于原、被告的住所地为不同地方的跨区域重大案件, 由于一方在其所在区域的势力范围较大, 这类案件极易受到地方政府的干预, 此类案件并不在其管辖范围之内。此外, 在辖区的划分上缺乏相应的标准, 如果想全面设立跨行政区划法院, 则需要对辖区的划分做进一步细化。

四、跨行政区划的司法管辖制度之完善

在司法改革纲要中明确提出未来将设立跨行政区划的法院, 进而实现司法的独立的目标。然而应当如何设立跨行政区划的法院还是值得进一步的思考。在此笔者提出关于我国建立和完善跨行政区划的司法管辖制度的几点建议:

第一、设立司法改革委员会, 对跨行政区划的司法管辖制度改革进行合宪性控制。从合宪性控制上来说, 可以借鉴英国的司法改革的经验, 由全国人大设立改革委员会, 对跨行政区划法院改革进行合宪性审查, 对涉及修法的改革方案, 评估其在全国推广的可行性后, 提出立法或修改法律的草案, 按照法律程序建议立法机关进行立法, 而后在全国范围内推行。[8]

第二、进一步改革法院人财物的管理方式, 省级以下的法院的人财物由省级人民政府统管, 高院的人财物由中央人民政府统管。另外直辖市的各级法院的人财物全部由中央人民政府进行统管, 这样一方面可以进一步保证省会城市的高院和直辖市的各级法院在人财物上摆脱地方政府, 切实增进法院的独立性。

第三、建立跨行政区划的法院。在建立跨行政区划的法院时主要需考虑一下几方面因素:1、在跨行政区划的法院设置上, 对应设置初级人民法院、中级人民法院, 专门审理跨行政区划的案件, 一审案件由初级人民法院受理的, 其上诉案件可以由对应的跨行政区划的中级法院受理, 如果一审案件由中级人民法院受理的, 其上诉案件就由其所在省的高级人民法院受理, 这样的设计可以使跨行政区划法院和普通法院更好地结合。2、各省的初级法院的数量可以借鉴法国小事法院的经验, 可视各省的案件量及各地区的地理地形以及社会发展水平而定。人口超过5000万的大省如河南、山东、四川、广东、江苏等可设5-6个初级法院, 其他省可设3-4个;3、考虑到方便诉讼的原则, 司法机关管辖的范围应在160公里以内, 这个距离基本上等同于48分钟的动车车程和两个小时的小车车程, 基本在可接受的范围, 同时司法机关的设立尽量避开行政中心。考虑到我国地域广阔, 城乡之间、东部与西部之间, 直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间, 都具有不同的情况, 应当适当灵活调整, 如西部地区地域广阔, 且案件量相对较少, 为方便诉讼可以在跨行政区划的司法机关之下适当增设派出机构。4、采取试点先行的方式, 在原铁路运输法院框架下试点设立跨行政区划法院, 辖区的划分可直接参照铁路法院独特的跨省、市地域划分布局。例如广州铁路运输中级法院同时管辖广东、湖南、海南三省;成都铁路中院管辖四川、重庆、贵州二省一市;上海铁路中院管辖苏、皖、浙、沪三省一市。于此同时, 相对应的基层法院同样可以采取跨区域管辖, 这样的管辖模式, 可以更好的摆脱地方政府的干预。[9]

摘要：跨行政区划的司法管辖制度是当前司法改革的热点问题, 最高人民法院先后建立了知识产权法院和巡回法庭, 探索建立跨行政区划的人民法院。本文通过研究我国司法管辖制度改革的基本情况, 借鉴国外跨行政区划的司法机关和我国已有的跨行政区划法院建立的经验, 对我国跨行政区划的司法管辖制度改革的不足进行分析, 就我国跨行政区划的司法管辖制度的完善提出建议。

关键词：跨行政区划,司法管辖权,司法管辖制度0

参考文献

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[6]杜如益.德国如何跨行政区划设立法院[J].清华法律评论, 2014.[EB/OL].公共微信号, http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=Mz A3Mz Ix ODIy Mg==&mid=201716420&idx=1&sn=853af3cd24ce944274a0cf26845e3f07&3rd=Mz A3MDU4NTYz Mw==&scene=6#rd.

[7]朱静娴.法国如何跨行政区划设立法院[J].清华法律评论, 2014.[EB/OL].公共微信号, http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=Mz A3Mz Ix ODIy Mg==&mid=201716420&idx=2&sn=9e7793d031e5786eb0188881e9cdaf1a&3rd=Mz A3MDU4NTYz Mw==&scene=6#rd.

[8]齐树洁.德国民事司法改革及其借鉴意义[J].中国法学, 2002 (3) .

行政复议制度研究 篇9

一、军事行政诉讼研究状况评述

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了我国第一部《中华人民共和国行政诉讼法》,这在司法制度上真正开启了“民告官”的先河,也为我国社会主义法制建设带来了实质性的突破。《行政诉讼法》的颁布不仅引起社会各界的普遍关注,在军内也产生了极大的反响,长期以来命令与决定的不可置疑、军事管理的绝对服从至少在观念上受到了强烈的冲击。在此背景下,北京军事法学会召开了我国第一次也是唯一一次军事行政诉讼理论研讨会。基于研讨会的直接推动,军事行政诉讼问题被广泛关注,人们对军队是否应当建立行政诉讼制度表现出很大的研究热情。因此,军内外学者展开了激烈讨论,当然得出两种截然不同的观点:军队应当和不宜建立行政诉讼制度。多数学者认为,军事机关虽然不是行政机关,但我国《宪法》明确规定最高国家行政机关具有领导和管理国防建设事业的职能;同时,军事机关确有国家赋予的部分行政权力。他们基于行政诉讼法“用法律保证行政权正确行使”这一根本目的,得出了享有行政权的军事机关应受到行政诉讼法约束这一结论。另有学者认为,军事机关同其他国家机关相同,均由全国人民代表大会选举产生并向全国人大及其常委会负责、受其监督。所以,军事机关独立于其他国家行政机关,由其产生的军内行政争议也不应纳入行政诉讼法的管辖范围。同时他们还拿出《行政诉讼法》第12条关于国防国家行为的不可诉性作为“挡箭牌”,同样轻而易举地否定了军队开展行政诉讼的可行性。[1]

综观二十余年的军事行政诉讼研究,虽然在某些时期研究成果丰硕,但军事行政诉讼始终没有成为军队和地方共同长期关注的焦点。其原因有如下几个方面:从研究内容上看,多数人在探讨此问题时始终停留在技术或操作层面上,他们在军事行政审判具体制度设计方面研究颇多,而对于建立军事行政诉讼制度的法理基础却少有涉及,表现为“实用主义色彩”过于浓重;从研究态度上看,大多数主张建立军事行政诉讼制度的研究者基于“军队应当适用作为国家基本法律的行政诉讼法”及“军事法院应当适用作为国家司法制度的行政审判制度”,轻而易举地得出了军队应当适用行政诉讼法并建立行政诉讼制度这个“非常理想”的结论,表现出强烈的“拿来主义”的研究态度;从研究方法上看,多数人在研究过程中通常使用简单的三段论推理,这种推理方法看似正确,但他们似乎没有从法理上考虑到军事行政权与普通行政权的二元性差异,表现出对理论研究的些许思维惰性。

反观那些否定建立军事行政诉讼制度的人们,他们拿出的理由是:由于我们军队有党的领导,有思想政治工作的优良传统,有政治、经济、军事三大民主,所以没有必要也不应当建立军事行政诉讼制度。很显然,这种探讨从感性角度过分看重政治优势,却几乎没有从法律理性的角度行进分析。

笔者认为,纵观二十余年的军事行政诉讼理论研究,虽然取得了阶段性成果,但问题同样突出,军事行政诉讼制度研究在整个军事法研究领域中也相对滞后。因此,研究军事行政诉讼问题,其基本思路应当是坚持以宪法和法律为依据,坚持党对军队绝对领导的根本准则,紧密结合国防和军队实际,从法理上理清思路,进而在制度上搞好设计,从而从一项一项具体制度的设计和实施上不断推进依法治国、依法治军的贯彻实施。[1]

二、建立军事行政诉讼制度的必要性

军事法治建设是国家法治建设的组成部分,加强军事法治建设是实现依法治国方略的重要内容。[2]加强军队行政管理正是军队法治建设的重要环节和普遍要求。因此,建立军事行政诉讼制度,用军事行政诉讼制度制约军内行政行为,提高我国军事行政管理的科学化、法制化,很有必要。

(一)建立我国军事行政诉讼制度,是加强对军事行政行为司法监督的现实需要

军事行政行为向来以其权威性、果断性和强制性著称。在过去,军事机关及其工作人员总是依经验、习惯或长官意志办事,官僚主义和拖拉作风普遍存在,滥用权力、越权、侵权或渎职、失职等行为愈演愈烈。可以看出,军事行政权与普通行政权相比,体现出更加强烈的膨胀欲望和膨胀可能,必须使用另外一种与之相当的力量来制约它。因此,建立军事行政诉讼制度,通过司法审查加强对军事行政权的监督和制约,是其他任何监督形式难以企及的,这从根本上有利于规范军事机关军事行政权的行使。

(二)建立我国军事行政诉讼制度,是维护军事行政相对人合法权益的必然要求

在军事领域,军事行政权扩张的本质属性决定了军事行政相对人的权利很有可能受到不同程度的侵犯。作为军事行政管理的直接对象,军事行政相对人的合法权益必须受到法律的严加保护,否则就可能成为强权的牺牲品。从权利义务关系上看,军事行政相对人履行义务的比重远远大于其应享受的权利。根据权利义务相一致原则,军事行政相对人应当比普通社会公民得到更多的法律保护。但是与普通行政法领域形成鲜明对比的是,我国军事行政法对于军事行政相对人的权利救济途径少之又少。目前,我国尚没有对军事行政申诉、军事行政复议制度进行系统性规定,军事行政诉讼制度也仍然处于空白阶段。相对于军事行政申诉、军事行政复议制度而言,军事行政诉讼是解决军事行政争议最终的、外部的、有效的途径。[1]因此,建立军事行政诉讼制度,对于有效维护军事行政相对人合法权益,提高部队战斗力具有十分紧迫的意义。

(三)建立我国军事行政诉讼制度,是完善军事诉讼制度的重要内容

完整的军事诉讼体系应当包括军事刑事诉讼制度、军事民事诉讼制度和军事行政诉讼制度。目前,我国军事诉讼主要是围绕军事刑事诉讼展开的。但是,自2001年6月26日最高人民法院授权军事法院试行审理军队内部的组织和个人及其相互之间民事案件的批复以来,军事法院已经开始尝试审理军内的民事纠纷,尽管还很有限,但毕竟迈出了起始的脚步。[4]迄今为止,唯有军事行政诉讼依然处于空白状态。从法律意义上来说,军事法院虽然开展了刑事、民事审判工作,但由于我国尚无专门军事诉讼法,其审判只能依据国家普通诉讼法律。因此,如何在司法实践中体现军事法院作为“专门机构”进行“专门审判”,是一个值得深入探讨的问题。基于以上考虑,建立军事行政诉讼制度,不仅有助于军事诉讼制度的整体发展和完善,同样也是健全“专门国家军事诉讼制度”的重要内容和客观要求。

三、建立军事行政诉讼制度的可行性

在解决纠纷的众多方式中,司法途径具有其他方式所不具备的诸多优点,最符合现代社会的法治理念。在军事行政领域,军事纠纷同样可以也应当纳入到国家法治的调整范围。因此,作为一种科学的司法手段,军事行政诉讼制度在军中建立并实施十分可行。

(一)实践中大量存在的具体军事行政行为是军事行政诉讼制度建立的前提

军事立法权、军事司法权、军事指挥权和军事行政权组构成了军事权的全部内容。当产生立法需要和军内外发生纠纷时,军事立法权和军事司法权通常被启用;军事指挥权发生在战时和非战争军事行动以及部队平时军事训练中。除此以外,军事行政权在部队日常管理中同样发挥着巨大的作用,具体体现为军事机关在行政管理过程中实施了大量具体军事行政行为。只要行政行为存在,就有发生纠纷的可能,这正是以解决纠纷为目的的军事行政诉讼制度建立的意义。在此基础上,我们还需要划清军事行政权与军队党委决策权的关系。在过去关于是否建立军事行政诉讼制度的讨论中,有相当一部分持否定观点的人认为建立军事行政诉讼制度缺乏可能。其中,他们认为最重要的原因就是军队内部实施的管理行为大多都经过党委讨论决定,而党委行为不应当接受司法审查。笔者认为,人民军队接受党的绝对领导,重大军事行政行为经过党委讨论决定,这是应当的,也是必要的。同时,对于军事法律、法规和规章明文规定要经过党委讨论研究决定的行为也应当毫无疑问地排除在司法审查范围之外。但是军事机关确实存在大量未经党委讨论决定的一般性军事行政行为,这些行政行为完全可以成为军事司法审查的对象,它们也成为建立军事行政诉讼制度的前提和基础。

(二)普通行政诉讼制度的日趋完善为军事行政诉讼制度的建立提供了宝贵的经验

自《行政诉讼法》1990年实施以来,到目前已20年有余,在20多年的实践中,我国的行政诉讼从无到有,从不完善到完善,切实发挥了其法律监督和法律救济的功能,为推动我国的行政法治化和人权保障事业的进步做出了巨大贡献。[4]2015年,新修订的《行政诉讼法》正式施行,这标志着普通行政诉讼制度呈现出日趋发展的必然态势,也标志着决策层对于改革完善行政诉讼制度的坚定决心。同样作为管理行为,军事行政行为在权力行使的程序规则、监督机制和法律救济等诸多方面与普通行政行为类似。在诉讼领域,普通行政诉讼多年积累的宝贵经验对于军事行政诉讼也极具借鉴意义。在这种背景和条件下,军事行政相对人通过军事行政诉讼制度解决争议是国家和军队法治建设的发展趋势。

(三)军事行政诉讼的建立不会影响军事机关和军队首长的权威

在反对建立军事行政诉讼制度的观点中,有人指出,如果允许“兵告官”,则军内团结会受到影响,军事机关和军事首长的权威也会受到强烈挑战。笔者认为,这种担心是对问题片面化、静止化、个别化的理解。在人们权利意识日渐增强的今天,建立军事行政诉讼制度,实现军队依法行政,有利于依法治军、从严治军在领导机关的实现,有利于保证领导机关作出符合法律法规的行政行为,也有利于提高领导机关的正规化建设水平,这不仅没有削弱反而真正增强了首长和领导机关的权威。同时,建立军事行政诉讼制度也有助于通过司法审查平衡军事行政主体与军事行政相对人的关系,为军事行政争议提供了司法上的排解渠道,这进一步维护了合法的军事行政行为,纠正了违法的军事行政行为,从而在增强首长和军事机关权威的基础上,完全保证了军事行政行为在军中的神圣威严不受任何侵犯。

四、军事行政诉讼基本问题探讨

建立军事行政诉讼制度关系到军事行政权与军事司法权的配置,关系到国家司法制度的调整与完善,其中牵涉众多复杂问题。在对建立军事行政诉讼制度的必要性与可行性进行深入剖析之后,这里有重点的就建立此制度的基本问题做进一步探讨。

(一)应当建立专门军事行政诉讼法

军队作为国家武装力量虽然存在诸多特殊性,但在法律上,军人和军事单位仍然是社会的公民和组织。当行政机关在行政管理过程中产生争议时,作为普通行政相对人的军人或军事单位可以提起行政诉讼,此时应当适用《行政诉讼法》。但是,这并不等同于军队应当建立行政诉讼制度,二者之间并无必然逻辑关系,即由前者不能直接推导出后者。笔者认为,军事行政诉讼应当制定并适用专门的《军事行政诉讼法》。理由是:首先,军事机关和行政机关性质不同、互不隶属,所以《行政诉讼法》并没有把军事机关的军事行政诉讼包括在内。同时,我国现行《行政诉讼法》明确指出,行政诉讼的目的是为了监督和保障行政机关依法行政,此法调整的对象是行政机关作出行政行为后产生的行政争议、引发的行政诉讼,军事机关在军内实施的军事行政行为始终没有包含在内。因此,制定专门的《军事行政诉讼法》是建立军事行政诉讼制度的必然前提。其次,从权力的位阶上看,军事行政权隶属军事权,它并不是行政权的下位权;军事行政行为在本质上也属于军事行为而并非行政行为。这就意味着军事行政行为与普通行政行为在各个方面都存在根本差别。所以,作为对军事行政行为进行司法审查的军事行政诉讼与普通行政诉讼不存在种属关系,不能直接适用《行政诉讼法》。

值得注意的是,虽然军事行政诉讼不能直接适用《行政诉讼法》,但其在追求的制度价值、制度设计的目的及其实现方式等方面与普通行政诉讼有很多共同之处。[1]因此,在制定《军事行政诉讼》时,大量参考和引援现行《行政诉讼法》相关程序性规定是非常必要且可行的。

(二)军事行政诉讼受案范围相对有限

近年来,随着我国法制建设的不断完善和发展,普通行政诉讼受案范围逐步扩大,行政相对人的诸多权益也得到了及时有效的保障。但是任何事物都有相对的局限性,行政诉讼制度也不例外。虽然在监督行政机关行政行为和保障行政相对人权益等方面功不可没,但行政诉讼制度并不万能。例如,国防、外交等行政行为并不适合利用司法程序进行审查;行政机关的内部管理行为由行政机关自行处理也显得更为恰当。另外,权利存在即有被滥用的可能,军事行政诉讼作为一种诉权,如果被军事行政相对人滥用,无疑会对军事机关的日常工作和管理产生不利影响。再者,诉讼权利直接关系到行政相对人的权利能否得到司法救济,如对诉权进行过多的限制则违背我们建立军事行政诉讼制度的初衷,故从保障行政相对人权利的角度来看,对诉讼权利不宜作过多的限制。[3]因此,如何科学界定军事行政诉讼受案范围对于建立和良好运作军事行政诉讼制度意义重大。

我国《行政诉讼法》关于受案范围有3条规定,即第2条、第11条、第12条,其中第二条为概括性规定,列在总则之中,第11条和第12条是对受案范围的肯定行列举和否定性列举的规定。《行政诉讼法司法解释》第1条也明确规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”有学者指出:“行政诉讼受案范围应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式,成为行政法学界的基本共识。”[1]基于以上规定,笔者认为,我国军事行政诉讼的受案范围,可以采用列举式肯定和概括性排除的方式,这与普通行政诉讼受案范围立法模式恰恰相反。在司法实践中,“列举式肯定”操作性很强,对于参与行政诉讼各主体来说把握较为方便,有利于减少案件审判在受案范围问题上的争议,也有助于发现问题、累积经验,对完善制度建设具有积极意义。“概括式排除”可以非常明确地把绝大部分不可诉军事行政行为排除在军事司法审查范围之外,这既能保证军事司法审判的可操作性,又不影响军事指挥权在军中的有效发挥。在此基础上,根据《行政诉讼法》具体行政行为可诉而抽象行政行为不可诉的精神,应当把军事行政处罚、军事行政强制、部分军事行政许可争议和部分军事行政合同争议等具体军事行政行为列入军事司法审查范围。而除名、开除军籍等非军事行政行为,由于其性质属党委决策行为,目前不具备接受司法审查的条件,不应纳入军事行政诉讼受案范围。

(三)战时军事行政诉讼制度

当今世界,和平是国家生存和发展的前提,同时也是法律制度得以实现的基本保障。作为国家安全价值与人类正义价值相互协调的产物,军事行政诉讼制度应当时刻注重价值判断与价值选择。在和平时期,军事行政诉讼制度应当着力保障军人群体的正义价值,维护他们的权益,这毫无疑问。但是在战争状态下,军事行政诉讼制度要积极转变角色,要适时、适度让位于国家安全价值。这是因为国家安全是所有价值实现的根本条件,只有在国家秩序得到强力保障之后,才可能真正实现法治和人权平等。

基于以上分析,军事行政诉讼应当根据平时与战时两种状态进行不同的制度设计。学术界对构建战时军事行政诉讼制度形成了两种观点:有些学者认为,战时军事行政诉讼制度应当以平时军事行政诉讼制度为基础,根据战争需要,对审查主体、受案范围、诉讼程序等主要内容进行一定程度的限制。另有学者认为,应当从根本上对战时军事行政诉讼权利进行约束,但在战争结束之后,军事行政相对人可以提起军事行政诉讼,同时根据军事行政行为对相对人权益的影响程度,分别设定不同的诉讼时效[1]。笔者认为,为维护和提高军队战斗力,兼顾当今社会公平、正义、法治愈加成为人类共同追求的目标,根据军事机关在战争状态下行政管理的特点,应当把上述两种观点相互融合并进行具体的制度设计,最终实现在确保战时军队高效集中统一的前提下,依旧保证军事行政诉讼制度发挥其应有的本色。

摘要：在依法治军进程不断加快、军人法治意识日渐增强的形势下,建立我国军事行政诉讼制度已经成为必然趋势。本文在简要评述军事行政诉讼研究状况的基础上,对制度建立的必要性和可行性等理论问题进行了深入剖析,进而对军事行政诉讼应当关注的几个基本问题进行了探讨。

关键词：军事,行政,诉讼制度

参考文献

[1]田思源,王凌.国防行政法与军事行政法[M].北京:清华大学出版社,2009.

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[3]刘国峰.对建立军事行政诉讼制度的思考[J].高等函授学报,2012.

建设项目行政审批制度优化研究 篇10

1 建设项目行政审批优化的必要性

目前我国建设项目行政审批流程可分为立项、用地、建设方案、招标、施工报建等五个阶段。这五个阶段的审批环节相互影响, 有些审批程序互为前提, 造成了审批程序繁琐等一系列的问题。首先, 建设项目行政审批成了权利寻租的重灾区。由于行政审批是建设项目必须完成的首要环节, 审批通不过会导致建设项目的流产;审批部门消极审批会影响建设项目的及时开工, 延长工期, 会造成项目开发单位的巨额经济损失, 为了避免因为行政审批对项目造成的不利影响, 很多项目开发商不得不采取程序外的手段。并且, 由于行政审批范围广泛且缺乏相应的监督制约渠道, 也为行政审批领域的权力寻租提供了条件。其次, 行政审批追责难。由于我国现行的行政审批制度是层层审批, 对于各方审批的效益没有相应的量化评价指标, 只要程序合法即达到实体合法, 从而使责任追究很难落实。再次, 我国现行政策重行政审批而轻事中监管。我国行政审批制度复杂, 在理论层面和设计目的上已经比较完善, 但由于重审批轻监管, 造成审批与监管脱节, 审批中的一些实质性措施无法落实, 使得审批的效果和效率都无法达到审批制度设计的初衷。最后, 审批改革模式没有真正揭示审批原有的价值, 单纯用运动的视角进行审批制度的改革, 改革没有达到应有的效果。

基于以上种种问题, 我国现行行政审批制度还存在很多问题和不足, 最终造成了行政审批流程复杂, 效率底下, 没有达到设计审批制度的真正目的。所以应该从实现行政审批价值的视角进行行政审批制度的改革, 使得行政审批真正地发挥合理配置资源、强化建设项目市场调节, 规范建设市场秩序的目的。

2 相关研究综述

我国正在积极进行行政审批制度的改革, 政府正不断加大改革力度, 大量减少行政审批的项目, 把减少行政审批和转变职能作为改革的突破口, 加强市场自身的调节作用。同时, 我国许多专家学者也对行政审批制度的优化设计进行了大量研究。主要研究成果和观点如:从政府职能的转变是建设工程项目行政审批改革的本源, 而建设工程项目行政审批制度又是政府职能转变的切入点这一角度对建设项目行政审批制度的优化进行论述;在建设工程项目行政审批的模式, 流程, 权限和运行机制的基础上提出了构建科学合理的行政审批管理机制, 构建规范高效的的行政审批运行机制, 构建严密完善的行政审批监督机制, 加强行政审批信息化建设, 提高行政审批人员的素质等优化行政审批的路径选择;以政务流程再造理论与整体性治理理论为理论基础, 对网上并联行政审批的概念与特点进行了详细的阐述, 与传统的行政审批模式进行对比, 得出其实施的主要价值;运用行政、政治、社会等学科的基础理论和知识, 通过分析现行投资建设项目审批相关法律法规、政策以及不同地区在投资建设项目行政审批事项上的具体要求, 针对性的对投资建设项目的行政审批事项一一进行分析, 并根据问题提出了相应的对策和建议;基于J2EE平台开发了基于J2EE的一站式行政审批管理系统, 提供事项全过程运行、管理、监控和效能监察的一站式行政审批服务与行政效能监察应用管理系统;提出建设行政审批“双流程”模式, 将企业的建设项目全过程报审节点流程提到与具体的行政审批流程同等重要的位置上, 通过促进企业建设项目全过程审批节点流程的建设, 实现建设管理的政企互动, 从而实现建设项目审批再提速;以基本建设项目审批流程为研究主题, 结合案例, 通过问卷调查、座谈、访谈、查阅相关资料等方法, 指出当前基本建设项目存在法律法规修订滞后、部门利益思想严重、审批授权不到位、利用审批实施监管、对中介缺乏有效监管、报批人员业务不精、权力寻租时有发生的问题, 分析其产生的主要原因;对建设工程项目行政审批制度的初始价值、改革进程及现状、取得的成就进行梳理, 提出建设工程项目行政审批制度应有其符合自身特点及要求的价值体系作为支撑;分析国内项目群行政审批存在的问题, 提出基于流程的由审批部门、审批时间和审批内容组成的项目群行政审批模型。

除此之外还有很多学者从不同角度对我国建设领域项目行政审批制度进行了研究, 分析了现行审批制度存在的问题, 并且提出了解决的办法, 为我国建设项目行政审批的优化改革奠定了基础。

3 现行建设行政审批制度现状分析

我国现行建设行政审批制度存在的现实问题, 导致行政审批无法发挥设计的初衷, 主要表现在如下几方面:

3.1 审批流程缺乏系统性

目前我国建设行政审批流程没有形成统一的整体, 开发商在审批过程中都是一个部门一个部门跑, 一个公章一个公章盖, 电子信息化的行政审批联动制度并没有建立起来, 或者没有形成常态化、普遍化的机制。另外, 国家对于行政审批的流程也没有硬性规定, 很多是对于行政审批的时间期限、条件、资格等方面的规定, 至于审批流程的具体操作规程, 没有相关的实践操作规定。由于行政审批流程的不规范, 导致各部门信息传递、共享机制不畅通, 开发商为此需要做大量重复工作, 影响了审批的效率。

3.2 审批标准不明确

我国现行的建设项目行政审批标准不明确, 主要表现在对建设项目审批的差异化和模糊性, 尤其是地方性审批机关对特定的审批事项进行审批时对相关审批政策和相关法规都有一定的差异性。在流程化的行政审批制度下, 由于行政审批没有形成一个完整的有机整体, 使得审批效率低下, 且不能真正发挥行政审批的原本动机。加之审批过程中的权利寻租、创租现象, 权责边界模糊不清导致的相关部门相互推诿责任等, 使得行政审批制度的制定初衷与现实脱节, 行政审批的各项标准条件也被变相执行等。这些现象不仅阻碍了行政审批程序的实行, 也浪费了人力、物力, 不利于建设市场的健康发展。

3.3 行政审批环节不连续

建设项目实行审批制度是我国政府为了规范建设市场秩序、合理配置资源、促进市场公平竞争健康发展采取的对来自建设工程主体在建设阶段依照相关法律法规提交的各项申请进行核查和评估的一系列流程和规则的总称。审批环节涉及到的参建工程主体多 (包括规划、建设、施工、监理、造价等项目主体) 、审批部门多 (发展与改革委员会、国土资源与房屋管理局、公安局、环保局、规划局等) 、审批项目多 (国有土地有偿使用审批、房屋拆迁许可、商品房预售许可、绿化初步设计审批、方案设计消防审查、环境影响评价审批、《建设工程选址意见书》的审批、《建设工程规划设计方案》的审查、《建设工程规划许可证》的审批、发包方式核准、建设工程安全报监等) 。由于审批环节多、程序复杂, 且各部门之间缺少信息共享渠道, 容易形成信息孤岛现象, 并且各部门审批所需材料很多是重复材料。所以造成申请相对人到不同部门提供重复申请、重复材料, 且各部门审批方式方法不同, 导致审批环节繁琐复杂, 无法实现各环节的相互协调和最优配置。

4 建设项目行政审批制度优化设计

4.1 建设项目行政审批程序分类优化设计

我国行政审批程序较多, 从项目阶段角度可分为项目审批、用地审批、项目建设方案审批、招标审批、施工报建审批等阶段。这些审批程序之间的关系复杂, 有些程序之间互为前置、权责界限不清、重复审批等现象造成了审批制度的困境。对这些审批程序进行分类, 理清程序之间的关系, 明确相互的权责划分, 避免重复审批是解决当前建设项目行政审批困境的有效途径。

4.1.1 资源、安全类审批和技术类审批

政府设计行政审批的合法性基础是合理配置资源。建设项目涉及到的两种主要资源分别是土地和资金, 土地是稀缺资源, 资金是有限资源。建设项目往往需要大面积的土地和大量资金, 如果单纯依靠市场自动调节, 面临的风险将会很大, 这就需要政府建立资源类的审批程序, 统筹经济社会的协调健康发展。同时政府还应加强关系到人身安全类的项目审批程序, 对安全类审批严格把关, 不仅可以保护人身安全, 也可以增强相关主体的安全意识。相对与资源类审批, 技术类审批主要涉及各种方案设计审批等, 这些审批除了关系到人们安全的重大项目审批外可以适当交给一些中介机构等市场部门, 由市场进行调节, 充分发挥市场快速灵敏的合理配置资源的功能。所以在建设项目审批程序中, 对审批程序进行资源、安全类审批和技术性审批的分类, 加强资源、安全类审批的执行力度和审批标准, 减少技术性审批, 可以使得项目审批程序清晰明了、权责界限明晰, 减少重复审批和不必要审批, 促进市场健康快速发展。

4.1.2 串行类审批和并行类审批

我国现行的建设项目行政审批制度涉及主体多、部门多、程序多, 部门、主体、程序的相互关系复杂也是造成行政审批困境的重要原因。将建设项目的行政审批程序按照串行和可并行审批进行分类, 实行串并行同时推进的流水化审批作业, 可以有效减少审批时间, 提高工作效率。将需要共用相同资源的审批程序分为一类, 可以称之为“进程”, 而被分为同一类别内部的审批程序可以称之为“线程”。这样“进程”之间可以实行并行审批, 在并行审批类别中的程序即“线程”按照一定的规则实行串行审批或流水审批。对审批程序进行串并行分类, 可以有效提升审批效率, 推动市场发展。

4.2 行政审批制度运行机制优化设计

4.2.1 保留建设用地、项目环保、项目规划审批

建设用地是宝贵的稀缺资源, 在土地审批制度上应该执行更严格的标准, 采取集中申报为主、个别申报为辅的策略。土地审批部门将申报击中后按照项目的重要性、急迫性进行分类制定计划, 列出审批计划清单, 并且举行相关听证会广泛听取各方意见, 合理决策。环保审批涉及到群众的切身利益, 直接关系到人们的生命健康。所以环保审批要提升审查标准, 加大惩处力度, 发动广大群众积极参与到环保监督、环保决策中来。加大相关企业污染成本, 增强企业的环保意识。建设项目规划是政府从全局的角度统筹安排项目, 编制利益格局。政府部门通过对项目选址、建筑规划、用地规划等项目审批进行项目管理, 对城市发展进行统筹管理, 有利于城市的有序长远发展。法律规定项目规划的总期限是20年, 但现实情况是因为多种原因造成规划频繁修改, 使得规划失去了稳定性和延续性, 造成了城市发展的混乱, 规划目标难以实现。所以在制定规划时要广泛听取各方意见, 广泛论证, 从法律、政治、经济、文化等多角度分析, 推进群众的广泛参与, 促进规划审批的改革, 使得规划发挥应有的作用。

4.2.2 施工图审查、工程造价审批、工程质量检测等业务市场化

对于设计、造价、招标代理、咨询、审图、检测等技术性业务可以交给有资质的相关中介单位完成。这些技术性程序对于公共安全、稀缺资源等社会影响较小, 并且将这些业务从政府繁重的行政审批程序中剥离出来, 在市场的竞争中可以促进相关技术的发展, 提高服务质量, 减轻政府负担, 为企业提供更大的自由活动、创造的空间, 使其顺应市场机制运行, 提高产品质量和效益。所以, 政府应该鼓励相关中介机构积极承接政府下放的行政审批权利, 实现政府职能的转变。对相关设计、质量检测、造价审批等技术性审批程序交给具有相应资质的中介机构后, 可以实行资质管理和质量事故终身负责制。相关企业要具备相应资质水平并且定期接受检查, 从业人员需要持证上岗, 并对自己设计、审批的项目实行终身责任制, 从而达到技术性审批程序的严格管理以及去行政化。

4.2.3 加强部门电子信息化、协同化办公

对于审批相关单位可以抽调部分人员成立联合审批科室, 所有相关单位审批人员统一搬到综合服务办公地点, 集中对外服务, 进行资源整合, 优化办公流程, 提升服务中心效率。同时建立统一的门户网站, 各审批科室可以通过网络随时共享信息, 统一发布信息。对于审批申请实行网上网下同时受理, 各科室相互监督、相互协调, 实现审批流程的流水化、并行化办公, 提升工作效率。

5 结语

目前我国建设项目行政审批制度还存在审批项目多、审批耗时久、审批程序复杂等诸多弊端, 这些问题严重制约了建设项目审批的实施, 使得审批难以发挥应有的作用。所以从审批程序的详细分类入手, 加强资源性、安全性审批, 减少甚至取消技术性行政审批交给市场来完成, 可以降低政府相关部门工作强度, 有助于政府部门明确责任, 更有助于充分发挥市场的资源配置功能, 促进我国建设市场领域健康快速发展。

摘要：目前我国建设项目行政审批制度存在相互推卸责任、效率低下的问题, 严重影响我国建设市场的发展。阐述建设项目行政审批优化必要性, 分析现行建设行政审批制度现状, 从行政审批程序、运行机制等方面提出建设项目行政审批制度的优化设计建议。

关键词：建设项目,行政审批,优化设计,必要性

参考文献

[1]周俊锋.建设工程项目行政审批制度改革研究[D].长春:吉林大学, 2013.

[2]寇增胜.我国建设工程项目行政审批程序改革研究[D].济南:山东师范大学, 2014.

[3]崔赳男.广州建设工程项目网上并联审批研究[D].长春:吉林大学, 2014.

[4]俞文瑾.投资建设项目行政审批改革研究[D].武汉:华中师范大学, 2014.

[5]韩翠霞.基于J2EE的一站式行政审批管理系统设计与实现[D].天津:天津大学, 2013.

[6]马永军.建设领域政府行政审批流程再造的研究[D].重庆:重庆大学, 2007.

[7]余美芬.地方基本建设项目行政审批流程改革研究[D].上海:上海交通大学, 2014.

[8]虞蓝, 建设工程项目行政审批制度的价值及实现途径研究[D].上海:复旦大学, 2011.

行政复议制度研究 篇11

关键词 行政事业 会计制度 改革

我国的会计制度在不断的进行改革，现行的事业单位财务会计制度实施起来已经有了较长的一段时间，会计制度能够规范事业单位中的财务行为，目前的会计制度存在着一些问题，因此行政事业单位要加强财务管理工作，财务管理工作的目的是要提高单位资金的使用效益，使得各项财务活动能在单位中发挥其重要作用。会计制度问题主要是在操作过程中存在一些问题，以事业单位会计制度施行起来较为困难，随着市场经济体制改革的深入，现行的事业单位会计制度在一定程度上是有改进的，现阶段的会计制度已不能适应财政经济体制改革，事业单位会计制度的环境发生了很大的变化，因此行政事业单位会计制度有必要进行适当的改革。

一、我国现行会计制度存在的一些问题

1.现行的预算管理制度与行政事业单位的现有状况不相适应。在《事业单位会计准则》中有相关的内容是关于事业单位会计的工作，这是预算会计的一个组成部分，但就目前的行政事业单位的情况来看，一些事业单位在预算资金上欠缺，在预算上要依靠单位的自主经营、自负盈亏，这种预算管理制度与事业单位的现状不相适应，事业单位是为社会提供服务性的活动，但一些部门的服务系统还是不够完善的，因此，要建立适应事业单位现状的会计制度。

2.目前的会计制度不够严密，在某些方面有所欠缺。这主要表现在会计制度的规范对象与市场经济体制的要求是不相符合的，这种制度与我国的社会主义市场经济体制也是不相符合的，而且，现行的制度规范出来的范围很小，事业单位的会计制度规范性较差，不能满足事业单位在社会中的要求。

3.目前的行政事业单位的会计制度的在内容方面不够完善。现行的会计制度主要包括财政预算内拨款、财政预算外专户核拨资金和单位组织的其他收入，这种管理影响了事业单位的资金调度，不利于事业单位对所有资金的统筹安排使用。

二、现行的会计制度需要改进

现行的会计制度在会计核算的方面有一定的局限性，会计内容不能反映出单位的实际情况，行政事业单位的会计核算是准确的，单位提供的公共产品或服务的成本，不利于实行绩效考核。单位中的会计报表信息不充分，造成单位会计信息不完整。

三、现行会计制度改革的对策

1.现行事业单位的会计体系需要完善。一是对固定资产核算方式的改进，对固定资产计提折旧，要充分体现固定资产的净值；二是无形资产的核算引入净资产类科目，以便能够准确的反映事业单位的无形资产的价值情况；三是增加“在建工程”和“低值易耗品”科目，先在“在建工程”科目中归集相应的成本和支出，再从“在建工程”科目转入“固定资产”科目，提高对固定资产价值的规定。

2.现行事业单位要完善财务报告体系。事业单位要适应市场经济的发展要求，就要满足不同信息的需求，完善财务报告体系，以此提供出真实、完整，全面的信息，编制总体报告进行补充说明的辅助工作，对资产负债表进行改进，增加现金流量表，这样我们可以对事业单位整个资金运作情况有所掌握。

3.现行事业单位的会计核算方法需要完善。事业单位会计核算要改进账务处理，事业单位也应做好提取坏账的准备，对坏账准备账面余额进行补提或冲减，客观的计提坏账准备，从而认识到潜在的坏账损失可能对债权带来的影响，事业单位要严格、妥善的处理坏账工作，避免集中核销坏账对支出带来的繁重的工作。

四、结语

我国的会计制度需要进行改革，特别是在我国的行政事业单位中，会计制度的改革是一项复杂的系统工程，在现代的企业管理制度中，会计制度要建立管理目标，并且要建立与市场经济相适应的、完善的会计规范体系，并且要随市场经济的发展而不断地进行完善，但目前，现代行政事业单位的会计制度也出现了诸多的问题，这些问题有待解决，我国对对行政事业单位会计制度也进行了修订，会计制度要符合现代行政事业单位的发展要求与特点，通过完善的制度建立科学的事业单位财务评价体系。

参考文献：

[1]黄灿华.浅析事业单位会计制度改革的几点建议.现代经济信息.2010（12）.

[2]张文杰.事业单位会计制度存在问题及其改革的研究.魅力中国.2008（09）.

[3]郭建华.对现行事业单位会计制度进行改革的几点思考和建议.交通财会.2010（12）.

行政复议制度研究 篇12

关键词：行政裁决,法律救济,行政复议,行政诉讼

一、行政裁决的概述

行政裁决是指行政主体或其他经法律授权的组织, 依照法律授权, 对平等主体之间特定的民事纠纷进行居间裁断的具体行政行为。根据我国法律规定, 行政裁决主要包括以下四种:1、权属民事纠纷的裁决。指公民、法人或者其他组织因财产所有权或使用权的归属问题而引发的纠纷。主要是限于自然资源领域的纠纷。2、赔偿民事纠纷的裁决, 即当平等主体一方当事人的合法权益遭到另一方当事人侵害时, 当事人依法向行政机关申请处理, 行政主体对争议作出的裁断;3、涉及行政管理和行政赔偿争议的损害赔偿纠纷的行政裁决。4、民间纠纷的裁决。指公民之间有关人身、财产权益的纠纷。

二、行政裁决的现状和存在的问题

(一) 行政裁决的现状

行政裁决范围的比较广泛, 涉及知识产权、劳动争议仲裁、交通事故、消费者维权、资源行政裁决纠纷等诸多领域;并且行政裁决有其自身的优势:1、专业。行政裁决涉及的民事纠纷比较特殊, 专业性较强、技术含量较高, 行政机构充分发挥其专业优势来提高纠纷解决的质量和效率, 这是司法机关无法比拟的。2、快速。行政裁决能抛开冗杂繁琐的司法程序, 保障当事人在较短的时间内得到法律救济。3、经济。支付成本少是进行私权利的救济的首选;行政裁决不需要支付高额的费用, 所以更加经济便捷。

(二) 行政裁决司法救济存在的问题

在行政裁决的法律救济过程中, 行政相对人经历诸多的周折, 却往往得不到实际的救济。问题主要为:

1.现有诉讼模式未能体现行政裁决纠纷特殊性

对于行政相对人提起的诉讼, 某些法院不是适用行政诉讼, 而是适用民事诉讼方式, 其结果就导致民事纠纷虽然解决, 但会产生法院民事判决与行政机关裁决的效力问题。或者虽适用行政附带民事诉讼, 却无法解决诉讼时效混乱、审判程序不明确等问题。

2.行政裁决司法审查无法真正实现权利救济

我国在对行政裁决进行司法审查时缺失了对具体行政行为的合理性审查;法院在对具体行政行为的审查时虽有自由裁量权, 但在行政行为程序合法的范围内, 对不合理的行政行为无可奈何, 这就使得公民权利受侵后不能获得真实有效的救济。

三、完善我国的行政裁决救济制度的相关建议

行政裁决的价值目标决定行政裁决的法律救济模式。行使司法权所追求的公正价值和行使行政权所追求的效率价值要求在行政裁决中应该把行政裁决的价值目标作为其基点, 兼顾公平和效率, 合理高效地整合公正与效率价值。

(一) 以效率为原则, 完善行政裁决之行政复议制度

目前, 虽然我国没有明确的法律条文规定将行政裁决纳入我国的行政复议范围, 但在理论和实务界已达成了共识。因此, 为了保证行政裁决的公正行使, 将其纳入行政复议的范围很有必要;在将行政裁决纳入复议范围的同时, 不能搞“一刀切”, 而是应该区别对待不同种类的行政裁决。主要有以下原因:首先, 任何公民、法人或其他组织对侵犯了其合法权益都的行政行为都可以提起行政复议。其次, 现实的需要也要求行政裁决具有行政复议救济;因为和单一繁琐的司法救济相比, 行政复议救济制度有助于快速解决纠纷。最后, 许多行政裁决所针对的民事纠纷涉及国家和社会的公共利益, 上级行政机关为了保持大政方针的连贯统一, 有效地进行行政管理, 有必要通过行政复议来监督下级机关的裁决活动。

(二) 以公平为原则, 完善行政裁决的诉讼救济制度

最高人民法院1991年和2000年先后对《行政诉讼法》所作出的两次全面解释, 或者直接规定对权属纠纷、赔偿纠纷和补偿纠纷的行政裁决, 可以通过提起行政诉讼救济。为了保证行政裁决的公平与效率价值, 可以选择以下方便当事人诉讼的诉讼救济模式:

1.对于单一型行政裁决行为, 可以确立行政诉讼救济制度

单一型行政裁决是指行政机关对当事人之间与行政管理有关的民事纠纷作出的独立的行政裁决。笔者建议借鉴日本的经验建立当事人诉讼的特殊行政诉讼类型。它不仅可以对行政机关的违法行政裁决行为进行纠正, 同时还具有避免因理论界对不服行政裁决的诉讼性质的长期争论而致使当事人的合法权益得不到及时救济的客观效果。

2.对于和其他行政行为一起作出复合型行政裁决行为, 可以建立行政附带民事诉讼救济制度

复合型行政裁决经常和其他行政行为一起共同担负着管理社会事务, 裁决民事纠纷等行政职能。行政机关通常在对其进行行政处罚的同时, 对他们之间的侵权纠纷和损害赔偿一并裁决。因此, 在行政相对人不服其他行政行为而提起的行政诉讼中, 如果能附带解决民事主体双方当事人之间的民事纠纷, 不仅可以避免人为地通过两种诉讼程序将互有逻辑联系的两种纠纷的解决方式割裂开来, 造成循环诉讼, 而且可以减少当事人的累讼, 大大节约司法成本。

参考文献

[1]应松年.当代中国行政法学 (下卷) [M].北京:中国方正出版社, 2005.

[2]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京:法律出版社, 2005:276-277.

[3]张亮.行政裁决司法救济探究——当事人诉讼模式的构建[EB/OL].法官论坛, 2010.

[4]尤春媛.论行政裁决之法律救济[J].山西大学学报, 2000.