法官员额制改革

法官员额制改革（通用4篇）

法官员额制改革 篇1

2015 年2 月26 日, 最高法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》, 为未来中国的司法改革确立了方向, 《意见》中明确提出, 要确立法官员额制, 确保优秀法官留在审判一线, 优化法官队伍。从4 月底上海市四家法院首批404名入额法官试点开始, 吉林、湖北、广东、海南、青海、贵州等地相继确定了自己的员额制改革方案并进行实践。2015 年7 月, 最高法院在全国高级法院院长座谈会上强调员额制的最高额度不能超过39% , 并对相关制度进行了初步厘定, 进入2016 年, 更多地区的入额法官正式入职, 2016 年也将是法官员额制实践的关键一年。全面确定法官员额制的各项要求, 完善员额制实际操作的方式, 建立相对统一的入额方式, 这些亟待解决的问题都需要对于实践情况进行深入分析与探讨, 以理论与实际相结合的方式得出相应的解决方案, 因此对于员额制在试点状况中的实践分析就显得十分必要, 本文将从三个角度对法官员额制的实践进行分析。

一、实践分析之员额比例

法官员额制改革的第一步是确定员额比例, 中国幅员辽阔, 经济状况和发展状况都极其不平衡, 因此确定统一的员额比例基本不可能, 但是如果完全放任地方法院自主决定, 则又会导致各地区之间员额数量差距过大, 甚至可能导致员额制度名存实亡, 因此在中国现阶段宜采相对确定的方式, 即在给定范围和给定参考确定方式的基础上赋予各级法院, 尤其是高级中级法院结合本地区实际确定辖区内地方法院员额数量的权力。在实践之中确立员额数量的基础数据主要有三个, 第一是辖区案件数量, 第二是法官工作量, 第三是审判辅助人员配置状况。依据三类基础数据, 结合本地区实际需要, 各地法院可以自主确定各地的员额比例。从实践中来看, 最先确定的员额比例是上海市确立的33% , 员额比例最少的为江西的30% , 而广东、湖北、海南等省均统一定为39% 。最高法院采取了界定上限的做法, 将员额比例的上限定为39% , 要求各下级法院不得超过最高比例, 在最高比例之下可以自主决定本地区实际。同时, 在第一轮遴选时还必须留有余地, 即不能完全占用全部的员额比例, 为未来新晋的优秀法官提供空间。

在实践中, 重庆市制定的法院系统司法改革试点方案还另外规定司法行政人员不能超过15% , 这也意味着在重庆各级法院, 近半数的现在编法院工作人员将从事审判辅助工作, 这将大大减轻入额法官的负担, 有助于法官集中精力于案件之上, 集中精力于庭审之上, 对案件的事实认定和法律适用作出更准确的判断, 从而彻底改变中国法院法官人数多却仍然负担重的怪像。未来在司法改革推进过程当中, 各地法院也应当根据本地区实际情况, 确定司法行政人员和审判辅助人员的比例, 这不仅是法官员额制的必然要求, 也是落实司法责任制、以审判为中心等司法改革所制定的其他目标的必由之路。

二、实践分析之过渡政策

如上文所述, 最高法院确定的法官员额制比例上限为39% , 而截至2015 年年底, 我国现有法官数量为19. 6 万人, 约占全国法院总人数的58% , 这意味着在此轮法院系统改革之中, 至少有接近三分之一的法官将被淘汰。员额制的初衷是将法院在职人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三类, 精简法官队伍, 提高法官待遇, 促进法官队伍的职业化与专业化, 三类人员毋庸置疑存在待遇上的极大区别, 结合中国庞大的法官基数, 这部分法官应该如何进行过渡是司法改革在实践中的又一大难题。在2015 年7 月1日召开的全国高级法院院长座谈会上, 最高法院常务副院长沈德咏强调, 对具有法官、检察官身份而不能进入员额的, 过渡期内身份不变、原有待遇不变, 这是国家在过渡期内以追求稳定为第一目标的体现。在此基础之上, 各地区制定的过渡方案各有不同, 作为全国最先开始司法改革的试点区, 上海市确定的是以遵循法官自主志愿为主的过渡方案, 上海市法院系统法官数量占法院工作人员51% , 从事一线审判工作的法官大约为42% , 而上海市确定的法官员额比例是33% , 在第一轮司法改革中遴选的法官数量控制在26% 左右。上海市法院每个法官平均每年要处理近150个案件, 任务量相对较重, 因此在员额制改革中部分年纪较大的法官自愿不入额, 而很多刚毕业的年轻法官, 办案资历浅, 也自愿选择了成为法官助理, 因此员额制改革也是一个双向选择的过程, 上海目前大体报名入额的法官不超过30% 。而对于剩下的报名法官再进行遴选, 相对来说被剔除的法官数量就要少的多, 而对于被剔除的法官, 在过渡阶段依然保留原有待遇, 只是具体工作发生了变化。

2016 年1 月15 日, 宁波市江北区法院员额法官宣誓入职, 成为浙江省首批入额的法官, 浙江省所制定的过渡方案为五年过渡期, 地方各级法院对员额法官在五年过渡期内将实行严格的动态管理机制。通过设定各种标准, 建立更科学的考评机制等手段, 保持员额的“有进有出”, 以促进员额制法官更好履行自己的职责。

总结各地的实践经验, 在过渡期内应把握两个要点, 第一为坚持双向选择机制, 第二为坚持动态管理机制。所谓双向选择, 即在选拔之前明确告知法院在职工作人员员额法官的权利与义务, 权力与职责以及可能面对的工作压力, 首先应是员额法官自己选择进行报名, 尊重法官的个人意愿, 然后才是对于报名法官按照订立的标准进行遴选。所谓坚持动态管理, 即打破法官终身制, 不受员额资历的拘束, 设定科学的考评机制, 在每一个考评周期内实行末位淘汰, 同时新晋法官通过考评也可二次入额。

三、实践分析之入额方法

在明确了员额比例和过渡时期的过渡方法之后, 如何确定入额法官, 如何订立遴选标准, 成为实践当中最难解决的问题。由于各种历史遗留原因以及中国目前法院的人员结构多与行政级别挂钩, 试点法院大多数没有采取一刀切的入额考核方式, 考核方式多元化。在实践之中, 最先进行员额制试点的上海市法院采取的是申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核 ( 案件评查、工作评查、民主测评) 与书面考核相结合的流程, 其中书面考核主要内容为分专业方向的案例分析和裁判文书的撰写以及不分专业内容方向的法律基础知识考核, 既全面考察法官应对实务的技能和法律专业素养, 同时也充分考虑了实务经验丰富但是学历有所欠缺的优秀法官的实际情况。

总结各地区实践经验, 考核方法虽然各有不同, 但是总体来说, 坚持实践方面考核与理论方面考核适当的区别对待在现阶段中国实际之下是需要的, 对于不同类型的法官考核方式也应当有所侧重, 比如对待实务经验丰富但是理论不足的法官, 在理论上做过多要求显然不切实际, 对刚毕业的大学生在实务上做过多要求同样强人所难。当然, 对于最基本的廉政考核等应当坚持一票否决制, 不满足最基本条件的即使有各种其他理由也不能进入员额法官队伍, 这是应当遵守的底线所在。

经过一年多的试点工作, 法官员额制从一个司法改革提出的宏伟目标成为了试点法院所面临的实际变化, 这之间已经面临了诸多实践问题, 再到未来员额制改革最终落实在每个法院, 这中间还有很漫长的一段路要走, 只有不断总结, 不断研究, 才能真正将目标落实到实际, 真正实现中国司法公平公正的雄关漫道第一步。

参考文献

[1]丰霏.法官员额制的改革目标和策略[J].当代法学, 2015 (05) .

[2]胡道才.推进法官员额制改革的两个基础问题[J].唯实, 2014 (11) .

[3]傅郁林.以职业保障为前提实现法官员额制与选任制度[J].中国审判, 2015 (05) .

法官员额制改革 篇2

宗志强

2015/8/31 9:42:26 点击率[183] 评论[0] 分享到

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【法宝引证码】CLI.A.091872 【学科类别】法院

【出处】《山东审判》2015年第1期 【写作时间】2015年 【中文关键字】员额制；法官 【全文】

实行法官员额制，凸显了司法改革对“人的因素”的关注，法官员额制度的建立，能够进一步完善以法官为主体、审判为核心的工作机制，真正凸显法官在法院中的核心地位。正如最高法院长期从事司法改革研究的贺小荣主任指出的，实行法官员额制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中。法官员额制改革势在必行，那么在试点工作中，如何选任法官和建立法官的退出机制，科学配置审判资源，从而实现法官的整体优化，是亟待解决的问题。

一、进入法官员额的标准和程序

员额制改革的目的是选得出法官、留得住法官。选任法官进入员额不能“一刀切”，无论什么职级的法院、也无论哪个时期，法官序列都应该是梯状式的，要有资历深厚的年长法官、要有正值事业巅峰的中年法官，更不可或缺精力充沛的年轻法官。因此，要严格标准、竞争择优，充分考虑年龄梯次结构，不以人划线、不论资排辈、不迁就照顾，确保选拔出优秀的法官进入员额。

（一）各地试点法院员额制改革情况

1.上海试点经验情况[1]。根据试点方案，上海将法院工作人员分为法官、司法辅助人员、行政管理人员三类，三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%。在管理上，实行法官单独职务序列管理；在选任上，法官主要从法官助理中择优选择，上级法院的法官从下级法院中择优遴选，条件成熟时也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开提拔和调任；在时间上，准备用3年到5年的过渡期，逐步推行严格的司法人员分类管理制度。同时，明确权力责任，推行主审法官办案责任制，建立法院办案人员权力清单制度。

2.广东试点经验情况[2]。广东省以全省法院政法专项编制总数为测算基数，结合经济社会发展、常住人口数量和案件数量等情况，综合确定三类人员的员额比例。其中，法官员额5年内逐步减少到39%以下，司法行政人员员额比例调整至15%左右，46%以上人员为司法辅助人员。深圳、佛山、汕头和茂名四个市被确定为广东司法体制改革试点市。以深圳为例，2014年年初，深圳市委常委会审议通过《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》（以下简称《方案》）。2014年7月，覆盖深圳中院及6个基层法院的法官职业化改革大幕正式拉开。《方案》设置了市、区两级法院的法官等级，中院法官设一级高级法官至四级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的60%.区院法官设二级高级法官至五级法官，法官员额不超过单位政法专项编制的65%.按照《方案》规定，法官可以担任院长、副院长和立案、审判、执行、审判监督、法律研究等审判业务部门的领导职务，但不得在政治部（处）、办公室、监察室等司法行政部门任职。《方案》实施后，现任职司法行政岗位的法官必须作出选择：选择担任法官的，按规定将被免去司法行政职务；选择留任或按级别转为司法行政人员的，按规定免去其法官职务。

3.海南试点经验情况[3]。从公开信息显示，海南法院确定的法官、司法辅助人员、司法行政人员员额分别为专项编制的39%、46%、15%，法官人数约1100人，并突出向基层倾斜导向，高院和中院（含海口海事法院）法官员额比例为38%。海南法院改革试点方案设立了5年过渡期，过渡期内，各级法院不再任命助理审判员。同时，畅通了法官助理进入员额的渠道，因法官退休等原因出现缺额时，从法官助理中选任；过渡期满后，出现法官缺额，法官助理可参加法官遴选。此外，规定未选任为法官的现任审判员、助理审判员转任法官助理或司法行政人员，法官职务保留，现有待遇不变。也就是说，现有的法院人员无论是否进人法官员额，都不会利益受损，只有得而没有失，实现了所有人员的利益共赢。

（二）进入法官员额的标准

法官员额设置的基础首先要确保完成审判执行工作任务。选任法官进人员额的标准必须是多重的，在坚持政治标准的前提下，既要坚持专业标准，也要强调专业素养、实际裁判能力、文字调研能力等等，可综合考虑以下几个因素：一是政治标准。人民法官必须坚定正确的政治方向，对党忠诚，对人民忠诚，对祖国忠诚，在党的领导下，履行好法律赋予的神圣职责。二是任职时间标准。要综合考虑法官任职年限的长短，法官从事审判业务工作的时间，代表其审判工作经验是否丰富。法官任职年限应主要考量法官从事审判或执行工作的长短，如果其任职法官时间虽长，但其主要时间是在综合或行政工作岗位，则应与一直在审判或执行岗位的法官有所区别，在选拔时作出区分。三是能力标准。可综合考察其年平均办案数量和质量，办案数量、办案质量应与当年总案件数相平衡，以加权平均的形式衡量，同时要考虑其办理案件的复杂程度，可按照前述将案件折合成标准案件之后对办案数量和质量进行衡量。四是调研标准。当前，基层法院法官之间的调研能力并不平衡，而且大多数法官情愿多办几个案件，也不愿写一篇调研文章。实践中办案经验丰富的法官往往调研能力较强，调研成果较多。考量调研能力，对于员额制下推动法官走专业化的道路具有决定性作用。五是行政级别标准。行政级别因素也应当考虑，因为大多数具有一定级别的庭长、副庭长等具有行政级别的法官，其行政级别的取得，都是与其以前从事业务工作的成绩挂勾的，行政级别越高，代表着其在业务工作上的付出和能力。因此，应综合多方面因素全面考虑，从中择优选任德才兼备、廉洁自律、群众公认、能够真正胜任审判工作的法官进人员额。

（三）进入法官员额的程序

除自然过渡进入员额的法官外，空出的法官员额可按照以下程序进行：一是报名，符合法官任职条件的人员即可报名，在基层法院助理审判员、审判员方可报名。二是资格审查和公示，经过相关部门资格审查后，按照公布的报名条件进行资格审查，并将符合条件的报名人员予以公示。在公示期内可以提出异议，经对异议审查，确实不符合报名条件的，取消报名资格，审查合格者准予参加选拔。三是考核选拔，可采取考试、考核等形式，从法律专业背景、司法工作经历、工作实绩、办案能力及职业操守等专业角度对报名人员进行综合评判，择优进行选拔。各项评判必须有明确指标，计算出的评判成绩必须公示，听取异议并作出答复。四是根据确定的拟任人选，由基层法院院长依法提请同级人大常委会任命。五是法官和行政序列均应留取一定的机动名额，对在服务期限内不符合法官任职条件或行政人员任职条件的，取消法官或行政人员任职资格，从其他人员中进行递补。

二、员额制下法官及法官群体面临的变化

（一）以案件处理为中心的法官变化

司法实践中，一方面，因法官独立性不够，法官对裁判结果没有最终决定权，要求审判权回归法官；另一方面，又担忧真正拥有审判权的法官如“脱缰野马”，缺乏监督，滋生司法腐败。因此，大家总是在“权力回归”与“权力监督”之间徘徊不前，“案件审批”制度也在这种举棋不定状态中保留和延续至今。[4]案件终身负责制要求案件必须要经得起检验，员额制改革后，法官在案件处理上的监督或者说是案件质量上缺少了把关的环节，对法官的业务能力水平提出了更高的要求。特别是法院系统目前这种案件处理的内部层报程序是经过几十年我国审判实践形成的惯例，这种长期的惯例思维方式不是短期内可以改变的，改革前后存在空白地带，需要实践上的缓冲和适应，如何加强管理从而保证案件质量需要基层法院进一步探讨。但不可否认，员额制下法官以案件处理、以案件审判为中心的改革模式是符合现代法治发展要求的，法官应当从繁琐的事务性工作中解放出来，把精力集中于解决案件矛盾、研判和总结审判实践经验。

（二）法官个体与合议庭、审委会的变化

员额制下，法官办案贯穿了案件的全部过程，法官对案件负责，合议庭法官对自己的意见负责，面临的变化更多的是法官与审委会的关系。对于审判委员会存废之争，由来已久。“未审而判”、“审而不专”是学者们主张废除审判委员会制度的主要理由。与之相左的观点是，审判委员会承担着审判决定“难办案件”、“把关”案件质量、总结审判经验等重要职能，盲目地废除审判委员会制度与当下司法实践状况不符。那么，如何改革和完善，才能既发挥审判委员会积极作用，又能克服“判、审分离”的问题需要进一步探索？如，可设立专门委员会和咨询委员会，明确专门委员会决定案件的范围，明晰专门审判委员会委员对自己发表的意见应当承担相应责任；咨询委员会无决定权，不给结论性意见，案件最终裁判由审理者定夺。

三、选任过程中应注意的几个问题

实行法官员额制后，法官人数可能会进一步减少，越来越少的法官能否公正高效地处理短期内不仅不会下降反而还在大幅增加的案件，关乎司法审判工作正常运转的大局。

（一）关于选任的法律依据问题

员额制后如何调动以前是法官而现在成为审判辅助人员的那部分人的积极性是改革必须面对的重要问题。现有审判员都是经过各级人大依法任命，如果以组织行为强行剥夺其审判权，缺少相关法律依据。再如，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理。从基层法院的实际情况来看，执行员也大多由具有法官资格的审判员、助理审判员担任，所负责的工作主要是生效裁判的执行。因此，对法律与政策的冲突问题应慎重，实践操作中如何实现标准与法律的统一应认真思考。特别是改革启动后，法官工资待遇与司法辅助人员、司法行政人员将形成较大的差距，牵涉到每个人的切身利益，如不能合理解决，容易影响队伍稳定。

（二）要做好法官岗位的分配

从优化审判资源的角度来看，应当将岗位的清晰梳理，额度的合理规划，作为分类改革的前提和条件，特别是员额的使用应给基层留有足够的空间。要结合自身实际，兼顾队伍现状和发展，进行员额使用规划，合理配置法官岗位，实现“岗额适配”。要“盘活存量”，注重队伍的可持续发展，尽量把优秀法官都配置到审判一线，从而最大限度地实现人员、岗位、额度“三位一体”。

（三）要明确各个岗位的“权、责、利”

要制定制度，明确法官、审判辅助人员、司法行政人员各自的定义、岗位、职责等问题，让各类人员明确知道自己“是什么人”，“干什么事”，让大家对自身职业发展产生明确的预期，从而能够做出合理的选择，从而让各类人员各归其类，各司其职，各尽其才。[5]要从“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求出发，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，突出主审法官、合议庭的办案主体地位，建立完善主审法官、合议庭办案责任制，进一步完善司法权力清单。可借鉴现代企业“项目团队”的管理模式，公开选任一批优秀法官代表作为审判长，突出精英法官在审判团队中的主导地位和作用，审判长作为职业化意义上的法官，享有相对完整、独立的审判职权，负责本团队的审判管理工作，直接对分管副院长、院长和审委会负责，对团队办理的所有案件质量负责。

（四）要做好审判辅助机构、司法行政机构的配套推进工作

实践中，审判辅助机构、司法行政机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，相配套的审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，相应的配套改革措施也须跟进，否则不可能全面优化司法人力资源配置结构，也会影响员额制改革的应有效果，特别是要突出审判辅助人员的职业特殊性。[6]比如，书记员队伍问题，与“法官流失”相比，基层法院的“书记员流失”有过之而无不及。特别是事业编制、临时聘用书记员，他们承担了大量的审判事务性工作，与法官相比，他们的上升空间更小。一线法官们都有切身感受，失去一个好的书记员“搭档”，会让法官有一种断了“左膀右臂”的失助之感。因此，人员分类管理后，审判辅助工作的服务与支撑作用必定会越发重要，专业化甚至职业化的法官助理、书记员将日益凸显其区别于一般公务员的职位要求和职业特点，如果将他们按公务员法有关综合管理类公务员的规定予以管理，未顾及其职业特殊性，有可能会极大地削弱这部分人员的工作积极性，进而降低其职业尊荣感，不利于相关工作的有效开展和顺利接续。

（五）要健全人员分类管理业绩评价体系

实行员额制后，相关的评价机制必不可少，可按照分类管理对法官、法官助理、书记员、法警、行政人员按类别分别制定评价标准。对法官的评价主要通过案件数量、案件质量、案件效率和案件效果四大指标进行评价，同时也要考核调研等方面与法官工作相关的项目。案件数量评价标准可将各类不同性质的案件和同一性质不同种类的案件进行标准化考核；案件质量评价可主要看案件上诉和发改、文书及卷宗质量等主要指标；案件效率评价主要是法定正常审限内结案率等指标；案件效果评价主要是审判管理事项执行情况、案件调撤率等指标。对书记员的评价标准主要包括参与办案数量、案卷整理得分、庭审笔录速度与差错率、工作责任心等指标，以及被服务部门或法官对其工作的满意率。对法警的评价主要包括体能达标和警备保障水平、重大安全保障和处置突出事件等方面的表现、协助执行等方面的表现等指标以及被服务部门或法官对其工作的满意率。对司法行政人员的评价是个难点，因为其工作难以量化，可参照公务员考核办法，以满意度测评为主，同时对能够量化的工作进行指标考核，根据综合成绩予以评定。

（六）要建立和完善法官退出机制

法官是有进有出的，因年龄、身体状况、晋升等原因，法官都有离开审判岗位的时候。因此，确定了法官名额，提高了法官的待遇，还应建立和完善法官退出机制。法官入额前须承诺遵守司法职业操守，完成办案任务，承担办案责任。[7]入额后依托业绩评价体系，要定期进行考核，经考核不能胜任法官岗位工作的，要退出员额，出现的空缺可在其他类别的人员中择优确定为法官。考核制度一定要细，要有激励和惩罚的明确标准，可操作性强。如：出现错案的法官涉嫌构成严重违纪违法的；连续两年考核不合格的法官；接受当事人吃请、贿赂等违纪情况的；辞职或者已经退休的法官；出现其他严重损害社会主义道德、不适宜担任法官等情况的，应提请取消其法官任职资格。当然，退出员额后也不应永久剥夺曾经是不合格法官再次担任法官的权利，那样容易使人丧失斗志，失去工作的积极性。确定为不合格的法官后，在法官员额出现空缺时，只要符合条件，不是因违法违纪行为被免职的，仍然具备竞争法官员额的资格。这样才有利于相互之间的竞争，也才会激发曾经的落选者重拾信心。【作者简介】

宗志强，淄博市淄川区人民法院党委书记、院长。【注释】

[1]孟伟阳、郑法玮：《将实行法官检察官员额制、建立司法权力清单》，载《法制日报》2014年7月14日第1版。

[2]武欣中：《深圳法院司法改革步入深水区》，载《中国青年报》2015年1月19日第3版。

[3]刘振会：《关于法官员额制改革的思考》，载《山东法制报》2015年2月13日第3版。[4]欧阳福生：《让审理者裁判：困惑、反思与进路》。

[5]胡道才：《员额制后，法官该如何选任？》，载《光明日报》2014年9月4日第11版。[6]李春刚：《关于司法体制改革的几个基础性问题》，载《人民法院报》2014年10月15日第5版。

员额制改革中的问题改进 篇3

关键词：员额制革 入额检察官 人员分类管理 检察队伍建设

员额制是按司法规律配置司法人力资源，实现法官、检察官正规化、专业化、职业化的重要制度，其实施关系到每一位司法人员的职业愿景和人生规划，关系到司法责任制、司法职业保障制度的改革进程和司法公信力的提升。当前，部分试点检察院员额制改革已经完成，队伍结构出现了新变化，改革中的矛盾正在凸显，队伍建设出现了一系列新情况和新问题，需要有针对性地加以解决。

一、员额制改革带来的变化及问题

（一）一线办案力量相对增加

从全国试点的情况看，检察官员额最高比例为39%，在湖北省检察系统，省级检察院预留了3%的调节指标，实际执行的是36%。“入额者必须办案”是员额制改革中确定入额检察官的前提。在这个前提下，有两个变化导致了一线办案力量的相对增加。一是管理人员从管理走向办理。无论是检察长、副检察长还是专职检委会委员，必须亲自承办具体案件，其实际业绩考核，甚至能否继续留在员额检察官行列都取决于其办案数量和质量。二是辅助人员从个体走向团队。按照改革方案，围绕入额检察官，由检察官、检察官助理和书记员组建办案组，另外还有司法警察、检察技术人员为办案服务，形成了高达46%的辅助人员团队，这种数量上的激增是以前任何时期都没有的。但办案一线力量数量上的激增是否形成办案力量的绝对增加，是否会促进办案效率和案件质量的提升，还有待实践的进一步检验。

（二）行政管理人员减少

员额制实行后，一方面司法行政人员的数量绝对减少了，15%的比例已经让行政人员捉襟见肘，而检察长必须抽出大量精力亲历办案、副检察长从以前的既管事务也管业务转化为纯粹业务、入额检察官仅对业务行使职权，这些因素又从客观上进一步削减了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人员的素质能力也绝对削弱了。改革前，检察机关的司法行政人员主要来源于业务部门，纪检组长、政治处主任、办公室主任一般是从业务部门的优秀人才中选拔。员额制改革一经宣布，司法行政人员只要具备入额条件，首选回归业务，司法行政人员中优秀人才大部分流向业务部门。以湖北省兴山县人民检察院为例，员额制改革前，除去班子成员和专职检委会委员外，司法行政人员为7人，占总人数的21%，员额制改革后，只有3人选择了司法行政岗位，其中，临近退休1人，长期病休1人，所有的重担其实落在了司法行政管理局局长的肩上。

（三）“案多人少”矛盾突出

员额制改革后，原来近60%的案件承办人锐减至33-39%，虽然有办案团队，但是人数的增加不等于办案力量的增加，在办案责任制前提下，办案的高风险，使检察官助理不愿意独立承办案件，所有案件都需要入额检察官的亲力亲为，入额检察官不堪重负。在一些规模较小的基层检察院，如果全部人数在30人以下，入额检察官中班子成员占比非常大，除去检察长、副检察长、专职检委会委员等职数，原业务部门人员入额占比微乎其微，检察长、副检察长、专职检委会委员具体承办案件的数量和案件大幅度上升的现状比起来，只是沧海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些试点检察院不仅没有得到缓解，而且正在加剧。

（四）司法行政工作步入困境

员额制实行后，司法行政人员锐减是司法机关的普遍现象。以湖北省检察系统为例，检察机关的目标考核分项共计23项，23项单项考核中司法行政工作占7项，占比为30.4%。司法行政工作的考核项还不包括平安创建、综合治理及当地党委、政府下达的招商引资、精准扶贫等工作任务。而员额制确定的司法行政人员的比例为15%，让15%的人完成30.4%以上的工作量难度非常之大。量大、事杂、要求高、责任重是司法行政工作的新特点，完成检察机关的司法行政工作也需要精英。员额制实行后，大量司法行政人员中的精英离开司法行政岗位，精英离岗、人数减少、老弱病残留守、大量非熟练人员的录用，使司法行政工作受到严重影响。

（五）业务人才流失严重

员额制改革中，人才流失的情况屡见报端，法官、检察官的流失应该引起各级领导的足够重视。人才流失的原因是多方面的，改革首先动了谁的“奶酪”？[1]当然是在岗的法官、检察官。员额制改革对“两院”每个人的利益形成冲击。在检察系统，面对案件激增、新型案件增多、案件责任制的压力，一部分优秀人才不愿意从事检察业务工作，选择放弃入额机会，从管理层退居检察官助理、书记员、司法行政人员。还有一定比例的优秀人才选择了辞职，尤其在沿海地区、经济发达地区，司法人员离职比例较大。在建立法官、检察官单独序列机制上，全国人大代表、广东省人大常委会副主任雷于蓝认为目前还缺乏顶层设计。[2]雷于蓝强调，特别是实行法官、检察官员额制度后，司法辅助人员或将面临较为严重的流失现象。“如果不尽快明确的话，5年过渡期之后问题就会更加严重。”

二、推进员额制改革的新举措

（一）探索AB双岗，缓解司法行政压力

员额制实行后，司法行政人员减少了，但是检察改革对司法行政工作提出的要求没有变。面对人更少、事更多、要求更高、责任更大的严峻形势，在员额制改革之初，必须改变司法行政工作任务无人承担的局面。湖北省兴山县人民检察院结合空编严重，年轻干警多的实际，在员额制推行时，同步实施“青年干警成长成才工程”，所有青年干警实行AB双岗，进一步明确青年干警的业务、行政双项职责，使司法行政工作在员额制改革后未受影响。一是明确岗位设定。规定“A”岗为业务岗位，也是固定工作岗位，涵盖入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员的主要业务工作；“B”岗位为司法行政岗位，涵盖司法行政的所有工作任务。二是明确参加范围。除班子成员、专职检委会委员以外，所有入额检察官、检察官助理、书记员、司法警察、技术人员，只要年龄在40岁以下，原则上都应参加AB双岗。三是明确申报程序。针对院司法行政管理局公布的单项工作缺员明细，凡符合规定条件的干警必须自行申报一个B岗岗位，填报后交司法行政管理局，由院党组根据全院情况及申报人原承担的司法行政工作情况进行统筹，再确定申报人的B岗岗位及一定时间内的工作量。AB双岗实行以后，检察业务工作和司法行政工作同步开展，各项检察工作进展顺利。

（二）探索AB双责，缓解“案多人少”压力

员额制实行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果机械执行所有案件必须入额检察官办理的规定，势必导致入额检察官办案的重负，影响办案效率。入额检察官办案应该作广义的理解，既应该包括入额检察官对案件的亲力亲为，也应该包括对检察官助理办理简单案件的审核把关及签批。湖北省兴山县人民检察院在员额制改革后实行了案件办理分流机制，探索入额检察官、检察官助理、书记员的AB双责。一是案件“分流”。面对批捕公诉案件逐年上升的趋势，对所有案件从难易程度、处理结果进行了区分。案件从案件管理部门交到入额检察官手里后，入额检察官首先对案件从适用简易程序和普通程序以及速裁程序、起诉和不起诉以及撤销案件等方面进行区分，为向检察官助理交办案件打下基础。二是权限“分流”。赋予检察官助理有限的办案权利是权限分流的关键。入额检察官要重点办理疑难、复杂案件以及信访因素较大、涉及面广的敏感案件，并负责对检察官助理办案的指导、审核、把关、签批；检察官助理主要办理入额检察官交办的普通刑事案件，检察官助理所办案件由交办检察官署名、签批。三是事务“分流”。入额检察官、检察官助理主要负责案件的办理，对于办理法律手续、告知犯罪嫌疑人及被害人诉讼权利、安排会见律师及当事人、装订卷宗等事务性工作，则由书记员全程办理，使入额检察官、检察官助理从繁琐的具体事务中解脱出来，确保集中精力、专注办理案件。

（三）探索AB双激，缓解人才流失压力

缓解人才流失压力需要AB两个方面的激励，一方面要激励人才留下来，另一方面要激励人才走进来。队伍建设的激励机制涉及检察官政治待遇、经济生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各级各部门以及社会各界的共同努力。一要完善招录机制。新录用人员一律先到基层工作在缓解基层检察院人员紧缺的状况方面有积极意义，但同时也会使报考“两院”的人员在选择报考时更趋谨慎。由此在人才的招录上，要充分考虑到基层检察工作的发展与人才外流等问题，优先从社会上招录具有法律从业资格证书的人员，从已经取得司法考试资格的本地社会人士、司法工作者、执业律师中遴选检察人员，缩短人才的培养周期，解决基层人才匮乏的难题。同时，在公务员招录中要优先选录本地籍贯的毕业生，在合理配置就业资源的同时，减少人才的外流。二要完善留人机制。要积极引导年轻干警树立和培养正确的职业理念、职业信仰、职业价值观；要尽力解决新进干警子女入学、住房、生活等困难，为外地单身干警就餐、住宿、探亲等实际困难提供帮助；要努力争取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，缩小与外界的差距。通过绩效激励、晋升激励、精神激励、物质激励、负向激励、教育激励、情感激励等一系列激励方式，留住检察人才。三要完善遴选机制。检察系统应从内容和形式上完善逐级遴选的方式、方法，形式上不能仅以考试作为单一形式，还应当辅之以领导推荐、部门评议等形式。遴选考试的重点也不应局限于一般公务员考试所要求的理论知识、应变能力，而应注重对法律实务操作能力、工作责任心、沟通协作能力等方面的考察。应适当降低笔试在总成绩中的比重，增加平时工作业绩在总成绩中的比重，将近年来的年度考核等次、获得的荣誉、奖励、记功情况赋予不同的分值，适当增加其在总成绩中的权重，以期遴选出基层群众公认的优秀检察人才。四要完善用人机制。无论是员额制改革前还是改革后，都要注重把热衷于检察事业，对工作充满激情与活力的年轻干警充实到检察队伍中来；要尽快优化人员分类管理体制，着眼于检察官专业化、职业化的要求，对不同类别岗位的人员采用不同的管理模式，畅通业务人才和事务人才提拔晋升的双渠道，使青年干警的晋升不梗阻。五要完善育人机制。要把正确的理论灌输作为队伍建设的基础保障，坚持用正确的理论武装干警，使干警理论上明白、方向上明确、政治上坚定、业务上精通、执法上公正；要把教育培训作为队伍建设的抓手，通过开展“检察业务知识培训”、“素质能力培训”、“侦查技能培训”、“文书写作培训”“互联网+培训”和业务考试、练赛活动以及“日记一言、周学一文、月读一书、季撰一稿、年习一技”等素能工程，提高干警的综合素能。

（四）探索AB双督，缓解队伍管理压力

八小时内外是干警工作、生活的全部。对干警全方位的监督和管理是确保干警“不越红线、不触底线、不碰高压线”的重要保障。在队伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在员额制实行以后，要开展理想信念教育和无私奉献精神的传播，通过“道德讲堂”等形式，引导干警忠于职守、爱岗敬业；要进一步落实“思想政治工作分析制度”、“干警思想报告制度”、“领导干部一岗双责制度”、“谈话戒免制度”等一系列工作机制，用制度约束干警的言行；要定期分析队伍的思想现状，及时把握干警的思想脉搏，发现问题，及时教育，使干警始终保持鲜明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目标任务考核挂图作战。适应人员分类管理，每个岗位、每名干警都必须确定目标任务；要通过年初签订目标责任状，将任务分解到月、到周、到天，挂图作战，一周一督办，一月一催办；要落实实绩考核、末位警示淘汰等规章制度，使干警时时感到压力和动力并存。三要监督管理不留死角。要建立以延伸教育为根本、管理制度为保障、健康娱乐活动为载体、家庭和社会监督为防线的单位、家庭、社会“三位一体”的监督管理机制；要严格落实责任追究制，按照“一岗双责”的要求，落实“两个责任”，一级抓一级，层层抓落实；要发挥纪检监察部门的作用，重点部门、重点案件、关键环节、关键节点要经常性、全天候进行督察，使广大干警在思想上警钟长鸣，牢固筑起拒腐防变的反腐阵线，在行为上反贪于外，防腐于内，保证每名干警不掉队、不落伍、不违规、不违纪。

注释：

[1]参见何能高：《司法改革到底要动谁的“奶酪”？》，载《民主与法制》2015年第10期。

员额制改革,拿什么拯救自己 篇4

员额制改革，拿什么拯救自己

文｜楚才晋不用，微信公众号“刑事正义”原创首发，转载请注明来源和作者，本文版权归原作者，法务之家已获得授权转载“作者声名：支持改革、拥护改革，只想让改革更美好。”什么是员额制改革?“改革”是什么意思。“改”改良的意思，代表着进步，“革”革新的意思，也有革命的意思，代表着牺牲。司法体制改革改变的是什么?是现行司法体制中的顽疾，什么顽疾?地方干预、枉法纵法、冤假错案、责任不清、忙闲不均、缺乏职业保障等等，怎么改变?去地方化和行政化实行省级人财物统管、司法人员分类管理实行员额制、实行司法责任终身追责制、加强检察官、法官职业保障等，员额制即实现检察官、法官精英化，让裁者判判者裁，将司法力量充实到一线，是实行司法责任终身追责制、加强检察官、法官职业保障的前提。改革必然有喜有忧改革必然会有利益的牺牲，正当利益的牺牲也在所难免，但必须尽量避免。话说改革要敢于打破既得利益的藩篱，并不是说要牺牲所有既得利益，而是要牺牲既得利益中不适应甚至与改革目标相互冲突的那部分利益，而迎合改革目标的既得利益必须得到保护，同时还要保证适应改革形势需要的未得利益者在改革中受益。总之改革必然有得有失，必然有喜有忧，然而什么该得什么该失，谁该喜谁该忧，作为改革的执行者们来说必须有清醒认识，这是改革成败的关键，也考验的是改革执行者们的良心和智慧，切不要消磨了有志之士的志气，绝了真正法律人的希望。改革需要守住公平正义改革路上不可消极怠工，亦不可操之过急，然而我们的改革要么风平浪静、无所作为，要么疾风骤雨、简单粗暴，司法改革喊了这么多年，在各地纷纷又试点这几年，敢问我们的改革执行者在操刀员额制改革之时，是否已经建立了能者上庸者下的机制，我们预期的精英化是否可以真正实现，答案显然是否定的，因为在改革之前我们什么也没做，对于这种具有重大划时代意义的巨大变革，我们竟然是一点改革的机制准备都没有，除了漫长的心里准备，一切都如往常，突然有一天一张几道题的考试卷，一个大家互相评评分、投投票的民主测评会，就决定着你的荣辱和命运，如此的简单粗暴、如此的避实就虚、如此的急功近利。对此我只想说如果我们不能把公平正义带给自己，那么也绝无法把公平正义带给人民群众。改革的目标真的能实现吗?具有检察官、法官资格的人少了，难道就是精英化了?人为的将本来一样的人分成三六九等，就真的能体现检察官、法官的身份价值了?机械的给一些人扣上检察官、法官、司法辅助的帽子，就真的把司法资源都充实到办案一线了?你知道这样的员额制改革可能让多少既无法学专业背景、又无司法职业资格、甚至也无办案经验的人成了所谓的司法精英，不可否认他们曾经的贡献、也不否定他们可能具备的个人能力，然而这真的符合改革的目标和初衷;你知道为了实现少数人的职业荣誉感，牺牲了多少有知识、有作为、有能力的人守护法律和正义的激情和理想;你知道有多少人在放弃入额和入额落选的时候是多么的灰心丧气并解脱释然吗，因为这让他们感觉到耻辱和不值，但另一转念认为自己以后能退居二线、消极怠工、少操心不出力，也未尝不好。请不要让改革背道而驰北京法院招聘审判辅助人员1458人，济南历下区法院招聘司法辅助人员50人等等，不胜枚举，可谓是就业福音，然而却是改革之殇。有人会说法院招聘历来就有何必大惊小怪，然而在号称员额制改革是将司法资源充实到办案一线的当下，法院却又在大肆招聘，一个区法院一次性招聘人数如此之多，总让人感觉有些背道而驰、不可理解。我们的改革不要只听虫叫不种田，因为改革必然有人欢喜有人抱怨，但也不要一意孤行只图形式不求实质，司法改革之所以称之为“试点”表明了决策层的理性和包容，允许试错和纠正，然而我们的试点改革为什么只见成果不见问题，大多仍然一如既往只改皮相不及精髓，其中充满各种利益博弈。什么人心稳定那是只见表象不及内心，什么人均办案量激增效率提升也只是荒谬的数字游戏，什么各种初见成效是否真的能经得起检验，但愿亩产万斤的笑话不在重演。法律职业保障何在?一方面司法改革的目标是加强司法人员的职业保障，而另一方面在改革试点中试着试着一些人却稀里糊涂的丢掉了法律赋予其的法律身份，职业保障何在?如果说改革必须有壮士断腕的勇气和牺牲，那么请我们的改革执行者们用点心，建立一个统一的真正经得起质疑的考评考核机制，把真正的法律精英选拔出来真正充实到办案一线。然而实际上各地的改革各行其道，只图形式不求实质，具体到个人只能是得之我幸，不得我命。事关个人荣辱命运的员额确定之前，为什么就不能将真正有意愿、有资格、有能力、想干事的人先行充实到办案一线，将其办案数量、质量、业绩表现、理论水平、业务能力等作为量化指标实事求是的记录下来，体现在案卷上，最终通过实实在在的业绩考核确定员额人选，这样一方面给大家提供一个公平竞争的机会，为荣誉而战，另一方面形成一片风清气正积极谋事干事的良好氛围，既能切实缓解一线办案压力、提高案件质量，又能真正实现能勤者上庸懒者下。我拿什么拯救我自己?然而我们却一直在等、束手待毙，临时只靠几道题、投个票、打个分来决定一个人的荣辱和命运，说到底这种改革就是畏难求易、急功近利，不讲责任和担当。最后要么是温水煮青蛙，要么是卸磨杀驴，而你我就是那只青蛙或者那头驴。面对如此的员额制改革，作为一个兢兢业业成绩突出，但任职不满期限要求的年轻检察官、法官，我拿什么拯救我自己?面对如此的员额制改革，作为一个也曾经激情四射为检察、审判事业奉献过，但如今记忆力减退的中老年检察官、法官，我拿什么拯救我自己?面对如此的员额制改革，作为一个只会秉公办案纪律严明拒绝同事说情不会以权谋私的正直检察官、法官，我拿什么拯救我自己?面对如此的员额制改革，作为一个踏实肯干只会潜心专研业务具有法律职业精神，不会结党营私巴结领导的老实检察官、法官，我拿什么拯救我自己?面对如此的员额制改革，作为一个也曾经怀揣法律职业梦想，但只会听从领导安排默默为大家服务的行政岗检察官、法官，我拿什么拯救我自己?如此员额制如果不是一劳永逸，我倒想看看所谓的员额退出机制怎么实现，员额制改革本来应该是一场号召大家积极现身法律事业的誓师大会，最终却只决定了谁来吃肉谁来喝汤。最后还是引用金一南将军的一句话：中国有没有一个机制，能阻止小人得势?再加一句话：中国有没有一个机制，能让我们不屑于去做小人? 2016最值得关注的2个法律公号

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