一体化制度

一体化制度（精选12篇）

一体化制度 篇1

由国务院发展研究中心农村经济研究部等单位主办的全国县域城乡一体化与农业现代化研讨会,日前在江苏省常熟市召开,国务院研究室副主任黄守宏,国务院发展研究中心党组成员、农村经济研究部部长韩俊等专家、领导就推进城乡一体化及现代农业发展建设的政策趋向作了专题报告,来自全国16个县市的代表围绕城乡一体化、农业现代化的理论与实践进行了多层次的交流。

与会者认为,加快形成城乡一体化发展的新格局,就是要统筹推进工业化、城镇化、农业现代化和新农村建设,推进城乡综合配套改革,破除城乡二元体制壁垒,加快建立以工促农、以城带乡长效机制,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。

韩俊在发言中指出,形成城乡经济社会发展一体化新格局,必须要有新思路、新体制、新机制。要积极探索建立健全包括财政、金融、投资、产业、就业、土地、户籍、行政管理等方面政策在内的配套完善的政策支撑体系,加快建立有利于城乡一体化发展的制度体系。具体应包括四个方面,一要建立覆盖城乡的公共财政制度,加快实现城乡基本公共服务均等化;二要建立城乡统一的社会管理制度,加快推进农民市民化;三要完善土地制度,加强城镇化进程中农民土地权益保护;四是改革市管县行政管理体制,加快县域经济和小城镇发展。

一体化制度 篇2

李 晓 燕

(佛山科学技术学院 经济管理学院，广东 佛山 528000)［摘 要］公平和正义是社会保障制度价值的核心理念，也是衡量一个国家或地区社会保障制

度能否充分和真正发挥作用的重要衡量因素。在新医改背景下，“人人公平享有健康保障”成为

医疗保障制度建设进程中的一个重要目标，而推动城乡医疗保障制度一体化，进而实现三项医保

制度整合衔接是实现这一目标的途径。下一步要重点完善社会医疗保障制度的运行环境;努力保

障流动参保人员的就医权益，完善基本医疗保险关系转移接续;整合经办资源，强化管理体制统一

化;确定合理的筹资补偿机制，强化财政补贴机制。

［关键词］医疗保障制度;一体化;公平;正义

［中图分类号］C91 ［文献标志码］A ［文章编号］1000 －8284(2012)06 －0143 －04 我国从 20 世纪 90 年代以来，特别是国家“十一五”

时期的锐意改革，以城镇职工基本医疗保险制度、新型农 村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度为主体的 医疗保障体系在制度层面上可以说基本上实现了“低水

平、广覆盖”的保障目标。但与此同时，我们也看到，我国 基本医疗保障制度毕竟才走过十几年的历程，还存在诸 多问题，特别是城乡基本医疗保障制度分设、管理不统一、资源碎片化以及随之而来的一系列道德风险、过度医 疗等问题，不仅给推进城乡统筹、社会和谐发展带来障 碍，也不利于提高医疗保障制度的公平性。随着经济社 会发展和改革的深化，人们对医疗保障的公平性即由“人 人享有基本医疗保障”到“人人公平享有基本医疗保障” 产生了强烈的诉求。在此背景下，探索如何加快城乡统 筹步伐，进一步理顺体制、完善制度、积极探索覆盖城镇 职工、城镇居民和农村居民的多层次的全民医疗保障体 系，在现有的基础上推动目前三项医疗保障制度的有效 整合和衔接，最终实现“公民平等享有健康权利”的目标，具有重要的理论和现实意义。

一、相关理论与概念 1． 相关理论基础

(1)公平理论。公平指人们在处理利益与问题时，要

符合常理，能被大家所接受，换言之，也就是不仅要考虑 个人利益，也要关注他人利益。卫生领域的公平性意味着每一个公民都有平等享受健康的权利，医疗卫生资源 的分配应以需求为导向，而不是由一个人的社会地位或 者收入水平来决定。随着我国对卫生公平认识的不断深 入，特别是近几年来提出的建设和谐社会的施政理念，为 进一步提高卫生制度公平性提供了有力的政治基础。(2)正义理论。关于正义理论的研究，最有代表性的 是哈佛大学教授约翰·罗尔斯在 1971 年出版的《正义 论》，约翰·罗尔斯的观点一经问世便得到西方主流社会 的普遍认同并获得很大反响。他的核心观点是在资源再 分配过程中，如果能够做到在不影响他人利益的前提下 提高处于劣势地位人群的利益，这种分配方式便是有效 的、正义和公平的。也就是说，在分配权利和义务时，一 定要关注弱势人群的利益，因为只有在提高了弱势人群 利益前提下的不平等分配才是公平和正义的。2.相关概念界定

(1)基本医疗保障制度。基本医疗保障制度作为一 项社会保障制度，它的建立是为弥补参保居民因疾病而 导致的损失

。它主要采取政府补助、单位和个人缴费，建立医疗保险基金等形式，参加医疗保险的居民花钱看 病后，由相关部门按照政策进行某种程度的经济补偿。基本医疗保障制度和商业医疗保险制度的主要差别是基 本医疗保障制度的出发点是社会公平和正义，最终目的 是保障居民享有平等的卫生服务，而商业医疗保险制度 的出发点是经济利益，它的目的是保障投保人的权益。

(2)医疗保障制度一体化。医疗保障制度一体化的

实质是打破并彻底改变城乡分割局面，逐步消除城乡医 疗保障制度的二元结构，建立统一的城乡医疗保障体系，合理配置城乡卫生资源，缩小城乡居民医疗保障筹资与 补偿水平的巨大差别。

二、我国基本医疗保障制度的现状

自从 1998 年国家出台《关于建立企业职工基本医疗

保险制度的决定》到现在，我国已经建立起了三种卫生保 险体制。第一种是 1998 年为城镇就业人口建立的城镇职 工基本医疗保险(UEBMI)。第二种是 2003 年为农民设 立的新型农村合作医疗保险制度(NCMS)。第三种是国 务院于 2007 年在 79 座城市启动的城镇居民基本医疗保 险(URBMI)试点，其主要对象为没有正式工作的城镇居 民，特别是一老一小。此三项医疗保险制度构成了当今 中国医疗卫生筹资的基础。关注和改善社会公平一直以 来都是人类努力追求的方向，卫生领域也不例外，卫生资 源的分配是否公平，将极大地影响人们在经济、社会诸方 面收益的平等性。令人兴奋的是，在实现社会转型的关 键时期，国家越来越重视和老百姓生活密切相关的社会 医疗保障工作，努力改善社会医疗保障制度的运行环境。2009 年新医改方案的一大亮点就是实现了理念上的创 新，提出“坚持公共医疗卫生的公益性质，努力建成全面 ［1］涵盖城乡居民的基本医保制度”的方针。2010 年中央一 号文件也明确提出要努力做好城乡居民医疗保险制度的 政策衔接。“十二五”时期是深化医疗卫生体制改革的攻 坚时期，我国“十二五”卫生发展的总体目标是到 2015 年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度初步建立，地区间 卫生服务供给差异明显缩小。在这个总目标下，“十二 五”期间卫生工作的要点之一就是优化医疗卫生资源配 置，逐步提高城乡医疗保障均等化水平。目前我国已经 从制度层面上形成了政府主导的多元筹资格局，参保面 不断扩大，基本实现了“人人享有医保”的目标，在一定程 度上缓解了人民群众“看病难、看病贵”的问题。到 2011 年为止，有 4． 29 亿人参加了城镇职工和城镇居民基本医 疗保险，有8． 34 亿人参加了新农合，全国人口总参保率达 到 90%以上。

三、我国城乡二元医疗保障制度存在的问题 分析

我国长期的二元观念和二元社会结构导致的城乡差

异和地区差异，使现有城乡医疗保障和医疗卫生服务在 公平性方面存在诸多问题。

1.不利于实现社会公平。城乡医疗保障制度分设，使参保人员只能按照每个人的户口参加相应的医疗保障 制度，这在一定程度上强化了城乡户籍观念，不利于实现 社会保障的公平和正义。具体表现在两个方面: 一是制 度的二元性。如果按照户籍设计医疗保障制度，非农业 户口居民只能参加城镇职工基本医疗保险和城镇居民基 本医疗保险，农业户口居民只能参加新农合，而农民和市 民在筹资、补偿水平等方面存在显著差异，比如新农合筹 资水平还不足职工医保筹资水平的 1/13。二是管理的二 元性。目前，城乡医疗保险制度分别由不同部门管理和 经办，导致很难有效、准确地评价各项制度运行的绩效，同时提高了制度间的转化和衔接成本。主要表现有: 一 是重复参保。参保居民，尤其是大量农村企业员工、农民 工、被征地农民、在城市上学户口在老家农村的学生等，这些人群的重复参保现象非常严重。二是重复补贴。数 据显示，重复参保的比例约占城乡居民参保人数的 10% 左右，浪费了大量的财政资金。三是重复建设。重复建 立经办机构和信息系统，不仅导致了卫生资源的浪费和 成本的增加，同时也造成了工作效率的下降 ［2］。

2.医保关系转移接续困难。随着我国城市化和工业

化的快速推进，城乡一体化进一步加快，流动就业人员比 例不断上升。2009 年最新数据显示，目前我国流动人口

为 1． 8 亿人左右(占总人口 13． 5%)，其中农民工为 1．49

亿人

［3］

。虽然劳动力流动促进了社会经济发展，也有利

于缩小城乡差距，但因城乡之间在保障制度和保障水平等方面的差异，导致流动人员医保关系转移接续一直没 有很好解决。于 2010 年 7 月实行的《流动就业人员基本 医疗保障关系转移接续暂行办法》，在一定程度上解决了 一些问题，但还不是很完善。因此，目前非常有必要探索 一种合理有效的城乡医疗保障制度衔接机制，一方面是 为了促进公平和正义，另一方面也是为满足现实的需要。由于人口的大量流动，跨统筹区就医的要求越来越强烈，现有制度已不能适应这种新需要。因此，当前的新医改 应该以此为突破口，关注并解决流动人口医疗保障关系 转移接续的问题。

3.不利于医疗保障制度的可持续发展。一是筹资机

制不稳定，难以实现基金长期平衡。首先，尽管目前的筹 资水平在逐年提高，但筹资机制不稳定、不科学，随意性 较强，筹资渠道狭窄;其次，作为基本医疗卫生制度的筹 资主体，政府的扶持力度有待加强;再次，统筹层次偏低，从理论上讲，医疗保障统筹层次越高，抗风险能力就越 强。但目前，我国基本医疗保障制度的统筹层次普遍偏 低，成为筹资机制不稳定的一个重要因素 ［4］

。当然，我国

目前医保基金结余情况还是可以的，原因主要有两点: 一 是城市化过程吸引了大量农民工从事第一产业以外的第 二和第三产业;二是参保人员的年龄构成在不断改善，也 就是说缴费人员增加，报销人员相对减少。二是补偿机 制不合理。目前，新农合和城镇居民医保推行的是“门诊 小额报销、住院大病统筹”的办法，门诊报销的范围和比 例不高。理论上，医疗保险的偿付水平高，群众受益就 大，反之则小，门诊偿付水平要高于住院报销水平。数据 显示，提高门诊报销比例能够在相当程度上减轻居民的 医疗负担，比如补偿住院费用的 50%，居民医疗负担降低 15%;门诊费用和住院费用同时补偿 55%，则居民医疗负 担下降 40%。

四、城乡医疗保障制度一体化的模式选择

我国目前的社会医疗保障体系由城镇居民医保、职

工医保、新农合和医疗救助组成，也就是“3 +1”模式。今 后的主要发展取向是从“3 +1”模式过渡到“2 +1”模式，再过渡到“1 +1”模式。其中，“2 +1”模式的含义是指城 乡居民医保 + 职工医保 + 医疗救助。城乡居民医保是新 型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险统筹之后的医 疗保险制度。“2 +1”模式的含义是有工作单位的劳动者 必须强制参加职工医疗保险，其他人则参加城乡居民医 疗保险。“1 +1”模式是指全民医疗保险 + 医疗救助，这 一模式的含义是所有社会成员统一参加一种社会医疗保 险制度，医疗救助制度作为补充。现阶段首先需要整合 的是新农合与城镇居民医保制度。这两个社会医疗保险 制度的性质基本相同，将两者整合不仅符合社会医疗保 障制度的发展方向，而且有利于降低制度运行和管理成 本。

新农合与城镇居民医保制度统筹涉及三个方面，即 制度、管理与经办服务 ［5］

。统一经办服务有利于降低制

度运行和管理成本，统一管理有利于制度的衔接，统一制 度有利于促进社会公平和正义。由于经济基础和社会条 件等方面的不同，全国各地在实现城乡基本医疗保障制 度统一的道路上措施不

一、已经探索出几种不同的模式: 一是实行制度统一。即统一后的城乡居民医保制度，是 一种统一经办和管理的结构分层体系，分为多种缴费标 准和报销标准，参保居民可自愿选择。广东省的珠海、佛 山、湛江，江苏镇江，福建厦门等地区都采用这种形式。二是制度分割，管理统一。即依旧保留城镇职工医疗保 险、城镇居民医疗保险和新农合三项制度，将新农合从卫 生部门管理剥离出来，划归劳动保障部门管理，从而实现 医疗保险制度管理上的统一。典型城市主要有惠州、揭 阳、无锡和乐山等。三是制度分割，经办统一。即依旧保 留三项制度并存，仍然维持原来的管理体制，但统一经办 资源，实行城乡居民医保经办的一体化管理。典型城市 有江苏兴化市。综合上述分析，我国目前城乡居民医疗 保障制度统一进程表现为梯度发展模式，但它的最终目 标是相同的，也就是保障居民平等享有医疗服务和拥有 健康的权利。

一个国家医疗保障制度的建立及完善，离不开制度 赖以生存的经济、社会发展情况。多年来我国实施的优 先发展城市的道路导致城乡间经济社会发展水平十分不 均衡，因此，城乡基本医疗保障制度一体化的实现只能是 一个渐进的、不断发展和成熟的过程。一是纵向上要按 照步骤有序进行: 依次实现经办服务统一 ———管理部门 统一———一个制度内部标准统一———制度整体统一。二 是横向上要兼顾当地经济水平和居民经济能力。城乡医 疗保险制度的统一在全国的实施要因地制宜，循序渐进。在理论上，城乡收入差距越小，实现城乡医保制度统一的 水平就越高;城乡收入差距越大，实现城乡医保制度统一 的阻力和障碍越大。基于此，在具体运行中，首先，对于 经济发达地区，城市化率较高，城乡收入差距小，已具备 了必要的条件和能力，可以实施全面统一的制度，真正实 现医疗保障城乡一体化。其次，对于中等发达地区，可以 实施“一个制度，多种标准”的形式。同时，必须大力发展 当地经济、缩小城乡差距，进一步实现城乡医保制度无缝 衔接。另外，对于中西部欠发达地区，近期应着眼于实现 城镇居民医保和新农合制度的全覆盖，并保证各项制度 的协调。

五、进一步推进基本医疗保障制度城乡一体 化的对策

1.可行性分析。总体来看，学术界和决策层大都认 识到了二元医疗保障体制所造成的制度公平与正义的缺 失，在此基础上就推进基本医疗保障制度城乡一体化的 问题形成了共识。同时，实现基本医疗保障制度城乡一 体化也已经具备了可行性。十六届三中全会上提出的统 筹城乡发展的思想和关注和老百姓生活息息相关的民生 问题，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的政治 基础;城市化、工业化的飞速发展，居民生活水平的日益 提高，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的经济 基础;各种医保制度的不断完善、信息化网络建设的不断 完善，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的制度 基础;广大居民对于医疗保障公平性和正义的强烈诉求，为推进基本医疗保障制度城乡一体化奠定了广泛的社会 基础;理论界提出了多种城乡统筹发展的理论，如二元经 济发展理论、非平衡增长的理论，为促进统筹城乡基本医 疗保障制度提供了理论支持。

2.对策及建议。作为一种公共产品，对于医疗保障

制度来说，它的首要目的就是向不同区域间、城乡间居民 提供均等的公共卫生服务，更进一步说，我国基本医疗保 障制度的定位就是要在城乡统筹的基础上最终实现管

理、支付和筹资等方面的一体化，从而促进医疗卫生的公平性。

(1)强化城乡一化化观念，完善社会医疗保障制度的 运行环境。一是打破户籍限制，城乡居民医保统一运作。政府必须坚持统筹城乡的观念，平等对待城市和农村居 民。在“十二五”期间，应充分把握深化医疗卫生体制改 革、颁布《社会保险法》的机遇，尽快出台相关指导性文 件，确定统一管理的原则和内容。二是继续完善社会医 疗保障制度的运行环境。加快药品流通体制改革、医疗 卫生体制和公立医院改革试点，进一步健全国家基本药 物制度，进一步规范药品生产和流通秩序，健全社会医疗 保障诚信体系。

(2)保障流动参保人员的就医权益，完善医保关系的

转移接续。伴随我国工业化和城市化进程的不断加快，城 乡居民流动越来越频繁，随之带来一系列异地就医和基 本医疗保险关系转移方面的问题

［6］

。一是进一步完善异

地就医。当前，我国医保基金主要为市级或县级统筹管 理，由于各地经济水平不同，再加上中央对社会医疗保险 制度的规定都只是原则性的，结果导致各地区灵活地制 定政策，造成基本医保药品目录、服务标准、项目收费和 负担比例等均存在显著不同，从而加大了异地就医结算 的难度。建议“十二五”期间完善地区之间异地协作机 制，建立省级和全国异地就医服务平台，将异地就医结算 作为提升医疗保险服务的重点。二是进一步完善医保关 系转移办法。探索各种医保制度之间的衔接机制，使参 保人员在发生跨地区或跨制度转移后，还能够与原有的 制度有效衔接，特别要解决如何计算居民医疗保险与职 工医疗保险的缴费年限以及如何补偿参保人迁入地的医 保基金等问题。此外，还要进一步满足城乡居民自由选 择医疗保险险种的现实要求，比如进一步完善失地农民 医疗保险与城镇职工医保或新农合的有效对接等。(3)整合经办资源，强化管理体制统一化。一是整合 经办资源。在城乡统筹的大趋势下，整合医疗保险经办 资源可以避免部门间推卸责任、医疗保障规划的短视行 为。针对当前还没有具备制度完全统一能力的地区，可 以考虑采用在完全统一制度之前，先把居民医疗保险和 新农合的经办业务合二为一，实现城镇居民医保与新农 合的经办一体化。另外，要积极完善覆盖范围广、速度 快、效率高的计算机系统，全面提升医疗保险服务的水平和效率

［7］

。二是强化管理体制统一。我国要进一步加强

医疗保障行政管理体制，尽量减少制度管理及运行成本，促进医保制度在城乡间、地区间、险种间的统筹安排和协 调推进。

(4)合理确定补偿机制，强化政府筹资主体地位。一 是完善稳定长效的筹资机制。首先，进一步强化政府提 供基本公共卫生服务的主体地位，加大财政支持力度。本次新一轮卫生体制改革已经明确提出把基本医疗卫生 制度划为公共产品，因此，强化政府对基本医疗保障的供 给是其应有之义。近几年，国家和社会越来越重视和老 百姓生活密切相关的医疗卫生问题，加大卫生投入力度。“十二五”期间，要以世界一些国家卫生投入为参照标准，进一步提高卫生投入在 GDP 中的比重，强化政府的筹资 主体地位。其次，探索居民跨自动续保模式，完善鼓 励居民连续参保的机制;随着人民收入水平的提高，可以 合理提高医疗保险缴费标准;实现筹资形式的多元化，进 一步推动商业医疗保险的发展。另外，进一步提高统筹 层次。“十二五”期间要继续探索城乡医保制度统筹路

径，全面实现地(市)级统筹，探索实施省级统筹，最终实 现全国统筹的终极目标。二是合理确定补偿机制，合理 确定医疗保险的偿付标准。从世界医疗保障制度建设和 公民健康权益保护的角度来看，医疗保险的偿付标准大 多数都从补偿疾病支出发展到保健预防层次。所以，建 议在目前新农合和城镇居民医保制度仍旧以“保大病”为 主的补偿机制的基础上，逐步从保大病向兼顾小病过渡，提高参保人员的门诊偿付比例和受益水平。［参 考 文 献］

［1］ 王保真，等． 统筹城乡医疗保障的实质及发展趋势［J］． 中 国卫生政策研究，2009，(8): 32 －35．

［2］ 王东进． 构建覆盖城乡的医疗保障体系的战略步骤［J］． 中 国劳动保障，2008，(8): 16 －18． ［3］ 何文炯．“十二五”医疗保障: 更加公平更为有效［J］． 中国 医疗保险，2011，(1): 11 －13．

［4］ 梁金刚． 统筹城乡医疗保障体系研究综述［J］． 中国医疗保 险，2011，(2): 45 －50．

［5］ 仇雨临． 城乡医疗保障的统筹发展研究［J］． 科技与社会，2011，(4): 75 － 87．

［6］ 郑功成． 中国社会保障改革与发展战［M］． 北京: 人民出版 社，2008: 193．

一体化制度 篇3

关键词：检察一体化；检察官；领导权

所谓“检察工作一体化机制”，就是指通过统一的、上命下从的阶梯式组织形式，将全体检察官结合为一个整体，共同进行检察活动，在整个检察机关建立纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化工作机制。国外检察权的内部监督主要通过一体化来实现，在价值基础上，大陆法系侧重于通过上命下从实现防范滥权，英美法系侧重于统一追诉标准，防止自由裁量权的滥用。

一、欧盟国家的检察一体化

德国检察机关是实行“双轨制”的代表，分为联邦检察系统和州检察系统，二者之间是协调而不是领导关系，在每个检察系统内部，实行上级领导下级的垂直领导原则。检察长在其辖区内有发出指示的权力，还有对案件的接管权和转移权，即有权接管一个案件程序或者将一个程序移交给其他检察官。德国检察官对于一般性的刑事案件（包括职务犯罪案件）拥有侦查指挥权，《刑事诉讼法》第一百六十条规定：“检察院一旦了解到有犯罪行为嫌疑时，应当对事实情况进行审查，以决定是否提起公诉”，第161条规定：“检察院可以要求所有的公共机关部门提供情况，并且要么自行侦查，要么通过警察机构及官员进行任何种类的侦查，警察机构部门及官员负有接受检察院的请求委托的义务”。

法国检察机关是集中型的代表，全国有统一的检察系统，在领导体制上实行上级领导和指挥下级，即代理检察官服从共和国检察官的指令，共和国检察官服从上诉法院检察长的指令，上诉法院检察长服从司法部长的领导。司法部长作为全国检察官的总管，有权决定派驻最高法院、上诉法院检察长的人选，向检察长披露他所知悉的违法情况，指令检察长对某一案件进行追诉，而且还可以处分违抗命令、犯有渎职罪的检察官。法国《刑事诉讼法》第41条规定:“共和国检察官应当进行或使人进行必要的行动，对触犯刑律的罪行进行追查和起诉。为此，他有权指挥所在法院管辖区司法警察官和司法警察的活动。”

荷兰初级法院的检察院和上诉法院的检察院之间虽然无隶属关系，但他们都从属于总检察官委员会，总检察官委员会领导全国的检察工作，并实行检察一体化。总检察官委员会可以对下级检察机关就执行职务方面或者有关刑事司法方面的权力发表指示，检察官在法律上受制于这些指示。

葡萄牙和西班牙的检察机关也采用集中制的结构体系和垂直领导的领导体制。在刑事诉讼中，如果因诉讼的复杂性和社会影响的重要性，葡萄牙的总检察长可以任命检察署的任何一名检察官辅助或者代理分派负责该案件的检察官，体现了“检察一体”的原则。西班牙的检察机关实行上级领导下级，下级服从上级的原则，检察系统内部各检察机关之间为隶属关系，实行统一领导的体制。当某一检察官行驶职权不力时，其上级可指派另一名检察官接替其工作。

总的来说，欧盟国家中把检察机关界定为行政机关的国家如德国、法国、荷兰，检察机关实行首长负责，上命下从的检察制度；把检察机关界定为司法机关的国家如意大利，坚持司法独立，而且由于检察机关有强制处分权，为了保证检察权的统一正确实施，也建构了上令下从的指挥体系。在欧盟层面上看，检察一体化意味着各国检察机关克服各自为政的局面，聚合成一个新的主体，把整个欧盟范围内的犯罪的侦查和起诉作为“一盘棋”，做到信息沟通、协调行动，以整体的力量发挥欧洲刑事司法的功能。①

二、日本的检察一体化

日本有“检察官一体原则”的说法，一是指检事总长有权指挥和监督全国的检察官。二是指检察官拥有事务承继和移转权。作为大陆法系国家的检察院实际上就是检察长办公室，其他人主要是他的助手，他当然可以按照法律指挥侦查、监督侦查，又提起公诉、出庭支持公诉，侦查是为起诉作准备的，出庭支持公诉是起诉的延续，所以不存在什么问题。

日本法律规定，对于经济与公司犯罪案件、大规模偷税漏税犯罪案件、公务员贪污贿赂等“白领犯罪案件”和“职务犯罪案件”，检察机关一般自行侦查。各高等检察厅和地方检察厅还成立了专门侦查贪污贿赂等犯罪案件的特别机构。如在东京和大坂两个高等检察厅设立了专门侦查“白领犯罪”和“职权犯罪”的特别搜索部，在其他高等检察厅和地方检察厅也设立了相应的特别搜索机构。

三、俄罗斯的检察一体化

1977年苏联宪法在此基础上进一步明确了检察权的独立性。前苏联解体后，俄罗斯对检察制度进行了重建，但在检察制度的某些方面继承了前苏联的组织制度，根据《俄罗斯联邦检察院法》，俄罗斯联邦检察机关独立行使检察权，实行垂直领导体制。

俄罗斯联邦总检察院以及各级检察院中的侦查局是贪污、贿赂犯罪案件的侦查机构。如果遇到联邦的重大案件时，由联邦总检察院成立专门委员会负责侦查，例如在1993年侦查俄罗斯联邦第一副主席和一些高官的贪污、贿赂案件时，成立了联邦副总检察长为首的专门委员会进行侦查。

四、美国的检察一体化

美国检察机关内部有专门的职务犯罪侦查机构，在侦查过程中，往往要求联邦调查局协助配合。与此同时，按照美国法律的规定，大陪审团具有案件调查和审查起诉的职能，特别是拥有强制取证权，因此检察机关经常利用大陪审团的权利来获得案件的关键证据。

美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。所谓“双轨”是指美国的检察职能像审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰；所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。

注释：

①何家弘主编.《刑事司法大趋势——以欧盟刑事司法一体化为视角》.中国检察出版社，2005年版第572页

参考文献：

[1]郭华，张方.《日本检察官的侦查权限》.《人民检察》，1995年第6期第62页

[2]刘生荣.《世界各国反贪污对策研究与思考》.《中国法学》，第2000年5期第139页

[3]雷建昌.《职务犯罪侦查模式比较研究》.《社会科学研究》，2004年第2期第86页

[4]程味秋.《外国刑事诉讼法概论》.中国政法大学出版社，1994年版第4页

[5]刘生荣.《世界各国反贪污对策研究与思考》.《中国法学》，第2000年5期第141页

浅析县级企业制度标准一体化建设 篇4

2012年下半年, 国网公司全面启动了制度标准一体化建设工作, 力求通过全新的制度性安排, 形成上下贯通, 横向协同的制度标准一体化机制, 为企业长远发展提供坚强制度保障。禹州公司从2013年四季度起在地区率先开展了规章制度规范化管理, 通过近6个月的有效实施, 公司制度监督反馈闭环管理机制已经形成, 完成了公司规章制度体系库建设, 为下一步与国网公司制度标准一体化建设顺利接轨打下坚实基础。

1 明确目标, 严格执行制度标准规范化建设“四原则”

工作目标:通过开展规章制度一体化管理工作, 建立以管理制度作为公司管理规范统一表述形式的管控体系, 进一步明晰公司各部门、各专业、各岗位工作职责, 做到“凡事有据可依, 凡事有据可查, 凡事有人监督”, 用制度管人、用制度理事, 依靠制度提升执行力, 为公司创造健康良好的管理秩序, 保障公司规范有序运作。

为确保管理目标的实现, 该公司在实施过程中严格落实“优化固化、科学简约、高效执行、依法合规”的实施原则。即:

优化固化:在公司制度建设经验上固化先进、亮点, 同时坚持与时俱进、动态优化的原则进行制度编制;

科学简约:修订后规章制度体系库要能够真实反映和契合公司各专业管理的内在规律, “适”字当头, 做到适用、够用、管用。

高效执行:制度建设中要以“一流企业必备一流制度, 一流制度必须一流执行”为取向, 用“火炉法则”指导各管理制度的检查与考核, 按照预先警告、及时处理、后果相同、普遍适用的要求, 建立并落实科学的奖惩制度与考核体系, 提高公司干部员工的执行力。

依法合规:要在制度建设中严格法律审核, 做到依法合规开展工作, 确保下发的各项制度不违背法律、法规和相关行政管理要求。

2 强化组织建设, 严格落实规章制度一体化建设管控流程

1) 该公司成立了由公司领导组成的制度标准规划化管理领导小组, 下设办公室, 由各专业管理部门负责人、标准化管理专责、法律专责任成员, 工作职责如下:

领导组:负责审批一体化建设实施方案和调整计划;对分管部门的一体化建设工作相关事项进行审批、督促、落实;对重大分歧进行裁决。

制度梳理建设工作办公室 (规划发展部) :负责编制一体化建设实施方案、调整计划;负责国网通用制度的贯宣工作, 汇总各部门对国网通用制度的执行意见;负责督促各部门按时间节点完成相应工作;按“执行通用制度、保留、废止、修订、新建”汇总、审核各部门上报的制度完善目录;对全公司制度体系进行法律审核把关;发布公司制度体系, 建立完善公司制度标准体系库;下发公司《规章制度管控办法》, 建立制度管控长效机制;组织一体化建设总结、综合评价工作;负责对各部门下发制度执行情况的监督工作。

公司各部门:负责依据部门管理职责, 梳理出部门正在执行的有效制度, 对其严谨性、可操作性及是否符合相关规定进行审视和辨析, 对制度进行归类, 确定是否保留、废止、修订或执行通用制度;对应该用制度规范约束的工作但属制度缺失的, 由部门组织进行新建;对部分需要协同出台的相关制度由牵头部门负责, 相关部门全力配合完成;按照一体化建设办公司要求完成制度目录初审、拟文等工作;负责对所下发制度的管控工作。

2) 实施一体化建设工作的管理流程。规章制度一体化管理流程由规划发展部协调组织, 公司各部门按照工作方案各司其职。 (1) 结合国网公司制度标准一体化建设要求和公司发展实际, 分析本单位制度标准建设情况现状, 编制规章制度一体化管理实施方案。 (2) 各部门梳理已经形成、正在执行的制度, 确定其状态;对目前尚无制度规范约束的工作确定进行新建, 最终按执行通用制度、保留、修订、新建、废止五类列出拟完善制度目录清单。 (3) 对各部门列出的拟完善制度目录进行审核, 汇总编制公司本轮次规章制度一体化建设目标计划。 (4) 规章制度一体化管理部门完成执行通用制度类、保留类、废止类文件拟文 (含法律审核) 工作, 提请拟文。 (5) 修订、新增类制度由各责任部门组织完成拟稿、会签工作。 (6) 制度梳理责任部门对各部门报送的拟行文制度办法进行规范化、法律要素审核。 (7) 办公室对通用类文件和部门拟文制度进行文字审核。 (8) 将梳理后的规章制度进行分类汇总, 建立公司制度标准体系库。 (9) 编制公司制度标准管控办法, 明确公司制度新建、补充、修订、废止管理要求和管理流程, 建立制度管控长效机制, 实现制度管理标准化, 同时对本轮次规章制度一体化工作进行总结评估。

3 执行到位, 一体化建设成效逐步体现

通过规章制度一体化建设, 规章制度体系库真正涵盖了公司专业管理方方面面, 做到了横向到边、纵向到底, 同时按照管理制度体系框架, 全面清理了公司各层级、各专业现行制度标准, 实现公司制度有效“瘦身”。提高管理制度质量、精简总体数量的工作目标, 制度之间重复、打架现象消失。通过各项规章制度的健全完善, 制度的执行检查与考核机制进一步得到了明确, 依靠制度管人、管财、管物、管事的机制已经形成。

摘要：如何实现县级企业现有制度体系与上级建设要求顺利接轨, 建立、完善适合企业发展需要的规章制度管控机制, 是县级供电企业规章制度一体化建设面临的主要问题。文章以禹州公司为案例, 对县级供电企业制度标准一体化建设工作中关键节点进行分析。

关键词：县级供电企业,制度标准一体化建设

参考文献

一体化制度 篇5

本文内容：[摘要]受城乡二元结构的影响，我国农村医疗保障水平远远落后于城市。当前我国农村医疗保障制度主要存在医疗保险关系的衔接问题、资金筹措困难，医疗覆盖率较低，医疗工作人员人数不足、综合素质偏低，医药市场管理紊乱，农村居民思想的局限性等问题。因此，需要尽快构建城乡一体化的医疗保障制度，创新筹资机制和服务，建立专业的审查机构，多种形式的医保制度共同发展，加强立法，进一步完善农村医疗保障制度，使全国的农村居民能够享受到医保。

[关键词]城乡一体化；医疗保障制度；农村

城乡二元经济严重阻碍了我国实现城乡一体化的进程，而医疗保障体系是实现城乡一体化的重点[1]。健全的医疗保障制度关系着全国人民的身体健康，虽然目前的医疗保障制度已经解决了诸多问题，但在现有的体系中尤其是农村医疗保障制度仍存有缺陷和不足[2]，部分的农村地区的医疗条件还是处于落后的状态，尤其是西部的贫困地区，由于经济落后和交通的不便，导致大部分人在生病时得不到应有的治疗。

1我国农村医疗保障制度的发展现状

上世纪八十年代之前，我国为解决农民的身体健康问题，提出并建立了农村合作医疗体系，由于该体系覆盖范围广并且符合当时的收入水平，很大程度上解决了农村的医疗问题。随着改革开放，我国沿海地区和城市的快速发展，城乡发展的差距逐渐变大，农村合作医疗体系不复存在，大多数的农民又回到原来的家庭保障。目前农村人口数占我国总人数的百分之六十以上[3]，也就是说农村经济的发展的好坏是衡量我国经济的重要标准，农村医疗保障制度是又衡量农村经济发展的指标。而在这百分之六十的农村人数中仍有百分之七十没有社会保障，据资料显示，城镇居民的保健消费是农村居民的三倍多，虽然与2000年之前的十年相比，农村居民的收入增加了两倍之多，与此同时农村居民的医药费用却增加到了五倍以上；另外，随着人口的老龄化也影响着农村医疗保障制度，所以，完善农村医疗保障制度是至关重要了。

2农村医疗保障制度存在的问题

2.1医疗保险关系存在衔接问题

现阶段的医疗保险对象包括农村和城镇居民以及城镇职工，随着城乡一体化的不断推进，一些农村居民成为城镇居民，根据相关规定，被保人身份发生变化应参加相应的医疗保险，但由于衔接机制的不完善，没有有效的解决该问题；对于在城镇打工的农民工也一直存有争议，没有明确他们应参加哪种保险制度，这两种情况可能导致两种结果，一种是同时参加了新农合和城镇医疗保险，这就造成了资源浪费；二是没有参加任何医疗保险制度，长期下去可能会影响社会的秩序。

2.2资金筹措困难，医疗覆盖率较低

我国农村医疗保险资金主要来源当地的县级政府以及农村企业和农户等，在比较贫困的地区和山区尤其在是西部地区，由于当地政府和企业财政紧张，无法支撑医疗保险费用，对新农合医疗保险的投资严重不足，而对于贫困地区的农户来说，其收入水平低，而医保是按人数筹资的，参保会加重家庭的负担，权衡之下大多数的家庭会选择放弃参保，从而导致当地居民参保不积极，覆盖范围小，这对于当地居民的医疗保障无疑是雪上加霜。我国城镇和农村经济发展相差较大，城乡二元结构显著，就全国范围来看我国的合作医疗制度还是主要分布城镇和经济较发达地区，农村医疗保障制度的覆盖率较低。

2.3医疗工作人员人数不足，综合素质偏低

随着参保人数的不断增加，医疗站的工作人员数量不足，这就增加了医疗保险经办人员的工作量，据统计我国的医疗工作人员与参保人数1:5000[4]，长期的工作繁忙导致影响工作质量；由于工作任务重，所以有的地方会聘用一些临时的工作人员来缓解工作压力，但这些临时的工作人员缺乏专业的知识和培训，拉低了整体工作人员的综合素质，影响了整体的工作质量。

2.4医药市场管理紊乱

一方面，医药市场管理紊乱主要体现在医药费用的过快上涨，农村医疗基金主要由农民自己承担，虽然政府会报销一部分，但由于医药费用的过快上涨还是很大程度上超过了农民的承受能力，是农民没有得到应有的医疗保障福利；另一方面，由于各个医院的医药设备来源途径不同，成本方面有所差异，一般来说，私人诊所的医药价格低于医院和乡镇卫生院，导致农民更加倾向于在私人诊所看病，这样一来也就失去了农村合作医疗的真正意义。另外医疗技术也是合作医疗不可忽视的因素。

2.5农村居民思想的局限性

大多数的农村居民因为自身的思想局限，这种传统的思想认知是影响参保的主要原因。一些家庭经济状况良好的认为合作医疗的保障水平低，还有部分家庭成员身体状况较好的缺乏意识，认为参保是一种浪费，一种没有收益的投资，对农村医疗没有意愿；那些考虑到养老问题而积极参加合作医疗的家庭，一般都是身体状况不佳或经济水平较低的家庭，由于这些家庭经济状况不佳，这就引发了合作医疗资金筹措问题，恶性循环，资金到账率低又进一步影响了农村医疗保障制度的完善。

3农村医疗保障制度的对策

3.1构建城乡一体化的医疗保障制度

要在城乡一体化的前提下构建农村医疗保障制度，首先要打破城乡二元结构建立城乡之间的协调机制，解决农村居民成为城镇居民的身份转变以及到城镇打工的农民仍能享受医疗保险，使之既不会造成资源的浪费又不会享受不到医疗保险，构建城乡一体化的综合平台是解决该问题的有效方法，综合平台包括医疗的咨询、服务和监管，实现城乡医保信息共享，参保人的身份发生变化时，平台上应及时更新信息，并完成医保关系的转移，这样既简化了交接手续又降低了医疗机构的管理费用。另外，城乡一体化是一个漫长的进程，而在城乡一体化的背景下完善医疗保障制度也是需要过渡，要根据现阶段的经济水平采取相应的措施，这是一个循序渐进的过程，不可操之过急。

3.2创新筹资机制和服务

构建和完善城乡一体化的医疗保障制度，需要我们全国人民的共同努力，只是靠政府是远远不够的，所以要大力宣传合作医疗制度并引导社会上企业的参与，另外政府可以根据具体情况给出相应的政策补助以鼓励广大社会团体的积极参与，这就尽可能的增加了资金筹措，降低了农村居民参加医疗保险的经济压力；任何机制和服务的创新都是有利于效率的提高，并能减少参保人员在医保中不必要的损失，简化传统的医疗程序，减少了不必要的过程，既能降低参保人员的成本又能享受到便捷的医疗保险。这两种创新制度还进一步加大了医疗保险的覆盖率。

3.3建立专业的审查机构

建立专业的审查机构主要针对医药费用和报销情况，为确保公平公正，审查机构应有参保人员、医生和参加医疗筹资的社会企业以及保险机构。在审查过程中所有的信息资料数据都应向各个机构公开；审查机构还要分别统计年龄段、病种和各个地区的医疗费用。另外，审查机构通过跟医药提供商的协商，降低医疗的成本费用。

3.4多种形式的医保制度共同发展

[5]建立多种医保制度，根据不同地区农村的经济发展水平选择不同的医保制度，以满足不同地区农村居民的不同需求。对于较贫困的地区，以遵循“低水平，广覆盖”的原则，仍推行合作医保制度，由于这些地区经济相对落后，收入水平低，其支付医疗的能力也相对较低，而合作医保制度克服了经济水平落后的困难，更适用于经济落后的地区；而对于经济水平较高的农村，其收入水平和支付能力都较强，所以应以高保障和保额为原则而建立的医疗保障制度，以满足这些农村居民的医保要求。就整体来看，大大增加了农村医保的覆盖范围。

3.5加强立法

一体化制度 篇6

关键词：社会养老保险 城乡二元结构 差异性

社会养老保险制度是一个国家社会经济制度的重要组成部分，是社会保障体系中最核心和关键的组成部分。社会养老保险城乡一体化制度，是指一种不再以户籍制度的划分为社会养老保险准入的标准，公平的对待城镇居民和农村居民的社会养老保险制度。建立城乡统一的社会养老保险制度，实现社会养老保险城乡一体化，就能打破城乡分割的二元保障体制，无论是居住在城市还是农村，都能享有社会养老保险的权利，享有改革发展的成果，实现城乡社会的和谐发展。

1、城乡社会养老保险差异性

1.1覆盖率的差异性

城镇养老保险覆盖率很高，而相对的农村则比较低，有的方面甚至是空白。在我国整个社会保障项目中，城镇普遍建立了养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险失业保险等，还有一些职工福利、最低生活保障等项目。农村的社会保障项目中1有新农合、低保。部分地区试点进行养老保险，生育保险个别地区进行，但工伤保险、失业保险以及福利补贴等项目仍没有进行。

1.2制度上的差异性

国家针对农村社会养老保险制定的法律法规较少，城镇社会养老保险体系已经相当的成熟并不断完善，而关于农村养老保险制度国家从2009年才在全国范围进行新农保的试点工作，从时间上来看二者之间就存在很大差异性。

1.3统筹方法上的差异性

我国城镇是实行的是多层次的养老保险资金筹集方法，第一层次是基本养老保险，由单位和个人共同负担，第二层次是企业补充养老保险，即企业年金，第三层次是个人储蓄性养老保险。而农村养老保险的来源主要靠国家和地方拨款，地方财政比较弱的县往往补贴不到位，即使财政到位了，也因数量有限，仅仅能维持基本的老年生活。

城乡二元结构是经济发展到一定阶段的产物，符合当时的社会环境。但它开始成为阻碍经济发展的绊脚石的时候，我们就应该逐渐消除城乡二元的结构，实现城乡一体化。

2、城乡社会养老保险制度一体化的必要性

2.1缓解人口老龄化威胁的需要

我国人口老龄化现象严峻，庞大的老年群体对养老、医疗、社会服务等方面需求的压力也越来越大，而养老首当其冲。然我国仍属于中等偏低收入国家，应对老龄化阶段实力缺乏。在城乡二元发展情况下，农村养老保险发展缓慢，而且农村的老龄人口占全国总人口大于城市老龄人口，针对这个问题，建立农村养老保险体系的必要性与迫切性不言而喻。

2.2促进社会公平、缓和社会矛盾的需要

我国长期的二元保障制度并没有使其再分配职能有效公正的发挥，反而拉大了城乡收入的差距，体现了城乡之间事实上的不平等。在城市，大多数人享受社会统筹和个人账户相结合的养老保险，但农民却不能。城乡二元化间接使社会阶层分裂对立，这种对立使社会矛盾不断出现，因此，完善城乡养老保险制度一体化是缓和社会不同阶层对抗、沟通情感的要件。

2.3建立健全完善社会保障体系的需要

党中央、国务院提出了“2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标，加快建立城乡统筹的一体化社会养老保险，是我国社会保障建设的目标。我国正处在社会转型期，处理好旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障问题，保持社会稳定和经济的持续健康运行，是社会各界关注的重点。要解决这个问题，应该对现行的养老保险制度进行改革，建立科学统一、城乡一体的基本养老保险制度，是建立健全完善社会保障体系的需要。

3、完善我国社会养老保险制度城乡一体化的若干政策

由于城乡间社会养老保险存在着制度内和制度外双重困难，实现我国社会养老保险制度城乡一体化是一个系统而又循序渐进的过程，需要将各方面的因素考虑在内，因此城乡养老保险制度不可能一步到位地统筹，必须分阶段推进、逐步衔接、最终统筹。

3.1城乡一体化养老保险的制度设计

对于城乡一体化的制度设计首先应该从城乡分割的居民身份制入手，拆掉构成二元社会保障结构的社会基础。建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡分割的农业，非农业二元户口管理结构。积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动，要加快户籍管理立法步伐。

3.2完善监督制约机制的建设

要实现全国城乡养老保险一体化，必须加强法制建设，建立统一的社会保险法律法规，保证城乡养老保障制度的顺利执行，这是实现城乡养老保险制度改革的依据。只有将养老保险制度以法律的形式体现出来，才能保证改革后的养老保障制度有法可依，才能促进其规范的实施，才能最终达到实施效果。

3.3扩大资金筹集的渠道，加强监管

城镇社会养老保险基金是由国家，企业和单位及个人三方负担，然而农村养老保险基金大部分是农民自己缴纳，部分由当地政府补贴。针对这样的情况，国家对于农村社会养老保险的资金投入必须加大，但单靠财政扶持是远远不够的，拓宽筹资渠道是必须的，同时对于农村社会养老保险基金的收缴、管理、运营应该统一起来，使基金保值增值，加强监管，防止基金流失。逐渐实现城乡一体化，保证城乡之间资金分配能够实现公平。

4、总结

建立适合我国发展的城乡一体化养老保险制度，是我国应对老龄化社会，完善社会养老保障体系的最终目标。但这是一个漫长的过程，还需要我们不断克服阻碍因素，构建促进养老保险城乡一体化建设发展的条件根据我国的实际情况，分步进行。

参考文献：

[1]何平，汪泽英.统筹城乡社会保障制度发展的思考[J].劳动保障世界，2010（2）。

[2]呂学静．现代各国社会保障制度[M]．北京：中国劳动社会保障出版社，2006。

[3]吴利明，李超，张慧.统筹城乡养老保险制度的差异现状及实现路径[J].商业时代，2011（11）。

[4]耿小茜.浅析构建城乡一体化的社会养老保险体系[J].经营管理者，2010（16）。

城乡一体化中的制度投入研究 篇7

关键词：城乡一体化,制度投入,户籍改革,社会保障,住房改革

中国城乡一体化过程中的难点就是身份认同的转变困难,即户籍问题。半个世纪的户籍限制成为割裂城乡两大阶层的制度性障碍。尽管近期以来废除城乡户籍制度的呼声越来越高,且一些城市为了吸引农民工、加快城市扩张中农村人口的融入,采取了许多相对完善的人性化的措施。但是,如果没有从根本上改变当前中国的现有户籍制度,“后城市人口”的各种福利保障根本无法实现,这部分人口的生存危机和认同危机将成为中国稳定发展的最大障碍。

一、户籍制度改革

2001年国务院通过了《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》,通知规定:小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等,符合上述条件的,统一登记为城镇常住户口。对经批准在小城镇落户的人员,不再办理粮油供应关系手续;根据本人意愿,可保留其承包土地的经营权,也允许依法有偿转让。农村集体经济组织要严格执行承包合同,防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。对进城农户的宅基地,要适时置换,防止闲置浪费。经批准在小城镇落户的人员,在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利,履行同等义务,不得对其实行歧视性政策。各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。

传统的户籍制度及其一系列相关规定,是农民进城的主要体制性障碍。必须对现有的户籍制度进行改革。具体来讲,对县域城市化进程中的户籍政策还应该进行改革和放宽:

(一)建立居住地户口的弹性管理体制,实行有效的动态管理

建立以居住地为标准的户口登记制度。要不断总结和推广近年来小城镇户籍制度改革试点的经验,采用国际上通行的按居住地登记户口的原则,实行以居住地划分城镇户口与农村户口,以职业划分农业人口与非农业人口。以此来打破城乡分割的二元社会结构,逐步实现人口的自由迁徙,并逐步建立起适应城市化发展的户籍制度。同时,以居住地为标准登记户口,可以把城镇户口分为常住户口、暂住户口和寄住户口三种登记形式。农民进镇后先获得暂住户口或寄住户口,然后根据其居住年限、就业状况、住房状况等决定其是否转为城镇常住户口,享受与本地常住居民同等的待遇。要放开县域户籍管理,使县域内农村人口能在本县域城镇内自由流动,自由落户,自由迁移。

(二)剥离与户籍制度挂钩的各项就业制度、福利保障制度

只实现户口登记一体化管理是不够的,关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益,消除城乡人口在身份、待遇等方面的区别,弱化户口所附带的各种福利性制度。给进城农民一个公平的制度环境和生活环境,只有户籍制度彻底实现了和其他相关利益的脱钩,才能真正恢复户籍登记的基本职能。从某种意义上讲,户籍制度改革就是对户口各项附加功能的改革,也就是消除那些传统的不合理的附加功能,使农村居民和城镇居民处于同一起点,就是要使进镇落户农民享有与原住城镇居民同等的合法权益,以增强小城镇的吸引力。“逐步实行以居民身份证为主的证件化管理,取代现有的户口簿册证明身份的传统模式,实现以住房、职业和生活来源等为落户标志的户口迁移制度,实现城乡居民的自由迁移和职业双向选择的权利,真正使‘农民’成为一种职业,而不是一种身份”。[1]

(三)推行有利于吸引资金和人才的户口迁移政策

要通过各种政策和措施鼓励智力移民和投资移民,提高县域城市化的层次。鼓励农村经济能人、农民企业家进城投资兴办实业,凡在城镇投资兴办实业的农民企业家均可按照相应规定把其亲属的户口也转到城市落户。或者规定投资、纳税达到一定程度的企业主和其家庭成员都可以到城镇落户。对于大中专毕业生、具有中级以上职称、一技之长的专业人才,本人和其家属都可以到城镇安家落户,并能享受买房等方面的政策优惠,提高县域城市化的水平和人口的整体素质。

(四)制定优惠政策,合理引导农村人口向县域内城镇有序集聚

进一步放开县域小城镇的落户定居条件,制定一系列在城镇落户所需时间、落户收费、落户后待遇等方面的优惠政策,合理引导农村人口向县域内城镇的有序集聚。

农民进城落户变为市民需要有一定的条件,如果没有任何条件,很容易引发严重的社会问题。对县域人口的户籍转移,具体操作应把握几个要点:(1)普遍建立农民工个人信用档案,纳入信息管理网络,一个人终生使用一个号码,便于相关部门查询和跟踪;(2)适当降低进城的文化程度限制;(3)对进城打工达到规定年限的农民工列入考察范围,主要是考察他们有没有违法犯罪记录,居住一定时间以后就可以登记为城镇户口;(4)在县级市、县城及县以下小城镇具有稳定的工作收入与合法住所,稳定的工作收入是其在城镇落户的最基本条件。

对合法住所的概念要有合理的界定,不一定是购买新建的商品房,而应包括合法购买的经济适用房、二手房,甚至可以放宽到有相对稳定的租住房。在掌握准入条件时,关于“稳定的职业或生活来源”应适当灵活,也可考虑改为“合法固定的住所、基本生活来源有保证”。国外对于进城农民的落户条件是很宽松的,有关城市法律规定:“授予所有市民以自由民的法律身份,并且时常扩展到所有在城市中居住1年又1天以上者”。[2]正如马克思所说:欧洲中世纪的城市是由逃亡的农奴造成的。逃亡的农奴逃进城市里101天就可以成为城市居民,在城市拥挤中创造城市的社会分工。[3]满足这些基本的条件,可以允许其在城镇安家落户。而且,转为城镇户口的居民在农村的配偶及其子女,都可以自愿转为城镇户口,辖区内所有人口在子女入学、参军、就业等方面应享受同等政策。

二、社会保障制度改革

深化社会保障制度改革,解决好进城务工人员的社会保障问题,已成为县域城市化亟待解决的重要问题。只有城市为进城农民工解决了社会保障问题,才会使农民工得到在城市定居的基本保险,解决他们进城落户的后顾之忧,才能巩固从农村转移到城镇就业的人口,防止出现农民工的回流问题,促进县域人口“完全城市化”的发展。从现实层面来讲,虽然很多地方已经制定了相应的政策措施,但是由于农村社会保障体制的落后,一旦农民工返乡,但由于各省、市、县城镇的社保标准不同,其社会保险没有地方可以接受,使社保转移的可操作性大打折扣。城乡及各地社保标准不一,成为目前农民工社保体制实施中的最大障碍。所以,适应城镇化发展和劳动力流动的现实需要,根本解决农民工的社保问题,必须实行城乡统筹、全国统一,重构我国的社会保障体系。这不是地方能够做的事,也不是在短期内能够实现的,需要高层作决策。[4]

(一)进城务工人员的分类

根据以往对居民由“乡”到“城”的转移过程和情况调查,大体有4种“农进城”形式和办法:一是完全改变居民身份和居住处所、变农民为职工或市民,具体表现为通过正式招工或吸收参加工作以及职工家属随迁等办法,迁移户口变为职工和市民;二是因城市或工业扩展中的“占地需要”,使城市郊区或某一特定区域的农村居民整体改变农民身份而成为市民,其中的青壮年人口多有安置,而亦有部分的中老年人口难以解决固定工作;三是农村居民的较特殊转移,表现为一些农民已经在城镇和企业内有了较为稳定的工作岗位或经济收入(不乏其中有相当数量的“农民”也有了城市常居住所),但其社会身份却仍然是农民,所谓“离土不离乡”的转移和较固定被雇佣的“农民工”应是这种形式的最重要表现;四是城市里的经常流入人口,不甚稳定岗位和经济收入的零散“务工经商”者为其主体,“暂住人口”和“流动人口”是这类人群的不同社会身份,但也会形成城市“常住人口”。[5]

(二)进城务工人员社会保障的分层

由于各类农民工在城镇的生活、工作与流动状况不同,对社会保障项目的需求也不同。另外,由于雇主与雇工的关系不同,其各种社会保障的需求满足条件也不同。这些因素决定了不能建立一种全覆盖的、一刀切的社会保障体系。“刚性将农民工纳入农村生活保障体系或无过渡地与城镇社会保障并轨,缺乏现实可行性。西方国家的社会保障制度改革经验已经证明,要想在已经定型了的刚性制度中植入柔性机制,具有相当的难度且成本很高。”[6]对进城务工人员社会保障体系的构建必须走柔性化的路线,循序渐进地推进。最低生活保障、医疗保险、养老保障、工伤保险、失业保险等,要依据农民工的需要和实际情况逐步推进,不可“一步到位”。

对第一种形式的“农进城”人口即完全改变居民身份和居住处所、变农民为职工或市民的人口来讲,社会保障政策的设计相对比较简单,依照现有的法律参加城镇的社会保障体系,由职工所在单位和社区共同组织实施。对第二种形式“因占地需要”变农民为市民的城市扩展人口,应积极实施“土地换保障”的最现实、也是最有效的办法。妥善安置失地农民是政府和社会的责任,招工安置、货币安置、保险安置等都是“土地换保障”的具体方式。但这种安置取得的效果大不如前。如果按全国平均水平计,大城市每安置一名失地农民就需5-10万元的“保险费”,且还有提高趋势。

如此看来,按这个制度进行城市扩展投入高、缺口大,应按“就业优先”和“兼顾老人晚年生活保障”要求考虑“就业补助”,除就业安置多样化外,在鼓励他们自主创业上多给些支持;在“实物补偿”实施过程中,注意在城乡结合部尽量给他们保留些土地,重视留用土地效益;在拨付“补偿资金”中应按《土地管理法》(第47条)的有关规定,在“征用土地的补偿费用”中事先扣除相应的“新市民”可能发生的社会保障基金(尤其对占地中已转移出来的中老年人群),并由社会保障基金管理部门介入土地征管“补偿费”分配和转让工作,至少把已转移出来的中老年人的“最低生活保障”或“养老生活保障”项目所需资金预留下来(一般看,可按当地居民生活水平的60%-80%作为基数预留)。这样做既可以使这一人群今后的最低生活有较稳定的部分资金来源,生活保障费留用缺口又有利于他(他)们去争取力所能及的经济收入,不易发生“单纯食利者”现象。也就是说,“土地转让安置费”决非全部转作“就业基金”和“补偿费”,还应有“社会保障基金”。

对于第三种形式的进城人口,无论他们是否参加过“农村社会养老保险”,现在均应按照城市统筹模式进行投保,但采取同固定职工稍有差别的社会保障办法。城市社会保障制度定位较高、社会保障项目较全、保障水平较高。“以支定收、现收现付,具有积累”的基金筹集方式和管理方式,不是根据“农民工”的社会保障需要而确定的;现实的“一个中心,两个确保,三条保障线”的社会保障框架,也没有把“农民工”包括在内。面对越来越普遍存在的“农民工”,必须要有相应的社会保障对策和政策。

对第四种形式的“务工经商”者及“准市民”等,按城市统一标准参加社会保障,但应实行“部分积累”加“基准保障金”的特殊办法。其中的“部分积累”式办法同前述较为固定收入的城市“常住者”的办法一样;而缴纳“基准保障金”是流动人口参加城市社会保障的前提。一般看,流入城市一年以上的人群,有些人多少有点资金积累;有些流入者在进入城市时也有些资金准备。在这种情况下,虽然参加中心城市社会统筹的的条件尚不具备,但其中的多数人已有作为市民与“准市民”的准备。因此,在吸收他们参加城市社会统筹时,收取数量不多的社会保障金,既能扩大城市社会统筹覆盖面,又能鼓励他们留城的积极性和从业的主动性。当然,不同城市有不尽相同的“基准保障金”标准,各地要把测算的情况予以公布;无力缴纳者也可暂不参加城市社会保障,待条件成熟时必须参加。

(三)进城务工人员社保基金筹集思路

进城务工人员社会保障基金的筹集可以考虑以下思路:第一,政府用优惠的税收政策激励用人单位为农民工缴纳保险,保障进城农民工的基本保险费用。第二,将农民承包土地的转让收入纳入农民工的社会保险基金,打入农民工的个人账户。即通过进城农民的土地流转所得的资金建立进城农民的社会保障,即所谓的以农村的“土地”(包括承包的土地和宅基地)置换城市的“社保”(社会保障基金)。这种置换,在城镇近郊地区是比较容易做到的,比如进城农民在取得土地流转或土地开发收益时,政府对此征收一定比例的社会保障税,用于其进城的社保基金。对远离城镇地区,特别是偏僻农村,虽然操作难度相对较大,但也是可以做到的,比如将进城农民的集体土地,以政府收购等方式,成为国有土地(用于建国有农场或进行国土整理时重新规划使用),将其收购资金用于其进城的社保基金;也可以将进城农民的土地无偿划归国家所有,由国家向其他使用者逐年收租,其进城的社保基金由国家负责建立。[7]

三、城镇住房制度改革

公共住房政策在不同的资本主义国家是不同的,欧洲高福利国家的住房服务水平是比较高的。在英国,“住房一直是地方政治中的一项重要议题”。[8]地方政府在建造和管理公共住房上发挥重要作用,承担着为官方认定的无房者提供住房的法律责任。中央政府给予地方公共住房大量补贴,由地方政府负责向户主发放维修、改善住房条件的资金。而在美国,各级政府在提供可出租公共住房方面承担的责任要比英国少得多。大多数美国城市很少甚至没有公共住房计划和相关住房服务。纽约、芝加哥、洛杉矶等少数特大城市虽有资金的公共住房计划,但达不到英国的水平。美国地方政府在住房方面的责任主要是制定和执行相关土地利用的区划规定以及涉及居住标准的住房条例、建筑法等。[9]新加坡政府在1964年,出台了“政府组屋”计划,政府建造“政府组屋”,鼓励中低收入阶层购买政府的公共住宅。到1989年,政府共建了50多万套公寓,居住人口占新加坡总人口的86%。[10]大概10%左右的高收入家庭住的是市场上购买的高档商品房。

中国农民要想在城镇定居就必须有住房,而且进镇落户的条件里边也有住房的相关规定。目前,县域城镇商品房价格最低也需每平方米2 000元左右,而农村进城打工的年收入为5 000-15 000元,绝大多数人没有能力买房。城市政府应该建设大量廉租住房,使广大进城农民能租得起房,吸引农民进镇落户。而且,还可以探索将进城农民纳入住房公积金体系,提高其购房支付能力。从住房制度的角度来讲,主要有以下制度可以考虑:

(一)廉租住房制度

租房也是有其必要性的,租房也应该成为人们住房的一种选择。而且,县域户籍制度改革中的住房条件应该包括有固定租住房屋的人。进城务工的人由于没有固定工作,属于非正规就业领域,他们没有办法到银行贷款,没有那么多资金来购买商品房,所以只能选择租房。住房的自有率是一个方面,但是租房也是解决住房问题的一种积极有效的方式,对于那些进城工作的农民来讲,很大程度上只能租个很小的空间来满足生存与城市的基本生活。

政府应该建立廉租住房制度,通过这一制度在一定程度上解决进城农民的住房问题。“据透露,国家多个相关部委正在联合起草一套《国家廉租住房管理办法》,将以财政资金为主向市场收购小户型二手房作为廉租住房提供给低收入家庭。但该办法可能主要是针对城镇低收入家庭,而不是针对进城农民的。因此,要打破原有城镇居民的框框和居民身份限制,给进城农民以一样的待遇,实行统一的城镇廉租房政策”。[11]

(二)住房合作社制度

住房合作社是一种公民自由、自愿结社、自己集资凑钱盖房的制度。政府没有能力为社会提供更多的住房,而房地产商开发的房产成本又比较高,通过自己集资购房可以节约成本。政府应该大力支持这种制度,比如政府可以无偿提供或者优惠提供一些地皮专门做合作住房,另外政府还可以提供一些基础设施的支持,比如道路设施、排水系统、煤气管道等。当然,只有那些无房户、进城农民才有资格参加合作社,而且在日后没有出租和销售这种房屋的权利,如果搬走,房子要还给合作社,退还投入的成本,这些都需要签订相关的合同。

住房合作社对解决进城农民的住房问题有很大的帮助。住房合作社成员可以自己参与整个项目的施工和建设,监督整个建房过程。通过住房材料的采购、监督,可以找到建房的真正成本和价格,这对于社会的意义重大。面对社会上商品房虚无缥缈的价格,住房合作社制度可以发现住房开发的真正价格,通过这种方式,为社会找回公正的价格。现在的售房价格基本上是天文数字,我们很难搞清真实的价格,其实这应该是社会学研究尤其是城市社会学研究的一个课题。

(三)经济适用房制度

从降低农民进城成本的角度来讲,最大的成本应该是住房成本。政府应该花大力气解决进城农民的住房问题。大力发展经济适用房,也是一种重要的方式,要严格确定经济适用房的购买资格,制定经济适用房的标准,对经济适用房的开发降低各种税费,以降低房产开发商的建筑成本,从而降低其销售价格。但是,目前,对于进城农民来讲是没有购买经济适用房资格的,经济适用房只针对城镇居民,这一政策应该改变,对象应该向进城农民倾斜。有条件的县域城镇,可以建立住房公积金的缴存制度,在符合住房公积金贷款条件的前提下,对农民在城市购房(只是在城市购房)提供购房贷款,以解决农民进城时的购房资金问题。

此外,还可以建立农村二手房市场。对于农村二手房,要从房产评估、房产监督、房产交易程序等方面加以引导和规范。对于那些特别想进城的农民的住房和宅基地,可以采取多种市场化的方式,可以留给开发商,可以到城镇边缘区进行土地或房屋的置换等,变为城镇建房的土地资源,可以增加在城镇购房的资本。国家和政府还可以出台相应的赎买政策,就像解放初政府出资购买资本家的资产一样,政府通过利益补偿购买农民的宅基地后,既可以增强其进城购房的能力,又可以将原有宅基地复垦或者转做他用。另外,政府也可以出台特殊政策允许农民在镇区边缘集资建设居民住宅。杜甫曾说过:“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”。住房是人口集聚和在城镇定居的重要条件,是城市化的重要保障。通过种种方式,解决进城农民的住房问题,推进县域城市化的进程。

四、结语

制度性障碍是中国城市的最大问题,而要想实现城市化的平稳有序推进,在户籍、社保、住房等制度性的改革必须先行,以此理论作为指导,才能进一步减少城市化进程中的群体性事件的发生,才能使新进城市居民更好的融入城市社区。中国城乡一体化的制度改革,不能单靠地方的试点,应从中央立法的角度进行根本性质的变革。在经受金融危机洗礼后,面临庞大的农村剩余劳动力安置、农村大学生就业问题的同时,城市的无序扩张日益严重。所有的具体的行为都是在现有的制度下实现的,因此要想实现城乡一体化的和谐有序进行,制度投入和规制改革具有重要的现实意义。

参考文献

[1]刘俊杰.县域经济发展与小城镇建设[M].北京:社会科学文献出版社,2005:209-210.

[2][美]贾恩弗兰科·波齐.近代国家的发展---社会学导论[M].沈汉,译.北京:商务印书馆,1997:44.

[3]张鸿雁.城市·空间·人际---中外城市社会发展比较研究[M].南京:东南大学出版社,2003:5

[4]张永贵.加快城镇化的战略选择[M].北京:中国计划出版社,2005:15

[5]左学金.中国人口城市化和城乡统筹发展[M].上海:学林出版社,2007:173-174

[6]景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节[J].社会学研究,2004(6).

[7]张永贵.加快城镇化的战略选择[M].北京:中国计划出版社,2005:176-177.

[8]Wolman,H,and Michael Goldsmith.1992.Ur-ban Politics and Policy:A Comparative Ap-proach.Oxford,UK;Cambridge,Mass.USA:Blackwell,1992:187.

[9]高鉴国.新马克思主义城市理论[M].北京:商务印书馆,2006:249.

[10]S.H.K.Yeh,"The Idea of the Garden City",K.S.Sandhu and PWheatley(eds),Mangement of Success:The oulding of Modern Singapore,Singapore,1989:826.

城乡医疗保险制度一体化之思考 篇8

1 新农合与城居医保一体化的必要性

1.1 制度一体化符合社会医疗保障体系的发展方向

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出[1], 要“建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系”, 同时指出:“随着经济社会发展, 逐步提高筹资水平和统筹层次, 缩小保障水平差距, 最终实现制度框架的基本统一”, “探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度”。近几年来, 随着工业化和城市化的发展趋势, 社会医疗保障制度如果继续按照人群分设, 必然引起待遇攀比与群体矛盾, 诱发投机行为和道德风险, 给管理工作增加难度, 还造成资源浪费。目前的基本医疗保障体系由职工医保 (即城镇职工基本医疗保险) 、城居医保、新农合和医疗救助组成, 按照国家深化医药卫生体制的改革精神, 未来的发展趋势是从上述模式发展成为职工医保+城乡居民医保+医疗救助的模式, 其中城乡居民医保是指将新农合与城居医保一体化之后的社会医疗保险制度, 在这一模式下, 凡有工作单位的劳动者参加职工医保, 其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保, 再辅之以医疗救助。因此, 新农合与城居医保一体化符合社会医疗保障体系的发展方向。

1.2 新农合与城居医保一体化有利于降低运行成本

目前, 我区新农合工作已移交人力资源和社会保障部门管理, 人力资源和社会保障部门正在着手将新农合与城居医保两个经办机构进行整合。但在移交前, 由于新农合与城居医保分属卫生部门和人力资源社会保障部门, 不仅在政策层面增加了协调成本, 而且造成重复建设和社会资源浪费。在新农合和城居医保的经办机构, 各自建立自己的服务队伍、服务系统和服务标准;在医院等医疗卫生服务机构, 也要分别建立一套系统与之匹配, 结算制度、技术标准和网络服务系统都要单独搞一套, 且报销补偿标准差异很大, 难以实现异地结算的目标。因此, 新农合与城居医保的整合可降低制度运行的成本。

1.3 新农合与城居医保一体化有利于管理并实现医疗保障目标

随着工业化和城市化的进程的加快, 农村户籍居民总数下降, 且农村家庭成员的医疗保障身份趋于复杂化。虽然按照现行制度规定, 凡农村户籍人口均可以参加新农合, 但是实践中其界限不够清晰。一个农村家庭中, 务农或自由职业者, 明确可以参加新农合;若家中有人在企事业单位工作, 按照规定应该参加职工医保;家中孩子若在学校读书, 也可以参加城居医保。这就导致了基础信息不统一, 覆盖对象交叉, 因而出现了重复参保、财政重叠补助的现象。由于基础信息不准确, 城居医保和新农合这两项制度的实际覆盖率的计算还存在误差, 医改方案中要求这两项制度的覆盖率均达到90%以上的目标还缺乏更精确的衡量标准。

2 新农合与城居医保制度一体化的可行性

(1) 新农合与城居医保是性质完全相同的社会医疗保险制度, 现行城居医保与新农合设计的原理一致, 且它们所承保的医疗风险基本一样, 是政府直接经办的一项社会医疗保险制度, 采用城镇居民自愿参保、财政补助的方式。现行新农合也是如此, 虽然名称中没有出现“保险”二字, 但技术上采用了保险原理, 因而其本质是一项保险制度。虽然以“合作”冠名, 但实际上是政府推动、财政支付大部分保费并对基金承担最后责任, 这是典型的社会医疗保险项目。因此, 新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度。 (2) 新农合与城居医保健康运行为制度一体化奠定了良好基础。新农合和城居医保实施以来, 随着覆盖面的不断扩大和保障水平的不断提高, 有效地减轻了城乡居民的医疗负担, 极大地降低了因病致贫、因病返贫的风险。由于从中真正得到了实惠, 老百姓对于新农合和城居医保的信赖度日益提高, 这两项社会医疗保险制度的吸引力不断增强。 (3) 城市化进程形成了新农合与城居医保制度一体化的客观要求。据有关统计数据显示, 改革开放30年来, 我国城市化率从20%左右提高到45%, 城镇人口达到5.9亿人。随着改革开放的不断深入, 城市化程度将持续提高。近期, 我区石嘴山市已开始实行“一元化”的户籍管理制度, 统一实行户籍管理, 不再分农村户口和城镇户口。城市化的趋势, 要求我们应顺应潮流, 统筹考虑城乡医疗保障制度安排, 朝着城乡一体化的方向设计社会医疗保险制度。

3 存在的问题

(1) 新农合与城居医保在筹资标准、报销比例、实际受益率、补偿范围和封顶线等方面相比存在较大的差距, 农民对新农合报销比例及封顶线的高期望值和筹资标准低水平的矛盾越来越突出。 (2) 乡村级医疗机构服务水平、服务质量与县级医疗机构相比相对较低。我区实行参加新农合的农民在县级医疗机构门诊就诊不予报销的规定, 参加新农合的农村居民在县级医疗机构门诊就诊得不到报销, 参合农民享受的医疗服务质量与城镇居民还存在较大的差别, 显然失去社会的公平性。 (3) 随着城市化进程的加快, 县城周围乡镇的农民都有双重户籍, 既有农业户籍又有城镇户籍。农村居民和城镇居民2个参保群体出现重复参保, 造成了社会资源浪费。

4 对策与建议

4.1 积极推进城乡居民社会医疗保险制度的一体化

新农合与城居医保的一体化是一种必然的趋势, 因在一体化后, 经办机构、管理部门及制度都得到了统一, 有利于降低运行成本, 有利于制度和政策的衔接与协调, 有利于提高制度效率, 缓冲社会矛盾, 促进社会公平与社会和谐。

4.2 新农合与城居医保制度的整合应当循序渐进, 不能一蹴而就

我区新农合工作于2011年春节前移交人力资源和社会保障部门管理, 移交时间不长, 其与城居医保整合后制度的设计需要一个实践探索并不断完善的过程。当前主要的任务就是逐步整合制度, 暂以县统筹, 逐步缩小不同制度之间和不同人群之间的筹资和待遇差距。在对制度设计时, 必须要保障参保者现有的待遇水平不降低, 并随着筹资标准的提高而提高, 同时设计的制度应该具有一定的弹性, 即不能采用均等化的筹资标准和待遇标准。在基本医疗保险得到公平的基本保障的前提下, 允许筹资水平与待遇标准相挂钩, 使得参保者可以根据自己的情况, 以家庭整户为单位进行选择参保档次。但目前设计的最低档次筹资标准应保持新农合现有标准, 因为在这两项制度整合后短时间内, 城乡居民对整合的制度还不甚了解, 如突然提高筹资标准, 会影响参合率, 不利于推动这两项制度整合后的发展。

4.3 加大宣传力度, 提高城乡居民参保 (合) 意识

在新农合与城居医保一体化后, 要采取多种形式, 加强对城乡居民医保政策、实施的目的、意义和性质、筹资及待遇标准等方面的全面宣传, 使城乡居民了解一体化后的政策, 提高参保 (合) 率。

4.4 健全监管机制, 切实取信于民

一是要坚持城乡居民医保管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制, 实行管办分离, 规范运作, 监管到位。二是充分发挥医保办职责, 切实履行组织、协调、管理和指导等工作。三是加强经办机构建设。按规定落实人员编制、工作经费和改善经办机构的办公条件, 严格执行医疗服务项目收费价格和收费许可项目, 有效控制医疗费用的不合理增长, 引导参合居民就近就医, 提高门诊使用率。四是完善基金监管机制, 制订完善监管制度, 形成定期审计监督制度, 确保基金运作规范、透明和高效, 保证制度的公平公正。

4.5 改善乡镇卫生院基础设施条件, 加强人才队伍建设

为方便城乡居民就近就医, 缓解县级医疗机构医疗服务压力, 充分利用基层卫生资源, 要加大对各乡镇卫生院人员、设备和资金的投入, 不断改善乡镇卫生院的医疗设备条件, 同时加强对医务人员培训学习与考核管理, 鼓励大医院优秀人才到乡镇卫生院坐诊, 提高基层医疗服务质量, 方便参合农民就近看病报销。

总之, 随着城镇化步伐的加快, 城镇居民人口在急剧增加, 医疗保障机构存在的不均衡矛盾也日渐显现, 各种医疗保障制度的并轨是社会发展的需要, 应当顺应社会潮流, 不断进行改革和探索, 使社会医疗保障制度发挥出最大的社会效益。

参考文献

一体化制度 篇9

北京市劳动保障局近日决定, 北京市率先实现城乡居民养老保险制度一体化, 还首次将无社会养老保障的56~59岁城乡女性人员一次性纳入老年保障制度。制度规定:参保人员男年满60周岁、女年满55周岁时, 累计缴费年限满15年的, 按月享受城乡居民养老保险待遇;2008年12月31日前男已年满45周岁、女已年满40周岁的成员, 不受15年缴费年限的限制, 只需按年缴纳保险费, 达到领取年龄, 就可按月享受城乡居民养老保险待遇。2008年12月31日前女性已满55周岁、不满60周岁, 且不享受《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》规定的5项社会养老保障待遇的人员, 自2009年1月1日起, 可以申请办理享受城乡无社会保障老年居民养老保障待遇。

让农民兄弟, 特别是“老农”最为振奋和欣喜的是:北京市政府两年前就开始建立“新农保”。2008年, 农民参保率由上年底的37%急速提高到84%, 参加新农保人数达到110万人;全市享受老年保障的人员达到6.5万人。市政府郑重承诺:今后将逐步扩大养老保障的范围, 建立起完整的城乡养老保障体系。

城乡一体化的养老保险制度的建立, 打破了过去市民养老保障按城镇和农村分类的两线格局, 填补了养老保障制度的空白。市民将全部纳入到养老保障的范围当中来, 共享发展成果。

一体化制度 篇10

一、问题的提出

国务院发展研究中心一课题组指出:“中国医疗改革基本不成功”, 可谓一石激起千层浪, 一时间成为舆论最为关注的热点问题。农村医疗改革更是牵动着亿万人的心。2003年的抗击非典、2004年和2005年的抗击高致病禽流感的经验教训, 让不少中国人甚为担忧, 那就是一旦农村疾病蔓延, 广大农民该怎么办?尽管在中国共产党的领导下, 已取得了包括抗击非典和高致病禽流感在内的各种疾病的经验。但是, 脆弱的农村医疗保障系统还是让党和国家领导人忧心忡忡。一直以来, 党和国家领导人就十分重视农村的医疗保障体系建设, 先后出台了多种有利于农村医疗保障体系建设的政策和措施。其中, 合作医疗就是我国农村卫生工作的三大法宝之一, 曾被联合国卫生组织号称“发展中国家解决缺医少药的唯一案例”。但是, 由于农村经济体制改革、集体经济逐渐解体, 合作医疗的覆盖面也由20世纪70年代的90%下降到90年的5%, 绝大多数农民又回到了自费医疗的行列。农民看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的现象, 再次引起了政府的高度重视, 成为解决“三农”问题的关键问题。面对这一问题, 国家在1997年恢复了合作医疗制度, 但由于现实的基础不牢固, 其结果还是不理想。特别是合作医疗制度主要局限于农村合作医疗内部, 因而很不利于农村基本医疗保障问题的解决。

众所周知, 我国已整体进入小康阶段, 但现在的小康是低水平的、不全面的。全面建设小康社会的难点在农村, 焦点在农民。而目前我国有农村人口9亿, 占总人口的70%。可以说, 没有农民的小康, 就没有全国人民的小康, 而农民小康的首要指标就是农民的健康指标。也就是说, 没有农民的健康, 就没有中国的小康, 也就没有中国的现代化。因此, 在全面建设小康社会的新阶段, 我们必须跳出就农村合作医疗论合作医疗的怪圈, 必须把普及农民基本医疗保障提高到全面建设小康和谐社会的新高度。[1]为此, 国家从2003年起, 在各省、自治区、直辖市开始推行新型农村合作医疗制度。据《人民日报》报道, 2003年全国只有333个县开展了新型合作医疗 (下称新农合) 试点, 8000万农民参加;到2005年全国已有678个县市 (区) 开展了新农合制度试点, 覆盖农村人口23631.23万;2006年新农合制度改革试点范围扩大到全国40%的县 (市、区) , 到2007年, 新农合已覆盖全国86%的县 (市、区) , 参加的农民达7.3亿人, 截至2008年9月30日, 全国新农合已基本实现全覆盖, 参加新农合的人数约8.14亿人, 参合率为91.5%。[2]虽然新农合覆盖率和参合率都很高, 但补偿保障水平却很低, 例如, 2008年1月至9月的三个季度里, 全国新农合基金支出总额近430亿元, 累计约3.7亿人次受益, 平均每人才116元, 这其中还包括住院、门诊、住院分娩、体检等其他项目。可见, 目前的新农合制度本身还存在缺陷, 只能在一定程度上缓解大病户因病致贫、因病返贫的负担, 但保障水平仍然偏低, 不能从根本上解决农民因病致贫、因病返贫的问题。那如何才能克服这种制度本身的缺陷, 使其可持续发展呢?笔者认为, 只有坚持城乡一体化的新农合制度, 从制度设计上来保障其可持续的发展。

二、坚持城乡一体化的新农合制度的依据

改革开放后, 由于我国政策导向发生偏转, 在处理效率与公平问题上, 过多强调效率优先, 导致在公共卫生资源领域的世界排名比较靠后。据世界卫生组织2000年对191个成员国的卫生绩效进行评估排序, 我国居144位, 在卫生负担公平性的排序中, 我国居188位, 比印度、巴基斯坦、缅甸还差, 属于世界上最不公平的国家, 这与我国日益提升的经济地位极不相称。因此, 2009年4月国家卫生部出台的《医药卫生体制改革近期重点实施方案 (2009~2011年) 》第十六条关于“加快推进基本医疗保障制度建设”中增加了“城乡医疗救助制度覆盖到全国所有困难家庭。以提高住院和门诊大病保障为重点, 逐步提高筹资和保障水平, 2010年各级财政对城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准提高到每人每年120元。做好关系转移接续和异地就医结算服务”。这可以说是一个医疗改革的重大决策, 是在技术性操作层面上对医疗卫生是社会保障的重要基础性内容的肯定, 是对城市基本医疗保险、农村合作医疗的重视程度的提升, 明显强化了医疗保障的社会公益性能, 弱化了市场化效应。这为城乡一体化的医疗保障体系的建立创造了条件, 为现阶段走城乡一体化的新农合制度建设提供了证据。理由主要有以下三个方面:

1.保证参合率的需要

世界卫生组织驻中国首席代表贝汉卫博士指出, 中国政府对卫生服务提供的资金非常不足。他说, 2/3以上的中国人口要靠自己支付医疗费用, 占卫生总支出的56%。2004年12月, 第三次全国卫生服务调查也显示, 我国医疗服务已成为居民的第三大消费。因而医疗消费也是农民消费支出的一个重要部分。如何减少大病、重病医疗费用的支出是构建新农合制度的初衷。所以, 参合率就是新农合制度的命根子。尽管新农合制度是在政府主导下, 由政府、集体、个人三方共同筹资组建的一种医疗保障制度, 目的是为了解决目前在政府财政支付能力有限的情况下农民因病致贫、因病返贫的问题, 为农民健康提供保障。但在政府财政转移支付力度有限、农民收入水平不高的情况下, 只有依靠参合率才能保证该制度的可持续发展。众所周知, 合作医疗既然是一种保险制度, 就必须具备保险制度的功能性质, 即多数人参与, 少数人获益, 然后不断轮换受益人, 从而达到最终所有参与人都受益或者得到可靠保障的效果。合作医疗保险制度只有所需资金盘子大, 补偿范围小, 才能可持续的发展。然而, 由于逆向选择和道德风险的存在, 致使合作医疗资金可持续性受到了挑战。要保证合作医疗的可持续发展, 首先就要保证合作医疗的参合率。怎样才能保证参合率呢?即应打破条块分割、各自为政的筹资机制和管理模式, 把农民纳入城镇医疗的统筹范围, 走城乡一体化的合作医疗模式。四川省成都市金牛区就是这样做的, 通过把农民纳入到城镇合作医疗保障体系, 享受城镇居民同等的医疗保障, 这不仅得到了大多数农民的认可, 还使农民相信政府的政策的可持续性, 从而消除了农民对政策的疑虑。作为理性“经济人”的农民, 通过理性分析, 认为参加比不参加合作医疗有保障, 合作医疗的参合率自然就得到了保证。

2.保证国家人力资本竞争力的需要

当今社会的竞争, 主要是科技的竞争, 而科技竞争的关键就是人才。要使人才竞争具有优势, 那就必须保证人才在知识、健康方面有优势, 而健康优势是人才竞争优势的核心指标。因此, 保障公民享有医疗保障的权利是国家义不容辞的责任。医疗保障不同于商业保险, 它具有典型的公共产品特性, 即一般的非竞争性和非排他性。公共产品不管是供给还是消费, 完全依靠市场的力量是无法实现市场出清的。如果政府不介入, 必然导致供给短缺, 消费过度, 造成资源配置不合理, 医疗卫生资源更是如此。我国医疗保障的难点在农村, 难题在农民。就目前而言, 我国仍有9亿人口在农村, 如果9亿农民的医疗保障难题解决了, 这对我国人力资源潜力的挖掘是大有裨益的。依据人力资本理论, 劳动者的人力资本存量主要由健康、知识、技能和工作经验等要素构成。人力资本是通过对人力的投资而获得的, 这种投资表现在货币形态上就是为提高人力的各项开支, 包括保健支出、教育支出、劳动力迁移支出等。在人力资本投资的各种方式中, 通过投资于健康来改善人力资本存量的质量, 是提高人口素质、增加百姓福利的重要手段, 同时, 也是促进经济增长的主要动力。如果9亿农民的人力资源开发出来, 那对中国乃至世界都是不可小视的一股潜在力量。而要保障这种资源源源不断地为我国经济发展做出贡献, 首要的就是要保证他们的健康。

健康既是一种消费品, 可以使消费者感觉良好, 同时, 又是一种投资品, 因为健康状态将决定消费者用于工作和闲暇的时间多少, 生病天数减少的货币价值就是健康投资的回报。当健康作为一种投资品时, 健康投入的多少就决定了人们可以获得人力资本的多少。也就是说, 如果人们将收入的一部分用于医疗保障支出从而使自己保持健康状态, 那么人们就可以通过增加用于工作的时间、提高工作效率、获得新的工作机会等方式来增加自身的人力资本积累, 这种投资的收益即是疾病损失的避免、收入的增加和个人福利的改进。收入的增加反过来又能促进健康水平的提高和健康投入的增加, 从而使健康与福利之间形成良性循环关系。相反, 健康水平低下会使人们丧失人力资本投资的能力和改善自身境遇的机会, 造成收入的减少和贫困的发生, 最终形成健康水平低下——人力资本投资不足——贫困——健康水平再度恶化的怪圈。不难看出, 健康水平低下既是贫困发生的原因, 也是贫困造成的后果, 这种由于健康水平低下造成人力资本投资不足而产生的贫困即可称之为“健康贫困”。[3]因此, 保障农民和城市市民的健康都是政府义不容辞的责任。而走城乡一体化的新农合道路, 目的就是为了强化政府的这种责任, 把农民的医疗保障和城镇的医疗保障联系起来, 以保证新农合制度的顺利实施, 保证农民的健康, 同时, 也保证了农村人力资本的可持续发展。这不仅为城市化进程提供了劳动力资源, 也为农民解决了生存的压力, 提高了国家的竞争力水平, 可以说, 这是一种对农民、城市和国家都是共赢的政策。

3.维护社会公平, 构建和谐社会之需要

坚持城乡一体化的新农合制度, 从制度上消除城乡医疗保险的二元结构, 也就是消除城乡卫生资源分配政策上的不平等, 维护了社会的公平。无论是城市居民还是农村居民, 作为中华人民共和国的公民都享有平等的社会保障权利, 然而, 城乡隔离的二元经济结构以及受各种因素的影响, 都使得我国社会保障制度建设的重心主要倾向于城市居民。占全国70%的农村人口只享用全国全部社会保障费的11%。从年人均占有社会保障费用看, 城镇人口平均占有455元, 而农民人均占有仅15元。[4]前国家卫生部官员殷大奎说, 卫生服务的可及性是衡量一个国家卫生政策和制度正确性的主要指标之一。而一个国家的卫生公平, 是社会公平的最重要内容之一。因此, 政府在制定卫生政策时, 必须考虑卫生公平问题, 因为基本医疗服务和公共卫生服务在任何情况下, 都属于公共服务产品, 都只能由政府来承担。虽然我国人口占世界总人口的22%, 但卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%, 这表明政府的投入不足。而在有限的政府财政投入中, 还主要倾向于城市医院, 如一般财政投入占医院当年支出的比重, 省级以上医院在5%, 市县级医院在1%, 乡镇卫生院在1%至5%之间。殷大奎提供的数据还显示, 2003年, 我国医疗总费用为6600亿元, 政府只负担了17%, 而欧共体则为80%至90%, 美国为45.6% (老人、穷人、残疾人全免费) , 泰国为56%。众多发展中国家如印度、古巴、朝鲜、苏丹、缅甸等则实行全民免费医疗。这就与我国日益提升的经济地位极不相称。[5]应该说, 人民群众在生活困难时得到社会的帮助是我国《宪法》赋予的权利, 建立城乡一体化的新农合社会保障制度是实现这一权利的重要措施, 也是社会主义本质的要求。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 (下称《决定》) 明确强调, 人民群众的医疗健康是构建和谐社会的重点之一, 而减轻人民群众的医疗负担, 让全社会人民受益的医改自然成为构建和谐社会的重要组成部分。该《决定》颁布后不久, 胡锦涛总书记就在中共中央政治局第35次集体学习中指出:医疗卫生事业是造福人民的事业, 关系经济社会协调发展, 关系国家和民族的未来, 各级党委和政府都要切实把发展医疗卫生事业、提高人民群众健康水平放在更加重要的位置。要加快医疗卫生事业的改革步伐, 坚持公共医疗卫生的公益性质, 建设覆盖城乡居民的基本卫生保障制度。由此可以看出, 党中央、国务院已经把医疗卫生事业列入了维护社会公平、构建和谐社会的重要元素。同时, 由于长期存在的“看病贵、就医难、读书贵、养老难”等问题, 致使老百姓热衷储蓄, 压抑了消费, 导致我国出现长期“投资比例过大”的局面, 因此, 构建城乡一体化的医疗保障制度, 则有利于解决老百姓的医疗、教育、养老等重大问题, 也是“消费驱动经济”策略能否有效实施的关键所在。同时, 实施城乡一体化的新农合制度, 对于提高农民健康保障水平、减轻医疗负担, 解决因病致贫、因病返贫问题、维护社会稳定、构建小康和谐社会等, 都具有重要的推广价值。

三、坚持城乡一体化的新农合制度的政策建议

城乡一体化的新农合制度概念的提出, 是为了顺应目前城乡还存在二元结构的情况, 这是一个过渡时期的特殊提法。这种提法目前只适用于城市辖区内的农村, 真正要全面地推广, 在概念上就不应该称为城乡一体化的新型农村合作医疗制度, 而应称为城乡一体化的合作医疗保障制度。其目的是为今后国家实施全民医疗保障创造条件。而制度成败的关键有二:一是制度设计是否对农民有吸引力;二是基金能否保证。为此, 坚持城乡一体化的新农合制度可以从以下几个方面去探索:

1.按照城镇职工医疗保障标准制定合作医疗制度

制度制定的有效与否, 在于制度是否得到了大多数人的认可。城镇医疗制度尽管还存在很多不足, 但相对于落后的农村医疗保障体系, 还是有很大的优势, 城镇职工基本上还是比较满意目前的保障制度。为了有效地制定城乡一体化的新农合制度, 按照目前我国的实际情况, 就只能依据城镇职工医疗保障制度的标准, 不可能高于这个标准。所以, 要想实现这种特殊时期的特殊政策, 就必须不拘泥于目前的形式, 在遵从大趋势的同时, 可以有针对性地实施城乡一体化的新农合制度, 使其形式多样化和具体化。这不仅能有效地避免新型农村合作医疗制度千篇一律的现象, 还能使新农合制度的探索更佳趋于完善和符合我国的国情, 这样既有利于新农合制度的推广, 也为最终实现全民医疗保障体系创造了条件和打下了坚实的基础。因此, 应破除二元社会经济结构, 赋予农民平等的合法待遇, 促进城乡医疗保障制度建设, 完全实现城乡医保统筹。

2.把城镇非社保和低保人员纳入合作医疗队伍

2004年, 全国有城镇人口54283万人, 当时城镇中拥有医疗保障的城镇人数大约占城镇总人口的56.2%, 还有44.8%的城镇人口没有医疗保障或者保障力度不够, 这一部分人口与农村人口一样面临因病致贫、因病返贫的危险, 一旦生病, 也可能陷入生活的困境。但是, 这一部分人口完全依靠国家的财力也是没有办法解决的, 而参加城乡一体化的新农合不但可以扩大合作医疗的参合率, 而且还可以扩大合作医疗的基金基数, 提高合作医疗的补偿比例和降低补偿的起付线, 为农民和城镇非医保人员的医疗救助提供最有效率的救助方式, 为今后全面实施社会保障城乡一体化创造条件。

3.把粮食直补转化为农民的合作医疗基金

从长远来说, 农业直接补贴具有很多优越性, 也是我国工业反哺农业的主要内容之一。但是, 在目前我国农村经济环境下, 其有效性是很值得研究的。虽然农业直接补贴的实施, 可以增加农民的一些收入, 也能对稳定我国粮食生产起到一定的作用, 但这些效果都是短期和少量的, 对生产性投入及生产增长几乎无影响, 这是输血、是转移支付而不是提高生产力。从中长期来说, 农村经济增长主要还是应该有赖于农户人力资本、物质资本的持续增长。因此, 我国目前的农业直接补贴政策可以说是政治效果明显, 但经济效果不明显。[6]

正是由于工业反哺农业存在路径选择, 针对农业直接补贴在经济上不是最优选择, 笔者建议:目前应将对农业的直接补贴资金用于农村更应优先发展的领域, 比如将农业直补资金转为农村义务教育基金或农村社会保障基金 (有关农村义务教育的问题本文暂不讨论) 。也就是说, 根据目前农村实际, 将农业直补资金转为新农合基金以建立财政支撑的新农合应该说是一个易于操作且经济效果比较好的选择。[6]

一般而言, 政府必须考虑农村经济长期与短期、功利与科学之间的关系。根据笔者对农村经济发展次序的分析, 政府将农业直补资金转为新农合基金, 建立财政支撑的新农合正是体现这种考虑的政策之一。在以往的实践过程中, 农民参合意愿与参合率不容乐观, 而将农业直补资金转为新农合基金, 建立财政支撑的新型农村合作医疗, 农户的疑虑、政府部门的道德风险、执行的高成本等都有望得到化解, 从而可以迅速地以近乎“全覆盖”的规模展开合作医疗体系建设, 呈现财政不必多花一分钱就可以保证城乡一体化的新农合基金稳定增长的局面。

4.从政府的农业土地资金收入中拿出一部分作为合作医疗基金

随着工业化和城市化的发展, 农业土地越来越多地被征用和置换。为了保证城乡一体化的新农合制度的顺利开展和失地农民的医疗保障, 除了把土地的大半权利真正落实到农民头上之外, 还可以从政府城市化和商业化的农业土地收入中拿出一部分作为城乡一体化的新农合基金, 从而保证其资金筹集的稳定性和政策的可持续性。

5.以法律的形式保证城乡一体化的新农合制度的实施

我国《宪法》明确规定, 每个公民都享有医疗保障的权利, 无论贵贱、贫富。既然《宪法》都明确规定公民享有平等的医疗保障权利, 那么, 实施城乡一体化的新农合也是政府应尽的责任。也就是说, 政府应对其制度设计负责。其中, 以法律的形式确保城乡一体化的新农合的实施, 就是赋予其法律的神圣性。而以法律的形式既可确保城乡一体化的新农合制度的实施, 又可以进一步强化政府对该制度的责任。如自德国于1848年制定了第一部《医疗权利法》至今, 世界上大多数国家对公民的基本医疗保障都赋予了法律的保障, 从而保证了这项制度的稳定性和可持续性。因此, 以法律的形式确保该制度正常运行是政府实施的关键。

6.城乡一体化的合作医疗补偿金标准可以有所差别

考虑到目前城乡二元结构还没有完全消失, 城市和农村的生活水平还有一定的差距, 要把城市和农村的补偿标准完全一致, 可能还存在困难。因此, 在进行城乡一体化的新农合资金补偿方面可以有所差别。笔者认为, 根据实际情况灵活处理, 可能更有利于合作医疗政策的巩固。

参考文献

(1) 曾光.农民问题新说:“理性农民假说”与农民“命根子”真说[J].现代经济探讨, 2005, (07) .

(2) 王慧峰, 路强.新农合有望实现农村全覆盖07年底参合人数7.3亿[J].中国社区医师 (综合版) , 2008, (12) .

(3) 邓波.农村新型合作医疗相关理论分析[J].价格月刊, 2005, (05) .

(4) 李守经.农村社会学[M].北京:高等教育出版社, 2000.

(5) 周凯.专家官员直面现实勾勒医改新方向[N].中国青年报, 2006-09-16.

一体化制度 篇11

关键词：改革征地制度；城乡发展一体化；探索与思考

一、改革征地制度，推动城乡发展一体化的重要意义

党的十八大“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中提出：推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。新时期探索改革土地征管制度，解决“三农”突出问题，不仅提高农民在土地增值收益中的分配比例，而且对推动新农村建设、促进城乡一体化进程具有深远的历史意义与现实意义。

二、国内外改革征地制度的简要状况

改革土地征用制度涉及农民土地权益的保护和统筹协调发展，推动或影响和谐社会建设及经济社会科学发展的进程。长期以来，各国专家、学者及相关研究机构始终在研究探索适合本国国情的土地征用改革措施。如何“提高农民在土地增值收益中的分配比例、实现平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”依然是土地征用制度改革的重点研究课题。

英国、法国、德国等工业化高度发达国家，在土地利用、管理上，采取政府统一领导、法规约束、政策引导、公众参与的制度。如英国土地征用的目的是为了公共利益，经过研究与探索，2004年颁布了《规划和强制购买法》，地方当局通过强制购买实施城市开发，强制购买需要符合下列要求：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利；明确补偿与安置等相关措施；征用矛盾的解决部门包括法律部门、土地裁判所。

日本、韩国、新加坡等土地资源紧缺国家，在土地利用、管理上，采取高度指令性和强烈参与性的分工合作、职责分明、高度统一、法规与行政并重的制度。

我国依据《宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规不断探索与实施了土地征用制度的调整与改革。各省、市在实践中也根据当地实际相应出台了一些新的举措，在改革土地征用制度上进行了有益的尝试与探索。例如，浙江省在土地征用中实施了“征地一书三方案”制度，规避了因征地补偿标准的异议而引起的工作反复和减少了群体上访等等。

三、永清台湾工业新城改革征地制度的探索与实践

永清台湾工业新城始建于2006年3月，2011年5月省政府批准为河北省首批省级工业聚集区，主导产业为服装制造、商贸物流和现代农业，发展定位：中国服装之都，京南宜居名城。园区辖六个村街，规划面积37.8平方公里。区位优势明显：京津两个国际都市之间，距北京第二机场20公里，京台高速穿园区而过（京南高速第一站——永清站，建在园区管委会东侧200米处），园区内建有北京828路始发站通达北京永定门。

为破解园区建设用地难题，推动城镇化、城乡发展一体化建设进程，永清台湾工业新城借鉴国内外土地征用制度改革经验，探索以土地承包经营权流转方式，进行土地股份制改造。

一是在城镇化建设、城乡一体化发展进程中，积极探索土地征管制度的改革，试行土地托管制度，建立园区宝岛土地银行（土地托管中心）。

规划区内农民在依法、自愿、协商、有偿的基础上，农民以土地承包经营权作价入股托管中心，由托管中心对规划区内的土地统一经营管理，目前农民签约1550户，占拟托管户的98%；托管土地10679亩，占拟托管土地的98.5%。入股农民按年领取股息，提高农民在土地增值收益中的分配比例。按永清县执行的每亩3.2万元区片价作价入股，农民每年每亩土地可获得80%的股息1792元；村集体每亩获得20%的股息448元，用于公益事业和村民福利。2012年至2013年上半年发放托管福利费385万元；农民股息发放3700万元。

二是园区引进建立永清吉银村镇银行，缓解了主导产业及园区的建设资金。2012年5月4日，永清台湾工业新城引进建立的第一家金融机构——永清吉银村镇银行开业，它是一家经中国银监会批准设立的股份制银行。永清吉银村镇银行的引进建立，有效地破解了园区建设与发展资金需求的难题。银行以最适合的金融产品、最便捷的差异化服务，为企业投资提供后盾，极大地推进了园区的快速发展。

三是建立健全社会保障体系。16岁以下每人每月享受80元补助；男60周岁女55周岁以上每人每月享受100元补助；助学奖励本科录取每人5000元、专科3000元。

四是统筹考虑城镇化，实现城乡发展一体化。建立园区创业辅导基地，为农民就业免费进行岗前培训。根据园区主导产业——1000家品牌服装生产基地需要近10万技术工人的实际，域内18-40岁农民在创业辅导基地享受免费外地参观考察、免费用餐、免费初级工技术培训、培训发放全国统一技术等级证书、培训后直接到园区企业就业。

改革征地制度推动了永清台湾工业新城的科学发展、快速发展。实施土地托管制度，实现了互惠共赢，推进了城乡发展一体化。在永清台湾工业新城农民都是园区的股东，农民和园区都在一艘发展的“航船”上，园区、企业、农民结成了一个新的利益共同体、发展共同体，使农民真正享受到永清台湾工业新城的发展成果。实施土地托管制度以来，解决了工农矛盾，未发生一起因土地矛盾引发的上访案件，真正实现了永清台湾工业新城科学发展、和谐发展。

四、改革征地制度的探索与思考

一体化制度 篇12

1 我国社会救助制度问题的症结

1.1 认识上存在误区

第一、对社会救助制度的认识还存在不足之处,没有全方位的了解社会救助的意义、目标、对象等,使得社会救助制度相关政策的制定与其在实际生活中的贯彻实施,存在一定灰色地带。第二、对社会救助制度本身的作用过于高估。社会救助制度只是社会保障制度的一个支点,不存在万能的制度,所以在制定社会救助制度时应尽量考虑各个方面的利弊。第三、过度依赖社会救助制度,为懒汉提供了温床。

1.2 我国社会救助制度的立法存在漏洞

当前,我国社会救助立法工作严重滞后于社会救助事业的发展。中国尚未形成科学的社会救助立法思想,对社会救助的认识也尚且停留在政府的施恩和慈善性事业,并未真正认识到社会救助是公民的一项基本权利。另外,我国尚未制定并实施全国统一的社会救助法律、法规,社会救助长期处于一种无法可依的状态之下。近年来国务院、民政部门多次出台有关社会救助的政策、措施、条例,各级政府与相关部门也是遵循所颁布的通知、意见等规范性文件从事社会救助工作,缺乏配套的法律法规,容易存在不规范、政策不连续等问题。

1.3 我国社会救助制度管理体制存在问题

目前我国政府并没有出台一套完整的、系统的社会救助标准,而是将相关权力下放到各级政府等相关部门,由各地根据实际情况自行制定相关政策。由于各地情况有所不同,地方政府自行确定社会救助标准,使得社会救助标准的合法性、合理性完全依托于地方政府制定政策的能力与水平。这就会造成各地社会救助实施效果差异较大,甚至出现有悖于公平原则的问题与现象。

1.4 社会救助制度缺乏行之有效的外部监督机制

我国法律已出台相应的监督机制条款,但实际操作中并没能很好的实现监督监管的有效机制。汶川大地震发生后,中纪委、民政部门等联合发布了《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》,从政策上对抗震救灾工作提供了保障。但实际的救灾情况仍与希冀有所差异,这正是因为外部监督体制机制不完善造成的。另外,对于善款善物的监管,是由慈善机构进行跟踪与监督的,虽然对捐赠者、捐赠款项有详细记录,但对利用了多少善款、收支与分配情况等问题的记录却寥寥无几。这种缺少外部监督机制的记录方式,也会因此挫伤民众的捐赠热情,弱化民间救助对政府救助的补充作用。

2 我国社会救助制度改革的桎梏

2.1 城乡二元结构导致社会救助制度的分割

我国原有的城乡二元户籍制度,将居民分为城市和农村两种户口。城市居民享受国家公共财产提供的公共服务,而农村居民则只能自行解决或者集体筹资来满足相应的公共服务,国家财政只能给予适当的补助。这种城乡二元差别对待的公共服务供给制度,使得原本就存在较大差距的城乡公共服务体系,不仅在供给总量上存在差别,而且在供给主体、手段、资金来源等方面也存在差别,致使农村居民的基本权利和合法权益得不到根本保证。

2.2 救助理念落后,政府救助责任不到位

随着我国城市化进程的不断推进,经济社会有着较快的发展,现在的贫困已不单单是经济上的贫困,更多地表现为人力资本存量不足。由于对新型贫困的认识不足,导致我们的社会救助理念仍停留在原有的经济性贫困的层面上。另外,我国城乡间社会救助以及不同地区之间的社会救助存在一定的差距,都说明公民应该享受的社会救助基本权利并没有得到同等的保障。社会救助国家责任存在缺失,国家对城乡居民社会救助的基本义务与责任没有完全落实到位。

2.3 财政资金供给不足,缺乏长效投入机制

截止到2010年,发达国家的社会保障支出占国家财政支出比重的平均值为33%,发展中国家为27.7%。若加上医疗保障支出及社会保险基金等渠道的支出,2011年,我国社会保障支出占国家财政支出的比重为23%,还是低于发展中国家的平均水准。我国的社会救助资金主要来源于较为单一的国家财政供给。与此同时,地方财政支出出现刚性增长的态势,财政收支方面矛盾较为突出。在各级政府财政收支不均的情况下,农村的社会救助更是处于弱势地位,城乡社会救助单就投入来说,差距越来越大。

2.4 救助需求表达渠道不畅通,公共决策机制不完善

我国现阶段在对社会救助制度提供政策制定的过程中仍是以自上而下的方式为主。由于信息的不对称、需求的多样性等因素的制约,大部分社会救助的对象始终不能如愿表达自己的真实想法和需求,间接丧失了社会救助公共服务的选择权和决策权。

3 我国城乡社会救助一体化的思考和建议

3.1 完善我国社会救助制度模式

一是完善医疗救助制度。各级政府部门应更加注重该环节的改革与创新,出台相应法律法规,建立医疗救助专项基金,扩大城乡医疗救助覆盖面,鼓励多渠道筹措资金,支持民间医疗救助事业的规范性发展。二是构建农村专项救助制度。全面健全农村五保供养制度,规范供养标准自然增长机制,以确保贫困群体能够享受到不低于当地平均水平的救助。还应注重农村养老机构等基础设施的建设与管理,设立专项救助资金保证项目顺利进行。

3.2 完善我国社会救助制度资金筹集及管理

首先,社会救助制度资金来源多元化。一是加大各级政府的财政资金投入力度。合理分配中央政府和地方各级政府在社会救助资金投入方面的比重,还应确保相关救助资金能够及时有效的投放到位。二是规范社会救助财政转移支付手段。统筹考虑各级政府、民政部门等骨干救助单位目前在社会救助资金支出方面的实际情况,对社会救助资金进行准确预算,最终确定政府间转移支付的决策依据与程序。三要积极发展慈善事业,充分发挥民间组织的力量。其次,完善我国社会救助制度资金管理。政府应将社会救助资金进行分账核算、专款专用,加强救助资金的内外部监督,有效防范救助资金滥用。

3.3 完善我国社会救助制度管理体制

首先,进一步明确各个部门之间的职责与权限,理顺关系,加强沟通,可有效减少政出多门、救助重叠等现象的发生。其次,整合政府、社会民间组织社会救助的施救潜力,实现“整体作战”。再者,重视社会工作者、志愿服务者的社会作用,形成全社会参与社会救助的合力。另外,提升社会救助专业化队伍素质的提升,实现社会救助网络化联动,共享社会救助信息,提高社会救助的针对性和专业性。

3.4 完善我国社会救助制度立法

首先要做好社会救助制度建设的立法规划工作,统一编制,系统梳理,各部门形成立法联动机制,避免政出多门、推诿扯皮现象的发生。其次要做好社会基础调研。查找社会救助法律制度的缺陷,针对问题提出相应对策、措施,最终形成规范统一的社会救助法律体系。再者,在立法过程中,要按照一定的法定程序对社会救助法律的执行进行指导,更好保障社会救助法律的实施。

3.5 转变社会救助制度设计理念,强调权利义务的统一

在社会救助过程中,政府不仅仅是发放社会救助资金的“救世主”,也是社会优质服务的提供者。政府在帮助贫困者脱贫致富的同时,应更加侧重于怎么帮助他们脱离贫困的苦海。“授人以鱼不如授人以渔”,对于那些有劳动能力,能够凭借政府的救助与扶持重新就业的贫困者,政府应提供给他们更多的就业机会或创业优惠,在社会救助的过程中实现权利与义务的统一。

参考文献

[1]马静.中国农村社会救助制度改革的顶层设计[J].学术月刊,2013(04).