我国政府审计计划管理

我国政府审计计划管理（精选7篇）

我国政府审计计划管理 篇1

一、引言

我国政府审计经过多年的探索发展, 现在正处在重要的转型期, 传统的审计管理模式已不适应现代审计的发展, 也不利于其价值的实现。如何加强审计管理、确立质量意识、构建科学的审计质量管理体系、提高审计工作的效果, 以满足党委政府和群众需求、经得起历史的检验、规避审计风险是各级审计机关迫切需要解决的重大现实问题。当前在政府审计实际工作中, 仍有大量的审计质量管理基础工作未做或未做好, 致使审计质量管理随意性大, 效果差, 使审计工作存在许多潜在的风险。笔者2008年以浙江省宁波市各区 (县) 审计局的单位负责人、中层领导和审计人员为调查对象组织了一次问卷调查。问卷调查共发放问卷260余份, 收回问卷222份, 其中有效问卷175份。本文结合这次问卷调查和专题调研, 希望了解我国审计机关审计质量管理的现状, 从中归纳总结出政府审计质量管理中存在的问题及对策措施, 来降低审计风险, 保证审计事业的健康发展和“免疫系统”功能的作用得到充分发挥。

二、文献回顾

(一) 国外研究现状述评

早在1986年召开的最高审计机关第十二届国际会议上, 就把审计质量的问题作为会议专题之一, 来自91个国家的代表就审计质量问题作了深入细致的讨论, 并达成了有关审计质量的总声明。自1921年美国审计总署根据美国国会通过的《1921年预算与会计法案》设立以来, 美国的政府审计工作一直走在世界各国的前列。为了取信于国会和社会公众, 审计总署逐步建立并完善了科学、合理、严格的审计质量控制体系。这一质量控制体系主要包括:定期接受国会及其专门委员会对于其审计工作质量的评价与考核;接受国际知名会计师事务所对于其年度财务报告的审计;建立包括领导、人力资本、业务执行、监督/政策评价等要素在内的质量保证框架 (Walker, 2006) ;邀请国际知名会计师事务所、友好国家最高政府审计机关组成的工作小组分别对其财务审计、绩效审计的质量进行“同业互查”等。英国著名审计学家David Flint教授 (1988) 从理论上对审计质量问题进行了积极探讨, 提出建立审计质量控制方针和程序应包括的事项为一般方针、人员素质、审计管理和实务、检查和复核, 从而为审计质量控制制度的制定和进一步完善提供了有益的指导。

(二) 国内研究现状述评

耿建新 (2003) 指出, 我国政府审计脱胎于计划经济时代, 完善发展的需求性和动力不足, 从其发展轨迹来看, 仅停留在对审计管理的某项职能 (如审计计划、审计控制) 或某项内容 (审计资源的整合、审计信息的综合利用) 的探索方面, 尚缺乏统一完整的审计管理体系概念, 无形中形成审计资源的浪费。黄道国 (2006) 认为:当前政府审计质量管理存在问题的原因, 主要表现在以下方面:审计人员质量风险意识淡薄;审计队伍素质不适应工作需要;审计质量管理标准不明确;审计质量责任制度不健全;审计质量管理工作力度不强。胡志勇 (2006) 通过对政府审计实施现状的分析, 揭示影响我国政府审计效果的五大因素:政府审计系统观念淡薄、审计结果封闭性、审计处理处罚随意性、审计合谋行为、审计机关内部组织结构僵化等问题。针对这些问题, 提出了建立政府审计系统组织结构新模式的构想, 强调必须创新政府审计管理机制, 才能提高政府审计效果。杨之曙、周哲芳 (2000) 指出, 为了确保审计质量, 有必要以系统论的思想构建审计质量控制体系, 从而有层次、全方位进行审计质量控制。王会金 (2000) 认为审计管理的创新, 应以系统的观念规划配置资源, 以科学管理方法实现审计工作的空间设定和时间安排, 审计人员原有分工的概念应被打破, 审计人员业务的专一性将被适应性和灵活性取代。王悦 (2004) 提出实行科学的审计管理, 整合审计资源, 促进提高审计工作层次和水平, 对某些审计项目, 可以考虑在更大的范围内实行资源整合、信息共享、成果利用。桂建平 (2003) 提出科学化是审计工作追求的目标, 也是实现审计目标的有效手段, 审计工作科学化的主要内容就是审计管理的科学化。项文卫等 (2005) 认为, 审计项目质量管理和控制应该从项目计划的控制、审计组人员的控制、审计程序的控制、审计技术方法的控制、审计项目质量控制环境的控制等方面入手。吴焕亮 (2003) 指出, 审计质量事关审计事业的生存和发展, 进一步提高审计质量是审计工作在新的阶段实现新的更大发展的根本途径。提高审计质量需要在查处和揭露问题、审计成果利用、审计管理等方面下功夫。

三、政府审计质量管理理论基础

(一) 系统科学理论

系统论的基本思想方法, 是将所研究和处理的对象当作一个系统, 从整体上分析系统组成要素、各个要素之间的关系以及系统的结构和功能, 还有系统、组成要素、环境三者的相互关系和变动的规律性, 根据分析的结果来调整系统的结构和各要素的关系, 使系统达到优化目标。系统论认为, 整体性、联系性, 层次结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。审计质量管理是一个复杂的体系, 决不仅是一个部门、一个环节或过程的管理, 而是受多方面因素的约束, 是多层次的组织机构管理。所以对政府审计质量的管理, 同样要有系统的思维理念。

(二) 全面质量管理理论

全面质量管理是一种由顾客的需要和期望驱动的管理哲学, 它以质量为中心, 建立在全员参与基础上的一种管理方法, 其目的在于长期获得顾客满意、组织成员和社会的利益。审计工作是一种服务, 服务与产品一样要讲究质量。审计工作的质量即为服务质量。因此, 审计质量管理应引入全面质量管理理论, 一方面审计工作要不断满足审计信息使用者的需求, 也就是要为人大、党委政府、社会公众、被审计单位等审计需求方提供有价值的信息。另一方面要加强程序或环节的管理, 使用一定的技术方法进行处理, 并且审计机关各部门要协同配合。只有部门协调、环节高效、人的积极性和创造性得到充分发挥, 审计质量和审计效果才会提高。

(三) 战略质量管理理论

战略质量管理是指把质量管理与组织战略结合在一起, 把质量管理整合为组织战略的一部分, 从组织的战略出发对产品 (或服务) 的质量进行管理的模式。这种质量管理是以组织目标最大化为质量管理目标的, 其显著特点是强调组织管理和组织绩效, 是一种以消费者为中心的管理模式。如《美国审计署政策指南》就采用了战略质量管理 (Strategicqualitymanagement) 模式。目前我国审计机关的质量管理还没有进入战略质量管理阶段, 未能形成一个明确的质量管理体系 (崔振龙, 2007) 。如一些审计机关还主要依赖质量检查方法, 通过内部复核和上级对下级的检查来管理审计质量, 而通过对审计过程进行控制的质量控制体系仍是多数审计机关采用的主要质量管理模式。审计质量管理的根本目的是为了提高审计机关的效率和功能, 是为了更好地发挥审计在国家政治、经济生活中的作用。因此, 审计质量管理必须与审计机关的战略相结合, 通过制定战略目标、建立控制系统、保证质量要素等措施, 来改进产品或服务的质量, 提高服务对象的满意度, 从而实现组织价值最大化;必须从审计机关的整体发展战略出发, 在业务类别的安排、审计目标的确定、审计成果的体现形式等方面, 体现审计发展战略需要。并通过实施质量管理, 提高审计机关的工作效率与功能, 促进审计机关整体战略目标的实现。

四、我国政府审计质量管理现状及存在的问题分析

(一) 审计质量水平还有很大的提升空间

在“对政府审计质量水平的总体评价”问题中, 被调查者认为“非常好”占5.71%, “良好”占40.80%, “一般”占48.28%, “很差”占5.75%。这说明总体审计质量水平有很大的提升空间, 全面提高审计质量是当前审计质量管理的主要目标和任务。导致审计质量水平不尽人意的原因是多方面的, 制约审计质量的因素很多, 如审计管理体制、行政干预、专业胜任能力、审计技术方法的局限、审计质量管理还存在薄弱环节等。但其中审计质量管理还存在薄弱环节是一个非常重要的方面。

(二) 审计质量管理缺乏科学、严密的控制体系

在“对审计质量管理缺乏科学、严密的控制体系”问题中, 被调查者认为“同意”占70.11%, “基本同意”占27.59%, “不同意”占2.30%。可见, 97.70%被调查者确认政府审计质量管理缺乏科学、严密的控制体系。截止目前, 我国颁布了一系列相关准则和制度, 如《审计机关审计项目质量控制办法 (试行) 》、《审计机关审计复核准则》、《审计机关审计处理处罚的规定》、《审计署审计报告审核审定暂行办法》、《审计署优秀审计项目评选办法》等。但这些准则和制度的出台与实施仍然有待完善, 只有做到从实际出发, 与时俱进, 构成系统的、严密的控制体系, 才能有效提升审计质量。要提高审计质量, 控制审计风险, 明确控制标准是前提, 建立和完善责任制度是保障。一般而言, 审计质量管理制度包括组织和人员管理制度、审计检查制度、审计考核制度、审计责任追究制度等。其中, 审计责任追究制度是核心, 但往往也是现实中最薄弱的一环, 有的责任追究制度泛泛而论, 责任主体不明确;有的甚至根本没有建立责任追究制度;还有的有制度没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强, 缺乏风险意识, 导致行为不规范, 随意为之;而一旦出现审计过错, 责任也无法落实到人, 结果不了了之, 形成非良性循环。

(三) 审计机关纵向、横向之间及各项审计活动之间缺乏沟通和协调

在“对审计机关纵向、横向之间及各项审计活动之间缺乏沟通和协调”问题中, 被调查者认为“同意”占20.11%, “基本同意”占52.30%, “不同意”占27.59%。可见, 72.41%被调查者认为审计机关纵向、横向之间及各项审计活动之间缺乏沟通和协调。因此, 加强审计机关纵向、横向之间及各项审计活动之间的沟通和协调是当前审计质量管理的一项重要内容。审计机关内部的关系主要是上下级审计机关之间、同级审计机关之间和各业务部门之间的关系。处理好上下级审计机关之间的关系, 就是要求上级审计机关制定审计计划和部署审计任务时, 应考虑下级审计机关自身的工作任务处理好同级审计机关之间和同级业务司、处、科之间的关系, 就是要在明确各自职责任务和审计范围的前提下, 加强协作、支持和配合, 共同促进政府审计整体计划的实施。外部协调主要是协调与其他经济监督机构的关系, 促进监督力量的整合, 尽可能地提高监督成果的利用率。项目审计活动之间的沟通和协调, 有利于避免重复审计, 节省审计成本, 提高审计效率。

(四) 审计机关内部组织结构较为僵化

在“对审计机关内部组织结构较为僵化”问题中, 被调查者认为“同意”占40.80%, “基本同意”占51.72%, “不同意”占7.47%。可见, 92.52%被调查者认为审计机关内部组织结构较为僵化。随着审计事业的发展, 审计工作的内容、范围、方式、方法发生了很大变化, 但审计机关自建立以来, 内部组织结构形式一直没有改变, 致使现有机构设置与工作要求不相适应。一方面, 机构之间业务交叉、职能重叠。审计机关的业务部门有的按被审计单位或行业、有的按资金性质来划分, 导致业务、职能的交叉重叠和重复审计。另一方面, 按现有机构及其审计范围安排工作, 造成任务有轻有重。审计对象和范围按部门归口管理, 年度审计任务一般也按此原则分配, 这样就造成有的部门人力资源不足, 有的部门审计力量相对过剩, 有的审计对象年年审, 有的审计对象几年也审不了一次。同时, 受审计管理体制、编制限制, 上下级审计机关, 彼此各自为战, 审计资源难以整合, 审计信息难以共享, 导致审计资源不足与浪费并存, 重复审计和审计监督盲区同在。显而易见, 这种僵化的内部组织结构, 使审计工作质量存在隐患。

(五) 审计资源没有做到科学合理配置

在“对政府审计管理中, 政府审计资源没有合理配置”问题中, 被调查者认为“同意”占42.07%, “基本同意”占48.17%, “不同意”占9.76%。可见, 90.24%被调查者认为审计资源没有做到科学合理配置。这一调查结果引起了我们的高度关注。众所周知, 审计质量需要人力、物力和时间保障。一般而言, 在审计的人力、物力既定的情况下, 审计的计划安排只有在满足审计质量的基础上, 才能降低审计风险。如在地方审计机关, 在计划以外, 党委、政府、人大、纪委、组织、司法等部门都可以要求审计配合有关工作, 而且通常任务重、时间紧, 加之审计在社会的影响逐步扩大, 社会公众期望渐高, 审计风险陡增。这种任务的增加, 大大挤占了正常审计计划项目的人力、物力和时间, 在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下, 审计机关往往会以牺牲审计质量为代价。所以, 要确保审计质量和控制审计风险, 保证审计资源合理配置特别重要。

(六) 审计结果的封闭性

在“对审计结果封闭性”问题中, 被调查者认为“同意”占45.40%, “基本同意”占44.25%, “不同意”占10.34%。可见, 89.65%被调查者认为审计机关审计结果封闭。审计机关成立以来, 政府审计的审计计划、审计实施、审计处理处罚都是处于封闭运行状态。审计系统一直是处于非开放状态。审计项目由各部门在封闭状况下自行确定;审计实施, 由各部门在封闭状况下自行实施;审计报告和审计决定, 被审计单位和审计部门只有个别人知道情况。公众知情度、透明度严重缺乏, 虽然近两年来, 审计结果有所公告, 但数量比例还是十分有限。

五、我国政府审计质量管理对策

(一) 完善审计质量管理制度体系

质量管理是一项复杂的系统性工程。为此, 政府审计机关要大胆创新审计质量管理理念, 充分利用系统科学、全面质量管理和战略质量管理等理论来指导审计质量管理工作, 科学把握政府审计的发展趋势, 注意遵循审计质量管理工作的一般规律, 建立健全政府审计质量管理体系。通过以审计项目质量为考核指标的导向制度, 来激励审计人员的质量意识, 为提高整体审计质量奠定思想基础。使审计工作有一个统一的标准来衡量审计工作质量, 这也是进行审计质量管理的基本依据。建立审计质量检查制度, 将日常监督与事后检查相结合, 强化审计过程控制, 把事后责任评估前移, 采取内部检查、同业检查等形式, 注重事前、事中的防范与化解审计风险。责任不明很可能会导致履行职责过程中出现缺位、越位、不到位、甚至错位现象, 通过责任追究制度的建立, 促进审计人员树立责任意识。

(二) 建立审计质量管理的组织保证机制

对现有审计组织结构进行优化, 在审计机关内部设立审计质量管理委员会, 质量管理委员会负责对全机关审计质量的管理工作, 并统一做好上下级审计机关以及同级业务司、处、科之间的沟通和协调工作。打破审计机关内部按专业分工的现状, 建立以项目为导向的审计组负责制, 审计组长应在一定范围内竞聘, 业务人员由管理部门统筹调用, 充分发挥审计机关的整体效能。

(三) 建立审计质量的科学管理机制

确保审计立项的科学性和目标性。审计立项要体现审计工作的主动性、宏观性、建设性和开放性, 多方听取有关立项的意见和建议, 加强社会需求调查研究和项目的可行性论证。同时应提升审计计划管理的科学水平, 建立审计项目库, 搞好年度审计项目计划与审计工作发展规划之间的有机衔接, 编制重大项目 (如重点领域、重点些部门、重点资金) 中长期审计滚动计划。要科学制定审计方案, 使审计方案目标明确, 重点突出, 对审计实施具有指导性和可操作性。强化对审计实施的质量控制。包括审计方案的执行, 审计证据的收集和审计工作底稿的编制。把握好审计报告的质量控制。审计报告要从宏观的、全局的高度, 从报告使用者的角度来分析问题, 提出建议, 从而使用审计建设性作用得到发挥。还要后续跟踪检查质量控制。通过后续的审计回访, 促进审计意见建议和审计决定能够得到全面落实和执行, 促进审计成果的巩固。

(四) 实现审计资源的科学整合

在现有的审计资源条件下, 审计机关要充分发挥主观能动性, 实现审计资源的科学整合。在条件允许的情况下, 对某些重大审计项目, 可以考虑在全国、全省、全市范围内实行资源整合、成果共用。同时, 可以利用社会审计和内部审计的信息与成果。对涉及计算机、建筑、农业、环保等领域专门知识的项目, 也可以聘用其他单位的专业人员参加审计或提供专业咨询服务。要树立“不求为我所有, 但求为我所用”的科学审计资源观, 在审计人力资源的问题上冲破“自给自足”的观念, 如对一些专业性很强的知识领域, 应当采取聘请专家的方式予以解决。

(五) 实行审计结果公告制

政府审计从本质上来讲, 是人民委托审计机构对政府的受托责任进行监督的一种有效方式。从这一点来说, 政府审计的最后结果, 理应向社会公布, 以解除政府审计组织的责任。而实行政府审计结果公告制度, 也是政府审计质量接受社会评判的最好形式, 是约束政府审计行为、促进审计质量提高的有效手段, 提高了审计工作透明度, 把审计监督与社会监督、舆论监督有机结合起来, 进一步增强审计监督的权威。

(六) 创新审计质量管理方法

审计机关要高度重视计算机技术在审计质量管理中的应用, 把现代科学技术与审计工作紧密地结合起来, 不断提高审计质量管理水平。应加快审计信息化 (金审工程) 建设的步伐, 充分运用计算机网络、数据库等现代技术成果, 实现在计划管理、质量控制、成本管理、资源整合、审计方法和审计成果运用等方面的信息化, 全面实现审计质量管理工作的系统化、规范化。此外, 还要开发出满足审计业务需要的专门应用软件和信息资源系统, 在审计机关之间、审计机关与国家各部门及被审计单位之间进行有效的网络通信, 实行电子政务, 进一步提高审计工作的效率和质量。

参考文献

[1]孙宝厚:《关于全面审计质量控制若干关键问题的思考》, 《审计研究》2008年第2期。

[2]谢力群:《论国家审计的创新》, 《审计研究》2008年第3期。

[3]刘国常、路云峰:《政府绩效审计质量控制研究》, 《广东审计》2007年第1期。

[4]赵劲松:《关于我国政府审计质量特征的——个分析框架》, 《审计研究》2005年第4期。

[5]孙坤:《独立审计质量保证论》, 东北财经大学出版社2005年版。

我国政府审计计划管理 篇2

联合国自1997年引入成果导向制预算, 力求把方案规划、预算编制、监测和评价周期的各部分结合在一起, 以实现从微观管理到宏观责任制, 从投入会计制到结果责任制的转变。我国于2008年加入联合国审计委员会, 任职6年来先后承担联合国多个机构和项目的外部审计任务, 并通过联合国行政和预算问题咨询委员会向联合国大会报告审计结果, 其中对成果导向制预算的审计成为联合国审计中的突出亮点, 大力促进了联合国治理结构和机制的有效、透明和问责, 推动了审计在全球治理中的作用发挥, 也为我国政府绩效审计提供了有益借鉴。

联合国成果导向制预算发展历程与特点

联合国预算发展分为三个阶段:在第一阶段中 (自1945年成立至1974年) , 预算重视对投入的计量, 并以科目为基础编制, 这一阶段被称为支出预算 (expenditure budget) ;在第二阶段中 (1974年至1997年) , 联合国从1974—1975双财年第一次制定了方案预算, 支出导向预算被方案导向预算 (programme budget) 替代;在第三阶段中 (1997年至今) , 1997年作为联合国广泛改革进程的一部分, 联合国建议从方案导向预算向成果导向制预算 (results-based budget, 简称RBB) 转变, 以引入结果导向的问责和弹性, 实现从微观管理到宏观责任制, 从投入会计制到结果责任制的转变。联合国秘书长报告A54456号《联合国成果导向制预算指引》于1999年引入了成果导向制预算逻辑框架原型。该报告详细介绍了原有程序的弱点, 按成果编制预算的程序, 原有预算程序和提议的预算程序之间的差异, 实施按成果编制预算制度各个组成部分的条件, 以及采用成果预算制度组成部分的措施。该报告是联合国现行成果导向制预算的发展基础。

按预期成果编制预算力求把方案规划, 预算编制, 监测和评价周期的各部分结合在一起, 这些部分以往一直是相对孤立运行的。其意义正如联合国秘书长报告《革新联合国:改革方案》中所指出的, (过去) 大会为了加强指导政策, 核准的投入十分具体而且往往没有灵活性 (包括人员的职责和种类) , 方案管理人员常常不得不应付这样的投入。在这个过程中, 很少人注意如何最好地实现核准的结果这一实际问题。成果导向制预算将规划、预算编制、报告和监督的重点从事情如何办转为完成了什么, 根据产生成果的实际费用, 并按此分配资源。按预期成果编制预算高度强调了责任制, 要求方案管理人员把重点放在成绩上, 为实施方案及时做出资源管理方面的决定, 并使他们对这些决定负责。联合国将该做法视为从预算过程的微观管理转移到一个合作、透明化和负责任地实现会员国决定结果的新时代的基础。

成果导向制预算逻辑框架包含五个要素:目标、预期成果、成果指标、产出、外部因素。目标规定了长期愿景, 预期成果反映当期成果, 成果指标衡量成果的实现程度, 产出反映具体活动, 外部因素不受组织控制但是对于组织的成败具有重要影响。在预算编制阶段, 每个项目及方案的预算均由成果导向制预算逻辑框架五要素和资源需求两部分组成。两者共同构成业绩衡量的基础。各项目及方案的成果导向制预算提交总部由相关部门审核后, 经行政和预算问题咨询委员会 (A dvisory Committee on Administrative and Budgetary Questions) 、第五委员会和联合国大会审议, 形成具有法律约束力的文件。在预算执行阶段, 各项目和方案须按期监督预期成果的实现进度, 并在年度结束后提交预期成果完成情况和财务资源使用情况的绩效报告, 并与下一年度预算共同提交给联合国大会审议。

联合国成果导向制预算体现出四个特点, 对推动我国绩效预算制度改革提供了有益参考。

1.将所需资源与预期成果相结合

成果导向制预算的目标在于将预期成果与达成这些预期成果的活动所需要的资源紧密联系到一起。因此各部门在制定预算时, 均需先提交预期成果框架, 并据此申报资源需求, 两者密不可分, 并将两者同时提交立法机关审议。

2.将成果导向制预算与各部门工作计划结合

联合国各部门或方案的一切活动都以其使命职责 (mandate) 为基础, 成果导向制预算所设定的逻辑框架五要素据此设定, 各内设机构以部门或方案的总体预期成果与产出分解制定各自年度工作方案, 五要素均在内设机构工作方案中有具体对应, 两者构成有机统一体, 便于责任制的建立。

3.框架清晰, 指南明确, 要求具体, 数据支撑

目前, 联合国既有秘书长公报《方案规划, 预算内方案部分, 执行情况监测和评价方法条例细则》对成果导向制预算进行总体规范, 也有《成果导向制预算准则》对编制方法进行具体指导, 并指出成果导向制预算框架应符合具体、可计量、可实现、相关、有时限的“SMART”原则 (specific, measurable, attainable, realistic, time-bound) , 总体框架清晰, 要求具体可操作。同时, 联合国的信息系统涵盖财务、资产等多领域, 并以成本手册 (standard cost ratio manual, 简称SCRM) 作为对费用估算的指南, 为根据产出制定相应的资源需求提供了数据支撑。

4.建立相对完善的考绩标准和报告制度

各部门或方案年中对已核定的预算内所计划的产出交付情况实现进程控制, 监测取得的成绩, 年末同时向总部提交本年度绩效报告和下一财年预算申请。联合国秘书长将通过方案和协调委员会向大会报告该预算期间内的执行情况, 根据实际最后产出的交付情况, 与核定方案预算所载的承诺产出比较, 对于低执行率需提供说明, 对任何其他不合原定承诺处, 经会员国要求时也应提供说明, 监督和报告制度较为完善。

联合国成果导向制预算审计研究

1.关注预期成果与财务资源之间的关联

成果预算编制概念的一个根本要素是, 根据产出编制有充分依据的费用预算。舍此则难以在产出耗费费用与预算之间做出对比, 也难以确定产出交付是否符合成本效益。因此, 对成果导向制预算进行审计的起始点便是预期成果同所需资源之间的关联。审计师对比各年度预期成果与对应成本表格中的支撑数据, 并对比成果导向制预算逻辑框架与各内设机构的年度工作方案, 以对成果导向制预算和财务资源之间的关联进行检验。审计中曾发现的问题包括:部分机构除人员编制外, 其余财政资源尚未与成果预算编制框架挂钩;部分机构内部正式报告没有与其预算组成部分或产出保持一致, 结果造成用于管理目的的资料和预算资料之间存在差异, 由此导致预期产出或所需财务资源的高估或低估;部分机构的总体预期成果与内设机构的年度工作方案在内容和时间框架上不匹配等。审计师建议各机构切实落实成果导向制预算的要求, 将机构使命职责、预期成果、工作方案和资源需求有机结合。

2.关注预算假设的合规合理性, 并从体制机制上寻求解决方案

各机构必须运用强有力的预算假设和预算方法, 提出完成其任务所需资源的合理和正当要求。预算假设不仅要估计未来需求, 而且还要考虑到可能影响预算的历史趋势和可预见因素。审计师审核各预算科目的重要预算假设, 将其过去数年的历史趋势与当年实际情况进行可比性分析, 将其与联合国标准费用手册进行比对, 并对于不合规不合理的预算假设估算其可能造成的预算高估或低估。曾发现的问题包括:预算假设缺乏充分理由、预算假设前后不一致、预算假设与相关历史数据之间存在不合理的差异、成本估算方法不当、费用估算的计算错误、对关键因素缺乏考虑等。为了解决已查明的缺陷, 审计师剖析其体制机制上存在的根源, 建议被审计单位在拟议预算送交联合国总部审查前, 加强对拟议预算的审查, 同时完善管理流程, 将业务部门与支撑部门均纳入预算审核程序;总部各个费用中心、外勤支助部和财务司以及经费筹措司/方案规划、预算和账户厅也需要更仔细地审查各机构提交的预算, 便确保预算编制更加合规合理。

3.关注预算制中的业绩评价指标是否符合SMART原则

《成果导向制预算准则》指出, 成果导向制预算所有要件都应是具体、可计量、可实现、符合现实和有时限的 (即符合SMART原则) 。审计师审核成果导向制的目标、预期成果、成果指标、产出、外部因素五个要素, 分析其内在逻辑关系及与机构使命职责、现实运行状况的匹配程度。审计曾发现的问题包括:在成果预算中没有任何绩效指标可以反映机构在职责范围内的预期成绩;某些机构的产出治标不具体、不可计量;由于从提交预算到财务年度开始存在很长间隔, 一些计划的产出已不再有用或相关, 因此也没有实现等。由于未适当界定绩效指标和产出, 妥善执行成果预算制的工作受到阻碍。委员会建议行政当局考虑查明在规定适当绩效指标方面所存在问题的根源, 并考虑对所有绩效指标采用内部核证或质量控制流程。

4.关注绩效指标实现情况的监督机制

一个管理良好的成果预算编制进程应包含在一年中对照已计划绩效指标和产出监测进展情况, 其中包括任何业务变化产生的财政影响, 从而告知管理层当年预计产出的早期情况, 管理层从而能采取纠正行动。审计师审核各机构绩效指标监督机制的建立健全情况, 查看各机构是否通过有效的组织架构和工具方法对绩效指标实现情况进行有效核查、监督及报告。审计曾发现的问题包括:部分机构未有效监测绩效指标和产出的进展情况;部分机构缺乏用于对照预期成绩了解、编辑和报告实现预定目标方面进展和绩效的常规工具;对成果预算编制进行的评估过于滞后等。审计师建议采用成果预算编制跟踪系统或其它适用的方式, 定期记录进展情况, 帮助管理层了解计划产出的交付程度和费用, 并在必要时采取纠正行动。

对我国政府绩效审计实践的启发与借鉴

1.关注预算假设, 推动资源需求与政府规划、部门职责履行的结合

联合国审计中对预算假设的核查着重于其是否符合历史趋势和未来可预期因素, 以及是否与机构使命职责和年度预期成果相匹配, 据此估算资源需求高估或低估的风险, 有效推进了成果导向制预算的落实。

目前, 我国政府规划与预算绩效管理很大程度上是“两张皮”, 具体表现在:规划目标值确定与预算资源不衔接;规划发布时间与预算管理周期不衔接;政府规划规划未能界定清楚政府与市场关系使预算投入重点不突出;转移支付与政府规划不衔接;规划标准与财政支出标准不衔接, 费用估算随意等。因此, 可借鉴联合国审计的做法, 审核资源需求与政府职责履行的内在联系, 从体制机制上挖掘预算编制中的不合理因素, 提出改进方法, 确保预算资金分配的科学合理性, 为部门事业发展保驾护航。

2.关注项目绩效, 落实跟踪问责

联合国对成果导向制预算的审计鲜明体现了绩效审计的特征, 对预算执行率低的科目不仅考虑资源闲置浪费或挪作他用的风险, 也特别关注其对应项目预期效果的完成程度。

我国政府预算执行审计在关注项目支出合法合规性和预算执行率的同时, 应逐步加强对项目绩效的分析, 并参照联合国方案执行情况报告中对项目进展情况的六种分类:按照原定方案完成的;推迟到下一预算周期的;已完成但有很大部分重新拟定的;因过时, 功用不大或没有实效, 已结束的;预算核定后因立法所增加的产出;由于管理绩效所增加的产出, 按上述分类注明项目执行率, 以对项目绩效进行可量化的评价。

3.重视审计建议的执行情况, 将审计报告发现的问题与以后财政年度预算审核有效结合

联合国高度重视审计建议的执行情况, 并将其纳入行政当局高层和各机构负责人的考核体系中, 作为检验年度工作完成情况的重要组成部分。审计机关在其审计报告中也会对以前年度的审计建议落实情况单独进行报告, 并在附录中逐条进行说明。相比而言, 在我国的审计实践中, 虽然各被审计单位需在审计报告和审计决定出具60天内向审计机关报告建议的落实情况, 但是仍缺乏对建议落实的强制力和持续监督, 在这一方面联合国的做法为我国政府绩效审计提供了新的思路。同时, 从2011—2012财政年度开始, 联合国行政和预算问题咨询委员会将其对审计报告的审核前置到今后财年预算提案的审核之前, 对审计报告中指出的预算编制方面问题, 核查其是否在今后财年预算提案中进行了纠正, 有效避免同类型问题重复出现, 这也为在我国充分发挥审计的建设性作用提供了有益借鉴。

摘要：以发挥国家审计在预算绩效管理改革中的作用为切入点, 对联合国成果导向制预算的审计重点、方式方法、常见问题类型、提出的建议和改进措施, 进行了系统研究和总结;从关注资源需求与预算部门职责履行之间的内在关联, 关注项目绩效、推动追踪问责, 有效促进审计建议落实三个方面, 提出了其对我国政府绩效审计的借鉴意义。

关键词：联合国成果导向制预算,预算审计,我国政府绩效审计,借鉴

参考文献

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[3]白景明.以全过程预算绩效管理优化政府规划编制[R].财政部财政科学研究所研究报告第170期, 2013-09-29.

[4]潘菊良, 黄春媚.国家审计在预算绩效管理改革中的作用研究[R].审计署审计科研所审计研究报告第12期, 2013-11-06.

我国政府绩效审计综述 篇3

在我国, 政府绩效审计就是对政府审计机关以及审计人员根据国家制定的一些标准, 综合运用审计办法来对公司、企业等具有经济活动的行为进行审计, 指出其中存在的问题, 并对一些薄弱环节提出整改意见。另外, 将审计结果提交给相关的管理部门, 并对其提出的意见进行审核, 这样能够有效促进和提高受委托经济责任中的绩效责任得到有效的履行。从这一概念中, 我们不难看出我国政府审计具有如下的特点:

(1) 审计目标。传统的审计工作是为了查错除弊, 能够有效的确保企业财务的真实性与合法性;而技校审计则是为评价各项经济与资源能够有效的进行, 并进一步提高绩效。由此, 审计工作就做到了从查到控制与提高的目的。

(2) 审计对象。财务审计主要是被审计单位的有关经济活动与财务状况;而绩效审计则是包括了政府部门以及审计单位, 另外还包括公共资金单位。由此, 技校审计既包括审计单位的各项经济业务活动, 也包含了其他非经济范畴内的管理活动。

(3) 审计作用。财务审计的作用主要是为了保证会计资料的真实性、完整性以及合法性, 保证国家和企业财产的安全与完整。而绩效审计则是要监督行政机关以及视野单位财务相关的经济活动的真实、合法性, 也是为了全面评价这种经济活动的有效性程度以及积极性。

二、我国政府绩效审计的现状

现阶段, 我国审计工作仍处在传统的以财务审计为主的阶段, 缺乏绩效审计。随着市场经济的逐步完善, 政府审计工作的重点也发生了转变, 绩效审计工作也逐步展开。但是政府绩效审计工作在我国的起步较晚, 我国目前政府绩效审计仍然处在理论研究和小规模视点的阶段。随着近几年对领导干部经济责任审计的管理, 对领导干部所在的单位的财政财务收支为基础, 对领导干部任期内的经济责任的履行情况进行了审计审查以及评价, 是为了干部管理部门在对干部进行提拔及任用时提供有效的证据。而这种责任审计主要是基于加强领导干部的经济责任上兴起的, 主要涵盖了合法性以及经济型、效率性等多方面的评价。因此, 它具有财务审计和绩效审计的双重性质。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提到过要逐年加大绩效审计的份量, 争取能够在2007年投入绩效审计力在审计力量中占一半左右。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调:全面推进绩效审计, 促进转变经济发展方式, 提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性, 促进建设资源节约型和环境友好型社会, 推动建立健全政府绩效管理制度, 促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年, 每年所有的审计项目都开展绩效审计。

目前我国已建立了关于政府审计较为完善的法律法规体系, 法治性、廉洁性、公共服务性、高效率是善治政府的重要特征。政府审计追求自身的发展是绩效审计发展的内在动力, 审计是依法进行的, 并按一定法律、法规作为评价尺度和取证依据的, 审计法对效益审计做出规定。其他法律、法规也对效益评价提出要求, 如预算法、环境保护法、科技进步法等。科学技术的发展, 特别是信息化、网络化和人民文化水平的提高, 逐步健全与完善的民主法制制度, 都为保证效益审计开展, 提供了有利条件。由于社会经济的发展变化, 政府部门和事业单位收支增多对审计提出了更高新要求。社会公众要求提高执政能力, 对重大的财政支出项目的效益优劣做出交待, 对其开支成效进行审计核实。对财政支出项目的成效以及节约和浪费进行重点审计, 由审计证实真实、合法性, 转向效益高低审计的。当前经济责任审计任务过重, 从制度上规定领导要离任必审, 领导任职超过三年要开展任中审计, 虽然经济责任审计也可以开展结合型的绩效审计, 但其效果显然与独立型绩效审计大不同。目前, 我国的经济违法现象还普遍存在着, 审计机关每年都要查处大量违规行为。审计机关现在的首要任务仍然是将反腐败放在第一位, 而这就需要审计部门耗费大量的人力、物力以及财力投入到财务审计当中去, 而绩效审计一般来说要进行纵向多年度检查和横向多部门多领域检查, 在取得大量充分可靠的数据后进行分析比较, 再进行客观的评价和提出意见与建议, 政府绩效审计工作的工作难度经常是由于人力、物力以及财力和时间的不够充裕而导致绩效审计工作不能正常顺利的展开。

三、制约我国政府绩效审计发展的因素

(1) 对政府审计缺乏科学的认知。因为审计工作人员在对绩效审计的认知方面存在差异, 很大一部分审计人员对绩效审计的认知还停留在基础审计的基础上, 这种对绩效审计的认知已经严重影响到我国绩效审计工作的顺利开展。因此, 我们需要加大对绩效审计的宣传力度, 增强被审计单位对自觉接收监督的意识。

(2) 法律法规不健全, 缺乏一套科学的绩效审计评价体系。社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理, 而现有法律法规的欠缺, 以及相关制度的滞后, 使这种受托责任关系难以得到保障。绩效审计应对政府行为有所评价, 但因为绩效审计存在复杂性和特殊性, 导致我国目前还没有形成一套完整的法律法规体系适用于绩效审计, 同时也缺少一套科学的评价体系, 使工作成果得不到及时评判和应有的肯定, 无法充分发挥应其有的作用。

(3) 绩效审计的对象比较局限。政府绩效审计主要是针对基本建设基金、金融业务。公共部门的绩效审计就是对行政事业单位的经费开支和专项基金。对目前在国有企业中存在的对外投资中的决策失误以及管理不善等问题绩效审计涉及的也不够深入。

(4) 部分审计人员素质不高。审计人员的素质和水平直接影响着绩效审计的质量, 绩效审计则需要审计人员掌握多方面的知识。审计人员在参与绩效审计时需要具备相应的独立性, 要掌握一定的宏观经济政策、经济管理等方面的知识, 以便在评议政府业绩时形成深刻而准确的判断。但我国现有的审计人员存在知识结构单一, 视野相对狭窄、缺乏评价政府工作绩效意识、知识及技能不高等缺陷, 难以适应绩效审计的要求。

四、构建中国特色政府绩效审计的建议

首先, 提高广大政府审计工作者对绩效审计的科学认识。在政府审计部门中加大对绩效审计的宣传, 从审计工作人员的思想以及工作态度上开展对绩效审计工作的必要性以及重要性。审计机关需要扩宽多种渠道进行推广绩效审计的知识和业务技能, 使大多数政府审计人员掌握绩效审计的基本知识, 并能够在绩效审计中对专业知识进行实践。另外, 为了提高政府绩效审计的质量, 需要对审计人员的结构进行优化, 提高审计人员综合素质, 培养一批能够独当一面的绩效审计工作人员。对审计人员进行后续教育能够加强对审计人员工作的培训, 提高审计人员的专业水平, 这样不仅能够优化绩效审计的理论研究, 更能突出绩效审计的实践工作研究。另外, 建立健全的政府绩效审计的法律法规以及制度体系。而审计的基本原则就是依据相关制度和法规来开展绩效审核, 只有根据法律、法规才能将绩效审计给规范化, 审计人员才能做到有法可依。最后, 扩大政府绩效审计的范围, 能够在社会上造成一定的影响力, 可以考虑到政府有关决策部门的关注与重视的问题, 还需要考虑到审计的难度和审计的成本。

摘要：政府绩效审计源起于20世纪30年代, 70年代之后在美国、英国和加拿大等国的蓬勃发展, 出台了相关法律将其定为法定审计, 学术界也纷纷对此问题展开了深入研究, 并取得了一些成果。而我国对政府绩效审计的研究总体上还处于起步阶段, 主要是介绍并结合我国的实际选择性地吸收了西方国家的成果。文章结合我国这一现象进行分析, 对我国的政府绩效审计进行了综合论述, 其中指出了已取得的成果, 并指出了存在的问题, 提出了一些对策。

关键词：绩效审计,政府,对策

参考文献

[1] .姚和平, 黄约.政府绩效审计的理论研究.当代经济, 2006 (10) .

[2] .柳松楠.中国政府绩效审计模式的构建.大连海事大学学报 (社会科学版) , 2008 (6) .

[3] .吴少贝.我国政府绩效审计准则的构建初探.中国总会计师, 2008 (02) .

[4] .薛珊珊, 李山梅, 王玲.环境绩效审计与财务绩效审计比较研究.

我国政府审计与腐败治理 篇4

习近平总书记强调, 反腐倡廉要形成不敢腐的惩戒机制、 不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。李克强总理指出审计是“管好钱、用好钱”的利器, 哪里有公共资金, 哪里就要有审计。腐败,从广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权力变异现象; 从狭义上说是指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权力蜕变现象。 腐败的实质是一种责任缺位的表现, 而审计监督具有独立性、权威性、公正性,是反腐倡廉的重要力量。 正如杨时展教授所言:“从历史上看,一个政权,审计一上轨道,就会政治清明,官守廉洁,一定昌隆;审计不上轨道,就会贪污不治,贿赂公行,一定衰败。 ”

一、 政府审计与反腐败

(一)政府审计反腐的作用

Siame指出在政府采购、 对外承包及上市公司破产清算等容易滋生腐败的领域, 审计工作者发挥了他们独特的作用。 Busse等进一步指出,由于对财务账目的熟稔优势, 审计者可以从职业角度打击腐败,披露违规、违法或不合理的政府行为。有学者认为,当前国家审计在腐败治理中主要发挥以下作用, 一是通过国家审计的威慑作用预防腐败; 二是通过国家审计的正常开展揭露腐败; 三是通过国家审计的结果运用惩治、抵御腐败;四是通过国家审计的建议功能完善体制机制,从源头上遏制腐败; 五是通过国家审计机关和审计人员的良好自律, 促进形成廉政文化氛围。 学者李明辉分析了审计对于腐败的预防、发现、惩戒以及预警、控制的意义,指出对审计反腐作用的理解, 不应当仅仅停留在审计对于发现腐败的作用上, 还应当注重发挥审计预防、惩治、预警、控制腐败的功能。

(二)政府审计反腐的路径

谭劲松、 宋顺林等从国家审计与国家治理的理论基础出发分析了其实现路径;一方面,审计人员是检测欺诈性财务报告的专家, 这使他们能有效地调查背后的腐败。另一方面,通过审计结果的公开和个体官僚的负责制使政府的威慑效应能得到强化。 如果腐败是一个“病毒”,危害经济安全与社会和谐,因此国家审计发挥着预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,来抵制和清除病毒。 吕君杰从政府审计防腐反腐、抑制腐败目标的实现路径分析,主要有三个路径:一是揭示路径,即通过揭示违规违法问题、 发现腐败线索或揭露腐败行为来抑制腐败; 二是问责路径, 即通过问责机制或处罚措施来追究责任、 打击腐败; 三是抵制路径,即通过追查腐败原因、弥补制度或管理上的漏洞来抵制腐败的侵袭。

(三)政府审计反腐的地位

政府审计的核心问题是对政府及其代理人履行公共受托责任情况进行监督。 我国的政府审计是直接受人民的委托,体现国家政治意志,审查国家各级政府财政收支和公共工程的效能、维护人民利益,保证国家经济安全的国家治理工具。 党的十八届四中全会提出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”。 审计监督被纳入党和国家监督体系的八大监督制度中, 审计正处于一个前所未有的重要位置。 有结论表明70%以上的腐败都是经济腐败案件, 审计人员拥有在经济领域查找案件线索的专业优势, 可以运用专业知识以及专门的技术方法,识别并揭露出腐败问题。

二、我国政府审计反腐面临的问题

(一)审计问题容易,审计问责困难

“审计之后,谁来问责? ”一直是个老生常谈的话题。一方面,审计结果的运用透明度不高, 相关问责部门之间配合不够。 审计机关在将审计结果报送政府及委托机构的同时, 需抄送纪检监察机构和其他相关组织机构,审计结果一般不对外披露。 审计和问责缺乏公开性、 透明性导致公众缺乏充分的知情权、参与权和监督权,动态问责难以形成, 审计问责也难以落到实处。 组织人事部门和纪检监察部门如何运用审计结果、 审计结果运用情况如何反馈、 对不同类型的经济责任应如何处理或处罚等均没有明确的规定。 这导致审计结果与追踪实施出现偏差。 另一方面,整改力度不够,追责人数太少也是个不争的事实。 有学者根据公布的问责数据计算了一下,审计大案每起竟然不足一人受惩。 由此可见,案件性质与问责力度严重失衡,这说明官员问责制和法律没有得到很好的落实。这种高举低打、有曝光无问责的疲软状态, 会使公共部门和公权力失去滥用公共财政的羞耻感。此外,责任界定模糊所导致的“有权无责、有责无权”现象非常突出,并且常常以集体决策为挡箭牌, 以集体责任代替个人责任, 政府官员的很多违纪行为演变为“集体腐败”。

(二)重事后审计,轻事前审计

目前的经济责任审计问责实践中, 多是对离任领导干部进行离任审计,适用范围过于狭窄,而“任中问责”在实践中尚未广泛开展,并且“无为问责”和“绩效问责”仍然缺失。因常存在着“先离任,后审计”的情形,致使审计结果难以得到有效利用, 对于干部的任用选拔起不到太多参考价值, 而且在多年的审计实践中发现, 一些领导干部违规违纪问题是屡查屡犯, 甚至违规违纪金额还呈上升趋势, 其严重影响了审计的社会公信力, 更浪费了国家审计资源。

(三)腐败现象屡禁不止,屡审屡犯

目前的反腐败运动仍然处于 “治标为主”的阶段,腐败现象屡禁不止,屡审屡犯。尽管已有多年历史的“审计风暴”理应具有一定的权威和震慑力。但令民众意想不到的是,“审计风暴”的作用并不明显。而且,盘点一下审计清单, 既有屡审屡犯的老问题、 老面孔, 也有不少新面孔。 可见,“审计风暴”依旧,有关部委挪用或挤占财政资金、虚报多领财政资金等问题依旧。

三、改进我国政府审计反腐的建议

(一)强化审计问责制度

克里特格德(Klitgaard,1998)提出的著名反腐公式 “腐败=垄断+自由裁量权-问责”表明,加强审计和问责可以遏制腐败。 强化审计问责,促进领导干部廉洁从政, 建立由监察机关牵头,法制办、人事、财政、审计等部门参加的问责监督联席会议制度,以加强问责工作的协调和配合,完善责任制、问责制和责任追究制。再联合人大、司法、其他政党、舆论和公众建立和完善问责网络体系,形成严密、高效、强大的行政问责网络, 从而健全权力制约和监督机制,建设惩治和预防腐败体系。

此外, 审计机关和纪委监察部门可以合署办案, 审计人员在审计过程中提高监察办案能力的同时纪检人员在办案过程中提升审计专业性, 帮助基层纪委干部熟悉两种业务知识,让两者融合发力。通过合署办公,审计为纪委监察办案增加了腐败的线索渠道,让审计介入查办案件,可利用其熟悉财务专业知识的优势, 为加快结案提供证据支撑。同时,这也使得审计的权威性得到了提升, 被审计单位对审计建议和整改意见随之高度重视,及时对有关问题进行整改, 提高了整改效率。另外,审计结果还可作为人事等部门考核、奖惩、选用、提拔、管理干部的依据,切实让审计工作“硬”起来。

(二) 创新经济责任审计, 优化审计质量

领导干部的经济责任主要包括本部门单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实合法和效益情况,重要投资项目的建设和管理情况以及重要经济事项管理制度的建立和执行情况等。 而腐败现象往往发生在这些方面。 因此,在腐败治理中,全面地监督经济责任的履行显得尤为重要。 我国的政府审计已经由传统的合规审计到财务财政收支审计, 再延伸到了绩效审计和对领导干部经济责任的审计,政府审计尤其是经济责任审计成为制约公共机构个人权力, 防治腐败的有力工具。

我国审计机关每年开展领导干部经济责任审计,这对加强党风廉政建设、推进民主政治改革产生了积极的影响。 为了保证审计在经济社会运行中能充分发挥审计预防、揭示和抵御腐败的功能,审计部门在执行经济责任审计时,需要将审计监督 “关口前移”,既要重视任前、任中审计,又要继续完善离任审计,以促进审计工作模式的有效转型。 上级纪检监察机关在查处案件时,往往是有了腐败线索,再对腐败官员进行重点调查和监控。 这种方式对于事后查案是有帮助的, 但是对于防范腐败并无帮助,最多是亡羊补牢。 要防患于未然,应该加强事前监控。 前瞻性、预见性是有效发挥审计预防功能的关键,即应通过审计识别及时发现问题,及早感知风险,抓住有效监督时机,提前发出预警的功能。 因此,通过在审计程序上前移审计监督关口,同时结合审计计划、审计内容、审计质量及审计效用等前移将有效实现审计预防腐败的功能。

中国在汉代就建立了封驳制度。所谓“封”,就是把皇帝的敕令退还回去拒不执行;所谓 “驳”,就是指出皇帝敕令中存在的错讹失误。汉代的丞相,在制度上享有封驳权。 封驳制度的运行和演变,反映出制度作用和人的作用是相互配合的。 在国家管理中, 行动需要共识, 决策需要异议。“封驳”就是一个表达异议、 达成共识的制度安排。 相应地,能否在当代中国利用封驳制度,在顶层设计和政策制定中留出让政府审计部门参与的空间?政府审计部门联合法律部门利用其专业技能和职业判断参与政策制定和经济社会发展战略和规划,提请政府关注影响政府有效治理的特殊高风险领域。从风险管理的角度把控风险,让政策先“审”后发,有效地将审计监督“关口前移”。通过有计划地开展审计“关口前移”,重点关注经济过程中潜在的违法违纪风险,及时查处已发现的违法违纪问题,及时揭露国家制度缺陷和管理漏洞, 并采取相应的有效措施将风险与问题扼杀在萌芽状态, 可以从根本上加强反腐建设,将“亡羊补牢”转变为“未雨绸缪”。

腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点,要治理“一把手”腐败,必然要在某种程度上加强对“一把手”“八小时”之外的监督。 十八届三中全会要求完善领导干部报告个人有关事项的规定,这里的“个人事项”包括收入、财产、家属经商、家属出国等情况。 由于“一把手”亲属圈、朋友圈是腐败行为发生的主要区域,通过要求官员在个人报告事项中主动申报近亲经商事项再由审计机关通过对官员特别是 “一把手”的个人报告事项进行审计,以及对官员及其近亲不正常的银行收支进行追踪来查找是否存在腐败的证据。 总而言之, 国家审计要想充分发挥其反腐作用, 一方面要重视事前的控制和预防,另一方面, 也要重视事后的质询和问责。 只有两手抓两手都要硬,才能更早地拔除腐败这颗毒瘤,使国家经济健康发展,权力在阳光下运行。

(三)发挥国家治理工具的功能

学者冯均科指出经济领域的问题是所有问题的集中体现, 而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面,赋予国家审计以重任,国家审计不应当缺席。国家审计成为国家“反腐倡廉”的重要工具,是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。因此,可以在当前政府审计的业务框架下创新发展治理导向审计和权力监控审计。

治理导向审计在技术方法上既传承现有审计模式的基本理念, 也融合当前组织治理评价的方法程序, 实现了技术及手段上的突破和创新。 国家审计应将立足点定位于国家治理评价上,通过对治理状况的分析,审计机关可以对公共部门的腐败风险进行识别和评估,进而实施审计程序,并从制度和体制层面分析腐败产生的原因并提出相关建议,从而有助于防范腐败。在促进俭朴政府的建设上, 审计工作将围绕中央 “八项规定” 精神和国务院“约法三章”要求,加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计,促进厉行节约和规范管理,推动俭朴政府建设。

国家宏观政策的出台与执行,必然伴随着权力的运行。 审计本身作为一种经济权力监控机制或制度安排,其对经济权力的控制既可以是一种内部监控,也可以是一种外部监控。通过构建 “以权力控制权力”“以权利控制权力”和“以道德控制权力”三位一体的经济权力监控机制, 对权力的运行实行有效制约。同时,在促进廉洁政府建设上,重点关注财政资金分配、重大投资决策和项目审批、 重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产和股权转让、 土地和矿产资源交易等容易发生权力寻租的重点领域和关键环节。 加大对依法行政情况的审计力度,注意发现有法不依、执法不严等问题。

四、结论

2014 年审计工作报告围绕 “ 反腐、改革、法治、发展”的四大主题进行,其中“反腐”被置于第一位,足以反映其被重视的程度。 《建立健全教育、制度、 监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出:“强化审计监督,逐步推行效益审计,突出对重点领域、重点部门、 重点资金和领导干部经济责任的审计。依法实行审计公告制度。支持和保证监察、 审计机关依法独立开展监督,对拒不执行监督决定的,要依法追究有关机关和责任人员的责任。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也要求“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。 “在此大背景下, 审计机关应当充分发挥自身优势,深入参与反腐败的宏伟工程,这就需要审计机关在审计项目选择、审计思维、人员储备、审计技术方法等方面加以改进和变革, 以适应我国反腐败大局的需要。 我们也需要尊重政府审计发展的内在规律, 在审计体制等方面不断探索改革, 从而使政府审计能够更好地发挥国家治理工具的功能,起到审计反腐的作用。

摘要：十八大后,中央出重拳反腐,作为八大监督制度之一的审计监督是反腐倡廉的前沿阵地。然而,当前的政府审计在腐败治理方面还存在着问责困难、轻事前审计和腐败现象屡审屡犯的问题。针对此,本文提出应该联合人大、司法、纪委监察等部门严格执法,建立和完善问责网络体系。同时,将审计“关口前移”,重视事前的控制和预防,结合事后的质询和问责,并创新开展治理导向审计和权力监控审计来更好地发挥审计作为国家治理工具的反腐功能。

关键词：政府审计,腐败治理,审计问责

参考文献

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[5]冯均科.国家审计新观念:国家审计是国家治理的工具[J].现代审计与经济,2011,(06).

我国政府绩效审计研究 篇5

我国自从1983年恢复政府审计制度开始, 就意识到了政府绩效审计的重要性, 理论上, 我国的政府绩效审计吸取了西方绩效审计理论的精华, 借助相关学科理论方法, 初步形成了绩效审计理论体系。但其研究领域狭小, 结构和内容尚不完备, 绩效审计尚未脱离财务审计而成为真正独立的学科, 我国政府绩效审计仍处于尝试探索阶段。实务上, 我国的政府审计尚未开展真正的绩效审计, 我国政府绩效审计理论研究还很滞后, 绩效审计实务的开展几近空白。

因此, 开展政府投资项目绩效审计, 监督投资过程的合法性, 为社会提供客观公正的反馈信息, 评价政府投资决策行为的正确性与投资结果的效益性, 是我国经济建设发展到今天的必然趋势, 也是审计机关面临的一项新挑战、新任务。

二、政府绩效审计目标

(一) 为立法机关提供被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策进行独立审计检查服务, 包括对执行政府项目所使用的手段是否经济、高效或有效的检查。

(二) 确定并分析政府项目在经济性、效率性和效果性方面存在的问题, 或者业绩较差的领域, 以便帮助被审计单位或政府部门得以整体改善。

(三) 对项目有意的、无意的、直接的、间接的影响进行报告, 并对既定目标在多大程度上得到了实现、为什么没有得到实现的情况进行报告。

(四) 独立分析政府部门的业绩指标、自我评价说明的有效性和可靠性, 或为决策机构履行此权利提供服务。

三、政府绩效审计范围

(一) 公共财政资金绩效审计。

围绕公共财政体制建立、审查评价政府和公共机构使用公共财政资金经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。细化财政审计目标, 建立预算执行和财政资金使用效益的审计评价体系。促进政府正确决策, 依法理财, 有效履行职责, 不断提高财政资金管理绩效。

(二) 公共投资绩效审计。

公共投资是审计机关开展绩效审计的主要领域, 要建立健全公共投资评审体系。我国的城镇基础设施建设、农业水利及文化教育卫生设施等社会公共事业的投入力度不断加大, 其投入资金使用绩效日益为公众关注, 要从投资立项、招投标、资金拨付, 直至建成使用, 全过程跟踪审计其支出经济性与产出效益性, 并通过后评估与评审指标, 评价其投资绩效, 提高建设项目管理水平, 发挥投资效益。

(三) 金融绩效审计。

审计机关将面临如何强化金融监管和风险防范, 如何提高金融资产质量。要加大对银行、证券和保险的监管, 强化对银行互联网的监督, 提高信贷绩效与金融资产质量、防范金融风险为重点的金融绩效审计。

(四) 政府采购绩效审计。

重点对政府采购预算的合法性、政府采购资产的真实性、政府采购活动的效益性、采购资产使用效率的审计以及对采购机构、人员素质、采购资金节约率等的评估。

(五) 政府环境绩效审计。

环境审计与可持续发展, 开展政府环境政策绩效审计 (包括环境经济政策和环境行政控制政策的效果评估) , 环境项目效益审计, 披露环境绩效审计报告。

(六) 经济责任审计。

我国审计机关开展的领导干部经济责任审计即是合规合法性审计与绩效审计的综合。通过审计来审查评价领导干部履行的经济责任, 监督检查其运用权力的机制和效果。国外的管理审计、绩效审计主要也是针对权力人、责任人、行政官员进行的管理绩效审计。领导干部经济责任审计内容包括预决算、专项基金、固定资产保值增值、重大决策、工作目标、遵守财经法规和勤政廉政等审计, 是我国政府绩效审计的特色与创新。

(七) 人力资源审计。

《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》明确指出, 人力资源利用是决定任何公营部门机构的经济性、效率性和效果性的关键因素。国外发达国家也是将人力资源审计作为政府审计的一项重要内容来开展。我国目前开展的各种绩效审计形式都是以公共资金的运用为主线的, 而对于被审计单位的人员招聘、辞退、培训等人力资源管理内容涉及较少, 实际上, 人力资源利用效率从直接的费用支出和间接的政策执行两方面影响着公共资金的运用效率, 如果不对这部分人力资源利用开发进行审计, 显然不能实现真正意义上的政府绩效审计。

四、政府绩效审计实务操作的内容

(一) 部门预算编制与执行情况。

绩效审计要注重审查政府部门执行改革制度的情况, 审查其在履行职责过程中使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性。通过审计部门预算的编制情况, 揭示改革过程中存在的制度不落实、改革不到位、运作不规范等因素导致公共资源使用不合理问题, 进而推动部门预算编制体系的不断完善, 合理配置公共资金, 从根本上规范行政事业单位资金支出管理, 提高公共资源的使用效率和效果。

(二) 行政事业单位的资产管理与运作效益情况。

结合现行的国有资产经营管理、收益收缴管理等办法, 通过检查国有资产的运作情况、收益核算情况和使用管理情况, 找出行政事业单位在国有资产运作中存在的问题, 促进行政事业单位国有资产运作与经营行为的规范化, 加强行政事业单位国有资产运营风险控制, 提高行政事业单位国有资产运作效益, 实现行政事业单位国有资产保值增值。

(三) 国家投资建设项目。

主要是指由财政性资金投资的各种建设项目。有些项目并不是全部是由国有资产投入的, 但只要是属于政府审计管辖范围内的投资项目, 都可以进行绩效审计。核查项目申报、审核情况和资金拨付、使用情况;评价资金在引导当地产业结构调整和促进重点产业集聚升级的作用;评价资金在节能减排、保护环境方面的作用;评价政府相关部门的行政管理效率和效能等。

(四) 其他各种专项公共资金的使用。

主要是指政府部门管理的专项资金, 即财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的, 具有特定用途的财政性资金, 比如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境保护专项资金等。通过对这些资金的审计, 发现资金管理和使用过程中存在的问题, 揭示资金管理单位因截留、挪用等管理不善造成的损失浪费现象, 规范其资金管理, 最大限度地发挥公共资金使用效益。

五、政府绩效审计的原则

(一) 全面性原则。

政府部门效益体现在社会效益、管理效益以及对公共资源的使用效益等方面, 因此对政府部门的绩效审计要从多方面入手, 遵循全面性原则。

(二) 宏观效益、间接效益、社会效益为主原则。

政府部门行使管理国家事务的权利, 其绩效主要体现党和国家的方针政策, 其工作主要是为社会服务, 而且政府部门的绩效要通过其他个人、单位或社会来体现, 具有间接性和社会性, 因此衡量其绩效就不能从微观效益出发, 要充分考虑宏观因素, 并注意间接效益和社会效益的审查。

(三) 成本效益原则。

开展绩效审计, 要充分考虑成本效益原则。政府部门经费的使用要贯彻勤俭节约、少花钱、多办事、把事办好的方针, 在保证社会效益的前提下, 尽可能提高经费和资源的使用效益。同时, 随着市场经济的发展和大力发展第三产业方针的贯彻执行, 政府部门也兴办了各种经济实体, 因此应该对各种预算外资金的事业效益、内部承包单位的经济效益进行审查。

(四) 工作效率与管理效率并重原则。

政府部门工作效率和管理效率的状况, 既影响政府部门形象, 又影响政府部门经济效益和社会效率的实现。通过审查, 促进行政单位提高工作效率和管理效率是政府部门绩效审计的主要内容之一。

当前, 我国政府部门的管理中存在着突出的问题, 对于这些问题的解决, 开展政府绩效审计是一个很好的办法。政府绩效审计是我国行政体制改革的需要, 有利于提高政府的责任性, 建立廉洁、勤政、高效的政府机构, 能促进政府职能有效转变, 有利于提高公共财政支出绩效, 并且维护自然资源和生态环境的平衡。

参考文献

[1]李保伟.推进我国政策绩效审计的思考[J].光明日报, 2010.4.11.

[2]常怀印.政府绩效审计评价指标体系的构建途径[J].中国审计, 2005.23.

[3]李惠.政府绩效审计评价体系相关问题研究[J].天津大学硕士学位论文, 2006.8.

[4]曾圣鸿.科学发展与政府绩效审计[J].人民网, 2008.

[5]白宪生.关于绩效审计评价标准体系的研究[J].中国乡镇企业会计, 2008.7.

我国政府审计效率影响因素分析 篇6

关键词：政府审计效率,影响因素,对策

在当今的审计研究中, 政府审计开始进入以绩效审计为中心的时期, 在实践中各地审计机关也逐渐开始了以效益审计为主的行业经营审计、经济责任审计和离任审计等的绩效审计;在理论上开始注重对绩效审计的研究。在这些分析与研究中, 大多审计理论工作者都是从某一技术层面出发来提出提高审计效率的对策, 没有形成一个综合的对策。政府审计是指政府审计机关对会计账目, 监督财政、财务收支真实、合法效益的行为进行独立检查, 其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。西方审计内容除一般真实性和合法性审计外, 正向着重于经济和效率审计、项目效果审计发展, 也称为绩效审计 (又称“三E”审计) 。“三E”是指经济性、效率性和效果性。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的, 一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用;另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证, 为财政管理提供改进措施, 并揭露违法行为。

一、我国政府审计效率现状及影响因素分析

(一) 我国政府审计效率现状

我国审计署设立于1983年, 自建立政府审计制度以来, 关于政府审计体制问题的讨论从未停止过, 主要提议是将审计署由国务院改为人大领导, 提高审计的独立性, 更好的发挥审计监督作用。笔者认为, 独立性从来都是相对的, 我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响, 不应单独就审计体制谈体制。我国目前的审计管理体制虽然有一定的不足, 却最适合我国国情。对我国审计管理体制进行完善和改良, 需要认清审计工作面临的困难与审计体制的关系, 整合已有的监督资源, 强化被审计单位自身监督, 减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。通过与国外经验相比较, 对我国政府审计的独立性、工作范围、结果处理等问题的研究, 大多数人认为我国的政府审计属于政府的“内部审计”, 理论与实务界对现有审计体制提出许多不同的改革意见。秦荣生从受托责任关系出发, 认为我国国家审计署应归全国人大常委会领导, 地方各级审计机关由各级人大常委会直接领导。廖洪和余玉苗认为一个国家的政治制度对该国的审计机关隶属关系具有决定性作用, 社会主义国家的审计机关只能隶属于政府部门。尹平在分析我国现行政府体制利弊的基础上, 认为我国审计体制改革应采取渐进改良的方式, 如现行审计机关向政府负责并报告审计结果, 同时接受政府委托向人大报告工作, 可以改为审计机关接受政府领导, 向政府和人大同时报告工作。在这些观点中, “立法论”是主流的改革观点, 长期以来为学术界所广泛重视和讨论, 而且目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多集中或围绕在这个观点上。“立法论”的倡导者建议将各级审计机关从政府系列中分离出来, 独立设置, 隶属于各级人大, 直接向人大负责并报告工作。他们认为, 该体制能彻底解决国家审计机关的独立性问题, 有利于国家审计机关与行政机构的完全剥离, 而直接对地方各级人民代表大会负责, 从而在组织上、工作上、经济上保证其独立地位, 理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理者之间的关系。笔者认为, 这样的做法目前在我国并不可行, 理由有以下方面:第一, 我国宪法规定, 全国人民代表大会是最高国家权力机关, 国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关。国务院负责执行具体行政事务, 而全国人大对其工作进行监督和审查, 并没有执行具体事务的权力。如果要使审计机关隶属于人大, 需要对《宪法》的某些条款做出修改, 此举易对审计和经济监督造成震荡, 不利于社会经济稳定。第二, 只有相对的独立性, 没有绝对的独立性。我国的各级审计机关作为政府的组成部门, 其监督对象是其它的政府部门贯彻执行国家政策的情况, 相对于监督对象来说, 审计机关是独立的。如果说现行国家审计是政府的内部审计, 审计机关隶属于人大则会变成人大的内部审计, 同样影响独立性。第三, 虽然我国长期实行的高度集中的计划经济体制渐行瓦解, 但仍带有很大的制度惯性, 直接或间接影响着社会经济。如果将审计部门强行从政府机构中剥离, 容易引起政府的抵触情绪, 与政府其它职能部门的协调性、联系性势必会减弱, 审计工作必然会陷入“孤军奋战”的境地, 审计监督工作面临更多困难。从以上分析可以看出, 认为将审计工作划归人大领导即可解决一切问题的看法显然是不现实的。总的来讲, 近年来我国政府审计效率的情形不尽如人意, 效率低下, 根据其效率低下的表现情形, 从投入与产出角度, 我们可将政府审计效率的相关情况分为三类:第一类, 投入更多的人力、物力、财力, 超过预期的审计时间, 只适当保证了审计质量。这种情形政府投入了大量的审计资源, 然而却没有得到充分合理的应用, 造成了审计资源的浪费;第二类, 审计质量得到了充分的保证, 但耗用了大量的时间。对于一个发展中的大国, 对审计耗用时间的要求也是客观的和必然的, 随着经济规模的扩大, 政府审计效率的要求更高, 对审计时间的要求也更高, , 特别要避免在琐碎的问题上耗费太多的精力和时间;第三类, 预期内完成了审计工作, 但审计质量无法保证。政府审计的基本方法主要是审计分析、审计检查、审计调整和审计报告四种方式。政府审计机关的主要工作内容是对财政、金融与保险、公共投资、政府行政部门、公营企业及公债等进行审计。具体内容主要是:财政审计、金融审计、事业审计、政府审计、企业审计。

(二) 我国政府审计效率影响因素分析

我国政府审计效率低下涉及诸多方面的因素, 既有内在的, 也有外在的。我国审计领域的种种低效率运行的现状, 使得提高效率非常的困难, 必须先研究我国政府审计效率低下的影响因素。本文主要从政府审计的构成要素出发, 来进行审计效率影响因素的分析。首先是主体与客体关系方面因素, 根据法律规定, 我国审计机关实行双重领导体制, 对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作。根据政府审计的主体和客体描述, 在实际的审计工作中, 审计工作条件特别是经费方面都受到政府的控制, 在这样的审计体制下, 审计效率特别是审计质量很难得到保证。其次是主观方面因素, 影响我国政府审计效率低下的主观因素主要表现在两个方面, 首先, 在政府审计人员方面, 既有数量上的问题也有质量方面的问题。在数量上表现为审计人员少, 与相应的审计任务不对称, 这必然造成审计效率的低下, 再次是客观方面因素, 这一因素主要有两个方面, 其一是被审计单位的内部控制, 被审计机关的内部控制制度是否健全与完善, 直接影响着审计机关对审计方法、审计重点的选择。一般说来, 被审计单位内部控制健全、完善且执行状况良好, 意味着其发生错弊的可能性就小, 因而政府审计可以采用抽样审计且抽样规模可适当小些, 这对政府审计效率的提高存在着重要的影响。反之, 就会造成一定程度上的政府审计资源的不当利用, 消耗更多的人力、物力、财力, 降低了审计效率。其二是法律因素, 主要表现在相关法规的完善性及强制性上。现行的审计法律法规并不健全, 当对相关的审计问题决定处理时或审计依据认定不准时, 无相关的规范作为处理依据, 导致引用的法规不规范, 就会延误时间, 给审计人员带来一定的麻烦, 进而影响到审计工作的效率。另外, 审计法规应明确界定审计人员的法律责任, 对审计人员的审计行为进行监管。审计法规的强制性能够保障政府审计人员顺利执法, 加强对违规单位的惩罚力度, 查处大案要案, 至少能够给被审计单位警示作用, 提高被审计单位的造假成本, 从而达到提高审计效率的目的。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。政府审计的目的, 一方面是监督国家财政预算资金合理、有效地使用;另一方面是对财政决算情况作出客观的鉴定与公证, 为财政管理提供改进措施, 并揭露违法行为。

二、我国政府审计效率提高的对策建议

(一) 改革我国现行审计体制

通过前面的分析, 可以了解到我国审计机关与被审计单位的现状及其的关系对我国政府审计效率造成的影响。故而众多学者将措施集中于国家审计体制的改革, 认为应该将现行国家审计的行政型体制过渡到立法型体制, 将国家审计机关设在本级人大并接受其领导, 审计属于上层建筑, 服从和服务与经济基础。我国国有经济占国民经济主导地位, 是经济基础的主体, 国家审计体制的行政模式符合现行经济体制的运行状态。我国现阶段仍处于社会主义初级阶段, 只有经济发展构建强大的物质基础, 才能为解决各种社会矛盾提供可靠的物质基础与宽松社会环境, 才能为社会主义民主政治发展提供现实的前提。审计与财政管理是相互作用的过程。我国在政府的主导下, 初步构建了公共财政的框架, 财政旧的控制体系被打破, 而新的控制体系却未能相应形成, 地方、部门、机构和单位滥用新获得的财权财力, 预算外资金大规模膨胀, 制度外资金的存在, 为权力的滥用与腐败提供了便利条件, 也降低了审计的威慑力。财政预算管理体制不科学、不合理, 必然影响到财政资金的使用效益, 审计查错纠弊工作一定程度上扮演了财政监督角色, 影响到审计的效率和效果。因此, 加快财政体制改革, 将财政预算的编制与执行分离, 加强预算管理的科学性, 预算执行的强制力, 全面推行国库集中支付制度, 扩大政府采购的范围与规模, 严格执行“收支两条线”, 强化财政自身管理和控制机制, 使审计可以在更高层次发挥监督作用。在目前的情况下, 国家审计体制改革应持稳健政策, 合理的设定改革目标, 采取渐进改良的策略, 对我国现行行政型审计体制进行完善、充实、改进和提高, 改造其不合理的、不适应形势发展的若干环节和部位。审计工作的重点与要求随着党和政府工作重点的转移不断变化, 但审计人员力量、技术手段、相关部门的配合却没有相应跟进, 这些在一定程度上加大审计风险, 进一步加大了期望差。全面履行监督职能需要依法开展审计, 从审计项目的立项、工作程序、结果处理与披露都应有严格的法定程序, 审计既不能超越法律规定的权限, 也不能做法律规定之外的工作。这在一定程度上可以更好的认清审计工作, 便于审计监督工作的开展。

(二) 提高政府审计人员素质

通过对政府审计效率中审计人员的因素分析, 可以初步的了解到, 作为整个审计过程中最主要的因素, 不仅是审计人员的质量, 而且审计人员的数量对政府审计效率的提高都有很大程度的影响, 因此, 必须加强政府审计人员数量和质量方面的建设。首先, 要增加政府审计人员的数量。在审计业务不断加重的情形下, 我国的政府审计必须要在数量上拥有一支与之相对应的审计队伍, 合理的安排审计工作, 避免让审计人员在极度疲劳的状态下工作, 从而降低了审计效率。其次, 在审计人员质量上, 应该从如下方面去提高:一是明确规定审计人员应当具备与其说从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力, 执业审计业务的审计人员必须具备会计证, 并获取职业资格考试证书, 提高审计人员进入国家审计机关的门槛, 杜绝因关系、人情进入审计机关的情形;二是多引进复合型人才, 或者引进相关专业人才, 构建复合型审计队伍;从世界各国来看, 大都形成了多元化的审计人员结构, 对应于我国的广泛的审计范围, 实现审计人员结构的多元化也就显得更为迫切。与此同时, 还应完善激励机制防止人员流失。

(三) 加强审计计划的指导

大多数人都认为对审计效率而言, 计划是关键。本文从审计实施程序的角度, 对政府审计计划的落实提出如下的对策: (1) 各级审计机关建立审计项目计划制定实施的沟通协调机制。在审计实践中, 审计机关重复审计的问题不同程度地存在。主要表现在, 不同级别审计机关对同一地区同一事项进行重复审计, 同一级别或不同级别审计机关对同一被审计单位进行不同类型审计。 (2) 明确审计目标, 做好审前准备。制定审计计划, 必须要确立明确的审计目标。无目标的审计项目计划必然导致审计工作的失败。审计机关确立审计目标时, 应当综合考虑各种因素, 包括国家法律规定及相关方针政策、党和政府及有关部门对审计工作的要求、被审计单位的实际情况和财政财务收支规模、审计机关人力资源状况、审计时间和审计经费预算等, 最后选择科学合理的审计目标。 (3) 加强审计实施阶段的内部沟通。在进入审计实施阶段, 在审计方案的基础上, 搞好审计组的内部沟通尤为重要。在审计实施阶段, 作为项目负责人, 应充分发挥审计组长的作用, 不仅要发挥自身的业务技能, 还要通过协调与组织, 充分发挥各个成员的业务水平, 以有效地完成审计任务。审计组长应从总体上把握审计思路, 寻找审计重点, 使整体审计思路在审计组与被审计单位之间、审计组内部之间融会贯通, 保证每个阶段、每个部分, 任务明确、重点突出、方法得当, 以提高整体工作效率。

(四) 健全政府审计法规体系

从上述分析可以看出, 在我国目前市场经济环境下, 我国的审计法规体系尚不健全给政府审计效率带来了影响, 在“十二五”期间继续查处重大违法违规和经济犯罪问题, 促进廉政建设, 维护国家资金和国家资产的安全, 仍然是政府审计工作的突出重点。因此, 有必要针对形势, 由政府审计牵头, 多部门联手, 开展反经济犯罪审计, 以实现中央反腐倡廉、彻底惩治腐败的决心。成立反经济犯罪审计, 整合现有的司法、检察等资源, 在全社会建立防范经济犯罪措施, 及时发现经济犯罪行为, 对重大经济犯罪行为进行审计及调查。当前, 应当健全我国的政府审计法规体系, 加快相关制度配套, 改革现行法律法规的不足, 与此同时在进行政府审计的过程中强制实施相关的法律法规, 促进依法审计, 从而确立法律的威严, 提高我国政府的审计效率。第一, 修改《审计法》, 在《审计法》中明确地界定被审计单位的会计责任和国家审计机关的审计责任。第二, 明确规定在审计过程中, 应分情况来界定审计人员的法律责任, 同时明确规定对于地方政府、上级审计机关即其他领导人的“不作为”和“滥作为”承担法律责任。第三, 我国政府审计规范采用法律、细则和准则的混合方式来规范审计工作, 具有较强的灵活性。然而, 政府审计在审计法颁布至今的十年多的时间里, 并没有就政府审计制度如何适应社会主义市场经济的要求, 建立科学的政府审计规范体系问题提出总体的改革思路。因此, 试探着探索建立科学的政府审计规范体系也是当前审计理论与实务界的又一研究课题。

三、结论

本文根据相关的文献理论, 深入研究我国政府审计效率的检验标准, 从政府审计效率涉及的主体、客体、主观因素及客观因素方面入手, 通过对我国政府审计效率现状的了解, 分析其产生的原因, 从而提出完善政府审计效率的解决方案及具体措施, 以逐步实现高效率的政府审计。伴随着我国市场经济的发展, 进行政府审计效率的研究是我国审计研究的客观性和必然性要求, 也是我国政府审计自身发展的要求。有效率的政府审计, 对于有效的规治审计主体, 保护社会公众利益、维护社会秩序;进行社会审计资源的宏观调配;客观、公正地评价我国社会经济增长进程, 促进我国社会经济发展与自然环境间的和谐统一, 最终实现以人为本的经济增长、社会进步和环境保护三位一体的和谐社会, 具有广泛而深远的理论和实践意义。

参考文献

[1]张洁:《对我国现行审计体制的缺陷及改革的思考》, 《江西教育学院学报》2006年第5期。

论我国政府审计的独立性 篇7

1.政府审计体制概述

政府审计是指国家审计机关对各级政府、国有企事业单位的财政、财务收支的合规性、合法性、真实性, 运用公共资源的经济性、效益型、效果性, 以及提供公共服务的质量进行监督。政府审计的独立性与政府审计的体制相关。根据政府审计机关在国家分权体系中的地位来分, 主要有独立型、立法型、司法型和行政型四种政府审计管理体制。

1.1独立型政府审计

独立型政府审计是指政府审计机关不隶属于任何国家权力部门, 它的独立性是所有政府审计体制中最高的。在这种体制下, 审计机关独立于国家立法、司法、行政机关, 能够独立的履行经济监督的职责。审计过程中收集审计证据不受任何权力机关干涉, 对搜集到的审计证据进行分析, 得出的审计结果也最为客观公正。但是在这种体制下, 审计过程中与其他部门的沟通成本太高, 效率不高。目前采用独立性政府审计的国家以日本和德国为典型代表。

1.2立法型政府审计

立法型政府审计是指政府审计机关隶属于国家立法部门, 其法律地位由国家通过立法予以保证。因此它拥有很高的权威性和独立性。在这种体制下, 审计机关独立的开展执业活动并将审计结果直接向国家立法机关反映, 从而保证对行政部门及公有企事业单位实施有效地监督。目前来看, 立法型政府审计是国际上普遍采用的一种管理体制, 这种体制要求国家有健全的立法机关和立法程序。因此立法型政府审计被美国、加拿大等法制化程度比较高的国家广泛采用。

1.3司法型政府审计

司法型政府审计是指政府审计机关隶属于国家司法机关, 从而具有司法性质。在这种体制下, 国家专门设置了审计法院。政府审计机关除了拥有传统的审计职能, 还拥有司法权, 能对审计中发现的违法违规事件进行及时的处理, 拥有很高的权威性和独立性, 目前被南美和非洲一些拉丁语系国家广泛采用。司法型政府审计在传统的查错舞弊方面有很强的针对性, 但是随着经济发展及政治民主化程度的提高, 效益审计越来越流行, 司法型政府审计在这方面也表现出了很大的不足, 逐渐被立法型政府审计取代。

1.4行政型政府审计

行政型政府审计是指审计机关隶属于政府行政部门。在这种体制下, 政府审计机关是政府的一个部门, 审计机关的工作更多的体现了国家的意志和政策方针, 而不是独立的经济监督。因此, 行政型政府审计的独立性是最弱的, 采用行政型政府审计管理体制的国家政府也受到越来越多的学者和民主人士的批判。目前, 我国政府审计便是实行行政型管理体制。

2.我国政府审计独立性分析

前已述及, 行政型政府审计的独立性在所有政府审计管理体制中是最弱的。我国政府审计在这种体制的管理下, 独立性自然经常受到社会各界人士的怀疑。我国《宪法》规定, 政府审计不受任何其他行政机关、社会团体和个人的干涉。从此规定来看, 我国政府审计的独立性是很高的, 也有很高的权威性。但是, 《中华人民共和国审计法》规定:审计署隶属于国务院, 在国务院总理的领导下, 开展审计工作。因此, 审计署仅是国务院28个部门的组成之一, 为加强政府管理服务, 其独立性开始遭到削弱。《中华人民共和国审计法》第九条、十一条又明确规定:地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作, 审计业务以上级审计机关领导为主, 人员调配、办案经费等受本级政府管辖。这种各级政府与同级审计机关、上下级审计机关的双重领导关系可以用图 (1) 表示。

首先, 从图 (1) 可以看出, 审计机关虽然独立于财政部门和国有企事业单位, 但是并不独立于各级政府。审计有三种重要的关系人, 第一关系人是审计的主体, 第二关系人是被审计的单位, 第三关系人是授权委托者。审计的主体只有独立于被审计单位和授权委托者才能独立的进行监督活动。我国政府审计体制中, 各级审计机关接受本级政府的领导, 又接受本级政府委托对本级政府的财政预算以及其他经济活动进行监督, 整个过程就是一个自我反省的机制, 完全丧失了审计的独立性。这与《宪法》要求审计机关不受任何其他行政机关干涉的规定相违背, 也直接导致了其他一系列损害审计独立性的问题。

其次, 地方审计机关虽然在具体审计业务上以上级审计机关领导为主, 但是审计人员调配和审计经费来源都受本级政府节制, 这对政府审计的独立性又是一项致命伤。审计人员也是社会中的人, 他们需要在这个社会生存。审计机关给审计人员劳动报酬, 是他们的衣食父母;同级政府和财政部门负责本级政府审计机关的经费来源, 是审计机关的衣食父母。审计人员接受审计机关的业务指导、对自己的衣食父母进行审计, 他们又如何能保证自己的独立性不受到损害、职业道德不受到怀疑呢?即使审计人员有非常高尚的职业道德, 能够做到大义灭亲, 但是他们仍然不能对审计监督做出应有的贡献。因为政府审计机关受同级政府领导, 审计机关的主要负责人任免必然受到本级政府的影响。所以从我国地方政府审计机关的经费来源和人员调配上来看, 政府审计是缺乏独立性的。

此外, 我们知道, 审计产生于财产所有权与经营管理权相分离, 是委托代理关系的衍生物。我国实行以公有制为主的社会主义市场经济体制, 人民委托政府对国家进行管理。在这个委托代理关系中, 我们有理由相信人民政府是不会做出逆向选择或出现道德风险的, 因为人民政府代表着全体人民的利益。但是, 中央政府将具体的社会资源经营管理权委托给具体的各级政府和资源管理部门时, 委托代理风险便出现了。中央政府制定的政策立足于全体人民, 而各级地方政府和具体公共资源管理部门在实际行动时, 就会立足于自身的利益, 甚至借公权以谋取私利。那么政府审计为什么在这层委托代理关系中没有起到应有的监督作用呢?《中华人民共和国审计法》规定:审计机关应当有计划的进行定期审计的国有企业由国务院和本级政府指定, 对国有资产占控股地位或主导地位的企业审计由国务院规定。从此规定可以看出政府审计机关的审计范围是受到限制的, 无权以完全中立者的身份对审计范围做出独立判断。即使审计机关合理推断某个国有资产管理部门可能存在侵吞国家财产的行为, 本级政府也不一定会将这个部门纳入审计范围。因此, 审计机关的独立性是受到了限制的。

3.增强我国政府审计独立性的建议

综上所述, 我国政府审计的独立性受到了严重的削弱, 不能独立的对我国各级政府和公共资源的管理部门进行合理有效地经济监督, 导致各级政府效率低下、腐败人员肆无忌惮、国有资产流失严重。因此, 为了适应经济社会发展的需要, 对我国政府审计的管理体制进行改革、增强其独立性迫在眉睫。笔者认为可从如下两方面着手。

3.1改革我国政府审计管理体制

通过图 (1) 和上文分析我们知道, 我国政府审计受本级政府和上级审计机关的双重领导, 这种“双重领导体制”极大地侵蚀了审计的独立性。独立性是审计的灵魂, 政府审计丧失了独立性, 就不能对各种腐败问题和国有资产流失问题进行有效地监督、防范。因此, 政府审计体制改革的核心目标就是要保证政府审计的独立性。所以, 必须对我国政府审计的“双重领导体制”进行改革, 变为由审计署垂直领导的“单一垂直领导体制”。也就是说, 要去掉图 (1) 中的斜箭头表示的同级政府与国家审计机关之间的领导与被领导关系, 从形式上保证各级审计机关的独立性;在审计经费来源上也应该保持各级审计机关的独立, 应该直接纳入中央财政预算;在审计范围上也应该赋予审计机关更大的权力, 真正做到财政资金流向哪就审计到哪, 哪里有可能出现问题就重点审计哪里。当然, 政府审计管理体制的改革离不开相关法律的支持, 我国审计法的修订也必须同步进行。总之, 地方各级政府与各级审计机关不应有审计与被审计以外的任何组织关系、经济关系以及可能损害政府审计独立性的其他任何关系。

理论界和实务界也早就我国政府审计体制改革方向做了研究。如杨时展 (1989) 、蔡春 (1991) 、秦荣生 (1994) 、张杰明 (1996) 和项俊波 (2002) 等从公共受托责任的角度研究政府审计问题, 指出政府审计机关应设立在人大。尹平 (2001) 则主张审计署仍隶属于国务院, 但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。高存弟 (2003) 则主张建设独立型政府审计, 即审计机关是一个与立法、司法、行政活动独立存在的监督组织。笔者认为, 我国政府审计改革应向立法型政府审计努力, 审计署应由全国人民代表大会管理。一方面, 建设立法型政府审计能够有效监督公共财政的经济活动, 也是国际上政府审计改革的趋势;另一方面, 全国人民代表大会是我国最高权力机关, 人民通过人民代表大会实现自己当家作主的权力, 将审计机关设立在人大更能体现人民当家作主的民主政治氛围。无论我国选择四种政府审计体制中的哪一种, 变“双重领导体制”为“单一垂直领导体制”都是我国政府审计体制改革的首要措施。

3.2促进政府审计主体多元化

除了改革我国政府审计管理体制, 笔者认为促进审计主体的多元化也能有效地监督公共财政资金的各种活动。审计主体多元化是指将审计机关的审计职能进行剥离, 引入外部审计机构, 如会计师事务所来执行具体的审计工作。当审计机关决定对某个公共资源管理部门或者某级政府进行审计时, 在不涉及国家安全和国家机密信息的前提下, 便可以将审计服务向社会审计机构外包。从这个意义上来说, 政府审计主体多元化也是政府采购的一种, 是政治活动民主化、透明化的巨大进步。当社会审计机构接受审计机关委托后, 外部审计人员独立的收集审计证据, 客观公正地进行评价, 形成审计结果并向委托的审计机关报告。社会审计机构对形成的审计报告承担责任, 审计机关则根据形成的报告对有关违规、违法、犯罪事项依法进行处理。据此, 政府审计主体

多元化后将会呈现如下多方面的优势。

第一, 审计主体的独立性强, 报告可信度更高。

社会审计机构是独立的民间组织, 不依赖于政府和任何国家机关, 有点类似于独立型政府审计。因此, 由社会审计机构实施审计得出的结果可信度很高, 即使在我国目前“双重领导体制”下, 由社会审计机构得出的审计报告仍然具有很高的可信度。

第二, 审计队伍建设将自动得到加强。

政府审计主体引入社会审计机构后, 市场将自动根据政府审计的需要, 培养从事政府审计的相关队伍, 为政府审计提供坚强的人才支撑。相关的从业人员管理以及后续教育等问题都可以与各地注册会计师一起由我国注册会计师协会统一管理, 为政府审计人员道德素质和执业能力提供有力保障。

第三, 审计报告可理解性更强。

从我国审计署发布的各类审计报告来看, 这些报告没有统一的形式, 更像是政府的工作文件, 一般民众理解起来有困难, 不利于民主化建设。如果引入社会审计机构实施具体审计工作, 他们将对被监督对象运用公共财政资金和管理公共资源是否合规、合法以及有效做出客观公正的评价, 审计结论也将限于一般公司审计报告中的无保留意见、保留意见、否定意见、无法表示意见四种。这更利于一般民众的理解, 也将有利于审计事业的健康发展。

第四, 将审计风险转嫁到社会审计机构。

在注册会计师审计中, 如果审计人员因过失没有查出被审计单位违法舞弊行为, 给相关利益者造成损失的, 要承担赔偿责任。因此, 被审计单位的所有者付费给审计主体, 在一定程度上是对被审计信息买的保险。在政府审计主体中引入社会审计机构后, 也把审计风险转嫁给了社会审计机构。社会审计机构必须对审计报告承担责任, 在实施审计过程中将考虑由此带来的审计风险。社会审计机构如没有按照相关执业准则进行审计, 出具不实报告给国家造成损失的也应当承担赔偿责任。这有利于我国政府审计的问责机制建设。

政府审计主体多元化虽然有以上多项优势, 但是仍然有他的不足。最重要的就是社会审计机构对各级政府和公共资源管理部门进行审计的权威性问题。这个问题得不到解决, 社会审计机构进入政府审计领域执业将会困难重重, 审计效率也会相当低下。因此, 我们期待建立健全相关法律制度, 促进政府审计的主体多元化建设。

参考文献

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