比较财政

比较财政（精选11篇）

比较财政 篇1

一、财政体制的共同特征

虽然目前阶段我国的财政分权改革尚在进行之中, 仍然不够完善, 与日本相比, 差距很大, 但至少在运行模式上两者有以下几点共同特征:

1.中央政府掌握财政收入的主要来源。日本财力高度集中于中央, 中央政府掌握全国财政收入的2/3左右。我国1994年分税制改革的目标之一就是提高中央财政收入占总财政收入的比重, 因此, 分税制改革后各年中央财政收入占我国总财政收入的比重基本在60%左右。

2.中央与地方之间建立了合理的事权分工和规范的财政分配制度。凡是涉及整个国家利益, 需要全国统一行动才能实现的政府职能都划为中央政府职能;不涉及全局性的事业, 需要发挥地方政府的主动性, 有利于提高政府活动效率的职能划归地方政府。以此为基础, 明确划分了各级政府财政支出范围, 即支出负担与事权分工相对应, 虽然目前我国地方政府在财政支出责任与可运用的财政收入存在不匹配的问题, 但随着我国财政改革的深入, 这一问题会得到解决。

3.中央对地方实行的财政补助制度。中央通过补助制度, 一方面调节了中央与地方间的纵向财政资源分配, 有利于中央财政经济政策的贯彻落实;另一方面, 有利于协调各地方政府间的横向财政资源再分配, 对地区之间的平衡发展起着重要的作用。

二、中央与地方财政分配的不同模式

日本是一种集权与分权结合型财政体制。日本财政体制的明显特征是:收入上集权、支出上分权。20世纪80年代以来, 中央预算集中的收入占全国财政收入的60%以上, 实际支出则不到40%;相反, 地方预算收入占预算总收入的40%左右, 而实际支出占预算总支出的60%以上。中央政府集中大部分收入并控制税收管理权限, 体现了集权, 有利于加强中央政府的宏观调控能力;地方政府安排着大部分财政支出, 体现了分权, 有利于调动地方政府的积极性。

我国在过去高度集中的计划经济体制下, 财政实行统收统支, 中央集中过多, 调动和发挥地方的积极性不够。随着1994年的分税制改革有所改善, 但地方在财政支出方面的权限仍然有限, 同时还存在地方之间的不平衡, 对于调动地方的积极性严重受阻。

三、各级政府间财政收入分配的比较

1.税收收入的分配

日本的共享税式分税制。即除划定中央税和地方税之外, 还设置中央与地方共享税税种。目前, 日本共有58种税, 其中国税26种, 都道府县税15种, 市町村税17种。中央和地方收入分布格局大体保持在2/3和1/3之间。为了确保中央财政的主导地位和在宏观调控中的重要作用, 日本政府间税收权限划分实行中央集权制。

目前, 我国地方税收收入分配权尚未专门制定基本法律制度, 中央和地方税收收入的分配按税种来划分的。在国务院1993年颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》的行政法规中, 按税种明确划分了中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入三大类。国税占总税收收入的比例大体保持在70%左右。中央与地方的这种税收收入分配格局, 使地方税税收收入规模相对较小。

2.各级政府的主体税种

日本每一级政府都以两种税为主体税种。中央财政的主体税种是个人所得税和法人所得税, 都道府县的主体税种是事业税和居民税, 市町村的主体税种是居民税和固定资产税。

我国中央政府固定收入包括消费税、车辆购置税、关税, 地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等, 中央政府和地方政府共享收入主要包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等。

四、各级政府间的转移支付体系

1.在日本的税收收入结构中, 中央税收收入大约是地方税收入的两倍。这样单靠地方税收入远远不能满足地方政府的需要。地方税收入与地方政府支出之间的差额由中央政府的转移支付加以弥补。

以税收划转为主要形式的财政补助制度。与其他西方国家相比, 日本中央对地方财政补助规模更大, 地方政府对中央政府的依赖性更强。1990年中央政府对地方政府的补助金额为318 590亿日元, 占地方财政收入的49.6%。目前, 日本中央对地方财政补助形式包括:交付地方税、国库支出金和让与地方税, 其中前两种是基本形式。

2.我国现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性特征, 原财政包干体制中的转移支付因素、分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存, 双轨运行。但是, 我国现阶段仍需注意以下问题: (1) 目前均等化转移支付的规模还是很小, 为了更好地取得省区之间横向平衡, 转移支付体系应从“收入返还”调整为以均等化拨款为基础的转移支付体系; (2) 加大过渡期转移支付力度, 明确过渡期转移支付的规模; (3) 财政转移支付要在广度上、深度上落实好, 同降低税收负担结合起来。

五、我国财政体制改革可以借鉴的几点经验

日本财政体制的运行机制表明, 其所实行分级管理的财政体制实现了其预期目的, 一方面根据事权合理地配置了财权, 使各级政府的财权和事权达到了基本统一, 另一方面, 在确保中央政府财政收入规模和保障宏观调控有效实施的同时, 维护了地方政府的独立性和自主性, 是处理中央与地方财政关系的一种规范化的分配制度。因此, 我们至少可以得出以下几点值得借鉴的经验:

1.在合理划分中央与地方政府事权的基础上, 实行相对集权型财政体制。“相对集权型”财政体制, 是指财权相对集中, 事权相对分散。就财政体制来说, 包括以下三方面: (1) 重大的财政方针政策、国家预算法规、重要规章制度等必须统一由中央政府制定, 在中央统一规定的范围内, 地方有权根据当地具体情况, 制定贯彻中央方针政策的具体措施, 安排自己的财政收支; (2) 中央的事权主要是承担一些事关全局的重要事务, 政府职能范围内的其他一些具体活动, 包括大量社会发展事务, 则应由地方承担; (3) 在不影响地方财政增收积极性的前提下, 中央要掌握主要财源, 保证中央政府的主导地位。

2.在税制改革的基础上, 合理划分中央税、地方税以及中央与地方共享税, 实行共享税式分税制, 稳定中央与地方财政收入来源。 (1) 我国社会主义管理制度, 决定了我国分税制不可能像美国那样实行税源分享形式; (2) 我国在今后相当长一段时间内仍将以流转税为主体, 地方税收体系还有待于进一步发展。这就决定了我国不能实行彻底的分税制; (3) 我国地区之间经济发展的差距很大, 税源分布极不平衡, 一些地区财政收入能力与其财政支出需要差额很大。在这种情况下, 实行彻底的分税制, 只能导致一部分地区过分依赖于中央转移支付, 不利于扩大地方自主权, 不符合市场经济发展要求。因此, 在我国推行分税制, 在划分中央税、地方税的改革过程中, 必须考虑设置中央与地方共享税, 将一些税源增长快、同经济发展直接相关的税种划为中央与地方共享税, 有利于协调中央与地方利益关系。

3.建立以平衡补助为主体的财政补助制度, 促进各地区间社会经济的平衡发展。如何从财政体制上有效地平衡各地区经济发展, 是我国财政体制改革的一个重要出发点。日本的经验表明, 建立规范的、明晰的转移支付体系, 是中央政府调节各地区经济平衡发展的最有效的手段。同时, 从我国地区间经济发展差距看, 那些需要财政补助的地区往往连最基本的财政需要都无力满足。如何保证全国最低水平的公共服务需要, 是中央财政转移支付面临的首要任务。因此, 本文主张建立一种以平衡补助为主的转移支付体系。

参考文献

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[2]黄肖广.中央与地方政府财政分配关系中公平与效率的经济学分析[J].现代经济探讨, 2006, (12) .

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比较财政 篇2

印度是南亚最大的国家，国土面积达328.7万平方公里。其中耕地达1.799亿公顷，是我国的1.5倍；人口达12.1亿，仅次于我国。印度与我国同属发展中的农业大国，以小农分散经营为主，但是先天禀赋不足。1947年独立以来，印度开始补贴农业生产。1995年加入WTO后，通过不断调整和完善国内农业支持结构，逐渐形成一套相对完善的补贴体系。印度农业补贴经过长期调整完善，在WTO框架内“绿箱”、“黄箱”和“特殊与差别待遇”相结合，基本解决了长期面临的两大挑战：粮食安全和贫困问题，并极大促进农业转型升级，朝着多元化现代化方向发展。我国农业与印度农业有诸多类同之处，借鉴其经验和教训，对于我国农业财政补贴制度的进一步完善，具有极为重要的意义。

一、印度农业补贴体系与评价

（一）农产品价格支持政策

为保证农产品的有效供给，印度政府从1965 年起，实施了多种价格支持政策，重点保护农业生产者利益，同时兼顾消费者的实际需求。生产者政策，主要采取最低支持价格（MSP）、市场干预价格（MIP）和缓冲库存储备（BSO），对生产者进行支持。消费者政策，主要通过定向公共分配系统（TPDS），对消费者发挥作用。

1.最低支持价格。由印度农产品成本和价格委员会（CACP）根据生产成本、投入产出比、市场供需，结合工农产品，对国民经济及生活成本影响等，向政府提供建议，确立最低支持价格。范围包括大米、小麦、玉米、大豆、油料等26种农产品。

2.市场干预价格。此项政策范围主要是对最低支持价格（MSP）未涵盖的农产品，如园艺和易腐烂农产品等。若市场价低于特定的水平，则政府以市场干预价格收购，费用损失则由中央和各邦政府承担。

3.缓冲库存储备。目的在于干预市场，稳定农产品价格。由印度食品公司以最低支持价格收购，经缓冲库存储备后，以中央发行价格向各邦政府销售农产品。低于收购成本，差额由政府补贴。

4.公共分配系统。由政府提供补贴采取差别价格待遇，使中产以上家庭以较高价格购买农产品，而低于贫困线的，则以低廉价格购买。具有印度特色，堪称世界上规模最大的分配网络。通过约47.8万家平价商店，负责将粮食分配到贫困家庭的消费者手中。

印度农产品价格支持政策的成效，一方面基本实现粮食自给，成为世界的粮食出口国。另一方面农产品价格比较稳定，特别在前几年世界性粮价钉状震荡中，世界市场小麦价格年化上涨率高达120%，而印度国内市场则仅上涨15%左右，表现令人称道。

（二）农业投入品补贴政策

印度自上世纪80年代开始实施，本属“黄箱”补贴项目，但低于世贸组织10%上限。加入WTO后，又将大部分非特定产品投入补贴，灵活转化为“特殊与差别待遇”，从而免于削减，使可利用空间更大。

1.化肥补贴。通过由政府定价，对生产企业和进口商进行差额补贴，并承担运输费用等，使农民可按化肥成本25%-40%购买。2013-2014财年预算7058亿卢比，为农业投入品补贴最大项目，约占47%左右。

2.电力和柴油补贴。电力补贴，对贫困农户，所有用电均免费，其他农民的农业用电免费，生活用电则享受一定的优惠。农民若购买灌溉柴油，其款项可在产品出售后获得支付。此两项约占农业投入品类18%。

3.灌溉补贴。印度水资源短缺，且时空分布不均。为合理有效利用水资源，加大对农业灌溉设施建设补贴力度，发展微喷、滴灌、渗灌等节水农业，鼓励农户参与管理。此项约占农业投入补贴总额的15%。

4.良种及其它补贴。良种补贴，主要包括水稻、棉花、豆类和玉米等。农机购置补贴，同时采用规定的补贴率和补贴上限。一般补贴率为购买成本的25%，补贴上限则因农机具类型而有所不同。此外还有农药补贴等，综合约占农业投入品补贴的20%左右。

（三）农业信贷和保险支持

印度为发展农村信贷业，1980年对八家商业银行实施国有化，开设农村分支机构，对农民提供信贷服务。另创立地区农村银行，专门为贫困农户提供信贷支持，并建立相应监管、保险和间接支持体系。农业保险方面，1985年实施综合农作物保险项目（CCIS），1999年则以国家农业保险计划（NAIS）替代，由印度综合保险公司（GIC）管理，乡村金融机构进行具体操作，通常补贴与农业信贷联系一起。

1.农业贷款利息补贴计划。一是短期信贷，期限15个月内。一般为农民购买生产资料，如化肥、种子和农药等。无需抵押，利率优惠10%。二是中期信贷，期限5年内，主要用于改善农业生产条件，利率更低。三是长期信贷，期限5年以上，大都为基本农田保护和电气化建设。印度2014-2015财年预算8万亿卢比，政府提供2%贴息以及3%按时偿款奖励金。

2.保险支持计划。承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。不同地区的保险费不尽相同，农民可得到政府10%补贴支持。2013年印度推出互联网服务，便于偏远地区的农户参保。

（四）一般服务支持政策

政府一般服务支持，属于“绿箱”补贴项目，无须消减。印度政府制定的一系列相关农业支持政策，主要体现在以下几个方面：

1.农业科研和推广开发。自60年代“绿色革命”以来，建立了从中央到地方的农业科研推广网络。1995年加入WTO，大力发展良种培育、遗传和生物工程等技术。21世纪第二次绿色革命，作为计算机软件大国，设立农业网站、呼叫中心及视频频道等，为农民提供免费技术咨询和信息服务，助推农业现代化进程。

2.农业基础设施建设与维护。包括加速灌溉计划、农村道路和桥梁、水源供给与电气化、农村住宅、通讯和计算机网络等。资金由中央和各邦政府承担，夯实农业发展基础，促进了农业和农村的发展。

3.农村综合发展和扶贫开发计划。前者旨在通过发展种植业、畜牧业、农村工业、商业和服务业，提供更多就业机会。后者有农村就业计划，妇女儿童发展计划，自营职业培训以及干旱地区发展计划等。endprint

4.支持农业合作社的发展。包括奶业合作社、农业信用合作社、销售合作社、加工和仓储合作社、耕种合作社和渔业合作社等。政府提供组织培训和贷款支持，并帮助开展生产、销售和加工活动。

综上所述，印度农业补贴政策既有积极效应，也存在一定的消极影响。印度农业财政补贴的积极效应主要体现在：一是农产品产量大幅增长，实现自给有余；二是提升农业生产者和消费者的福利水平；三是促进农业转型升级，向多元化和现代化发展。当然印度农业财政补贴也有一些消极影响：一方面高水平的农业补贴，使得财政负担增加，此外缓冲库存储备较大，增加储备费用等；另一方面，化肥使用过度，土壤质量和生态环境恶化；电力补贴导致电力浪费，灌溉支持使地下水枯竭，土壤盐碱化等，一定程度影响农业的可持续发展。

二、我国农业补贴制度及与印度的比较

客观评价印度农业财政补贴政策及其效应，乃是我国借鉴的前提条件。我国现阶段农业补贴政策较多，但由于国情特殊，构建结构合理且简便明确的农业补贴体系尚面临诸多困难。中印农业有诸多类同之处，但农业补贴政策的制定和实施，却存在较明显的差别（表1）。主要有以下几个方面：

（一）农业支持体系和水平

1.实施时间。印度从独立后一直补贴农业，1965年实施多种支持政策，不断调整而完善。而我国农业补贴政策实施较晚，大部分出台于2002 年之后，由于时间短，尚处于探索阶段。据中印1966-2005年农产品价格数据比较，印度绝大部分农产品价格，调整频率均慢于中国，反映其补贴政策长期而稳定。

2.目标体系。印度农业补贴政策，已历经四个阶段：全面发展农业（1947-1965）、绿色革命（1966-1990）、市场化改革（1991-2003）和第二次绿色革命（2004-至今）。每个阶段均有明确之政策目标，在WTO框架内，形成一套相对完善的补贴体系。而我国补贴政策的制定，大多依赖政府的农业经济政策，政策目标短期化，具有一定的应急性，缺乏稳定和前瞻，没有形成合理的制度体系。

3.支持力度水平。近年我国农业支持力度不断加大，但总体水平仍然不足。2012年，印度中央财政对粮食和投入品补贴两项，已占全年财政支出的8.7%，占GDP比重的2.3%，远高于欧美发达国家。而2013年，我国四项补贴总额为2000亿元，仅占全年财政支出的1.5%。占GDP比重更小，低于一般发展中国家水平。

（二）生产者支持比较

1.覆盖范围。印度“黄箱”价格支持自成体系，几乎涵盖所有农作物、园艺和易腐烂农产品。我国最低收购价政策只限于稻谷、小麦和玉米3种，覆盖品种和范围都远不及印度，且各省补贴标准、品种和依据等差异较大。在目标价格补贴制度上，2014年方启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点。

2.补贴对象和环节。印度“黄箱”补贴，重点保护生产者利益，同时兼顾消费者，提升了二者的福利水平。而我国的补贴支持对象，向生产者补贴少，对中间流通环节偏多。种粮农户获得的补贴相对较少，不利于提高其生产积极性。

3.特殊与差别待遇。印度灵活利用《农业协定》给予发展中国家的“特殊与差别待遇”，将化肥、农药、良种、电力等大部分非特定产品投入支持，转化而免于削减，使10%允许空间更大。我国则放弃使用“特殊与差别待遇”，承诺“黄箱”不超农业产值8.5%，实则仅1.4%左右。

4.农业保险补贴。印度从1942年开始研究农业保险项目，由CCIS到NAIS，再到FITS试点，承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。我国起步于2007年，目前保费补贴种类只有15种。补贴形式和“联动补贴”机制等方面，尚存在不少问题，仍需进一步探索完善。

（三）一般服务支持比较

1.“绿箱”补贴结构。我国补贴结构不合理，主要为一般性政府支出和粮食安全储备。尤其后者，由于远超联和国17-18%储备标准，占用资金过多，影响其它投入。印度本世纪初也有同样问题，但从2004年开始逐步降低，目前趋于合理水平。一般服务支持，主要集中在农业科研与基础建设两个方面。

2.农业基础建设。我国农业基础设施薄弱，抗自然风险的能力较差。但资金投入比重偏低，且主要用于大中型水利建设。其它农业基础建设，还需地方配套资金。而印度此项投入则排“绿箱”前两位，全部由各邦和中央财政负担。“十二五”期间预算10000亿卢比以上，约占GDP比重8.5%。

3.农业科技研发与推广。我国农业科研及推广资金极少，仅占“绿箱”比重1%左右，农业科技贡献率为35%。而印度投入比例达20%以上，科技贡献率为80%，比我国高出一倍以上。

（四）农产品市场保护和导向比较

1.农产品出口。WTO《农业协定》对发展中国家的出口补贴规定，印度充分加以运用，除出口农产品免税外，还对本国的园艺产品如蔬菜、水果及花卉等，进行运费补贴。而我国在出口方面，则承诺所有农产品均不给予补贴。

2.农产品进口。印度实行高约束性关税，对本国市场或产业有较大影响的农产品关税，提升至WTO所允许最高水平。我国农产品进口，则对一般农产品采取单一关税管理，关税水平大幅降低。另外，还裁除与WTO不符的非关税措施。

我国农业补贴政策的问题主要表现在农业补贴实施较晚，政策目标短期化；覆盖不广，总体支持力度不足；补贴结构不合理，形式种类较少；没有充分利用WTO空间，国内地域性差异大等。另外还有立法缺失和管理体制的问题，导致农业补贴效益低下，制约农业可持续发展。

三、印度农业补贴制度对我国的启示

印度农业补贴制度，保障粮食安全，促进农业转型升级，同时也加重财政负担，一定程度制约了农业的可持续发展。中印同为发展中的农业大国，结合我国实际，以下几个方面应值得借鉴。

（一）建立长期稳定的农业补贴机制，立法保障实施endprint

印度经验表明，支持与保护农业，除长期的良好政策环境外，更重要是稳定的财政资金支持。我国农业基础薄弱，技术应用滞后，且自然灾害频发。在当前以工促农的新阶段，我国经济持续增长，应适度加大对农业的财政补贴规模，促使农民增收和农业同步发展。

我国的农业补贴政策，缺少长期规划安排，具一定程度的随意性。原由在于农业补贴法律不健全，《农业法》、《农技推广法》和《农机促进法》等，原则且笼统。其它涉及农业补贴的法规，基本以各部门《通知》或《意见》形式，缺乏权威严肃性。我国应效仿世界发达国家，加快农业补贴和农业保险的立法建设。在项目分类、资金预算、申请、管理及分配实施等方面，详尽立法，建立长期稳定的补贴机制。

（二）加大一般服务支持力度，优化“绿箱”补贴结构

农业一般服务支持，会改善农村基础设施，促进农业科研及应用，带来本国农业的长期稳定发展。同时可减轻市场扭曲，避免国际贸易摩擦，形成一种良性循环，推动农业转型及现代化进程。

我国农业需补贴的领域较多，需优化“绿箱”结构，提高资金使用效益。在保证必要粮食储备资金的前提下，一是向农业基础设施建设倾斜，我国农业基础设施较差，抗自然灾害能力不高。可借鉴印度经验，全部由省级和中央财政负担。二是增加农业科技及教育投入。使农业科技转化为现实生产力，由资源粗放型向科技集约型转变。三是农业资源休养和生态保护。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理等。

（三）以价格支持和挂钩补贴为主，充分利用“黄箱”空间

应把“黄箱”价格支持，作为我国粮食安全的重要战略。对粮棉油等大宗农作物，建立灵敏高效的价格支持体系。除粮食主产区的稻谷、小麦和玉米最低收购价外，对其它农产品，应逐步建立目标价格制度。在市场价格过高时，补贴低收入消费者；市场价低于目标价格时，按差价补贴生产者，保证农民收益。鉴于对生产贸易的一定扭曲，应合理确定支持水平，防止与国际市场背离。

鉴于我国尚不具备全面实施脱钩直补的条件，应建立完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。一方面完善对良种、农资及农机等专项补贴制度，注重由流通环节转向生产者。另一方面，采取“亲环境”的投入品补贴政策，如土壤有机质提升、测土配方和节水灌溉等。契约式机制，引导与农业资源节约、环境保护及食品安全结合。保护生态，促进农业可持续发展。

（四）继续完善农业保险制度，推进市场化导向

相比纯粹商业保险，农业保险具鲜明政策性和非营利性。印度完善的农业保险制度，已成支持农业一项重要举措。我国自2007年始，目前险种涉及种植、养殖及农机等15种，整体广度和深度不及。

我国应进一步加大农业保险支持的力度，增加种类范围，提高中央和省级财政补贴比例。逐步减少产粮大县县级保费补贴，给予家庭农场更多支持。提高稻谷、小麦、玉米保险覆盖和保障水平，扩大畜产品及森林保险范围区域。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政以奖代补予以支持。对农业保险机构，由国家补贴经管费用。免征税赋，建立再保险制度。

（五）支持农业合作社，加快农业组织化进程

我国的小农分散经营模式，难以形成规模化生产。生产和需求脱节，利益得不到保障。这方面可借鉴印度的经验，对农业合作组织，政府不但政策倾斜，还要赋予资金和法律支持。另外鼓励和支持农业合作社之间的交流与协作，进一步推动合作联社的发展。

参考文献：

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[4]张勇.完善我国农业补贴制度的思考[J].金融与经济， 2013（2）：41-44.

财政教育支出水平的国际比较 篇3

“百年大计, 教育为本”。教育发达程度、教育投入水平常常是衡量一个国家国民素质、文明程度、综合国力的重要标准和尺度。当今世界的竞争是知识和人才的竞争, 而归根到底是教育的竞争。世界各国都在为积极发展本国的教育事业, 不断探索和寻求适合本国国情的教育模式和体制, 教育支出在各国财政支出中占有举足轻重的地位。教育是集消费的排他性、一定竞争性、拥挤性和正外部效应等特征于一身的准公共产品。现代各国对教育的投资一般为市场与政府混合提供或政府采取全额免费或部分免费提供教育服务等形式。

近年来, 我国政府财政教育投入的大量增加有力地支持了各类教育事业的发展。但是, 由于我国是发展中国家, 人口多, 经济不发达, 财力也不充裕, 教育投入规模和教育发展水平与发达国家相比还存在较大差距。本文拟对世界部分国家财政教育支出情况进行比较和分析, 从中寻求可供我国借鉴的经验。

1 国际财政教育支出的现状

公共教育历来是各国政府的开支项目之一, 但财政对教育的大规模投入则是本世纪后半叶以后的事。其中的主要原因是: (1) 尽管教育在经济发展和经济增长中有极为重要的作用, 但它成为各国政府的共识则是在二战之后; (2) 本世纪前半叶发生的两次世界大战使世界主要国家财力耗尽, 客观上限制了国家财政对教育投入的增长; (3) 二战之后, 各国经济迅速发展, 财力的增加为政府扩大对教育的投入提供了基础; (4) 教育事业的飞速发展迫切需要财力的大量集中投入, 而教育的投资效益又具有间接、迟效、流动和外溢等特点, 因此绝非私人资本所愿意和所能承担的, 这也在客观上使政府成为教育的主要投资者。

自上个世纪60年代各国大规模增加对教育的投入以来, 教育经费的增长水平渐趋平稳, 世界教育经费占国民财富的比重 (表1) 保持了相对的稳定, 其主要原因是:随着财政对教育的投入大规模增长, 公共教育经费的绝对规模已经达到了空前的程度, 而要使这一庞大的绝对规模达到较大增幅的相对增长则绝非易事。

说明: (1) 1950-1980年数据根据G N P计算, 1995-2004年数据根据G D P计算; (2) 德国1950-1980年数据为原联邦德国数据, 俄罗斯1950-1980年数据为原苏联数据; (3) 资料来源:根据O EC D, Education at a G lance 2008第237页, 李福增等《人才与经济发展》第35页。美国等世界主要发达国家持续保持对教育的较大投入, 以美国为例 (见图1) , 二战结束以来, 一直保持着较高的教育支出比例, 并通过了一系列法律, 保障教育支出的实施。说明: (1) 按2000年的美元不变价格计算; (2) 资料来源:O ffice o M anagem ent and B udget, B udget of the U nited States G overnm ent Fiscal Year 2009

在世界主要发达国家持续保持对教育的较大投入的同时, 一些中等收入国家和地区, 更以空前的规模增加财政对教育的投入。在这些新兴工业化国家 (N IC s) 中, 教育经费占财政预算支出的比重达到20%左右, 有的甚至超过25%, 普遍高于发达国家15%左右的水平。

韩国1948年的教育预算仅占政府的8.9%, 到1980年这一比重提高到18.9%。1962到1986年间教育预算占政府预算的比重平均为16.8%, 仅次于国防预算。

台湾地区高度重视对教育的投资, 1952年教育经费占预算总支出的24.8%, 1980年此比重仍保持在25.02%。

香港地区在港英政府统治期间, 尽管实行“不干预主义”财政政策, 但对教育实行大规模的干预, 1970年代教育经费占预算支出的比重一度达到22%, 在1980年代, 这一比重仍然保持在15%到20%左右。香港回归之后, 特区政府继续大力投入教育, 教育经费占政府支出的比重平均在20%以上 (图2) 。

资料来源:沈祖良, 陈继勇:《南朝鲜、台湾、香港、新加坡经济述评》;香港特区政府《香港年报 (1997-2006) 》。

近年来, 世界各发展中国家都在积极发展本国的教育事业。1975-1990年, 在发展中国家成年人口中, 至少接受过某种高等教育的人数增长了大约2.5倍。1995年, 发展中国家有4700多万名学生在高等院校学习, 而1980年仅为2800万人。

1976年后, 印度高等教育财政经费的主要拨付机构“大学拨款委员会” (U G C) 向所有的高等院校提供经费。U G C重点向15所中央大学及附属学院以及42所达到大学档次的研究院大量拨款;对U G C认可的167所地方大学中达到拨款标准的116所地方大学, 有U G C和地方财政联合拨款。U G C的拨款用于学校的新建、改建和扩建项目, 增添设备, 更新设施, 购买图书期刊等, 地方财政拨款用于学校的日常开支。

在墨西哥, 其联邦政府对高等教育除财政拨款外, 还实行普通拨款外的追加补贴政策, 确保高等学校教学和科研所需的资金, 加大对一些重点和特殊学科的资助力度。墨西哥政府在1995年、2000年和2004年的教育经费支出占G D P的比重分别达到了5.6%、5.5%和6.4%。

2 国际间财政教育支出水平比较

在理论界, 通常把教育支出占国内生产总值 (G D P) 的比重及财政教育支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。表1和图1分别展示了这两种指标在一些国家和地区的情况。需要说明的是, 由于各国财政制度设计不同和筹资模式不完全相同, 加之财政支出占G D P的比重也不相同, 财政教育支出占财政支出的比重在不同的国家之间的可比性会相对差一些。

通过对各国财政教育支出水平的对比分析, 可以得出如下的结论。

2.1 教育支出水平随着经济发展和社会进步而稳步提高是一个普遍的趋势。

经济增长是增进教育发展的基本前提和条件。几十年来, 随着经济发展, 财政支出逐步提高是一个普遍的趋势。同时, 发达国家的教育支出的总体水平也高于一般发展中国家的水平。

2.2 发达国家教育支出水平已经比较稳定。

从表1可以看出, 自二战以来, 发达国家教育支出占国民财富的比重比较稳定, 有些国家甚至出现了一定幅度的下降。比如, 德国从1970年的6.4%下降到2004年的5.2%。这主要是因为国民总财富增长较快的原因。

2.3 教育支出水平与经济发展水平并不存在着完全对应关系。

教育支出水平虽然受到经济发展水平和社会承受能力的制约, 但是在经济发展水平基本相同的国家, 教育支出水平也存在着明显的差异。比如, 1960到1980年代, 东亚的韩国、台湾、香港、新加坡等国家和地区的经济发展水平虽然相对较低, 但是教育支出水平却达到了发达国家的标准。一方面是由于这些国家受到儒家传统文化的影响, 更重要的是教育受到了政府的高度重视。

3 对我国财政教育支出水平的分析和比较

3.1 我国财政教育投入的进展

党的十七大指出, 教育是民族振兴的基石, 我国要优先发展教育, 建设人力资源强国。

我国教育财政投入这几年增长幅度很大。财政预算内教育支出的增长率大部分年份高于财政总支出的增长。2000—2005年, 财政支出的年平均增长率为16.4%, 财政性教育支出的年平均增长率为15.1%, 预算内教育支出同期增长率为17.6%。预算内教育支出占财政总支出的比重2000年为13.1%, 2005年为13.8%。这表明国家充分重视在以知识经济为主要特征的现代经济中, 教育正发挥着愈加重要的作用。

3.2 目前我国财政教育投入存在的主要问题

首先, 教育财政投入虽然增长很快, 但与教育发展的需要仍不相适应。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次提出“财政性教育经费占G N P的比重, 20世纪末达到4%”的战略发展目标。事实上, 4%的比例只是20世纪80年代发展中国家的平均水平。据1999年《世界科技发展报告》统计, 教育支出占G D P的比重, 世界平均水平为5.5%, 发达国家在6%以上。美国更是高达7.7%, 成为世界上教育经费支出最高的国家, 从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。另外, 韩国、加拿大等国家超过了6%, 甚至达到7%。在发展中国家, 教育支出占G D P的比重平均水平也有4%。而截至2006年, 我国财政性教育支出占G D P的比重仅为2.27%。

其次, 教育财政投入分配结构不合理。一方面, 高等、中等、初等三级教育分配不合理。而我国目前对高等教育投入的比重依然偏高, 对初、中等教育的投入严重不足, 教育财力在三级教育间的分配比例严重失调 (见表2) 。高等教育投入过高则挤占了部分中、小学教育经费, 其结果必然是既违背了公平, 又损害了效率。

资料来源:钟泽胜, 《中国教育财政投入政策研究》, 载《山东社会科学》, 2008年第1期

另一方面, 地区间教育投入分配结构不合理。东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显;城乡之间教育的投入存在明显差距, 尤其是基础教育。缺乏合理的分配结构, 即使教育投资的数额比较充裕, 不仅不能有效促进经济社会发展, 反而会成为经济社会发展的阻力。

3.3 从比较的角度看, 我国财政对教育的投入应有适当的增加

我国作为世界上最大的发展中国家, 其财政对教育的投入面临着巨大的压力, 这种压力分别来自一下两个方面:

一方面, 历史上对教育投入的欠账太多, 正当世界主要国家大量增加财政对教育的投入之际, 我国财政对教育投入始终在低水平上徘徊, 这对目前的国家财政带来了压力。

另一方面, 目前财政对教育的投入仍然偏少。总之, 不论是在全球范围内, 还是在亚太地区;不论是在过去, 还是在现在, 在各国政府对教育投入的竞争中, 我国处于劣势。参照有关国家的历史发展水平, 我国教育经费应占到年度财政支出的15%左右, 财政对教育的投入额宜占到G D P的4%左右, 才是一个合理的状态。

3.4 从各国实践看, 财政对教育的投入需要完善的法规和灵活的机制

根据各国在教育财政投入上的实践经验来看, 制定、完善和严格执行教育财政法规应当是我国加强教育财政投入的重要基础, 使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依, 责任明确, 推进教育财政决策的民主化、法制化。

比较财政 篇4

【摘要】本文首先梳理和总结了西方主要发达国家和我国的财政科技投入评估体系,然后对中外财政科技投入绩效的评估体系进行了比较分析,并在此基础上对改善我国财政科技投入绩效评估提出了相关建议。

【关键词】财政科技投入 绩效评估 评估体系

财政科技投入是保障科技水平的先决条件,我国财政每年投入大量资金直接资助或间接引导相关科技项目的开展,对财政科技投入绩效评估的研究也就成为一个值得关注和探索的问题。

发达国家的财政科技投入因其经济社会发展状况、科技发展水平和科技发展战略不同,表现在投入的领域、方式、方向和结构上也具有各自不同的特点,对于财政科技投入绩效的评估体系和评估方法也有自身的特点。相比之下,我国财政科技投入绩效评估起步较晚,至今尚未形成规范的体系,目前还处于初级阶段。本文通过对中外财政科技投入评估体系进行了比较,以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。

一、发达国家的财政科技投入评估体系

20世纪中期开始,一些西方国家将绩效评估逐步应用于财政支出管理,西方发达国家对财政科技投入已经建立了较为完善的绩效评估制度。

1、美国的财政科技投入绩效评估体系

美国是世界上最早实施科技评估工作的国家,始于20世纪20年代。经过多年的发展,美国的科技评估已是制度性、经常性的工作,并建立了科技评估支持系统。财政科技投入绩效评估作为科技评估系统的一个分支,其完善的评估机制以及严谨的评估形式和内容,影响了众多国家,同样也值得我们借鉴。

美国国会于1993年1月通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA),该法案是美国财政科技投入及政府部门绩效评价的重要法律依据。同时,根据该法案的规定,美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会,负责法案的监督和实施。

美国国家科学基金会(NSF)成立于20世纪50年代初,是专门负责推进美国科学和工程事业的一个部门。NSF对其资助项目绩效评估的模式和方法,可以作为美国财政科技投入绩效评估的一个突出典范。20世纪70年代,NSF就开展了基础研究及其影响力的评估方法研究。在《政府绩效与结果法案》的框架下,NSF重新整合、规范了评估工作,扩大了绩效评估的范围,使评估指标和方法更为灵活多样。

根据《政府绩效与结果法案》,NSF要在规定时间内提交绩效报告。绩效报告不是对单个资助项目的结果进行评估,而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合评估,以展示其整体绩效水平。

NSF将项目绩效评估指标分为三类:资助结果、内部管理和投资过程。对反映资助结果的绩效目标评估多采用定性指标,而对反映内部管理和投资过程的绩效目标评估则尽可能采用定量指标。

为了在《政府绩效与结果法案》的框架下更好地开展绩效评估,NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。实施《政府绩效与结果法案》之后,NSF要求结题报告提供详细的内容,并进入由NSF维护的网络系统,便于快捷查询。NSF的评估数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。中心数据库主要有项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等;独立的专项数据库主要有科学出版物、新闻发布会、专家委员会和顾问委员会独立评价系统、项目学科年度报告、全委员会年度报告及内部数据库等。必要时,NSF还利用其外部建立与维护的合同数据库。这些信息资源,为NSF有效开展制度化的绩效评估活动提供了保障。

为更好地对绩效评估进行监督,NSF加强了外部专家委员会的职能:除了继续监督同行评议过程之外,还把各资助项目评估结论作为工作重点。

2、澳大利亚的财政科技投入绩效评估体系

澳大利亚是较早实施项目绩效评估的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施财政科技投入的绩效评估试点工作;1993年开始全面推行财政科技投入绩效评估;1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效评估。

(1)澳大利亚财政科技投入绩效评估的内容和步骤。澳大利亚的财政科技投入绩效评估主要包括三方面

内容:适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。澳大利亚对财政科技投入的绩效评估贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为:进行项目分析,确定评估重点;找出评估需要解决的主要问题,确定评估项目和战略;收集、分析评估资料;起草、发布评估报告;回顾绩效评估;充分利用评估结论。

(2)澳大利亚财政科技投入绩效评估的管理。绩效评估成功的关键在于对评估工作的管理。澳大利亚对财政科技投入绩效评估的管理主要包括对评估的组织、实施、控制、检查以及对评估结论的应用。从组织结构上看,评估的管理组织包括评估指导委员会、项目评估的管理者(负责评估项目的制定和具体的组织实施)和评估工作小组。

项目绩效评估活动的监督管理体现在项目绩效评估的整个过程中。有些部门建立了监管委员会,在监管委员会的监督下,评估小组按规定程序工作,保证评估的管理者及其小组成员尽职尽责,以达到评估的目的,实现评估的功能。

评估管理的关键是对整个绩效评估过程的控制。澳大利亚对项目绩效评估过程的控制是根据评估的规模和复杂程度而定的。如评估小组定期召开会议,分析评估进展情况,为评估工作建立定期检查机制。为保证财政科技投入绩效评估的质量,澳大利亚政府设立了评估的质量标准体系。

3、其他一些发达国家和地区财政科技投入绩效评估体系

欧盟以公共资金支持研发计划的时间较早,可追溯到20世纪70年代末期,而绩效评估的施行则始于20世纪80年代初期,主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效评估,基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进的。1996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案,要求开展系统性的绩效评估。其目标是促进各个计划项目的有效完成,并通过评估结果,反馈到欧盟的决策层次,以提升未来计划项目的执行成就并引导未来研究项目的方向。欧盟着重于以下五个方面的评估内容:计划筛选的程序、计划管理、计划的一般特色、计划的产出和成果的扩散利用。其基本特点是立足于从组织内部改进管理,不强调预算的重新分配。日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策评估研究会,制定了《科学技术基本法》、《科学技术基本项目》等大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上,各省厅制定了年度《科学技术重点指针》,严格制定年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评估体制和预算监督机制。项目一旦确定,它的每一笔开支必须按预算执行,如需调整,须经政府主管部门的同意。2001年11月,日本政府又公布了《国家研发评估实施方针》,要求对项目进展情况定期检查,发现问题要及时提出调整意见,供下年度制定预算时参考。经费由项目执行单位负责管理,执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评估外,国家还设有专门的国家审计员制度,以监管科技经费。

二、我国财政科技投入评估体系的现状

我国的科技投入产出绩效评估起步于90年代初。1993年,国家科委开始将科技绩效评估手段引入科技宏观管理环节,作为国家重大科技管理的突破口;1997年,在原国家科技经济发展研究中心的基础上组建了国家科技评估中心;1998年,国家科技部决定对国家重点新产品计划的立项进行评估试点,并在选择了北京、上海、天津等七个省进行试点后,在全国各地相继成立了科技评估机构。

2001年1月,国务院下发了《科技评估、R&D项目招标投标工作资格认定暂行办法》,2001年6月正式出版了我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》,作为国家《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件。《规范》不仅进一步明确了科技评估的定义,而且还明确地规定了科技评估所应遵循的原则和基本职业道德,同时对科技评估的类型、范围、评估程序、评估关键环节、评估方法、组织管理、机构和人员,以及所涉及各方的权利、义务及责任作了明确规定。

随着我国公共财政体制框架的建立,以及各项财政制度改革的推进,建立财政支出绩效评估制度成为财政支出管理工作的必然要求。财政资金绩效评估工作已成为规范财政支出、提高资金使用效益的有效手段,受到各级财政部门的重视。

2002年,财政部颁发了《中央本级项目支出预算管理办法》(试行),其中明确规定要对财政预算安排的项目(计划)的实施过程及完成结果进行绩效评估,并将项目绩效评估的结果作为以后安排财政预算的依据。

2003年,财政部印发了《中央级教科文部门项目绩效评估管理试行办法》,并结合教科文部门的实际情况,制定了《中央级教科文部门项目绩效评估规范》,对如何进行财政科技投入评估作出了明确规定。部分省市财政部门也颁发了项目绩效评估的管理办法,并在办法的指导下开展了财政科技投入绩效评估的试点工作。目前,我国财政科技投入评估的主体包括政府下属预算独立的科技评估机构和政府部门内部的科技投入绩效评估。按科技活动的管理过程,具体的评估一般可分为事先评估、事中评估和事后评估:事先评估是在科技活动实施前对实施该项活动的必要性和可行性所进行的评估;事中评估是在科技活动实施过程中对该项活动是否按照预定的目标、计划执行,并对未来的发展态势所进行的评估;事后评估是在科技活动完成后对科技活动的目标实现情况以及科技活动的水平、效果和影响所进行的评估。

具体而言,科技评估工作的对象和范围主要有:科技政策的研究、制定和效果;科技计划的执行情况与运营绩效;财政科技投入的前期立项、中期实施、后期效果;科技机构的综合实力和运营绩效;科技成果的技术水平、经济效益;区域或产业科技进步与运营绩效;企业和其他社会组织的科技投资行为及运营绩效;科技人才资源;其他与科技工作有关的活动。

三、中外财政科技投入绩效评估的比较

比较分析国外几个发达国家开展财政科技投入绩效评估的现状,不难发现,其在评估主体、评估程序方面具有如下的共同点。

1、评估主体

国外发达国家基本上建立了完善的、全国性的财政科技投入绩效评估体系。各国广泛采用三层次评估体系,中央政府、地方政府部门、独立的科技评估机构共同开展财政科技投入绩效评估工作,并通过立法形式,运用制度予以推行。

2、评估机构的独立性

发达国家在政府主导下进行财政科技投入绩效评估的过程中,非常注重评估机构的独立性。一方面,政府部门下属的评估机构实行独立预算,由中央政府直接拨款;另一方面,政府积极鼓励和支持社会独立的评估机构建立。

3、评估程序

国外开展财政科技投入绩效评估的基本程序一般是评估准备(设立专家委员会)、评估设计、信息获取、评估分析与综合、撰写并提交评估报告。其中,专家组进行同行评议是各国开展财政科技投入绩效评估的主要方式,同时也增加了定量评估方法的使用。

相比之下,我国财政科技投入绩效评估还存在很多问题,集中体现在以下几个方面:没有形成完善的评估体系;没有形成科技评估的专业队伍;科技评估程序方法还不够规范,评估范围偏小;缺乏科学高效的绩效评估工具;科技评估的结论缺乏权威性,有些评估流于形式等。

四、加强和改进我国财政科技投入绩效评估工作的建议

1、建立健全财政科技投入绩效评估的相关法规政策

制度建设是财政科技投入绩效评估健康发展的基本保障条件。我国的财政科技投入绩效评估目前还没有建立完善的制度和法律,虽出台了项目绩效评估管理办法和规范,但对绩效评估过程的监督检查及绩效信息管理等制度和法律仍需进一步加强。应该借鉴发达国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国财政科技投入绩效评估走上制度化、规范化道路。

2、进一步完善科技投入和产出绩效的评估机制

第一,除考虑科技投入和产出的经济效益指标或财务指标外,还必须将生态效益指标和社会效益指标加入到科技投入和产出绩效评价的框架中来,切实关注科技创新对生活质量、资源节约、环境优化及社会和谐的正面与负面影响效应。第二,应当动态地看待科技投入的投资回报率。要着眼于长远的效益而不能局限于近期的收益,更不能以当年的产投比来作为衡量科技投资回报率的唯一依据。因为科技投入往往具有投入量大、风险性较高、研究成果转化到实际应用的时间较长等特点,而科技产出则大多具有后发效应、衍生效应、溢出效应等特征。第三,要关注某些评估指标的内部差异性。如专利包括发明专利、实用新型专利和外观设计专利三类,其科技含量依次递减,对产出绩效的贡献程度也有所差异,故在定量评估中的权重赋值也应考虑

到其内部差异性。

3、建立相对完备、权威的财政科技投入绩效评估数据库

要想实现全面、客观、公正、准确的科技绩效评估,必须具有相应完备、详实的权威数据支撑。我国目前没有建立支出效益评价信息采集体系,与各类支出效益相关的数据资料十分匮乏,评价所需的公正合理的标准值很难确定。因此,要借鉴国外数据收集、处理、分析和利用的经验,逐步建立适合财政支出效益评价所需的信息采集体系。一是选定不同行业、不同类型的财政支出项目评价工作初始数据源,做好数据信息的分类管理;二是制定各类财政支出效益评价的分类标准,扩大评价数据信息收集范围,推动社会公众信息指标和标准的研究制定工作;三是改进评价数据信息采集方法,重点收集大中型财政支出项目从立项决策、项目实施到生产经营等的各类技术经济指标和数据资料,确保评价数据信息采集的有效运转;四是开发评价数据处理软件,促进提高数据处理效率;五是运用评价数据信息研究测算综合评价和行业评价标准值。

4、建立财政科技投入绩效评估信息反馈机制和绩效报告公开制度

具有影响力的绩效评估结果对项目承担单位和管理部门具有重大的激励作用和监督作用。我国应建立绩效报告公开制度,通过将评估结果与被评估对象的信息进行反馈,发现项目实施和管理中存在的问题,最终提高承担单位的项目实施能力和管理水平。

因此,对于财政科技投入绩效评估最终形成的结论,如不涉及保密内容,建议在一定范围内加以公开,并通过报刊、电视、网络等传播媒体及时地告知公众,加强公众对科技管理工作的了解和监督,最大限度地发挥财政科技投入绩效评估的作用。

5、建立跨部门合作机制,成立综合绩效评估部门

财政科技投入绩效评价工作所需要的数据来自各个不同的政府部门,开展此项工作离不开各部门的协同合作。应加强政府各部门科技管理职能的协调,财政部、科技部、教育部、发改委等各个部门间宜建立联席会议制度,定期协商与沟通各个部门科技投入的主要领域、支持重点、重大成果以及各个部门科技计划的衔接问题。应对某些分散在各部门内部的统计数据进行整合,设立新的统计指标,为科学评价财政科技投入绩效提供必要的支持。

财政科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识,必须在制定和不断完善相关评价制度的前提下,配备专业的绩效评价队伍,给予充分的人力资源保障。这种专门的评估组织应由高素质的政府工作人员和专业的评估人员共同负责。政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解,能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识;而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识,用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。

【参考文献】

[1] 邓向荣、刘乃辉、周密:中国政府科技投入绩效的考察报告

比较财政 篇5

关键词：政府间财政关系 财政体制 中美对比

中央与地方的财政关系， 是一国政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲， 美国属于联邦制，地方政府有较大的事权， 中央与地方间的关系较为松散， 中国属于共和制，政治上较为集中， 中央与地方间的关系较为紧密。本文主要以美国和中国为例，比较两国政府间财政关系的异同。

一、美国政府间财政关系

从理论意义上讲，联邦制国家中的地方政府具有相当大的相对独立性。把财政与联邦制结合在一起，表明各级地方财政也拥有相当大的相对独立性和财权上的自主性。

（一）美国联邦政府与地方政府的财政税收关系

1.立法和征管体系

美国的税制具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。美国的联邦税由美国财政部下设的国家税务局征收管理。地方税的征收由地方政府根据自己的特点和方便征收管理的需要设置管理机构。

2.各级政府的税种和比例

联邦税种与洲和地方税收结构也有很大差别。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其它税种。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。三是市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其它税种，以及其它规费。州和地方政府还能得到联邦政府的拨款，以满足支出的需要。同时，从以上税种划分可以看出美国各级政府间税种划分并不是绝对的。一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来， 地方税收入占税收总额的比例大致保持在40%左右。

（二）美国联邦政府与地方政府的财政支出关系

美国宪法第一条第八款规定，联邦政府有责任偿还债务并为合众国提供共同防务和一般福利。多年来，由于对一般福利理解较为广泛，因此宪法对联邦政府的支出规模没有限制。同时，各州在各自的法律中，对政府支出规模进行限制，地方政府支出的权利是由州政府授予的，但地方政府也有相当大的财政自主权。

联邦政府和地方政府的支出构成有很大差别。联邦政府的支出内容分为：国防支出；人力资源，包括教育、卫生、医疗、社会保障等；物力资源，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；债务的净利息；其他包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政等支出。州政府支出内容为：公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防等。

二、中国政府间财政关系

1994年的分税制财政体制创新，初步搭建了政府间财政关系的基本框架。中央与地方两套从上到下和从中到下的征管系统并存；中央财政对地方财政實行转移支付制度。

（一）中央与地方的分税制

在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融机构企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993 年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央地方共享税包括下列税种：增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。我国现行中央与地方共享税包括：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税和证券交易税。

（二）中国政府与地方政府的财政支出关系

中央和地方政府的职能主要分为四个部分：一是中央政府负责稳定经济的职能， 负责再分配政策的实施， 负责受益范围覆盖全国的公共产品和混合产品的提供， 负责全国性自然垄断行业的公共生产。二是中央政府负责对地方财政的调控， 如运用政府间的转移支付矫正各地方财政间的净收益， 保证各地方政府间共同的最低服务标准， 引导地方财政收支行为使之符合中央的偏好与政策。三是各级地方政府负责相应范围的地方公共产品及混合产品的提供， 负责地方性自然垄断行业的公共生产。四是中央政府与地方政府共同负责其受益范围既具全国性又有地方通过对2011年中国统计年鉴的观察和计算，地方财政支出压力较大，占全国财政支出的比重基本保持在70%以上，这说明地方政府承担的事权较大。

三、中美中央与地方财政税收关系比较

从分配理论来看， 中美两国在公共财政框架下对事权划分的原则等问题上有如下共识： 第一， 受益范围原则， 即以公共服务受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府职能的依据。第二， 效率原则， 即某项事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。第三， 事权与财权相统一原则， 即一级政府的事权与一级政府的财权相适应， 并使财政能力在各级政府间合理分配。

但从1994年分税制改革中央与地方财政税收关系的运行来看，也出现了一系列的问题，主要是：1）中央对财力集中越来越多，县乡财政日益困难。从我国的现状来看， 为了保证分税制改革自上而下地顺利推进， 中央确立了"统一领导， 分级管理"的原则， 税收立法权完全集中在全国人大手中， 地方人大基本上不能掌控涉税的立法权， 这一点与美国的分税制体制相比， 存在显著的差异。2）由于中央对地方的转移支付项目越来越多，并且分散在中央各部门，"跑部"和"跑局钱进"的情况越来越严重；3）事权、财权划分不清。在体制运行的过程中， 一方面， 省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度， 另一方面， 一些基本事权却有所下移， 县、乡两级政府仍要提供义务教育、区域内基础设施建设等多种地方性公共物品。4）转移支付模式不当， 转移支付力度不足。我国目前采取的主要形式为税收返还， 即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地区一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其自身存在的局限性也带来了例如抑制地方政府的发挥积极性、不利于节约支出和提高财政资金使用效率等问题。

参考文献：

[1]周天勇，中美中央与地方财政税收关系比较[J]，技术经济与管理研究，2006第1期

[2]贺竞择，中美财税关系比较及借鉴[J]，东北财经大学学报，2009年第3期

中外财政审计制度的比较研究 篇6

关键词：财政审计制度,比较研究,财政审计权

0 引言

国家审计活动总是在一定的制度框架下进行的。不同的审计制度决定着国家审计的管理体制、组织结构、权属划分、主客体关系、基本程序和法律地位。财政审计制度产生于公共财政受托责任关系的确立, 并随着社会政治经济的发展、责任关系以及国家公共行政模式的演变而发展变化, 呈现出不同的特性和内容, 演变出立法型、司法型、独立型和行政型四种财政审计制度模式。中国财政审计制度主体经历了由皇权到民权的转变, 贯穿制度变迁的主线是维护中央的集权统治。

林玲 (2006) [1]和余春华等 (2004) [2]等专家学者对英国、美国、加拿大、意大利、德国、日本、瑞典等国家公共财政审计的范围和内容做了研究, 他们提出的观点对于我国具有重要启示作用。本文主要考察中西方现行财政审计制度, 比较不同财政审计制度下审计的独立性和财政审计权, 分析财政审计制度变迁的主要途径和主要影响因素, 提炼出中国财政审计制度变迁的主线, 形成对财政审计制度变迁规律的初步认识和把握。

1 国外财政审计制度的历史考察

在现今世界上己建立审计监督制度的160个国家 (地区) , 财政审计制度一般可分为四种类型, 即立法型、司法型、独立型和行政型。立法型, 即财政监督权隶属于代议机关, 如英国、美国、加拿大等;司法型, 即财政监督权隶属于司法体系, 如法国、意大利、西班牙等;独立型, 即财政监督权独立于代议机关、司法和行政之外, 独立展开审计, 如德国和日本等;行政型, 即财政监督权隶属于政府, 如前苏联、中国、韩国等。

1.1 立法型财政审计制度———以英国为例

1983年, 英国议会通过了《国家审计法》。根据《国家审计法》的规定, 审计署隶属于议会, 独立于行政部门, 代表议会对政府进行监督, 向议会报告工作, 但议会并不干涉具体的审计工作。审计署的职责主要是“对各政府部门和其他公共机构进行财政审计, 并向议会报告财政资金使用的合法性与有效性。”[3]审计署对政府财政的审计, 主要包括财务审计和效益审计两种。

1.2 司法型财政审计制度———以法国为例

法国现行的审计法院是依据1985年颁布的《审计法院法》建立, 隶属于司法系统, 是独立于立法机构和内阁政府的一个司法机构。法国的审计法院主要是协助议会和政府监督公共财政资金执行情况。如发现不正常现象, 有权与有关部门进行讨论, 然后根据实际情况对公共会计做出处理决定。各级政府的决算、各部门的财务决算必须按时报送审计法院审查, 并负责向审计法院提供有关情况。审计法院负责每年向议会提交财政预算执行情况审查报告, 报告公共财政资金在执行过程中是否得到各部门忠实的执行, 有无违反的现象, 是否达到预期的目的。审计法院具有高度的独立性和权威性, 而且严格执法、对违法违规者处罚严厉是法国司法型公共财政审计制度的重要特征。[4]

1.3 独立型财政审计制度———以德国为例

根据《德意志联邦共和国基本法》和《联邦审计院法》, 联邦审计院是德国最高审计机关, 是最高联邦机构之一, 独立于立法、行政、司法之外, 是介于议会和政府之间的独立机构, 形成了人们常说的“第四种权力机构”。审计工作完全按照法律的规定进行, 审计机关独立决定审什么、怎么审, 独立作出审计结论, 不接受任何其它机关和个人的指令, 不受任何诉讼程序的限制, 可以随时进行审计。在法律规定的职责范围内, 协助联邦议会、参议院和政府做出决策。联邦审计院拥有公正无私的调查权, 但没有处理权。联邦审计院的一项特殊权利是向联邦议院、联邦参议院和各联邦部长提供咨询, 其中一项重要内容是参与公共财政预算, 即在预算编制之前参与财政政策的制定, 对各部门提出的预算建议发表意见。

1.4 行政型财政审计制度———以韩国为例

在韩国, 国家审计权归属国家行政权, 使审计具有了行政强制力。韩国的监查院审计, .被赋予了行政处理处罚权, 包括收缴违规违法资金, 决定暂缓拨款或停止拨款、罚款, 决定移送、查封等内容。在审计执法过程中往往将处理问题与追究个人的责任结合起来。这些情况都说明了韩国的监查院审计具有行政执法性的特征。同时审计作为一项独立的经济监督活动, 使其本身又具有了经济监督性。因此这种特殊的行政体制和经济制度使韩国的国家审计权具有行政执法和经济监督双重性质。

2 中国现行财政审计制度的考察

2.1 1983至1988年的起步阶段

这一阶段, 审计工作的基本方针是“边组建、边工作”和“抓重点、打基础”。由于审计法律法规不够健全和完善, 审计依据不够充分, 且被审计单位主要是下级政府的财政部门普遍缺乏自觉接受审计监督的意识, 财政审计工作遇到了很大阻力, 审计难、处理难一度成为困扰财政审计的突出问题。当时各级审计机关的财政审计工作, 主要是根据国家财政经济发展的需要, 配合和协助财政、税务、物价部门开展“税收、财务、物价大检查”。审计的主要目标是增加财政收入。

2.2 1989至1994年的全面推进阶段

1989年《中华人民共和国审计条例》颁布, 审计机关按照《条例》的规定, 大规模地开展了对下级政府财政收支的审计, 即“上审下”。自1990年开始, 财政审计实现了从试点到全面铺开, 从依托其他检查到独立行使监督职能的跨越, 彻底打开了对地方财政收支进行审计的局面。地方各级审计机关也普遍积累了一定的财政审计工作经验, 初步摸索出财政审计的基本工作思路。

2.3 1995年以后的预算执行审计阶段

1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施, 标志着我国财政审计工作进入了一个新的发展阶段。与审计条例相比, 审计法实现了两个突破:一是明确规定了审计署和地方各级审计机关在本级政府首长领导下, 对本级预算执行情况进行审计监督, 即“同级审”。自此建立起“同级审”和“上审下”相结合的财政审计监督制度, 使得财政审计成为国家财政管理机制中一个不可缺少的环节, 扩大了财政审计的领域, 增强了财政审计的力度。二是实行了“两个报告”制度, 即审计机关要向本级政府提出对本级预算执行和其他财政收支的审计结果报告, 国务院和县级以上地方人民政府每年要向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

目前, 我国已基本形成了以财政综合预算为主线, 财政部门具体组织预算执行情况审计为主导, 部门预算执行情况审计为基础, 其他财政收支审计为补充的预算执行审计工作体系。

3 中外财政审计制度比较与借鉴

从国外四种财政审计制度演进中, 我们归纳出影响财政审计制度变迁的主要因素有:一是社会思想, 即选择立法、司法和独立型财政审计制度的国家, 均受资产阶级启蒙思想家公共权力分权与制衡思想的影响, 都采取“三权分立”的政治体制;实行行政型财政审计制度的韩国、中国, 则受集权思想的影响。二是经济基础, 即财政审计制度作为上层建筑的一个重要组成部分, 其产生前提之一是私有制的建立, 其发展也取决于经济基础的发展变化。无论是以专制统治者为主导, 还是以社会公众为主导, 各国的财政审计制度都是作为解决对财政的不信任、控制财政、保证财政体系健康运行的一种手段出现的。三是公共受托责任, 即国家审计因公共受托责任关系确立而确立, 并随着社会政治经济的发展、责任关系的演变而发展变化, 最终也将随着公共受托责任关系的消亡而消亡。

3.1 审计独立性的比较

审计独立性, 是指国家审计机关及其工作人员在履行专业判断和发表审计意见时保持客观、公正的态度, 不依赖和屈从于内外压力和影响。审计是一项独立的、专属的经济监督活动, 必须由独立于被审计单位的专职机构和专职人员进行。立法型财政审计制度下, 审计机关依据法律赋予的权力独立行使审计权, 直接对代议机关负责, 向代议机关报告, 为代议机关提供服务。司法型财政审计制度下审计机关的权威性最强。审计机关以审计法院形式存在, 拥有司法权, 可以对财政违法行为及造成的损失进行审理和处罚, 因而具有最高的权威性。独立型财政审计制度超脱于立法、司法和行政三权之外, 保持中立地位, 在不受任何一方影响的前提下存在, 同时向代议机关和政府服务, 地位更超脱, 独立性更强, 利于客观公正地履行审计职权。行政型财政审计制度下, 审计机关是政府的一个职能部门, 根据政府赋予的职责权限实施审计, 并对政府负责。这种审计制度的本质是一种上级权力系统对下级权力系统的监督和管理—即审计机关代表更高层次的权力机关对公共财政进行监督和制约, 审计工作能够获得政府的支持, 但易受政府意志甚至官员个人意志的干扰, 独立性和权威性都比较弱。

无论采取哪种财政审计制度, 审计与被审计单位之间严重的信息不对称, 加上复杂的政治权力关系, 都会对审计推进政府落实公共受托责任带来很大障碍, 在一定程度上削弱审计制度运行的效率。

3.2 财政审计权比较

审计权是法律赋予审计机关在履行职责中能够行使的权力统称。财政审计权是审计机关在监督公 (下转第172页) (上接第249页) 共财政中能够行使的权力。在实行立法型公共财政审计制度的国家, 财政审计权与立法权相结合;在实行司法型公共财政审计制度的国家, 财政审计权与司法权结合;在实行独立型公共财政审计制度的国家, 财政审计权具有很强的独立性;而在实行行政型公共财政审计制度的国家, 财政审计权隶属于行政权。

财政审计权是一种有限的权力, 其首要的作用是以客观、独立和公正的立场去审查问题和揭露问题, 对公共资金使用责任进行检查、鉴定和评价;其次才是对审计查出问题的处理, 而处理权的予、权限大小以及如何行使, 最终是由国家治理结构决定的。S

【参考文献】

[1]林玲.法国审计法院和欧盟审计院的财政监公机制的比较及启示

[J].审计月刊, 2006 (1) :14-19.

[2]余春华, 王俊.我国与发达国家财政审计的比较研究[J].学习与实

践, 2004 (12) :25-28.

[3]曾庆勇.各国审计结果公告制度比较研究[J].福州大学学报, 2008

[4]李倩.借鉴法国审计机制提高我国审计独立性[J].商场现代化

参考文献

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[3]曾庆勇.各国审计结果公告制度比较研究[J].福州大学学报, 2008 (1) :43-49.

比较财政 篇7

多年来, 我国财政学界已经感觉到中西方财政运行的趋同性。它们都以市场经济作为财政运行的经济基础, 公共财政是中西方共同认同的财政模式。它们都将财政政策作为熨平经济波动、稳定经济运行的宏观经济政策工具, 所使用的财政政策工具也大致相同。它们都将税收作为主要的财政收入手段, 公债、收费、基金和罚没等收入形式也并存于财政收入行列, 有关收入原则、收入效应、收入决定等理论体系也高度雷同。公共服务、社会保障、财政补贴、国防安全、经济发展等是中西方财政共同的支出项目, 支出方式理论、支出效益理论、支出总量理论等均体现在中西方财政学者的教材或著作中。绩效预算、赤字预算、周期预算、中长期预算、复试预算、行动预算等都是中西方财政学者耳熟能详的国家预算术语。在我国财政学者关于财政体制或政府间财政关系的著述中, 也经常出现菜单理论、分权理论、俱乐部理论、“用脚投票”理论、公共物品层次理论等西方色彩浓厚的理论模型。西方学者经常使用的定量分析方法也频频出现在我国学者的财政学著作或教材中。规范性分析与实证性分析、横向分析与纵向分析、定性分析和定量分析、顺向分析和逆向分析等研究方法, 已经被中西方财政学者共同认可并被熟练地运用到分析过程。但是, 中国和西方发达国家毕竟有根本不同的制度环境, 毕竟有相差悬殊的发展水平, 毕竟有完全不同的文化传统, 毕竟有严重冲撞的价值观念, 因此, 反映在财政分配过程, 中西方财政在运行过程和运行结果上也有着迥异的差别。本书作者在其研究过程中, 关注了中西方财政运行的趋同性, 更关注双方在诸多领域存在的区别或差异。笔者认为这是本书将引起学界广泛关注的主要原因。

财政学界对中西方财政的比较研究还不够系统、深入, 研究动机和研究成果相对滞后于现实状态。研究的重点大多放在财政运行的局部或个别环节, 并未对整个财政运行机制进行系统、完整地比较研究。人们往往习惯性地站在就财政论财政的狭义研究视角, 并未把中西方财政融入到各国不同的政治、经济和文化的大背景中去认识。人们还经常从具体的财政制度、财政政策、财政手段等较浅层面去研究中西方财政的异同, 但缺乏从社会制度、发展水平、价值观念等层面进行更为深入的探讨。人们更往往机械地甚至僵化地将中西方财政类型理解为计划型财政和市场型财政, 殊不知西方国家财政也有强烈的计划性, 中国财政的运行环境也越来越转变为市场经济。1992年我国确认将社会主义市场经济作为体制改革的总目标, 1998年我国又提出要构建公共财政的新模式。这两大变化必然会对中西方财政比较研究提出更高的要求。

国内学者从事中西方财政的比较研究工作, 公认最早的当属邓子基教授, 其在1987年主编的《比较财政学》是改革开放之后我国出版的第一本比较财政学教材。该书运用比较研究方法着重研究了社会主义国家和资本主义国家的财政理论与实践, 侧重点放在具体财政制度的比较上。之后, 姜维壮主编的《比较财政管理学》和《国际财政制度比较》研究重点主要是对各国财政实践活动的梳理和总结。平新乔1992年出版的《财政原理与比较财政制度》在讲述现代西方财政学基本原理的同时, 也用比较方法研究了不同国家的财政制度问题。张馨1993年在其博士论文基础之上修订出版的《财政·计划·市场———中西财政比较与借鉴》中, 也着重分析了我国与西方财政的差异, 既涉及理论, 也涉及具体制度的比较, 并在深入分析中西财政差异原因的基础之上, 指出西方财政学对我国财政经济实践的若干的借鉴意义。后张馨又于1997年出版了《比较财政学教程》 (第一版) , 2004年出版了该书的第二版, 无论在体系上, 还是在论述深度上, 都是一本较为成熟的比较财政学专著。从国内已有的比较财政学论著来看, 各学者所选择的研究对象主要是计划型财政和市场型财政。而市场经济改革目标的确立, 特别是1998年我国建立公共财政体制目标的提出, 必然会对中西方财政比较研究提出更高的要求。

在国外, 情况也大致如此。国外的中西方财政比较研究在很大程度上是作为比较经济学的一个分支发展起来的。由于比较经济学主要研究的是社会主义与资本主义经济体制的差异, 其着重点也在于计划经济与市场经济的不同上。马斯格雷夫的《财政制度》就是作为“比较经济学研究”丛书之一出版的。该丛书的目的是为了考察各种不同背景下经济制度的运行与经济事务的处理。马斯格雷夫在《自序》中说:“我也不提供许多国家间具体制度和政策的系统的比较, 这涉及大量的细节问题。相反, 我试图考察财政制度在经济生活的一些主要方面所具有的基本特征。”许多西方财政学家也发现, 即使是同样研究市场经济的财政学, 也可能有很大的不同。例如, 1998年布坎南和马斯格雷夫应邀在德国慕尼黑一所大学就财政理论进行了为期一周的辩论。这次辩论的内容已经于1999年出版《Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State》, 且中国财政经济出版社于2000年出版了该书中文译本《公共财政与公共选择:两种不同的财政观》。

由此可见, 国内外关于中西方财政的比较研究在系统性、完整性和与时俱进性等方面均有欠缺。因此, 引入新的研究视角, 开发新的研究方法, 建立新的认识体系, 构建新的研究框架, 是将中西方财政比较研究引向深入的必由之路。正是基于以上原因, 促使作者将硕士、博士论文均定位于中西方财政的比较研究方向, 寒来暑往, 始终在这条艰辛却颇具研究价值的道路上负重前行, 并终于有所收获。

内容简介

《中西方财政运行状态及运行机制的比较研究》一书共分为7章19节。

第1章的内容是沿着中西方各国社会经济的历史变迁这一脉络, 揭示中西方财政理论体系迥异的发展历程和当前相同市场经济条件下中西方财政理论出现的日益趋同。第2章通过数据比较当前中西方财政支出总量及结构上的运行状态, 反思导致中西方财政支出总量不同运行现状的深层原因, 分析我国目前财政支出结构不尽合理的原因, 并通过构建经济模型分析各项财政支出对经济增长的作用和贡献率, 探求我国财政支出的最优结构。第3章通过比较中西方各国宏观税负的数据和国内外学者的观点, 得出本书对我国宏观税负高低与否的评判, 阐述我国宏观税负不低这一结论得出的原因。明确我国宏观税负便于国际研究的口径, 通过构建税收与投资和经济增长的经济模型分析出当前我国宏观税负的最优区间和今后发展的合理空间。介绍西方国家税制结构的演变及最新发展趋势, 比较中西方税制结构的不同特点, 提出我国税制结构改革的主要思路。第4章比较中西方财政在促进社会公平方面的各自效应, 在总结我国近年来财政改进社会公平状况成果的同时也指出其差距, 特别是财政在促进起点公平和机会公平方面的差距, 指出需要借鉴西方发达国家的有益经验提升我国财政促进社会公平状况的能力。第5章从财政决策、管理和监督的财政运行先后顺序, 比较中西方国家财政运行机制的不同表现, 借鉴西方国家更符合公共财政要求的财政运行模式和做法, 提出我国财政运行机制进一步规范化、法制化的措施。第6章立足更广泛的社会经济背景, 分析中西方财政运行状态、运行机制上存在差异的根源, 并分析这些根源哪些是必然的、合理的、稳定的, 哪些是是暂时的、不合理的、有待变革的。第7章为结语, 总结了全书的研究路径, 指出了理论创新之处, 并总结出17个主要学术观点。

评价

本书丰富了我国公共财政理论——特别是其中的比较财政理论——的研究成果。从实践应用的角度上来讲, 本书从一个崭新的角度探讨了一个深层次的话题, 即中西方财政的理论及现实中存在的趋同与差异。特别是在揭示中西方财政运行现状及运行机制差异性根源时, 作者没有将视野仅仅局限在财政理论与实践的狭小空间, 而是立足于更为宽泛的社会经济、政治和文化背景来详细展开并深入探讨。这是本书的主要创新点。

当然, 科学研究没有终点, 对中西方财政的比较研究也远未到达理想的彼岸, 而且, 真正的研究者都有这样的体会, 某项研究往下深入一个层次, 遇到的困难或挑战肯定不止增加一倍。书中还有许多未能详细展开和深入探讨的地方, 例如我国财政支出结构如何能够在满足经济增长、社会稳定、国家安全、社会公平的前提上实现进一步的优化, 各项财政支出占全部财政支出的最佳比重到底为何, 能否分析出一个极具参考和调整价值的具体数值。再如西方各国的宏观税负水平对我国这样的社会制度和发展阶段来说是否真具有借鉴的可能, 能否开辟更全面、更适合我国国情的研究角度来分析我国宏观税负高低与否及其合理取值的问题。最后, 西方国家较为健全的财政运行机制背后有何深层次的经济、政治和文化背景, 我国如何根据自身情况有选择地将西方国家构建财政运行机制的经验本土化, 并真正把各项完善财政运行机制的措施落到实处。另外, 本书开展的是中西方财政比较研究, 但在研究过程中, 由于在很多经济指标和数据上国内外的统计口径不同或者是国内统计数据的匮乏和粗化, 以至没能做出技术性更强、更具说服力的比较研究。

参考文献

[1].邓子基.比较财政学[M].北京:中国财政经济出版社, 1987.

[2].武彦民.财政学[M].北京:中国财政经济出版社, 2004.

[3].平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海:上海三联书店, 1992年[4]蒋洪.财政学教程[M].上海:上海三联书店, 1996.

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[5].武彦民.公共财政论的理论缺陷[J].财经问题研究, 2001, (1) .

[6].青木昌彦.比较制度分析[M].上海:上海远东出版社, 2001.

[7].姚先国, 罗卫东.比较经济体制分析[M].杭州:浙江大学出版社, 1999.

[8].贾康.转轨时代的执著探索——贾康财经文萃[M].北京:中国财政经济出版社, 2003.

国际文化产业财政政策比较与借鉴 篇8

一、发达国家财政政策比较分析

(一) 美国模式:市场导向型—财政隐性支持

第一, 美国没有专门的文化产业管理机构和文化产业政策, 文化产业财政投入隐性且分散。美国政府对文化产业的直接投资很少, 但这并不表示美国政府的文化投入少, 因为美国政府对文化产业的投入大多是隐形的、间接的, 无法准确估算。例如, 占美国文化预算43%的社会捐赠背后, 是政府的免税政策。美国著名的“50 (c) (3) ”条款, 对向非营利文化机构的捐赠的个人和企业实行销售税和财产税的减免优惠, 甚至在其寄发宣传广告等邮件时也给予减免60%邮资的优惠。如果将美国政府每年为鼓励社会捐赠文化而减少的税收收入也列入文化投入, 大概有28亿到500亿美元的投入。这一数字十分庞大。第二, 美国文化产业的财政投入主要是投向非营利性文化领域。政府对非营利性质的文化艺术团体和公共电台、公共电视台免征所得税。美国文化产业的绝大部分是完全交给市场的, 服从“看不见的手”的指挥, 非营利性文化领域的范围不是很大, 主要包括大多数集中在中心城市的博物馆、国家公园、高雅艺术演出或创作团体、某些特殊部门 (宗教组织、专业组织、大学和学术团体等) 的出版社、行业协会、展览场馆等。美国对非营利性领域的投入主要是通过基金会如国家艺术基金会、国家人文基金会、博物馆和图书馆学会等组织发放, 非营利组织还享有国家税收减免的优惠政策。第三, 美国政府有选择有限度地进行财政资助。并非每一个文化部类都能在市场环境里自由发展, 美国政府会拿出一部分资金对很难自谋生路的文化产业进行资助。如1967年成立的公共广播公司就是美国政府促成的。美国的国家公园也基本完全靠国家养活。美国政府还常常对一些高雅艺术团体伸出援助之手, 但资助度非常有限, 通常只占其运营经费的5%左右。

(二) 西欧模式:政府主导型—财政显性支持

英法都是文化大国, 两国政府均投入巨资发展文化产业。第一, 都成立了管理文化产业的专门机构。英国文化媒体体育部掌握中央政府对文化领域投资的最大部分, 其管理领域涉及图书馆、博物馆和美术馆, 文化遗产保护, 旅游业、表演艺术、视觉艺术等。中间管理机构是地方政府及非政府公共文化执行机构, 即各类艺术委员会。这类非政府公共文化执行机构负责向政府提供政策咨询, 负责文化拨款的具体分配和评估, 协助政府制定并具体实施相关政策等。基层地方管理机构是地方董事会、各种行业联合组织, 如电影协会、旅游委员会、出版商协会和游戏开发商协会等。上述三级管理机构, 各自相互独立, 无垂直行政领导关系, 但通过制定和执行统一的文化政策, 逐级分配和使用文化经费, 相互紧密联系在一起。法国文化部包括3个直属部长办公厅的机构 (行政总检察署、新闻通讯处、历史委员会) 和10个司局 (行政总司, 发展和国际事务局, 法国档案司, 法国博物馆司, 建筑和文化遗产司, 图书和阅览司, 造型艺术局, 音乐、舞蹈、戏剧和演出司, 法语和法国语言总局及国家电影中心) 。其主要职能是制定文化政策和法规;编制年度文化预算并上报议会审批;管理和使用文化经费;保护文化遗产;领导和管理国家重点文化设施、文艺团体和艺术院校;促进艺术创作和文化普及等。第二, 财政直接投入大2011~2012财年, 英国政府文化预计投入达16.56亿英镑, 而法国文化部和其他政府部门均有文化预算, 光文化部预算2010年就达到29.21亿欧元。

英法两国财政政策也有不同之处:第一, 预算经费来源不同。英国文化预算除了政府自有资金外, 其中很重要的一部分就是英国彩票收入, 每年有一大批文化项目依赖彩票得以实现。英国国家彩票为文化创意产业设立了专门的基金———“美好事业”基金。从1994年起, 英国国家彩票每周为“美好事业”积累约3000万英镑的资金, 累计起来资金总额已高达280亿英镑。其中, 艺术、体育、遗产保护项目占基金比例都为18%。在伦敦奥运会的鼓舞和感召下, 英国政府为加大对文创产业的支持力度还规定, 自2012年4月至2013年3月, 将艺术、体育及遗产保护项目占“美好事业“基金的比例提升为20%。而法国文化预算则主要来自于法国政府的自有资金 (主要是税收收入) 。2013年法国文化通讯部的预算为74亿欧元。与英国不同的是, 法国除了文化部有文化预算外, 其他政府部门也有不菲的文化预算。2004年, 其他部门文化预算具体为法国国家教育部181630万欧元、国防部3020万欧元、司法部1800万欧元、体育部2000万欧元、总理事务总务部56360万欧元等。这点区别于英国。第二, 文化管理方式不同。英国文化管理的最大特色就是“一臂之距”的文化管理模式。所谓“一臂之距”就是中央政府部门在其与接收拨款的文化艺术团体和机构之间, 设置了一级作为中介的非政府公共机构, 政府将资金拨给这些非政府公共机构, 由非政府公共机构负责资金的具体发放。而法国政府的文化财政资助采取直接拨款的方式, 其文化管理模式是文化部拥有直属艺术团体和在各地方派驻官员的管理体制。法国文化部也加快了“地方分权”和“外省化”步伐, 目前法国区、省和市级地方政府已经能够管理三分之二的国家文化投资了。第三, 营利性文化资助方式不同。英国对营利性文化产业采取税收优惠等间接支持方式, 而法国除了有税收优惠外还进行广泛直接投资。

(三) 东亚模式:政府推动型—财政强力支持

日本和韩国都强调“文化立国”, 两国政府都给予文化产业强大的政策保证和资金支持。第一, 提出明确的发展规划。日本和韩国两国政府将文化发展上升到国家战略高度上来考虑, 制定了明确的文化产业发展规划。如日本政府2003年针对旅游业制定观光立国战略, 计划2010年让到日本旅游的外国游客达到1000万人。而韩国政府则通过设立文化产业机构来促进文化产业发展。如针对游戏产业的“游戏综合支援中心”等。两国政府还出台了一系列法律法规促进文化产业发展。如韩国就制定了《文化产业振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《影像振兴基本法》、《地区报业发展支持基本法》、《出版及印刷振兴法》等等。日本制定了《著作权管理法》、《文化艺术振兴基本法》、《知识产权基本法》、《信息技术基本法》、《文化产业促进法》等等。各种法律法规从不同的角度对两国文化产业发展的财政支持作出了不同程度的规定。第二, 重视教育投入。重视教育是许多东亚国家的传统, 日本与韩国也不例外, 两国都非常重视文化产业人才的培育工作。韩国政府的教育投资占整个政府预算的五分之一, 高居世界前列。韩国政府对网游、动漫、影视等人才的培养更是不遗余力, 如韩国288家设有IT相关学位的大学中, 其中有10家大学的游戏专业和研究院是由政府制定赞助的。日本除了注重国内文化人才的培养, 还注重培养外国在日人才, 通过各种各样的大奖赛为国外在日文化产业人才提供支持。另外, 日本还注重培育文化人才的国际化发展。日本外务省还授予一些动画作家“动画形象大使”的称号, 并协助这些人的作品在全球放映;经常出资派遣年轻的艺术家去海外留学, 促进了日本文化产业人才的积蓄和壮大。

二、对我国的借鉴与启示

(一) 加快文化管理体制改革

第一, 我国文化产业管理政出多门, 管理多头不利于形成文化产业发展的统一市场。这一点要借鉴法国的经验, 将原属各部门的文化管理权限集中起来, 成立一个统管文化产业发展的机构, 并明确其文化产业资金的管理和使用权。第二, 我国文化产业与文化事业区分不明, 政府文化管理越位和缺位并存。这点我们要学习韩日经验, 对文化行业进行分类, 政府财政支持有进有退。应属市场化发展的文化企业, 政府应适时放开, 必要时给予资金和税收等优惠政策支持, 而公益性文化事业的发展政府应该当仁不让。

(二) 加大对非营利文化产业的财政投入

非营利性文化产业对国家和民族的发展意义重大, 政府必须承担发展非营利文化事业的责任。要借鉴欧美经验, 加大对非营利性文化事业的投入力度。加大对博物馆、图书馆、美术馆、文化馆以及文化基础科学研究等公益机构的财政支持, 充分发挥其文化外部性作用;要借鉴英国经验, 改进文化财政资金的使用效率, 要改人头投资为项目投资, 并协调政府、文化团体和文化中介组织的关系, 充分发挥非政府文化中介组织对财政资金的监督作用;要借鉴美国经验, 采取税收手段如文化捐赠免税、遗产税、增值税减免等方式鼓励社会力量对非营利文化产业的赞助和捐赠。

(三) 加强对营利性文化产业的优惠力度

营利性文化产业是文化产业的主力军, 政府对其发展应该提供各种便利。我国营利性文化企业由于发展历史较短, 企业规模较小, 市场竞争能力弱, 急需政府的强力支持。一是要为中小型文化企业提供融资平台, 这点可以学习法国的经验, 政府出资建立特殊担保基金, 为企业融资提供保障, 促进微观文化主体的发展。二是要提供税费优惠, 这点可以学习英国和美国, 设立文化产业差别税率和文化产业收费减免政策扶持非营利文化企业发展。三是财政投资。这点可以学习韩国, 建立“投资组合”以财政资金撬动社会资金投资营利性文化产业, 培育多元化文化市场主体。

(四) 重视文化产业人才培养工作

其实重视文化人才培育是各文化产业大国通行的做法, 其中尤以韩日为最一要注重与高等院校合作培育文化人才通过在高校设立文化产业相关课程, 培养文化产业高中级管理人才和技术人才;二要加强文化产业人才的海外交流, 既要采取优惠措施, 吸引海外人才投身于本国文化产业, 又要加强本国人才的国际文化意识;三要建立文化产业人才奖励机制, 充分调动文化产业人才的积极性。

(五) 重点支持文化产业技术创新

美国成为世界上文化最强大的国家与其重视技术创新是分不开的。对文化产业核心技术的开发, 财政要直接投资, 对研发共性技术的合作组织要实行公共技术采购、财政补贴等方式。

参考文献

[1]李景源, 陈威主编.中国公共文化服务发展报告 (2009) [M].北京:社会科学文献出版社, 2009.

[2]http://www.culture.gov.uk[EB/OL]英国文化媒体体育部官网.

[3]http://www.zhcw.com/xinwen/quan qiucaifeng/2414504.shtml[EB/OL].中彩网.

[4]王眉.法国公布2013年文化预算方[N].中国文化报, 2012-10-15.

比较财政 篇9

一、成熟的公共财政与转型期财政的比较分析

市场经济改革目标决定了转型期中国政府财政活动逐渐地转向服务于市场机制在资源配置中基础性作用的发挥。中国财政与西方财政因此在效率、公平和经济稳定上有着共同的任务。但是, 经济转型和发展中经济的双重背景也决定了中国财政与西方财政有着很大的差异, 决定了中西财政之间的区别是成熟的公共财政与转型期财政的差异。

(一) 公平任务的异同

西方学者关于财富公平分配的理论, 在亚当·斯密的理论中, 自由参与的市场竞争处在优先地位, 也就是把效率放在优先地位。这种效率优先、机会均等的经济公平观得到了西方大多数古典经济学家的认同, 并长期成为发达资本主义国家公平观的主流意识形态。而在我国的财富公平分配的理论中, 一直把追求共同富裕作为经济发展的重要目标。

(二) 国有经济与资源配置

在发达国家, 其根据国有资产的不同类型采取不同的管理方式, 对国家投入到社会基础设施、社会服务领域的资产和投入到经营领域的资产, 分别设置不同的机构, 按国会制定的不同法规, 进行不同的管理。而在我国, 由于起步较晚, 又深受苏联模式的影响, 国家对国有经济与资源配置都是“一把抓”, 缺少市场的、法制的环境, 资源配置的方式不是很完善。

(三) 经济稳定职能

西方对经济稳定的概念一般有下面三个标准:充分就业, 物价稳定, 国际收支平衡。我国也同样如此。但是双方对达到稳定的方法各有不同, 我国通过指令性的方式较多, 而西方重在市场调节下的国家调控。

二、双元财政、公共财政以及相关争论的比较分析

双元财政论认为, 我国计划经济下存在的是单元财政模式。单元财政是政府直接全面地配置社会资源, 和直接干预安排控制社会经济生活的产物, 反过来它又支持和强化了计划经济。改革否定了单元财政赖以存在的根本条件, 使双元财政的形成具有了必要性和可能性。我国的经济改革是双元财政论的实践来源。双元财政论在很大程度上是借鉴西方的公共产品论和公共财政论的产物。

公共产品论指出, 在市场经济中, 必然同时存在着市场有效和市场失效两大部分, 西方市场经济两大部分的相互关系表明资本主义私有制下的西方政府只是社会管理者, 只能活动于市场失效领域内, 只能为市场提供公共服务, 其收支形成公共财政。公共财政的基本性质是“公共性”。

总之, 双元财政论是从市场经济和社会主义公有制这两个基本点出发, 分析我国财政模式问题之后得出的结论。与西方一样处于市场经济中, 是我国也必须形成公共财政的根本原因。

三、不同时期不同国家不同公共财政存在的原因

(一) 公共产品提供存在差异的客观环境

公众要对公共产品的提供作出选择, 首先必须了解公共产品的相关信息。公共产品通过非市场方式提供, 使得公共产品的提供缺乏像私人产品那样有着价格可作为资源配置的信号, 这就决定了公共产品提供的选择与私人产品有着极大的差异。由于混合产品兼具公共产品和私人产品的部分特征, 所以它应由公共部门和私人部门联合提供。

(二) 公共产品提供存在差异的原因分析

公共选择的结果有两种, 即不能反映人民意愿和能够全面反映人民意愿。前者可用“阿罗不可能定理”或其他“投票悖论”观点说明。后者意味着个人理性和集体理性的一致, 没有“投票悖论”发生。德姆塞茨发展了一个政府增长模型。该模型的核心在于用经济日益专业化因素来解释政府增长的原因。经济日益专业化导致专业化利益集团在不同时期有着不同的经济利益, 从而对政府保护这种公共产品的需求存在差异。

四、西方财政的公共选择制度形成的比较

现代西方财政的公共选择与政治制度是密切联系的。立法、司法和行政三权分立, 直接民主制和间接民主制共同构筑了西方式的现代财政公共选择制度的基础。各国财政的公共选择制度的形成过程并不完全相同, 所采用的手段也不完全相同, 但最终都形成了强调议会在财政的公共选择问题上的中心作用的制度。

(一) 英国财政的公共选择制度的形成

英国现代财政制度形成的起点是封建制度。英国现代财政的公共选择制度是从会议获得征税权开始的。英国社会一直存在着抵制未经纳税人同意而征税的传统, 通过《大宪章》, 第一次将“非赞同毋征税”原则以法律形式确立下来。对国王征税权的限制, 保证王权对本身高贵的征税行为负责, 表明现代税收制度的公共选择机制已经开始形成。直到1787年《英国统一基金法案》的制定, 英国才逐步建立了一套完整的体系。1822年, 第一次向议会提交了一份完整的收入和支出报告, 这标志着现代政府预算制度基本形成, 英国财政制度的现代公共选择制度也基本建立起来了。

(二) 美国财政的公共选择制度的形成

美国独立后, 在许多方面保留了英国政府的做法, 发生改变的主要是征税权从英国转移到独立后的美国各级政府手中。1781年的《联邦条例》, 没有涉及行政机构证明了对强大行政权力的担心。20世纪初, 经济形势的变化刺激了人们对更加集权和控制性的预算的要求。到了1900年, 从现有的税收来源所获得的收入不足以承担政府的支出。在1907年, 纽约的市政研究局发布了研究报告———《市政预算的编制》, 该报告成为纽约建立预算制度的基础。1921年, 建立起联邦预算系统的《预算和会计法案》被通过。

(三) 西方财政的现代公共选择制度

西方财政的现代公共选择制度基本上是以议会为核心的, 政府的征税、举债和预算都要经过议会的批准。虽然各国议会的权限不同, 但在财政制度的选择上, 议会所发挥的作用是核心的。在西方, 这种公共选择制度在一定程度上是通过制度的移植传播的。

这种以议会为中心的财政选择制度, 非常强调财政活动的法制性。政府征税必须有法律依据, 政府举债必须经过议会的同意, 政府预算也必须得到议会的批准。因而, 现代财政的公共选择制度实质上是一种相互制约、相互监督的制度。

五、中国财政的公共选择问题的分析

从西方财政的公共选择来看, 个人在选择过程中发挥了重要的作用。从计划经济向市场经济转型的中国, 所面临的经济体制等环境与西方有着很大的不同。

(一) 政府预算的公共选择制度

中国于1995年开始实行的预算法, 对预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算的审查和批准、预算执行、调整、决算、监督以及法律责任都作了规定, 明确了人民代表大会及其常委会、政府各部门等的职责, 确立了新时期中国的预算公共选择制度。这种制度强调人大的监督作用。

(二) 收费和征收的公共选择制度

1、政府性收费与政府性基金。

计划经济条件下的财政基本上是统收统支的。为了调动各地方、各部门、各单位的积极性, 中国的部分财政资金通过政府性收费等形式实行预算外管理。

政府性基金的形成和发展, 对加快各地的经济建设和各项事业的发展起到了积极作用。政府性收费与政府性基金打的项目过多、规模过大、使用的不规范、费挤税等弊端, 是缺少相应的财政公共选择制度分不开的。因此, 1998年政府开始了税费改革。税费改革要建立以税收为主、少量收费为辅的政府收入分配体系。从公共选择的角度来看, 税费改革的目标是保证政府的税费征收要有法律依据。

2、国有资产管理制度的公共选择。

西方虽然也有国有企业, 但国有企业主要是非盈利性的, 是处于市场失效范围内的, 这就决定了中国国有企业的公共选择问题的复杂程度远远超过了西方国家。由于盈利性国有资产内在于市场之中, 因此选择国有资产的经营者, 以及给他们以充分的激励, 都拥有大量盈利性国有资产的中国所不同于西方财政的公共选择问题。

与西方相比, 中国法制化财政的公共选择制度是一个逆向生长过程。西方市场经济一开始就非常强调个人的重要性, 而中国计划经济改革的起点是从强调国家利益和集体利益、忽略个人利益开始的。

参考文献

[1]、杨志勇.比较财政学[M].复旦大学出版社, 2005.

[2]、方福前.公共选择理论[M].中国人民大学出版社, 2000.

[3]、管永吴, 刘晓光.西方公共财政理论的发展逻辑及其对我国的启示[Z].

比较财政 篇10

关键词：转移支付；分税制；一般性转移支付；横向转移支付

我国自实行了分税制的税制改革后，税收制度逐步适应了社会主义市场经济体制的要求。然而，国家财政制度从整体上来说发展并不平衡。从世界各国的财政制度发展的历史来看，分税体制如要长期稳定运行，必须加以配套的财政转移支付制度。完善的财政转移支付制度在国民经济运行中发挥的重要作用长期以来被忽视，从何处入手加快发展具有我国特色的财政转移支付制度，国内的研究较少。

一、与外国比较我国财政转移支付制度存在的问题

与西方当今财政转移支付制度发展比较完善的国家进行比较，我国现行转移支付制度的缺陷主要体现在以下几个方面：

（一）转移支付名实不符

首先，一般补助的规模过小。在国外的转移支付制度中，一般补助处于基础地位，通常有50%以上的水平。而在中国，据2008年财政部统计，一般8696.49亿元，仅占转移支付总额的46.6%，但在扣除税收返还和超收奖励后，真正起到平衡地区财力不均的资金就变得非常有限。

其次，一般补助的项目过多，在财政部的《2009年政府收支科目分类》中70%左右的转移支付项目是在过去特定时期形成的，后来并不随着经济情况好转而取消，反而形成现在固定的基数补助，这是一个不合理的现象。另一方面，真正具有均衡地区财力价值的一般补助资金由于受到这些“伪补助”的分化，增长速度变得很慢，作用受到限制。

最后，中国的专项补助项目数量巨大且管理办法不明。2005年时做过统计，约有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金的20%。按项目分配的专项转移支付有71项，具体分配到44149个项目上，其中10万元以下的项目有8825个。其实专项转移支付问题的主要原因是补助项目与部门挂钩，以致越补越多，越补越杂，而且资金使用绩效变得越来越低。单从建立转移支付法律来看，难度很大。从西方近些年的经验来看，以英国为例，根据英国法律规定，中央财政对地区、郡、区的转移支付可分为专项补助和地方补助两种。专项补助要求地方政府用于专门项目，如城市公共设施，社会治安和环境保护等。专项补助约占全部转移支付支出的10%。地方补助又称地方收支差额补助，是根据中央核定的地方总支出和地方税收入的差额进行补助，其约占全国转移支付支出的90%。并且地方收支差额补助的计算有严格的核定公式：

收入支出转移额=标准支出评估值-营业房产税-市政税

标准支出评估值=事业考核项目×单位成本±地区费用调整

虽然英国的专项转移支付资金数量不多，但在管理上严格把关，基本起到了宏观调控的作用。为了确定中央对地方政府的专项转移支付是否达到预期效果，全国在此项目上的公共服务能否达到均等化，英国采用了因素分配法，具体是三项步骤，即收集资料，设计计算公式和评价公式。有些学者认为，将这种与转移支付制度相配套的核定方法法律化，并长期贯彻执行，正是我国的当务之急。

（二）我国转移支付的透明度不高，资金绩效较低

我们知道，转移支付主要采用上对下补助的方式，这就有一个上下透明的问题。如果转移支付资金是透明的，那么市县基层政府就可以在年初将它们列入预算，并及时组织实施，按计划完成项目，并及早发挥作用。但如果专项补助的项目是不透明的，基层政府就只能被动的观望等待，一旦项目下达，则往往因错过了有利时机而难以实施，或者为完成预算而形成“年终突击花钱”。例如，国内某公安局年底为单位领导购置ipod当作U盘使用，立刻轰动全国。在我国，中央对地方的转移支付是不透明的。各项转移支付资金要在全国人大通过预算草案后才陆续分配和下达，而专项转移支付资金要在下半年才能视中央财政状况陆续下达。这就带来了资金使用效率低下的问题。像这样的例子屡见不鲜，可以说，财政制度上的这种弊病间接影响了政府形象，迫切需要改革。

为避免这点，西方国家往往采用《财政体制法》或《转移支付法》的这样一种法律形式，公布今后几年内中央对地方政府的转移支付的主要方式，项目和数额，以提高地方政府的预算透明度。以德国为例，政府将财政关系的主要框架写入宪法，《德国财政平衡法》明确了联邦与州以及州与州之间的税收分配、各联邦州之间的财政平衡、增值税分配和财政平衡的实施与结算的主要内容，这就使德国的转移支付制度更加规范和透明。

二、关于完善我国财政转移支付制度的政策建议

（一）规范转移支付的统计方法，明确各地转移支付的实际情况

将税收返还、超收奖励以及上下级财政之间的预算借款从中央财政转移支付的栏目中去除。关于超收奖励，上文刚刚已经谈过，那么税收返还和预算借款又是怎么回事？先看税收返还，税收返还是随分税制改革中出现中央与地方共享税而出现的名目，是指由中央代收后将属于地方的部分返还给地方。那么这里就存在问题：本文在开头曾经提到转移支付的“三性”中最重要的产权上的无偿性，那么税收返还作为地方在分税制中本应属于自身的收入，是显然不符合这种性质的。而上下级财政之间的预算借款出现的原因是因为有些地方的财政收入具有季节性，一旦在财政收入较少的月份发生较大的财政支出，就容易发生资金周转困难的现象。由于预算借款必须偿还，因此也与转移支付的性质不符。

（二）精简转移支付项目，扩大一般性转移支付的规模

应当发挥一般性转移支付平衡地区作用，扩大一般性转移支付的基本支出数额，通过实地调查统计（比如政府统计部门与部分高校研究机构开展合作）的方法取消在以前特定时期所形成的转移支付，就可以相应地扩大对中西部经济相对落后的地区的转移支付，使其财力需求与财力供给相适应。鉴于我国专项转移支付的数量大，种类多的特点，改进专项转移支付的方法可以采用地区整合法或种类整合法。即可以按照各省所需的专项转移支付分别归入各省的转移支付中并根据各省发展情况及时加以调整；或者将专项转移支付按照种类或者相似点大小加以归类，每类专项转移支付再列出各省所支数额，这样也可以看出新形势下各省专项转移支付的增长速度。

（三）尝试建立横向转移支付制度

不仅在救灾、水源和生态保护方面，而且城镇化与新农村的建设，也需要各省级甚至各市级政府通力合作。在5·12汶川大地震后，全国各省份对四川进行了有效的专项救济帮扶，在最短时间内减少了人民财产损失，取得了成效。而与此相反的是，2005年黑龙江扎龙湿地的荒火事件就是某一地方政府的政策和措施给其他辖区带来成本的例子：原因是乌裕尔河上游的某些地方政府修建了多数取水工程，使扎龙湿地水源断绝著名的“丹顶鹤故乡”变成了无鸟栖息之地，竟至发生火灾。为了挽救“地球之肾”，最后大庆市和齐齐哈尔市协商共同筹资300万给扎龙湿地人工补水，才初步还它原貌。所以说，辖区外溢效应会造成免费搭车现象，难道非要上级政府出面干涉才能纠正吗？在社会主义市场经济的背景下，完全可以通过有关地方政府之间达成合作协议，利用转移支付解决这一问题。近年来，沿海省份出现不同程度的“用工荒”现象，即制造业加工业企业招募不到足够的技术工人。其实也可以通过政府间的转移支付来解决这个问题。我们知道，沿海制造业加工业的工人主要来自中西部省份，而这些地方经济相对落后，难以对技工教育加大投资规模。如果沿海省份与中西部省份建立旨在促进技工供给的专项转移支付，那么相信随着中西部省份技工供给数量的提高，技工供需会逐渐平衡，“用工荒”会逐步缓解。

参考文献：

1、蒋洪,朱萍.公共經济学[M].上海财经大学出版社,2006.

2、哈维·S.罗森.财政学[M].中国人民大学出版社,2006.

3、哈尔·R.范里安.微观经济学:现代观点[M].上海人民出版社,2006.

4、丛树海.公共支出分析[M].上海财经大学出版社,1999.

5、金人庆.2006年预算报告[EB/OL].http://news3.xinhuanet.com/fortune/2007-06-27.

比较财政 篇11

发达国家的财政科技投入因其经济社会发展状况、科技发展水平和科技发展战略不同, 表现在投入的领域、方式、方向和结构上也具有各自不同的特点, 对于财政科技投入绩效的评估体系和评估方法也有自身的特点。相比之下, 我国财政科技投入绩效评估起步较晚, 至今尚未形成规范的体系, 目前还处于初级阶段。本文通过对中外财政科技投入评估体系进行了比较, 以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。

一、发达国家的财政科技投入评估体系

20世纪中期开始, 一些西方国家将绩效评估逐步应用于财政支出管理, 西方发达国家对财政科技投入已经建立了较为完善的绩效评估制度。

1、美国的财政科技投入绩效评估体系

美国是世界上最早实施科技评估工作的国家, 始于20世纪20年代。经过多年的发展, 美国的科技评估已是制度性、经常性的工作, 并建立了科技评估支持系统。财政科技投入绩效评估作为科技评估系统的一个分支, 其完善的评估机制以及严谨的评估形式和内容, 影响了众多国家, 同样也值得我们借鉴。

美国国会于1993年1月通过了《政府绩效与结果法案》 (GPRA) , 该法案是美国财政科技投入及政府部门绩效评价的重要法律依据。同时, 根据该法案的规定, 美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会, 负责法案的监督和实施。

美国国家科学基金会 (NSF) 成立于20世纪50年代初, 是专门负责推进美国科学和工程事业的一个部门。NSF对其资助项目绩效评估的模式和方法, 可以作为美国财政科技投入绩效评估的一个突出典范。20世纪70年代, NSF就开展了基础研究及其影响力的评估方法研究。在《政府绩效与结果法案》的框架下, NSF重新整合、规范了评估工作, 扩大了绩效评估的范围, 使评估指标和方法更为灵活多样。

根据《政府绩效与结果法案》, NSF要在规定时间内提交绩效报告。绩效报告不是对单个资助项目的结果进行评估, 而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合评估, 以展示其整体绩效水平。

N SF将项目绩效评估指标分为三类:资助结果、内部管理和投资过程。对反映资助结果的绩效目标评估多采用定性指标, 而对反映内部管理和投资过程的绩效目标评估则尽可能采用定量指标。

为了在《政府绩效与结果法案》的框架下更好地开展绩效评估, NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。实施《政府绩效与结果法案》之后, NSF要求结题报告提供详细的内容, 并进入由NSF维护的网络系统, 便于快捷查询。N SF的评估数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。中心数据库主要有项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等;独立的专项数据库主要有科学出版物、新闻发布会、专家委员会和顾问委员会独立评价系统、项目学科年度报告、全委员会年度报告及内部数据库等。必要时, NSF还利用其外部建立与维护的合同数据库。这些信息资源, 为NSF有效开展制度化的绩效评估活动提供了保障。

为更好地对绩效评估进行监督, NSF加强了外部专家委员会的职能:除了继续监督同行评议过程之外, 还把各资助项目评估结论作为工作重点。

2、澳大利亚的财政科技投入绩效评估体系

澳大利亚是较早实施项目绩效评估的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施财政科技投入的绩效评估试点工作;1993年开始全面推行财政科技投入绩效评估;1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效评估。

(1) 澳大利亚财政科技投入绩效评估的内容和步骤。澳大利亚的财政科技投入绩效评估主要包括三方面内容:适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。

澳大利亚对财政科技投入的绩效评估贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为:进行项目分析, 确定评估重点;找出评估需要解决的主要问题, 确定评估项目和战略;收集、分析评估资料;起草、发布评估报告;回顾绩效评估;充分利用评估结论。

(2) 澳大利亚财政科技投入绩效评估的管理。绩效评估成功的关键在于对评估工作的管理。澳大利亚对财政科技投入绩效评估的管理主要包括对评估的组织、实施、控制、检查以及对评估结论的应用。从组织结构上看, 评估的管理组织包括评估指导委员会、项目评估的管理者 (负责评估项目的制定和具体的组织实施) 和评估工作小组。

项目绩效评估活动的监督管理体现在项目绩效评估的整个过程中。有些部门建立了监管委员会, 在监管委员会的监督下, 评估小组按规定程序工作, 保证评估的管理者及其小组成员尽职尽责, 以达到评估的目的, 实现评估的功能。

评估管理的关键是对整个绩效评估过程的控制。澳大利亚对项目绩效评估过程的控制是根据评估的规模和复杂程度而定的。如评估小组定期召开会议, 分析评估进展情况, 为评估工作建立定期检查机制。为保证财政科技投入绩效评估的质量, 澳大利亚政府设立了评估的质量标准体系。

3、其他一些发达国家和地区财政科技投入绩效评估体系

欧盟以公共资金支持研发计划的时间较早, 可追溯到20世纪70年代末期, 而绩效评估的施行则始于20世纪80年代初期, 主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效评估, 基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进的。1996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案, 要求开展系统性的绩效评估。其目标是促进各个计划项目的有效完成, 并通过评估结果, 反馈到欧盟的决策层次, 以提升未来计划项目的执行成就并引导未来研究项目的方向。欧盟着重于以下五个方面的评估内容:计划筛选的程序、计划管理、计划的一般特色、计划的产出和成果的扩散利用。其基本特点是立足于从组织内部改进管理, 不强调预算的重新分配。

日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策评估研究会, 制定了《科学技术基本法》、《科学技术基本项目》等大政方针, 规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上, 各省厅制定了年度《科学技术重点指针》, 严格制定年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评估体制和预算监督机制。项目一旦确定, 它的每一笔开支必须按预算执行, 如需调整, 须经政府主管部门的同意。2001年11月, 日本政府又公布了《国家研发评估实施方针》, 要求对项目进展情况定期检查, 发现问题要及时提出调整意见, 供下年度制定预算时参考。经费由项目执行单位负责管理, 执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评估外, 国家还设有专门的国家审计员制度, 以监管科技经费。

二、我国财政科技投入评估体系的现状

我国的科技投入产出绩效评估起步于90年代初。1993年, 国家科委开始将科技绩效评估手段引入科技宏观管理环节, 作为国家重大科技管理的突破口;1997年, 在原国家科技经济发展研究中心的基础上组建了国家科技评估中心;1998年, 国家科技部决定对国家重点新产品计划的立项进行评估试点, 并在选择了北京、上海、天津等七个省进行试点后, 在全国各地相继成立了科技评估机构。

2001年1月, 国务院下发了《科技评估、R&D项目招标投标工作资格认定暂行办法》, 2001年6月正式出版了我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范———《科技评估规范》, 作为国家《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件。《规范》不仅进一步明确了科技评估的定义, 而且还明确地规定了科技评估所应遵循的原则和基本职业道德, 同时对科技评估的类型、范围、评估程序、评估关键环节、评估方法、组织管理、机构和人员, 以及所涉及各方的权利、义务及责任作了明确规定。

随着我国公共财政体制框架的建立, 以及各项财政制度改革的推进, 建立财政支出绩效评估制度成为财政支出管理工作的必然要求。财政资金绩效评估工作已成为规范财政支出、提高资金使用效益的有效手段, 受到各级财政部门的重视。

2002年, 财政部颁发了《中央本级项目支出预算管理办法》 (试行) , 其中明确规定要对财政预算安排的项目 (计划) 的实施过程及完成结果进行绩效评估, 并将项目绩效评估的结果作为以后安排财政预算的依据。2003年, 财政部印发了《中央级教科文部门项目绩效评估管理试行办法》, 并结合教科文部门的实际情况, 制定了《中央级教科文部门项目绩效评估规范》, 对如何进行财政科技投入评估作出了明确规定。部分省市财政部门也颁发了项目绩效评估的管理办法, 并在办法的指导下开展了财政科技投入绩效评估的试点工作。

目前, 我国财政科技投入评估的主体包括政府下属预算独立的科技评估机构和政府部门内部的科技投入绩效评估。按科技活动的管理过程, 具体的评估一般可分为事先评估、事中评估和事后评估:事先评估是在科技活动实施前对实施该项活动的必要性和可行性所进行的评估;事中评估是在科技活动实施过程中对该项活动是否按照预定的目标、计划执行, 并对未来的发展态势所进行的评估;事后评估是在科技活动完成后对科技活动的目标实现情况以及科技活动的水平、效果和影响所进行的评估。

具体而言, 科技评估工作的对象和范围主要有:科技政策的研究、制定和效果;科技计划的执行情况与运营绩效;财政科技投入的前期立项、中期实施、后期效果;科技机构的综合实力和运营绩效;科技成果的技术水平、经济效益;区域或产业科技进步与运营绩效;企业和其他社会组织的科技投资行为及运营绩效;科技人才资源;其他与科技工作有关的活动。

三、中外财政科技投入绩效评估的比较

比较分析国外几个发达国家开展财政科技投入绩效评估的现状, 不难发现, 其在评估主体、评估程序方面具有如下的共同点。

1、评估主体

国外发达国家基本上建立了完善的、全国性的财政科技投入绩效评估体系。各国广泛采用三层次评估体系, 中央政府、地方政府部门、独立的科技评估机构共同开展财政科技投入绩效评估工作, 并通过立法形式, 运用制度予以推行。

2、评估机构的独立性

发达国家在政府主导下进行财政科技投入绩效评估的过程中, 非常注重评估机构的独立性。一方面, 政府部门下属的评估机构实行独立预算, 由中央政府直接拨款;另一方面, 政府积极鼓励和支持社会独立的评估机构建立。

3、评估程序

国外开展财政科技投入绩效评估的基本程序一般是评估准备 (设立专家委员会) 、评估设计、信息获取、评估分析与综合、撰写并提交评估报告。其中, 专家组进行同行评议是各国开展财政科技投入绩效评估的主要方式, 同时也增加了定量评估方法的使用。

相比之下, 我国财政科技投入绩效评估还存在很多问题, 集中体现在以下几个方面:没有形成完善的评估体系;没有形成科技评估的专业队伍;科技评估程序方法还不够规范, 评估范围偏小;缺乏科学高效的绩效评估工具;科技评估的结论缺乏权威性, 有些评估流于形式等。

四、加强和改进我国财政科技投入绩效评估工作的建议

1、建立健全财政科技投入绩效评估的相关法规政策

制度建设是财政科技投入绩效评估健康发展的基本保障条件。我国的财政科技投入绩效评估目前还没有建立完善的制度和法律, 虽出台了项目绩效评估管理办法和规范, 但对绩效评估过程的监督检查及绩效信息管理等制度和法律仍需进一步加强。应该借鉴发达国家的经验和做法, 通过完善政策和立法使我国财政科技投入绩效评估走上制度化、规范化道路。

2、进一步完善科技投入和产出绩效的评估机制

第一, 除考虑科技投入和产出的经济效益指标或财务指标外, 还必须将生态效益指标和社会效益指标加入到科技投入和产出绩效评价的框架中来, 切实关注科技创新对生活质量、资源节约、环境优化及社会和谐的正面与负面影响效应。第二, 应当动态地看待科技投入的投资回报率。要着眼于长远的效益而不能局限于近期的收益, 更不能以当年的产投比来作为衡量科技投资回报率的唯一依据。因为科技投入往往具有投入量大、风险性较高、研究成果转化到实际应用的时间较长等特点, 而科技产出则大多具有后发效应、衍生效应、溢出效应等特征。第三, 要关注某些评估指标的内部差异性。如专利包括发明专利、实用新型专利和外观设计专利三类, 其科技含量依次递减, 对产出绩效的贡献程度也有所差异, 故在定量评估中的权重赋值也应考虑到其内部差异性。

3、建立相对完备、权威的财政科技投入绩效评估数据库

要想实现全面、客观、公正、准确的科技绩效评估, 必须具有相应完备、详实的权威数据支撑。我国目前没有建立支出效益评价信息采集体系, 与各类支出效益相关的数据资料十分匮乏, 评价所需的公正合理的标准值很难确定。因此, 要借鉴国外数据收集、处理、分析和利用的经验, 逐步建立适合财政支出效益评价所需的信息采集体系。一是选定不同行业、不同类型的财政支出项目评价工作初始数据源, 做好数据信息的分类管理;二是制定各类财政支出效益评价的分类标准, 扩大评价数据信息收集范围, 推动社会公众信息指标和标准的研究制定工作;三是改进评价数据信息采集方法, 重点收集大中型财政支出项目从立项决策、项目实施到生产经营等的各类技术经济指标和数据资料, 确保评价数据信息采集的有效运转;四是开发评价数据处理软件, 促进提高数据处理效率;五是运用评价数据信息研究测算综合评价和行业评价标准值。

4、建立财政科技投入绩效评估信息反馈机制和绩效报告公开制度

具有影响力的绩效评估结果对项目承担单位和管理部门具有重大的激励作用和监督作用。我国应建立绩效报告公开制度, 通过将评估结果与被评估对象的信息进行反馈, 发现项目实施和管理中存在的问题, 最终提高承担单位的项目实施能力和管理水平。

因此, 对于财政科技投入绩效评估最终形成的结论, 如不涉及保密内容, 建议在一定范围内加以公开, 并通过报刊、电视、网络等传播媒体及时地告知公众, 加强公众对科技管理工作的了解和监督, 最大限度地发挥财政科技投入绩效评估的作用。

5、建立跨部门合作机制, 成立综合绩效评估部门

财政科技投入绩效评价工作所需要的数据来自各个不同的政府部门, 开展此项工作离不开各部门的协同合作。应加强政府各部门科技管理职能的协调, 财政部、科技部、教育部、发改委等各个部门间宜建立联席会议制度, 定期协商与沟通各个部门科技投入的主要领域、支持重点、重大成果以及各个部门科技计划的衔接问题。应对某些分散在各部门内部的统计数据进行整合, 设立新的统计指标, 为科学评价财政科技投入绩效提供必要的支持。

财政科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识, 必须在制定和不断完善相关评价制度的前提下, 配备专业的绩效评价队伍, 给予充分的人力资源保障。这种专门的评估组织应由高素质的政府工作人员和专业的评估人员共同负责。政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解, 能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识;而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识, 用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。

摘要：本文首先梳理和总结了西方主要发达国家和我国的财政科技投入评估体系, 然后对中外财政科技投入绩效的评估体系进行了比较分析, 并在此基础上对改善我国财政科技投入绩效评估提出了相关建议。

关键词：财政科技投入,绩效评估,评估体系

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