公共房屋

公共房屋（精选8篇）

公共房屋 篇1

1 澳门的居住问题

澳门回归祖国13 年了, 随着开放赌权、实施“自由行”政策以后, 经济以旅游博彩为龙头得到急速的发展。与此同时, 澳门面临了严重的居住问题。它与国内很多大中城市一样, 住宅价格急速上升, 住宅价格由2000 年平均约0.6 万澳门元/ 平方米上升到2013 年6 月的8.9万澳门元/ 平方米。工薪人士、大学毕业工作一段时间后计划结婚的年轻人都无法购买和拥有合适的居所。社会上对买楼难的抱怨日趋强烈, 探索解决之道是澳门乃至全中国都必须面对的事情。那么为什么经济发展越快, 居民越买不起房子呢?问题出在哪里呢?

1.1 人口增长增加居住需求

澳门人口的增加, 是产生居住问题的首要原因。当社会经济环境良好时, 大量劳动力涌入, 以补充澳门经济增长所需。澳门政府数据显示澳门人口达到58.2 万人, 平均每年增加12500 人 (表1) [1]。对于仅有30.3km2土地面积来说, 人口密度已经是世界上最稠密的地区了。

1.2 新建住宅量不足以满足需求

对于澳门的城市发展, 只有充足的住宅用地才能向社会提供足够的住宅。而澳门的土地短缺正是造成住宅供应不足的主要原因。人口增长及经济进一步发展, 必然使住宅、交通、公共设施等需求不断增加。然而回归13 年以来, 每年新建成的住宅单位数量平均仅为2237个 (表2) [2]。按澳门平均家庭人数3.1 人计算, 仅能解决新增7000 人的居住需求, 住宅建成量缺口达到44%。因此提供充足的住宅供应量, 维持稳定的增速, 是现实对澳门住宅建设一个非常重要的要求。

1.3 宏观环境驱使购买力与价格急速上升

国际上多方面的因素造成了住宅需求增加和价格的快速上升。首先, 澳门本地生产总值持续上升 (表3) , 资金充裕;第二, 居民就业前景改善、居民收入增加, 从数据上可看到居民的平均购买力上升 (表4) [3];第三, 澳门的实质利率维持在低水平, 为物业投资和投机提供有利环境。

回归初期, 澳门政府实施的刺激经济的政策达到效果, 却使住宅价格在回归后13 年间增长数倍 (表5) [4];令居民感觉居住前景的暗淡。经济高速增长, 带来通货膨胀、财富分配不均、贫富悬殊拉大的问题。部分居民得不到经济发展的好处, 却分担了发展的代价。居住问题甚至逐步从民生问题发展成社会和政治问题。

2 公共房屋为解决居住问题提供了方向

2.1 澳门有多年建造公共房屋的经验

澳门政府推行的公共房屋, 曾经很大程度地为解决了澳门中低下收入群体的居住问题, 政府和业内人士获得了解决今后澳门居住问题的经验。澳门公共房屋有“社会房屋”和“经济房屋”两种类型, 承担了不同的功能和任务。澳门的" 社会房屋" 完全由政府出资兴建和拥有业权。政府以低廉的租金把社会房屋租予低收入或有特殊困难的家团;“经济房屋" 则是由政府出资兴建, 以低廉的价格售予收入较少、无法承担私人楼宇价格而又期待自置居所的人士。

澳门的公共房屋建设已经经历了85 个年头年。1928年, 澳门政府在被烧毁的贫民屋邨原地重建了矮小的平房, 成为澳门第一个公共房屋屋邨[5]。随后, 政府陆续增建了一些公共房屋单位。截至2011年, 共有32385个公屋单位, 占澳门住宅的17%[6] (图1) 。多年来, 政府在推动公共房屋方面不遗余力, 并得到很好的社会效益, 为解决部分中低下收入居民作出不少贡献。其中, 2013 年初落成的路环石排湾公屋是近年兴建规模最大的公共房屋群 (图2、3) , 合共提供逾9000 个公共房屋单位。

2.2 以“社会房屋”帮助最低层人士安居

通过向合资格居民以低廉的租金分配社会房屋, 政府帮助了最低层居民入住条件良好的新楼。社会房屋由政府兴建, 或由政府提供土地批予土地承批企业投资兴建, 完工后交给政府, 政府以低廉的租金租予经济状况薄弱或有特殊困难, 且居住在澳门的家庭。从澳门历年社会房屋单位数据 (表6) [7]中可以看到, 澳门政府按照各个时期的实际情况调整公共房屋政策, 多年来通过不同的措施, 协助及津贴了不少澳门家庭解决住房问题。石排湾社屋乐群楼由六楝楼宇组成, 成为目前澳门最大型的租住公共房屋区 (图4) 。

2.3 以“经济房屋”辅助中低收入者自置物业

除了社会房屋以外, 澳门政府通过以成本价格向合资格居民出售经济房屋, 帮助了一些中低下收入家庭购置住宅。19 世纪80 年代, 澳门通过的《经济房屋法律》使低下和中低产阶级的人士有机会购买价格低的房屋。经济房屋由澳门政府与当地建筑企业签订土地批给合同的方式来进行, 建筑企业利用批给的土地兴建价格较低的房屋。建成的房屋, 部分单位拨归政府作为批地补偿, 其余住宅由承批企业按合同所定条件及价格, 经过房屋局审核后出售给合资格人士[8]。目前, 新建的公共房屋小区设施齐备, 规划配置达到一定的水平。刚落成的位于氹仔的湖畔大厦 (图5) 为了方便公共房屋居民的出行, 特意对周边道路进行了交通改造 (图6) , 并在大厦底层设置了巴士换乘站 (图7) 。抽签获准以低价购买湖畔大厦的低收入居民已经陆续满意地入住这一组配套完善、具有现代形式的建筑 (图8) 。然而, 这些公共房屋并不能满足现今的需求。由于近年私人市场的楼价不正常的飙升, 已经脱离了居民的购买能力, 居民无能力在私人居住市场购买住宅, 不少人渴望政府提供更多的经济房屋解决居住问题。

3 以公共房屋解决居住问题的趋势

3.1政府有充足的财政能力与决心

澳门特区政府拥有充足的资源发展公共房屋。根据澳门金融管理局的资料, 截至2013 年8 月, 澳门的财政储备达到2400 亿澳门元。政府目前的公共开支仅占财政收入的三分之一, 政府有足够的资源投入公共房屋发展。从目前情况分析, 政府正研究和咨询增加公共房屋的可行性。根据政府官员在媒体论坛中透露, 政府有计划建立公共房屋的土地储备制度、设立公共房屋发展基金, 确保未来公共房屋能够有可遵循的发展, 并在财政上确保专款专项进行公屋的兴建与发展[9]。特区首长在施政方针中宣布, 政府将维持公屋政策, 继续建造公共房屋[10], 按现有土地储备计算将可再提供6000 多个公屋单位。另外, 2015 年将完成的新城填海A区可规划1.8 万住宅单位 (图9) 。这表明, 澳门政府有能力和愿望通过公共房屋回应社会的需求。

3.2 政府的作用将继续强化

政府将继续发挥强势的作用, 加大住宅投入, 把公共房屋的政策作为持续的、长久的对策, 以解决居民居住问题。澳门特区政府曾于《2008 年施政报告》中宣布兴建19260 个公屋单位 (俗称“万九公屋”政策) , 并已经建成三分之一[11]。这期间, 私人住宅价格也相对地趋向稳定。目前政府还计划调升经济房屋申请收入上限, 以覆盖八成居民。由此可见, 加强政府在住宅建设中的作用, 持续增加公共房屋, 有利于稳定私人住宅市场, 缓解居民要求解决居住问题的压力。

澳门的公共房屋占住宅存量的比例, 与欧盟国家相比相对较低。对比欧盟国家社会住宅 (相当于澳门的社会房屋) 占总住宅存量, 首位的荷兰是住宅占总住宅存量的32%, 前八位均超过15%, 而澳门的社会房屋比例仅相当于匈牙利的水平 (表7) [12]。可见, 政府对加大力度发展公共房屋仍然大有可为。

3.3 通过政府干预弥补住宅差额

预计私人开发的住宅量将不能满足澳门的发展, 政府公共房屋才能有效提供补充。统计局预测2020 年住户数可以达到24 万户。到2020 年的8 年内, 估计需要增加7 万个住宅单位才能满足澳门居民的安居需要。然而, 过去的8 年间内住宅单位总量增加不到2.3 万个 (表8) 。这意味着, 即使剔除住宅投机的因素, 尚有4.7 万个住宅单位的需求差距, 依赖目前私人住宅开发是不足以应付澳门正常居住的需求。只有通过政府建设公共房屋和其它有效激励私人住宅建设的措施, 才能满足需求。

3.4 住宅小户型化趋势

无论是公共房屋还是私人住宅, 澳门住宅的小户型化将会成为趋势, 并有利于提高住宅数量。对于公共房屋, 澳门现在公共房屋单位面积标准是按照法令实行的。因为公共房屋是公共资源, 为了获得尽可能多的住宅单位, 并确保能覆盖到有迫切实际住房需要人士, 所有公共房屋的单位面积都被设计为小尺度空间 (表9) 。

对于私人住宅, 也呈现出小户型化的趋势。一方面, 政府会在部分新的私人楼宇的土地批给前, 发出具有强制性的规划条件, 要求私人楼宇建造一定比例的小户型住宅;另一方面, 由于当户型面积小时, 即使每平方米的售价被定高, 销售总价还是相对低, 容易受买家接受。在相同总价的情况下, 户型面积小, 单价便高。对于一块地, 在可建面积相同的情况下, 小户型楼宇可以获得更高的总收入。因此私人住宅开发商在策划一般住宅项目时, 为达到更高的平均售价和总收入, 偏重于与公共房屋相同地把住宅单位设定为小户型。

3.5 提高土地利用强度

澳门需要在有限的土地上增加澳门住宅整体可建造量。特区政府有必要通过制定住宅的发展规划, 明确发展目标, 对非保护区域进行合理设置。对于澳门历史城区, 具有历史文化价值的建筑物是澳门的宝贵财富, 是绝对不容破坏的, 并应该获得环境景观方面的保护。然而, 一些远离保护区、缓冲区的地段, 没有受保护历史建筑的影响, 可创造条件适当突破目前限高, 建造能提供更高的公共房屋。例如路环石排湾、黑沙、新填海区部份区域, 目前限高海拔90m、60m不等, 如果放宽高度限制, 便能增加住宅量, 有效舒缓澳门居民对住宅需求的部份压力。

3.6 延续以税务调节私人住宅交易

采取金融手段调控私人住宅交易, 是配合公共房屋政策, 压抑住宅投机的重要手段。对于私人住宅, 交易成本越低, 交易就趋向越频繁, 住宅投机令价格上涨的程度便越大。澳门以外的资金、澳门本地资金对澳门住宅进行频繁的炒作, 是楼宇价格急速攀升速的原因之一。2012 年10 月实行的《关于移转居住用途不动产的特别印花税》及《印花税规章》, 增加了特别印花税、额外印花税, 成为压抑楼宇炒卖的主要工具 (表10) 。

根据澳门统计局资料, 加税法律实施前后9 个月, 成交量下降了15.9%[13], 一定程度上达到以税制压抑投机的目的。相信在住宅价格回稳前, 税务调节住宅交易的手段将仍旧沿用。

世界各地分别有不同的应对居住问题的方法和经验, 澳门也需要走出自己的解决之路。公共房屋的深入发展也将成为一个具有浓郁澳门特色的城市管理和发展模式。

图、表来源

图3:运输工务司司长办公室.澳门新闻局石排湾公屋兴建新闻资料.2013-01-15;

图6、7:澳门交通事务局http://bus.dsat.gov.mo/bus/tc/bus_news_detail.aspx?a_id=1726;

图9:澳门填海规划第2次公众咨询文本2012:30;

文中其他图片由作者拍摄, 所有数据表格由作者根据澳门统计暨普查局公布数据整理编制。

公共房屋 篇2

（租/借住房屋，无法提供房屋产权证或租赁合同人士适用）

本人（身份证号码：）及共同申请的家庭成员现居住房屋地址为：。现就上述居住情况声明如下：

一、居住性质：□租住私房（非直管公房、单位自管房）

□借住私房（父母、子女、亲戚、朋友房）

二、居住房屋情况：建筑面积平方米、租金 元/月；

三、本家庭与出租方（出借方）未签订房屋租赁合同，无法提供房屋产权证或租赁合同。

申请人签名：

共同申请家庭成员签名：

日期：

注：1.请在“□”内打“√”选择适用的内容。

公共房屋 篇3

一、实体层面:公共利益的立法认定

(一) 立法应进一步明确公共利益的界定

目前我国学者围绕公共利益的立法表述展开了很多争议, 如有的学者认为公共利益应在公法中界定, 且最好在宪法中界定;还有的学者认为公共利益不应在宪法中界定, 世界各国也没有在宪法中明确界定公共利益的例子。由于公共利益不是一个私法概念, 而是一个公法概念, 因此公共利益应规定在公法中。至于具体规定在哪一部公法中, 则需要根据情况而定, 即采用分散立法的模式, 如有观点提倡的“公共利益应采用宪法指导下的分散立法模式, 即各部门的基本法在宪法的指导下各自界定本部门的公共利益”。在此模式下, 应该单独在相应的公法中就公共利益作出界定, 如在国有土地上房屋征收领域, 将公共利益的认定规定在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中是适当的, 但是不能仅仅单纯地依靠列举式的规定界定国有土地上房屋征收中的公共利益, 而是需要从一般性角度和具体性角度相结合的方法界定公共利益。

(二) 立法应注重公共利益认定的一般性

现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条采用列举式的规定将房屋征收中的公共利益限定在“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”上, 显然这一界定虽然明确但也过于狭窄。正确的做法是应从公共利益的一般性出发, 直接规定“为了促进公共福祉的需要……”, 这一规定虽然比之于原有的规定显得更为模糊, 但是更符合公共利益的本质属性, 即公共利益是满足公众福祉的一种利益。除此之外, 则需要通过列举式的规定将国有土地上房屋征收中的符合公共利益的情形作出具体的规定, 以更为明确地将国有土地上房屋征收限定在有限的范围内。

二、程序层面:公共利益的司法认定

(一) 以司法为平台的公众参与

“公共利益的形成是一个公共决策的过程, 要保证最终决策结果的科学性、民主性和正确性, 决策过程必须向公众公开, 充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。”“公共利益本质是一个程序问题, 其内容的界定与保障只有在一个完整的程序中才能进行”。由于实体层面认定公共利益存在诸多难点, 因而通过程序来认定公共利益得到了越来越多的认可与支持。程序是一种看得见的正义, 通过法律程序认定某利益是否属于公共利益, 更能够得到被征收人的参与。具体来说, 除了司法层面的程序认定 (即针对行政征收决定的司法审查) 之外, 公众参与同样能够赋予行政征收决定予合法性, 且高度体现了行政征收中的契约化理念。行政征收中的公众参与主要表现为公众就行政征收决定发表意见和看法, 并由决策部门吸收这些意见和看法, 最终制定出双方都能够接受的新方案, 体现了协商民主的色彩———即以倾听意见、公共表决为方式, 代替单纯的对抗与反对, 是现代公共行政的普遍做法, 更有利于作出正确的公共决策, 减少执行阶段的不稳定因素。如果从私权利保护的角度来考虑, 虽然行政程序中的协商很难说是一个“议价”过程, 但是至少可以认为包含了一点“议价”的因素, 从而有利于行政相对人的权益保护, 并在一定程度上体现了契约色彩。具体来说, 公众可以就如下事项发表意见: (1) 征收决定是否建立在公共利益基础之上; (2) 房屋征收是否具有可替代方案; (3) 如何确保征收后地方政府确实按照公共利益目的使用被征收国有土地使用权, 而不是变相地以商业利益替代公共利益等等。这些公众参与的细节和提出的相关意见, 应作为地方政策的决策参考, 并作为司法救济程序中的证据。

(二) 司法应注重公共利益认定的个案性

立法上对公共利益的界定应注重一般性, 而在司法程序中就房屋征收决定展开的公共利益认定应从个案的角度进行。在国有土地上房屋征收实践中, 具体案情错综复杂, 征收决定究竟是否符合公共利益, 争议双方往往各执一词, 难以调和。在司法中通过司法程序认定公共利益, 法官可以结合案件的具体案情, 判断征收决定是否满足公益属性。在具体的个案认定中, 建议从如下角度认定房屋征收案件中的征收行为是否符合公共利益:1.房屋征收的合法性。2.房屋征收的必要性。3.房屋征收的合理性。4.应允许争议双方的自主安排, 即如果征收决定合法, 同时也存在房屋征收之外的替代性解决方案, 但是双方最终在补偿问题上达成了一致, 则可以允许原告撤诉, 并了结案件。

摘要：实体法层面可以通过概括性和列举式并重的方式, 规定哪些情形下的房屋征收符合公益性原则。但是还应主要从程序性角度, 以个案认定的方式, 认定具体的房屋征收决定是否符合公共利益基础, 从而使房屋征收决定中的公共利益在司法审查的框架内得到认定, 满足现代法治理念的要求。

关键词：国有土地,房屋征收,公共利益,认定

参考文献

[1]高志宏.论公共利益的立法表达及立法模式[J].东方法学, 2012 (5) .

公共房屋 篇4

全检查实施方案的通知

（漯政办[2007]49号）

各县区人民政府，经济开发区管委会，市人民政府各部门，直属及驻漯各单位：

市房管局制定的《公共娱乐场所房屋安全检查实施方案》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。

二○○七年四月二十日

公共娱乐场所房屋安全检查实施方案

（漯河市房产管理局 2007年4月9日）

为认真贯彻执行《河南省城市房屋安全管理暂行规定》和《漯河市城市房屋安全管理办法》，确保公共娱乐场所人民群众生命财产安全，市政府决定在2007年上半年对漯河市区内公共娱乐场所进行一次房屋安全检查。

一、检查范围

市区内各电影院、歌舞厅、练歌房、网吧及浴池等公共娱乐场所。

二、检查内容

1.是否有设计图纸及施工验收资料；

2.是否在装饰装修过程中改变了房屋的使用性质；

3.是否随意穿墙打洞、拆柱换梁、改变原有房屋的结构形式；

4.是否存在安全隐患。

三、方法步骤

1.现场对照房屋查看资料；

2.用仪器对主要结构构件进行测定；

3.组织专家综合评定；

4.输入电脑跟踪管理；

5.发放鉴定文书，经鉴定属危险房屋的发放《危险房屋通知书》，属于非危险房屋的，在鉴定文书上注明在正常使用文件下的有效时限。

四、具体要求

1.市房产管理局具体负责实施此次房屋安全检查，相关单位配合落实。

2.检查中存在有房屋安全隐患的，房屋所有人必须委托市房屋安全鉴定中心对其进行鉴定，并出具《房屋安全鉴定报告》，房屋所有人按照报告要求进行整改，并按照《河南省房屋安全鉴定费标准》（豫发改费„2005‟278号），按鉴定费标准收取40%的鉴定费。

3.当事人拒绝、阻碍、刁难房屋安全管理人员执行公务的，可按《漯河市城市房屋安全管理办法》第四十三条“当事人拒绝、阻碍、刁难房屋安全管理部门及其工作人员执行公务的，由公安机关依法给予治安处罚。以暴力、威胁办法阻碍执行公务，已构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”执行。

公共房屋 篇5

法的功能之一在于能够给人们提供一种预期, 这就需要法律必须具有相对的稳定性和确定性。具体到房屋拆迁领域, 其内涵与外延的确定与否直接影响着涉及到公民得切身利益, 界定公共利益还可以指引不同类型城市房屋拆迁的程序, 规范政府的行为。就法理而言, 城市房屋拆迁应当区分公益拆迁和非公益拆迁, 这是法治国家通常的的做法, 但是对于何为公共利益, 学者们莫衷一是, 脱剑锋老师认为公共利益的内涵确实抽象并不确定, 通过列举的方式指出公共利益主要包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学和文化教育事业、环境保护、文物古迹、及风景名胜区的保护、公共水源等及国家法律规定的其他公共利益。 王利明教授则认为公共利益的界定应当采用抽象概括的表述, 不必从正面概括和反面排除的方法对公共利益的内涵加以规定。原因是公共利益所包含的内容非常广泛, 它既可以是经济利益, 也可以包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。 但是对公共利益究竟如何抽象概括,

►►二、公共利益的特征

(一) 公共利益具有社会共享性

公共利益是不特定多数人享有的利益, 是一种普遍的利益, 而非特定的、部分的利益, 具有开放性、普遍性和非排他性的特点。例如公园、休闲广场等城市公共设施, 所有市民均可享用, 并且一部分的享用不会削弱、排斥其他人的享用。因此, 笔者认为公共利益的共享性特点要求公共利益的实现主体必须是代表公共利益的机构或组织, 如政府、公共事业单位等, 这些组织应当具有非营利性、中立性和公共性。

(二) 公共利益具有客观性

罗尔斯说, “利益, 不论是个人的或集体的, 最后必须像饥饿或发痒那样, 落实到个人, 为个人所感觉到。换句话说, 不存在或不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。” 因而公共利益并非凌驾与个人利益之上, 而是通过对个人利益的保障和实现存在的。其来源于个人利益, 且最终将还原为个人利益。还是以城市公共设施为例, 其作为公共利益实际上是为了保障宪法所赋予公民的休息权, 最终落实到个人利益上。

(三) 公共利益具有正当性, 包括目的正当性和程序正当性

就城市房屋拆迁而言, 目的正当集中体现在公共利益反映的是不特定多数人的正当利益, 而不是少数开发商个人的利益, 也不是政府部门利益。公共利益维护个人合法的、正当的利益, 其对个人利益的制约体现在二者发生冲突时, 公共利益优先于个人利益。公共利益的程序正当性是指公共利益的确定必须通过民主参与、透明公开的程序界定, 这样做是为了将这种制约限制在合理的范围内。

(四) 公共利益内容具有广泛性

公共利益包括经济利益、文化需求、价值观念、道德准则等丰富内容。当个人利益和公共利益发生生冲突、不同公共利益发生冲突时, 要综合判断各种利益内容才能做出全面正确的价值判断。

►►三、处理有关公共利益具体的操作原则

(一) 公益秩序原则

只有在程序的框架下界定公益秩序, 才会在个人目的多样性的前提下, 最大程度的实现最大多数人的利益诉求为避免公共利益仅停留在抽象的目的性价值层面上, 在处理有关公共利益的问题时, 尤其是解决公共利益与个体利益的冲突时, 必须遵循一定的秩序原则, 从而在立法中体现良法, 在执法和司法实践中实现良法之治。《征补条例 (征求意见稿) 》在第六条规定了, 上级政府对下级政府的监督, 第十条规定了房屋征收相关的信息公开、民主决策、听证会等制度, 十三条规定了危房改造须获九成统一, 并在十四条规定了权利救济方式, 笔者认为这样那的程序体系是比较合理。

(二) 公共利益法定性原则

政府的一切行为都要依法律的明文规定或基本精神做出, 也只有这样才能对政府行为的公共利益依据做出最基本保障, 因为法律是人民代表机构通过特定的立法程序创制的, 其能从最大限度上体现公共利益的要求。学术上或现实生活中, 人们对于公共利益的理解可能存在较大分歧, 不能达成统一意见, 因此政府若以自己的理解或某些人的见解行事不免会出现混乱, 甚至与真正的公共利益相悖离, 所以其只能依法行事, 公共利益也只能由法律定义, 这也正是政府执行公共话语权的意愿的表现。

(三) 分立与制衡原则

一项公共利益的实施必然要有相应机构和程序对公权力的执行机构进行监督和制约, 如此才能保障这个实施行为不偏离公共利益的本意。同时, 参与机制和救济机制也是公民表达意愿的重要手段, 前面已经提到公共利益并非一种话语霸权, 其在实现过程中要同触及到的各方利益进行妥协, 要充分考虑私人利益的要素, 所以权力的分属和制衡, 程序的民主化是保证公共利益得以真正实现的必要手段。

《征补条例 (征求意见稿) 》对公共利益所进行的列举式规定, 一定程度上避免了公共利益的虚化, 并有力利于减少各种经营性项目搭乘公共利益“便车”申请拆迁房屋, 也有利于限制政府部门自由裁量权的滥用而损害公民利益。此外该征求意见稿的程序设置了相对也比较科学, 但是在立法例上笔者认为采用概括列举加排除式立法更为合适。

摘要：对公共利益的界定本身并不重要, 重要的是依靠什么主体、什么程序来界定公共利益。只有实现公民广泛民主参与, 才能真正保证征收符合公共利益。

公共房屋 篇6

一、政府作为征收主体行使征收权, 组织实施城市房屋征收

从征收权的发生基础来看, 由于公共利益的需要不能以协商方式得以实现或者因实现成本过高而变得几乎不可能, 征收权就有必要成为一种国家权力。如果没有强制性公共权力的存在, 国家对特定资源的获取就不能得到充分保障, 人类共同生活的需求就不能得到满足, 社会公共目的就可能因此而不能实现。从这个意义上看, 为了公共目的的实现, 征收作为国家获得特定资源的最终手段, 具有充分的正当性。城市房屋征收就是国家为公共利益之需要, 依照有关征收法律规定的程序启动征收权, 在公正补偿的前提下, 强制性获取公民的私有房屋。因此, 房屋征收是对房屋的强制购买, 是对房屋所有权人意思自治的限制。按照我国《物权法》的相关规定, 房屋所有人对其私有房屋享有占有、使用、收益和处分等权利, 所有权人按照意思自治原则行使所有权, 但其所有权不是绝对的, 应承担相应的社会义务。公共利益即可以成为对民事主体的财产权利进行限制或剥夺的根据。但是, 征收权力的行使只能由政府行使, 其他企事业单位无权行使这一国家权力。

根据《征收条例》第4条、8条、26条等规定, 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作, 征收权的行使主体是政府:政府既是权力主体, 享有做出征收决定和补偿决定的权力, 也是义务主体, 应承担给予公正补偿的义务。将征收权配置给政府行使, 符合现代行政法的基本理念。这一规定让征收权终于回归正途, 恢复其应有之义, 回避了《拆迁条例》中拆迁主体是取得城市房屋拆迁许可证的单位的制度设置。

二、法院行使最终审判权和强制执行权, 取消政府行政强制执行权

根据《征收条例》第28条的规定, 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼, 在补偿决定规定的期限内又不搬迁的, 由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条例第35条规定:本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目, 政府不得责成有关部门强制拆迁。这就意味着, 行政强制拆迁不再具有合法性, 已成为一个历史名词。

根据现代法治文明的基本要求, 只有法院才有权对具有司法性质的纠纷进行审判, 这是司法权独立的基本内容。司法权往往是有效维护公民利益的最后措施。我国宪法明确规定, 法院是国家的审判机关, 行使国家审判权。《拆迁条例》赋予政府做出拆迁许可、行政裁决和实施强制拆迁的权力, 既违反了法治原则的基本要求, 减少了被拆迁人权利损害的救济途径, 构成制度陷阱, 也使政府行使征收权的行为缺少必要的监督与制约, 容易形成“权力寻租”现象, 甚至引发恶性事件。根据《征收条例》的规定, 政府的征收权力受到司法机关的监督与制约, 可以避免政府既当运动员, 又当裁判员的现象, 有利于保证征收权力的规范行使。

三、明确界定公共利益的范畴, 限定征收权的行使范围

从法律角度讲, 认定公共利益是世界难题。公共利益应该是为不特定的人提供的一种公共产品, 公共利益项目必须不以营利为目的。但是, 仅有概念显然不够, 应该通过列举方式开出公共利益的“清单”, 比如哪些属于公共利益项目, 哪些项目不属于公共利益。可以肯定的是, 公共利益的界定事关政府权力的限制、经济社会发展的协调以及个人财产权的保护。公共利益作为现代公共行政之目的, 可以有效限制征收权行使的范围, 划清征收权行使的边界。

《征收条例》第8条规定了6种类型的公共利益, 分别是:1.国防和外交的需要;2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该条采取了列举加概括式的立法技巧, 1~5项属于公共利益的具体类型, 6项属于兜底条款。值得注意的是, 1~3项属于典型的世界通认的公共利益类型, 4、5两项是颇有争议的公共利益类型。因为实施保障性安居工程建设和危房改建都是现代政府公共行政的义务范畴, 也符合我国现阶段城镇建设、经济发展的基本国情和战略目的, 但因 (4) 、 (5) 两项公共利益之需而实施征收后的土地又难以避免商业出让的可能性。如何对此加以规范和约束, 尚需要进一步明确。但总体来说, 该条规定体现了《征收条例》秉持规范公权和保障私权的基本法治理念, 统筹兼顾我国经济发展、城镇建设与被征收人合法权益保护, 使公共利益和私人利益得到了某种程度的协调与平衡。

四、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入国民经济和社会发展年度计划, 由人大审议批准通过

根据《征收条例》第9条的规定, 确需征收房屋的各项建设活动, 应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建, 应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条未直接规定保障性安居工程建设、旧城区改建项目应当有市、县人民代表大会审议通过, 但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条的规定, 县级以上的地方各级人民代表大会享有审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划的职权。

《征收条例》从立法上再一次确认了政府实施建设活动的主导权, 但政府并非可以不受监督地行使城市房屋征收权, 尤其是保障性安居工程建设、旧城区改建, 应当纳入国民经济和社会发展年度计划, 由人大审议批准通过。代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时, 判断有关建设活动是否符合社会公共利益。实施保障性安居工程建设、旧城区改建并不是单个项目报请人大审批, 而是要求纳入国民经济和社会发展年度计划, 提交一年一次的人大会议审核和批准, 这要求政府启动旧城区改建必须有充分准备和科学论证, 可以比较有效地防止政府领导因个人意志而任意行使征收权, 同时又能充分发挥政府组织实施建设活动的积极性, 提高政府公共行政的效率。该条规定实际上赋予了各级人大对政府征收行为的监督权, 以制约政府对征收权的滥用。

五、通过社会公众参与, 监督政府征收权力的规范行使

根据《征收条例》第9条、10条、11条、12条的规定, 制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划, 应当广泛征求社会公众的意见, 经过科学论证。房屋征收部门拟定征收补偿方案, 报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布, 征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋, 多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的, 市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会, 并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前, 应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的, 应当经政府常务会议讨论决定。《征收条例》多处明确规定了城市房屋征收过程中社会公众的知情权、参与权、话语权, 旨在用社会公众的力量来监督政府征收权的行使, 体现了科学发展观的指导思想在城市房屋征收过程中的运用, 遵循了民主决策的基本原则, 可以从程序上杜绝各级政府滥用征收权。

总之, 《征收条例》形成了行政机关行使征收权、立法机关行使旧城区改建项目是否具备公共利益性质的判断权、司法机关行使最终审判和强制执行权、社会公众享有监督权的权力分配格局, 建立了系列征收权行使的控制与制约制度, 符合现阶段的基本国情和改革发展的实际需要, 理顺了城市房屋征收过程中公权力与私权利的协调关系, 符合最广大人民群众的根本利益。但是, 为确保《征收条例》的贯彻执行以及政府征收权力的规范运行, 还需要尽快解决如下问题:

1. 征收权行使主体的层级确定问题

征收权行使主体的层级确定实际上是征收权如何在上下级政府间配置的问题。确定征收权的行使主体, 应当有利于政府组织和实施建设活动、统筹协调发展, 有利于上级政府对下级政府征收权行使的监督和制约。

根据《征收条例》第4条, 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条规定比较原则, 尚需各省、自治区、直辖市在制定配套法规政策时进一步明确, 才能完善征收权行使的制度构建。在我国, 市包含直辖市、副省级市、地级市、县级市, 县级政府包括县政府、县级市政府和县级区政府。从操作思路上看, 有多种模式可供选择。一是由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 行使征收权;二是由地级市政府 (含副省级市政府) 行使征收权;三是一般由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 行使征收权, 达到一定规模的征收项目, 由地级市政府行使征收权;四是一般由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 行使征收权, 但达到一定规模的征收项目, 应该由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 报请上级政府批准后方可实施征收;五是由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 行使征收权, 但应报请上级政府批准后方可实施;六是直辖市政府可自行行使征收权, 也可由各区、县政府行使征收权。

鉴于征收权的特殊性, 由县级政府 (含县级市政府、县级区政府) 直接行使征收权, 存在诸多弊端, 征收主体往往会仅站在县级政府本行政区域的角度做出相应决定, 实践中已经出现片面追求区域发展、对公共利益的理解存在分歧、补偿标准和操作程序不统一、难以统筹平衡协调发展等问题, 湖南嘉禾和江西宜黄拆迁事件就是例证。笔者认为, 设区或县的市政府应集中统一由市政府行使征收权、未实行市管县的政府在做出征收决定前应报请上级政府批准。

2. 征收实施单位的性质和职责问题

《征收条例》第5条规定, 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督, 并对其行为后果承担法律责任。该条规定存在许多需要进一步明确的事项, 比如, 房屋征收实施单位到底属于什么性质, 与政府是怎样的关系, 如何监管?

根据《征收条例》第4条, 市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。可见, 房屋征收部门属于政府下设职能部门, 代表政府组织房屋征收与补偿工作。房屋征收实施单位与房屋征收部门是一种法律委托关系, 委托内容是承担房屋征收与补偿的具体工作。按照行政法的理论, 房屋征收补偿的法律性质是行政补偿, 行政补偿是一种具体行政行为。房屋征收实施单位是接受房屋征收部门的委托而实施征收补偿, 该行为是一种行使公权力的行为, 涉及政府与被征收人的利益冲突, 不可避免地将会对被征收人的权利和利益构成潜在威胁, 因此征收补偿工作不宜委托给企业来实施。同时, 房屋征收实施单位不得以营利为目的, 而企业一般都是以营利为目的。将征收补偿实施工作委托给企业 (如现有拆迁公司) 并不合适, 企业以营利为目的, 难以避免产生纠纷甚至恶性事件, 会给政府工作造成很大的负面影响, 带来社会稳定风险。

公共房屋 篇7

一、城市房屋拆迁中公共权力的异化

征收是国家基于公共权力的行使而取得单位、集体或者个人财产所有权的行为。征收的主体是国家, 通常是由政府以行政命令的方式取得私有财产, 个人必须服从, 但可以获得公正的补偿。可以看出, 征收是一种国家 (政府) 行为, 征收权的运用是国家公共权力在强制取得所有权这一领域的特殊表现, 即国家可以因公共利益的需要, 在公正补偿的前提下, 依法强制改变土地、房屋及其他不动产或者动产的所有权归属。

根据《拆迁条例》, 拆迁人经申请并取得房屋拆迁许可证后, 可以与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议, 由被拆迁人将私有房屋及土地使用权转移给拆迁人, 由拆迁人对被拆迁人的损失进行补偿。在这种意义上, 城市房屋拆迁应该是一种平等主体之间的民事法律关系, 双方权利义务受民事法律调整。政府在城市房屋拆迁活动中只能履行管理、监督以及服务职能。但同时, 《拆迁条例》也明确规定了行政裁决制度和强制拆迁制度。如果拆迁人无法与被拆迁人通过协商方式达成协议, 可以申请房屋拆迁管理部门进行行政裁决, 并在裁决之后进行强制拆迁。

按照现行制度设计, 城市房屋拆迁不论公益性还是商业性都适用同一程序和补偿机制。拆迁人获得拆迁许可证后, 就获得了公权力保障, 自然会有恃无恐, 很难通过平等协商的方式解决拆迁补偿问题。公共权力势必强行干预拆迁人与被拆迁人之间平等的民事法律关系, 在实施拆迁的过程中发挥了极其重要的作用, 通过许可、裁决、强拆等手段, 达到保障拆迁人取得私人财产权的目的。由此导致的后果是, 城市房屋拆迁在制度内表现为平等协商的民事法律关系, 不区分公益性拆迁和商业性拆迁, 对私人财产征收范围的任意化和扩大化, 在实际运作过程中则表现为典型的政府征收, 即国家运用公权力征收私人房屋与土地使用权。

这样的制度安排必然导致城市房屋拆迁中公共权力异化, 在实践中以拆迁取代征收, 甚至以拆迁的名义实施征收, 公共权力频繁介入商业性拆迁, 与商业利益纠缠在一起, 公民的私有财产不可能得到有效的保障, 众多的拆迁矛盾与纠纷也因此而被激化。

二、公共权力异化可能带来的危害

实践表明, 公共权力异化会导致政府角色扭曲、公共权力滥用等后果, 严重损害被征收人的财产利益, 挫伤社会的公平正义感, 导致不和谐因素的出现, 更为严重的是, 滥用征收权并损害被征收人合法权益的现象将损害现代法治主义的基本精神。

1. 城市房屋拆迁中政府角色扭曲

根据《拆迁条例》, 我们可以大致将拆迁中的政府角色作如下分类:第一, 发放拆迁许可证;第二, 在拆迁人与被拆迁人不能就拆迁补偿达成协议时, 进行行政裁决;第三, 执行行政裁决, 实施强制拆迁。这样一来, 即以制度方式确立了政府角色在城市房屋拆迁中的悖论现象, 政府的角色被严重扭曲:既当运动员, 又当裁判员。但是, 根据《物权法》, 有权征收国有土地上房屋的主体只有政府, 城市建设行政主管部门既作为拆迁许可证的颁发机关又作为纠纷裁决机构的管理体制已不适应新的形势。在目前的城市房屋拆迁中, 既有平等主体之间的民事法律关系, 又有不平等主体之间的行政法律关系。由于拆迁的复杂性, 特别是现有制度的特殊安排, 行政机关往往身不由已, 不能正确把握自己的角色定位, 在商业性拆迁中融入公共权力的因素。

我国长期以来以拆迁的名义进行征收, 但并不需要按照征收的法律程序进行, 可能就会对被拆迁人的利益造成损害。特别是在商业性拆迁活动中, 虽然没有公共利益的因素, 公共权力也积极介入, 更容易孳生矛盾与纠纷。比如, 湖南嘉禾拆迁事件中, 为了实现商业利益, 政府角色发生扭曲, 以行政命令强力干预拆迁人和被拆迁人之间自愿协商的民事法律关系, 从而造成严重后果。

在城市房屋征收中, 政府是征收权的行使主体, 有权依法强制取得公民私有财产。现行制度缺陷是导致拆迁过程中政府行为不规范的根本原因。因此需要以《宪法》和《物权法》的基本精神为指导, 重新审视现有制度, 并在比较和借鉴的基础上加以完善。

2. 城市房屋拆迁中公共权力滥用

国家在行使征收权时, 应当最大限度约束公共权力, 防止公共权力滥用, 尽可能保障私有财产权, 达到公益和私益相对平衡。我国近年频频发生拆迁恶性事件, 透射出在城市房屋拆迁中公共权力滥用的情形比较严重。通常表现形式如下:

第一, 权力行使偏离公共利益目的。世界上大多数国家对于财产征收都会明确规定其中包括公共利益目的, 但是由于各国的经济、政治、法律等原因, 公共利益具体内容各不相同。正是因为公共利益的高度抽象性和不确定性, 为行政权力的滥用制造了制度上的空间。行政机关可能会以公共利益的名义滥用权力, 实施政府形象工程, 谋取政绩、部门利益甚至个人利益。黑龙江省密山市棚户区改造与房地产开发相结合, 公共利益与商业利益交混难以区分, 最终引发拆迁户崔德喜自焚事件。

第二, 权力行使违反法定程序。作为一种制约机制, 征收程序不仅能够保障行政征收依法、合理和正当实施, 而且其“开放的结构和紧缩的过程的特征, 随着程序的开展, 将使参加者越来越受到‘程序上的过去’的拘束”, 有效地减少公权力主体违法征收和不公正补偿的可能性, 促成公正征收补偿制度的生成。长期以来, 我国的行政立法一直存在“重实体、轻程序”的问题。虽然我国政府一直非常重视城市房屋拆迁工作的规范管理, 但我国城市房屋拆迁现有法律制度存在诸多缺陷, 比如关于征收权行使、被拆迁人参与、强制拆迁组织实施等操作程序缺乏明确规定。实践中各地做法差异很大, 不遵守法定程序, 操作过程不透明, 被拆迁人无法对政府实施的征收拆迁行为形成合理的心理预期, 容易引发纠纷。

第三, 权力行使违反公正补偿要求。公正补偿要求的主要功能在于迫使政府将行使权力的成本内部化, 从而不仅保证政府行为在经济学意义上的理性, 而且有助于约束政府滥用权力并限制政治冲突, 且由于公正补偿的宪法要求不可能完全通过政治过程实现, 因而还要求有效的司法保障。我国当前城市房屋征收拆迁中虽然规定按照“房地产市场评估价格”进行补偿, 但由于缺乏具体标准量化约束估价机构的评估行为, 致使“房地产市场评估价格”与公平补偿标准要求还存在一定距离。缺失公平补偿标准会损害被拆迁人合法利益, 降低或影响被拆迁人的生活质量, 也是当前拆迁矛盾激化的主要原因之一。江西省宜黄县拆迁户自焚事件背后的拆迁补偿问题值得引人深思。

三、我国城市房屋征收拆迁中矫正公共权力异化的路径选择

总体上看, 《征求意见稿》较《拆迁条例》具有明显的进步, 建立和完善了较为科学合理的征收补偿法律制度, 有助于矫正公共权力的异化, 恢复公共权力之本来面目, 促使公共权力步入正常轨道, 以维护社会良好秩序, 化解社会纠纷, 保护私有财产权。

1. 目的控制:公共利益目的

财产征收须具有公共利益目的, 不仅使财产征收的正当性得以成立, 也是防止财产征收权被滥用的重要措施。所谓“公共利益”者, 乃属一种不确定之法律概念, 其在利益之内容及受益之对象两方面, 均具有相当之不确定性。我国《宪法》以及《物权法》均把公共利益作为一个重要的立法原则, 因此, 公共利益对房屋征收法律制度体系的建立和完善极为重要。城市房屋征收必须坚守征收的公共利益要件, 切实维护被征收人的合法权益。在公共利益的范畴, 单纯的列举与概括均不利于实际工作的开展, 因此《征求意见稿》第3条通过列举加概括的方式, 明确界定我国城市房屋征收中公共利益包括7种方式, 充公体现了我国的现实需要。但是, 将危旧房改造的需要界定为公共利益, 没有对“危房”与“旧房”予以区别对待, 似乎有待商榷。危房的存在肯定会对人民群众的生命财产安全构成危险, 如果经鉴定为危险房屋并且影响公共安全的, 可以实施征收。但是, 如果公民的私有房屋虽然陈旧, 但并不构成对公共安全的潜在危害, 这些房屋的改造应充分尊重所有权人的意愿, 以商业拆迁的方式实施。这样的区分, 既有利于约束征收权的行使, 也有利于在公共权力与私人权利之间维护既有的平衡。

2. 程序约束:遵循正当程序

在如今的法治时代, 任何一个文明国家的征收法律都会对其程序进行细致的规定, 试图通过程序的完善, 在约束公共权力的同时, 确保被征收人的合法利益不被随意侵犯。征收必须按照法定程序实施, 从而保障所有的、特别是有关公民权益的重要法律和事实观点得到充分的考虑和权衡。现有法律法规虽然规定了征收的调查、审批、听证、补偿等程序, 但条款都过于笼统、抽象, 缺乏可操作性, 行政相对方的具体权利得不到真正落实。只有建立较为具体和完善的操作程序, 公之于众, 操作透明, 充分尊重被拆迁人的参与权和知情权, 才能有效约束公共权力的滥用。近年成都市在危旧房改造中着力规范公共权力运行, 大力推行“阳光拆迁”和“模拟拆迁”, 专门制定了具体操作程序文件, 项目启动充分尊重了被拆迁人的意愿, 拆迁过程完全做到阳光透明, 收到了良好的社会效果。

从宏观上审视《征求意见稿》, 城市房屋征收程序更加科学透明, 充分吸收了各地近年实践经验教训。《征求意见稿》关于论证 (第9条) 、公告 (第10条) 、裁决 (第12条) 、行政复议以及行政诉讼 (第15条) 等程序性规定, 无疑是巨大的立法进步。当然, 《征求意见稿》在一些具体程序制度的设计上依然没有根本性的突破, 无法适应征收制度的逻辑要求。第一, 《征求意见稿》未充分保障被征收人的参与权与知情权。例如, 在征收决定作出前的论证阶段, 被征收人以及其他社会中立机构无法参与论证过程;在论证结束后, 才征求被征收人、公众和专家意见 (第9、10条) 。第二, 《征求意见稿》未对政府作出征收决定的事实依据予以明确规定。根据《征求意见稿》第12条, 在征求被征收人、公众和专家意见后, 无重大争议的, 政府即可以作出征收决定。这样的规定太过抽象, 缺乏刚性, 无法有效约束政府权力。因此, 应该对“无重大争议”进行明确规定, 比如规定被征收人、公众、专家的反对意见超过80%的, 即应该暂停作出征收决定并由上级政府进行裁决。第三, 《征求意见稿》未体现征收中的“比例原则”。“比例原则”要求征收是为实现公共福利目的所不得已的最后手段和辅助手段, 应尽量避免使用这种措施。从理论上说, 征收并不是特定资源取得的唯一途径;相反, 带有强制性的征收应当是一种最后的保障手段。为了实现公共利益, 政府应首先需要以市场方式同财产所有权人进行协商, 如不能以市场手段获取实现公共利益所需的财产, 才能运用征收权。

3. 利益约束:公正补偿要求

征收会改变所有权的归属, 对公民私有财产权利产生重大影响, 为强化征收过程中公民权利的保护, 各国法律都在宪法中对公正补偿加以规定。征收与补偿是紧密相联而不可分割的, 这种关系在德国被称为“唇齿条款”, 意即没有补偿则无征收, 唯有在对被征收人予以公正补偿之后, 才能实施征收。如果离开补偿, 征收就会导致极大的社会不公平, 让侵犯公民私有财产权利的做法制度化, 这与现代文明是水火不相容的。公正补偿可以从利益上约束和控制政府擅自启动公共权力获取不正当利益的动机。公正补偿标准至少应包含3项内容:第一, 该补偿至少能恢复被征收人既往的生活状况或是不能使其受到损失;第二, 具体征收补偿标准应与被征收房屋的正常市场收购价格相当;第三, 在征收前先行补偿。

《征求意见稿》第20条规定, 补偿标准采用市场价格原则, 但与《拆迁条例》相比较, 似乎没有实质性的进步, 按照这种方法确定的补偿金额未必就是公正补偿。因为房屋拆迁补偿中最富争议的问题之一就是公民的土地使用权补偿问题。公正的补偿应当包括房屋的现值和剩余土地使用权的现值, 被征收房屋的评估价格应当能够体现被征收房屋同类地段的房地产市场价格, 反映被征收房屋所包含的土地使用权和地上建筑物等的市场价格。对此, 成都市政府制定文件明确规定, 估价机构对被拆迁房屋的评估价格应反映同时期、同结构、同用途、同类区域的二手房市场价格。这样, 房地产评估操作的具体标准得以明确, 值得推广。对被征收人还可能因其房屋被征收而遭受其他损失或增加生活困难, 如因重新购置新物业而新增的负担, 因路途遥远而带来的工作和学习成本增加等, 根据《征求意见稿》, 被征收人的损失仍然无法获得补偿, 这与公共利益的实现成本应由社会承担的原则相悖。由于我国征收补偿理论尚不发达, 在新的征收立法中应该借鉴国外征收补偿的成熟经验, 建立符合我国实际的征收补偿制度, 充分考虑被征收人因征收而必然承受的损失, 适当增加“生活再建措施”之类的补偿项目, 让被征收人不因征收而处于更差的生活境况。

公共房屋 篇8

关键词：土地征用,房屋拆迁,公共利益,个人利益

拆迁问题近几年一直是热议的话题, 就以《国有土地上房屋征收与补偿条例 (征求意见稿) 》来说, 无论是在力度上和速度上都得到了广泛的关注。当我们受到个案冲击时, 不得不考虑的一个问题是, 我们到底是存在哪些制度性的问题, 还是拆迁条例所呈现出与社会进步不同步的体制问题。经过专家的广泛调查研究, 《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触, 这导致了城市发展与私有财产权保护两者之间的严重冲突, 也导致了公共利益和个人利益在土地征用和房屋拆迁中的失衡。即便是2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》也不能完全根除土地征用和房屋拆迁中的失衡现象。

一

一部法律的修改不仅仅是文字的变化, 更多的是其背后复杂的利益调整。关于土地征用和拆迁问题法律也是几经修改。1991年6月为了与《城市规划法》建立配套的法规, 国务院发布了《城市房屋拆迁管理条例》。当时的城建主体多是国有性质, 拆迁行为基本依靠政府计划, 当然鲜有涉及公共利益与非公共利益的差别, 商业拆迁多半按照政府拆迁的模式。1994年7月《房地产管理法》出台, 分税制实行改革, 城建主体中增加了开发商, 开发商由后台走向前台, 土地财政成为重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆迁条例》修改颁布, 但是没有在根本上解决公共利益和非公共利益的差别, 政府既是审批者又是裁判者, 对被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法给民众带来了一定程度的经济利益损失和精神伤害。2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款, “国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”, 但是宪法修正案仍然没有界定“公共利益”的范畴。2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”, 第42条针对城市房屋的拆迁的三项补偿安置原则, 提高了对被拆迁人的补偿标准。2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》有了更多的改善, 对公共利益与个人利益的平衡, 对各种利益的博弈都发挥了一定的督促和限制的作用。

二

以往条例中对于“公共利益”都没有明确的界定, 新条例在这一点上有了较大的突破, 并采取了列举方式。对于公共利益的界定, 第八条以列举的体例将“公共益处的需要”界定在:国防和交际的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等根本行动措施扶植的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、情况和资本呵护、防灾减灾、文物呵护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程扶植的需要;由政府遵照城乡规划法有关划定组织实施的对危房集中、根本行动措施落伍等地段进行旧城区改建的需要;法令、行政律例划定的其他公共益处的需要。公共利益的界定避免了以往开发建设拆迁的发展经济和公共利益需要的伪装, 主要是区分了公共利益和非公共利益, 并不能实际上解决在土地征用和房屋拆迁中公共利益和个人利益失衡的问题。公共利益和个人利益失衡的根本原因是不能使被拆迁者得到满意的补偿。针对补偿问题, 新条例也有相关的规定。新条例在第三章针对补偿问题做了规定。条例规定, 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。即便是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之时, 黑龙江省密山市的强制拆迁自焚事件、江苏拆迁户的自焚事件似乎也对我们提出了疑问, 新条例的颁布实施能不能真正解决拆迁与征用中的矛盾, 能不能真正地平衡公共利益和个人利益?公共利益的明确界定能否真正区分“政府组织实施”和“开发商商业行为”?直补是不是解决征地矛盾的关键?

三

刚出台的新拆迁条例的颁布在形式上结合民众意见和专家意见, 考虑公共权力与个人权益, 体现了立法的民主性与科学性;在内容方面, 对于公共利益的界定, 拆迁补偿范围、原则和程序, 从行政强制拆迁向司法强制搬迁的演变, 都是符合民意和立法目的的突破性的规定, 但不乏也存在一定的弊端, 笔者通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的优势和隐患的分析, 浅谈如何更好地在条例中体现公共利益和个人利益的平衡, 如何有效地解决行政权力与公民权利的矛盾。

从条例颁布的优势分析, 笔者认为, 第一, 公共利益的界定改变了以往政府和开发商形式上以公共利益为名, 实质上为谋取私利的状况, 甚至某些政府或者国家机关的办公用房的开发也施行以公共利益为名的拆迁。第二, 责任明确以往房屋拆迁安置补偿, 拆迁许可证的效力等等都受《行政许可法》的影响, 但是即便如此, 国务院以及房屋拆迁主管部门没有规定制定房屋拆迁行政许可听证程序。新条例将拆迁许可证的方式废除, 市县级人民政府成为直接责任主体, 国有土地的政府征收行为成为政府行为, 政府从幕后走向前台, 不能在逃避责任。新条例规定政府是做出的征收决定的主体, 政府自己不能再作任何的行政裁决, 只能由上级政府监督或者法院的裁判。第三, 行政补偿以人为本旧条例忽视被征收人的合法权益, 新条例重视被拆迁人和公众的意愿, 以往在征收人的补偿方面因价格偏低, 过少的考虑被征收人的利益, 被征收人往往存在抵触情绪, 新条例规定被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格, 即便在制定初期也体现出以人为本的原则, 通过社会的广泛参与, 广泛听取民众意见并结合专家意见, 新条例还规定, 被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的, 可以依法申请行政复议, 也可以依法提起行政诉讼。所以在救济制度上也摒弃了旧条例的不利制度, 民主贯穿在制定和执行条例的始终。第四, 取消了行政强制拆迁这又是新条例的一大突破, 政府既是参与者又是裁判者的局面终于有所改变, 新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁, 有利于制约政府的征收和补偿工作, 使其尽量在公平公正的基础上进行, 从而减少在房屋征收与补偿中因公共利益和个人利益失衡而产生的矛盾与冲突。

四

新条例的众多优势在一定程度上缓解了公共利益和个人利益在房屋征收和补偿的矛盾, 但是得不到根本性的解决, 笔者认为直补不是解决征地矛盾的关键, 《国有土地上房屋征收和补偿条例》仍然存在一定的劣势。

第一, 笔者认为, 在新条例中缺少治理的决心。最近三年发生的8起拆迁自焚或活埋案中无一名地方官员因此受到追究。江苏东海、盐城, 北京海淀, 山东胶州, 福建泉州, 黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚, 湖北武汉拆迁户被铲土机活埋, 当地官员无一人被问责;就是唐福珍事件中被停职的科级干部在事件过后不久也是官复原职。如果想真正解决征地与补偿中公共利益和个人利益的矛盾, 关键并不是能补偿多少, 而应该是制约权力, 对于在这一行政行为行使过程中建立一整套公平公正的处罚制度, 加强行政监督司法监督的力度, 把问责制落到实处, 并应赋予群众代表一定的参与权和谈判权, 这才能真正地实现公共权益和个人权利的平衡。

第二, 关于公共利益和非公共利益进行严格区分是否能真正解决征收与补偿中存在的矛盾。关于这一点我们要一分为二。笔者认为, 更好的界定公共利益的目的是防止部分开发商以政府的名义, 即以公共利益为名行己之利, 实现“非公共利益”的目的, 对于部分开发商是有一定的限定标准。但只是把开发商的这种行为由旧条例的混淆状态, 变为如今的真空状态, 同时又增加了“外交需要”, 笔者是否可以这样理解, 即便是开发商纯粹的商业开发目的, 只要其是“外交需要”作为条件, 依然可以征收。在新条例中是否应该将“外交需要”的条件诠释的更加明确, 使政府, 开发商和普通民众均不产生重大误解。

第三, 关于征收主体。从新条例可以看出, 市县人民政府是理所当然的征收主体。第四条规定, 市、县级人民政府确定的房屋征收部门 (以下称房屋征收部门) 组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第15条规定, 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记, 被征收人应当予以配合。而这些内容的执行, 首先应该考虑的关系背景是市县人民政府和房屋征收部门的关系。房屋征收部门能否作为行政主体以自己的名义行使行政职权最终独立承担法律责任?如果其不能作为行政主体行使行政职权, 而只能以法律法规授权的组织或者受委托组织的身份行使职权, 受委托的房屋征收实施单位和房屋征收部门又是什么关系?

第四, 关于赔偿。新《条例》明令禁止政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。禁止野蛮搬迁、暴力搬迁, 禁止建设单位参与搬迁活动。禁止贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用。禁止房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告。对违反者视情节轻重依法给予通报批评、行政处分、行政处罚, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任, 造成损失的, 依法承担赔偿责任。但是对于具体的赔偿标准却没有加以规定, 只能参照《国家赔偿法》。建议受赔偿人应有权选择赔偿形式。比如是选择货币赔偿还是房屋赔偿等等。这样才能平衡公共利益和个人利益。

参考文献

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[2]彭小兵, 谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径[J].公共管理学报, 2009, (2) .