社会养老保险价值研究

社会养老保险价值研究（精选9篇）

社会养老保险价值研究 篇1

21世纪是信息时代, 信息早已跟土地、原材料、劳动力一样成为一种资源, 社会保险部门在日常业务中, 积累了很大规模的优质数据。如何管理和利用好社会保险信息成为亟待解决的问题。

1 社会保险信息的特性与社会价值

1.1 社会保险信息的特性

对社会保险信息利用, 首先应了解社会保险信息的特性, 才能实现其最大的社会价值。 (1) 社会保险信息具有客观性。社会保险信息普遍存在于社会各个方面, 从养老到医疗、从工伤到失业等等方面均有无数的社会保险信息出现, 这些信息首先是客观的, 否则就失去了其存在的意义; (2) 社会保险信息具有动态性。因参保人参保状态实时变动, 社会保险信息也会随参保人参保状态的变动而每实时变动, 所以说社会保险信息具有动态性; (3) 社会保险信息具有无限性。社会保险信息的本源是参保人群, 参保人群的无限性决定了社会保险信息具有无限性; (4) 社会保险信息具有依附性。社会保险信息不是实体, 不能独立存在, 必须依附于一定的载体, 因而具有依附性; (5) 社会保险信息具有传递性和共享性。随着人类社会的发展, 信息必须在多人之间进行传递和共享, 社会保险信息也不例外, 因而社会保险信息具有传递性和共享性; (6) 社会保险信息具有不完全性。因社会保险信息偏重社会保障方面, 因此社会保险信息具有不完全性。 (7) 社会保险信息具有覆盖范围广的特性。随着国家对社会保险保障的重视越来越强, 以及广大群众参与社会保险的意识不断提高, 社会保障工作的覆盖范围越来越广, 社会保险信息具有覆盖范围广的特性。 (8) 社会保险信息具有数据准确度高的特性。由于社会保障工作是政府管理业务, 社会保险信息与其他普通信息不同, 社会保险信息的创建维护都严格按照一定的规程、制式, 由经过培训的专业经办人员进行操作, 并经常检查, 对错误数据进行整改, 对垃圾数据进行剔除。这些措施使得社会保险信息具有数据准确度高的特性。

1.2 社会保险信息的社会价值

社会保险信息的社会价值就是其应用于社会保障事业后, 社会所获得的各路效益。社会保险信息的社会价值, 主要体现在社会保险信息成为社会利用的资源, 以及构建社会保险信息系统, 对社会保险信息进行有序化管理, 从而促进社会保障事业的发展, 并实现社会保险信息惠民的最大化。

社会保险信息的深层次利用会进一步产生极大的社会价值, 它可以模糊掉政府各部门间、政府与市民间的边界, 使得信息孤岛现象大幅消减, 数据共享成为可能, 从而提高政府各机构的协同办公效率和为民办事效率, 提升政府社会治理能力和公共服务能力, 为广大人民群众提供更加高效、快捷、个性化的服务。

2 社会保险信息价值未能充分体现的原因

目前, 我国各级社会保险经办机构存在大量的社会保险数据, 根据人力资源和社会保障部网站发布的《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示, 截至2014年年末全国参加基本养老保险人数为达84232万人, 这一数据反映出社会保险信息覆盖范围广的特性, 然而这些信息并没能够被充分利用, 这是一种极大的社会资源浪费。

2.1 对社会保险数据价值缺乏认识

许多地方, 对于数据价值观念不强, 不注重基础社会保险数据的积累和分类工作, 对于历年的重要数据只是简单记录储存。部分地区即使意识到社会保险数据的重要性, 也不清楚如何充分把这些数据潜在的价值挖掘出来, 有些地区甚至走入了盲目追求硬件设施标准、轻视基础数据的积累和利用等误区。

2.2 信息共享成本与效益不成比例

信息共享是有代价的, 随着共享内容的扩大、共享紧密程度的提升, 信息共享的成本将是直线上升的, 但是共享信息带来的经济、社会效益却会边际效益递减, 这样就存在一个转折点, 即共享超过一定程度之后就会变为经济上不合算的事情。共享对工作带来的好处抵不过共享建设、运行、维护成本的增长。

2.3 社会保险数据安全管理亟需加强

社会保险数据关乎到政府运行、企业竞争、个人隐私, 利益关系重大, 使用范围广泛, 重要性不言而喻。当前社会保险系统因安全防护经验不足、手段不强、自身管理不严、安全意识不到位仍然存在着被国内外不法分子攻击、泄露个人隐私信息、利用信息系统漏洞套取社会保险基金现象。这些现象的存在, 使得一些社会保险工作的领导者畏首畏尾, 不愿创新, 不愿开放自己的信息, 也不愿更深层次地利用自己所掌握的信息。

3 社会保险信息的利用与保护

3.1 创新思维, 提升对社会保险数据价值的认识

沙化的土壤, 保持不住必要的水分;板结的土地, 涵养不了根系。面对信息化的新形势, 随着大数据时代的来临, 以及参保群众对社会保险业务提出的新要求, 如果我们不打破守旧观念的禁锢, 突破守常思维的羁绊, 冲破守成思想的藩篱, 我们的事业将会蒙受巨大损失。

3.2 建设基础信息库, 推进社会保险数据大集中

积极参与、支持全国社会保险信息库的建设, 并充分利用这些资源服务于人社业务管理和服务, 优化人力资源社会保障信息资源结构, 在部、省两级搭建基础信息库, 形成跨业务的信息共享内核, 同步提升数据整合质量。在建设基础信息库的同时推进社会保险数据大集中, 首先推进省级大集中系统建设, 做实省级数据中心;同步建立部级数据平台, 保障跨地区业务、跨层级监管、全国分析决策的开展。

3.3 社会保险数据资源共享

在社会保险数据集中的基础上, 充分利用内网、外网资源, 实现业务网络全覆盖, 社会保障内部构建横纵业务协同平台, 形成上下双向共享机制, 对外部构建数据交换平台, 形成内外双向交换机制, 使用全国统一标准的社会保险信息数据代码, 实现跨业务、跨地区、跨层级、跨部门的信息交换共享与业务协同。同时大力发行社会保障卡, 提供全国范围的社会保险卡认证服务, 扩大卡的业务应用范围, 逐步实现一卡多用、全国通用。

3.4 保障社会保险数据安全

网络安全与信息化是一体之双翼, 没有网络安全, 信息化发展越快, 危害就越大。不能保证社会保险网络安全, 社会保险数据的共享与深层次利用也就无从谈起。应制定完善社会保险数据相关法律规范、制度规定, 加强使用者信息安全意识的宣传和教育, 配备专业人员, 严格按照内外网物理隔离和专机专用的原则进行计算机网络管理, 定时进行网络检查, 安装网络杀毒软件与防火墙, 建立容灾备份。制定数据采集、管理的标准和规则, 确定数据使用、开放等环节的程序、范围和责任, 确保个人隐私不受侵犯、社会保险数据的安全。

无论怎样, “互联网”、大数据时代已经来临, 社会保障部门要想更好地开展工作, 就必须充分认识并利用社会保险信息的价值, 各部门建立有效的大数据库, 实现信息共享, 严格执行各项规章制度, 保障数据安全, 为广大人民群众提供随时随地、快捷、优质、个性化的服务。

摘要：随着社会保障工作的深入及“互联网”、大数据时代的来临, 群众对社会保险信息的利用有了更深层次的要求。从社会保险信息的特性出发, 浅谈社会保险信息的价值及没有充分利用的原因, 并对社会保险信息更深层次的利用提出了一系列的建议。

关键词：社会保险,信息,价值,利用

参考文献

[1]胡小明.电子政务信息资源共享的经济学研究 (一) [J].中国信息界, 2004 (09S) .

[2]徐升华.信息化建设中的信息资源共享[J].江西财经大学学报, 2006 (01) .

[3]韩瑞珍, 朱慧明.网络环境下信息资源共享系统的经济效率分析[J].图书馆论坛, 2009 (1) .

社会养老保险价值研究 篇2

【摘要】：改革开放以来,为了尽快发展经济,加快工业化进程,在制度设计和安排上都体现了先城市后农村的发展理念,长此以往,形成了我国典型的城乡二元经济结构。众所周知,我国的城镇发展,无论是经济,还是其他,都明显比农村优越,社会保障方面则更是如此。随着我国农村老龄化问题的日益严重,农村人口的养老问题变得越来越迫切。更甚之,在我国建设和谐社会,统筹城乡发展的重要战略目标之下,作为农村社会保障体系重要组成部分的农村社会养老保险制度建设就显得尤为关键。本文首先从理论视角考察了建立农村社会养老保险制度的理论渊源,其中包括了马克思的社会保障思想、社会公平理论、福利经济学和人口老龄化,另外,界定了政府在农村社会养老保险制度中的职能；其次,对我国农村社会养老保险的发展历程进行了回顾,旧农保的介绍是对新农保出台做了铺垫,重点分析了新农保的内容及其特征,并且就新农保的运行中出现的问题进行了分析总结；然后,考察了世界上三种养老保险类型的国家,包括现收现付制的德国、福利型的瑞典、强制储蓄型的智利和新加坡,分析了其社会养老保险制度的特点,提出了可供我国借鉴的建议；最后,通过对我国新农保的分析以及对国外部分国家农村社会养老保险制度的考察,提出了我国新农保发展的政策建议,法制建设是保障,完善制度细节是关键,政府职能的发挥是必要,资金的保值增值是目标,基层机构建设是基础。当然,任何一种制度的完善都是一个渐进的过程,农村社会养老保险体系的建设也

不是一朝一夕的事情,随着具体情况的变化,如经济、政治或者其他不确定因素,仍然需要做新的调整和完善。鉴于我国处于社会主义建设的初级阶段,工业化和城镇化程度并未达到高级阶段,建立城乡一体化的社会养老保险体系仍然任重而道远。【关键词】：农村社会养老保险政府职能法制建设基金管理 【学位授予单位】：山西财经大学 【学位级别】：硕士 【学位授予年份】：2012 【分类号】：F323.89;F842.6 【目录】：摘要6-8Abstract8-121导论12-191.1选题背景与意义12-131.2文献综述13-171.2.1农村养老保险存在的问题及原因分析13-141.2.2财政在农村社会养老保险中的作用14-151.2.3国外养老保险制度的借鉴15-161.2.4农村社会养老保险的政策建议16-171.2.5农村社会养老保险研究综述171.3研究对象与研究方法17-191.3.1研究对象17-181.3.2研究方法181.3.3论文框架18-192建立农村社会养老保险制度理论综述19-242.1相关概念界定19-202.2农村社会养老保险制度建立的理论基础20-212.2.1马克思的社会保障思想202.2.2社会公平理论202.2.3福利经济学20-212.2.4人口老龄化212.3我国农村存在的养老方式21-222.3.1家庭养老21-222.3.2自主养老222.3.3社会养老222.4政府在农村社会养老保险中的职能22-242.4.1立法职能22-232.4.2财政职能232.4.3监督职能23-243我国农村社会养老保险制度的现状24-333.1传统养老保险制度的历史回顾24-253.1.1探索阶

段(1986-1990)243.1.2试点阶段(1991-1992)24-253.1.3曲折发展阶段(1993-2002)253.2新型农村社会养老保险制度的探索25-293.2.1新型农村社会养老保险制度建立的背景分析26-283.2.2新型农村社会养老保险制度的内容28-293.3新型农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析29-333.3.1法制建设落后,政策存在不稳定性29-303.3.2“捆绑缴费”问题与普惠式的悖论30-313.3.3基础养老金标准偏低,难以达到真正的“老有所养”31-323.3.4管理水平落后,经办力量薄弱32-334国外社会养老保险制度借鉴33-384.1国外农村社会养老保险制度建立的条件分析33-344.1.1经济发展到较高水平33-344.1.2工业化程度进入中后期344.1.3城镇化水平较高344.2国外农村社会养老保险制度简介34-364.2.1德国模式34-354.2.3瑞典模式354.2.4智利、新加坡模式35-364.3国外农村社会养老保险制度借鉴36-385农村社会养老保险制度的前景与展望38-425.1加强法制建设,健全相关制度细节38-395.2明确政府职能,扩大财政投入力度395.3提高保障水平,真正实现“老有所养”39-405.4完善筹资机制,实现基金保值增值405.5重视基层机构建设,加强账户基金管理40-42参考文献42-44致谢44-45攻读硕士学位期间发表的论文45

社会养老保险价值研究 篇3

我国 《社会保险法》在附则第九十五条中规定了农民工依照该法参加社会保险的内容。这是我国首次在法律层面明确了农民工这样具有中国特色的特殊人群参与社会保险的权利。然而,本条属于原则性规范,并没有指明具体的操作方案,这就给解释留下了无限的空间。在文意上,至少可以存在两种理解: 一种是以农民工为核心词的解释,着眼于农民身份,要求农民工参加新型农村社会养老保险与新型农村合作医疗制度,此可以称为农民模式; 另一种则是以农民工为核心词的解释,落脚点在 “工”字上,依据泛义劳动关系的缔结为判断标准,参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险,此可以称为职工模式。这种规范层面的两种理解使得农民工社会保险制度在实践中呈现一种运行不畅的状态。此外,针对农民工社会保险法律制度,理论和实践中还存在着另外三种模式:其一,类型化模式,即将农民工类型化分别参加不同的社会保险; 其二,单章立法模式,即在 《社会保险法》中将农民工社会保险问题单设一章进行单章规定; 其三,单独立法模式,即不拘泥于 《社会保险法》的规定,而把农民工社会保险法律制度进行单独立法。

需要指出的是,这五种立法模式实际上并不是按照同一标准进行分类并且也不是同一逻辑层面上的概念。其中,根据身份、户籍、地域的不同,可以将农民工社会保险立法模式区分为农民模式、职工模式、类型化模式三种。根据立法技术和价值判断结论安放位置的不同,可以将农民工社会保险立法模式区分为单章立法模式和单独立法模式。两组概念分别处于不同的逻辑层次( 见图1) ,经由排列组合,可以并联成六种可供选择的模式( 单章立法·农民模式、单章立法·职工模式、单章立法·类型化模式、单独立法·农民模式、单独立法·职工模式、单独立法·类型化模式) 。此处仅为讨论的便利,而将理论与实践中论争的这些不同区分标准下的立法模式放在一起进行说明和反思。

这六种可供选择的立法模式到底哪一种更符合现实需求,已经不仅仅是将农民工社会保险法律制度放于何位置规定的立法技术问题了,同时,更是涉及到对农民工社会保险制度现状描述的事实判断问题与农民工利益安排的价值判断问题。

二、有效性判断: 农民工退保与主动提议不参保的法律实施效果的反思

“在一个不确定的世界,是不可能先验地知道哪种选择是 ‘正确的’选择”。〔1〕符合公平正义的社会保险方面的法律、行政法规等在实践中是否运行顺畅,需要讨论者作出有效性判断。社会保险的法律特征之一就是具有强制性与社会性。不过,农民工退保与主动提议不参保的两个事实,使得有效性判断的结果并不乐观,社会保险法律制度的实施效果在不断地击穿强制性与社会性,从而损害法律的威严。针对五种模式选择,在有效性判断的进路下,将会排除运行不畅的农民工社会保险模式。

1. 社会保险强制性与社会性被击穿的事实之一: 农民工退保

《社会保险法》出台之前,具体说来,从2005年起,在全国各大媒体上就经常能够见到外出务工的农民工排队退保的报导。此种退保实质性地破坏了社会保险制度的强制性与社会性的典型特征。养老保险作为社会保险的一种,就是为了防止人们思维的短视及应对生活的压力,强制要求职工参保,通过统筹账户的建立和个人账户的积累来为退休人员以后享受养老保险待遇时提供资金支持。① 其实,国家不这么做的话,职工如果要为自己养老提供准备时,大多就只能采取储蓄、投资或彩票抽奖等方式。前者随着通货膨胀率的如影随形,职工工资增长跑不赢通货膨胀,使得储蓄的财富不断缩水。再加上人们从来不缺乏花掉金钱的想象力和创造力,以及医疗、住房、子女教育等不得不支出的开销,使得储蓄无法承受养老的重担。中者在当前经济下行压力下,很难获得理想的收益。后者则属于是一种不确定基础上的飞来横财,并非靠职工辛勤的劳动换来的,所以很可能守不住这笔财富。相比之下,强制性与社会性是养老保险制度的优势特征,国家建立养老保险制度就是为了解决职工在市场经济条件下的陌生人社会中自己养老的不可行性问题。退保不仅使农民工无法取回单位为其缴纳的养老保险费,同时国家财政为其养老做保障的权益也不再享有,丧失了社会保险的 “社会性” 的庇佑。即不是靠更具有社会性保障的全社会的儿子养全社会的老子,而仅仅是靠自己的儿子养自己,其脆弱性可想而知。由此,也就意味着,农民工退保的事实击穿了社会保险强制性与社会性的优势。

2. 社会保险强制性与社会性被击穿的事实之二: 农民工主动提议不参保

在 《社会保险法》出台之后,由于规定了转移接续等制度,因此,农民工退保的做法已经基本在沿海地区得到遏制与禁止。与退保拿回现钱的目的相一致,实践中,经常出现用人单位想为农民工参加社会保险,但农民工以种种理由主动提出不在城市里参保,不仅自己不缴纳社会保险费,就连用人单位应缴纳的那部分社会保险费也作为收入进入了农民工的腰包。在酒店、制造等行业中该现象尤为普遍。这些行业里,农民工的流动性很大,在 《社会保险法》出台前,其退保将导致统筹账户中的钱全部留在劳务输入省,无法取出与使用; 在 《社会保险法》颁布后,伴随着相关转移接续办法的问世,其离开劳务输入省仅可以转移走12% 比例的统筹账户资金,且这个资金依旧不能落入农民工的腰包。因此,其认为倒不如主动提议不参保,而将单位缴纳至统筹账户20% 比例的资金拿到自己手中更为实惠。此外,还有农民工积极地为用人单位出具诸如“本人自愿不参加社会保险,一切后果由本人承担,与单位无关”等类似字样的书面文件。应当说,社会保险制度是保险当事人必须参加的项目,具有法律强制性,不能通过双方约定或单方自愿而不参加社会保险。况且,一个个农民工不参保的事实累积起来,也会降低社会保险的 “社会性”保障功能。总的来说,就是农民工主动提议不参保的事实亦对社会保险强制性与社会性产生不利的负面影响。

3. 事实判断结论: 现行社会保险法律制度不能满足农民工的需求

田中英夫教授早就指出,法学家提供给社会的更应该是经过深入观察全面思考后的智慧。〔2〕其实,无论是农民工选择在 《社会保险法》 出台之前退保,还是选择在 《社会保险法》 出台之后主动提议不参保,都是为了追求眼前利益,从趋利避害的角度,哪个有利,就选择哪个方式。 “利益这个强大的动力唤发了人们的想象力”。〔3〕从农民工选择不同方式来退出社会保险系统的做法来看,基本可以得出相应的事实判断结论,即现行社会保险法律制度不能满足农民工的需求,农民工更愿意选择脱离社会保险制度的束缚。农民模式、职工模式作为实践中的不同做法,都是现行社会保险法律制度的翻版,这两者应予舍弃。卢梭早就告诫说,智慧的立法者会早早地预先就已关注到立法所辖人民是否适合接受所立之法。〔4〕现实中,立法者立法时总是在想着让农民工参加相应的社会保险,以使农民工享受到相应的权益保障,但却没有预料到农民工千方百计不参保的情况出现。孟德斯鸠亦提示后人,即有些法律制定后,实施过程中会违背立法者的意图,结果适得其反。〔5〕由此农民工退保与主动提议不参保两个事实就排拆了农民模式、职工模式。

在 《社会保险法》 立法过程中,有人主张采取类型化模式的建议,即区分农民工的不同情况而分别适用不同类型的养老保险和医疗保险方案。2008 年11 月23 日至26 日,全国人大法律委员会副主任委员张柏林和法工委行政法室的部分同志赴辽宁省沈阳、鞍山、大连市进行调研,在最终形成的 《社会保险立法调研报告》里就曾提出,“有的认为,不应将农民工单独划分出来另定政策。农民工的情况大体上分为三类: 一是长期在城市生活,只保留农民户口; 二是长期在城镇打工,只不过流动性很强; 三是临时在城市打工,农忙时回家种地。因此,可以将农民工分别纳入不同的社会保险制度中”。〔6〕这种类型化的方案后来又继续得到了支持。2008 年12 月23 日下午,十一届全国人大常委会第六次会议分组审议 《中华人民共和国社会保险法( 草案) 》,时任全国总工会副主席的乔传秀也提出了类型化的建议方案。这种类型化的建议方案实际上也都注意到了新生代农民工追求与城市人同等待遇的梦想与实践,也比较符合从农村到城市的这种利益追逐走向。对农民工进行类型区分,有针对性地参加不同类型的社会保险制度,较为契合农民工自身的选择。更倾向于农民模式的农民工不宜强制其参加职工模式下的社会保险,反过来,更倾向于职工模式的农民工也不宜强制其参加农民模式下的社会保险。否则,将可能向退保与主动不参保逃避。② 立法中,绝不能忽视人们反向操作、规避法律的想象力与创造力。类型化模式相比农民模式与职工模式而言,更加扬长避短,有针对性地进行法律适用,可以最大限度地化解反向操作、规避法律的问题,成为可供选择的立法模式之一。

三、两个现象的关注: 追求逐利性的价值取向

通过对第一代农民工与新生代农民工的不同诉求、城市化趋势以及逆城市化趋势不断徘徊的两个现象的考察,结合上文的论述,笔者认为,今后将会更倾向于选择 “单独立法·类型化”模式。

1. 从农村到城市的利益追逐———第一代农民工与新生代农民工的不同诉求

早在2012 年1 月1 日,民政部发布的 《关于促进农民工融入城市社区的意见》中就已指出:“当前,我国外出农民工有1. 64 亿人,其中约六成是新生代农民工,③ 是城市流动人口的主要组成部分”。从数据上来看,我国在逐渐步入新生代( 第二代)农民工接替第一代农民工的时期。根据有关报道,很多新生代农民工没有从事过农业,未来也基本不打算再回到农村生活。这些新生代农民工也被称为“农二代”,他们渴望 “富二代”的生活,甚至渴望不用打工就能过上城市里的优越生活。由此,与新生代农民工不同的是,他们的父辈第一代农民工任劳任怨,具有吃苦耐劳的精神,用他们勤劳的双手建设并美化了城市。出于不希望自己子女吃苦的人类天性,第一代农民工曾经深深地体会到劳动的艰辛,更不希望新生代农民工走自己的老路,而新生代农民工在这种溺爱之下,再加上城市氛围的渲染,更不愿意从事父辈们曾经艰辛劳动过的工作或类似的工作。也就是说,第一代农民工的诉求是通过艰苦劳动养家糊口以维持基本的生存条件,而新生代农民工已经不再满足于此,其诉求的目标要普遍高于第一代农民工,新生代农民工不愿付出父辈们的艰辛劳动但却希望过上城市里体面舒适的生活。

正是如此,从农村到城市的这种利益追逐走向,表明了新生代农民工追求与城市人同等待遇的梦想与实践。根据两代农民工具有各自不同的经历、人生轨迹、社会背景导致不同诉求的状况,基本可以得出一个价值判断结论: 即此状况使得让农民工的社会保险与城市人的社会保险并轨的社会保险法律制度设计在这个角度上来看具有一定的生命力。由此,再次佐证上文提及的与城市人社会保险格格不入的农民模式的非便利性或不适应性。虽然“职工模式”的做法符合这种从农村到城市的利益追逐走向的事实,但却不符合下文将要阐述的“趋利避害”的逐利性这种价值选择。

2. 从城市到农村的利益追逐———城市化趋势以及逆城市化趋势的不断徘徊

2010 年7 月25 日,我国的西部地区重庆市开启了大规模的城市化运动,以 《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》为标志,明文指出要将新生代农民工转为城镇居民。力度之大,实属罕见,且此种城市化方案不仅符合新生代农民工追求与城市人同等待遇的梦想与实践,也符合从农村到城市的这种利益追逐走向。然而,在东部沿海城市里却出现了农民工不愿意进城落户,甚至还有些公务人员把户口从城市反迁回农村,即所谓的 “逆城市化”现象,因为基于 “农村”户口可以享受到征地补偿费、村集体经济分红、回迁安置房等附属或额外收益。甚至这种农村身份所带来的利益被放大,形成一种社会传导效应,让原本光鲜亮丽的城市户口黯然失色。“至今仍是农村户口的大学生周梅的老家在浙江省宁波市,经济发展快,福利政策比较好,每年每个户口的分红就有1 万元,如果迁出户口,4 年里仅分红损失就达4 万元……这几年村里的年轻人考上大学都不迁户口,因为村里每年都有集体经济和土地征用金的分红,这些分红都是按照户口来分的”〔。7〕2015 年11 月11 日,四川省统计局公布的 《2015 年四川进城务工人员市民化现状调查报告———市民化意愿及诉求篇》中反映出,“有53. 8% 的进城务工人员明确表示不愿将农村户口转为城镇户口”,如果再加上31. 4%持观望态度的进城务工人员,共有约85%左右的农民工基于农村户口所带来的资源利益而不希望农转非。诸如此类,都反映出在我国城市化进程中遭遇了逆城市化趋势的反复。

在这种逆城市化趋势下,农民身份所具有的土地资源及相关附属利益,就成为了社会关注的焦点。农民身份与非农民身份所占有的资源亦呈现出不一样的状态,尤其是在土地上附着的房屋价格飞涨的今天,更使得城里人意图也能够享受农民的待遇,反映出从城市到农村的利益追逐走向。虽然这种利益走向与农民工没有必然关联,但也涉及到了农民工的农民身份所具有的土地资源及相关附属利益,从而使得社会保险的制度设计不得不考虑农民工与城市人占有不同资源的问题。固然土地资源还存在耕种劳动才能获得收益的相对滞后性缺陷,不过,农民身份还具有其他的相关附属利益如村集体经济分红等,这就在一定程度上对农民工给予了直接保障。

3. 价值判断结论: 农民工社会保险法律制度应单独立法

从农村到城市的利益追逐以及从城市到农村的反向利益追逐,折射出人类一贯追求逐利性的价值取向。如果社会保险法律制度的设计不能满足这种利益追逐走向,则必然会导致出现较劣的法律实施效果。一方面,从农村到城市的利益追逐走向,决定了追逐这种利益走向的农民工更愿意参加职工模式下的社会保险; 另一方面,从城市到农村的利益追逐走向,使得社会保险的制度设计时不得不考虑农民工与城市人占有不同资源的问题,从而导致追逐这种反向利益走向的农民工出于便利可能更倾向于附带参加农民模式下的社会保险。就像西塞罗所说的那样, “必须使欲望服从理性的管束”。〔8〕于是,从理性出发,在考虑农民工追求与城市人同等待遇的基础上,注意农民身份所具有的土地资源及相关附属利益这一特殊性,由此,两条利益追逐走向再次佐证类型化模式的可采纳性。

至于农民工社会保险立法模式从另一个分类方式的区分来看,可能将农民工社会保险法律制度单独立法更为符合现实的情况。应当强调的是,单章立法与单独立法之间不存在对错之分,只不过从经验上来讲,单独立法模式下的规范内容与篇幅往往多于单章立法模式下的规范内容与篇幅。当然,这只是较弱意义上的理由。较强意义上的理由在于单章立法要受整部立法的体系强制性约束,遵从普遍性规则,不像单独立法可以更加凸显规范内容的特殊性( 即农民身份所具有的土地资源及相关附属利益) 。因此,便可以理性地看待实践中单章立法与单独立法的相互竞争。2007 年12 月26 日上午,十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议了 《中华人民共和国社会保险法( 草案) 》。其中,全国人大农业与农村委员会的李登海委员对农民工的入保问题,建议单列一章进行立法说明。〔9〕随后,2008 年3月28 日发布并实施的 《人力资源和社会保障部办公厅关于印发人力资源和社会保障部2008 年农民工工作要点的通知》中曾明确提出, “研究制定农民工养老保险办法( 养老司、农保司、社保中心负责) 。同时,还制定了 《农民工养老保险经办规程》”。也就是说,劳动部门采取了农民工养老保险单独立法的模式,相比单章立法模式更是前进了一步。实际上,对于农民工而言,不单单是养老保险单独立法的问题,还应包含整个五类险种的农民工社会保险都应采取单独立法的模式。

从六种排列组合后的立法模式中, “单独立法·类型化”模式成为农民工社会保险立法模式的较优之选。

四、立法模式的展开: 单独立法·类型化模式下农民工社会保险法律制度的建构

1993 年,诺贝尔经济学奖得主道格拉斯 · C.诺斯曾指出,制度是一种行为准则。〔10〕社会保险制度在维护社会和谐稳定,促进经济稳步前进上功不可没。“古罗马 《十二铜表法》的结语直到今天都震人发聩, ‘人民的幸福即是最高的法律’”。〔11〕为促进人民幸福,在 “单独立法·类型化”模式下,农民工社会保险法律制度的具体建构可进一步考虑如下三点事项:

1. 主体与问责: 主体清晰、责任明确

农民工作为掌握社会资源较少、面对意外风险较多、抗击风险能力较弱的特殊群体,其更加需要获得社会保险制度给予其保障。孟德斯鸠曾言, “中国的立法者们主要的目标,是要使他们的人民能够平静地过生活”〔。12〕为实现此目标,“责任感应当是我们行动的唯一原则”〔,13〕然而,仅仅具有责任感还不行,建立稳定有效的社会保险制度,最大限度地将农民工社会保险纳入到 “单独立法·类型化”模式架构内,建立起农民工、用人单位以及政府三方各负其责、权责明确的主体责任制度才是当务之急。

首先,就农民工而言,应在未来的社会保险立法中明确规定参与社会保险不仅是其权利,同样也是一项义务。义务的履行可以更好地保障农民工社会保险权的实现。在未来的社会保险立法里,通过法律来强制规定农民工参加基础保险的义务。其中,缴纳社会保险费用的方式可以考虑设定一个较为合理的标准,对达到最低额标准收入的农民工采取强制缴费,以杜绝农民工不愿意缴费的现象。

其次,就用人单位而言,在承担社会责任的背景下应积极履行缴费义务。禁止以协商方式不为农民工参加社会保险缴费。对于那些为了片面追求企业利润、偷逃社会保险费的用人单位,不但应要求其全额补缴,还要对用人单位处以罚款,并应追究法定代表人或主要负责人的法律责任。

第三,就政府而言,在整个社会保障之中,仍应承担起兜底责任和国家责任。参考卢梭在 《社会契约论》中提及的通过让渡一定的权利获得更优保障的思路,未来的社会保险立法中,应明确政府责任,改变过去政府对待农民工社会保险问题上的 “施舍”态度,政府应加强对农民工社会保险的补贴力度,促进社会保险基金保值增值,维护社会保险系统的有序运行。〔14〕

2. 类型与分层: 运行有效、阶梯递进

从分层的角度出发,目前在整个 “农民工”这一名词下,至少包含了四个群体: 第一类是农民工经过几十年的奋斗已经完成了其本身的城市化进程,其经济状况、社会生活都已与一般市民并无差异,此种类型的农民工可将其称之为 “市民化的农民工”。第二类是农民工经济水平与社会地位可能不及已经市民化的农民工,但他们具有相对稳定的工作,与城市雇工并无本质之区别。第三种是农民工多数从事零散工作,稳定性较差,具有较大的流动性,此类农民工主要集中于劳动密集型产业,包括建筑业、服务行业等。第四类是农民工在城市中处于游离状态,无正式工作。未来农民工社会保险立法应当针对当前农民工内部分层严重之现状,设计出运行有效的分层体系的社会保险制度,而分层体系的社会保险制度需要坚持低门槛、多层次、高统筹的保障原则,建立阶梯递进式体系制度。

第一个层次,包含的是基础性保险,此种最低层类型的社会保险作用在于保基本,其覆盖面应该是绝大多数农民工,所涵盖的也只是社会保险的部分类型的险种,例如工伤、医疗等,应对的只是农民工日常生活最为频发的风险,解决的只是农民工经常面临的基本风险问题。

第二个层次,针对具有稳定工作的农民工,虽然其工作性质、社会地位在一定程度上逊色于一般的城镇居民,但其却拥有固定的工作。此类农民工生活较为稳定,流动性不大,在社会保险制度的设计上应属于农民工社会保险的次高层次,可以在参考城镇居民的社会保险标准上设计完整的保险项目,只是对缴费标准上给予下调,相应的保险水平自然也应降低。

第三个层次,作为农民工社会保险制度的最高层次对象应是已经完成 “市民化” 的农民工,由于其已经掌握了一定的社会财富,就经济地位和社会地位而言与一般城镇居民差异无几,因而不论在险种的设计上,还是缴费之标准上,均至少应采取与城镇居民一致的标准。

3. 种类与序位: 险种明确、重点突出

在实践中,农民工所面临的最为急迫的风险并不是老龄化的问题。由于其主要集中在劳动密集型产业,从事的往往是苦、累、险的工作,工伤、疾病以及失业成为了其面对的最为急迫的风险。正所谓 “法律的终极原因是社会的福利”,〔15〕秉承此信念,在农民工的社会保险制度立法中,改变过去以养老保险和医疗保险作为基础层次的作法与实践,对农民工亟需的工伤保险( 基础层次) 和医疗保险、失业保险( 次高层次) 的三种保险形式均应先进行重点扶持与完善( 参见表1) ,有选择、有步骤地建成完善的农民工社会保险法律制度。

首先,确立工伤保险在农民工社会保险制度中的基础地位。农民工大多数从事的是体力劳动,主要集中在建筑行业、煤炭采掘行业、纺织行业、酒店服务行业等。同时,由于雇佣农民工的企业多是一些中小企业或私营企业,缺乏相应的职业培训,导致农民工工伤事故、职业病伤害频发。一旦工伤事故或职业病暴发,农民工要面对的可能不仅是庞大的医疗( 丧葬) 费用,甚至其劳动能力亦可能遭受巨大损害或者因此完全丧失,这给原本就处于经济弱势地位的农民工及家庭带来毁灭性的打击,因而农民工工伤保险制度的建立迫在眉睫。在农民工工伤保险制度的设计中应当通过强制立法确定其基础地位,同时,还应制定有利于农民工的工伤鉴定程序,使农民工在遭受工伤事故和患职业病后,能够切实地获得补偿。

其次,关注农民工的医疗保险制度建设。大多数农民工长期在恶劣环境下从事重体力劳动,因而其面对疾病的风险十分频繁, “小病拖大病扛”现象在农民工群体中普遍盛行。在继续完善保大病医疗制度的同时,保障重点应放在门诊医疗和基本医疗上,切实解决农民工的实际问题。此外,还应针对农民工分层现状建立不同标准的灵活医疗保险制度。

第三,农民工失业保险制度建设亦应得到重视,其与医疗保险的建设应当齐头并进。农民工离开农村导致他们当中的大多数人可能完全脱离土地,而农民工本人由于文化程度较低,其从事的往往是技术含量较低的行业,个人竞争力较小,面对的失业风险更高。一般的城镇居民在失业后还可以获取城市最低生活保障,由于户籍制度的限制,农民工在大多数城市里都被排斥在最低生活保障范围之外,一旦失业,生活基本处于困顿的现状。需要明确用人单位在缴纳失业保险费用中的强制责任,提高农民工的失业金或一次性生活补偿,确立行之有效的再就业培训机制。

社会养老保险价值研究 篇4

新型农村社会养老保险制度试点问题研究 作者：张平

来源：《法制博览》2012年第07期

【摘要】我国的农村养老保险事业起步晚，目前仍处于试验发展阶段，自2009年我国10%的县开始实施新型农村养老保险以来，对全国开展新型农村养老保险制度具有重大的意义。本文主要是从调查的试点的做法和成效中进行分析，发现了试点在实践过程中存在的一些问题，并针对这些问题提出了些许建议。

【关键词】新农保；养老金；农民

一、安徽省新型农村养老保险试点的做法及成效

（一）做法

新型农村养老保险制度得到了当地政府的大力重视。试点县和乡镇成立或完善了农村社会养老保险管理机构，配给编制和非编制的专门管理人员，村里配有协办员协助乡镇对养老保险的基础信息登记、缴费记录等具体事务。新农保试点工作全面启动。［1］各个领导干部都深入到家户进行宣传，解决村民的疑虑，加大村民参保的积极性。尤其是深入到家庭关系较复杂的家户中，询问情况，帮他们解决参保疑难问题。

（二）成效

新型农村养老保险制度在试点得到了初步的成果。首先，初步建立了相关的规章制度，使得新农保可以依章进行实施。其次，使村民对新农保有了初步的认识了解，有助于他们积极参保。最后，确立了相关的部门对新农保进行单独的管理监督，有利于新农保顺利的开展。

二、安徽省新型农村养老保险试点存在的问题

（一）村民对政府政策认识不清

村民对政府政策的理解度不高是导致参保率不高的原因之一。对政策认识不清主要有以下几个方面：第一，新农保与银行储蓄、保险没有差别。由于村干部等在宣传新农保时并没有把具体细节一一向农民作解释，使得农民有了误解，以为新农保与将积蓄存入银行没多大差别，实际上新农保除了个人账户还有政府和集体对农民的补贴，这部分补贴也是很丰厚的。第二，早交与一次性交没有差别。很多农民都认为每年都要交比较麻烦，还不如在快要领要老金时一次性交清，这也是对政策认识不清的一个表现。每年都交会按照当年货币的价值进行计算，不存在贬值还有利息，而一次性缴清不存在给予利息之说，更不承担贬值风险。第三，新农保只要交够15年就可以了。第四，养老金领取数额不清。当人们领取养老金时，对具体每月领取的养老金数额不清楚，这也是对政策不清楚的表现。

（二）新农保养老金捆绑式不合理

在调查中了解到的新农保捆绑式的缴费，这一制度的合理性也令人质疑。捆绑式存在另种表现：一种是如果不参加新农保，家中就不能参加或享有其他保障待遇，如合作医疗待遇、社会救助甚至各项农业补贴。另一种是如果其中有一个家庭成员不参加新农保，那么等家中老人达到领取养老金的年龄时仍不能领取养老金，即使老人已经按照规定缴清了15年的新农保的保险费。前者不仅不利于新农保的实施，还不利于其他保障村民利益制度的实施，侵犯了村民享受物质保障的权利。后者是一种连带责任制度，但是在出于保护农民养老难的目的下实施连带责任制度这一强制性的制度是否与新农保的初衷相抵，这是值得思考的。

（三）集体补贴难以实现

在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中明确提出，“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成”，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。根据调查，目前新农保资金的主要来源是中央和地方政府的补贴再加上农民的参保，农村集体补贴是空白。在实践操作中，按照相关规定，集体是要对新农保进行补贴的，但怎样补贴等等一系列的问题都存在着空白。

（四）缺乏相关法律制度的衔接

在实施新农保的实践中缺乏相关制度的衔接问题，主要存在两个方面的衔接缺陷：一是新老农保之间的衔接。在实现新农保的同时，原本参加老农保的村民如何转入新农保，转入后会不会比原本所享受的少。另一个是新农保与其他社会保障制度的衔接。除了社会养老保险制度以外，目前农村老人还享有失地农民社会保障制度、最低生活保障制度、五保制度、计划生育保障和社会救济制度。新农保的政策要与已经实施的其他社会保障制度相统一，避免冲突，各自只在自己的领域发挥作用而影响其他领域作用的发挥。最后是相关制度衔接不完善使得人们对政策的稳定性产生怀疑，害怕参加的保障制度相互交叉。

三、完善新型农村保险制度的建议

（一）加强新农保的宣传力度

加强宣传力度，不仅要体现在宣传的范围上，还要体现在宣传内容的详尽性上。在宣传范围上，要落实到每家每户，将新农保政策传送到每个人脑中，使得人们了解有新农保这一种养老机制，有参加新农保的意识。在宣传时还要做到将新农保的具体措施耐心地讲解给村民听，往往村民参保积极性不高是因为对政策存有疑虑，对政策的具体内容不清楚，从而产生了误解，总以为政策强制参加的对自己未必有好处，只不过是为了大局而采取的，实际上这是为了村民自己的养老问题而制定的。最后，在宣传方式上也应采用多样化。随着网络的普及化，可以通过互联网的形式对新农保进行宣传，还有利于详实生动的介绍新农保的各个方面。充分利

用村里的广播，每天利用清早或傍晚村民闲暇的时间普及新农保知识，也便于村民之间对新农保政策进行评价、讨论。此外还可以通过发宣传册、挂宣传广告等方式进行宣传，也可以编顺口溜，既娱乐也达到了使村民了解新农保的目的。宣传过程中要坚持长期做，注意特殊人群，比如，在外务工农民，要利用他们在家时间对他们讲解新农保。对于年纪较轻的应该耐下心来，不厌其烦的为他们解释，毕竟他们都认为自己年轻，现在考虑养老太早，应为他们说明早参保的好处。

（二）完善新农保基金的筹资制度

1966年，亨利•艾隆在萨缪尔森“生物收益率”概念的基础上提出了著名的“艾隆条件”：当一个经济的人口增长率与工资增长率之和大于或等于市场息率时，现收现付制养老保险体制是有效率和可行的，否则应考虑选择基金积累式养老保险制度。［2］当下，我国实行的是基金积累式的新农保，政府、集体、农民三方投资建立的基金制度。但政府、集体、农民三方的出资比例如何分配仍需要仔细地考虑，有些地方认为实行2：2：1是比较合适的，农民也乐意接收，可以扩大新农保的覆盖率。由于各个地区经济发展程度不同，各地政府应根据自身的财政承受能力进行分配，做到财政补贴方面各级财政合理分工。该政策在中东部富裕地区可以实施起来，但在西部贫困地区可能就无法实现。针对特殊地区可以通过慈善事业等社会公益组织和商业保险来作为补充，增加新农保养老基金，对农民进行补贴，总之，在新农保基金的筹措上社会公益组织要发挥其重要作用，商业保险要发挥其补充作用。

（三）健全与新农保相关的法律制度保障及机构设置

制度的运行和经办机构的科学设置是新农保顺利进行的重要保障。新农保要与其他社会保障制度的有序衔接。首先要与老农保之间做好衔接工作，保证制度之间平稳过渡，保证不损害农民的利益。其次要协调新农保与农村社会救助制度、农民工社会保险制度、城镇职工养老保险制度之间的转移问题，切实保护参保人的合法权益，更有利于新农保制度的推广。这样也可以保证从各个方面对农民生活进行保障。而且还要保证各项制度间可以互相协调，防止相互抵触，影响制度原本效能的发挥。对各项制度的边界作一清晰的认识，使得各个边界相互吻合，协调发展，避免出现重叠或矛盾的现象。

健全新农保机构的设置也是至关重要的。不仅是指单纯的机构设置，还包括经办机构工作人员的培训，以及工作管理等方面。机构的设置应该合理化、科学化，重点加强县、乡、村三级经办机构的建设，各级间做好互通工作。而且还要合理设定各级经办机构的编制，确定与其工作机构相配套的工作人员。最后应建立网络信息服务。各级间建立网络链接，以便做好统筹工作，同时建立网络信息平台，农民对新农保在实施过程中存在疑惑或是自己的利益受到侵犯的，可以通过信息网络平台进行反映，这样既方便有快捷，可以及时解决农民的问题。

（四）完善养老金的缴纳措施

捆绑式的养老金缴纳方式的有不合理之处，采用捆绑式有碍于养老金的领取，老人达到年龄仍不能领取养老金，仅仅因为子女没有缴纳保费就扣留老人的养老金，虽然是出于扩大新农保的覆盖面的考量，但这将影响到老人的养老，影响到他们的基本生活。这种连带责任势必会影响新农保在农民心中的形象。

在养老保险缴费办理和养老金发放环节，实行社会化管理方式，需要一些金融机构加入进来。参保主体主要是针对上了年纪的老人，他们腿脚、身体等各方面都不适宜长时间行走，如果在农村多建立营业网点，方便他们更积极的参加新农保。最重要的是，一般应该向国有商业银行缴纳，尽量避免向农村信用社缴纳，这样做的目的是防止地方保护主义。在农村考量各方面的因素，尽可能地建立多一些金融机构来方便参保农民，但也要适当的向信用社缴纳。总之，做好社会化的管理与服务工作也十分必要，在参保农民缴费和领取养老金环节推出满足便民的服务。

参考文献：

中国农村社会养老保险制度研究 篇5

一、农村社会养老保险制度的目标模式:本质属性和中国特色

长期以来, 中国在经济与社会发展中存在着一条腿长、一条腿短的问题, 而农村社会发展这条腿更短。农村社会事业发展滞后, 公共服务严重不足, 是农村发展中最薄弱的环节, 也是农民反映最强烈的问题。就农村居民的养老问题而言, 改革开放以来, 随着中国工业化、城镇化的快速发展, 年轻农民外出务工人数不断增加, “空巢家庭”、“老年村”问题开始出现, 而且农村人口老龄化快于城市, 这对依靠家庭保障、土地保障及国家救助的传统农村家庭养老模式提出了挑战, 其可能造成的各种社会矛盾不容忽视。

中国农村应该建立什么样的社会养老保险制度?或者说, 中国农村社会养老保险制度的目标模式是什么?本文认为, 未来中国农村社会养老保险制度, 必须遵循社会保险的基本规律和要求, 充分借鉴世界各国社会养老保险运作的经验和做法, 同时, 必须考虑到中国的具体国情和中国农村的特殊性, 建立富有特色、切合实际的制度体系。

(一) 未来农村社会养老保险制度的本质属性

本文认为, 未来中国农村社会养老保险制度, 本质上应是一种社会保险, 必须坚持社会保险运作的一般规律。 (1) 非营利性。农村社会养老保险是非营利性保险, 它不以营利为目的, 而以实施社会政策为目的, 不能以经济效益的高低来决定项目的取舍和保障水平的高低。如果其财务出现赤字影响运作, 国家财政负有最终责任。 (2) 强制性。农村社会养老保险属于强制性保险, 国家通过立法强制实施, 其缴费标准、待遇项目和保险金的给付标准等, 均由国家或地方政府的法律、法规统一规定。 (3) 普遍保障性。农村社会养老保险对于农村居民具有普遍的保障责任。

从农村社会养老保险制度的建立和实施来看, 必须坚持以下一些原则: (1) 因地制宜, 量力而行。农村社会养老保险制度的建立与发展, 必须充分考虑到不同地区的特殊情况, 必须要与国情、国力相适应, 与中国农村生产力发展水平相适应。 (2) 统筹兼顾, 合理规划。农村社会养老保险的建立、发展和完善要受多方面因素的影响和制约, 因此, 在实施过程中一定要注意做到统筹兼顾, 既要重视其普遍保障性, 又要考虑到国家的财政经济状况;既要照顾重点, 又要兼顾到各地区的利益分配。

《中华人民共和国社会保险法》规定, “国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度, 保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”。“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费”。“个人依法享受社会保险待遇”。“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。”“国家对社会保险基金实行严格监管。”这些规定体现了社会保险的一般规律和原则, 也是建立和完善中国农村社会养老保险制度必须遵循的要求。

(二) 未来农村社会养老保险制度的中国特色

中国是农业大国, 三农问题非常复杂, 农村情况千差万别, 决定了在中国农村建立社会养老保险制度, 必须要从实际出发, 考虑到各种特殊情况, 符合中国的国情, 特别是要符合农村的现实情况。

总的来讲, 未来中国的农村社会养老保险制度, 必须坚持广覆盖、保基本、可持续的方针, 社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。广覆盖, 就是要应保尽保, 把所有农村居民纳入社会养老保险范围, 从制度上根本解决农村居民的养老问题, 打破城乡二元分割, 体现社会公平正义, 使广大农村居民拥有基本的生活保障, 生活的更有尊严。保基本, 就是要实事求是, 量力而行, 充分考虑到国家财政承受能力和中国农村的特殊情况, 不要脱离实际、盲目追求高标准, 保障水平不能过高, 要从保障农村居民基本生活水平起步, 逐步提高标准。可持续, 就是要求国家财政对农村社会养老保险的投入和补助必须是长久的、持续的, 国家财政负有最终责任。

在世界上农村人口最多的发展中大国, 建立农村社会养老保险制度是一项前无古人的重大探索。中国疆域辽阔, 各地发展水平不一, 要实现农村社会养老全面覆盖, 需要一个过程。这就决定了这项工作的复杂性、艰巨性和长期性, 需要做好顶层设计, 在中央确定的政策框架下坚持先行试点和农民自愿的原则, 因地制宜, 结合本地经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平等实际情况, 制定具体办法和试点实施方案, 取得经验后逐步推进。

(三) 建立农村社会养老保险制度的探索

2008年1月, 中央1号文件提出, 推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业, 提高农村公共产品供给水平。明确要“建立健全农村社会保障体系。探索建立农村养老保险制度, 鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。

2008年10月, 中国共产党第十七届三中全会提出, 要“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则, 加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求, 建立新型农村社会养老保险制度。”首次明确了建立中国农村社会养老保险制度的指导思想、目标模式和基本思路。

2009年2月, 中央1号文件要求, 抓紧制定指导性意见, 建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。

2009年8月, 国务院召开全国新型农村社会养老保险试点工作会议, 部署在全国10%的县市先行试点, 十年内基本实现全国农村社会养老保险全覆盖。随后, 2009年9月, 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发[2009]32号) 颁布。一场亘古未有的变革在全国广袤的农村展开。这是中国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化迈出的历史性一步。

2010年10月28日, 十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》, 该法总结新农保试点取得的宝贵经验和做法, 对新型农村社会养老保险制度作出了规定, 将其上升为国家法律。该法第20条规定, 国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第21条规定, 新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民, 符合国家规定条件的, 按月领取新型农村社会养老保险待遇。

近两年来, 全国各地按照国发[2009]32号文件的要求, 结合本地区实际情况, 积极探索, 新农保试点工作取得了很大成绩。截至2010年底, 新型农村社会养老保险试点覆盖农业人口约1.8亿人。 (1) 以重庆为例, 作为全国统筹城乡综合配套改革试验区, 将城乡居民统筹考虑, 把农村居民、城镇没有养老保障的老年人, 以及参加城镇职工基本养老保险还有困难的部分灵活就业人员全部纳入覆盖范围。截至2010年底, 全市实际参保人数达到了770万, 包括城镇老年居民、城镇职工、农村居民。全市已有30个区县开展农村养老保险试点, 试点面达到了75%, 比全国平均试点面超出了52个百分点。国家预计在“十二五”规划末期实现农村养老保险的全覆盖, 而重庆将在2011年提前四年实现全覆盖, 确保全市农村60岁以上老人每月领到不少于80元的养老保险金, 使300多万农村老人老有所养。 (2)

二、“养老不犯愁”:建立新型农村社会养老保险制度的意义

敬老、养老是中华民族的优良传统。“老吾老以及人之老”, 这是千百年来普遍的道德准则和行为规范。但在漫长的农业社会乃至工业化初期, 广大农民主要还是依靠子女和土地养老。在过去很长时间中, 限于国家的财力, 农民的养老保障主要也只能靠土地、家庭和集体组织解决。随着工业化、城镇化的推进, 农村青壮年劳动力大量外出务工, 农民的养老保障面临着一系列新情况新问题。

前些年, 有些地方从当地实际情况出发, 已对农民的社会养老保险开展了一些局部性的试点, 收到了一定的成效。但这些局部性的试点主要是在经济较发达、农村集体组织较有实力、农民收入水平相对较高的地区进行, 在其他地区难以推行。而新型农村社会养老保险制度, 是由国家财政来全额支付农民的最低标准基础养老金, 这就可以使经济不发达乃至贫困地区的农民也能纳入新农保制度之中, 从而使全国农村居民都有了社会养老保障。农民在实现“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上, 再加一句“养老不犯愁”, 从而逐步消除农民的后顾之忧、对实现农村社会的和谐稳定发挥巨大作用。

建立新型农村社会养老保险制度, 有着重大的现实意义和深远的历史意义。

1.在当前应对金融危机的背景下, 对亿万农民发出国家将为他们建立由财政全额支付的最低标准基础养老金这一信号, 使他们老有所养。农民无后顾之忧, 就会敢于消费, 这对开拓农村市场、扩大国内消费需求, 无疑将产生强大而持久的动力。

2.从整个国家的经济社会发展来看, 建立新农保制度, 就实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等, 随着经济发展、国力增强, 就可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民在这方面的差距, 这对于改变城乡二元结构、逐步做到基本公共服务均等化, 无疑是一项重要的基础性工程。

3.从农村当前的新情况来看, 建立新农保制度, 有利于化解农村社会中的各种矛盾。首先, 它将极大地提高农村老年人的经济自立能力, 从而提高他们的生活质量、增强他们对生活的自信心;其次, 它减轻了子女的经济负担, 在相当程度上避免了因经济利益引发的家庭矛盾, 从而有利于形成敬老爱幼的风气与更为和谐的家庭关系;最后, 它将有效化解一些农村集体组织无钱办事的困境, 使它们能够集中有限财力更好地为老年人提供服务, 从而形成文明的乡村风气与和睦的邻里、干群关系, 有利于扎实推进社会主义新农村建设。

三、新型农村社会养老保险试点方案简析

(一) 新型农村社会养老保险试点方案的基本内容

1. 基本原则。

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

2. 任务目标。

探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度, 实行社会统筹与个人账户相结合, 与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套, 保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县 (市、区、旗) , 以后逐步扩大试点, 在全国普遍实施, 2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

3. 参保范围。

年满16周岁 (不含在校学生) 、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民, 可以在户籍地自愿参加新农保。

4. 基金筹集。

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。 (1) 个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次, 地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费, 多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。 (2) 集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助, 补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。 (3) 政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金, 其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助, 对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴, 补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的, 可给予适当鼓励, 具体标准和办法由省 (区、市) 人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体, 地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

5. 建立个人账户。

国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费, 集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助, 地方政府对参保人的缴费补贴, 全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

6. 养老金待遇。

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成, 支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准, 对于长期缴费的农村居民, 可适当加发基础养老金, 提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139 (与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同) 。参保人死亡, 个人账户中的资金余额, 除政府补贴外, 可以依法继承;政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。

7. 养老金待遇领取条件。

年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人, 可以按月领取养老金。新农保制度实施时, 已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的, 不用缴费, 可以按月领取基础养老金, 但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

8. 待遇调整。

国家根据经济发展和物价变动等情况, 适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

(二) 新型农村社会养老保险的主要特点

与以自我储蓄为模式的“老农保”相比, 新农保的制度创新, 最主要有两个方面:一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇, 国家财政全额支付最低标准基础养老金;二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法, 地方财政对农民缴费实行补贴。新农保制度的这两个显著特点, 强调了国家对农民老有所养承担的重要责任, 明确了政府资金投入的原则要求。归纳起来, 新农保制度的主要特点是基本性、公平性、普惠性。

1. 基本性:

为农民提供基本生活保障。从基础养老金的概念可以看出, 政府提供的是一种基本保障。国家财政全额支付最低标准基础养老金的标准不会太高, 因为要达到广覆盖的目标, 在现有国情下, 只能是一种基本的保障, 这样才能保障财政资金的可持续投入。这种保障标准不可能一成不变。随着中国经济的发展和国力的增强, 保障水平会稳步提升。

2. 公平性:

基础养老金标准相同。中央政府提出, 中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助, 对东部地区补助50%, 这样, 无论在发达地区还是贫困地区, 无论集体经济组织有无能力补助, 同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的。由于新农保刚刚起步, 这样的规定能够较好地体现公平。不过, 未来新农保制度应该根据不同地方的生活标准来进行调整, 让各地农民享受到相同的生活水平。此外, 中国城市居民养老保险制度已经比较完善, 但是农村居民养老一直处于制度缺失状态, 随着新农保制度的建立, 农民逐渐可以和城市居民一样享受社会养老保险, 享受到公共财政的阳光, 这也体现了新农保的公平性。

3. 普惠性:

农民年满60岁均可享受。中央政府提出, 对已经年满60岁的农民, 只要其符合参保条件的子女参保缴费, 就可以直接享受最低标准的基础养老金。这就意味着过了这一年龄门槛, 不分天南地北, 不分男女, 农村老年人都可以直接享受到最低标准的基础养老金。这体现了新农保的普惠性, 而这种普惠性可以使这项制度得以迅速建立起来。另外, 这也体现了以人为本的执政理念, 有助于消除老年贫困。随着工业化、城镇化的加速, 老年贫困问题愈加明显。为所有农村居民建立社会养老保险制度, 有助于改变农村生活方式。

(三) 建立新型农村社会养老保险的难点及对策

建立新农保制度, 是一项宏大的社会系统工程, 是一项艰巨复杂的工作任务。能否顺利推进和完善这项制度, 取决于农村经济社会发展水平, 取决于中央和地方财政的支付能力, 也取决于农民的认识和接受程度。新农保推进工作还面临大量棘手的问题, 需要采取有针对性的措施。

1. 部分农民参保意识有待增强。

一些中青年农民认为养老问题离自己还很遥远, 对参保关心程度低, 存在观望心理。新农保是为农民谋福利的。一方面要加强宣传, 让农民充分理解参加新农保的好处, 使这项重大惠农政策深入人心, 使符合条件的农民在理解的基础上自觉自愿地参保缴费。对广大农民来说, 新农保是一个前所未闻的新事物, 要允许他们有一个理解过程。试点时, 不能搞强迫命令, 不能片面追求参保率。另一方面要让农民见到实实在在的利益。养老保险要到未来才受益, 交了钱要到规定的年龄后才能领到养老金, 这个时间差往往会使许多农民心里不踏实。对已经年满60岁的农民, 只要他符合参保条件的子女参保缴费, 就可以直接享受最低标准的基础养老金。这个立竿见影的做法将具有很强的说服力。

2. 部分地区地方财政补助资金不到位。

建立新农保制度, 关键是中央财政和地方财政相结合的基础养老金必须到位, 地方政府对农民个人缴费的补助必须到位。国家财政支付最低标准基础养老金, 是实现“保基本”目标的基础。地方财政对农民缴费实行补贴, 是实现“广覆盖”目标的支撑。从农村当前情况看, 不少地方的农村集体经济组织实际上没有多少能力对参保农民进行补助。部分农民个人缴费也有一定困难。由地方财政对所有参保农民给予缴费补贴, 对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费, 对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励, 有利于调动农民参保积极性, 有利于帮助困难群众参保, 也有利于增加个人账户积累。

3. 基金管理工作亟待加强。

农村居民居住分散, 新农保基金管理环节多、在途时间长、金额大, 存在安全隐患。基金如何归集、应由哪一级集中管理、如何保值增值等都需要认真研究和切实加以解决。有关主管部门应抓紧研究制定农村养老保险财务制度, 明确农保基金的性质、基金管理的原则、账户、科目设置和记账方法, 统一相关票据。

4. 经办力量严重不足。

机构设置和人员配备, 在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。对全国农保经办机构队伍建设情况的调查显示, 2 209个县级市中有1 267个建立了农保经办机构, 占57.4%;29 378个乡镇中, 共有4 137个建立了农保经办机构, 占14.1%。农保经办业务主要由县 (市、区、旗) 、乡 (镇) 和行政村三级经办, 而恰恰这三级经办机构力量十分薄弱。

5. 经办手段比较落后, 业务流程不统一。

不少地方经办工作还以手工操作为主, 经办成本高、效率低。目前全国没有统一的系统软件和网络建设规划。另外, 各地的新农保经办管理模式不统一, 操作流程差别较大, 增加了管理成本和难度。为此, 要加快农保信息系统建设。

摘要：未来中国农村社会养老保险制度, 本质上应是一种社会保险, 必须坚持社会保险运作的一般规律:非营利性、强制性、普遍保障性。同时, 必须符合中国的国情, 特别是要符合农村的现实情况, 坚持广覆盖、保基本、可持续的方针, 社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。新型农村社会养老保险制度的主要特点是基本性、公平性、普惠性。新农保推进工作还面临大量棘手的问题, 需要采取有针对性的措施。

关键词：社会保险,新型农村社会养老保险,基本公共服务均等化

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[5]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见[Z].国发[2009]32号.

新型农村社会养老保险立法研究 篇6

为了解决农村的养老问题,我国从2009年起开始开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作,并颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号,以下简称“指导意见”)。新农保不仅是一项重大的惠农政策,更是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构,逐步实现城乡基本公共产品均等化的重大举措。目前,研究新农保的成果很多,但鲜有专门探讨新农保立法方面的论文。由于新农保立法是一个与新农保密切相关的问题,具有相当大的研究价值和现实意义,新农保要保持可持续发展,对其进行立法是一个不能回避的现实问题。“立法是由特定的主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可、修改、补充和废止法的活动,其直接目的是要产生和变更这种特定的社会规范”[1]。在我国,立法包括中央立法和地方立法,除了特别指出之外,本文所指的立法为中央立法。

一、新农保立法的必要性

到目前为止,我国还没有一部专门规范农村社会养老保险的法律法规,只是在一些相关法律中对农村社会养老保险问题做了零散的规定。自新农保试点以来,起主要作用的是国务院的规范性文件《指导意见》,该文件是全国新农保试点工作的纲领性文件,实际上起到了法律法规的作用。但随着新农保试点工作的不断深入和《社会保险法》的颁布,《指导意见》的局限性日渐显现出来,新农保立法的必要性日趋强烈。

1. 立法可以提升农民对新农保的良好预期。

“长期以来,我国农村养老保险制度一直是依靠各级政府的政策条例加以引导,实行农民自愿参加的原则,由于政策条例不具有法律效力,其结果是制度的随意性增大,容易随着经济、政治和环境的变化而变化”[2]。“立法的滞后不仅严重影响了我国农村养老保险制度的建立与正常运行,而且使我国在农村养老保险方面取得的部分成果也很难从制度上给与巩固,会使国家政策的民众信任度降低”[3]。根据笔者对新农保进行调查研究的结果,由于新农保是个新生事物,部分农民担心中央的政策将来有变而导致养老金不能及时足额发放,对新农保缺乏良好的预期。笔者认为解决这一问题除了加强宣传工作之外,关键在于加快新农保的立法工作,以法律的权威性、普遍适用性、稳定性来提升农民对新农保的良好预期,给广大农民吃下“定心丸”,打消广大农民的顾虑。

2. 立法可以明确新农保在我国社会经济生活中的重要地位。

长期以来,我国对于农民的养老问题重视不够,加剧了城乡的二元结构,影响了城乡统筹发展和城乡和谐。新农保在我国社会经济生活中具有重要的地位,它关系到几亿农民的晚年生活保障和城乡基本公共产品均等化的进程。新农保的实施显示农民养老问题已经纳入了社会全面进步的国家战略考虑之中,对于打破城乡二元结构和推动城乡统筹发展具有特别重要的意义。对于这样一个具有长期战略意义的国家行为,通过立法将其长期化和制度化,可以明确其在我国社会经济生活中的重要地位,符合我国当前社会经济发展的需要。

3. 立法可以为新农保提供基本的法定标准和法律制度框架。

法律制度因其公正性、严密性、可操作性比较强,在社会生活中起到的法定标准和基本框架作用无可替代。新农保立法可以为新农保提供基本的法定标准和法律制度框架,确保新农保的健康发展。这种基本的法定标准和法律制度框架不同于政策标准和政策框架,它以法律的形式统一规定新农保的基本原则、实质内容、筹资机制、支付条件、待遇水平、运营方式、监督管理及法律责任等内容,从而为新农保的有序实施和可持续发展提供良好的法制环境。

4. 立法可以妥善安排好不同农村社会保障制度之间的衔接。

改革开放以来,我国农村社会保障制度在社会急剧转型的过程中逐步构建,不同制度之间难免存在非协调性。目前,新农保与失地农民社会保障、农民工社会保险、农村计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、农村最低生活保障制度等之间存在着某些重叠和冲突,这些重叠和冲突最终必须依靠立法作出相应的规定,从而在制度安排的统一框架内得到比较完善的解决,实现农村不同社会保障制度之间的良性衔接。

5. 立法可以为我国农民社会养老保险权的实现提供法制保障。

以法律法规的形式对农民的社

会养老保险权利加以明确的规定是西方发达国家普遍遵守的一个原则。2009年以来,虽然我国的新农保依靠各级政府的政策指导,取得了不少经验和巨大的成绩,但政策毕竟不同于法律,政策缺乏稳定性和长久的约束性,不利于农民社会养老保险权利的实现。因此,我国应当借鉴国际上其他国家的通常做法,根据我国的实际情况,尽快制定具有中国特色的农村社会养老保险法律法规,将农民的社会养老保险权利法定化,从而促进和保障我国广大农民的社会养老保险权利的实现。

二、新农保立法的法理基础

新农保立法的法理基础是指客观存在的,能够从根本上对新农保立法起到基本支撑作用的社会现实和社会理性,笔者认为新农保立法具有如下法理基础:

1. 老有所养是新农保立法的伦理基础。

孔子说“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子;使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养;男有分,女有归”(《礼记·礼运篇》),孟子说“五亩之宅,树之以桑,五十者可以衣帛矣;鸡豚狗彘之畜,无失其时,七十者可以食肉矣;百亩之田,勿夺其时,数口之家可以无饥矣;谨庠序之教,申之以孝悌之义,颁白者不负戴于道路矣”(《孟子·梁惠王上》),孟子还说“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”(《孟子·梁惠王上》)。从孔子、孟子的上述言论来看,老有所养是中华民族的传统道德,在古代也是一种美好的社会理想。虽然如此,但中国几千年以来并未建立社会化的农村养老制度。1951年新中国颁布《劳动保险条例》,我国的社会保障制度开始建立,但是当时对城市居民实行倾斜政策,占人口绝大多数的农民没有被纳入社会保险之列。自此以后,农民一直被排除在正规的社会保险制度之外,农民的养老问题沿袭传统的路径,以家庭和自我保障为主,形成了典型的城乡二元结构养老体系。

改革开放以后,基于以下原因,农村的养老问题逐步显性化:第一,计划生育政策在农村的严格执行,使得我国农村家庭小型化的趋势越来越明显;第二,虽然农村的生育率高于城市,但农村青年向城镇的大规模转移,大大削弱了农村家庭的传统养老功能,传统的家庭代际养老模式遇到了无法逾越的障碍;第三,20世纪80年代以来,我国开始步入人口老龄化阶段,根据第六次全国人口普查数据,大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中,60岁及以上老年人口达1.78亿人,占总人口的13.26%(1),而目前正在进行的国家应对人口老龄化战略研究表明我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%,比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点,高于城市老龄化程度(2)。总的来讲,农村核心家庭增多,家庭代际养老功能弱化,农村老年人口急速增加,对传统的老有所养伦理提出了严峻的挑战。这就必然要求政府维护老有所养的传统伦理底线,建立相应的农村社会养老保险制度,以保障农村居民晚年基本生活的需要。

2. 农民社会保险权是新农保立法的权利基础。

社会保险权的内容比较丰富,包括养老保险权、工伤保险权、失业保险权、医疗保险权、生育保险权等子权利项目。在社会保障权的体系中,社会保险权是最核心的一种权利,可以将其称为“最核心社会保障权”。在现代工业化社会中,社会保险权具有特别重要的意义,一方面,在社会化大生产的过程中,年老、疾病、失业、伤残、生育等社会风险对劳动者个人的影响加剧;另一方面,随着工业化、城市化的推进,家庭逐渐核心化,个人依托家庭抵御社会风险的可能性严重降低。在这种情形下,社会保险权逐步成为劳动者在现代市场经济活动中的关键性权利。需要指出的是,农民社会保险权的实在化与两个背景有关。一是随着社会主义市场经济的不断发展,农业的市场化和专业化程度不断提高,农民作为市场主体参与各种市场经济活动成为普遍的社会现象,农民实质上已经成为了社会化大生产的重要参加者。二是社会保险法由作为劳动法体系的组成部分转向作为社会保障法体系的组成部分。“社会保险制度作为社会保障法体系的组成部分较之作为劳动法体系的组成部分,其中一个显著区别在于,社会保险的范围不再以劳动关系为界限,一国境内的居民,无论有无劳动关系,都可以成为社会保险的对象”[4]。在上述两个背景之下,农民的社会保险权构成了建立新农保制度的权利基础。

3. 中国农民的特殊性是新农保立法的社会基础。

尽管中国当前正处于由传统农业社会向现代工业社会转型的重要历史时期,并且这种转型已经取得了巨大的成就,但是中国农民的特殊性仍然非常突出,主要体现在以下几个方面:(1)农民作为一个社会主体将长期存在。无论是作为身份农民还是作为职业农民(3),农民在我国作为一个社会主体的存在将是一个长期的历史过程。即使在城乡一体化的框架下,一部分农民转化为市民,也还有很大部分的农民将转化为职业农民,而且,这种将农民从身份农民转化为职业农民的路径切合中国的实际情况和社会发展的需要。(2)农民主体的贫弱性短期内难以改变。在我国当前的城乡二元社会结构中,农民主要是与市民相对应的身份群体,农民虽然人数众多,但相对于市民来说,农民是弱势群体,市民的经济收入整体上远远高于农民(4),市民享受的公共服务也远多于农民,并且由于制度的惯性,这种状况在短期内难以改变。(3)农民人数的绝对规模巨大,尽管我国近年来的城市化一直保持着较快的速度,但农民人数的绝对规模仍将非常巨大。社会存在决定了社会需要,中国农民上述特殊性的存在,新农保制度的建立无疑成为了一种农村社会发展的长期需要,即中国农民的特殊性是建立新农保制度的社会基础。

4. 统筹城乡发展是新农保立法的政策基础。

党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”,党的十六届三中全会进一步明确要按照“五个统筹”的要求全面建设小康社会,将统筹城乡发展摆在首位。在党的十六届四中全会上,胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断:“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向”。有学者认为统筹城乡发展是指党和国家及各级政府在谋划城乡关系与经济发展和社会进步时,消除城乡二元结构及其赖以存在的政策和制度安排,构建城市和乡村相互兼顾、协调发展的平台[5]。新农保制度正是这样一个平台,它在削平城市与农村的养老制度鸿沟方面迈出了坚实的一步,是打破城乡二元结构的重要举措,反过来看统筹城乡发展为新农保制度的建立提供了充分的政策基础,是统筹城乡发展政策的具体化之一[6]。

5. 国家财政收入快速增长是新农保立法的经济基础。

新农保不同于商业保险,在性质上属于社会保险的一种,具有共济性、公平性、安全性等特征,必须以国家的公共财政为支撑。因此,国家具有比较强的财政支付能力是建立新农保制度的前提条件。改革开放以来,我国的经济获得了长足的发展,国家财政收入快速增长。1978年我国国内生产总值只有3 645亿元,在世界主要国家中位居第10位。人均国民总收入仅190美元,位居全世界最不发达的低收入国家行列。改革开放的推进不断为发展注入生机和活力,我国经济迅速走上快速发展的轨道。1979-2007年,我国国内生产总值年均实际增长9.8%,不仅明显高于1953-1978年平均增长6.1%的速度,而且也大大高于同期世界经济年平均增3.0%的速度。国内生产总值由1978年的3 645亿元迅速跃升至2007年的249 530亿元。到2010年年我国国内生产总值达到397 983亿元,按平均汇率折算达到58 791亿美元,成为仅次于美国的世界第二大经济体。经济的快速发展带来了国家财政收入的稳定增长。1978年我国财政收入仅1 132亿元,1985年翻了一番,达到2005亿元,1993年再翻一番,达到4 349亿元,1999年跨上1万亿台阶,达到11 444亿元,2003年超过2万亿元,达到21 715亿元,2007年国家财政收入已经超过5万亿元,达到51 322亿元,2010年全国财政收入更是达到83 080亿元(5)。从公共财政的特点和新农保的社会保险属性来看,国家财政收入快速增长是建立新农保立法的经济基础。

三、新农保立法的法律依据

新农保立法除了要求具备上述法理基础外,还必须具有实在的法律依据。根据我国的法律体系的构成,新农保立法的法律依据如下:

1. 新农保立法的根本法律依据。

新农保立法的根本法律依据是指我国宪法对公民社会保障权利的有关规定。我国《宪法》第14条第4款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。从以上我国宪法对公民社会保障权利的有关规定来看,新农保立法的根本法律依据非常明确和具体,新农保立法实质上是对宪法这些规定的具体实现。

2. 新农保立法的一般法律依据。

新农保立法的一般法律依据是指我国一般法律对新农保的相关规定,这种一般法律依据主要有《立法法》、《老年人权益保障法》和《社会保险法》的相关规定。我国《立法法》第2条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止,依照本法的有关规定执行”,第7条第1款规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”,第56条第1款规定“国务院根据宪法和法律,制定行政法规”。第56条第2款规定“行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。我国《老年人权益保障法》第22条规定“农村除根据情况建立养老保险制度外,有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老”,我国《社会保险法》第20条规定“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”,第21条规定“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民,符合国家规定条件的,按月领取新型农村社会养老保险待遇”。

从以上相关法律规定来看,新农保立法具有充分的一般法律依据。特别是《社会保险法》第一次明确提出“新型农村社会养老保险”的法定概念,第一次明确赋予国家建立和完善新农保制度的法定职责和义务,第一次对新农保制度的筹资机制和待遇作出了基础性的规定,为新农保的进一步立法提供了最直接的一般法律依据。

四、新农保立法的基本原则

任何立法工作必须确定立法的基本原则,基本原则决定了立法的价值取向和成败。立法的基本原则必须是从相关领域中抽象出来的最一般性的原则,我国新农保立法的基本原则主要有以下三条:

1. 保障农民社会养老保险权的原则。

新农保作为我国社会养老保险的重要组成部分,其立法的核心内容应当是如何在法律制度的框架内设计一个保障农民社会养老保险权的合理体系,所有的制度都应当围绕着保障农民社会养老保险权而设计。保障农民社会保险权的实现是新农保立法的核心价值追求,它可以看作是新农保立法是否成功的试金石。长期以来,农民为我国社会经济的发展作出了巨大的贡献和牺牲,而其社会养老保险权在理论上没有引起应有的重视,在实践上被严重忽视,这既是一种严重的社会不公,也是对农民人权的严重伤害。新农保立法就是对这种历史不公的根本性纠正,是对农民社会保险权在法律层面最直接、最全面、最完整、最清晰的肯定和保障,其法律意义不言而喻。因此,在我国的新农保立法中,保障农民社会保险权应当成为一个首要的原则。

2. 与我国经济发展水平相适应原则。

新农保的实行,对于解决我国农村的养老问题,迈开了历史性的一步,这必将对我国未来的社会发展产生良好的效应。经过改革开放30多年的快速发展,我国的经济实力有了巨大的提高,正是这种经济实力的巨大提高为国家实施新农保提供了财政支持。但必须指出的是,我国目前还是一个发展中国家,尽管经济总量在世界上已经排名第二,但我国人均财政收入水平不仅远低于主要发达国家,而且世界排名也处于百位之后。按照IMF统计口径计算,2010年美国、日本、德国、法国、意大利和英国的人均财政收入水平均在14 000美元以上,而我国人均财政收入按当年平均汇率折算为1 166美元,仅为上述国家人均财政收入的8%左右(6)。因此,基于我国的实际情况,新农保立法必须坚持与我国经济发展水平相适应的原则,对农村居民的社会养老实行保基本和全覆盖,重在体现新农保的普惠性和公共性。当然,随着我国经济的进一步发展,适时、适当提高新农保的待遇也是题中应有之义。如果脱离国情进行新农保立法,盲目地追求新农保给付待遇的高水平和高标准,将难以保障新农保的可持续发展,甚至可能引发严重的社会后果。

3. 统一性与灵活性相结合的原则。

新农保是一个全国实行的农村基本社会养老保险制度,进行全国统一立法是一种必然的选择。这里所说的“统一性”,是指新农保立法在一些基础制度的设置上、在整个法律框架体系的设计上、在价值理念的选择上应该是统一的,而不允许各地各行其是,只有保持这种统一性才能保障作为农村基本社会养老保险制度的新农保发挥其功能作用;同时,保持立法的统一性也符合我国作为单一制国家的实际情况。另外,在强调统一性的同时也要注意新农保立法的灵活性。所谓“灵活性”,是指新农保立法必须考虑到我国农村幅员辽阔、各地农村经济社会发展差异性比较大的特点,在具体的制度设计上应该保持一定的弹性,给地方结合自己的实际情况立法留有必要的空间。新农保立法应当将统一性与灵活性结合起来,统一性与灵活性并不是一种对立的关系,而是一种相辅相成的关系。离开统一性谈灵活性,将会导致新农保立法整个法律框架体系和基础法律制度建立的失败;离开灵活性谈统一性,最终将会导致新农保立法的僵化,对新农保的具体实施和可持续发展产生消极影响。

五、新农保立法的路径选择

根据我国的立法体制,新农保立法有三种路径选择。第一种是部门立法的路径,即由人力资源与社会保障部负责制定一个《新型农村社会养老保险规定》,为新农保提供法律制度上的支持。第二种是国务院行政立法的路径,即以《指导意见》为基础,由国务院制定《新型农村社会养老保险条例》,作为《社会保险法》的配套行政法规,对农村社会养老保险的基本原则、主要内容、管理体制、基金筹集、支付标准、基金运营、监督及相关法律责任等作出比较具体的规定,为新农保的健康发展提供法律制度上的支持。第三种是全国人大立法的路径,即在《社会保险法》之外,由全国人大或全国人大常委会制定一个社会保险特别法———《农村社会养老保险法》,以法律形式明确规定新农保各方面的内容。相比较而言,这三种路径各有其优缺点。第一种路径最为简单,为中央相关部门立法,但层级最低,为部门规章,对建立全国的新农保法基本律制度和法律框架体系的任务难以胜任。第二种路径的优点是立法难度比制定法律低,相对比较容易实现;缺点是立法层级为行政法规,稳定性和权威性相对要比法律低一些。第三种路径的优点是将新农保立法提高到法律层级,更具有稳定性和权威性;缺点是立法难度比较大,近期恐怕难以实现。对于新农保的立法,目前采用第二种路径比较稳妥,即暂时由国务院制定行政法规,到将来时机成熟之时,再将行政法规上升为法律,这种立法路径既能解决目前新农保全国性立法的迫切需要,又可以为将来新农保立法提高法律层级打下成熟的基础。

六、结语

以上笔者从立法的必要性、法理基础、法律依据、基本原则、路径选择等方面对新农保立法作出了相应的阐述,但没有对新农保作出具体的法律制度设计,因为这在笔者看来还需作深入的系统研究方能完成。新农保立法是一个复杂的系统工程,其立法成果将指引和规范新农保的实施、发展和完善。笔者期待我国立法机关早日启动新农保的立法工作,以便实现新农保的良法之治。

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社会养老保险价值研究 篇7

进入新世纪以来,我国人口老龄化呈现加快趋势,2000年我国60岁以上的老年人口占总人口的比例为10.2%;2008年,60岁及以上人口约占总人口的12%;到2009年底,我国60岁及以上老龄人口已超过1.67亿,占人口总量的12.5%,而其中60%以上老年人口在我国农村。因此,与城市相比,农村老龄人口面临问题的压力更大。农村中庞大的老龄人口给农民家庭生产生活带来了巨大的经济负担,也抑制了农民当期消费水平。农村老年人口的不断增加,使农村养老保险问题成为基本公共需求,因此,建立与我国社会主义市场经济体制相适应的农村养老保险成为必然选择。

一、我国新型农村社会养老保险筹资机制

我国农村养老保险经历了由家庭养老到集体保障再到养老保险的演变过程。在农村家庭养老原有的社会经济基础及其功能日益削弱的情况下,农民未来所面临的养老保险需求,其模式变迁已成必然。随着社会经济的发展、人们消费观念的改善以及对于养老保障需求的增加,迫切需要建立新型的农村社会养老保险制度。20世纪90年代初,我国农村社会养老保险开始启动,但由于各方面的局限性,其保障范围仍然十分狭小,保障水平也不高。国务院于2009年9月出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,开始了新型农村社会养老保险试点工作。新型农村社会养老保险核心是筹资方式转变,从而使新型农村社会养老保险制度设计更具吸引力。

(一)以政府为主导的多元化筹资机制正逐步形成

对于农村养老保险资金筹集,民政部于1992年1月1日制定并实施了《县级农村社会养老保险基本方案》,它引入了城镇社会养老保险的规则,基金以个人缴费为主、集体经济辅助、国家提供政策扶持,规定农民60岁后达到退休年龄可领取养老金,个人缴纳要占一定比例,集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家予以政策扶持,主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支体现。在这种筹资模式引导下,我国大部分地区的养老保险基金筹集采取以个人缴纳为主,各地根据集体经济的实力确定集体补助的比例。财政给予政策和资金扶持,重点放在政策引导上。实践证明,在这种筹资模式下,国家和集体所承担的社会责任过小,大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴,政府实际上也没有资金投入,农民基本上是个人交费、自愿参加。这种状况不仅造成资金来源不足、降低了保障水平,而且影响了农民参与养老保险的积极性,增加了农民的经济负担,加大了农村社会养老保险工作推广的难度,农村养老保险发展一度呈下降或停滞不前的局面。

国务院于2009年9月出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,2009年在全国10%的县试点,到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保明确了以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合筹资制度设计模式。农民养老金由基础养老金和个人账户养老金两个部分组成。其中政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。新农保与旧农保区别是明确了政府在农保中作为基础养老金供给者身份,使得农民养老金有了基本稳定的资金来源。

(二)自愿与激励相结合的养老保险筹资制度安排

原有农村养老保险一般仅限于一县范围内进行统筹,由于一些农村地区经济发展水平很低,缴纳的保费很低,无法满足年老时的生活需要。原有《县级农村社会养老保险基本方案》规定农村基本养老保险的月交费标准设置有2、4、6、……20元十个档次,即使按照最高标准每月20元来算,足额缴纳40年,按照领取十年来计算,每月可领取养老金80元。在缺乏通货膨胀和物价指数调整机制的状况下,进入老年回报期后所得款额度低、保障不足,农民养老金40年后每月80元的保障金无法激励农民参与养老保险的积极性。尽管在养老资金筹集上,政府要求以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则,但实际上多数地区农村社会养老保险在资金筹集上仅有农民个人缴纳部分,国家和集体给予资金微乎其微。所以,原有农保主要都是农民自己缴费,实际上是自我储蓄的模式。而政府出资责任缺失影响了农村社会养老保险制度的推进。同时,由于很多集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助,相当多的普通农民得不到任何补贴。集体和政府不给予任何补贴,保险成为农民的个人储蓄,在这种资金筹集方式下,使得农村养老保险失去了社会保障应有的社会性和福利性。

新型农村养老保险不仅明确了中央政府给予满60岁老人基础养老金每人每月55元全额补助,同时也确定地方政府应当对参保人不低于每人每年30元缴费给予补贴。有条件的村集体要对村民参保缴费给予适当补助,体现了集体的责任。个人养老保险账户建立使得多缴多得、长缴多得,也有利于调动农民参保的积极性,从而改变原有农村养老保险标准低、政府公共供给缺位等激励不足。

(三)弹性养老保险制度设计为农民提供了选择空间

从地区差异考察,我国由于地域广阔,加上历史、地理等各种原因,东、中、西部经济发展水平差异明显。尤其在农村,地区差别表现的更为突出,而且这种差别也有进一步扩大的趋势。1978年,中、西部的收入水平相近,与东部的差距也只有22%;到了1985年,各地区农民的收入差距开始逐步加大,并形成了东、中、西的收入梯度,东、中、西的收入比为1:0.74:0.63;到了2006年,中部与西部农民的收入差距为49.8%,东部与西部农民收入差距继续扩大为137%。地区之间农民收入差距的逐步拉大,贫困地区农民在除去基本生活支出后几乎没有剩余,能够参加养老保险的也只有经济发达地区收入较好的农民。

考虑到我国农村地区经济发展不平衡、农民收入之间存在差距,为了使贫困地区农民缴得起养老费,同时又对经济较好地区农民有吸引力,国家设计了不同的缴费标准,目前缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得,弹性缴费标准可以满足不同条件农民的需求。

二、完善我国新型农村社会养老保险筹资建议

尽管新农保吸纳和借鉴了旧农保制度的优点及经验,也吸取了旧农保制度的教训,但是结合我国当前的经济实力及农村居民的养老需求现状,该方案在资金筹集设计上以及试点推行中有待于进一步完善和修正。

(一)加大宣传力度,强化农村社会养老保障的法制建设

政府及各职能部门要广泛宣传新型农村社会养老保险政策,把养老保险政策通过多种形式、多种渠道向农民宣传,让农民放心投保。同时,要加大政府引导组织力度,各级政府应把推进农保工作提高到贯彻落实科学发展观的政治高度来抓。与此同时,必须确立农村社会养老保障的法律地位。目前,我国正逐步建立和完善农村基本养老保险,虽然国务院出台了新农保工作的指导意见,并进行试点,但仍需从立法层面,加以立法来保障新型养老保险各级财政补贴资金保障机制、增长机制以及养老保障法律的监督机制,以确保社会养老保障基金的收缴、支付、运营的安全性和规范性,以更好地满足农村社会养老制度建设的需要。

(二)逐步提高中央政府和地方财政补贴标准,实现城乡社会协调发展

新型农村社会养老保险中基础养老金55元由国家财政全部承担,是新农保制度最大的亮点,也是吸引农村居民参保的重要政策。但是,2008年我国农村居民家庭人均纯收入为4760.6元,而新农保中每年660元的个人基础养老金补贴占家庭人均纯收入的比例为13.86%,低于当前我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。在农民自己缴费为主的前提下,适当加大政府补助的比例,这样不仅能提高农民的保障水平、提高农民参保的积极性,而且也有利于新型养老保险政策的实施推广。中央和地方财政应根据经济发展水平和生活水平,建立持续的、科学有效的财政配套投入机制,确保参保人即使按最低缴费标准参保,将来其享受的保障水平也能达到城镇居民最低生活保障标准。

(三)多渠道筹集资金,实现养老基金筹集渠道多元化

农村经济发展滞后导致许多地方难以拨出足够的专款来补充农民养老保险,致使农民养老保险资金来源单一,甚至有些地方投保人出现“零账户”。没有足够的资金来源保障,农村社会养老保险将难以长期实行,要确保政策的长期稳定与可持续性发展,就必须进一步拓宽资金来源渠道。

1. 设置专门机构,投资运营养老保险基金

成立新型农民养老保险监督委员会,对农民养老保险政策执行情况和基金使用、管理、运营情况进行监督。目前,我国农村社保资金单靠利息收入,满足不了群众的养老需求,需要政府加大政策支持力度,为社保资金增值保值拓宽渠道。在我国金融市场尚不成熟、资金投资收益率低、风险大的情况下,政府更应加强对农村养老保险基金监管,通过市场化方式,公开招标专业的基金管理公司负责运营管理,并制定农村养老保险基金投资政策,确保新型农村社会养老保险制度健康发展。通过开拓投资渠道,既可以缓解农村养老保险基金紧张矛盾,也可以使农保基金达到保值增值的目的。

2. 以征用的土地补偿费或转让承包土地收益作为社区补助养老保险基金

对于农村被征用的土地,把安置补偿费的一部分资金明确列为被征地人的养老保险所用,算出被征地人口补缴养老基金的总额,将基金总额从征地补偿费中一次性划出,为被征地人建立养老保险账户,纳入城镇养老保险体系。而对于年满60岁的农村老年人口如果愿意退出其经营土地,可以其耕地使用权作为养老保险的资产,只要在申请养老保险时能够出示使用权证明,并愿意将使用权上缴村集体的,可以用财政资金和村公益金发放养老金,发放标准由地方根据当地经济情况自定,原则上应超过老年人口耕种承包土地的收入。

3. 加大税收政策支持和扶持力度,为养老保险基金积累提供环境

农民工群体社会养老保险问题研究 篇8

一、 农民工的概念界定

农民工作为中国改革开放后产生的新群体, 30多年来, 这个群体的构成也发生了变化, 农民工的定义有了广义和狭义之分。广义的农民工是指户籍还是农民, 有承包土地, 但主要从事非农产业, 以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工主要是指跨地区外出的进城务工人员。本文所研究的农民工, 主要是指跨地区外出的进城务工人员, 即狭义上的农民工。

二、现有的农民工养老保险模式

中国改革开放30多年来, 农民工群体通过辛勤的劳动, 为城市创造了财富, 为改革发展作出了巨大的贡献。但这个群体却处于弱势地位, 许多基本权利得不到保障, 欠薪、工作条件恶劣等情况时有发生。随着时间的推移, 农民工社会保障问题中一个重要的问题又凸显出来, 那就是第一代农民工“退休”后的养老问题。据国家统计局发布的《2011年农民工调查监测报告》显示, 我国农民工总量达2.5亿多人, 其中50岁以上的农民工占14.3%, 已经突破3, 600万。这一巨大的数字预示, 30年来农民工福利拖欠累积的问题, 将在5年内集中爆发。近年来, 各地政府也出台了一些相应的针对农民工的养老保险政策, 大致可以分为三种模式:

(一) 城保模式。即在现行制度下, 将农民工直接纳入城镇社会基本养老保险制度, 目前采用这种模式的主要是深圳市。在这种模式下, 由于农民工和城镇人口采取相同的养老保险模式, 也被称作“纳入型”模式。城保模式下农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了市民待遇, 有利于形成平等的就业机制, 而且在这种模式下农民工与城镇职工的养老保险接轨问题比较小。

(二) 低保模式。即在现行制度框架下, 根据农民工的具体情况适当降低缴费门槛, 目前采用此种模式的主要是北京市和浙江省。在这种模式下, 养老金的缴费率和替代率均采用低于城镇养老保险体系的标准, 也被称作“双低”模式。这种模式采取的是一种针对农民工的相对独立的养老保险模式, 所以又被称作“独立型”模式。该种模式低门槛准入, 低标准享受, 考虑了农民工的实际情况, 减轻了用人单位和农民工个人的缴费负担。

(三) 综合保险模式。即为农民工建立综合性的社会保险体系, 典型代表是上海市和成都市。该模式将工伤 (或意外伤害) 、住院医疗和老年补贴三项保险合为一项政策实施。综合保险模式把外来从业人员最关心的工伤、大病住院和养老问题集中在一起, 通过实行综合保险给予一揽子帮助, 在一定程度上缓解了外来从业人员的困难。与此同时也扩大了有关商业保险公司各地分公司的业务, 有利于促进商业保险公司的发展。

三、现有养老保险模式存在的问题

(一) 在三种模式下, 养老金个人账户和统筹账户不一致。

在综合模式下, 养老保险账户并不独立, 很难区分统筹账户和个人账户。而在城保模式和低保模式下, 基本都是统账结合模式, 而且都承认个人账户的合法性并给予保护。农民工在失去工作或者工作转移时都能随个体进行转移, 但农民工跨统筹区域转移时统筹部分就得不到承认, 如深圳规定农民工必须在深圳实际缴费满15年才能领取基本养老金, 这种在一个统筹区的实际缴费年限的限制, 实际上是不承认农民工以前的缴费, 这无疑延长了农民工的缴费年限和缴费负担。

(二) 这三种模式自身差别较大, 很难进行接轨。

其差别可归纳为缴费基数、缴费比例、领取方式的标准不统一。从缴费基数上看, 采用低保模式的北京以本市上年度职工最低工资为缴费基数, 采用城保模式的深圳以农民工实际工资为缴费基数, 而采用综合保险模式的上海是以上年度职工月平均工资的60%来缴费。从缴费比例上看, 三种模式的缴费比例基本与其所在城市的城镇职工养老缴费比例一致。从领取方式上看, 一般是按月领取, 也可以一次性领取。正因为这三种模式之间存在的较大差异, 因此三种模式衔接的困难较大, 这对流动性较强的农民工而言是不利的, 当工作地点发生变化的时候, 农民工的利益会因为各地区之间不能衔接的养老保险模式而受到损害。

(三) 这三种养老保险模式与城镇养老保险模式难以衔接。

近年来, 我国的经济发展越来越注重公平原则, 一直致力于统筹城乡经济发展, 例如山西省政府也正在试点城乡社会养老保险制度的衔接。农民工养老保险无法与城镇养老保险的衔接, 不利于我国农村经济的发展, 同时也不利于农民工群体劳动力资源的合理配置, 更加不利于我国城乡统筹养老保险制度的建设。三种模式中, 城保模式是最容易衔接的, 但即使如此, 也存在一些限制条件;低保模式中企业缴费率等和城镇养老保险体系存在一定差别;综合模式差别最多, 最难衔接。

四、对农民工养老保障意识的调查

目前, 经济发达的省市基本都有针对农民工的保障政策, 但对于农民工群体本身, 他们对这个问题的关注程度如何, 笔者针对此问题选取了南京市及其周边地区的农民工进行了问卷调查。

(一) 调查的内容和结果。

本次调研共发放问卷200份, 回收188份, 回收率为94%, 剔除因填答错误导致的无效问卷21份以后, 共获得有效问卷167份进入最后的数据分析, 有效问卷率为88.8%。其中男性农民工98位, 女性农民工79位。受访对象从事的行业涉及农民工主要分布在建筑业 (75位) 、制造业 (43位) 和服务业 (49位) 。在“你对于养老保险的了解情况”一问中, 12.1%的调查者非常了解, 62.2%的表示有一点了解, 25.7%的表示完全不了解。可见在大部分走访人群中, 对于养老保险还是有一定认识, 但是认识不深, 甚至还有相当一部分人完全不了解不关心。在“你对于现行的养老保险体系是否满意?”中, 10.9%表示比较满意, 63.4%表示不满意, 25.7%表示不了解。由此看来, 现行的养老保险政策, 如此一项利民政策却并不深得民心, 至少超过半数的农民工表示在现行政策下他们并没有享受到多少福利, 说明该政策有需要改进之处。在“你会选择怎样的养老方式?”中, 23.9%表示自己攒钱, 64.6%依靠子女, 11.5%依靠养老金。看来在中国人特别是大多数农民的传统观念里, 还是养儿防老的观念占主导地位, 这意味着农村老人的养老负担大部分都转嫁到进城打工的农民工身上, 养老金的养老保障功能在现实生活中的功能似乎被弱化了。在 “你愿意缴纳养老保险?”这一问题中, 33.6%的人表示愿意缴纳, 并且, 以40岁以上的中年人居多;66.4%表示还是不愿意缴纳。在走访过程中, 我们了解到, 大部分农民工对现行的养老保险体系不太了解, 但是他们表示, 希望国家能够重视这块的建设, 推出更为利民和更为方便的政策, 在这种情况下, 他们愿意信任和参加养老保险。

总之, 此次对农民工养老保障意识的问卷调查显示, 目前农民工群体虽然对养老保险有所意识, 但是大部分的农民工停留在传统的子女养老阶段。对于年轻农民工来说, 由于自身打工挣钱不易, 其所得仅够维持全家基本支出, 以及相应的农民工养老政策尚不完善等主客观原因, 大多数年轻农民工还无暇顾及日后的养老问题。但在调查中, 我们也注意到, 农民工群体中尤其是中年群体, 还是非常希望国家能改进现有的养老保险政策, 使得政策更为人性化, 让他们也能为自己交上一份养老保险, 以解决养老之忧。

(二) 原因分析。

对于问卷所得出的结果, 引发了我们的深思。养老保险是项利民政策, 为什么大多数农民工群体却不愿参保呢? 一是从国家层面出发, 缺乏制度性保障措施。我国现有的管理制度和管理机构难以满足农民工大规模参保的需求, 而且也缺乏要求农民工参保的强制性政策措施。其中社会养老保险关系无法实现跨地区的衔接是最主要的障碍, 而作为外来务工人员——农民工群体的流动性非常强, 这样一来, 养老保险无法跨地区转移成为阻挠其投保的一大障碍。2008年末出现的农民工退保潮, 一个重要原因就在于农民工自身都不知道即将选择的打工城市, 而养老保险又不能转移, 所以只能选择退保。二是从农民工群体自身出发, 参保意识不强。《央视财经评论》提出, 大多数农民工看重的还是到手的工资, 大部分农民工在回乡之前会选择退保。按照规定, 只有累积缴纳满15年以上的养老保险, 才可在未来领取养老保险金。这一点对于工作地点不稳定的农民工很不切实际。而且目前农民工群体以中青年为主, 短时间内看不到养老的问题, 更重视眼前的利益。三是从企业角度出发, 一些民营企业参保不积极。对于很多劳务企业来说, 目前大多数聘用农民工的企业, 都是劳动密集型企业, 养老保险相当于工资总额的20%, 缴纳社会保障的成本负担较高, 为了增加利润, 很多企业对农民工的参保问题视而不见。

五、完善农民工群体社会养老保障体制的对策建议

通过对农民工参保意愿的问卷调查以及目前养老保险模式的研究分析, 可以发现我国目前农民工养老保险体制不健全, 且农民工本身参保意愿不强, 这不利于和谐社会的发展。为此, 笔者提出如下几条解决建议:

(一) 建立农民工养老保险信息管理系统。一是利用管理信息系统联通社会保障部门、公安部门、工商和税务等部门, 实现信息共享, 减少农民工养老保险跨地区转移冗杂的手续。二是为每个进城务工的农民工建立社会保障终身储蓄账号, 建立个人账户, 此账户不因劳动者工作地点的地区和城乡变动而失去社会保障权益, 未来的待遇取决于个人账户的累积额。对于农民工的养老保险实际缴费年限, 即使在工作地区发生转移的情况下, 之前缴纳的年限也要得到认可, 在此基础上累积计算缴费总年限。

(二) 严格控制农民工的个人养老保险账户。规定农民工个人储蓄账户里的资金, 在未进入退休年龄之前不得擅自动用, 更不可退保。农民工退休后, 按月按量有计划地支取, 实行完全积累型账户, 即企业缴纳和民工个人缴纳的养老费全部计入农民工养老保险个人账户, 低缴费多层次广覆盖, 减轻企业和个人缴纳比例的负担, 以政府财政加以扶持。

(三) 强制用人单位为农民工缴纳基本养老保险。从政策层面出台相应的奖惩机制, 对于按规定缴纳的企业给予政策上的鼓励, 例如适度减轻企业缴费的负担;对不缴的给予相应处罚, 严厉打击恶意“逃保”行为。

(四) 提高农民工自身缴纳养老保险的意识。各地民政部门也可以通过建立农民工社会救助基金, 帮助农民工在遭遇意外伤害、重大疾病时给予紧急救助, 加大对农民工的养老保险宣传, 教育他们改变只顾“今天有钱今天花”的短视观念, 转变几千年来“靠儿养老”的观念。

参考文献

[1].雒庆举.中国农民工养老保险路径选择研究[M].北京:北京大学出版社, 2010

[2].张丽云.农民工养老保险制度研究[M].北京:中国社会出版社, 2011

社会养老保险价值研究 篇9

(一) 在制度创新上注重效率与公平相统一, 在范围上注重公平, 在标准上设置弹性

新型农村社会养老保险保障范围广泛, 涵盖具有宝鸡市农业户籍、年满18周岁以上且未参加被征地农民社会养老保险的农村居民, 为“全覆盖”奠定基础。在标准设置方面, “宝鸡模式”充分考虑到农村群众的经济承受能力和各县农民的经济收入差别, 缴费比例暂定为各县 (区) 2006年度农民人均纯收入的10%-30%, 兼顾传统的家庭养老、土地保障和社会救助方式, 提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助, 在此范围内农民可自由选择缴费标准, 富有弹性。

(二) 资金筹集方式强化权利与义务的对等, 政府补贴搭建养老平台, 个人缴费提高养老待遇, 充分发挥政府和个人两方面积极性

“宝鸡模式”费用采取县 (区) 级统筹式, 采取个人缴费、集体补助、财政补贴相结合的方式筹集资金, 全部记入个人账户, 实行完全个人账户积累制。个人账户养老金因缴费水平不同而体现差别, 缴费水平越高享受养老待遇标准越高。个人账户包括:个人缴纳的养老保险费总额及其利息、村 (组) 集体补助总额及其利息、财政补贴总额及其利息、其他收入及其利息。参保农民的个人账户养老金根据其缴费年限、缴费标准和个人账户资金积累决定, 缴费年限越长缴费标准越高, 个人账户积累资金越多其领取的养老金标准就越高。此外, 个人账户中个人和集体缴费储存额可以全部转移或继承。

(三) 财政保障方面充分体现社会公平, 财政养老补贴不因个人缴费水平和经济状况而显示差异

“宝鸡模式”的财政补贴实行缴费补贴和养老补贴两项制度。缴费补贴制度是指缴纳养老保险费时, 市、县 (区) 财政给予缴费人员每人30元/年补贴 (进口补) , 完全丧失劳动能力的农村贫困残疾人养老保险费由市、县 (区) 财政按各承担一半的原则给予全额补助;养老补贴制度是指年满60周岁的参保人领取养老金时, 市、县 (区) 财政给予每人60元/月补贴 (出口补) 。财政补贴及村 (组) 集体经济组织补助标准随经济发展适时提高。

(四) 激励约束机制形成制衡关系, 在最大限度地调动农民参保积极性的同时, 规定不参保者或者交费中断者不能享受财政缴费补贴和养老补贴

这主要体现在养老保险待遇标准和捆绑式参保机制两方面:一是养老保险待遇由政府养老补贴 (基础养老金) 和个人账户养老金两部分决定。计发办法为:养老待遇=政府养老补贴 (基础养老金) +个人账户储存积累总额/139。目前, 宝鸡模式政府养老补贴 (基础养老金) 标准为:60周岁以上每人每月60元, 由市、县 (区) 财政各承担50%, 根据当年实际需要分别列入市、县 (区) 财政预算。建立待遇调整机制, 养老补贴 (基础养老金) 随经济发展适时调整。二是捆绑式参保机制是指以血缘关系意义上的家庭为单位参保缴费, 即年满60周岁以上人员的家庭成员 (配偶, 儿子、儿媳、上门女婿及配偶) 必须按规定参保缴费才能保证其享受养老保险待遇。

(五) 保险基金管理模式科学合理, 能够实现保值增值, 与其他社会养老保险制度留有衔接、转移的接口

“宝鸡模式”的保险基金管理采取以政府补贴和个人缴费相结合的完全个人账户积累式, 为每位参保农民建立养老保险个人账户, 实施实账管理。基金主要通过银行储蓄和购买国债实现保值增值, 通过培养县 (区) 级农保基金管理人员专业素质完善治理结构和规范投资管理。养老保险待遇随着经济社会的发展将适当增加财政缴费补贴和养老补贴, 确保养老保险待遇与经济发展水平相适应。

二、完善与推广“宝鸡模式”的主要困难

通过对政策的实现机制、农民对于新型农村社会养老保险的认识和参保意愿等方面的调查研究, 笔者认为“宝鸡模式”在具体实践中也暴露了出一些问题, 在推广过程中不可避免因地区政治经济文化等方面发展不平衡造成操作困难, 主要在体现以下几个方面:

(一) 制度瓶颈

公平性问题是新型农村社会养老保险“宝鸡模式”难以逾越的制度瓶颈, 在推行新型农村社会养老保险制度的过程中存在具体实践与目标发生偏差的可能性:一方面, 新型农村社会养老保险通过引入财政转移支付的供给方, 目标就是要有效提高对农民养老的社会保障水平, 体现社会公平, 构建和谐社会, 维持社会稳定;另一方面, 家庭缴费参保受到农户家庭情况差异性的影响, 制度本身的设计就存在损害公平的可能。“宝鸡模式”采取自愿参保的原则, 实质上存在“保富不保贫”之嫌, 鼓励具备投保条件的农户参加新型农村社会养老保险, 主要是吸纳了具备相应经济能力的农民。不具备相应经济能力的人群享受不到政府养老保险补贴, 从而导致了经济学意义上的“马太效应”。此外, “宝鸡模式”中的捆绑式参保机制虽然能够最大限度地调动农民参保积极性, 但是舆论方面的压力成为事实上的“强制”, 这与自愿参保的原则是背道而驰的。更何况在传统养老方式难以维系的情况下, 60周岁以上的老人因基本丧失了劳动能力是最需要享受到养老保险待遇的, 仅从这一点来说, 通过捆绑式保证参保率的实现机制是缺乏科学性的。

(二) 认识瓶颈

在推行新型农村社会养老保险“宝鸡模式”的具体实践中, 一部分农民文化素质偏低, 比较注重眼前既得利益, 对缴费养老并不理解, 对社会保障政策不够关注。调查发现, 试点县 (区) 普遍存在18-44周岁应参保人参保积极性不高的情况。结合新型农村社会养老保险“宝鸡模式”的制度框架, 不难分析其中的原因。一是青壮年劳动力人群的未来发展空间存在较大的不确定性, 对于养老问题鲜有考虑;二是青壮年劳动力人群面临成家、抚养和赡养等多方面压力, 对新型农村社会养老保险不愿投入或者无力投入;三是部分应参保对象对于个人积累账户欠缺了解, 没有意识到“多交多领, 早交多领”的激励空间。此外, 部分宣传手段流于形式, 造成了部分参保人群对于新型农村社会养老保险政策的理解程度较为肤浅的现状。

(三) 基金的征缴与管理问题

新型农村社会养老保险“宝鸡模式”各试点缴费比例目前暂定为各县 (区) 2006年度农民人均纯收入的10%-30%。一方面, 缴费比例对低收入家庭形成门槛, 从总体上看, 宝鸡市各试点县区的农民人年均收入都处在较低水平, 部分农民即使按照最低的10%的缴费标准也存在巨大的困难。另一方面, 基金按照基年的年人均纯收入标准征缴不尽合理, 按照目前标准设置的养老保险待遇不一定能够满足老年农民群体的未来的生活需求。在基金征缴的过程中, 部分基层试点采取了直接从农民劳务工资中扣除的方式, 有可能导致参保农民曲解政策, 造成了顺利续保的难度。在基金管理方面, “宝鸡模式”县级统筹的农村社会养老保险基金通过银行储蓄和购买国债的增值渠道过于单一, 基金难以保值增值。区县级管理农保基金存在着管理手段缺乏、规模不经济、易于受到当地行政干涉。此外, 基金的管理运营不具备相应基金管理人才、技术, 导致了基金管理运营层次较低。

(四) 地方财政保障能力有限

目前, 国家尚未出台统一的指导意见和相关配套政策, 试点所需补贴资金主要依靠市县两级财政投入, 资金筹集难度很大, 实施全面推广存在较大的资金缺口。由于宝鸡市地处西部欠发达地区, 受经济、历史、区位及发展中的诸多因素影响, 当前财政运行中存在许多突出问题。2008年全市财政收入仅占GDP的比重为10.2%, 财政收入总量偏小。此外, 装备制造业、烟草、白酒等行业在全市经济总量中所占比重大但对地方财政贡献小, 导致地方收入占财税总收入比重偏低, 财力分布不均衡。2008年宝鸡市以总人口计算的人均财政支出水平仅有2 002元, 以总人口计算的人均民生类财政支出为604元, 来自地方收入、税收返还、原体制补助的仅有29.8亿元, 财政自给率较低。新型农村社会养老保险“宝鸡模式”各试点区 (县) 经济发展水平与产业结构各异, 客观上造成了新型农村社会养老保险的区域 (部门) 寻租空间, 阻碍了模式的顺利推行。

三、完善新型农村社会养老保险“宝鸡模式”实现机制的政策建议

作为又一项致力于增进农民福利、完善社会保障制度、体现社会公平的政策, 新型农村社会养老保险试点在宝鸡取得的成功是不容否定的。但是也需要重视具体实现机制中存在的种种问题, 并积极地探索解决对策, 为新型农村社会养老保险“宝鸡模式”在更大范围上推广寻求优化路径。

(一) 注重公平, 合理定位目标人群

通过发展地方经济, 整合产业结构, 鼓励和支持农民开展多种经营, 为农民开辟增收的道路, 切实关心困难群众的生活, 提倡和鼓励机关、团体和社会各界对农村特困群众参保给予扶持和资助, 减轻农民负担, 调整农民参保缴费标准, 降低农民参加农村社会养老保险的门槛。社保工作应当以人为本, 摈弃采用捆绑式参保等违背农民意愿的做法, 在宣传教育工作上做文章, 切实加强农民对制度的理解。此外, 中省财政应当加大财政转移支付力度, 将老年农民全部纳入到新型农村社会养老保险的范畴, 发挥享受养老保险待遇的示范效应, 切实提高综合参保率, 使农民老有所养。

(二) 解放思想, 突破认识瓶颈

针对认识瓶颈方面的问题, 坚决贯彻落实党中央国务院关于建立农村社会保险制度的重要决策和精神, 从农村实际和农民特点出发推进新型农村社会养老保险制度。基层社保干部应当解放思想, 加强业务知识学习, 深度理解政策的内涵, 创新宣传和管理方式。通过更为有效的宣传, 使得农民理解制度的实质和优越性, 充分调动农民积极性。有关部门应当出台统一的指导意见和相关配套政策, 健全相关制度或者以立法的形式切实保证政策连贯性, 为新型农村社会养老保险提供制度保证, 从而增强农民参保的信心。

(三) 创新机制, 提高基金征缴和管理的效率

针对基金征缴和管理方面效率的问题, 应当采用发展的眼光看待制度的创新, 避免片面追求参保率的短视行为, 从长远的眼光出发尊重农民意愿、维护农民利益。通过建立动态缴费机制和待遇调整机制, 适时提高财政转移支付标准, 充分考虑到经济波动的影响, 保证参保农民待遇水平与经济周期相适应。通过开发管理信息系统, 为规范化管理提供技术支撑, 提高基金管理效率。此外, 应当探索机制创新, 改变县区级统筹的现状, 将新型农村社会养老保险基金与社保基金管理相衔接, 节约基金管理成本, 改善保值增值方式, 实现与城镇职工养老保险基金管理方式的对接, 进一步推动城乡一体化。

(四) 统筹区域发展, 促进制度的进一步推广