对中国公务用车改革

对中国公务用车改革（精选9篇）

对中国公务用车改革 篇1

发达经济体现行的公务员工资制度是在市场经济走向成熟、经济波动幅度逐步收窄、政府职能逐渐加重、社会公众监督意识不断强化、预算改革日渐深化的背景下形成的。 其中既容含着各国基本政治体制和行政管理制度乃至财政制度特征,也反映出了市场经济和民主政体条件下公务员工资制度形成的一般规律。 当前我国正在探索深化公务员工资制度改革。 究竟改什么、怎么改成为全社会关注的焦点问题之一。 但现在人们关注公务员是不是涨工资,基本不关心公务员工资的形成机理。 对比发达经济体的公务员工资制度,我们发现,这些国家的公务员工资收入的升降没有在社会上引起热议,关键是建立了相对科学合理的社会认可的公务员工资制度。 所以,我国研究推进公务员工资制度改革,似不应先讨论公务员是否加薪,而是先深入分析建立什么样的公务员工资形成机理为好。 这个问题解决了,公务员工资收入的升降可能就不会引起社会过度争论。 由此出发,我们当然要认真分析发达经济体的公务员工资制度,进而从中吸取有益经验为我所用减轻改革成本。 综合前文所述,发达经济体的公务员工资制度对我国探索公务员工资制度改革有如下几点启示:

一、我国并非财政供养人员占比偏高国家

财政供养人员工资总量状况首先取决于公务员数量。 财政供养人员数量占总人口比重,是衡量一国行政成本高低的重要指标。 因此,探讨公务员工资制度改革有必要首先分析财政供养人员数量是否处在合理量值区间。 在评价中国行政成本状况的讨论中,有观点认为我国是财政供养人员规模过高的国家, 有人甚至认为我国是世界上官民比最高的国家。从发达经济体的情况看,这一观点不成立。

二战后,随着政府职能范围的拓宽和福利国家建设步伐的加快,发达经济体的财政供养人员数量逐步增加,财政供养人员占总人口比重相应抬升。 2000年后,欧洲国家占比普遍超过5%,其中英国高达8%,德国达5.7%。 美国在西方国家中是人口和经济总量最多的国家,该国财政供养人员占人口总量比重2011年时约为8%。 日本是全球第三大经济体,其财政供养人员占总人口比重也超过4%。

目前我国财政供养人员占总人口比重不到5%。如果单算纯公务员,我国不足1%,日本达3%,德国政府公务员2%。 可见,我国财政供养人员规模与他国比并不算大。 当然,从绝对数角度上看,中国的财政供养人数位居世界各国之首。 西方国家为什么存在规模较大的财政供养队伍呢? 综合分析,原因主要有三点:一是公共产品的制作和提供过程与私人物品相比人力投入比重高。 突出表现是公共产品的制作和提供不能全盘自动化。 比如教育,大幅度搞音像教学根本不可能,必须有较高的师生比才能确保教育数量和质量达标。 再如公共安全,机器不能代替警员。 正是因为这点,马克思早就指出过资本主义社会里政府工作人员数量总在增加,二战后西方国家就业结构中第三产业人员比重上升,其特点也是政府工作人员数量不断增加。 二是公共产品需求扩张。 二战后,西方国家纷纷走上福利国家道路,社会公众强烈要求政府强化再分配职能,提供更多、更高质量的公共产品。 因此,政府只能增加人员以确保公共产品供给的规模扩张和结构优化。 特别是一些质量提升幅度高的公共产品,对人员增加的需求至为强烈,如社会保障、医疗卫生、环境保护等。 三是人口状况。 公共产品供给与人口状况密切相关,一般情况下,人口数量增加相应要求公共产品供给数量增加。 人口结构决定公共产品供给结构。 二战后西方国家人口总量普遍增长50%以上, 其中美、德增加一倍。 这客观要求公共产品供给数量增加,进而连带财政供养人员数量增加。 从结构角度看,上世纪五、六十年代的生育高峰带来了后期教育、 医疗等需求的急剧扩张,因而教师、医卫人员、警员等队伍扩张,上世纪90年代至今老龄社会的形成,又带来了公共服务行业就业人员数量的增长。

比较西方国家情况看,我国财政供养人员需求事实上现在正处于增长期,主要原因有四点:一是人口基数大和人口结构特征对公共产品供给形成了强劲的需求压力。 我国有13.7亿人 ,比发达经济体人口总和还多 。 这要求普惠类公共产品供给量不断增大;二是人口结构方面出现了少年和老年两头大特征, 这要求教育和养老保障公共产品供给突前扩张;三是公共产品供给恰处于扩围阶段;四是公共产品供给正处结构升级阶段。 这四项因素叠加在一起,客观要求加大人力投入。 国内外实践表明,财政供养人员数量多少取决于公共产品的需求总量和需求结构。 如果公共产品供给量增质提,那么财政供养人员数量自然会增加。 显然,财政供养人员数量并非最少化就是最优化,控制财政供养人员数量的合理标准应是在确保公共产品供给任务完成的前提下减人增效。 所以,确定公共产品供给所需人力投入时,既要讲节约,又要讲规模,不能以人员数量多少简单评价人力投入。

二、改革公务员工资首先应科学核定公务员工资水平

公务员工资水平是指公务员工资收入在社会收入阶层分布中所处位置。 公务员工资究竟核定在什么水平上是一个理论难题。 原因有两点:一是公务员工资是公共产品供给成本的组成部分。 由于公共产品定价不能包含利润,所以核定公务员工资不能像私人物品那样把劳动报酬与利润挂钩。 这使得公务员工资的核定究竟如何实现与绩效挂钩难以找到令人信服的方式;二是公务员工资的资金来源是纳税人和缴费人缴纳的税费。 这些税费究竟有多少应用于补偿公共产品供给的人力成本各方意见很难统一。 税费缴纳者自然希望公共产品量大质优价低,但现实运行是公共产品量大质优必然耗费成本大。 所以,平衡公共产品供给成本与公共产品需求的最佳方式势必只能是双方意志的相对统一,很难做到所有人都满意。

发达经济体的公务员制度都有上百年历史。 公务员工资制度历经艰难探索目前已相对成熟、稳定,社会各界对这一制度的核心已基本认可,人们的争议只是在于阶段性工资收入的涨跌,特别是近年来政府债务危机背景下政府紧缩支出从人员经费入手(如德、法、日)引起了财政供养人员的强烈不满,但大家对公务员工资的形成机制并没有太大质疑。 之所以如此,关键原因是这些国家比较好地解决了公务员工资水平问题。 二战后,发达经济体普遍把公务员工资定位为中等收入水平。 美国明确规定公务员工资水平不得超过社会平均工资。日本全部公务员平均月工资金融危机前是41.17万日元,危机后是38.28万日元,略高于社会平均工资。 德国和英国公务员工资水平与美国、日本相似,英国高级公务员的平均年薪是7.7万英镑,为社会平均工资的一倍左右。 这种以社会平均工资为轴心核定公务员工资水平的做法显示出了三个优点:一是稳定了公务员队伍,为公务员遵从职业纪律创造了基本物质条件; 二是为控制工资成本过度增加提供了依据;三是平衡了企业人员与财政供养人员之间的收入对比关系。

我国公务员工资制度改革遇到的难题是如何建立公务员工资正常增长机制。 从国际经验看,破解这一难题首先要理清的问题应是究竟把公务员工资定在什么水平上。 这个问题解决了,结构、区域差距、政府层级差距等问题的解决才有基本依据。 进一步说,当我们明确了公务员工资水平是社会中等收入水平还是更低或更高水平时,也就为结构调整和差距调整划了一个数量限界。 比如结构调整,职级和职务工资那头沉,实际上是总量已定前提下的调整。 再如区域差距调整,当水平定为中等收入时,也就知道了差距的弥合限界是不同区域的中等收入数值,而不是绝对数值均等。 然而需要指出,现在探讨公务员工资制度改革时,很多人似乎并不在意如何核定公务员工资水平,而是倾力争论公务员是否应该涨工资。 从逻辑上讲,这是概念定义不统一情况下的争论,根本不可能分出对错, 而且争论又在社会上引起了较大波澜。所以,与其争论公务员是否应该涨工资,不如先讨论公务员工资应该定在什么水平上。

至于我国公务员工资应定在何种水平上,并非本报告所能完全解决的问题。 这里只是结合国际经验从研究方法角度给出一些建议,具体有两点:

第一,合理界定公务员范围。 公务员范围界定决定公务员工资制度适用范围。 从国际经验看,公务员都不至一类,德国公务员分为政府公务员和合同公务员两类,美国的公务员广义上包括除军人以外的所有政府雇员,日本的公务员包括公务员和准公务员两类。 这些人的工资都在财政支出范围内,所以工资制度没有根本性差异。 这实际上说明制定公务员工资制度时综合考虑了所有从事公共管理的人员。 相比国外,我国情况更为复杂。 按照公务员法的规定,公务员范围很窄,仅指包括政法机关的官员。 但现实是从事公共管理的人员范围很宽,财政供养人员编制内除政法机关官员外还有参公管理事业编制人员、事业单位编制人员,编制外人员有合同制聘用人员和政府购买服务人员。 如果仅仅从政法机关公务员角度考虑公务员工资制度改革,就是人为切断了公共产品供给的决策和提供两类成本之间的内在联系,最终结果造成公共产品供给各环节的成本核定有失公允。 所以,探讨公务员工资制度改革, 有必要借鉴国际经验, 从公共产品供给全过程角度综合考虑公共产品供给各环节人力成本来制定公务员工资改革方案。

第二,全面权衡财政承受能力与公务员生活成本补偿之间关系。 公务员工资水平虽然具有较强弹性,但本质上是对公务员生活成本的补偿程度问题。 如果补偿项目多、标准高,那么,工资水平就高,反之则低。 从国际经验看,公务员工资水平的底线是弥补当期基本生活费,高线是弥补中等偏上收入阶层水平的生活费。 二战后,西方国家总体上公务员工资水平呈上升势态,但工资成本占总支出比重始终控制在一定限度内。 我国核定公务员工资水平,核心问题也是在多大程度上补偿公务员生活成本。 借鉴国际经验,核定公务员工资水平时可先确定工资成本占总支出比重水平。 基于此,充分考虑公务员生活支出范围随市场经济逐步成熟而不断扩大的现实,动态调整公务员工资水平。 同时,也依财政收入规模扩张状况确定成本补偿标准。

三、合理选定公务员工资调整挂钩因素

明确公务员工资水平后必须要解决的问题就是根据什么因素来具体核定工资数值。 同时这一因素的选取也决定着如何动态调整公务员工资。 西方国家在把公务员工资水平核定为中等收入水平后,都要选取若干挂钩因素来确定公务员工资具体数值。 美国的做法是公务员工资调整与人均GDP、全国平均工资、最低保障工资三个因素挂钩。 日本则以私营企业工资变动状况为主要参照物,欧洲各国普遍把公务员工资调整与物价变动挂钩。

我国是处于社会主义初级阶段的社会主义市场经济国家,公务员收入决定因素既有与西方国家相同点,又有不同点,特别是我国还处在制度变革期,这在公众生活成本方面体现为消费支出范围的扩大和支出项目比重结构的变化上,比如住房支出、住房商品化使住房支出成为公众消费支出主要项目。 在年轻人中,住房贷款支出甚至成为支出第一大项,既便是财政供养人员也不例外。 因此,参考国际经验、结合我国情况, 改革公务员工资制度确立公务员工资调整机制时,可考虑把消费物价、人均GDP、社会平均工资、市场化范围扩大列为挂钩因素。

对中国公务用车改革 篇2

学院：人文与外国语学院

班级：政治学与行政学0902班姓名：尚王锁学号：091301020

3浅析中国公务员制度存在的问题和改革

摘要

21世纪已来临，我国将面临着更大的机遇和挑战，作为国家行政管理的主体——公务员，只有不断提高综合素质才能适应社会的变化。公务员素质是一国公务员角色意识的彰显,是国家“吏治”的基础。随着全球化、信息化时代的到来，20世纪80年代起，西方各国政府掀起了行政改革运动，公务员制度改革是其中的重中之重，改革取得了较大的成效。中国于20世纪90年代初也建立起公务员制度。由于历史和现实因素，中国公务员制度发育不良，改革势所必然。关键词

公务员制度改革创新途径监督机制公务员素质

健全法制干部考核公平公正科学决策官僚制

正文

一、公务员制度存在的主要问题

（1）结构的非理性。1.管理权限过于集中。权力过分集中使得“家长式”

人物层出不穷。同时，管人与治事相脱节，造成业务部门与组织部门在干部管理问题上出现矛盾，用人部门的积极性和工作效率都受到一定程度的影响。2.党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。3.职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物。

（2）法治化管理不足。法律体系不完备。现行的《国家公务员暂行条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性、权威性不强。在法制不完善而导致“无法可依、无章可循”的同时，又存在“有法不依、执法不严、违法不究”的严重现象。个别行政组织不是依据法律，而是依据稳定性较差的政策和长官意志来进行管理，呈现出浓重的人治色彩。

（3）管理方式陈旧单一。以往的干部管理模式都采用管理党政干部的单一

模式，强调思想工作，注重政治管理，没有考虑具体工作性质、社会责任和职业特点，这种没有针对性的传统管理，远远不能适应客观形势发展的需要。由此社会上还逐渐形成了职业套用行政级别的问题。由于工作和生活待遇都要与行政职级挂钩，无形中强化了整个社会的“官本位”意识，从而造成“千军万马奔官来，百万雄师争挤独木桥”这样一种不良局面，非常不利于干部管理工作的开展。

（4）管理制度很不健全。近年来国家虽然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但总的来看，还缺乏严格的自上而下的行政法规和责任制。主要表现在：A在录用工作中，只有笼统定性的政治考察，没有公开竞争的考试制度。B在干部使用上，缺少严格的任期规定，造成能上不能下，死抱铁饭碗的问题。C在干部调配上，只有计划机制，没有流动机制，强调“个人是块砖，哪里需要往哪搬。”D缺乏岗位责任制。职责不清，权力交叉，相互推诿，办事拖拉的问题普遍存在。E在干部的考核、奖惩、任免、升降、工资、福利、退职、退休、教育、培训等方面缺少明确的规章制度，由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，领导部门和领导者的主观随意性很大，表现出浓重的人治色彩。

(5)监督机制不完善。长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。一种权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落。缺少监督机制，权力就会异化，腐败就难以避免。

二、中国国家公务员制度的特色

我国是社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。因此，中国的公务员制度需要根据国情的不同，具备中国特色，需要注意以下几个问题。

1.不搞“政治中立”。建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

2.坚持党管干部。中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。

3.不搞“两官分途”。我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。

4.坚持服务于民的宗旨。做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。

总而言之，中国国家公务员制度的建立需要学习和借鉴了西方制度的一些积极内容，更重要的是继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。

三。、公务员制度改革的建议性措施

（一）调整结构，压缩层级，精简公务员。

1.分权。涉及中央与地方的关系和政府内部上下级关系。在中央与地方关系调整方面，将中央政府承担的职能转移到地区或地方政府以及半公共组织中。在政府上下级关系的调整方面，实行决策与执行分离，政策部门和提供服务的部门实行职责分开，决策功能集中于主管部门，而将主要管理权转移到下级部门，使下级部门成为纯粹的执行机构。

2.授权。让低层员工和公民更多地参与决策。

3.弹性化。根据形势的需要，不断撤销现有组织，设立“虚拟组织”，任务完成后，组织就将自行终结。

（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性。

1.解除规制。在职位分类方面，废除繁文缛节，实行品位分类和职位分类优势互补，使分类更具弹性和灵活性。报酬方面废除公式化的工资制度，实行个性化的绩效工资制。人事录用方面解除人事选拔的繁琐规则，赋予部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。

2.取消职务常任制。一方面强制性地大规模裁员，另一方面则推行合同雇佣制和临时聘用制。

3.推行绩效管理。以追求顾客或公民满意为目标，以“三E”—经济（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）为标准，建立可测量绩效指标体系，量化考核标准，对公务员的工作能力和实绩进行客观的评价，并以此作为公务员工资、晋升、奖惩的依据，从而形成注重结果而非过程控制的新的机制。

4.以人为本。改变过去以事为中心的传统管理模式，推行人力资源管理，将关注的重点从“制度”转向“人”，强调把人从规则的束缚中解放出来，以充分发挥人的积极性和创造性。把人作为组织的最重要的资源，将人力资源（公务员）的使用与开发有机结合起来，以激发公务员的潜能，提高其绩效。授权、分权、解除规制、取消职务常任制、推行绩效管理等等这些措施都集中体现了以人为本。

（三）重塑组织文化。把管理主义理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，以追求顾客或公民满意为组织目标。政府改革者常常使用三种途径来再造组织文化，即塑造组织习惯、心灵和心智。通过让雇员尝试新经历以形成新的行为方式；通过转变雇员的情感承诺来强化这些新行为；通过帮助雇员重新理解组织的共同远景来形成新的心智模式。

（四）加强创新。

从控制导向到服务导向的理论创新。充分回应民众的要求是政府存在的目的。全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。从集权人治到民主法治的制度创新。从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式的管理方式创新。从机械封闭式到弹性开放式的组织结构创新。结束语

公务员制度的改革对社会主义市场经济体制的作用不容忽视。它为社会主义市场经济体制的建立和运行提供必需的人才保障。市场经济体制的建立在很大程度上取决于健全的立法以及政府公务人员的执法水平。建立公务员制度正是适应了这一要求。公务员制度的改革，有利于提高公务员的政治和业务素质，提高行政工作效率，提高政府执法的总体水平，促进市场经济的发展。

参考文献

刘旭涛：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社，2003年

张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年

对中国公务用车改革 篇3

目前配合公务员养老保险改革最密切的就是人事退休制度,主要可以考虑借鉴典型国家养老保险改革中提高公务员法定退休年龄的做法和实行男女同龄退休制度。

(一)提高公务员法定退休年龄

在20世纪50年代初,人口的平均预期寿命为50多岁①,但是从70年代开始中国人口的平均预期寿命一直在不断提高,2000年总体平均预期寿命在70岁左右,其中男性为69岁,女性为71岁②。根据中国目前对退休年龄的规定,老年人在退休后仍有几年的时间可以继续工作。现代的医学研究也表明,一个在紧张轨道上奔驰惯了的人,骤然停下来,只会加速死亡的到来。如果让他们继续在工作岗位上工作,不仅可以发挥余热,还可以增进健康。

另外,老年人口增多,若提高平均退休年龄可以使政府在养老金方面的收入增加,养老设施的投入和支出也会增加,可以减轻人口老龄化给社会保障带来的压力。

根据中国目前的经济和社会状况,笔者认为可采取两种退休制度并存的做法。国家可以规定两种退休年龄:一种是可以退休的年龄(55~60岁);另一种是领取养老金的年龄(60~65岁)。可以根据具体情况,规定在55~60岁之间,职工可以自愿退休,但不能领取养老金,国家也不给予任何补贴。对60~65岁退休的人,还要要求其缴纳养老保险费用,这样使缴费与个人退休后的养老金金额挂钩,真正体现权利与义务相结合原则。

(二)实行男女同龄退休制度

中国关于退休年龄的规定,仍然沿用20世纪50年代职工退休制度的规定,即男职工满60岁,女干部满55岁,女职工满50岁。国家对提前退休的规定:一是男职工满50周岁,女职工满45周岁,因病完全丧失劳动能力的,可以提前退休即病退;二是从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者有毒有害身体健康工种的工作,男职工满55周岁,女职工满45周岁,可提前退休。对目前中国公务员实行男女不同的退休年龄,一直以来有两种对立观点:一种观点认为这种不同规定导致了女性权益受损,潜意识把女性当作弱势群体,存在性别歧视;另一种观点则认为此规定较合理,充分考虑了女性的生理特点,有利于保护女性权益。笔者同意第一种观点。中国女性公务员的退休年龄比男性早10年,比女干部早5年,这一规定在当时的历史条件下确实具有合理性。因为当时的工作体力型劳动程度较高,为了保护女性,提前退休可使妇女从繁重的劳动中解脱出来。另外,旧社会女性受教育程度明显低于男性,健康状况也比男性差很多,女性生育多个子女并承担了繁重的家务劳动,以家庭为主,很少出去工作。因此在当时大多数妇女很赞成这一政策。

但是改革开放30多年来,中国已发生了翻天覆地的变化。经济持续发展,女性受教育程度普遍提高,平均预期寿命己经明显超过男性,并且女性的工作环境变好,劳动强度大大降低,独生子女政策也使女性早早就摆脱了育儿的辛劳,很多女性走向社会,成为职业人。因此,在新知识经济时代,对女性退休年龄的规定显然不符合时代背景,不但不是照顾,反而是一种潜在的性别歧视,既造成人力资源的巨大浪费,也加重女性老年生活的风险。因为女性退休后的养老金与其工作年限和缴费数额紧密挂钩,女性比男性提前退休会导致退休后两者养老金的差异较大,下面通过建模测算可以得知。并且世界上有许多国家和地区在20世纪末已经开始调整本国的退休年龄政策,把女性退休时间早于男性的规定改为男女同龄退休且同龄享受社会保障(见表1)。中国也应该加以借鉴。

下面对中国公务员基本养老保险替代率进行建模测算,考察退休年龄对个人养老金替代率的影响。

1. 模型假设前提

为了研究的方便,笔者作如下假设:(1)假设男女职工参加工作的年龄为25岁,参加工作距离退休的时间为L,缴费年限为n年,缴费期间不间断;(2)假设W0为月初始缴费工资,为初始社会平均月工资,且职工从参加工作到退休期间工资是平均增长的,且等于当地职工的平均年工资增长率k,假设α为参保时工资与当年职工社会平均工资的比率;(3)职工退休前1个月工资S、前1个月社会平均工资S軈及指数化月平均缴费工资分别为:(4)个人账户记账利率i,个人账户储存额的利息按复利计算,且采用年度计算法,即:截至本年底个人账户储存额=上年底个人账户储存额×(1+本年记账利率)+个人账户本年记账金额×(1+本年记账利率×1/2)。

2. 基本养老金替代率模型

按照38号文件规定,“标准人”的养老金计算公式为:

“标准人”的基本养老金=基础养老金+个人账户养老金

月基础养老金=(上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×n×1%

本人指数化月平均缴费工资=退休时上一年度在岗职工月平均工资×本人平均缴费工资指数

指数化月平均缴费工资M为:

则有个人账户养老金总额pc为:

基础养老金总额bc为:

则退休后基本养老金P为:

因此基本养老金替代率T为:

3. 退休年龄对养老金替代率的影响

笔者以25岁参加工作并且开始缴费,缴费期以15年为例,分析“标准”参保人不同的退休年龄对其养老金替代率的影响,其中:n=15,k=8%,i=4%。具体测算结果见表2与图1。

退休年龄对于替代率的影响主要是考虑个人账户积累的经济效应以及计发月数。从测算结果表2可以看出,在现行的政策下,养老金替代率明显加强了缴费积累的激励约束机制,更加强调了权利和义务的相对应。而不同的退休年龄,养老金待遇存在一定的差异。对女性职工而言,50岁退休的待遇水平在相同条件的测算下是略高于55岁退休的男性;但是提前退休的女性待遇远远低于提前退休的男性和正常退休的女性。但是这只考虑了相同的缴费条件。由于男性工作时间延长,男性也可通过延长其缴费期提高其待遇水平。

4. 结论

表3及图2反映了不同退休年龄对养老金替代率的敏感性变化。从图1和图2可以看到:在现行的养老金制度下,养老金的替代率随着年龄的延长先下降再上升,达到一定退休年龄后敏感系数由负值变成正值且养老保险替代率的敏感系数逐步增大,变动趋势增强。从某种意义上讲,当前政策下退休年龄不仅影响养老金的积累,同时也影响个人账户计发月数。退休年龄小的计发月数就高,其养老金个人账户得到的钱就越少;退休年龄越大的计发月数就越低,其养老金个人账户得到的钱就越多。养老金计发月数是根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。69岁时敏感系数为3.13,这意味着退休者退休年龄每增加1%,养老金替代率增加3.13%。

因此,从理论角度分析,为使公务员养老保险改革顺利进行,应配套改革人事退休制度,适当提高退休年龄并使男女退休年龄一致。这不仅有利用提高女性晚年生活质量,也有利于中国基本养老基金的积累和投资运营,提高个人账户的基金总额,另外还可提高个人退休后的收入水平。

二、公务员养老保险配套制度改革之二——工资制度

马克思认为“工资只是通常被称为劳动价格的劳动力价格的特种商品。”④在中国,工资一般指企事业、团体、个体经济组织等用人单位依据国家有关规定或劳动合同的约定,以货币形式直接付给本单位劳动者的报酬⑤。公务员工资制度指国家根据公务员的学历、年龄、级别和职务,根据规定发放公务员劳动报酬而建立的原则、规范以及工资关系和形式的统称⑥。

新中国成立以来,中国公务员工资制度经历了1956年、1985年和1993年三次大的变革。2006年5月26日,中共中央总书记胡锦涛主持召开的中央政治局会议明确提出要着力提高低收入者收入水平,合理调整机关事业单位离退休人员待遇,努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题,逐步缩小地区间收入差距,适当向基层倾斜等方面的要求。接着2006年又出台了《国务院关于改革公务员工资制度的通知》(以下简称《通知》)(国发[2006]22号)的文件,规定自2006年7月1日起实施新的工资标准。但是应该看到,该《通知》是建立在1993年的工资制度基础上的,没有进行根本的改变,依然存在一些问题,主要表现在:

1.中国长期实行“低工资”政策。

这是中国计划经济体制遗留下的问题。公务员养老保险改革目标模式中第一支柱和第二支柱中个人缴费基数与本人工资挂钩,而中国公务员基本工资较低,非工资性收入和非实物形式收入比重较大,如不配套改革工资制度,势必会降低公务员养老金替代水平,无法满足退休公务员的基本生活所需。

2.隐性收入问题严重。

隐性收入现象是中国公务员工资管理中普遍存在的问题。由于中国长期实行“低工资”政策,机关单位通过隐性收入变相提高公务员的工资水平。并且隐性收入形式多种多样,如在临时机构利用职权领取各种酬金、单位内自发各种福利和补助等等。

3.工资水平在各地区之间存在不平衡。

根据国家的规定,各个地区可以根据自身经济的发展水平及财政收支状况,发放相应的附加津贴,这必然会导致各个地区的公务员工资之间存在较大差距。经济发达地区如广州和深圳的公务员工资水平较高,而经济落后地区工资水平就很低。有些经济落后地区因缺乏资金来源连最基本的工资都很难顺利发放,更不要说发放津贴。甚至一些落后地区在执行国家工资调整政策时也不到位,只是口头协议。这样地区差异会越来越大,也影响了市场经济条件下劳动力的自由流动,阻碍统一的社会养老保险的形成和发展。

因此,根据目前中国公务员工资制度存在的问题和公务员养老保险改革目标的要求,笔者认为改革公务员工资制度可从以下几个方面考虑:

第一,建立合理的工资结构。中国公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金组成,其中基本工资又包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。基本工资在公务员合理货币总收入中占的比例较低,而津贴、补助及奖金占比重较高,这不利于公务员养老保险改革的顺利进行。而且,发达国家一般坚持公务员的薪酬结构以工资收入为主、发放津贴为辅的原则。因此,借鉴国外经验,首先要彻底改革目前“低工资、多补贴、泛福利”的工资结构,应该对公务员基本工资、津贴、补助及奖金在工资结构中占的比例重新进行统一的规定。例如基本工资可考虑占80%左右,这样使其在工资结构中真正占据主导地位,使其成为核心部分,这也是按劳取酬的重要体现。

第二,引入绩效工资制度,加强工资激励作用。中国现行公务员工资级差主要有三个方面:一是职务工资的级差,不同职务间顺次差别不超过1 000元;二是级别工资的级差,按2006年的标准27级计算(下同),最高为3 820元,最低为290元,最高最低之间差距13倍左右,平均每级提升约130元;三是同一级别工资档次的级差,为每两年提升一个档次,最高总理级每个档次之间的差额是160元,最低办事员级每档工资的差额是26元。这表明职务工资和级别工资标准级差偏低,难以体现公务员的职务贡献,缺乏激励作用。另外,中国公务员绩效考核制度目前还没有真正落实,基本上考核是走过场,没有体现个人绩效的差异,公务员干多干少、干好干坏都一样,不利于调动公务员工作的积极性。引入绩效工资制度可以起到很好的激励作用。因为将公务员的工作表现与工资紧密挂钩,工作成效越显著,工资收入越多,充分发挥工资的激励作用,调动人的积极性、主动性和创造性。目前中国事业单位科学分类配套改革之一的工资制度改革就已经在义务教育阶段中小学教师中陆续实行绩效工资制,其他事业单位也会陆续开展。因此,公务员也应尽快将绩效工资制引入到工资制度改革中。

第三,减少隐性收入的产生。这可以从几个方面考虑:一方面,可将机关单位隐性收入中的福利补贴以货币津贴的形式纳入工资,实现货币化、显现化,这样也相应增加了基本工资的比例。另外,加快公务员职务消费制度改革。职务消费包括公务交通、公务宴请以及通讯等各项支出费用。中国现行的职务消费虽纳入财政预算中,但很不透明,导致很多地方和部门消费数额较大,财政难以承担。因此,应将职务消费预算从一般行政预算中分离出来或将其中的一部分并入工资。有职务消费的公务员,可按岗位职务需要,按照一定程序核定年度的职务消费定额标准并予以公布,记入个人账户,包干使用,超支自补,使职务消费公开、透明化,从而有效地减少公务员的隐性收入。

第四,减少地区间工资水平的差异。在发达国家,一般同级公务员的工资和福利标准基本上保持统一。而中国不同地区和同一地区的不同政府部门之间工资水平差异较大,这与中国相关政策有关。国家规定,建立地区附加津贴制度,使不同地区机关工作人员工资的提高与经济发展相联系。这种差异违反了公平性原则,也会严重阻碍中国统一的基本养老保险的形成。2006年的工资制度改革政策上向艰苦边远地区倾斜,对缩小中西部地区的工资差距、提高工资收入、增强内部公平感起到极大的推动作用,但还有待完善。

第五,完善公务员工资立法。中国《公务员法》规定:“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策”。但是,截至目前并没有成型的《公务员工资法》出台。没有明确的法律规范,容易导致政策执行中的随意性。许多发达国家都对公务员的工资制定了相应的法律法规,如美国的《联邦工资比拟法》,对公务员工资标准、提薪原则、平衡办法以及工作环境、工作时间等方面都作了比较详尽的规定,以保证其公平性与合理性。中国也应通过立法将公务员的工资结构、标准、调整方式等以法律的形式确定下来,实行依法管理。同时还应加大监管力度,使政策的实施透明化。

三、公务员养老保险配套制度改革之三——法律制度

养老保险既是一项社会经济制度,同时也是一项法律制度。衡量一个国家社会养老保障体系是否完善的重要标志就是看这个国家是否有健全的养老保险法律制度。

(一)建立公务员养老保险法律制度的必要性

1. 立法先行。

这个原则已是世界各国社会保险制度的主要经验之一,目前也已经成为趋势。在西方发达国家,社会保障任何一项制度的建立和改革,都以相关法律的制定和修正为前提。自1889年德国首次建立养老保险法律制度以来,全世界160多个国家中共有200多种不同的养老保险法律和制度,其中公共养老保险法律制度有200个,私营养老保险法律制度有9个⑦。大多数国家的公共养老保险立法主要包括:综合的社会保险法、单项养老保险法令以及雇员、伤残等其他单项法令。单项养老保险法令都非常明确地规定了养老保险监督机制和管理机构、资金来源和筹集方法、基金管理和法律责任、适用范围、授权资格和条件、发放标准及补偿办法等涉及养老保险制度的各个环节和方面,并且都是由公民选举产生的,作为民意代表的立法机构来制定的。这些法律的制定为养老保险制度的运行提供了良好的法律环境。

2. 加快公务员养老保险法制化建设进程,是解决中国目前公务员养老保险制度运行存在的各种问题的基本手段。

中国养老保险制度的发展伴随着养老保险法律制度的发展。中国机关事业单位养老保险立法建设经历了几十年,制定了许多法律法规,这些法律法规确保了当时机关事业单位养老保险的顺利进行。但随着中国社会不断变化和发展,当今公务员养老保险在不适应经济社会发展需要的同时,具有同步性的立法工作也大大滞后。目前,中国公务员养老保险制度改革可以说还未真正开始,之前出台的相关政策性文件都是处于“决定”、“通知”和部门规章的层次。因此,必须制定更高层次的规范性文件,以保证公务员养老保险制度改革和发展的规范化、统一化和可持续性。目前,中国养老保险立法经过多年的探索,已经取得了很大的成就。目前涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种并与群众利益密切相关的一部重要法律《社会保险法(草案)》全文已经出来,现正在广泛征求各方面意见和建议,以便更好地修改、完善这部法律草案。因此,根据国际经验,公务员养老保险改革的制度设计,应该立法先行。

(二)公务员养老保险法律制度的立法体系

即将出台的综合性的《社会保险法(草案)》(以下简称《草案》)第9条第3款规定:“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员参加基本养老金保险的办法由国务院规定”。这表明公务员不参加全国统一的社会养老保险制度,国务院将为他们单独制定另一套相关的“规定”。这一条款引起很多专家学者的质疑。他们一致认为公务员与事业单位、企业职工应平等对待。因为公务员是中华人民共和国的公民,是国家法律的制定者、执行者,如果单独实施一套养老保险制度,容易引起人民群众的疑虑和不满。而笔者认为《社会保险法(草案)》对公务员养老保险的这种规定有一定道理。从第一种情况来看,公务员与事业、企业人员既有相同点又有区别。相同是指他们都是社会生产者,长期目标应该建立一个全民统一的社会保险制度。但笔者认为公务员只是暂时从《草案》单独出来另外制定一个社会保险制度,以便解决目前公务员养老保险改革中遇到的种种难题,过渡一段时间后,再纳入统一的社会养老保险法。因为公务员与企事业的职工在劳动性质和特点上也有所不同,公务员是社会分工体系中的一个特殊群体,他们是有“官职”、有权力的公民。另外中国事业单位养老保险改革目前也是分块进行的。2009年1月28日人保部提出在山西、上海、浙江、广东和重庆五个省市试点进行事业单位养老保险的改革。

根据上述观点,笔者认为中国公务员养老保险应由纵向和横向两部分法律体系构成。纵向应由中国的根本法宪法、社会保险法、养老保险基本法和公务员养老保险单项法规构成;横向结构应由全部的公务员养老保险法律法规及其相关的配套法规构成。其中,养老保险基本法是核心法律,应包括几个方面的内容:养老保险基本法的适用范围;养老保险项目;养老保险的对象;养老保险基金管理和运营;养老保险的享受条件、待遇标准和给付方法;养老保险的经办机构和监督机构;养老保险争议的处理程序;法律责任。其中,首要问题是明确规定《养老保险法》(具有养老保险基本法性质)的适用范围。基本养老保险法是养老保险所有部门法的基本法,应该对其他所有养老保险的部门法起统领的作用。然后在基本养老保险法的基础上建立公务员养老保险法。

(三)公务员养老保险法律制度的内容

1. 应明确规定政府的职责。

养老保险基本法中的政府责任主要包括行政管理责任和财政责任两个方面的问题。中国现行《宪法》和新《劳动法》都明确规定了国家对劳动者的社会保险责任和义务。因此,养老保险基本法中应明确规定相应的国家行政管理责任的条款。另外国家的财政责任又包括两个部分,即旧体制的遗留责任和新制度中的责任。公务员养老保险改革立法中一定要明确政府应该承担的隐性债务,着重解决企业养老保险改革中造成的养老保险基金历史欠账和个人账户空账运行的问题。当然这种政府责任的承担需要有一个度,这包括经济和时间方面,待公务员养老保险转制成本全部解决后,国家的财政责任可以转移到相关税收优惠的制度安排中。

2. 应明确养老保险的法治程序。

所谓法治,就是除了要有健全的法制,还要有能将法制付诸实践的程序。养老保险立法是对受益人权利和义务的具体规定,但只有完善的立法是远远不够的。应然状态的权利和义务只有通过特定的法律程序转化为实然的权利义务才能被人们真实地感受到法律制度的存在,否则,再完备的养老保险法律制度也只是纸上谈兵,不能够发挥其应有的作用。立法中需要明确的法治程序主要包括以下几点:

第一,养老保险受益人有依法缴纳养老保险费的义务,这也是劳动者在年老时能够获取养老保险金的前提条件。对拒绝缴纳或拖缴社会养老保险税费的法定义务人(包括企业),相关社会保险管理机构和社会成员有权提请行政执行机关对其进行处理,或直接提起诉讼。

第二,明确养老基金管理机构、基金托管机构、基金投资机构等专门负责养老保险基金的专项管理业务的部门或机构的职责。因为他们是养老保险基金管理和投资运营活动中的重要主体。社会养老保险受益人在以上相关机构工作人员玩忽职守等非法行为使其遭受损害时,有权提请行政裁决或司法裁决,追究相关责任人的行政责任、民事责任直至刑事责任。

第三,养老保险争议解决的具体程序问题。根据国务院《社会保障费征缴暂行条例》和其他有关法规规章的规定,养老保险争议在中国是通过两个不同程序来处理,即行政复议及行政法庭和劳动争议仲裁或民事法庭。因为,在中国养老保险争议发生于两个领域:缴费主体对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的争议;用人单位与职工因履行养老保险费的缴纳义务的争议。前者属于不平等主体之间的行政争议;后者属于平等主体之间的社会保险争议。由于社会保险在理论研究和立法方面均尚未独立,中国养老保险争议暂列入劳动争议范畴,其仲裁与诉讼也就适用劳动争议诉讼与仲裁的法律规定。对此,在完善中国的劳动争议仲裁的同时,应建立和健全社会保险争议的处理机制,可以考虑在人民法院的体系内建立社会事务法庭,改变由民事法庭处理劳动和社会保险争议的状况。

摘要：中国公务员养老保险改革应与三个方面的配套制度,即退休制度、工资制度和法律制度的改革同时进行。退休制度改革应包括提高退休年龄并使男女退休年龄一致。工资制度改革包括建立合理的工资结构、引入绩效工资制度、减少隐性收入和地区间工资差异。法律制度改革包括建立适应的法律体系,明确政府职责和法治程序。

关键词：公务员,养老保险,配套制度

参考文献

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[2]国家统计局人口和社会科技统计司.中国人口统计年鉴2003[M].北京:中国统计出版社,2004.

[3]孙玄.关于退休年龄的思考[J].人口与经济,2005,(3).

[4]马克思.雇佣劳动与资本[M].北京:人民出版社,1972.

[5]许文骊.公务员制度新解[M].西安:西安电子科技大学出版社,2008.

[6]袁宝华.中国公务员制度[M].北京:中国人事出版社,1993.

对中国公务用车改革 篇4

(一)公私难分.运行成本高,效率低,产生巨额财政负担在现行的公务用车制度下.普遍存在公车私用问题.容易发生竞相购车,相互攀比.购超标车,每年形成数额巨大的人头费,燃油费,养路费,维修费等支出费用.省市县主要领导基本一人一车.使用率只是市场运营车辆的十分之一;有专家测算.社会轿车每万公里运输成本为8215.4元.而党政机关等单位则高达数万元.每辆出租车的工作效率为公车的5倍.可运输成本仅为公车的13.5%.(二)公车不公,损害党政干部形象.滋生腐败公车不公日益严重,公车公用占1/3.领导私用占1/3,司机私用占1/3即公务用车大约仅三分之一用于真的公务.有的领导干部上班时间由司机驾车.下班后和节假日自己开车,甚至有一部分干脆全由自己驾车.让在编司机休息公车不公成为难以遏制的顽症公车维修中也有深不见底的黑洞加之超标配车.都在一定程度上助长不正之风的愈演愈烈.屁股底下一座楼是人们对官员公车的讽喻.(三)不利于城市交通与民族汽车产业的发展公车的过高比重是造成城市交通拥堵的一个重要原因.二、北京车改:措施,成效及问题 “全国政府机构公务用车按牌号尾数每周少开一天。”日前出台的《“十二五”节能减排全民行动实施方案》关于公车限行的新规定，引起公众热议，也引发社会对公车改革的思考。北京机动车按尾号每周限行一天的措施已经实施三年多了。如果把这一限行措施推广到全国所有公务车，将会产生怎样的社会效果？ “如果真要落实公车限行规定，必须出台一系列的监管措施，还要付出很大的监管成本；真正要执行好，工作量很大。”“公车限行可能只是有关部门的一种倡议，是建设节约型社会、节约型政府而向公共部门发出的呼吁，并不是有约束性的制度；如果真要落实，会面临很多困难。

专家认为，要真正落实公车限行，除要区分公车、私车牌照等措施外，政府还必须控制公车总量，防止各部门通过增加车辆来规避限行规定。公车改革被屡屡提起，但一直是个有相当大难度的问题。

据了解，目前不少地方在进行车改探索，模式不一，大致有三种模式：一是公车货币化，二是公车集中管理，三是前面两种模式的结合。

(一)公务车改革的措施.北京车改以公务用车的市场化,社会化和货币化为方向,逐步建立起机关后勤保障工作新体系和新机制.改革的具体措施和要点包括: 1.老人老办法,新人新办法.原处级以下领导干部的公务用车仍执行原制定的经费包干办法,同时提倡和鼓励老人交车,买车,改领交通费.2.测算确定交通费发放标准.标准定低了,影响工作,大家不认可,改革无法启动.标准定高了,会有人认为乘改革之机搞福利,引起不满.。

对中国公务用车改革 篇5

一、公务卡制度改革在实践中存在的问题

(一) 银行层面

1. 银行对公务卡的宣传和服务不到位

公务卡结算制度为完善银行卡品种功能、扩大银行卡持卡人范围起到了积极的作用。自2007年推行以来, 改革覆盖面迅速扩大, 公务卡发卡量快速增长, 但不同银行的服务水平参差不齐, 有些银行在推广、办理公务卡方面花了很大的精力, 但在公务卡的使用、结算流程、注意事项等方面的宣传力度不够, 导致一些单位虽然办了公务卡却存在“有卡不用”的现象;有些银行的公务卡支持系统数据更新时间不够及时, 导致持卡人消费后无法及时在系统里查询到相关消费信息;有些银行公务卡支持系统只有简单的查询、审核和生成还款表等功能, 却不能通过系统进行数据整理和数据分析。以上各种原因导致使用公务卡结算预算单位和工作人员的积极性受到了很大的影响。

2. 公务卡存在使用安全性、罚息和信用风险

公务卡使用的是银联标准信用卡, 与普通信用卡仅在外观上略有区别, 正面印有“中央预算单位公务卡”字样。持有公务卡的工作人员 (统称持卡人) 在5万元以内信用额度和25-56天的免息还款期内先支付, 后还款。公务卡一旦丢失、被盗或者持卡人密码不慎泄露, 将存在较大的资金安全性风险。公务卡因为一些特殊原因未能在免息还款期内还款时, 持卡人将存在罚息风险, 以及由此带来的对个人资信影响等责任。

3. 公务卡与个人普通信用卡额度没有实现跨行信息共享

如果持卡人在同一家银行办理了公务卡和个人信用卡, 个人信用额度不能进行累加, 只能按最高的额度进行综合控制, 但在不同银行分别办理了公务卡和个人信用卡, 信用额度却可以合并起来按累加额进行控制。因为刷卡行为无法区别是公务消费还是个人消费, 如果信用卡透支额度的信息在银行业内部不形成资源共享, 而是各管一块, 这样的额度控制方式容易增加管理成本, 不利用信用风险的控制。

4. 银行对公务卡的监督力度不够

银行只对个人公务卡申请办理环节进行了严格审核, 但对于使用以及注销公务卡等环节疏于管理, 而公务卡作为预算单位工作人员用于日常公务支出的一种特定用途卡种, 在公务人员离职、退休时, 预算单位无法对该卡进行相关管理, 如果持卡人本人不主动申请注销公务卡, 则该卡可以一直保持所有功能, 这对于公务卡使用的安全性不能进行有效、全面的控制。

(二) 商户层面

1. 公务卡的刷卡环境尚不够成熟

近年来, 随着我国社会主义市场经济体制改革的进一步深入, 银行卡产业产生了显著的增长, 这对于促进消费、拉动内需、节省多环节成本、杜绝洗钱风险等起到了重要作用。目前, 在我国的大中城市, 很多商户布设了POS机, 具备刷公务卡的条件。但在中西部地区和县级以下地区因为业务量相对较少且银行铺设银行卡的成本较高, 没有布设POS机, 从而限制了公务卡的使用环境。对于预算单位, 特别是从事农业科研的预算单位, 因为主要的科研工作都是在县级以下的地区或农村开展, 因为商业服务设施配套不到位, 严重影响了公务卡的正常使用。

2. 存在商户转嫁公务卡刷卡手续费等违规情况

因为银行卡的刷卡手续费由商户承胆, 有些商户即使具备POS机刷卡条件, 为了避免额外支付手续费, 经常会以POS机出现故障、网络原因等借口拒绝为公务卡持卡人进行刷卡消费。有些商户在刷卡消费后会将手续费直接转嫁给消费者, 将手续费金额开具发票提供给消费者, 与客观的实际情况不一致, 虚增了真实业务的发生金额, 为公务卡的安全、顺畅使用设置了障碍。

3. 商户刷卡行为仅满足了形式上的要求

因为刷公务卡仅仅在使用形式上进行了要求和规定, 而消费者受到商户是否布设POS机、是否为了节省刷卡手续费等条件的制约而借用他人的POS机进行收款, 导致完成了刷卡行为, 而收款商户与开具发票单位不一致的情况。

4. 商户提供的POS小票容易褪色

持卡人消费时收到的POS小票是公务卡报销的重要凭据, 但由于受技术条件的限制, 商户使用移动POS机时只能通过热敏方式进行打印, 而通过热敏方式打印的POS小票一般只能保存3-6个月, 不符合会计档案保存期限的基本要求。

(三) 预算单位层面

1. 公务人员对公务卡结算制度缺乏了解

多年来, 公务人员受我国传统的现金交易方式的思想影响, 习惯于以现金方式借用周转金办理业务。公务卡结算制度的推行, 对部分年纪较大的公务人员不容易接受, 一是不接受透支消费的理念, 二是担心刷卡时出现密码被盗和罚息等不安全因素, 导致开设了公务卡却一直未激活使用, 影响了公务卡的使用频率。

2. 不能全面提升预算单位财政财务管理透明度

为了配合公务卡结算制度的推广使用, 银行部门进行了技术创新, 预算单位职工因公务活动使用公务卡刷卡消费后, 预算单位财务部门必须对持卡人申请报销的公务刷卡消费信息的真实性登录到银行公务卡支持系统进行查询、审核, 才能对符合公务卡结算范围的支出按财务规定予以报销。但目前公务卡支持系统只能对使用国库资金的公务行为进行审核和记录、汇总还款, 预算单位使用了国库以外的其他资金, 即便同样属于财政性资金性质, 仅能通过公务卡支持系统进行查询功能, 不能进行全流程操作和还款统计。如果只能部分反映公务消费信息, 对提高公务支出的透明度、加强财政支出监管依然存在片面性。

3. 公务卡形式上完善了预算单位内部控制, 但实质上不能有效防治“小金库”

公务卡改革一定程度上减少了现金交易, 使用公务卡交易具有“雁过留声”的特征, POS小票上能够清晰准确地反映出消费时间、地点、收款商户和交易金额等信息, 基本保证了消费金额与发票金额一致的内控要求。但由于市场环境不规范, 依然存在交易漏洞, 如公务人员在公务消费时将私人消费合并刷卡, 并要求商户合并开具发票用于报销, 公务人员在公务刷卡交易时依然可以虚开发票, 通过商户直接返现的方式套取现金形成“小金库”。

二、推进公务卡结算制度发展的建议

(一) 加大公务卡结算制度的宣传、培训力度, 提高用卡率

财政部门和业务主管部门应主动组织培训预算单位和公务人员, 提高预算单位财务人员掌握公务卡管理规定和报销还款具体操作的业务水平, 引导公务人员理解公务卡推行的目的、意义, 使公务人员充分了解公务卡的具体使用方法和安全用卡知识, 在思想上对公务卡有个良好的感性认识, 提高办卡、用卡积极性。

财政部门和业务主管部门应充分利用新闻媒体、报纸网络等平台宣传公务卡结算制度改革工作情况, 为推广使用公务卡营造良好的环境, 要及时向基层预算单位和公务人员传达、宣传中央部门的新政策、法规, 保障中央政策及时贯彻落实。如2011年, 财政部公布了《财政部关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》 (财库[2011]160号) , 要求在中央预算单位实施公务卡强制结算目录。这就要求公务人员在办理以上公务支出时必须严格按照规定使用公务卡结算, 否则不予以报销。

(二) 强化信息安全管理、有效防范用卡风险

中国人民银行、银监会要强化监管职责, 加强对公务卡技术风险管理, 建立相关的风险防范体系。公务卡代理银行应在制度和技术上采取必要措施保障公务卡信息安全, 通过合理的业务流程以及内控环节等全方位提高风险防范能力, 降低公务卡的使用风险, 保障公务卡的使用性能安全。代理银行应和预算单位共同做好公务卡安全使用相关知识的宣传工作, 共同提高公务人员的用卡安全意识, 在使用中出现任何非正常状况应及时通知相关业务部门。

(三) 进一步优化和完善公务卡支持系统, 满足不同层面管理需要

银行部门应提高公务卡支持系统运行速度和稳定性, 确保交易信息传送的及时性和准确性, 拓展和完善公务卡支持系统的业务功能, 如增加年度 (或指定期间) 公务卡报销数据的查询功能, 方便预算单位进行数据的统计和分析;增加汇总还款与交易事项的对应功能, 避免公务交易频繁的公务人员无法清晰、准确地核对公务卡还款情况;应加强公务卡支持系统和国库支付系统的功能对接, 尽可能减少预算单位会计人员重复劳动时间, 提高工作效率;应扩大公务卡支持系统的还款范围, 将使用自有资金的公务支出纳入支持系统的还款事项, 全面反映预算单位使用公务卡的交易金额, 提高公务支出透明度。

(四) 完善公务卡代理银行市场, 规范消费环境

一方面要增加POS机布设数量。为了支持公务卡制度改革全面推进工作, 银行部门需要加大POS机的布设, 特别要增加中西部地区、县城及以下地区的POS机布设数量, 这就需要相应相关部委配套出台一系列优惠政策引导商户共同配合受理银行卡, 如对公务卡特约商户给予手续费优惠政策、公务卡交易数量和金额达到一定标准的商户可以享受特殊补贴等。同时要进一步规范商户行为, 对于转嫁手续费等违规操作商户应进行相应的处罚。

另一方面要提高服务水平。公务卡代理银行应提高办卡效率、对免息期限快到期的交易事项应提醒公务人员及时还款等;商户应主动配合公务卡改革工作, 对于商户因POS机临时故障或因条件所限未布设POS机等情况应提供说明给公务人员, 方便公务人员回单位报销使用, 也便于预算单位加强公务卡管理和监督公务人员使用公务卡。

(五) 预算单位应强化监督、进一步防治腐败

预算单位应以公务卡改革为契机, 充分发挥公务卡在遏制贪污、腐败现象上的积极作用, 同时加强党风廉政建设, 从源头上预防和治理腐败。

参考文献

[1]谢爱香.公务卡结算制度的实践与思考[J].财会通讯, 2010, (12) .

[2]陈建宁.预算单位推行公务卡结算制度的探析[J].会计之友, 2009, (9) .

对中国公务用车改革 篇6

一、事业单位公务卡概述

(一) 事业单位公务卡的特点

事业单位公务卡是作为财政预算单位的事业单位, 由其工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡并非一般意义上的信用卡, 它具有一般银行卡授信消费的共同属性, 同时又具有财政管理的独特属性, 是一种新型的财政财务管理工具和手段。公务卡在币种选择、额度设定、组织申办、结算报销和支付结算等方面, 都有其专门的管理制度和规定。

(二) 事业单位公务卡在本单位的使用

考古研究院按照“银行授信额度、个人持卡支付、单位报销还款、财政实时监控”的流程, 制定了适合自身工作开展的实施细则, 公务卡结算范围主要是本单位原来以现金支付的公用经费支出, 包括办公费、会议费、差旅费、招待费等。由持卡人在公务卡授信额度内支付, 再履行财务报销手续, 由单位财务部门将报销款项以电子转账方式划入该工作人员的公务卡。采取公务卡结算方式, 减少了考古研究院现金支付量, 控制了单位现金流量与现金风险, 减少了传统现金管理方式下存在的繁琐环节, 既提高了财政资金使用的规范行和安全性, 又减轻了相关财务岗位的工作量。

(三) 事业单位推行公务卡的意义

公务消费现金结算的方式, 不利于日常管理和监督, 有时还会在财务报销环节中出现多开、虚开发票报支的情况;另外, 作为财务管理重要环节的现金结算管理, 落后于现代科技发展, 制约了财务管理水平的有效提升。建立公务卡制度, 实行公务卡结算, 在减少现金支付的同时, 提高了公务消费的透明度, 有利于加强廉政建设, 是杜绝腐败的一个有效途径。监管部门可以有效监控公务支出的真实性和规范性, 促进财务管理水平的提升。

二、事业单位公务卡使用存在的问题

陕西省公务卡改革试点工作自2007年启动, 截止2010年底, 省级591家预算已全部实行了公务卡制度改革, 2012年将覆盖到全省所有预算单位。2011年6月, 陕西财政厅、监察厅、审计厅和中国人民银行西安分行联合发布《关于进一步推进公务卡制度改革的实施意见》, 要求从2011年7月1日起, 凡纳入公务卡强制消费目录的事项, 省级预算单位原则上不得使用现金结算。持卡人未使用公务卡刷卡消费的, 单位财务部门应拒绝持卡人财务报销申请, 特殊情况下不能使用公务卡结算的, 须经单位财务部门批准。根据文件中对推进公务卡制度改革的要求和规定, 结合公务卡使用的工作实际, 尚存在以下问题。

(一) 我院采取的是“即刷即报, 登记留底、财务收单、集中还款”的方式

使用财政综合应用系统通过零余额账户进行公务卡还款, 经过下载刷卡信息、录入公务消费摘要、确认报销、选择公务消费支出经济分类科目、选择财政预算拨款文号、生成公务卡报销支付凭证、打印转账支票和进账单等七个环节。其中下载刷卡信息时, 必须按照POS单, 逐条输入精确的卡号、日期、金额等, 否则就无法查询;确认报销后, 要返回到“业务经办”角色, 按照确认报销的刷卡支出手工选择支出经济科目生成支付凭证, 处理多个单据时很容易选错科目;按支出经济分类科目的不同, 生成多份支付凭证, 并分别打印转账支票和进账单。笔者曾经记录过, 在网络传输正常、操作熟练的情况下, 完成十笔涉及办公费、招待费两类的公务卡报销还款七个环节需耗时近二十分钟。

(二) 现在的金融市场和消费市场的基础配置制约着公务卡的广泛使用

1. 金融信用环境本身的落后是推广公务卡使用的瓶颈, 由于POS机覆盖范围因大中小城市的不同而有所不同, 很难满足公务卡消费的需求, 这就为现金消费打开了大门。

2. 从商家的角度来看, 公务员卡消费需要商家支付手续费, 这就增加了商家的成本, 商家更倾向于现金收支。

3. 有部分行业不通过银行卡办理业务, 比如公务消费中占很大比重的火车票、汽车票售票, 对公务卡使用是一种限制。

(三) 事业单位公务卡的使用对预防公务乱消费有着非常积极的意义, 也能起到一定的作用

现金支付方式很容易产生腐败, 公务卡可以在这方面杜绝发生在发票上的腐败, 但是在对预防公务支出浪费情况就显得很有限了。公务卡结算作为一种反腐技术创新, 改进了传统的事后监督方式, 在杜绝腐败方面已经比现金支付有着显著进步, 但是仍不能从根本上解决问题。

三、事业单位公务卡改革的建议

(一) 推动公务卡制度改革

一方面要加强宣传与培训, 向社会宣传, 向商户宣传, 为公务卡使用提供一个良好的社会氛围。对持卡人、报销业务经办人进行宣传与培训, 使持卡人认知持卡安全消费的使用方法和可能出现的交易风险等, 使报销业务经办人熟知相关规定, 能够熟练使用公务卡电子还款程序。另一方面, 要完善公务卡制度改革的规定, 制定符合工作实际的细则, 逐步建立公务消费地区与行业的消费标准, 使得实际工作中有据可依。

(二) 优化财政综合应用系统, 增加公务卡报销还款模块的辅助功能, 在业务操作中体现出比现金支付更便捷、更安全的特性

一是增加以持卡人姓名或卡号为查询条件, 模糊查询刷卡信息的辅助功能, 一次性查询该持卡人已刷卡未还款的消费信息, 再根据“财务留单”的情况, 进行选择。不再按照POS单逐条录入和下载, 以节省人力;二是按照公务消费摘要的关键字自动选择支出经济分类科目, 并自动生成支付凭证, 降低手工操作错误的概率;三是优化支付凭证的打印功能, 将不同支出经济分类科目的支付凭证, 集中打印到一张转账支票和进账单上, 在支票的附加信息栏中体现按照不同支出经济分类科目核算的相关科目和金额, 则能节约时间。

(三) 改善公务卡的受理环境

从目前现状来看, 各金融机构需要与公务卡制度改革推进予以配合, 一方面加大POS机的投放, 为公务卡的使用提高便利的环境支持, 同时针对商家顾虑手续费的问题, 可以采用减免手续费的方式, 来提高商家刷卡的积极性。积极利用现有的科技平台, 拓展公务卡支付方式, 比如网上支付等。

(四) 规范预算管理, 将公务卡改革与细化预算编制、强化预算执行相结合, 如单独列编、细化“三公”经费, 制定公务支出的单笔限额和类别总额

设置合理的考核指标, 建立成效考核机制, 推行公务卡, 最重要的作用是替代现金结算。比如:计算有效使用卡数占预算单位职工人数的比值, 以考核预算单位职工认可和使用公务卡的程度, 核算采用公务卡后现金结算的减少程度, 核算现金、公务卡、转账支票占公务支出的比例等, 以体现公务支出中现金支付的控制力度。

公务卡改革是我国事业单位阳光财政的重要举措, 它建立了事业单位、财政部门和金融部门的有效联系, 减少传统的现金支付的弊端, 具有使用便捷, 有迹可查的优点。考古研究院在公务卡改革的推行中, 认识到公务卡为预防和控制腐败提供了一种有效工具, 同时作为一种新型的支付方式, 大大提高了财务管理的效率。相信通过科学规划、合理推进公务卡改革, 会使公务消费逐步实现阳光财政的目标。

参考文献

[1]甘永清.浅议公务卡支付结算的实践与完善[J].经济师, 山西省社会科学院, 2007, (11) .

[2]宋燕.对公务卡结算方式的思考[J].长江大学学报 (社会科学版) , 2008, (6) .

对中国公务用车改革 篇7

2007年10月15日, 中国共产党第十七次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕。本次大会明确提出, 要加快行政管理体制改革, 抓紧制定行政管理体制改革总体方案。并且形成了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案 (草案) 》。《方案》针对当前存在的突出矛盾, 提出了这次国务院机构改革的具体意见, 从此大部制跃然纸上成为人们视线上的焦点。2008年3月11日党的十一届全国人民代表大会第四次全体会议正式拉开“大部制”改革的序幕。

何谓“大部制”?国家行政学院教授汪玉凯给出了一个定义:就是在政府的部门设置中, 将那些职能相近、业务范围雷同的事项, 集中到一个部门进行管理。指的是为推进政府事务综合管理与协调, 按政府综合管理职能合并政府部门, 组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围, 把多种内容有联系的事务交由一个部管辖, 从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理, 从而提高行政效率, 降低行政成本。

改革开放以来, 中国的经济高速发展取得了优异的成绩, 令世人为之瞩目。但是随着社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的形势国情下, 中国繁琐的部门机制和体制渐渐阻碍了中国的发展速度。在这样的大环境下一个简单, 高效, 责任明确的政府成为社会的强力需求。为了响应这一现实需求, 中国共产党第十七次全国代表大会推出“大部制”来加快行政管理体制改革。如此巨大的改革动作不难看出我国这次国务院机构改革的主要目的是, 围绕转变政府职能和理顺部门职责关系, 探索实行职能有机统一的大部门体制, 合理配置宏观调控部门职能, 加强能源环境管理机构, 整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制, 以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。可以想象我们国家已经在行政体制上面找到自己的不足, 力求在行政管理层级和强化、明确部门职能上面找到突破。

随着社会主义市场经济体制的逐步发展和政府职能的转变, 我国的工业化和城市化进程迅速加快, 我国现有的行政区划已越来越不能适应当前我国经济和社会发展的要求, 尤其是对我国的一些地区的发展产生了严重的制约作用。为此, 我们必须积极创造条件, 适度、合理地调整行政区划, 改革和完善政区体制。

二、行政区划改革的意义

行政区划就是国家对于行政区域的分划, 即在既定的政治目的与行政管理的需要的指导下, 遵循相关的法律法规, 建立在一定的自然与人文地理基础之上, 并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素, 在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。任何国家为了行政管理的方便, 必须将其国土划分为有层级的区域, 即行政区域.我国因行政管理的需要, 也将国土划分为若干层级。

因此, 地方行政层级设置是现代国家制度建设的重要内容之一, 也是地方行政管理体制的重要组成部分。行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否科学合理直接关系到国家和地方行政管理的效能, 关系到资源科学配置和生产力合理布局, 关系到社会的健康发展。当今世界, 大多数国家都设立有若干个地方行政层级, 以保证国家行政管理的稳定性、有序性和效能性。世界各国的行政层级设置, 受制于各国的历史文化传统、国土面积大小、交通通讯状况数量和人口密度, 以及国家结构形式、经济社会体制等因素。随着我国经济体制的转型, 政府职能的转变, 生产力水平的提高和交通通讯条件的改善以及城市化的发展的新环境下, 对行政区划设置也提出了新的要求, 同时也为我们对当前我国行政区划改革的思考创造了条件。“要简化政府组织间层次结构, 地方要合理的进行分权。”的呼声在学术界越来越引起重视。在江苏省2006年国民经济和社会发展的第十一个五年规划纲要里“强县扩权”被列入《体制改革》中并将之列为重点改革任务, 其目标就是取消地极市, 以及相应的行政区划改革。在颜廷锐等编著的《中国行政体制改革问题报告》一书中提出, “从我国地方行政制度发展的方向和世-界各国行政制度发展趋势来看, 减少地方行政区划层次是我国地方行政区划体制的根本方向。”

三、我国行政区划体制面临的问题

目前, 随着我国市场经济体制的逐步建立与完善、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进, 现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显, 其主要问题概括起来表现在行政区划层级过多, 现有省级行政区划设置的个体间差异较大和城市辐射功能弱化是目前行政区划体制面临的主要问题。

1、行政区划层级过多, 导致财政支出过大, 政令受阻, 效率低下

管理幅度与管理层次是影响行政区划组织结构的两个决定因素。从世界各国区划设置看, 目前世界上的大多数国家实行的行政区划层次都是二级制和三级制, 这种“扁平型结构”可使管理人员有更大的管理职责, 并减少对上级的依赖性。而我国是世界上少有的实行地方政府四级制的国家, 由于层层对上负责和对口设置机构, 因而这种高而尖的“金字塔”型行政区划不仅造成官僚机构重叠臃肿, 人员众多, 人浮于事, 形式主义和官僚主义盛行, 大大提升我国的财政消耗, 使得我国的财政供养系数过大, 更重要的是增加了各级政府之间的信息传输和反馈的环节, 存在着上行下不达, 难以对上级命令做出快速有效的执行和对基层群众的意见和呼声作出及时回应, 从而降低行政管理成效, 造成公共产品和公共服务的低效率供给, 严重阻滞着经济社会的快速发展。

2、现有省级行政区划设置的个体间差异较大

目前我国各级行政区划, 特别是省级行政区划单位, 在省区面积大小、所辖人口, 经济条件等方面存在着较大差异, 如我国东南沿海地区省区面积小, 人口密度大, 经济实力强;而西北省区面积大, 人口密度低, 经济实力比较弱, 同时我国平均每省面积多达30万平方公里, 所辖人口更是高达4190万人, 相当于一个中等国家的规模。这样的行政区既不利于国家的统一和集中领导, 也不利于合理确定管理幅度和管理层级, 并且会影政府的管理和规化。

3、城市辐射功能弱化, 地区发展不平衡

实行市管县体制的初衷是以经济比较发达的城市为中心, 带动周围农村乡、镇经济的发展, 逐步实现城乡一体化。但是一些经济实力较弱的地级市实行市管县, 存在着“小马拉大车”的现象。这些地级市不仅不能起到辐射和带动的作用, 还与所属经济实力较强的县之间在经济发展和体制创新等方面存在许多矛盾, 束缚了县域经济的发展。而且在市管县体制下, 县成了地级市的附属行政单位, 一些经济相对落后的地级市为了加快城市化发展, 往往依靠行政权力, 将财权上移, 事权下移。如将税源丰沛的骨干企业的税收直接划为市级收入、低价征收所属县的土地用于拍卖和项目开发等行为, 造成县乡财政困难、也是城乡差距不断扩大的重要原因。

四、我国行政区划改革措施

1、减少行政区划的层级, 实行省直管县体制

我国目前的行政区划分为四个层级, 要想把这种高耸的“金字塔”式的行政模式改变西方流行扁平式行政模式最好的办法就是撤除目前的市管县体制, 实现市县分治, 实行省直管县体制。这种改革能从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力, 为三农问题的解决和新农村建设创造更为有利的体制条件, 而且可以通过经济, 技术等方面的支持加快县级城市的发展, 挖掘经济发展的潜力, 加快我国的城市化建设, 更重要的是大大提升了政府信息传递速度和效率, 并行之有效的降低行政成本。

2、缩小一级行政区之间的规模差异

层级是与管理的有效幅度紧密相关的, 任何行政单位对其下属的行政单位的管辖, 必然会存在一个限度, 超出这个限度就必然增加层级。截止2 0 0 5年底, 全国共有34个省级单位, 333个地级单位, 2862个县级单位, 41636个乡级单位。而与中国面积相仿的美国只有有51个一级地方行政建制 (50个州和1个特区) 。中国作为全球人口最多, 面积第三的大国, 一级行政区的数量与其它国家相比明显偏少, 而一级行政区的规模则相对较大, 这对我国的行政管理效率和长治久安带来巨大的挑战。因此, 基于我国的国土面积和人口来考虑, 当前许多学者在借鉴国外行政区划设置模式基础上提出了把全国一级行政区划增设到50个左右的设想是化小省区, 减少行政层级的最佳模式。

3、打破行政壁垒, 加强行政经济区域改革

这些年一些地区为求自身的发展, 往往设置行政壁垒、实行行业垄断、实施地区封锁。其结果是重复建设严重、资源浪费巨大、假冒伪劣盛行、市场分割加剧。随着全球化和区域化一体化的推进, 我国区域经济一体化得趋势已经初现端倪。因此, 要实现我国经济的快速、健康发展, 必须要打破现有的行政壁垒, 根据地区经济发展的特色和状况进行合理的区分和调整, 建立区域行政关系, 完善区域协调互动机制, 促进区域经济发展, 强化政府对政区经济发展所起的聚集和扩散作用。

五、总结与建议

随着市场经济体制的确立和逐步完善, 我国将实行“小政府、大社会”的机制, 政府工作量将大为减少。随着经济的发展和科技的进步, 管理手段将日益现代化, 管理能力会大大增强。这些都为我国行政区划改革创造了有利条件, 行政区划改革已势在必行。但像中国这样有着悠久历史和文化底蕴的多民族国家, 其行政区划改革必然牵扯到多方面的因素, 同时也存在很大的阻力和风险, 行政区划改革必将是一个漫长曲折的过程。

因此, 我国行政区划改革并不能一蹴而就, 急于求成, 应该首先明确行政区划改革的目的, 并且在此基础上进行统筹兼顾、整体规划;其次应对《宪法》和《地方组织法》等现行关于行政区划所作的带有过渡性和变通性的法律、法规, 应根据现实情况及时修订, 以达到改革有凭有据的目的;再次, 要注意保护的区域文化, 以科学发展观为指导思想, 以人为本, 循序渐进的进行改革;最后应把政府管理职能转变和行政区划改革结合起来同步进行, 该管的一定要管好, 服务好, 不该管的要交给社会去管。只有这样才能真正意义上达到“小政府、大社会”的目的, 使行政区划改革能切实的开展下去。

摘要：本文通过对“大部制”的开展的了解和分析, 并从我国行政区划存在的现状及其弊端入手, 提出了减少行政区划的层次, 缩小同级行政区之间的规模差异和加快城市化进程, 建立分布均衡的中心城市的改革措施, 最后对改革的途径和方法做出了建议。

关键词：大部制,行政区划,改革

参考文献

[1]、汪玉凯.以“大部制”为重点的政府改革.今日中国论坛.2008

[2]、于鸣超.现代国家制度下的中国县制改革 (J) .战略与管理, 2002,

[3]、戴均良, 中国乡镇政权建设概论 (M) .北京:人民出版社, 1994.

[4]、刘君德.中国行政区划的理论与实践 (M) .上海:华东师范大学出版社, 1996.

[5]、浦善新等, 中国行政区划概论北京:知识出版社, 1995。

[6]、戴均良, “行政区划应实行省县二级制”, 《中国改革》, 2001第9期

[7]、颜廷锐等, 中国行政体制改革问题报告.北京:中国发展出版社.2004

[8]、王浦劬等, 政治学基础 (第2版) , 北京:北京大学出版社2006

对中国住房制度改革的思考 篇8

改革开放三十年来, 中国住房制度经历了一场由福利化分房和低租金公房制度向住房商品化、市场化、社会化的重大转变。1978年, 全国城镇人均住房面积仅7平方米建筑面积, 约47.5%的城镇居民家庭缺房或无房[1]。改革开放之后, 中国住房制度改革大致经历了以下四个发展阶段。

1. 尝试起始阶段 (1978—1990年)

1980年, 邓小平同志在《关于建筑业和住宅问题的谈话》中肯定了建筑业在国民经济中的重要作用, 改变了计划经济体制下的福利性分房制度, 建立政策性和商业性相结合的规范化的住房分配、交易市场和房屋维修市场。

1988年, 国务院下发了《关于在全国城镇分期分批推进住房制度改革的实施方案》, 标志着住房制度改革进人了整体方案设计和全面试点阶段, 其基本思路是“提高工资, 增加工资, 变暗贴为明补, 变住房实物分配为货币分配, 通过提高租金促进售房。”

2. 正式改革阶段 (1991—1997年)

1991年, 国务院办公厅下发的《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》中明确了城镇住房制度改革的总目标和分段目标。总目标是要从改革公房低租金着手, 将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。

3. 全面深入推进阶段 (1998—2005年)

1998年7月3日, 在前一阶段改革实践的基础上, 国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》, 该文件宣布全国城镇从1998年下半年开始停止住房实物分配, 全面实行住房分配货币化, 同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系, 发展住房金融, 培养和规范住房交易市场。这标志着新的住房政策体系开始实施, 开始向住房社会化、商品化的城镇住房制度改革目标迈进。

4. 重新审视、调整与规范阶段 (2006年至今)

2006年5月国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议, 提出六项措施调控房地产, 其中一条是:“加快城镇廉租住房制度建设, 规范发展经济适用住房, 积极发展住房二级市场和租赁市场, 有步骤地解决低收入家庭的住房困难。”这一阶段, 主要是对上一阶段住房保障滞后的原因重新审视, 提出住房保障的主要任务是针对低收入家庭提供廉租房和经济适用房。另外, 针对中等收入家庭的限价房和经济租用房也开始尝试, 这两类产品属于政策性住房, 并不属于严格意义上的住房保障范畴[1]。

二、中国住房制度改革的成就

以1998年为起点, 中国住房制度进入了全面社会化、商品化和市场化的历史新阶段。作为中国渐进式改革的重要组成部分, 城镇住房全面社会化、商品化和市场化的改革对于促进房地产业与其相关行业市场的发育以及改善城镇居民的居住条件起到了极大的推动作用。所取得的改革成就主要体现在以下几个方面。

1. 房地产业的年度完成投资总额逐年增加

房地产业的蓬勃发展是中国住房市场化改革的一项重要成就。自1998年以来, 房地产业进入其发展的黄金时期, 其年度完成投资总额逐年增加, 年平均增长率为22.41%, 2003年、2004年年增长率分别达到30.33%和29.59%, 创历史新高 (见图1所示) 。到2005年, 全国房地产业年度完成投资总额为15 909.25亿元, 其中仅商品房建设投资就达11 314.91亿元, 成为拉动经济增长的重要力量。

2. 全国商品住宅的销售量逐年攀升

1991年全国商品住宅的销售面积仅为2 745.17万平方米, 销售额为207.60亿元;至2006年达到55 422.95万平方米, 销售额为17 287.81亿元, 全国商品住宅的销售量逐年攀升 (见图2所示) 。

3. 房地产开发企业的经营收入及利润快速增长

1998年全国房地产开发企业个数为24 378个, 至2006年底全国房地产开发企业个数比1998年增加34 332个, 在房地产业拉动经济增长的同时, 房地产业的经营总收入即营业利润也以很快的速度发展 (见表1所示) 。

4. 房地产业的从业人数不断增加

房地产业的快速发展还体现在从业人员数量的增加上。全国房地产业的从业人数在1985年时仅为36万人, 占当时城镇就业人数的0.28%, 到2006年则发展为160万人, 接近城镇就业人数的0.46%。

2004年底, 房地产业企业法人单位的就业人员为396.3万;房地产业个体经营户3.8万, 就业人员9.1万 (见表2所示) 。

5. 城镇居民居住条件不断改善

自1991年全国推行住房制度改革后, 城镇人均住房建筑面积从1985年的10.0平方米, 增加到1997年的17.8平方米, 年均增加0.65平方米。但自1998年以来, 城镇人均住房建筑面积的增速明显加快, 即从1998年的人均18.66平方米增加到2005年的26.10平方米, 超过了1990年代初期中等收入国家平均20.1平方米的水平, 也逐步拉近了与发达国家的距离 (见图3所示) 。

数据来源:中国统计年鉴2007。

数据来源:2005-12-17《人民日报》。

6. 促进了住房金融业的发展

2007年8月30日中国社会科学院发布的数据显示, 从开始个人住房贷款业务的1998年起, 个人住房贷款占个人消费贷款的比重一直高达75%~97%。1998年年初全国个人住房贷款余额仅为190亿元, 至2006年底个人住房按揭贷款余额已经达到了1.99万亿元, 短短十年内增长了52倍。个人住房按揭贷款如今已经占到全部贷款的8%, 相当于中长期贷款的16%。通过住房抵押贷款业务的发展, 房地产业也带动了金融市场的深化和发展。

三、中国住房制度改革存在的问题

住房全面社会化、商品化和市场化改革的影响不只是局限于住房市场本身, 还存在着房价持续过高, 住房供需结构错位;扩大财富差距;加剧居住区分割;社会成本过高等问题。

1. 房价持续过高, 住房供需结构错位

2003年年底以来, 一些城市房地产投资规模过大, 商品住房价格上涨过快, 市场秩序混乱, 住房问题成为近阶段全社会关注的热点问题。产生这些问题的一个重要原因是, 商品房销售行为不规范、管理不严格, 一些违法违规行为滋生, 既扰乱了正常的市场秩序, 也诱发和加剧了短期投机炒作。同时房地产的价格应该与消费者当时的收入变化比例相一致。房价收入比 (即一套住宅的总价格与家庭年收入的比例) 是被世界广泛使用的判断房地产价格是否合理的重要指标。世界银行的标准是5∶1, 联合国的标准是3∶1, 美国的比例是3∶1, 日本是4∶1[2]。而在中国, 这一比例大约在10~15∶1, 可见中国房价之高。

此外, 房价持续过高还与住房供需结构错位有关。合理的住房供需结构应是“金字塔”型, 即其底部时满足广大居民需求的普通商品房、经济适用房、廉租房, 中部是中产阶层需求的中等档次商品房, 最顶端才是一小部分人能消费的高档豪华住房。而目前恰恰相反, 虽然原建设部曾明文规定, 要求各地住宅开发应建设70%左右的普通商品房、经济适用房, 但在实际开发建设中, 其比例远小于此, 满足不了中低收入家庭的购房需求[3]。

2. 居民财富差距进一步拉大, 影响社会稳定

需要强调是住房市场上的很多问题本身不是住房市场带来的, 也不是在住房体制内部能解决的。比如高房价很大程度是由于收入差距过大造成的, 以上海为例, 在1997—2005年上海中低收入阶层对住房支付能力严重恶化的同时, 高收入者对住房的支付能力反而改善了很多 (陈杰、郝前进, 2006) 。但与此同时, 住房市场本身的发展确实也会成为一个“助推器”, 加速扩大不同人群的收入与财富差距, 加剧社会分化。

对房产地产的投机和炒作造就一批暴发户, 在中国2002年度100名富豪中, 竟然有40多人涉足房地产业。房价的快速飞涨, 让绝大部分普通老百姓只能望楼兴叹, 即使是一些属于高薪收入的白领阶层, 也沦落为“房奴”。因此, 在房地产指数节节上扬、银行账面上的资产越来越多、政府的财税收入也日渐上升的时候, 却隐藏着很多的社会问题[4]。

3. 居住区分异现象加剧, 影响到“和谐人居”的构建

1998年以后的住房市场化改革彻底打破了由单位统一分配住房的模式, 城镇居民在获得自由选择居住地点权力的同时, 客观上也出现了居住区分异的现象。也就是说, 基于收入差距和对房价的不同承受力, 城市居民逐渐出现了按收入的群分效应, 高收入者开始聚居于高房价的高端社区, 低收入者则聚居于低房价的贫穷社区, 即低收入者主要居住在城市核心周围, 中、高收入者居住在郊区。

4. 城镇土地利用率低, 造成社会成本过高

房地产的表面繁荣是以极高的社会成本为代价的。一方面, 房地产大量占用农用土地, 这些土地的闲置率过高, 造成极大浪费。2006年6月14日《经济参考报》报道, 近年, 房地产业用地占到全国供地总量的30%左右。根据国土资源部2004年对18个省、35个城市、196个市区县的土地利用动态遥感检测测算, 35个城市新增建设用地45万亩, 其中占用耕地32.5万亩, 占72%, 也就是说城市的发展有2/3以上是在利用外延占用耕地, 而且这些城市中有12.7%的用地不符合土地利用总体规划。过多地占用土地, 导致城市土地大量闲置, 城市闲置土地占新城区建设用地的15%。截至2004年年底, 全国城镇规划范围内共有闲置土地、空闲土地和批而未供的土地将近400万亩, 相当于现有城镇用地总量的17.8%。另一方面由于强行拆迁和征地, 对农民的补偿过低, 失地农民的基本生计不能得到有效保障, 从而导致社会矛盾激化。

四、中国住房制度改革的趋势与措施

通过以上分析, 笔者认为, 中国未来住房制度改革的趋势与措施应从以下几个方面入手。

1. 及时、科学制定和实施住房建设规划

国办发[2006]37号文件规定, “各级城市 (包括县城) 人民政府要编制住房建设规划, 明确‘十一五’期间, 特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标, 并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划”。建规[2008]46号文件要求“地方各级人民政府要采取有力措施, 加强对住房建设规划制定工作的指导和监督。”这些政策文件的颁布是我国初步建立起了较为完善的住房供应保障体系。

2. 在坚持住房市场化方向的同时, 大力发展住房租赁市场

要大力发展规范的租房市场, 推动租房服务产业化, 是实现中国房地产市场健康和可持续发展的一个重要条件。发达的住房租赁市场也更能够进一步促进劳动力要素的流动。围绕租房市场, 通过信息中介、物业管理、维修服务等环节, 也可以创造相当可观的就业机会, 实现丰厚的服务产业附加值, 形成一个大的产业。当前制约中国租房产业发展的一个瓶颈问题是户口制度。租房住的人, 往往只能落个集体户口, 并且将来子女的入学也十分困难。克服了这个户口瓶颈, 租房市场在中国将会有跳跃式的发展。

3. 正视住房的福利性、保障性、社会性, 健全经济适用住房及廉租住房构成的住房保障体系

随着房地产业的不断发展, 单纯以市场化为取向的住房供给制度所固有的片面性与局限性逐步暴露出来。中国住房体制改革与医疗体制、教育体制改革一样, 存在相似的缺陷:由市场替代政府提供公共服务, 政府供给职责严重缺位。商品房与经济适用房发展的不协调迫使房屋需求者基本上只能通过市场解决住房问题, 导致商品房价格快速上升, 中低收入人群改善住房条件的意愿越来越难以满足。从民生角度理解, “住有所居”指的是老百姓都能住得上房, 具体包含了两层意思:有购房能力的居民可以根据需求买得起房, 无购房能力的居民可以通过保障体系租得上房、住得上房。因此, 当务之急是建立健全住房保障体系, 使低收入人群得到应保尽保, 避免把他们推向商品房市场。

参考文献

[1]杨红旭.改革开放30年, 住房保障在曲折中发展[J].上海房地, 2008, (6) :10-14.

[2]肖元真, 陈达, 朱少麟.国外房地产市场发展的基本状况和调控政策[J].长江论坛, 2006, (3) :17-21.

[3]王晓瑜, 郭颂海, 等.住房社会保障理论与实践[M].北京:中国经济出版社, 2006:263.

注册制改革对中国资本市场影响 篇9

关键词：注册制,核准制,改革,发行审核制度

一、证券发行审核制度

一国证券监管机构对于证券发行活动进行监管的法律法规及相关制度统称为证券发行审核制度。各国由于经济、法律、文化以及证券、金融市场等各方面的差异, 导致其在发行证券发行审核制度方面也存在很大的差别。目前普遍被认可的一种分类方法, 是按照理立法理念将证券发行审核制度分为注册制跟核准制。

(一) 核准制

建立在准则主义之上, 以美国部分州的“蓝天法”和欧陆国家公司法为代表的的核准制, 是指证券监管机关在审查证券发行人的发行申请时, 不仅要依信息披露原则作形式审查, 还要进行实质审查以判断发行人是否符合发行条件, 并决定是否核准其申请。

(二) 注册制

建立在公开主义之上, 以美国1933年证券法和日本《证券交易法》为代表的注册制, 是指证券监管机关在审查证券发行人的发行申请时, 只进行形式审查而不涉及实质审查, 发行人通过注册程序的惟一要求是完全公开信息, 即只要文件符合形式要件, 公开方式适当, 管理机构就无权对拟发行的证券本身作价值判断。即使风险很大, 监管机关也不得禁止证券的发行。相较于核准制, 注册制能以较少的资源损耗最大限度地提高证券市场的有效性。

(三) 核准制与注册制的比较辨析

信息公开披露制度不是区分核准制与注册制的标准, 核准制和注册区分标准是在于:证券发行权利是自然取得, 还是需要政府授予以及审核机关是否对发行人的质量作出要求和判断。坚持核准制的理念认为证券发行上市是公司的一项特权, 必须经过证券监管机关的同意方可取得, 否则不得享有。坚持注册制的理念认为, 证券发行上市是公司的一项一般权利, 法律规定, 自然享有。除非发行上市可能损害公众的利益, 政府才出面予以限制或者剥夺。

二、世界各国证券发行制度

将世界各国证券发行审核方式划分为泾渭分明的“核准制”与“注册制”是二分法下的典型产物, 但事实上, 现实世界的复杂性绝不是非黑即白的简单理论概括所能涵盖的。无论是核准制还是注册制都远非其抽象概念所反映的那样界限清楚、阵营对立。不同历史文化、政治体制、法制传统的差异决定了两种审核方式在不同国家和地区形态各异, 亦或相互融合。

(一) 美国的证券发行核准制

在美国, 发行人在公开发售证券前需分别按照联邦和州的法律规定向SEC和各州证券监管机构提交发行申请. (豁免情况除外) 。所以, 完整意义上的美国IPO注册制度是在其宪政分权的政治体制下形成的联邦披露监管与州实质审核并进互存的“双重注册制” (Dual Systemof Security Registration) :

《1933年证券法》主要是一步“公示”的法律, SEC无权决定某证券是否可以发行, 它只有权要求发行人充分公开其所有重要事实。所以从联邦层面考虑, 其发行审核制度是注册制。从州层面来讲, 部分州的“蓝天法”要求对发行公司进行实质性审查, 从这点看实行的则是证券发行核准制。

(二) 德国的证券发行核准制

受经济体制发展和大陆法系的影响, 德国证券发行制度在经历漫长发展滞后, 逐渐形成了现今颇具特色的, 核准制和注册制相结合的“中间型”发行制度。针对不同性质的股票采取不同的发行与上市审核制度。

具体地说, 德国将发行公司分为申请上市和未申请上市两大类。对于发行股票没有申请在交易所上市的公司, 德国采取注册制的方式, 由联邦证券交易监管局进行审核。

对于发行股票并申请在交易所上市的公司, 德国采取核准制, 由交易所对发行公司进行实质性审查, 发行说明书等文件都直接提交给交易所, 由交易所对股票发行与上市同时进行核准, 无须再经过联邦证券交易监管局的同意。

(三) 英国的证券发行核准制

英国证券市场所取用的发行与上市制度是核准制的代表。在英国, 证券发行的权利来自于证券交易所的审核, 尽管上市的审批权利在自律组织, 而非国家行政机关。但是, 交易所的权利来自政府的授权, 所以认为其实行的是核准制。

对英国来说, 由于没有场外交易, 证券发行就意味着上市, 或者说发行与上市是一个概念, 因此, 交易所对证券交易所的审查必然涉及法律规定实质条件, 只有同时符合信息披露的形式要件和实质条件, 交易所才会核准, 使其取得政权发行的资格。伦敦证券交易所依法享有审核发行、上市的权利, 是英国发行上市审批的唯一常规权力机构。它不仅是原来证券和投资委员会下的一个被确认的交易所, 又是一个准政府资格的发行与上市权威, 是英国股票发行与上市的唯一常规性核准机构。

三、中国注册制改革对资本市场的影响

从1993年以来, 中国颁布了一系列关于公开发行股票的法规和政策, 证券发行审核制度从审批制到通道制, 再从审核制到保荐制, 到目前的发行核准制。2015年12月27日, 全国人大常委会于审议通过《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》, 这标志着推进股票发行注册制改革有了明确的法律依据。注册制会给我国的证券市场带来怎样的改变是值得思考的问题, 其他国家的发行审核制度改革会给我国带来重要的启示。

从美国的实行注册制的选择可以看出, 制度选择的有其深刻的历史背景, 并适应了国家社会经济和政治生活的客观需要。要提升发行审核制度的效率, 除了要建立一套完备行之有效的法律制度外, 保证证券监管的独立性和权威性, 保证监管机构拥有充足的资源和强大的执法权必不可少。

从1961年至今, 台湾证券市场多次修改《证券交易法》, 其发行制度经历了三次演变:单一核准制、核准制与注册制并存、单一注册制。对我国注册制改革十分有借鉴意义。

1993年, 戴立宁担任证管会主委时, 总结台湾股市的最根本的问题, 是台湾股市是个浅碟形市场, 政府管制股票数量, 四处插手。正是在这样的背景下, 他提出政府学会放手, 让市场自我调节。收紧IPO和再融资的结果实际上是妨碍了股市的发展。其实新股上市往往会创造更新的投资者。自引入注册制以来, 台湾地区的证券化率从1983年的14.10%持续上升, 至1989年大牛市时超过153.09%, 即使在1990股灾时证券化率也仍有60%。截至2014年底, 台湾股市证券化率为167%居世界证券市场前列。上市公司有854家, 市值达26.89万亿新台币。从台湾地区股票发行审核向注册制过渡期间的证券市场情况看, 发行审核引入注册制, 客观上在一定程度上导致公开发行公司的数量增加, 总市值的增长。从长期来看, 注册制的引入对证券市场的影响也是正面的。

注册制改革事关中国多层次资本市场建设的全局, 它放开的不是简单的股票供给, 而是将资本进行有效配置的权利交还于市场, 监管部门则对市场风险进行分层次的管理, 这意味着未来中国资本市场至少将出现一些根本性的变化:从一个较长的视角来看, 交易所由最初的类监管机构逐步转变为服务机构, 融资企业与交易所之间的地位发生变化后, 企业可在不同的交易所选择融资, 这意味着为了争夺企业资源, 各大交易所的基础市场要素将逐步趋同。注册制的推出也将会伴随着一系列配套的制度措施。对于注册制改革, 二级市场投资者最为关心的就是会不会给现有的主板、创业板以及新三板带来冲击。

(一) IPO不会大扩容

有着并购女皇之称的华泰联合总裁刘晓丹认为:注册制改革最难、最核心的问题堰塞湖问题, 未来发行的节奏和价格十分关键。对于这个问题, 从监管层目前的各项表态看出, 这会是一个逐步过度到注册制的过程, 其实监管机构也讲了, 节奏和价格都会根据市场的承受力来逐步调整。事实上, 其实叫不叫注册制已经不是那么重要了。“中国特色的注册制”, “披着核准制马夹的注册制”等等各种各样的叫法充斥于各路媒体。

(二) 战略新兴板同步推出

事实上700-800家公司排队上市这样一个历史性现象在全世界新股改革市场也是很少见。怎么解决新股偃塞湖问题, 还不断有新公司加入, 有红筹股、中概股在回归的路上, 这可能是监管首先要考虑的问题。所以在2016年至2017年, 这个过度性的安排是必须的, 这也是为什么要同步推出战略新兴板块的原因。

上海证券交易所首席经济学家胡汝银认为, 注册制改革近几年以来对资本市场影响最大, 最为根本的一个改革。通过战兴板、创业板、新三板等一系列来丰富交易市场的层次, 通过这样一些发展, 来为处于生命周期不同的企业提供全面的融资。战兴板的基本定位, 是战略性企业、创新型企业, 一方面和主板市场互通发展。战兴板配套注册制改革同步推出, 实际上是希望通过战兴板的重新定位, 以及上市标准的变化来拓宽资本市场的覆盖面。

(三) 注册制推出对新三板的影响

中信建投新三板业务负责人李旭东称, 注册制对新三板并非意味着灾难, 相反, 只有主板真正实现市场化准入后, 新三板在交易方面才有可能实质改善。“我认为只有主板市场实施了注册制之后, 新三板的春天才会到来, 那时三个市场会在公平的基础上进行良性的竞争。”

安信证券研究负责人诸海滨亦称, 注册制对新三板是利好, 目前新三板很多政策红利被延后正是担心会对主板形成冲击。注册制落地会有助于新三板实施接下来的政策红利, 包括连续竞价、降低投资人门槛等。

(四) 壳价值

上市需要漫长的排队和繁琐的审核流程, 使得上市资格的稀缺, 这也直接导致了我国A股市场存在着独特的壳资源价值。以往我们分析壳问题, 总归要回到“两高一低”上来——IPO标准高、退市标准高和借壳标准低。我们认为在改革的过程中, 壳价值依然存在, 大量的上市后备军让市场在短期内无法通过IPO消化。

同时相比IPO漫长的排队, 借壳上市更具灵活性。但注册制改革会逐渐改变新股发行垄断管制的方式。IPO标准, 据说注册制后会降下来, 当注册制、实行之后, 壳资源本身会丧失了稀缺性和收益性, 尤其是ST类壳公司大股东的保壳意愿将降低, 致使保壳难度增大, 但是, 从最近*ST博元及其中国好同学花8.5个亿保壳这件事看来, 市场人士大约是不相信注册制之后IPO标准会降低太多。但是就长期而言, 壳资源的价值必定会逐步下行。

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