加强改革的顶层设计

加强改革的顶层设计（精选9篇）

加强改革的顶层设计 篇1

未来5年,我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型与改革将处于历史性转折的关键时期,加强改革的顶层设计至关重要。

一、改革的深刻性、复杂性与改革的顶层设计

过去三十多年的第一次转型与改革带有增量的鲜明特征,往往能够实现“帕累托改进”。今天,改革已进入深水区,“帕累托改进”的空间越来越小,第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量制度变革,涉及全面的利益关系调整和利益博弈,其深刻性和复杂性远远超出第一次转型与改革。

克服部门利益,对改革顶层设计提出新要求。在政府转型成为改革关键和重点的时候,由部门自行设计方案推进改革,难以保证改革决策的科学性、合理性。“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”,将涉及教育、医疗等多个领域。这些改革需要研究如何通过加强改革的顶层设计,出台超越部门利益的改革方案,真正按照“管办分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。

克服地方利益,对改革顶层设计提出新要求。未来5年,改革将更多地触及地方利益。比如,经济结构的战略性调整将成为“十二五”时期改革的主攻方向,中央政府要控制过剩产能、调整经济结构,严格限制高污染行业,可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题必然涉及中央地方财税关系的深层次调整,需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。

克服行业利益,对改革顶层设计提出新要求。在经济结构的战略性调整中,我们能够逐步看到民营经济的重要性,为此国家出台了促进非公经济发展的新36条。但其真正落实,涉及打破行政垄断,涉及包括铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整,涉及国有经济和民营经济之间的利益博弈。在发展方式转变的特定背景下,更多的国有经济将从与民争利的领域退出,更多的国有经济将配置在公益性领域。只有在中央的统一部署、统一规划下,才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行业改革。

二、全面改革与改革的顶层设计

十七届五中全会公报提出,“大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革,加快推进文化体制、社会体制改革”,这是中央对新阶段改革的总体部署。要推进全面改革,还需要通过顶层设计,选择可操作的改革方案和改革路径,形成改革的总体规划。

明确改革的战略目标和阶段性目标。过去三十多年改革的战略目标相对明确,比如建立社会主义市场经济体制,实现人均国民收入翻番等。新阶段的改革不仅仅涉及经济体制、经济总量和人均总量的指标,还涉及政治领域、文化领域、社会领域,这些领域都需要有明确的体制目标和发展的约束性指标。

确定改革的主攻方向。在新阶段的改革中,经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革都相当重要,但却不能等量齐观。新阶段的改革中,地方的探索仍相当重要,但在改革触及政府自身转型的情况下,更需要明确改革的主攻方向。把握全面改革的主要矛盾,可以带动全局,使改革全盘皆活。

明确改革的优先顺序。推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革在内的全面改革,到底先从哪里破题?后续的改革如何跟进?现在来看,在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题;在各领域内部改革上,同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题。

三、改革的重点突破与改革的顶层设计

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革,需要按照公平与可持续科学发展的要求,在重点领域中寻求突破。发展方式和重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征,都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求,进而加强中央层面的统筹规划。

收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配体制改革,涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整,涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整,涉及中央地方利益格局的重大调整,涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革,单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。

建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。就业问题是一个结构性的体制问题,既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题,也涉及所有制结构的扶持民营经济发展的问题,这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中,如何推进2亿多农民工的市民化,是未来5—10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及现行的城乡二元土地制度、户籍制度和公共服务制度。

四、加强改革的顶层设计

“十二五”时期既是改革的历史转折期,也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革,需要更大的决心和勇气,也需要制定理性务实的改革路线图。

加强改革的顶层设计取决于决心和勇气。从这几年的改革实践看,由于改革触及到分配领域,在盘根错节的利益关系制约下,没有决心和勇气,一些领域改革方案迟迟难以出台,一些局部领域的改革虽然推出了,但没有最终解决问题。

建立高层次的改革统筹协调机制。从领导和谋划改革的要求看,成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构,有利于从全局上把握改革的进程:强化改革的决策机制,对每一项重要的改革做好总体部署,使改革决策机制更加统一有力;坚持统筹兼顾、综合配套,对各方面的改革实施具体、统一的协调;综合把握改革的总体情况,改善改革的推进方式,把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

加强改革的顶层设计 篇2

● 喻忠恩

摘要：职业教育改革的顶层设计应超越以往一般的改革措施，体现作为顶层设计的科学性与可行性。结合我国职业教育的病灶，职业教育改革顶层设计应从体制变革入手，切实解决企业深度参与职业教育的问题，从而为包括“现代学徒制”在内的技能性人才培养模式的实施提供基础性条件。

关键词：职业教育；顶层设计；现代学徒制；制度

在我国职业教育基本完成规模扩张任务、寻求内涵发展的今天，如何通过顶层设计深化职业教育改革是摆在我们面前的一个重要问题。那么我国职业教育到底需要什么样的顶层设计？本文试图以“现代学徒制”试点为个案，就职业教育顶层设计所涉的一些基本问题进行讨论，以期对我国职业教育的改革与发展做一些基础性的工作。

一、作为顶层设计的“现代学徒制”试点

近年来，顶层设计开始较多地被用于与改革相关的社会治理范畴。一般认为，顶层设计是指以全局视角，自上而下地对政治社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，确定目标并为其制定正确的战略、路径，以解决深层次的矛盾问题。简言之，顶层设计是指统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。[①]。

很显然，作为社会治理意义上的顶层设计概念的提出是我国改革发展到一定程度的产物。三十年来，我国经济体制、行政体制等领域的一系列改革取得了许多重大成就。但客观地说，改革的力度和深度与当前经济社会发展的总体要求相比仍然存在较大的差距。以职业教育而言，改革开放以来的三十年里，我国职业教育发展实际上是按照“先做大、后做强”的思路来进行的。因此，发展尤其是规模发展在很大程度上取代了实质性的改革。在此情势下，以改革为名的诸多职业教育政策、规划、工程并没有清晰的思路，也没有明确的方向。

笔者认为，职业教育领域的改革至少存在以下几个方面的问题。一是封闭性。在整个教育体系中，职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型。但是，较长时期以来，职业教育的调整与改进总是局限于职业学校内部进行。在教育主管部门主导的情况下，难以有效地聚集相关因素的发展合力。二是碎片化。改革的总体思路不足，也缺乏改革的总体协调机制。在体制改革过程中，对职业学校改革的措施较多，对如何推进政府、学校与企业关系的政策、措施少；而且，即使在政府与学校之间，各项改革都是分散推进，相互衔接不够，改革呈现出一种分散化、碎片化的特征。三是形式化。作为发展中国家，在发展其职业教育过程中，学习与借鉴教育发达国家的基本经验本无可厚非。但是，在缺乏必要的前提条件下，盲目去学习他国经验很只能导致简单的、形式上的模仿与移植，很难达到预期的效果。

经过三十多年的发展，我国职业教育规模的扩张已经没有多大的空间了。相应地，那种规模的、粗放式的发展模式必须改弦易辙。同时，长期以来制约职业教育发展的质量问题没能得到实质性的解决，由此所衍生的问题越来越多、越来越复杂。因此我国职业教育的改革与发展迫切需要一种更高层、更全面的发展眼光和更科学、更系统的设计体系。对此，有论者指出，在机遇和挑战之间徘徊的职业教育最为缺乏的不是别的而是“顶层设计”。[②]

基于社会对于顶层设计的期望，新一届中央政府开始对职业教育改革进行了新形势下的新思考、新尝试。尤其是在2014年全国职业教育工作会议之后，一系列旨在深化职业教育改革的顶层设计先后出台。其中，一个付诸实施的重大举措便是在全国范围内开展“现代学徒制”的试点工作。无疑，这种自上而下的开展一种新的人才培养模式试点的工作力度是以往所没有的。

2014年2月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了加快发展现代职业教育的任务措施，提出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”。2014年5月，国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，指出：“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人。”[③]紧接着，教育部于2014年8月发布《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，人社部、财政部也于2015年7月《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，具体部署现代学徒制的试点工作。国家部委关于“现代学徒制”的试点实施方案出台后，得到了社会的广泛回应。据统计，“目前，行业、企业、职业院校总计超过5000家。”王扬南透露，其中，申报参与试点的单位有1100多家，地市级政府20余家，院校超过1000所，参与申报的企业超过4000家。[④]

作为一种人才培养模式，“现代学徒制”是传统学徒培训与现代学校教育相结合、企业与学校合作实施的职业教育制度。“现代学徒制”起源于联邦德国的职业培训，二战后逐步形成配套的国家制度。目前，大多欧州国家都建立了或正在探索建立适合新时期的“现代学徒制”系统。德国“现代学徒制”实施普遍，制度规范，企业参与度高，500人以上的大企业学徒制参与率高达91%。瑞士学徒培训制度完善，学生在完成义务教育后，约有2/3的人进入职业教育体系，其中4/5参加学徒制，剩余1/5 进入全日制职业学校。英国把开展“现代学徒制”作为实施国家技能战略的重要途径，政府的教育战略报告《世界一流学徒制》宣布，要让学徒制学习成为16岁以上青年的主流选择。意大利建立了全球教育层次最高的学徒制，以法案形式规定学徒合同同样适用于博士研究生。根据欧盟2012年的报告，在27个欧盟成员国中，在中等教育层面开展了严格意义“现代学徒制”的国家有24个，另有14个国家在高等教育层面开展了广泛意义“现代学徒制”。

我国学者的研究表明，尽管各国开展现代学徒制的形式具有一定的差异，但“双重”身份、“双元”育人、工学交替、实岗培养的内在本质是一致的。[⑤] 从纯理论意义上讲，基于“现代学徒制”这一基本理念的职业教育实践，由于能够充分发挥企业、学校双方的优势，很好地将学校人才培养同市场人才需求相对接，让学生在学校的理论知识与实践充分结合，在学校教师与企业师傅的联合培养之下，学生毕业就可以实现充分就业，能够有效提高人才培养质量，有效避免学生就业难、企业招人难的人才结构性供需矛盾。也正因为如此，“现代学徒制”不仅在欧洲各国比较普遍地实行，世界其他地区的许多国家也纷纷借鉴“现代学徒制”的经验发展符合本国特色的职业教育人才培养体系。因此，对于长期困扰于人才培养质量问题，并因此不懈探索有效人才培养模式的中国职业教育而言，引进这一制度无疑有着重要的现实意义。

二、顶层设计的科学性及其要求

2013年，国务院原副总理、中国国际经济交流中心理事长曾培炎在“中国经济年会（2013-2014）”上表示，我国新一轮改革的顶层设计思路有三个鲜明特点：协同、倒逼、牵引，体现了改革进程的系统性、整体性和协同性，并由问题倒逼改革，改革破解问题，通过经济体制改革，充分发挥其牵引作用，引领我国经济发展在新阶段迎接更加美好的发展前景。[⑥]曾先生虽然是从经济学的角度来谈顶层设计，但这对于我国职业教育改革顶层设计的科学性要求具有同样的指导意义。

顶层设计的科学性首先体现在系统性上。职业教育改革本身就是一个系统工程。仅从关系要素来看，不仅仅涉及到职业院校或者政府与职业院校的关系调整，还涉及到企业（包括政府与企业的关系以及学校与企业的关系）。因此，职业教育改革的顶层设计应该站在全局的高度、系统地思考；对于拟实现的终极目标，哪些要素是充分条件，哪些要素是必要条件，均应进行全面、系统的考量与论证。只有这样，才有可能从源头上做文章，才有可能从根本上解决需要解决的问题。

其次体现在问题指向上。既然是改革，必然是先遇到了问题才要改革。这也就是近些年来人们所说的“问题倒逼改革”。但改革不是空泛的，而是具体的；问题不同，改革的对象就不同，改革的重点就有差异，方法也有所不同。职业教育改革应该改什么、革什么，先改什么、后改什么，都应该有一个清晰的概念。因此，改革当以问题为突破口，只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。

再次是方法论及其可行性上。顶层设计的科学性只有落脚在可行性上才有实际的意义。顶层设计无论如何完美，如果没有相应的方法论指导，顶层设计总难免落入空谈。不可否定的是，到目前为止的诸多职业教育改革方案的实施路径基本是：中央部门高度重视，省市级部门照本宣科，基层办学单位不知所措。近三十年来中央层面文件、政策不少，但是往往因为只有宏观的改革目标而无相应的实施路径与方法，所以结果是，改革的口号多而真正得以落实的少。

简言之，检视职业教育顶层设计的是否科学应该从这三个方面入手。当然，这三者本身是相互联系、相互依存的，其中任何一项的缺失都可以反证某个顶层设计的不合理性。如前所述，“只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。”因此，对顶层设计的科学性考察，“问题指向”不失为一种直接且简便的检验方法。

当前如火如荼的“现代学徒制”试点的结果会怎样？目前，对此下结论似乎还为时过早。但是实践中面临的一些问题我们不能视而不见。据记者在多家国内企业采访时发现，有些老板明显表示出对“现代学徒制”“兴趣不高”。普遍遇到的“学校热，企业冷”的情况让““现代学徒制””试点院校纠结挠头，无能为力而积极性大减。“现代学徒制”服务于区域经济产业升级、服务企业发展的终极目标，显得飘渺而遥远。因此，记者认为，如何让“现代学徒制”不是一句空的口号，让订单培养的学生毕业就可以顺利进入企业工作，并能胜任企业提供的岗位，是摆在双方面前的一个考验。[⑦]

很显然，这一问题迫使我们有必要对尚未全面铺开的“现代学徒制”实验这一设计的科学性进行重新审视。而且值得注意的是，这一问题并非新问题，与之前我国职业教育领域的职业教育集团、产学合作、工学结合等推行过程中所面临的问题是同样的——企业参与的积极性不够。那么，为什么会出现这种情形？

研读教育部的《意见》和人社部、财政部的《通知》，我们可以发现，从表面上看，这两个方案都比较全面地涉及到了职业教育发展的几大关键因素；在如何实施“现代学徒制”上，相关文件中也列出了详细的操作方案。但是这两个方案存在的一个共同的缺陷是，他们都有意或无意回避了一个关键性问题：“现代学徒制”是一种可以促进校企深度合作的手段，还是这种人才培养模式的实行需要校企深度合作作为前提？

笔者认为，我国职业教育近些年探索有效的人才培养模式的经验反复证明了这一个论点：校企之间的深度合作是包括工学结合、产教融合等在内的现代人才培养模式施行所必须具备的前提性条件。换言之，“现代学徒制”不是有利于解决企业参与问题的一种手段或措施，而是相反，“现代学徒制”的实施有赖于校企的深度合作。

事实上，对于我国职业教育来说，人才培养模式难以确立、人才培养质量难以得到改善，恰恰就是因为这一问题。近十年来，我国职业教育的改革主要体现为在政府（主要是教育行政主管部门）主导下开展的职业院校的教育教学改革，几乎没有涉及到行业、企业领域。在此过程中，人们逐渐意识到企业参与问题的重要性：一方面，我国职业教育发展的最大瓶颈在于企业的参与不足。由于行业、企业没有被有效纳入改革系统，导致职业教育改革只能在政府、学校之间进行，进而导致职业院校只能闭门造车，人才培养难以适应行业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。另一方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不仅耗费大量资金在低水平的实训设施设备的重复建设上面，又不能有效利用企业资源，本质上也是一种巨大的资源浪费。因此，有效推进企业深度参与职业教育成为近年来职业教育探索的重心。

另一方面，我们不得不承认，在校企如何深度合作这个关键性的问题上始终没有探索出一条有效的路子。尽管这些年许多地方院校结合自身的实践，总结出来许多的所谓校企有效合作的模式，但实践表明，这些所谓模式至多只具有校本的意义，并不具备推广的条件。至于许多在政府主导下的为数众多的由学校、企业组成的所谓职业教育集团，无论在管理上还是在人才培养的运作上，都面临着诸多的难题，导致这些职业教育集团名实不符。此外，国内一些城市专门制定校企合作促进条例之类的政策，试图推进区域性企业深度参与职业教育的创新发展，但事实上效果也非常有限。

正是因为这一问题的长期存在，导致前些年职业教育集团、产学合作、工学结合等职业教育教学改革无法真正推行。因此，这一问题是我国职业教育深层次改革无法回避或绕开的问题。同理，在目前这种校企关系的状态下，“现代学徒制”能有所作为吗？！笔者认为，人才培养模式固然是职业教育改革发展中重要的一个环节，但是在缺乏必要的前提条件下，“现代学徒制”不可能落地、生根。合乎逻辑的改革理路应该是，先解决企业参与职业教育的问题，再解决培育现代职业人才培养模式问题，而不是相反。

作为顶层设计，“现代学徒制”试点显然没有触及到我国职业教育的这一关键性难题。因此，从这个意义上讲，“现代学徒制”的试点，作为职业教育的顶层设计是存在缺陷的。这一设计看似“新”，但本质上仍是原来那种改革思维的延伸，其结果与之前的种种做法不会相差很远。对于这一点，职业教育界应该有足够的警惕和清醒的认识。

需要说明的是，人社部、财政部的“新型学徒制”实施方案由于强调人才培养的主体是企业，因而有利于发挥企业的积极性、主动性，从而比教育部的方案更合理一些、更具有操作性，但是受制于目前的办学体制、管理体制，以及我国现阶段企业参与职业教育的实际状况，企业“新型学徒制”实施的范围有限，而且在实施过程中变形的可能性极大。

三、职业教育改革顶层设计的基本理路

笔者认为，当前我国职业教育的改革发展过于强调职业院校的主体地位，始终把企业作为“被合作者”，是企业“有限”参与职业教育的重要原因。这是因为，在目前校企合作的框架底下，作为用人单位的企业除了被动地提供相关设施、场地外，很难真正介入到人才培养过程中去，同时除了将职校学生作为相对廉价劳动力的使用之外，也很难将企校合作与自身的短期利益或长远发展有机地结合起来。在这种情况下，企业不可能与职业院校开展深度的合作，只能是职业教育的旁观者。只是，长期以来人们对于政府主导下的职业院校改革的盲目迷信，而对这些问题没有给予足够的关注。

如前所述，作为顶层设计，其可行性取决于对改革所面临问题的认识与把握。事实上，2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，在涉及我国职业教育改革所面临的众多复杂矛盾中，分清了什么是主要矛盾、什么事矛盾的主要方面，高屋建瓴地指出了我国职业教育所面临的核心问题。同时，《决定》还提出了思路清晰的解决方案。如在“激发职业教育办学活力”一条中就如何 “引导支持社会力量兴办职业教育”、如何“健全企业参与制度” 提出了一系列明确的做法。尤其是“企业成为职业教育的重要办学主体”命题的提出，是从根本上解决我国企业参与职业教育问题的关键环节，也标志着我国政府在对职业教育办学体制改革问题的认识上实现了重大的突破。因此，笔者认为，这一《决定》是一份非常值得重视的职业教育改革纲领性文件，是对此前职业教育改革效率低下反思与总结的结果，标志着高层对于我国职业教育发展规律的认识达到了一个新的高度，可以成为我国将来较长一个时期内职业教育改革的顶层设计。

国家相关部委应该遵循《决定》的思路，制定具体的实施意见，切实推动我国职业教育的改革与发展。具体来说，先从办学体制改革入手，解决职业教育的办学主体问题，使得企业真正深度参与职业教育。同时，辅之以管理体制改革、完善相关的配套制度。在此基础之上，探索并逐渐建立起适应中国经济社会发展的技能型人才培养模式体系。

（一）职业教育办学体制改革

当前，从顶层设计的角度，逐步推开职业教育的办学体制改革，是职业教育改革的首要着力点。李克强总理在2014年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”[⑧]这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思，对这种模式存在的弊端有着清醒的认识，并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点，即改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式，在办学体制上实行开放办学、多元化办学，并使得企业逐渐成为职业教育的办学主体。

对此，《决定》也明确提出了改革的方向和思路：“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”显然，当多元化办学体制形成后，企业作为职业教育重要的办学主体而不再是职业教育的“旁观者”时，自然会把职业教育发展与企业自身发展之间的天然纽带重新连接起来，从而从根本上解决企业发展与职业教育两张皮的问题，那么企业参与职业教育的动力问题也就迎刃而解了。

（二）职业教育管理体制改革

在社会主义市场经济体制下，企业作为职业教育办学主体，必然要求市场化的管理体系与这种办学体系相适应。这是新的职业教育办学体制充满生机与活力，实现自我更新、自我完善的重要前提和保证。因此，当下职业教育管理体制改革的核心是，改变长期以来的计划经济时代特征的政府—学校关系，认真借鉴职业教育发达国家的基本经验，明确政府尤其是教育行政主管部门的角色定位，对“应该管什么，不应该管什么；应该做什么，不应该做什么”有一个清醒的认识。就企业成为办学主体的职业教育体系而言，政府必须减少对办学具体行为的干预与介入，实行“简政放权”，对于不合理的行为政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。

（三）相关配套法规、制度的建立与完善

着眼于长远的体制性改革，需要国家和地方层面的相关法规与制度作为保障。中央政府应抓住《职业教育法》、《民办教育法》修订的机遇，着力解决职业教育地位作用、办学体制、管理体制和经费保障等长期制约职业教育改革发展的关键问题，为依法治教、依法治校提供切实法律保障。地方政府也应依据《职业教育法》制定或修订结合自身实际的地方《职业教育发展条例》，以法律法规建设促进职业教育制度建设，以制度建设推进职业教育改革。

加强改革的顶层设计 篇3

去年12月, 国务院印发了《关于中央财政科技计划 (专项、基金等) 管理改革的方案》, 对中央财政科技计划管理改革作出全面部署, 并明确要求建立国家科技计划 (专项、基金等) 管理部际联席会议制度。目前, 国务院批准建立国家科技计划 (专项、基金等) 管理部际联席会议制度。

联席会议是加强中央财政科技计划 (专项、基金等) 统筹协调, 解决科技资源配置"碎片化"的重要制度安排。联席会议由科技部牵头, 财政部、发展改革委等与国家科技计划管理密切相关的31个部门和单位组成。联席会议的主要职责是审议科技发展战略规划, 审议中央财政科技计划 (专项、基金等) 布局与设置、重点任务、重点专项设置、年度重点工作安排等事项, 审定战略咨询与综合评审委员会的组成、职责和工作规则等, 审定中央财政科技计划 (专项、基金等) 项目管理专业机构, 承办党中央、国务院交办的其他事项。联席会议通过会议方式议定事项, 会议形式包括全体会议、专题会议和联络员会议。

建立联席会议制度是本次科技计划管理改革的重中之重, 是破解九龙治水、条块分割, 加强科技管理顶层设计和宏观统筹的重大举措, 也是转变政府职能、破除束缚科技创新活力的体制机制障碍的必然要求。建立联席会议制度, 对于进一步转变政府职能、加强各部门的协调配合、重构国家科技计划管理格局、全面深入推进科技计划管理改革具有重要意义。

根据会议议程, 第一次全体会议围绕深入推进中央财政科技计划 (专项、基金等) 管理改革进行了深入研讨, 审议通过了联席会议议事规则、研究讨论了战略咨询与综合评审委员会组建方案、专业机构改建方案、科技监督和评估体系建设工作方案、国家科技管理信息系统建设工作, 明确了深入推进相关改革的工作重点和实施步骤。下一步, 各成员单位将根据本次会议精神, 围绕国家科技管理平台的“一个制度、三根支柱、一个系统”, 加快推进相关工作, 使公开统一的国家科技管理平台早日建成, 早见成效。

加强改革的顶层设计 篇4

发布日期：2011-03-1

4来源：《瞭望》新闻周刊

这个“不代表卫生部党组意见”的顶层设计，指向了当前公立医院改革在一片迷茫中各显神通的尴尬，可能引发相当深刻的利益格局调整。

被质疑为“纸上谈兵”的公立医院改革，可能迎来新的转折。

3月8日，全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫告诉《了望》新闻周刊：“医改在‘保基本、强基层、建机制’的框架下已经取得很大进展，但就公立医院改革而言，尚需一个有活力的顶层设计，以真正让600万医务工作者作为改革的主力军参与进来，而不是目前这种观望、徘徊甚至反感的态度。”

在黄洁夫的设想里，这个顶层设计应当以完善公立医院法人治理结构为突破口，以调动全体医务人员积极性为主要手段，最终达到深化公立医院体制机制改革的目标。

国家行政学院教授竹立家曾撰文称，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，其总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。

显然，黄洁夫所说的顶层设计指向了当前公立医院改革在一片迷茫中各显神通的尴尬，可能引发相当深刻的利益格局调整。

公立医院改革迷雾未散

这个顶层设计的表述，浓缩着社会各界数十年来对医疗卫生行业的争论、实践与期盼。

自上世纪90年代以来，伴随国家政策的倾向和社会舆论的偏好，中国公立医院的改革几经沉浮。盖因社会尚未对医疗卫生行业的性质达成共识，对“产业性”还是“公益性”的定位争论不休。

2009年新一轮医改启动之后，社会对此仍聚讼纷纭。比如，对中国医疗卫生领域暴露的种种问题，“政府主导”派认为是“市场化”之过，“市场主导”派则坚称“市场”从未真正获得机会，恰恰是“市场化”不够所致。

业内人士指出，这直接导致公立医院改革在新医改的5项重点工作中起跑最迟，且因方向不明而各行其是。

2010年2月3日，国务院常务会议讨论并原则通过《关于公立医院改革试点的指导意见》，公立医院改革的发令枪终于鸣响。

此后的重要动作包括颁布《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》等文件，提出以县医院为突破口进行公立医院改革等。而就缓解“看病难、看病贵”的问题，有关部门拿出了预约挂号、优化服务流程、建立分级医疗制度、按病种付费等多项办法。

一些医卫界全国政协委员认为，“这些文件都对，但又都没用”，公立医院怎么改革还是没有具体思路，“不知道我这个院长能做些什么”。

全国政协委员、北京大学口腔医学院副院长林野告诉本刊记者，目前公立医院改革的一些措施，如优质护理服务、预约诊疗、无假日门诊等，医院都在做，但这似乎只是在加强医院管理，并未触及根本。

更重要的是，不少医卫界全国政协委员对集纳了全国最优质医疗资源的公立大医院，在此番改革中几乎呈“作壁上观”的状态并不满意。

全国政协委员、北京大学口腔医学院原院长俞光岩对本刊记者说：“大家都说今年是公立医院改革的关键年，但我感觉如果按照目前的思路，很多公立大医院还可以再睡两三年觉，没我们什么事。”

来自16个公立医院改革试点城市的信息也暴露信心不足的问题。广东省卫生厅副厅长廖新波去年在博客上发表《公立医院改革步履艰难》的文章：“我估计，余下的20个月要完成试点的任务恐怕很难很难，几乎难以完成！我认为，投入是一个问题，方向不明更是妨碍公立医院改革进程的原因。”

廖新波还表示：“如果方向相反，只能越走越远。如果方向不明，就如同百米冲刺，发令枪响，运动员朝着各自的目标方向跑，结果是弥散在运动场中。”

有关部门则迫切期待公立医院改革尽快取得突破。3月7日，国务院办公厅印发《2011年公立医院改革试点工作安排》(下称《工作安排》)，旨在“加快公立医院改革步伐”。

卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人向媒体表示，“以国务院办公厅的名义部署公立医院改革试点工作，在改革开放30余年来尚属首次。”

《工作安排》明确将改革节奏调整为“点面结合”、“边试边推”。而有业内人士指出，从最初的“三年试点摸经验”到“一年试点，一年推开”，再到“加快推进”，公立医院改革已经两次提速。

面对第三次提速的推力，这个“不代表卫生部党组意见”的顶层设计构想能否驱散当前公立医院改革的迷雾？公立医院改革能否经由这个设计完成各项“规定动作”？公众又能否从这个顶层设计分享到渴盼良久的新医改甘露？

“‘包养’医院肯定不行”

这个顶层设计的构思，与目前强调公立医院的公益性，特别是政府足量投入以确保公益性的观点并不吻合，后者认为，只有政府结结实实地把医院办起来，才能让老百姓病有所医，才算尽到政府责任。

黄洁夫提到，目前社会对公益性的认识存在3个误区：

误区一：现在的公立医院没有公益性。在黄洁夫看来，无论世界上哪一家医院，从职业特征上就界定了其是公益性的，“这没什么好讲的，医院就是公益性的，无所谓回归公益性。”

误区二：公益性就是全福利性，即免费获得医疗服务。黄洁夫表示，政府的责任是把医疗卫生作为公共产品提供给广大人民群众，从来没有说医疗卫生事业是社会福利。医疗卫生服务应该是带有部分福利性质的公共产品，之所以是“部分”，在于要对穷人等进行救助，但对大多数人来讲则是要出钱的，有钱人还要多出钱，“这样才能使每个人都能够看病治病，才能保证尊严和公正。”

误区三：医疗服务市场不赚钱的才是公益性的。黄洁夫说，公立医院进药要钱，买设备要钱，它离不开市场。“我们很怕讲市场，但既然我们是社会主义市场经济体系，那就应该用市场的机制和手段去培育医疗市场。政府则要靠制度设计和监管的双管齐下实现公平和效益的统一。”

“有人问我公立医院改革是不是国家要把医院包起来、养起来，我想不要问这个问题了，政府肯定包不起来。‘包养’医院肯定不行，也不是医院发展的诉求。”

黄洁夫解释说，目前美国人均医疗卫生费用是7600美元，而中国跟美国的用药水平大体一致，这意味着即便政府想包也包不起来，国家什么都不干也包不起来。

中国曾在计划经济时期推行过一系列带有福利倾向的卫生政策，具体到公立医院，政府即采取包工资，包经费、建设费等做法，以维护医疗卫生事业的“福利性”。

“如果走收支两条线、包起来那条路，肯定要走回到上世纪60年代，我是那个年代做医生过来的，那个时候吃大锅饭，看一个病人、看一百个病人都是拿一样的钱，任何医院都不愿多收病人，因为收病人越少医院就越节省，如果政府把医院重新包起来，那就回到老路上去了，将是巨大的倒退。”全国政协委员、成都军区总医院田伏洲教授对本刊记者评论说。

中国社科院经济所公共政策研究中心主任朱恒鹏在接受媒体采访时直言：“通过增加财政来养公立医院，实现公立医院的公益性，这完全是个神话。”

朱恒鹏分析说，一个医院若要长期持续经营下去，收入必须弥补成本，并且能够支付有吸引力的、好的医务人员的收入，这样的收入如果不是来自患者和医保的支付，那就只能长期依靠财政补贴。“如果医院的收入全部来自于患者，它就必须让患者满意才能挣到钱；若其收入相当一部分来自于财政，它的主要任务将是让行政主管部门和领导满意，患者是否满意不是其首要考量因素。两者孰优孰劣显而易见。”

让公立医院动起来

这个顶层设计构想如得以实施，将冲击公立医院现有利益格局，迫使公立医院动起来，甚至是自我转型。

黄洁夫表示，公立医院的弊病就是带有垄断性质、缺乏竞争，缺少进一步改革的动力。为此，他提出一个类似教育部“211”工程的建议，即遴选3000家左右的各级公立医院，由政府“包”下来，其他医院则松绑、放开，允许社会资本参与。

本刊记者获悉，目前中国共有2万多所医院，其中公立医院1.5万多家。在这些公立医院中，政府投入约为医院收入的7%～15%，剩下的运营费用都要靠医院去挣。“如果一直这样下去，这个结就还是解不开。”黄洁夫说。

按照黄洁夫的想法，“2、1、1”分别代表2000所左右的县级水平的医院、1000所左右的省市级医院和100所左右的国家级医院，这个评定应该公开、透明，让人民群众，特别是医务人员广泛参与，而不是由官方来评定是否入选。“为了创建这3000来家‘211’医院，各级医院都会动起来，医院就会拿出让人民群众满意的措施来。”

比如，县级医院包括县中医院、县人民医院等，数量很多，如果是一个好的评定机制，那就可以调动县级医院的积极性。而这2000家县级医院应该能够覆盖70%的农民，为其提供基本医疗服务，同时，地方财政也能够支持得起。

再如，挑选100所左右的国家级重点医院，这些医院代表国家的医疗水平，也能够提供一些特殊服务，如外交需要等。“当前公立医院几乎垄断全部医疗资源，越大的医院垄断的资源就越多，排的队也越长，它们缺乏竞争，没有进一步改革的动力。但在一个好的评定机制下，它也必须有所动作。”

黄洁夫说：“‘211’只是一个大概的数字，但这不是随便想出来的，而是我和卫生部负责医改的马晓伟副部长几经探讨、根据政府财力测算出来的。”

针对这个“211”医院的设想，全国政协委员、首都医科大学宣武医院教授凌锋表示，“这是一个很大胆的想法，也是三年攻坚的一个重要突破口。”

而对目前16个公立医院改革试点城市的前景，有全国政协委员认为：“我已经能够预料到不会有太多的结果，因为设计上就没有太多的结果，也就是皮皮毛毛。”

“要真正给民营医院松绑”

这个“大胆的”、“有操作性的”顶层设计，还将面临社会对民资办医的“警惕”——除3000多家“211”以外的医院都将进入市场，这个安排很可能招致抵触。

此前有评论指出，即便是对国企垄断抱怨不断的社会公众，亦有相当多人将民资办医视若洪水猛兽，在他们的心目中，“公立”、“国有”等字眼似乎占据了道德的制高点，而凡是民营医院，就是要营利的；凡是要营利的，就是打算昧着良心赚钱的。

一位全国政协委员提出：“民营医院建起来后，它首先就会开始搞赢利。”

该委员举例说，他们医院一位B超医生退休后跑到民营医院，去了一个星期，B超医生就被院长叫到办公室，院长说怎么搞的，前列腺都是正常？那不行啊，那大家吃啥？今后必须保证前列腺有40%的肥大。于是，B超医生的片子就开始从前列腺正常变成轻度肥大等，这样的片子送到医师那里，医师就有了开药的理由。

黄洁夫说，民营医院的一小部分确实是靠虚假广告骗钱，但在这个现象的背后，是民营医院没有相应政策支持、发展受到限制。“你要相信大多数的民营医院是好的。在我去过的民营医院，我看到大多数的收费都比公立医院低，浙江甚至还有专门收治精神病人的民营医院，而精神疾病属于公共卫生范畴，我挺感动。”

黄洁夫表示，不能只是在口头上讲一讲鼓励、支持民营医院，而要真正给民营医院松绑，以办好民营医院。如此一来，才“不至于我们一谈到民营医院，就联想到虚假广告，就很害怕”。

黄洁夫说，台湾的经验证明，民营医院的发展大有必要。据他介绍，台湾在实行全民健保之前，80%是公立医院，在1995年实行全民健保后，情况调转过来，公立医院不到20%，而且它的民营医院竞争力很强，比如长庚医院的医疗水平就超过了政府举办的台大医院。

黄洁夫表示，可以通过资产置换进行区域性的结构调整，参照国企改革的经验教训，鼓励、吸引社会资金和外资参与医疗事业的发展，扩大优质医疗资源的供给。“在保证国有资产不流失并且不断增值的基础上，迅速将医疗卫生事业的蛋糕做大，这样才能使所有医院在保证社会效益的同时，也保证其经济效益。”

谈到保证医院经济效益的理由，黄洁夫说：“没有一个赢利手段，没有一个激励机制，没有一个随着医疗卫生事业发展、医务人员待遇收入越来越高的基础，谈医疗卫生事业的发展就是空话。”

黄洁夫强调，有关政策应保证民间资本在进入后能分到蛋糕，这样才能激活民间资本的积极性，从而解决医改需要大量资金的难题。同时，还要保证“分到的是做大的蛋糕中的一份，而不是原来的一份”。

无疑，在这个顶层设计里，公立医院的产权改革将是一个难以绕开的话题，而社会对医院产权改革的记忆并不美好。比如，在医院产权改革沸腾的2003年，不少地方政府在国有资产保值增值等名头下，纷纷“甩包袱”，加入到所谓“国退民进”的拍卖盛宴、改制狂欢中，后大多遭到质疑乃至清算。

但一些研究者认为，新一轮医改对基本医疗保障、对基层医疗机构等的大举投入，为重提医院产权改革奠定了基础，因为收支两条线的计划经济式管理是条死胡同，产权改革方案却有希望闯出一片天，从而完善医院运营机制和管理水平。

北京大学光华管理学院卫生经济与管理研究院执行院长刘国恩去年接受本刊记者专访时表示：“国有资产会不会流失，本质上是转制中的资产评估和监管执行力度层面的技术问题，不是所有制本身的问题。这种担忧可以理解，但不是无法规避或减小。事实上，观察各地的医院改制，大多情况是，改制后的国有资产不仅保值增值，而且幅度大大超过预期，宿迁医院改制、昆明医院改制等都是如此。”

种种迹象表明，深化医药卫生体制改革已是势在必行，作为此项改革最大的难点之一——公立医院改革无从回避。这意味着，目前这种“下面等上面政策、上面等下面经验”的彷徨状态需要尽快结束。

而在这样一个大国崛起、财政增收的年代，打破医疗行业的行政垄断、提高社会公众的医保水平，已经如箭在弦。

加强改革的顶层设计 篇5

一、师资队伍建设的顶层设计要素分析

师资队伍建设的顶层设计是一个系统工程, 要着眼于学院的长远发展。设计好这样一个系统, 必须清楚地了解影响该系统的几个要素。

1. 学院的办学定位是影响师资队伍建设顶层设计的首要因素。

学院的办学定位是指在一定的时期内, 学院根据社会需求和自身的条件在发展目标、办学层次、办学形式、服务面向等方面的定位。学院的办学定位解决了要培养什么样的人, 以及怎样培养人的问题, 进行师资队伍建设的顶层设计时, 首先要考虑学院的办学定位, 基于“培养什么样的人, 以及怎样培养人”确定师资队伍的框架。

2. 师资队伍建设的顶层设计需要考虑学院的办学特色。

高职教育是培养能够独立、负责任、有效地完成工作任务的技能型人才, 高职院校为了适应区域经济的发展和行业需求, 对各自的办学优势进行选择和创造, 逐渐形成具有独特风格的办学模式。如何让学院的办学特色落地, 需要有一支适合学院办学模式的教师队伍, 能够在教学过程中不断发展、延伸、丰富人才培养模式的内涵和外延。

3. 学生的需求也是影响师资队伍建设顶层设计的因素。

老师的工作对象是学生, 从目前的高职生源来看, 对老师的素质提出了更高的要求。需要老师从意识上走下讲台, 一切教学活动都要把学生放在中心地位。随着课程改革的不断深入, 各个高职院校都在推行行动导向的项目化教学, 需要老师不仅仅具有专业知识, 还要具备过硬的实践技能, 以及对学生的观察能力、发现问题、解决问题能力的培养。由此学生的需求也是在师资队伍建设顶层设计时要考虑的因素。

4. 师资队伍的现状也是在顶层设计时需考虑的因素。

德国的职业教育能够走在世界的前列, 是因为他们具备“双师型”的教师队伍。在德国, 从事职业教育的老师必须是大学本科以上学历, 主修一个职业教育专业, 经过两次国家考试, 上三堂公开课:一堂教学实验课, 一堂专业方向的课, 一堂基础课方向的课, 还有专业教学法、教育学等方面的口试, 这些都合格以后才能获得职业学校教师资格。所以他们的老师不仅具备深厚的理论功底, 而且具有丰富的实践经验。在我们国家绝大多数高职院校的老师没有行业企业工作经历。如何尽快提升他们的职业教育能力和实践技能, 在师资队伍建设顶层设计时必须考虑这些因素。

二、师资队伍建设的有效途径

师资队伍的顶层设计完成后, 必须采取有效的手段和切实可行的措施进行建设, 提高教师的职业教育能力和实践技能, 以满足高职教育对师资队伍的要求。

1. 师资队伍建设, 政策先行。

学院首先制定适应职业教育特点的教师编制管理、聘任、绩效分配和奖励办法等, 吸引优秀人员加入教师队伍。改革管理体制和机制, 形成用制度管理人才的良好局面。健全教师培养机制。校企合作共同制定实施“双师素质”教师队伍培养方案, 制定并实施教师校内实训基地顶岗制度, 逐步建立优秀专业教师到一线轮训制度。

2. 建立教学质量考核评价体系。

学院的教学质量考核评价是指挥棒, 约束老师自觉地进行常规的教学、科研工作。一套行之有效的考核评价体系对师资队伍的建设有良好的促进作用, 能够加快实施人才兴校战略, 提升教师的职业教育能力和实践技能, 培养专兼结合教师队伍。学院在调研的基础上, 建立符合现代高职教育的教学质量考核评价体系。考核评价体系由学院、用人单位、学生参与, 加强过程考核, 强调教学过程对学生职业能力的培养, 包括方法能力、社会能力和专业能力。

3. 实施师资培养工程, 突出专业带头人和骨干教师培养。

依托国家骨干教师培养项目以及校企合作的教师培训基地, 以项目为纽带, 实施重点培养、梯度发展、定期考核、动态管理的师资培养工程, 提高专业带头人和骨干教师专业技术能力、教学能力和职业素质, 着力培养一批能够把握专业发展、具有行业企业影响力、理论水平和职业能力较高的专业带头人, 培养一批具有一定理论水平、职业技能、课程开发能力的骨干教师。通过校企合作建立专业带头人和骨干教师的遴选和培养机制, 使一批师德高、作风正、能力强的教师脱颖而出。对中青年骨干教师的培养, 则是从提高学院教师队伍的整体素质考虑, 选拔优秀中青年教师进行“定位”、“定向”培养, 使之成为拔尖人才、专业带头人或省级青年骨干教师的后备力量。开展名师建设工程。评选出在教学改革、科研、社会服务、行业引领等工作中整体素质好、创新能力强、教学质量高、团队意识强的教师为教学名师。通过教学名师工程, 加强对外交流与合作, 拓展教师视野, 扩大学院的综合影响力。

4. 建立兼职教师库, 加强管理, 优化师资结构。

与行业企业建立深入的人才互通机制, 规范兼职教师的聘用“门槛”, 建立兼职教师的教学质量考核评价体系, 聘请在行业内具有影响力的专家担任专业带头人, 引领专业的发展, 聘请行业企业能工巧匠和技术骨干担任兼职教师。每学期对新聘用的兼职教师集中进行岗前培训, 一方面使其了解高等职业教育教学规律;一方面使其了解专业人才培养方案, 了解专业岗位设置、培养规格, 专业的培养目标、知识目标、能力目标和素质目标, 结合实际岗位的任职要求, 能够在教学过程中落实人才培养方案, 与专任教师共同完成人才培养。专兼教师实行相互听课、相互学习, 兼职教师提高教学能力, 专任教师提高实践能力。在教学过程中, 专任教师和兼职教师共同备课, 就教学内容、教学设计、教材开发、教学方法等问题进行广泛的交流, 相互取长补短, 实行团队教学, 促进教师教学水平的共同提高。通过优化教师队伍的顶层设计, 实施师资培养工程, 加强师资队伍建设, 提高教师的职业教育能力和实践技能, 加强学院的内涵建设, 提高高职院校的人才培养质量。

摘要：实施人才兴校战略, 加强以重点提升教师的职业教育能力和实践技能为核心的师资队伍建设, 培养专兼结合的教师队伍, 是高职院校内涵提升的重中之重。本文探讨了优化师资队伍顶层设计涉及到的几个主要方面以及师资队伍建设的有效途径。

关键词：顶层设计,师资队伍建设,专兼结合

参考文献

[1]陶书中.“双师型”教师队伍的探索与实践[J].黑龙江高教研究, 2006, (1) .

[2]张健.加强高职院校师资队伍建设以全面提高高职院校教学质量[J].教育与职业, 2009, (6) .

[3]王素芳.高职院校师资队伍存在的问题及对策分析[J].教育与职业, 2007, (6) .

加强改革的顶层设计 篇6

2010年中共中央制定“十二五”规划时提出两个要点。一个是整个“十二五”时期的主线是要实现经济发展方式的转变, 另外一个要点是, 实现这个转变的动力是全面改革。

“十二五规划纲要”在提出“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革”的同时, 还要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”。

所谓“顶层设计”, 原本是来自网络工程学 (NetworkArchitecture) 的一种说法, 英文原文是top-down design。它是说在进行一个大系统的建设前, 要从顶层开始, 由上到下地进行设计。2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时, 发现许多地方往往热衷于购买最好的电脑、最好的外围设备来建设自己的网络, 而不注意整个系统的设计。比如说, 政府机关的内网和外网之间是采取物理隔离的方式、还是逻辑隔离的方式, 中科院计算所所长李国杰院士首先提出了“加强顶层设计”的问题。一些IT方面的科学家指出, 建设电子政务网络需要首先要在顶层设计一个网络, 而不能从各个子系统开始着手, 只有这样, 各个子系统之间才有可能互相沟通、兼容、联动。

为什么“十二五规划”提出要“更加重视顶层设计和总体规划”?原因可能有二:一个原因是不少人以为中国改革从来没有明确的目标和方案的设计, 一直停留在“摸着石头过河”的水平上, 而不了解中国改革在上个世纪已经形成了“社会主义市场经济”的顶层设计和总体规划, 现在需要进一步加以完善。另外一个原因是本世纪初出现了另一种“顶层设计”, 需要来比较哪一种“顶层设计”更加符合中国实际, 更加正确和更加有可能成功的。

在20世纪80年代中期, 从决策层到经济学家和社会大众, 都认识到改革总是摸下去是不行的。所以, 就提出了一个“顶层设计”的问题。不过当时不叫“顶层设计”, 而叫做“目标模式”。

1985年的巴山轮会议上, 匈牙利科学院经济研究所研究部主任科尔奈 (Janos Kornai) 有一个关于改革目标模式的重要发言, 提出现代经济的体制模式分为行政协调和市场协调两大类, 两大类又分为直接行政控制、间接行政控制、没有宏观控制的市场协调、有宏观控制的市场协调4个子类, 科尔奈倾向于选择有宏观控制的市场协调作为改革的目标。对此大家都很认同。后来, 由于1988年经济波动和1989年的政治波动, 对于中国应当建立什么样的经济体制, 发生了分歧的意见。1989年以后, 坚持计划经济成为主流。

1990年12月和1991年2月邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”以后, 从1991年年中到1992年年中, 中国的党政领导人和经济学家用了整整一年的时间进行了理论和实践结合的认真探索, 最后在1992年10月的中共十四大上确立了中国改革的目标, 这就是以市场在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。这可以说就是当时确定的中国经济改革的“顶层设计”。在这个“顶层设计”确定以后, 就开始了经济改革的“总体规划”, 即各个领域改革方案和它们之间配合关系的研究。然后, 1993年11月的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 (“50条”) 》, 形成了市场经济的总体规划和各个方面的具体方案。这一决定非常具体, 受到国内外的普遍好评。1994年开始就按照这个总体规划进行改革。此后, 1997年中共十五大又提出“调整和完善所有制结构”, 对国有经济进行有进有退的“战略性布局调整”, 以便确立“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。不断改善的改革顶层设计和总体规划有力地促进了中国的经济体制改革, 为中国经济的崛起奠定了体制基础。

不过我们必须认识到, 中国在20世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷。这一方面表现为它还保留着原有计划经济体制的若干重要因素, 其中集中表现为, 政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制。另一方面则表现为现代市场经济所必须的法治没有建立起来。

正是因为如此, 2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央完善社会主义市场经济若干问题的决定》, 要求在许多重要方面进一步推进改革。可是由于改革已经进入深水区, 进一步推进改革会越来越多地触动政府和政府官员自身的权力和利益, 改革的阻力非常大, 也由于改革的进步, 使中国经济开始崛起, 各级政府官员普遍自我感觉良好, 不觉得需要推进进一步的改革。在这种情况下, 既无压力也无动力, 于是改革步伐开始放缓。改革停顿不前, 市场秩序混乱, 权力干预加强使得寻租活动的制度基础得到扩大, 于是腐败愈演愈烈, 即便用严刑峻法也难以禁止, 同时贫富差距也愈拉愈大。现在回想起来, 上世纪80年代末期民众群情激奋地批判的以“官倒”为代表的腐败, 与新世纪出现的腐败是无法比拟的。

腐败猖獗和贫富分化加剧, 为一些支持旧体制和旧路线的人运用民粹主义和民族主义的言说误导大众提供了机会。本来改革开放以来市场化、法治化和民主化的改革就不断受到来自支持旧体制和旧路线人们的质疑和反对。本世纪以来这种质疑的声音越来越强, 而且在错误的舆论导向下获得部分弱势群体的支持。这些支持旧路线和旧体制的人们提出的“药方”或者叫做另一种“顶层设计”, 就是动用国家机器来制止腐败和贫富分化;同时运用政府强大的资源动员能力, 靠海量投资来营造炫人耳目的政绩。这样, 就形成了一个恶性循环的怪圈———政府的控制越是加强, 寻租的制度基础就越大, 腐败也就更加严重;而腐败越是严重, 在某种错误的舆论导向下, 也越有理由要求加强政府和国有企业的控制力。

后一种“顶层设计”的初始形态叫“北京共识”, 后来则被称为“中国模式”。其主要内容是依靠强政府、大国企, 用海量投资来支持高速增长。这种政府主导的发展道路, 在全球金融危机发生后从西方各国政府短期政策中得到鼓舞。其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”, 例如被“中国模式”的支持者所盛称的“高铁奇迹”, 还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

于是就出现了建立在法治基础上的市场经济、还是国家资本主义两种不同的“顶层设计”之间的选择问题。在我看来, “十二五”重新提出“顶层设计”的问题, 其实质是明确未来改革的正确方向。

争取形成新的“改革共识”

近几年事态的发展表明, 出现了总结不同“顶层设计”之争, 形成新的“改革共识”的可能性。

首先, 近些年来, 通过理论和历史经验的分析和讨论, 越来越多的人认识到, 倒退是没有出路的。其次, 近来, 那些采取“强政府、大国企”模式发展经济的部门和地方这种模式所造成的种种严重后果正在显露出来。因此, 近来朝野上下推进全面改革的呼声开始提高, 甚至出现了形成新的“改革共识”的可能。

这一新的改革共识不是脱离过去的基础重起炉灶, 而是在原有的基础上更进一步。比如说上世纪90年代以后, 特别是小平“南方讲话”以后形成的新的改革高潮存在着缺陷。其中最主要的缺陷是, 1992年以后就不再像过去那样, 把经济体制改革和政治体制改革并提。事实上, 中国改革进程中落后的方面, 包括政府职能明确界定和国有经济有进有退的调整, 都涉及到政治改革。正如小平在1986年讲过多次的, 政治体制不改革, 经济改革也落实不了。

“十二五”规划要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”所说的“改革”, 是指“经济、政治、文化、社会等领域的改革”, 因此, 我们的顶层设计和总体规划, 也应当不是某个单项改革的顶层设计和总体规划, 而是全面改革的顶层设计和总体规划。

目前, 各界人士正在对改革的顶层设计和总体规划进行热烈的讨论。对于经济改革总体规划的讨论, 大体上涉及三个领域:一个是私用品领域, 即“竞争性领域”, 包括市场开放、国有经济布局调整、农地改革、金融改革等项目;一个是公共领域, 包括财税改革、民间组织发展等;还有一个是市场监管, 包括从实质性审批到合规性监管、反垄断执法等。

对于政治改革的讨论, 也大体上涉及三个领域:一个是法治, 一个是民主, 一个是宪政。至于三者具体包括哪些内容, 它们应当有重点地进行, 还是协同推进, 这些问题, 都还有待深入地讨论。

顶层设计要和基层创新相结合

社会经济体制作为一个巨型的系统, 为了保证各个子系统之间的协调和互动, 必须要有从上到下的顶层设计和总体规划。但是, 进行顶层设计一定要倾听民众诉求, 与从下到上的创新相结合, 从地方政府主动探索获得启发和经验。

现在已经出现了一些地方的改革试验。比如上海从前几年起就要求国有资本退出几十个竞争性行业, 而且每年都要检查落实情况。增值税扩围试点, 也是上海市最先提出的, 这项对发展我国的服务业很有意义的改革, 很快就得到了一些大城市和国家财税部门的积极响应, 有望加快增值税最终向消费型转型的步伐。

还有广东省的一些体制创新也很值得注意。一个是从2010年开始, 时任广州市委书记的 (现任广东省省长) 朱小丹提出应该用“非禁即入”取代“准入”制度。现在他们已经获准进行宽松商务登记制度的试点。再比如深圳试水创新的民间组织无主管设立, 现在已经在广东全省实施, 实施效果很好, 包括国家民政部的一些官员们也认为这样的做法是有益无害的。再有就是村民自治的选举制度。这本来是我国现有法律明文规定的制度, 但是事实上绝大部分地方都没有很好地执行, 现在广东乌坎树立了一个好的范例, 也有可能减少今后推广的阻力。

加强改革的顶层设计 篇7

今年的《政府工作报告》指出,今明两年,要以改革促发展,坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整,创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批。推进股权多元化改革,开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。深化企业用人制度改革,探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度。加快改组组建国有资本投资、运营公司。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值。赋予地方更多国有企业改革自主权。加快剥离国有企业办社会职能,解决历史遗留问题,让国有企业瘦身健体,增强核心竞争力。

“要主动作为,狠抓落实,坚韧不拔,推进国企改革各项工作。”国务院国有资产监督管理委员会主任肖亚庆说,当前国企改革顶层设计的文件已经出台,主体框架基本成型,很多重要的改革措施迈出实质性步伐。比如,目前已有12 个省把分类工作落实到具体企业;去年中央企业有6对12 家企业完成重组;国资委清理、取消下放20 多项审批权力。

一些重点难点问题的解决取得初步进展。肖亚庆介绍,中央企业探索开展多层次试点,比如在国投、中粮开展投资运营公司试点,在国药集团、中国建材、中国节能、新兴际华集团开展落实董事会职权试点,特别是在新兴际华集团,试点了总经理由董事会聘任,这在中央企业的集团层面还是第一次;从企业反映情况看,企业改革积极性较高,试点效果也不错。

当前国有企业特别是中央企业的产业结构偏重,重化工领域资产总额接近70%,供给侧结构性改革任务很重,肖亚庆说,中央企业在供给侧结构性改革中要主动作为。

“中央企业要抓好创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批。”肖亚庆表示,对于符合国家战略需要、具备优势的航空航天、核电、高铁、新能源、新材料等产业,要加大投入力度,对于长期亏损和资不抵债的低效无效资产,要加大处置力度,积极化解过剩产能。

同时要做好科技创新、管理创新和商业模式创新,肖亚庆说,在互联网时代、大数据时代,大企业要积极开展“双创”,用好“互联网+”、“中国制造2025”等大战略,在管理、技术和商业模式实现创新。此外,中央企业要抓好品种、品质和品牌,当前很多产品质量、品种远远满足不了百姓需求,这是发展的潜力,中央企业要进一步努力。

方方面面的利益平衡是任何改革都要面对的,大家有一个共同目标,就是通过深化国有企业改革,增强国有企业活力、控制力、影响力,同时也推动国有企业抗风险能力在现有基础上进一步增强。肖亚庆坦言,“国企改革不是要把企业搞弱了、搞小了、搞僵化了,而是要在进一步增强活力、控制力、影响力、竞争力上下功夫,使国有企业更加适应经济发展新常态要求,引领经济发展新常态,进一步发挥其在市场竞争中的主体地位。”

此外,商务部部长高虎城在全国两会上接受媒体采访时表示,将放宽外商投资准入领域,特别是在服务业,比如说在技术、金融、教育、文化、物流等方面,进一步扩大开放,同时要积极研究放开高端制造业对外资的准入限制,积极鼓励外资参与国有企业的改造、转型升级和创新发展。

代表委员谈国企改革

全国人大代表、重庆市水务资产经营有限公司董事长李祖伟

政府工作报告指出,将大力推进国有企业改革,可以说有目标、有举措,指明了我们国有企业改革的方向,也说明国有企业改革的重要性。按照国家要求,国有企业改革应该符合“三个有利于”,即有利于国有资产的保值增值、有利于提高国有企业的竞争力、有利于国有资本的功能放大。

“三个有利于”是国有企业改革的基本准则,在这个基本准则下,报告还提出了将调整国有企业结构,推进股权多元改革,深化企业用人制度改革,以及加快改组组建国有资本投资、运营公司。而这一系列的举措,其实就是在探索新型的国有资本监管模式,以及确立现代化的企业制度。

之所以要改革,就是要思考如何来激发国有企业的市场活力和竞争力,核心就是解决企业独立自主经营权的问题,从以前的管人、管事、管资产,转变成以管理资本为纽带,履行出资人监管职责。

全国人大代表、中国五冶集团有限公司董事长程并强

作为国企,首先要把本身的发展方向与国家发展战略调整一致,后者实际上就是未来的市场,也是企业本身的发展机遇,融入进国家战略,自己发展了,也能促进地方建设,形成多赢局面。提质增效是国有企业在国家转型创新发展过程中的最终目的,中冶集团提出做“冶金建设国家队、基本建设主力军、新兴产业领跑者”的新发展战略,实际上就是提质增效的具体体现。

如何打造基本建设的主力军?从冶金建设转向市政、交通、民建等更广阔的市场,这些市场将成为我们基本建设的主战场。内抓管理、外抓市场,抓全过程的生产经营,来促进成本的降低,促进企业效益的提升,这也是提质增效在市场改革方面的体现。

全国人大代表、湖南水口山有色金属集团有限公司董事长吴世忠

深化国有企业改革,先要帮助企业解决历史遗留问题,卸掉包袱才能轻装前行。我国国有大中型企业都是始建和成长于传统体制之下,长期按计划经济模式运转,企业自办社会,自办辅业单位,开办集体企业,搞多种经营,大量安置职工家属和子女,承担了巨大的社会责任,国有企业也因此背上了富余人员多、社会职能多、辅业包袱重等沉重负担。

虽然自上世纪90 年代以来,国有企业历经多次主辅分离、减员增效等改革,但大多仍未能真正解决这些历史遗留问题。而在目前经济下行的压力下,背负沉重负担的企业转型发展,举步维艰。

现在不少国有企业富余人员多,安置难度大。国有企业在计划经济时代,就业安置责任巨大,劳动密集化程度较高。在此基础上又大量自办社会职能,搞多种经营,搞厂办大集体,通过辅业安置大量社会劳动力。随着经济的发展,企业社会职能逐渐萎缩,厂办大集体、辅业等竞争能力不足,不适应市场需要,从业人员陆续向主办国有企业转移,造成国有企业冗员问题进一步加剧。尤其是那些历史较长、处于独立工矿区、偏辟地区的国有企业,冗员比例基本达到一半以上。

这些国有企业冗余人员在分流安置上都存在一个无法解决的共性问题,就是企业住地偏远,历史较长,人员结构不合理,年龄老化,二三线人员多,员工国企情结深厚,思想观念落后,自谋职业能力不足,社会化安置极为困难。冗员问题造成这些国有企业人工成本高昂,劳动生产率低下,消耗了国有企业的经营成果,也带来沉重的管理压力。冗员安置问题是制约这些国有企业改革的最大问题。

全国政协委员、华润集团董事长傅育宁

国企改革,首先必须增强各级经理人的创新意识,引导大家看到现有产业在当前所面临的挑战,使大家对未来的发展有一个清晰的认识,对创新的迫切性有一个充分的认识。其次,在国有企业最具挑战的是机制问题。当前能做的主要有两件事,一个是组建各种产业基金,通过各方有优势的参与者的共同参与来应对未来产业发展的挑战性问题。另一方面,在基金的组成和决策过程中,应营造出容许创新、鼓励创新、包容错误的容错机制。此外,还可通过社会多股份的参与来规避创新失败带来的风险。

国家政策

2015年9月,中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,完善国有资产监管体制,防止国有资产流失,全面推进依法治企,加强和改进党对国有企业的领导,做强做优做大国有企业,引导国有经济不断增强活力、控制力、影响力、抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态。

《指导意见》提出,国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。必须认真贯彻落实党中央、国务院战略决策,按照“四个全面”战略布局的要求,以经济建设为中心,坚持问题导向,继续推进国有企业改革,切实破除体制机制障碍,坚定不移做强做优做大国有企业。

从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面,《指导意见》全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

深化国有企业改革,必须坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持增强活力和强化监管相结合,坚持党对国有企业的领导,坚持积极稳妥统筹推进。到2020 年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,《指导意见》提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类,并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。按照谁出资谁分类的原则,履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,划分并动态调整本地国有企业功能类别。

针对国有企业存在的制约不足的问题,《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。针对一些国有企业董事会形同虚设、“一把手”说了算等问题,提出完善治理结构的重点是推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。一方面,切实落实和维护董事会职权,法无授权任何政府部门和机构不得干预;另一方面,加强董事会内部的制衡约束。针对一些国有企业激励约束不足、活力不够的问题,提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度,建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制,对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法,同时继续深化企业内部用人制度改革,合理增加市场化选聘职业经理人比例,真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。

针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题,按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求,《指导意见》提出:一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,准确把握依法履行出资人职责的定位,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

《指导意见》指出发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改革,鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股,提出试点先行,健全审核程序,规范操作流程,严禁暗箱操作,防止利益输送。

为强化监督防止国有资产流失,《指导意见》提出,一是强化企业内部监督,突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督,加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督,防止权力滥用;二是建立健全高效协同的外部监督机制,整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能;三是实施信息公开加强社会监督;四是建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

加强和改进党对国有企业的领导。《指导意见》强调,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,切实承担好、落实好从严管党治党责任,进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价,及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”,完善反腐倡廉制度体系,努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

为国有企业改革创造良好环境条件,《指导意见》提出,一是要完善相关法律法规和配套政策,确保重大改革于法有据;二是要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,为国有企业公平参与市场竞争创造条件;三是形成鼓励改革创新的氛围,要大力宣传中央关于全面深化国有企业改革的方针政策,宣传改革的典型案例和经验,营造有利于国有企业改革的良好舆论环境;四是加强对国有企业改革的组织领导,加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实,确保深化国有企业改革顺利推进,取得实效。

地方落实

今年的《政府工作报告》提出,大力推进国有企业改革,赋予地方更多国有企业改革自主权,推进股权多元化改革,开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。据不完全统计,目前至少已有上海、山东、江苏、浙江、云南、湖南、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、青海、北京、广东、河南、辽宁、广西、宁夏、黑龙江、河北、吉林、内蒙古、甘肃、福建等25 个省份明确出台了国企改革方案。国企改革在2016 年将步入政策“落实年”。同时,地方国企改革进程有望进一步提速。

混合所有制改革、地方国企兼并重组、提高资产证券化均成为地方国企改革的主要方向。

具体来看,河北省提出推出国有资本运营公司和投资公司试点,加快省直属国有企业核心资产上市和整体上市,以及抓好企业子公司层面混合所有制改革;安徽省提出推动具备条件的省属企业兼并重组、整体上市;陕西省提出进一步推动文化企业加快建立现代企业制度。福建省委省政府出台了《关于深化国有企业改革的实施意见》(简称《意见》)。《意见》指出,到2020 年,将目前40% 的资产证券化率提高至80%。文件还提出,至2020 年前的四年内实现国有资产企业政企脱钩。债务资金庞大、改革进程曲线管理是目前地方国企改革的重要阻碍,不仅改革实施难度大,同时又拖慢了国企转型升级的步伐。此次福建省提出的政企分离,对于地方国企改革而言,将有重要意义。

此外,诸多方案明确提出将探索实行员工持股。如,甘肃提出,选择部分符合条件的省属国有企业开展员工持股试点。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,员工有“真金白银”投入,企业增加资本金规模。

一些地区明确了员工持股试点的时间表。河北提出按照“试点先行、优选对象、严格规范”的要求,选择若干人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技。

加强改革的顶层设计 篇8

从数字上来看,全国住房保障工作的完成情况较好,但是考虑到保障房建设的跨年度问题、各级政府短期突击谋取政绩以及被保障对象基数越来越大的问题,决定了住房保障工作要取得令社会满意的实效还有很长的路要走。

1 当前我国住房保障面临的问题

1.1 城市住房保障需求不断扩大

近年来,由于城市房价快速上涨,城市中低收入人群的购房能力不断降低,住房保障需求不断增加。而与此同时,虽然各级政府也在大力推进保障房建设,中央政府甚至于2011年提出5年内要新建保障性住房3600万套的战略目标,但由于保障房建设的速度及供给量远远跟不上日益扩大的住房保障需求,住房领域内的社会矛盾依然非常尖锐。

1.2 政府以增量为主的住房保障思路缺乏可持续性

按照2010年中央政府提出的《十二五住房保障规划》,集中新建是我国当前增加保障房供给的主要方式。实践证明这一方式可执行性较差。之后,住建部以政策形式明确各地可以新建、收购、租赁和改建的方式增加保障房供给。这虽然极大地增加了保障房供给方式的灵活性,但由于种种原因,当前我国各地的住房保障实践仍以集中新建为主,而其存在的问题显然难以克服。

1.2.1 容易形成空置

集中新建属于增量管理,如果没有合理的规划及总量控制,容易形成住房空置,造成社会资源的极大浪费。这里的“空置”包括两种情况。

一种是由于保障房选址不当,被保障对象不愿入住而引发的空置。这种现象在全国各地有关保障房的新闻报导中屡见不鲜。产生这种现象的原因主要是当前各地的新建保障房选址一般都比较偏远,交通、生活配套,以及医疗、教育条件相对较差,被保障对象一旦入住,其日常生活会受到很大影响,虽然住房困难问题得到了缓解,但生活便利性却大大降低。因此,被保障对象不愿入住保障房,从而形成保障房的空置。

另一种是住房总量中空置房数量增多。住建部公布的数据显示,截至2010年底,我国城镇居民人均住宅建筑面积31.6平方米,农村住宅建筑面积人均34.08平方米。我国人均住宅建筑面积的拥有量水平已经超过了中等收入国家平均水平。以上数据显示,我国住房保有总量已相对较高,并不存在总量不足问题,而是存在供需结构错位问题。在这种情况下,由于我国每年还新建数量庞大的商品住房,如果不对住房进行科学的总量规划及计算,在人口结构发生锐变的情况下,很容易形成大量的空置住房,从而造成难以解决的房地产泡沫并对社会资源造成极大浪费。

1.2.2 住房保障资金缺乏保障

新建保障房需要大量资金。按照住建部测算,仅2011年,投资新建1000万套保障房就需要资金1.3万亿元。从实践来看,虽然当年中央预算内资金下拔情况较好,但各级地方政府的资金到位情况却并不如人意。之所以如此,是因为当前的保障房融资渠道并不畅通。

按照我国当前的政策法规,保障房建设资金来源于财政资金、土地出让收益、住房公积金增值收益、地方城投公司投资及商业银行贷款5个渠道。从实践来看,目前这5个渠道都存在问题,这就使得我国的住房保障建设成为无源之水。住房保障工作的可持续性因此备受质疑。

1.2.3 土地供给面临难题

造成这一问题的原因很多:有些是由于地方政府所在城市土地资源确实非常短缺,可利用土地资源非常有限;有些是由于地区保障房征地拆迁难度大、补偿高,回收慢、无赢利,政府不愿投入过多精力;还有些是由于保障房建设用地大规模供给会对商品住房建设用地造成挤压,影响地方政府财政收入等。

1.2.4 其他问题

除存在总量控制、资金及土地等问题外,集中新建为主的保障房供给方式在实践中还存在以下问题,如各地保障房需求总量与中央下拨的完成指标不匹配,保障房产品结构不合理,保障房准入、运营、分配及转让中寻租现象大量存在,新建保障房业主退出动机不足,被保障对象的经济负担相对较重等,这些问题的存在都是集中新建模式本身所难以克服的。

1.3 住房保障立法滞后、实践混乱

当前我国城镇住房保障制度的法律框架主要由三部分构成,首先是政策目标,即保障中低收入和最低收入家庭的基本居住需求;其次是住房供应与分配方式分层次,我国目前对不同收入层次的城镇居民实行不同的住房供应方式与分配方式;最后是保障房经营与管理方式。目前,我国各级住房管理机关负责政策制定以及具体的保障房调配和腾退管理工作,保障房建设及日常的维护管理等工作由不同的市场主体完成。

以上三部分虽能勉强适应当前的住房保障实践,但由于没有统一的全国性住房保障法律,加上当前我国的住房保障立法层级还停留在行政法规、部门规章层次上,使得我国住房保障领域中比较成形可以在全国范围适用的也仅有《住房公积金管理条例》、《经济适用住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等几个行政法律规范。

住房保障立法工作的滞后与缺失不仅使住房保障的实践及管理缺乏统一的依据,而且也不利于社会公众了解、参与、支持住房保障工作。更为重要的是,由于缺乏统一的国家规范,为完成住房保障任务,各地政府的住房保障实践各自为政,这无疑对今后统一管理设置了人为的障碍。

1.4 住房保障的补贴方式以“补砖头”为主

我国当前的住房保障实行“补砖头”与“补人头”并行的政策。所谓“补人头”,是指政府向被保障对象发放补贴,增强被保障对象的住房支付能力;所谓“补砖头”,是指政府建设和供应低租金或低售价的保障性住房,直接配给被保障对象。当前,由于城市居民住房保障需求空前增加,为缓解住房保障矛盾,我国住房保障补贴实行以“补砖头”为主的政策。

“补砖头”为主的住房保障政策客观上需要有大量保障房,只有这样,政府才能有充足的保障房进行配给。但众所周知,长期以来,由于我国住房保障工作的欠账,各级政府并没有保障房“蓄水池”,所以,住房保障补贴方式的可持续性也需要进一步探讨。

2 改革管理思路

住房保障存在的上述问题需要追本溯源,从调控管理思路及顶层政策设计的角度厘清头绪,寻求根本解决之道。在管理思路方面,本文认为住房保障管理部门应当实现两个转变:首先根据国情确定住房保障覆盖面,实现由“保障大多数”向“保障中低收入群体”的转变;其次是实现由增量管理思路向盘活存量、租赁思路的转变。

2.1 科学确立与我国国情相适应的住房保障覆盖面

按照我国当前分层次供应的住房保障体系,住房保障的覆盖面为中低收入住房困难群体。在现实生活中,与保障房有限的数量相比,这部分群体的数量庞大。从我国现阶段的经济发展水平来看,我国各级政府根本没有能力支撑如此巨大的住房保障需求。

必须明确的是,住房保障需求扩大的原因是当前住房供给价格与中低收入群体住房支付能力错位。这是我国当前住房领域最主要的矛盾,也是住房保障覆盖面不断扩大的根源所在。造成这个问题的原因是多方面的。从制度层面上看,有当前我国经济发展阶段、经济发展方式、区域发展不平衡、城乡土地二元管理制度、GDP政绩考核、财税收入分配制度等深层次的制度原因。从住房管理看,有住房买卖市场存在供需结构错位的问题,以及大量中低价位特殊住房不向市场公开销售的问题,还有城乡房产无法自由流通的市场壁垒问题等。这些问题的解决都需要较长时间,也不是仅通过大力发展住房保障工作就能解决的。

因此,在住房保障工作中,我们首先应当根据我国的国情,走适合我国国情的住房保障道路。我国当前的经济发展情况与发达国家相比,还存在相当的差距,这决定了我国的住房保障只能是低水平的基本保障,这种住房保障的保障对象只能是无能力参与社会竞争或参与社会竞争失败者。对于现阶段因经济发展或者社会政治等因素造成的中等收入阶段住房保障需求不断扩大的问题,政府应当从根本上寻求相应的经济及政治解决途径,通过调整经济结构、完善收入分配政策等制度改良手段逐步解决。

2.2 政府调控思路应由增量为主向存量为主转变

由于我国的住房总量已经达到中等收入国家平均水平,加之集中新建存在诸多问题,因此,在保障房供给方式的选择上,政府应当更加重视收购和长期租赁方式的长效作用。

2.2.1 住房存量市场及租赁市场的发育程度已经相对成熟

首先,住房买卖市场中存量房规模已经超过新建房规模。这主要表现在两个方面,一是静态住房产品结构方面;二是动态交易结构方面。在静态产品结构方面,按照住建部的公开说法,我国当前有2亿套存量住房,每年新增的住房是1000万套。在动态的交易结构方面,目前存量住房的供给量及成交量均有超越增量住房的趋势。禧泰监测数据显示,在供给量方面,2011年,北京市二手住房月度新增供给总量接近89万套,扣除当年二手住房12万套的成交量,市场还有77万套左右的存量住房供给。而同期,新建住房扣除成交市场供给量只有12万多套。存量住房的供给比增量住房的供给高6.4倍。在成交量方面,虽然当前大多数城市的新增住房成交量依然大于存量住房,但北京、上海等城市的存量房成交量却已经超过增量住房。北京市建委公布的数据显示,2011年,北京新建住房成交90605套,二手住房成交121512套,二手住房成交量比新建住房高34%。

其次,租赁市场发展规模已经比肩存量房市场。禧泰监测数据显示,各城市出租住宅供给量近年来呈爆发式增长。在出租住宅月度新增供给量方面,2011年青岛市全年进入租赁市场的住宅总量近24万套,比2004年的1.4万套增加了16倍;北京2011年全年进入租赁市场的住宅总量近97万套,比2008年的总量增加了2倍;上海和广州2011年全年进入租赁市场的住宅总量分别为61万套和71万套,比2009年分别增加了1.3倍和3.9倍。

以上数据说明,我国已具备保障房供给方式由单一向多元转化的现实条件。如果能想办法盘活存量住房以及租赁住房资源,将这些资源用于保障房,那么我国当前住房保障所面临的许多问题,如土地供应紧张、保障房位置偏远等问题,都能得到很好的解决。

2.2.2 以收购和长期租赁的方式增加保障房供给

以收购和长期租赁的方式增加保障房供给,除了可以弥补集中新建的不足外,更为重要的优势是,如果按照一定的交易规则收购二手住房或者长期租赁住房用于保障房,政府的净投入远小于集中新建,其资金使用效率也远高于集中新建。

相关研究显示,北京市2011年,如果按照一定的标准收购10万套二手住房,并将其作为保障房全部配售给被保障对象,售价按限价房标准确定,即每套限价房的价格相当于同区域普通商品住宅的80%~85%,则北京市政府需要净投入的资金总量约为160亿元~260亿元(详见表1)。而北京市建委公布的数据显示,包括开发商配建竣工的保障房在内,当年,北京市新建保障房的竣工数量只有4万多套,而政府的总投资额却高达1000多亿元(含土地成本)。

以租赁方式增加保障房供给的经济效益及社会效益同样可观。北京禧泰房产数据研究中心研究课题显示,2011年,如果按北京市公租房定价标准,即公租房平均供给价格比市场出租房平均供给价格低15%~20%计算,则北京市全年解决13万户的住房保障需求,仅需投入住房租赁补贴8.9亿元~11.8亿元(59亿元的15%~20%)。

3 完善住房保障政策的顶层设计

除了改变住房保障工作的调控管理思路外,完善住房保障政策的顶层设计也是我国当前住房保障管理工作的当务之急。为此,本文提出如下建议。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.1 制定《住房法》或《住房保障法》

建立完善的住房保障法律体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。当前,在住房保障领域,我国仅有几部行政法规及部委规章,尚无全国性的法律法规,立法层次较低,也远不能适应实践的要求。因此,我国应当尽快制定出符合我国国情的《住房法》或者《住房保障法》,并以此为基础,强化国家和地方的住房保障法律法规的合理性和时效性,用完善的法律法规来保障中低收入人群的利益。同时,住房保障政策要有动态性,政府应当根据经济发展不同阶段和住房发展的不同时期来确定、调整住房保障政策。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.2 建立可持续运营的住房保障机制

除了完善制度建设,我国还需要建立一套行之有效的可持续住房保障管理运营机制。在建立可持续运营的住房保障长效机制方面,本文提出如下三方面建议。

3.2.1 真正的保障房封闭运营机制

当前许多地方也在试行保障房封闭运营机制,但普遍存在保障房数量少、其他各类保障性住房不强制进入、住房领域内的公平问题始终无法解决等问题。要实现保障房封闭运营,真正从根本上解决当前住房领域的公平问题,应当实现两个管理的并轨。

首先是全国的保障房管理应当并轨。虽然我国地域广阔,各地经济发展水平、人口结构有很大的不同,但是在住房保障工作的总体思路、被保障对象的信息管辖方面,我国应当建立统一的规则,这样才能改变当前保障性住房各地、各机构分块管理的格局,也才能为以后房产税的征收及减免提供一手的房产及个人信息数据。

其次是房产管理并轨。虽然我国当前住房领域最主要的矛盾是广大中低收入群体住房支付能力不断下降,但是在社会实践中,我国还存在大量不向社会公开销售的中低价位住房。之所以如此,主要原因是我国当前住房产权制度的设计是多元化的。

在这种制度下,我国现在面向社会公众销售的住房一般只有两类,即商品住房和保障房。除这两类住房外,大量其他产权形式的住房一般只针对特定群体销售,而不向社会公众开放。从产权形态上看,这些住房主要包括党政机关集资合作建房、大型企业单位自建房、房改公房,小产权房、农民自建“商品房”等。这些住房不仅客观存在,而且数量非常庞大,价格通常还远低于同地段商品住房、甚至保障住房的价格。其存在不仅严重挑战着住房公平的底线,而且存在政府监管真空,社会公众不满由来已久。

解决这个问题需要改变当前各类不同产权类型住房的不同销售政策,将各类产权住房都按国家是否投入或让利归并为保障房和商品房两类,按统一的规则向全社会销售。

3.2.2 建立企业化运作机制

住房保障是一项牵涉甚广的具体工作,既涉及到规划设计、投资产出、建设维护等问题,又涉及到准入退出、物业管理、运营平衡等问题,没有行之有效的管理机构很难实现住房保障制度的可持续运营。

我国当前的住房保障工作主要由各级政府的建设行政主管部门负责,在现实生活中,由于建设行政主管机关是国家机关,主要应负责政策的制定及执行监督,由其负责具有企业经营性质的保障房经营管理不但违反当前我国的行政法规,而且由于专业领域不同,这种运作方式很难保证保障房经营的可持续发展。

要实现可持续化,从机制上来讲,首先需要建立保障房系统封闭运营机制,这就要求不仅将经济适用房、廉租房、棚户区改造和危改房、限价房资合作建房、部分大型企业单位自建住房、央产房、军产房等住房也纳入住房保障体系,这样,保障房产品的数量才能大大增加,住房领域的公平问题也才能初步解决。其次,保障房应当有自己的运营模式及运营机构。鉴于保障房作为准公共产品的特性,其发展规划、建设规模、融资方针、租费政策等必须由政府主导。为了既能体现政府的主导,又能保持高效的市场化运作,建议成立国有控股公司专门从事保障房市场的封闭管理。最后,为实现运营模式的可持续及资金来源的多元化,在公司的运作模式方面,建议采用“政府主导(政策支持)、社会参与、企业化运作”模式。这样,保障房的可持续运营问题才能得到根本解决。

3.2.3 住房保障补贴方式从“补砖头”向“补人头”转化

我国当前的住房保障补贴方式是“补砖头”与“补人头”并行,以“补砖头”为主。而“补砖头”的方式,无论是集中新建,还是收购及长期租赁,从本质上来讲,都是政府向被保障对象提供保障性住房。以“补砖头”的方式实现住房保障固然有利于政府灵活协调、管理住房保障工作,但是由于保障房的建设、收购、租赁均需要大量的管理协调工作,即便政府成立专门的机构负责这项工作,也很难将每一项工作都做到尽善尽美。

这就需要我们向美国、德国等国家学习,借鉴其“补人头”的住房保障方法,实现住房保障从政府配给资源方式向市场配给资源方式的转化,这样政府补贴可以转化为消费者的福利,不但实现了政府的住房保障职能,而且可以提高保障效率,充分鼓励被保障对象自己寻找市场房源,从而减轻政府的压力。这既是世界住房政策的发展趋势,也应当成为我国住房保障工作前进的方向。

参考文献

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加强改革的顶层设计 篇9

亟待加强顶层设计

专家们指出,作为整个社会转型的支撑,通信业此轮的转型不光机会多,跨度也很大:网络要从集中计算走向云计算时代,应用要从单纯话音扩展到物联网时代,接入要从窄带迈入真正高速宽带的时代。专家们一致认为通信业要实现大跨度的创新,需要进一步优化行业发展的外部环境,从战略、体制、标准等多方面推动通信业的创新转型。

在战略层面,专家们一致认为要把宽带发展上升到国家战略的层面。数据显示,尽管“十一五”我国通信持续快速发展,但我国与发达国家在宽带普及率等一些关键指标方面的差距在逐步拉大。据统计,2004年～2010年,我国与发达国家的宽带人口普及率差距由7%上升到16%,六年间扩大了2.3倍。宽带已经成为考量国家竞争力的重要指标。当前在我国,从政府到企业,“打造宽带化”已经形成共识,但是要实现“从窄带网、低速宽带网向以光网络为主速宽带网转换”的宏大目标不能单纯靠企业的单一行动。宽带是具有规模化发展、普遍性服务特点的一项社会化工程,专家们普遍认为,发展宽带有风险、有机遇、有责任,要化险为夷必须要靠规模化。当前最重要的就是把发展宽带的共识变成积极的行动,真正将“宽带化”上升到一个明确的国家战略。专家们特别肯定了江苏落实宽带战略的案例。据江苏省通信管理局局长苏少林介绍,“宽带江苏”和“无线江苏”战略被写入《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》后,江苏省委书记罗志军高度重视专门作出批示,并确立了“以奖代补”的宽带发展思路,对宽带发展得好的企业政府将给予奖励和补贴,此举从政策层面对宽带发展予以了明确支持,并通过奖励补贴的政策提升了企业发展宽带的积极性,降低了企业投入的风险。专家指出将宽带战略上升为国家战略,不是简单地要投资要政策,而是“不要鱼要网”,要由国家统一主导,给予一定的政策、奖励和引导,政府、企业联起手来,加强跨部门的合作与规划,制定统一宽带发展目标和规划,解决当前宽带发展进小区难、下乡村难的问题,切实降低建设成本,实现规模化,给国家带来核心竞争力,给客户带来信息手段的改善,给行业和企业带来发展的活力,全社会共享规模化的红利。

专家们还指出,要实现通信业“十二五”转型发展的宏大目标,还需要面对融合发展的新形势建立融合的管理机制。中国信息经济学会理事长杨培芳指出,国务院总理温家宝在去年年初主持召开国务院常务会议,决定加快推进电信网、广播电视网和互联网的三网融合。从决定加快推进至今,期间不过一年有余,但“三网融合”已经走过了十二年的纠结之路。在当前发展宽带的过程中部门分割导致的重复建设现象严重,问题的根源在于管理体制的分割,要解决宽频时代带来的融合创新问题一定要探索建立融合的管理机制。他建议首先将工信部的工业管理职能简化并回归“国家经济发展改革委员会”,然后在广电总局、工信部三网融合框架基础上,组建“国家综合信息通信委员会”。只有调整监管机制,才能真正做到平等地对待广电网和电信网,最终促进在竞争中融合发展。

专家们一致认为,通信业发展的重大变革之一是正处在从“人联网”向“物联网”的转变,这是一个大跨度的复杂而反复的过程,是一项革命性的社会化应用系统工程。中国移动研究院首席专家杨景、人民邮电报社总编辑武锁宁等提出,今年五月中共中央政治局就培育发展战略性新兴产业研究进行的第二十九次集体学习上,胡锦涛总书记指出要着力培育市场需求,组织实施惠及民生的重大应用示范工程,物联网的发展急需解决的正是社会化应用问题。武锁宁指出,人联网时代,人是通信的主体,这一主体是智能的,而物联网时代,万物是纷繁复杂的、非智能化的,因此要真正实现物联网的社会化应用,整体设计和标准的制定工程一定要先行。需要国家从宏观层面进行全面战略部署,以整体思维统一规划关键技术和应用的标准与规范,以可扩展的动态规划和规范化的底层标准体系的建立,防止各自为政、难以互通带来物联网未来发展的壁垒。尤其是物品的基础编码标准的规划,涉及范围广、类别繁杂,更要提早动手,使各行各业有规范可依、有标准可循,才能够真正在全社会范围内形成物联网的大规模应用之势。

全面推动系统创新

从企业层面,专家们指出要实现宏大目标的关键在于推动系统创新。中国电信业在2003年年底就提出了“转型”概念,但是纵观通信业转型的“八年抗战”,无论是运营业还是制造业,都还没有实现根本的突破。究其原因,专家普遍认为最主要的是系统创新不足。

人民邮电报社总编辑武锁宁指出,创新不同于发明,发明是顿悟,是思维逻辑中断情况下产生的创新的思维的火花,是换一个角度看问题的突发奇想,它的产生具有偶然性,中断于逻辑。而创新是系统化的思维,是把发明转化成实实在在的人的需要,十分重视人的体验。就好比电梯和升降机。升降机是发明,而电梯是大规模应用的创新。升降机早就发明了,但它只是要做到把物品从底层提升到一个位置上,而电梯则是要载人,要考虑到人的需要以及运营的需求。人所需要的环境是安全的甚至是舒适的。升降机的发明只有解决了人对安全、舒适、集约运营的要求才能转化成电梯的实际应用。信息化应用天宽地阔,我们现在信息网络、宽带技术的建设,作为类似升降机的发明已经实现了,但是还未能实现宽带应用大发展,因为还要解决人对于喜闻乐见的内容、流畅的、人性化的使用体验的满足。当前通信业的创新发展不是原理创新不足,是系统创新不足。系统创新客观上要求产业链上各环节紧密地合作,而当年的CDMA和今天的TD发展相继遭遇的终端困局就从一个侧面暴露了产业链合作不紧密的问题。迄今为止,转型不成功正是由于产业链的合作不够完整。

值得深思的是,今天国际终端制造领域的佼佼者——苹果,依托其雄厚的资本和体验技术的优势,采取垂直封闭的方法,缔造了终端终极体验与应用商店模式完美结合的商业神话,也为我们提供了一个系统创新的现实典范。专家指出,当前针对苹果模式的风靡,整个业内涌现出“羡慕嫉妒恨”的不同情绪。专家们认为,羡慕是正常的,因苹果封闭垄断的思路而生恨也有一定道理,但是嫉妒的心态则大可不必,与其嫉妒不如研究一下苹果到底成功在什么地方。苹果成功最核心的一点就是系统创新。依托通信网和无线接入技术的成熟,苹果围绕用户体验实现了两个创新,打造了集中智慧的平台和提供智慧服务的平台。一个是用户界面也就是终端领域的创新,实现了智能终端近乎完美的体验;另一个是打造了应用商店,以开放的心态让所有的应用有机会进入到这个平台,同时又以封闭的标准将所有应用都固定为苹果标准的格式,用户只需学习一次使用的过程就能够掌握所有的程序。学习苹果,我们要做的就是在打破垄断壁垒创造开放平台的过程中,保留其系统创新的优势。

专家们一致认为下一代信息应用一定是一个系统创新的过程,苹果只是做了基于个人终端的系统创新,而信息化辐射面很广,各个领域都有机会,关键在于能不能实现系统创新,开创全新的新局面。专家们呼吁整个产业链,从利润关系、买卖关系、供求关系尽快转变为紧密的合作关系、战略伙伴关系,并指出系统创新需要垂直,将来信息化应用要面向企业、行业、大众各个层面,需要强有力的盟主主导紧密地合作,对于中国来讲,运营企业在中间起主导作用,运营企业一定要按照业务创新提出的要素在产业链中打造类似一个企业一样的紧密合作的机制,唯有这样的创新才能推进转型战略实现根本性突破。