金融改革的顶层设计

金融改革的顶层设计（通用12篇）

金融改革的顶层设计 篇1

未来5年,我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型与改革将处于历史性转折的关键时期,加强改革的顶层设计至关重要。

一、改革的深刻性、复杂性与改革的顶层设计

过去三十多年的第一次转型与改革带有增量的鲜明特征,往往能够实现“帕累托改进”。今天,改革已进入深水区,“帕累托改进”的空间越来越小,第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量制度变革,涉及全面的利益关系调整和利益博弈,其深刻性和复杂性远远超出第一次转型与改革。

克服部门利益,对改革顶层设计提出新要求。在政府转型成为改革关键和重点的时候,由部门自行设计方案推进改革,难以保证改革决策的科学性、合理性。“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”,将涉及教育、医疗等多个领域。这些改革需要研究如何通过加强改革的顶层设计,出台超越部门利益的改革方案,真正按照“管办分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。

克服地方利益,对改革顶层设计提出新要求。未来5年,改革将更多地触及地方利益。比如,经济结构的战略性调整将成为“十二五”时期改革的主攻方向,中央政府要控制过剩产能、调整经济结构,严格限制高污染行业,可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题必然涉及中央地方财税关系的深层次调整,需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才能有效解决。

克服行业利益,对改革顶层设计提出新要求。在经济结构的战略性调整中,我们能够逐步看到民营经济的重要性,为此国家出台了促进非公经济发展的新36条。但其真正落实,涉及打破行政垄断,涉及包括铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益调整,涉及国有经济和民营经济之间的利益博弈。在发展方式转变的特定背景下,更多的国有经济将从与民争利的领域退出,更多的国有经济将配置在公益性领域。只有在中央的统一部署、统一规划下,才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行业改革。

二、全面改革与改革的顶层设计

十七届五中全会公报提出,“大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革,加快推进文化体制、社会体制改革”,这是中央对新阶段改革的总体部署。要推进全面改革,还需要通过顶层设计,选择可操作的改革方案和改革路径,形成改革的总体规划。

明确改革的战略目标和阶段性目标。过去三十多年改革的战略目标相对明确,比如建立社会主义市场经济体制,实现人均国民收入翻番等。新阶段的改革不仅仅涉及经济体制、经济总量和人均总量的指标,还涉及政治领域、文化领域、社会领域,这些领域都需要有明确的体制目标和发展的约束性指标。

确定改革的主攻方向。在新阶段的改革中,经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革都相当重要,但却不能等量齐观。新阶段的改革中,地方的探索仍相当重要,但在改革触及政府自身转型的情况下,更需要明确改革的主攻方向。把握全面改革的主要矛盾,可以带动全局,使改革全盘皆活。

明确改革的优先顺序。推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革在内的全面改革,到底先从哪里破题?后续的改革如何跟进?现在来看,在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺序的问题;在各领域内部改革上,同样也有一个抓住时机、确定优先顺序的问题。

三、改革的重点突破与改革的顶层设计

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革,需要按照公平与可持续科学发展的要求,在重点领域中寻求突破。发展方式和重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征,都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求,进而加强中央层面的统筹规划。

收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。收入分配体制改革,涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整,涉及城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整,涉及中央地方利益格局的重大调整,涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革,单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。

建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。就业问题是一个结构性的体制问题,既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题,也涉及所有制结构的扶持民营经济发展的问题,这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进程中,如何推进2亿多农民工的市民化,是未来5—10年不可回避的全局性重大课题。农民工市民化涉及现行的城乡二元土地制度、户籍制度和公共服务制度。

四、加强改革的顶层设计

“十二五”时期既是改革的历史转折期,也是改革的战略机遇期。以发展方式转变为主线推进改革,需要更大的决心和勇气,也需要制定理性务实的改革路线图。

加强改革的顶层设计取决于决心和勇气。从这几年的改革实践看,由于改革触及到分配领域,在盘根错节的利益关系制约下,没有决心和勇气,一些领域改革方案迟迟难以出台,一些局部领域的改革虽然推出了,但没有最终解决问题。

建立高层次的改革统筹协调机制。从领导和谋划改革的要求看,成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构,有利于从全局上把握改革的进程:强化改革的决策机制,对每一项重要的改革做好总体部署,使改革决策机制更加统一有力;坚持统筹兼顾、综合配套,对各方面的改革实施具体、统一的协调;综合把握改革的总体情况,改善改革的推进方式,把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

金融改革的顶层设计 篇2

http:// 2012年06月25日07:43 人民网-人民日报

夏 斌

党的十七届五中全会提出的“更加重视改革顶层设计”引起了社会各界的广泛关注。我国正处于经济社会发展的关键时期，国际经济环境严峻复杂，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，经济增长速度趋缓，社会利益关系复杂，各种矛盾和风险增多。在这种形势下，深入研究和推进改革顶层设计，在错综复杂的经济社会矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通过深化改革推动科学发展、社会和谐，意义十分重大。

顶层设计的主要原则

顶层设计应立足于解决实际问题。经过30多年的改革开放，我们已经明确了改革的方向就是要建立和完善社会主义市场经济体制，这一点已经成为社会共识。现在的问题是，在我国成为世界第二大经济体的同时，一些突出矛盾摆在我们面前，严重影响科学发展、社会和谐。因此，今天讲改革顶层设计不是进行一般的理论讨论，而是要解决导致我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的体制机制矛盾，解决后国际金融危机时期全球需求减弱、我国经济增长速度趋缓后有可能暴露的风险问题，解决收入差距拉大及其导致的经济社会问题。顶层设计应从这些重大问题切入，列出若干个关键问题，拿出对策和可操作的解决方案。

顶层设计应抓住重大问题。现实经济社会发展中，包括科技、教育、卫生等领域，确实存在各种各样的矛盾和问题，但既然是顶层设计，就必须从当前及今后一个时期影响科学发展、社会和谐的人民群众反映最强烈的重大问题出发，抓住现象背后的体制机制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到这一点，才具有“顶层”的意义。有些问题属于日常的改革工作，属于短期问题，不具有全局意义上的“关键性”，对这些问题该怎么解决就怎么解决，不必列入顶层设计的内容。顶层设计主要是抓牵一发而动全身的关键问题，抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题，抓严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。唯有如此，才能纲举目张，为解决其他问题铺平道路。

顶层设计不应设思想框框。在改革开放30多年基础上继续深化改革，需要全面推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革创新，不能就经济谈经济。特别是搞顶层设计，就应从国家稳定发展的顶层和最高利益出发，实事求是，不设思想框框，碰到什么问题就解决什么问题。

顶层设计应有全球视野。中国现在是世界经济大国，中国的问题也是全球性问题。顶层设计中需要解决的问题，往往是密切关系世界经济发展的具有全球意义的重大问题，是会影响世界投资、消费与贸易的问题。同样，解决这些问题的政策与策略，也须考虑国际利益、国际博弈以及国际环境的可能变化。

顶层设计的主要内容

从顶层设计应坚持的原则出发，目前有以下几方面的改革亟需加强研究、着力推进。

关于土地制度改革。农用地转非农用地以及农村宅基地问题，各地政府进行了积极的改革试点实践，但由于长期方向性的制度还有待明晰，农村征地成为近几年上访和群体性事件多发的领域，成为城乡经济社会矛盾的一个焦点，需要下决心解决。同时这个问题又涉及我国快速推进的城镇化进程中土地统一规划、建设用地供应、地方土地财政问题。进一步分析，让土地流转起来，增加农民收入，还是培育我国几亿农民消费大市场的重要问题。

关于经济结构问题。首先需要明确的是，在众多经济结构问题中到底什么是当前我国最大、最急需解决的经济结构问题？通常讲的战略性新兴产业结构、三次产业结构、地区结构、企业结构、产品结构等，很大程度上谈的都是投资中的资金分配问题，都是投资结构问题。而后国际金融危机时期，面对国际市场需求萎缩、国内房地产风险与地方融资风险积聚因而投资难以继续保持快速增长的形势，我国要继续保持经济持续稳定增长，最迫切需要解决的是扩大消费问题，是平衡投资、消费、出口之间关系的问题，这是我国经济最大的结构问题。可以说，内外需失衡问题、资源环境问题、增长方式问题、外汇储备问题、国际贸易摩擦和汇率问题等，都与这个问题有关。扩大消费、改善经济总量结构，还关系经济发展方式转变和民生改善。因此，顶层设计中最急需设计的结构问题是如何扩大消费问题。切分GDP蛋糕必须向普通居民倾斜，改变企业利润侵蚀劳动工资和居民收入的状况。否则，要解决经济发展的不可持续问题、解决由收入差距而引起的社会稳定问题，就难以找到财源，加快转变经济发展方式就难以实现。

关于财税体制改革。近年来房地产市场积累了一定风险，其中土地财政是成因之一。因此，必须整顿房地产市场。房地产市场的风险传递机制是：房市量价均跌—土地需求和土地收入减少—地方融资平台风险进一步暴露—银行体系风险加大。在我国2400多家上市公司中银行股只有十几只，但银行利润占整个股市利润约50%。如果银行体系风险加大，股票市场就难以“阴转晴”。由此看，由来已久的土地财政问题已到了不能不解决的时候。这个问题不仅扭曲了经济发展方式，而且带来了巨大的系统性风险，导致了人民群众的不满。而解决土地财政问题以及防范地方融资风险，需要深化财税体制改革，进一步理顺中央与地方的财税关系。同时，解决扩大消费、发展生产、鼓励创新的问题，也需要进行预算支出结构调整，需要给企业减负。因此，财税体制改革是涉及顶层设计方方面面的重大问题。

关于推进城镇化。城镇化是我国经济发展的一个重大战略，是经济结构调整的重要环节。推进城镇化健康发展，必须深化体制机制改革。推进城镇化，涉及户籍制度改革问题，使农民工变为城市居民并享受相应权益(要多增加一块财政支出)；涉及城市基础设施建设问题(资金从哪里来)；涉及数以亿计农民工变为城市居民后的长期就业问题(需要落实中央鼓励民间投资发展等政策)。因此，城镇化问题涉及社会、财政、投资、城市规划等一系列制度问题，而其核心应是鼓励发展中小城市、鼓励民间投资创业、扩大农民进城就业，这样才能增加当地财政收入，进而为农民进城提供财力支撑。因此，户籍制度改革只是个水到渠成的结果，而以上一系列制度的改变则需要相当多的部门放松管制、协同配合，涉及各部门间一环扣一环的政策衔接，因而需要加强部门协调的顶层设计。

关于资源价格改革。价格机制是市场体系中影响方方面面的基本机制。除了利率、汇率等价格机制需要加快改革，资源价格机制作为实体经济中最基本的市场机制，应该尽快出台改革规划，形成清晰的改革思路。这项改革滞后，已明显拖了整个改革的后腿。

关于金融体制改革。金融领域具有顶层意义的改革主要有两项：一是金融体系如何配合国内经济的进一步市场化。这不仅是指利率，而且包括金融机构与金融产品的市场准入、金融市场架构的完善等方面的内容，需要通盘考虑，打破各种行政限制，实现较为充分的市场化，而绝不限于中小企业融资难问题。二是配合中国实体经济的进一步全球化，在美元金融霸权条件下，如何在汇率、资本管理、人民币国际化、金融国际与区域合作等方面拿出渐进、有序配合的工作进程表。同时，国内与国际金融之间如何衔接、互相照应，这些都需要在顶层进行通盘考虑。

关于创新机制建设。创新直接关系后国际金融危机时期的国际经济竞争和可持续发展。从短期看，可以靠多发票子刺激经济增长。但从长远看，唯有创新才是一国抓住战略机遇实现长期稳定发展的发动机。创新问题涉及的方面非常广，既涉及许多经济主管部门、企业，又涉及教育、科技、军工行业等，不能仅靠科技管理部门努力。所以，在顶层设计中应把创新机制建设作为一项专门内容予以格外重视，从多部门、多角度作出布局和制度安排，给予长期有力的支持。

关于国有经济布局和结构调整。党的十七大报告指出，“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”目前，一方面，深化国有企业改革、优化国有经济布局和结构的任务还未完成；另一方面，中央鼓励支持民间投资的政策措施还没有落实到位，许多民营企业还面对一些有形无形的市场壁垒。应当认识到，一个国家的长期稳定发展和有效治理应靠法制和间接调控，而不是靠政府手中直接掌握更多的资产。因此，在社会主义市场经济体制下，应当“平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。政府主要是提供公共产品，包括国防产品、社会保障以及一部分基础设施等，其余的产品由谁提供可以一视同仁。因为政府可以通过法制调控经济、治理社会，让不同属性的企业统一服务于国家利益和人民群众利益。认清了这一点，我们就不会纠结于国有经济比重高一点还是低一点的争论，就会更加积极地推进国有经济有进有退的战略性调整，促进多种所有制经济共同发展，进一步激发社会创新创业的活力。还应看到，在后国际金融危机时期许多国家财政一片愁云惨雾之中，可能唯独我国政府掌握着大量的国有资本和资源，这正是加快经济转型、结构调整和缓解财政支出压力的有利条件。因此，在顶层设计中如果能就这个问题进行战略性规划，进一步推动国有资本有进有退的改革调整，将大大有利于中国在未来一个时期把握发展战略机遇期，也会给以上各项顶层设计所需的财力安排和实际操作提供更大的回旋空间。

改革需要顶层设计 篇3

现在很多专家学者写文章喜欢强调一点，就是我们改革开放走到今天，到底要不要继续坚持改革开放，似乎这真成了个问题，但实际未必如此。这种争论始终存在，党和国家领导人也一再强调，发展中的问题要通过发展来解决，通过改革来解决。

现在有一种说法，就是深化改革需要顶层设计。改革开放之初摸着石头过河，但不能老是摸着石头过河，需要一个总体的规划。

当前，改革具体问题涉及医疗卫生、金融、财税等很多方面。从社会角度来看，社会保障体系也好，社会公平正义也好，还远没有达到。所以就特別需要在深刻认识小平同志南方谈话的重要意义基础上，真正坚定地把改革深入进行下去。不改革的确就是死路一条。

联系民营经济发展来看，尽管党中央多次强调两个毫不动摇，不断出台鼓励支持民营经济发展的具体政策、措施，可是现在全国民营经济的发展依然很不平衡。很多地方对发展民营经济还是放不开，脑子里还有很多旧的东西在作怪。

金融改革的顶层设计 篇4

2010年中共中央制定“十二五”规划时提出两个要点。一个是整个“十二五”时期的主线是要实现经济发展方式的转变, 另外一个要点是, 实现这个转变的动力是全面改革。

“十二五规划纲要”在提出“必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革”的同时, 还要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”。

所谓“顶层设计”, 原本是来自网络工程学 (NetworkArchitecture) 的一种说法, 英文原文是top-down design。它是说在进行一个大系统的建设前, 要从顶层开始, 由上到下地进行设计。2001年国家信息化专家咨询委员会在讨论电子政务网络建设的问题时, 发现许多地方往往热衷于购买最好的电脑、最好的外围设备来建设自己的网络, 而不注意整个系统的设计。比如说, 政府机关的内网和外网之间是采取物理隔离的方式、还是逻辑隔离的方式, 中科院计算所所长李国杰院士首先提出了“加强顶层设计”的问题。一些IT方面的科学家指出, 建设电子政务网络需要首先要在顶层设计一个网络, 而不能从各个子系统开始着手, 只有这样, 各个子系统之间才有可能互相沟通、兼容、联动。

为什么“十二五规划”提出要“更加重视顶层设计和总体规划”?原因可能有二:一个原因是不少人以为中国改革从来没有明确的目标和方案的设计, 一直停留在“摸着石头过河”的水平上, 而不了解中国改革在上个世纪已经形成了“社会主义市场经济”的顶层设计和总体规划, 现在需要进一步加以完善。另外一个原因是本世纪初出现了另一种“顶层设计”, 需要来比较哪一种“顶层设计”更加符合中国实际, 更加正确和更加有可能成功的。

在20世纪80年代中期, 从决策层到经济学家和社会大众, 都认识到改革总是摸下去是不行的。所以, 就提出了一个“顶层设计”的问题。不过当时不叫“顶层设计”, 而叫做“目标模式”。

1985年的巴山轮会议上, 匈牙利科学院经济研究所研究部主任科尔奈 (Janos Kornai) 有一个关于改革目标模式的重要发言, 提出现代经济的体制模式分为行政协调和市场协调两大类, 两大类又分为直接行政控制、间接行政控制、没有宏观控制的市场协调、有宏观控制的市场协调4个子类, 科尔奈倾向于选择有宏观控制的市场协调作为改革的目标。对此大家都很认同。后来, 由于1988年经济波动和1989年的政治波动, 对于中国应当建立什么样的经济体制, 发生了分歧的意见。1989年以后, 坚持计划经济成为主流。

1990年12月和1991年2月邓小平提出“社会主义也可以搞市场经济”以后, 从1991年年中到1992年年中, 中国的党政领导人和经济学家用了整整一年的时间进行了理论和实践结合的认真探索, 最后在1992年10月的中共十四大上确立了中国改革的目标, 这就是以市场在资源配置中起基础性作用的市场经济体系。这可以说就是当时确定的中国经济改革的“顶层设计”。在这个“顶层设计”确定以后, 就开始了经济改革的“总体规划”, 即各个领域改革方案和它们之间配合关系的研究。然后, 1993年11月的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 (“50条”) 》, 形成了市场经济的总体规划和各个方面的具体方案。这一决定非常具体, 受到国内外的普遍好评。1994年开始就按照这个总体规划进行改革。此后, 1997年中共十五大又提出“调整和完善所有制结构”, 对国有经济进行有进有退的“战略性布局调整”, 以便确立“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。不断改善的改革顶层设计和总体规划有力地促进了中国的经济体制改革, 为中国经济的崛起奠定了体制基础。

不过我们必须认识到, 中国在20世纪末建立起来的市场经济初步框架还存在很大缺陷。这一方面表现为它还保留着原有计划经济体制的若干重要因素, 其中集中表现为, 政府对经济生活的干预和国有经济对市场的控制。另一方面则表现为现代市场经济所必须的法治没有建立起来。

正是因为如此, 2003年的中共十六届三中全会做出了《中共中央完善社会主义市场经济若干问题的决定》, 要求在许多重要方面进一步推进改革。可是由于改革已经进入深水区, 进一步推进改革会越来越多地触动政府和政府官员自身的权力和利益, 改革的阻力非常大, 也由于改革的进步, 使中国经济开始崛起, 各级政府官员普遍自我感觉良好, 不觉得需要推进进一步的改革。在这种情况下, 既无压力也无动力, 于是改革步伐开始放缓。改革停顿不前, 市场秩序混乱, 权力干预加强使得寻租活动的制度基础得到扩大, 于是腐败愈演愈烈, 即便用严刑峻法也难以禁止, 同时贫富差距也愈拉愈大。现在回想起来, 上世纪80年代末期民众群情激奋地批判的以“官倒”为代表的腐败, 与新世纪出现的腐败是无法比拟的。

腐败猖獗和贫富分化加剧, 为一些支持旧体制和旧路线的人运用民粹主义和民族主义的言说误导大众提供了机会。本来改革开放以来市场化、法治化和民主化的改革就不断受到来自支持旧体制和旧路线人们的质疑和反对。本世纪以来这种质疑的声音越来越强, 而且在错误的舆论导向下获得部分弱势群体的支持。这些支持旧路线和旧体制的人们提出的“药方”或者叫做另一种“顶层设计”, 就是动用国家机器来制止腐败和贫富分化;同时运用政府强大的资源动员能力, 靠海量投资来营造炫人耳目的政绩。这样, 就形成了一个恶性循环的怪圈———政府的控制越是加强, 寻租的制度基础就越大, 腐败也就更加严重;而腐败越是严重, 在某种错误的舆论导向下, 也越有理由要求加强政府和国有企业的控制力。

后一种“顶层设计”的初始形态叫“北京共识”, 后来则被称为“中国模式”。其主要内容是依靠强政府、大国企, 用海量投资来支持高速增长。这种政府主导的发展道路, 在全球金融危机发生后从西方各国政府短期政策中得到鼓舞。其“优越性”似乎也得到了某些短期业绩的支持。实践中还出现了一些“样板工程”, 例如被“中国模式”的支持者所盛称的“高铁奇迹”, 还有某些地方依靠政府的强力动员和大量注入资源实现的超高速发展等等。

于是就出现了建立在法治基础上的市场经济、还是国家资本主义两种不同的“顶层设计”之间的选择问题。在我看来, “十二五”重新提出“顶层设计”的问题, 其实质是明确未来改革的正确方向。

争取形成新的“改革共识”

近几年事态的发展表明, 出现了总结不同“顶层设计”之争, 形成新的“改革共识”的可能性。

首先, 近些年来, 通过理论和历史经验的分析和讨论, 越来越多的人认识到, 倒退是没有出路的。其次, 近来, 那些采取“强政府、大国企”模式发展经济的部门和地方这种模式所造成的种种严重后果正在显露出来。因此, 近来朝野上下推进全面改革的呼声开始提高, 甚至出现了形成新的“改革共识”的可能。

这一新的改革共识不是脱离过去的基础重起炉灶, 而是在原有的基础上更进一步。比如说上世纪90年代以后, 特别是小平“南方讲话”以后形成的新的改革高潮存在着缺陷。其中最主要的缺陷是, 1992年以后就不再像过去那样, 把经济体制改革和政治体制改革并提。事实上, 中国改革进程中落后的方面, 包括政府职能明确界定和国有经济有进有退的调整, 都涉及到政治改革。正如小平在1986年讲过多次的, 政治体制不改革, 经济改革也落实不了。

“十二五”规划要求“更加重视改革的顶层设计和总体规划”所说的“改革”, 是指“经济、政治、文化、社会等领域的改革”, 因此, 我们的顶层设计和总体规划, 也应当不是某个单项改革的顶层设计和总体规划, 而是全面改革的顶层设计和总体规划。

目前, 各界人士正在对改革的顶层设计和总体规划进行热烈的讨论。对于经济改革总体规划的讨论, 大体上涉及三个领域:一个是私用品领域, 即“竞争性领域”, 包括市场开放、国有经济布局调整、农地改革、金融改革等项目;一个是公共领域, 包括财税改革、民间组织发展等;还有一个是市场监管, 包括从实质性审批到合规性监管、反垄断执法等。

对于政治改革的讨论, 也大体上涉及三个领域:一个是法治, 一个是民主, 一个是宪政。至于三者具体包括哪些内容, 它们应当有重点地进行, 还是协同推进, 这些问题, 都还有待深入地讨论。

顶层设计要和基层创新相结合

社会经济体制作为一个巨型的系统, 为了保证各个子系统之间的协调和互动, 必须要有从上到下的顶层设计和总体规划。但是, 进行顶层设计一定要倾听民众诉求, 与从下到上的创新相结合, 从地方政府主动探索获得启发和经验。

现在已经出现了一些地方的改革试验。比如上海从前几年起就要求国有资本退出几十个竞争性行业, 而且每年都要检查落实情况。增值税扩围试点, 也是上海市最先提出的, 这项对发展我国的服务业很有意义的改革, 很快就得到了一些大城市和国家财税部门的积极响应, 有望加快增值税最终向消费型转型的步伐。

还有广东省的一些体制创新也很值得注意。一个是从2010年开始, 时任广州市委书记的 (现任广东省省长) 朱小丹提出应该用“非禁即入”取代“准入”制度。现在他们已经获准进行宽松商务登记制度的试点。再比如深圳试水创新的民间组织无主管设立, 现在已经在广东全省实施, 实施效果很好, 包括国家民政部的一些官员们也认为这样的做法是有益无害的。再有就是村民自治的选举制度。这本来是我国现有法律明文规定的制度, 但是事实上绝大部分地方都没有很好地执行, 现在广东乌坎树立了一个好的范例, 也有可能减少今后推广的阻力。

金融改革的顶层设计 篇5

——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人

新华网北京6月15日电（记者 杨维汉）党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。最近中央司改办负责人接受了新华社记者采访，就司法体制改革试点工作，回答了记者提问。

问：为什么要开展司法体制改革试点？改革试点有什么总体考虑？

答：司法体制改革涉及面广、政策性强。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施，具有牵一发动全身的作用。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，考虑到各地经济社会发展不平衡，经商中央有关部门和地方，决定就这4项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色社会主义司法制度。

改革试点的总体考虑是，坚持顶层设计与实践探索相结合，既要从党和国家事业发展全局出发，加强总体谋划；也要从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。《改革框架意见》和《上海改革方案》体现了顶层设计与实践探索相结合的要求。《改革框架意见》对改革试点的若干重点难点问题提出了政策意见或政策取向，为地方制定试点方案提供了依据。上海市根据中央改革精神，结合本地经济社会发展和司法工作实际，形成了《上海改革方案》，对如何推进试点工作提出比较具体的要求。这两个文件对于积极稳妥推进改革试点，具有重要的指导作用。

问：《改革框架意见》对哪些重点难点问题提出政策导向？

答：《改革框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线。三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。

问：《改革框架意见》和《上海改革方案》提出要完善司法责任制。为什么把司法责任制作 为改革试点的重点？对完善司法责任制有何考虑？

答：司法体制改革的目标，是建设公正高效权威的社会主义司法制度。实现司法公正，关键是要建立符合司法规律的办案责任制，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。近年来，司法机关为完善司法权力运行机制，进行了许多积极探索，也取得一定成效，但仍存在审者不判、判者不审等问题。为此，党的十八届三中全会《决定》要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。

《改革框架意见》和《上海改革方案》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

为防止法官、检察官滥用权力，需要同步研究健全对司法权力的监督机制，运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督；加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网；充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

问：《改革框架意见》和《上海改革方案》对实行司法人员分类管理有哪些具体举措？其意义是什么？

答：没有高素质的司法队伍，司法权力运行机制再科学，也难以实现司法公正。建立符合职业特点的司法人员管理制度，是建设高素质司法队伍的制度保障，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的“牛鼻子”。

长期以来，我们对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于建设政治素养好、专业素质高的职业化司法队伍，不利于把优秀人才留在司法一线。为此，《改革框架意见》和《上海改革方案》根据中央要求，提出司法人员分类管理的基本思路和工作要求。

应该指出，在法院、检察院工作的人员并不都是法律意义上的司法人员。司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，综合考虑政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经历等多种因素，公平、公正地选任法官、检察官，解决目前法官、检察官队伍大、门槛低的问题，提高队伍素质，提升公正司法能力。

按照权责利相统一的原则，在提高法官、检察官的入职门槛、严格办案责任的同时，也要健全法官、检察官的职业保障制度。司法权是对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历。因此，试点地方可探索延迟优秀法官、检察官的退休年龄，下一步还将考虑适当提高初任法官、检察官的任职年龄。

问：今后将如何选任法官、检察官？

答：法官、检察官的选任，要坚持党管干部原则，尊重司法规律。法官、检察官首先要有过硬的政治素质。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把 关，人大依照法律程序任免。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表。建立逐级遴选制度，上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选，既为优秀的基层法官、检察官提供晋升通道，又保证上级法院、检察院的法官、检察官具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。扩大法官、检察官的选任渠道，实行有别于普通公务员的招录办法，招录优秀律师和具有法律职业资格的法学学者等法律职业人才进入法官、检察官队伍，为建立法律共同体搭建制度平台。

问：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，有什么考虑和举措？

答：长期以来，我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。十八届三中全会《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革举措，对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。

《改革框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。

需要指出的是，省级统管是对司法管理体制的一项重大改革，情况复杂，需要根据不同地区的经济社会发展情况，进行试点，积累经验后再逐步推开。《上海改革方案》对如何建立统一管理机制做了具体安排，在市级组建法官、检察官遴选、惩戒委员会，并建立统一管理全市人民法院、人民检察院经费、资产的保障机制。

问：对人民警察管理制度改革有哪些具体举措？

答：《改革框架意见》提出，完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度，健全执法勤务机构人民警察警员职务序列制度，重点解决量大面广的基层一线人民警察任务重、职级低、待遇差的问题。按照公务员法确定的职位分类框架，建立公安、安全、审判、检察机关专业技术类公务员管理制度，确保人员待遇与专业技术职务配套衔接。对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度，并完善相应的职业保障制度。

问：请问下一步推进司法改革试点工作有什么考虑？

国企改革顶层设计揭幕 篇6

与上一轮改革“脱困”目标不同，这一轮改革将更多涉及体制机制问题，也将触及繁杂的既有利益藩篱，且《指导意见》明确提出“2020年在关键性领域取得阶段性成果，国企公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国企”的目标，任务艰巨，时间紧迫。

配套政策将陆续出台

近几个月以来，国家主席习近平多次对国企改革发声，指出国企特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，“必须搞好”。国务院总理李克强也多次强调国企改革的重要性和紧迫生。

“《指导意见》偏向于原则性、纲领性，后续配套文件会部署细节。”一位参与文件起草的人士称，国资委会同财政部、人社部等花费两年时间来制定多个配套文件，不少央企也参与了讨论，个别领域会一企一策，“不能让顶层设计流于口号”。

9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，一份重要的配套文件面世，改革进一步加速。据悉，最终定稿的配套文件数量可能超出此前外界预期，除薪酬改革、国企整合、防止国有资产流失等方面外，还会在企业社会责任、党建工作、现代企业制度建立、电力领域改革、石油天然气体制改革、东北国企改革等细分领域上做出部署。

自2013年酝酿起，几经辗转数易其稿，配套政策究竟要解决哪些问题、未来将建立怎样的国资国企构架、部委间将建立怎样的协调机制、备受关注的央企大整合又有何动作、厂办社会等历史包袱怎么办、市场化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑问，还有待回答。

可以预计，配套文件接下来将继续选择性公开，最早的一批应该集中在国企分类、员工持股等方面。基本政策已明确，关键就在落实，成败也在落实。

《指导意见》全面、详细地指出了整个改革的方向和关键点，分析人士认为，后续关键配套政策，需要对如下问题予以明确回答：一是如何使国有企业真正成为独立的市场主体；二是如何以管资本为主加强国有资产监管；三是如何防止国有资产流失，遏制腐败。四是如何通过改革激发活力；五是如何处理好国企改革与社会公众的关系。

有参与文件起草的人士介绍，这次的顶层设计方案具体到超出想象，个别领域甚至会一企一策。

针对七大方面出台细则

此轮国企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也难度空前，涉及国资委、发改委、财政部、人社部、证监会等多个部委，以及诸多体量巨大的国企，牵涉政府简政放权和部门利益调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个国家的国资监管和运营体系。

《指导意见》明确提到了国企改革中的分类推进、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件这七大方面。后续的配套政策，将会分别针对这七大方面中的主要问题，逐一出台相关细则。

去年下半年，中央全面深化改革领导小组也相继审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》两份文件，加之今年6月获批的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》两份文件以及9月24日面世的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，“N”中已明确了至少五份文件。

除此之外，针对国企现代企业制度的建立，接下来应该还准备陆续出台有关规范国有企业法人治理结构等文件，或将修改国有产权交易流转监管办法和实施细则。针对国资运营和国资委定位等问题，或将出台有关外派监事会、国有企业国有资本审计监督、国有资本投资.运营公司等文件。国资监管体制方面也有望出台配套政策。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等，也需要专门规范或规划。

针对国有资产流失，除前述文件外，还或将出台有关国企经营投资责任追究制度的政策，健全违法违规经营责任的追究体系。针对厂办大集体之类遗留问题和国企社会责任等，也需要专门的配套政策，且很可能根据国企现状“一企一策”。

在薪酬改革、员工持股、央企分类考核方面，预计也可能陆续出台配套政策。

除前述领域外，电力体制改革、石油天然气体制改革、盐业体制改革等分产业的已出台和待出台改革方案，也是国企改革大棋局中不可或缺的组成部分。国企功能定位和分类、国企产业布局和结构调整、国企资源重组整合等基础性文件，以及国有资本投资和运营公司改组组建方案等也将出台。

同样，一些分区域改革的文件也有望陆续面世，其中或包括针对东北地区国企改革的一些倾斜性政策支持，这从8月国务院印发的《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》的11个方面、130多项支持政策中，就可见一斑。具体上，东北国企改革或在员工持股、实施股权激励等方面收获“大礼包”。

此外，国资委目前还会同多个部门，深入研究各个行业协会在行业调研、谋篇布局等方面如何发挥实质作用，改变“企业上报什么项目，发改委就审批什么项目”的“盲目”现状，减少资源重复建设和产能过剩。

多位参与文件起草的人士称，在两年多的起草过程中，配套政策数量由少积多，一些非原计划内的文件可能新增出台，而一些原计划中的文件也可能有所调整。

改革认识纠偏

从2013年至今，市场预期与国企改革方案的部分重点有所不同，甚至错位。其中，央企大整合的方向和路径、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点，市场认识的偏差尤甚。

在央企大整合方面，有关部门正在制定整体路线图，规划出可能的行业布局和企业规模，而具体执行上，或因企业重组过程中的不同难题，调整路线图上的时间表。目前，《指导意见》已经明确传达出了“清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”的思路。

“关注大多投向了资本市场。这是必要的，但不是全部。”有国资专家指出，人们误以为央企资源整合就直指上市公司并购，或者就是简单的大合并，但事实上却并非如此。

以中国铁塔公司为例，由中国移动等三大电信运营商出人、出力的“三集合”公司，注册资本仅100亿元，成立短短一年间却为整个电信行业节约出超过500亿元的成本。

不是简单合并，而是拿出一部分共同的基础业务来合作，防止垄断。这种局部业务整合模式，接下来或将在交通等领域推广。

9月2日，继中远集团和中海集团进入整合程序后，招商局集团与中国外运长航集团之间，也启动了重组程序。两者最可能的整合点，是仓储和物流业务。

薪酬改革和员工持股问题也是一大难题。根据有关部门调查，继今年一季度实施国企主要负责人限薪以来，出现了前所未料的现象一一核心高管仍兢兢业业，但中层管理者却大面积流失。究其原因，在于一部分企业“对文件会错了意”，限薪红线划到了中层甚至基层。

《指导意见》的亮点之一，就在于明示“探索实行混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制”。优先支持的，是人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。

中国企业改革与发展研究会副会长周放生评价，此举并非人人持股、平均持股，而是提出了人才资本的概念，这将影响到后续公司法的修改，影响企业注册资本登记方式的进一步改革，意义重大。但是，《指导意见》没有明确提出“分红权”改革，是一大遗憾。原因在于“分红权”不涉及改制，也不涉及员工出资持股，更有利于调动骨干员工的积极性。

国企分类改革是亮点

据财政部统计，截至2014年底，中国各类国有企业共有15.6万户，其中央企约为5.2万户，地方国企约为10.4万户，国企数目居全球之首。

为了让数目居全球之首的中国国企改革红利惠及13亿民众，《指导意见》提到：提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。《指导意见》对“国企分类”“员工持股”“薪酬改革”“股份制改革”等公众关心的重要命题都进行了论述。在业内专家看来，对国有企业进行分类是这次改革的一大亮点。

《指导意见》最终将国有企业划分为两大类：公益类国有企业和商业类国有企业，而商业类国有企业又可根据主营业务所属领域细分为商业竞争类和特定功能类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。多位国企内部人士均表示，此方案在预期之内。《指导意见》中“按照谁出资谁分类的原则”表明中央对地方下一步改革赋予了更大自主权。

在2013年十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”以来，目前地方各省份在出台各自国资改革意见的时候已经体现了分类改革这一思路。例如，上海、北京、湖北等省市都将国企分为竞争类企业、功能类和公共服务类三种；黑龙江把国企分为商业类、公益类，其中商业类企业细分为商业一类、商业二类。

可以预见的是，央企和地方国企的功能界定分类工作，将是未来一段时间各级国资委重点推动的工作。某央企内部人士称，关于中央企业功能界定分类问题，他们和国资委保持着密切沟通，“划入哪一类央企，直接关系着改革边界和所适用改革方案。”

混合所有制是破题关键

如果说分类更多关乎国企自身前途命运，那么混合所有制无疑牵动着国企改革大局。这既是十八届三中全会点出的国企改革破题关键，也是让众多国企人士“闻之色变”的痛点话题。

而中央巡视组2014年至今在多个央企巡视中发现的“国有资产流失”“违规向民营企业让利”等敏感事件，似乎加重了公众对混合所有制改革的担忧，也让部分国企领导对于主动改革慎之又慎。某地方国企高管表示：“（混合所有制）改革好了不是我的成绩，改革出错了是要打板子的。”中国保利集团公司董事长徐念沙更是直呼：“不要摸不到石头就过河。”

资本市场显然对混合所有制抱有更大热情。东兴证券首席策略分析师王凭说：“混合所有制改革的前提是提高国有资产的证券化率。”中国移动原董事长、中国上市公司协会会长王建宙在大连2015年夏季达沃斯论坛上表示，“民企对混合所有制也非常感兴趣，它希望参与混合所有制改革以后，应该有自己的发言权，而不仅仅是做一个普通的财务投资者。”

北京鼎臣医药管理咨询中心负责人史立臣认为，医药国企在研发能力、对现有资源的利用率、人员产值上都要弱于民企。从整体来看，医药国企的利润水平低于民企。而在恒丰美林投资看来，目前整个国有医药企业的经营效率面临两极分化的局面，其中一些国有医药企业因自身体制不灵活、员工激励不到位，从而造成企业所有者与经营管理者发展利益不一致，极大地影响了企业的经营效率。

中信建投证券则认为，医药国企长久以来历史负担过重、运营效率偏低、盈利能力不强的局面，有望通过新一轮国企改革迎来内生和外延的双重改善。

结合国内医药板块的实际情况，恒丰美林投资分析，医药国企的改革将主要体现为三大方向——混改：引入民营或外资战略投资者，改善企业管理，建立市场化的企业管理制度；整合与剥离：改善现有国有资产的布局，实现资源的优质整合；股权激励：推进高管和员工持股，绑定核心利益群体，激发企业潜力。

在此之前，国务院国资委确定六家央企进行的“四项改革”试点中，国药集团是唯一一家医药企业。国药集团旗下上市公司国药股份一位内部人士透露，作为国药集团改革第一试点的国药股份，已经将混改方案提交给相关部门。相关部门回应，这份方案将于11月份获批。“这份方案的重点在于推出高管的激励方案，对于普通管理层及其子公司基本没有太大影响。”该人士说。

设置负面清单是混改核心

国企所在的各个行业中，房地产行业市场化程度较高，房地产国企也在国企改革中属于走得最快的一批。招商局旗下地产资源的整合、绿地的混合所有制改革和借壳上市等，一系列动作背后，是房地产国企改革的实质推进。据统计，今年在21家涉房央企中，有超过十家央企目前已经开始进行内外部重组，这意味着一半涉房央企都在加快改革。这些央企重组方案完成后，中国房地产市场将产生新的格局，千亿元级别房企将增加，未来将出现“强者恒强”的局面。而本轮国企改革顶层意见的出台，无疑将加快房地产国企改革的步伐。

8月18日，备受瞩目的绿地集团整体上市一事最终完成。在整个重组方案中，绿地创新引入了管理层持股，董事长张玉良等43位绿地管理层人士组成的上海格林兰成为绿地集团的第一大股东，同时国资公司的持股权则退守50%。一个有着标志性意义的“混合所有制”改革样本就此诞生。

中国企业研究院首席研究员李锦表示，不对民间投资主体单独设置附加条件，有利于打破“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等隐性壁垒。此前有些领域民资难以进入，主要是国家没有明文规定哪些领域可以向民资放开。设置负面清单是政府“放权”与行业“退出”的实质性动作，也是混改的核心。

在为混改营造良好环境部分，《指导意见》提出进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项，是为民间资本参与混改创造便利条件，减少一些条条框框，有利于提升改革效率，使民间资本的参与更容易。具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业，缺乏引入非公有资本的内在动力，在引入非公企业资本时，常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制订“特别条款”，加上人员身份转换和安置障碍，影响了非公有资本参与混改的积极性。破除行政垄断、消除非公经济发展的“玻璃门”刻不容缓。

李锦认为，“石油领域的改革，根据《意见》，将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说，之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能，这将为石油领域的重组和混改提供空间。”

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧表示，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，一直是民营资本进入意愿比较高的领域，明确列出非禁即入的“负面清单”，降低了民营资本参与混合所有制企业改革的不确定性。

例如“在江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等领域，实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入”。实际上形成了国企混改的两张“负面清单”，—方面明确地列出了上述需要国资独资或控股的几大领域，另一方面明确了即使在上面负面清单之内的一些业务也是允许非公有资本进入的。

质的变革：从管资产到管资本

在针对完善国有资产管理体制上，《指导意见》提出以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。从管资产到管资本，一字之差，却是各级国资监管部门的质的变革。

以国务院国资委为例，这个成立于2003年，整合了央企工委、经贸委、财政部、中组部等多家单位的部分职能的正部级特设机构，解决了国企多头管理、无人负责等原有的监管弊端，迈出了政企分开、政资分开的第一步。

“老板+婆婆”的双重身份，始终是国资委饱受外界诟病的主要矛盾。曾担任国资委副主任、现任全国人大财经委副主任的邵宁曾表示：“这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，都去指导，必然对企业造成非常大的影响。”

“国资委一国有资本运营和投资公司一经营性国企的三层管理体制的方向已清晰可见。剩下的只是路线图和时间表问题。”某央企总会计师说。

多位央企人士表示，国有资本运营公司和国有资本投资公司，一定不能是在国资委和央企中间夹的一个层级，“如果只是一个夹层，而这个层次还是行政化的管理的话，相当于是第二个国资委，对于改革没有益处。”

《指导意见》从目标、任务、方向等体制机制上做了纲领性表达，也有观察人士认为，能否真正激发改革活力，参与这场改革的利益相关者，要改革心态，改革文化。南开大学商学院教授王学秀说，“所有的改革，落脚点终归在人。”

在周放生看来，这轮改革中政府、企业、职工有“三怕”心理，政府国资监管部门怕丢权，企业经营者怕丢位子，职工怕利益受损。王学秀表示，国企改革不能“因噎废食”，不改革才是最大的风险。

“从另一个角度看，国有资产放在那儿不用、不发挥效益难道就不是一种流失？”国务院国资委研究中心原主任、监事会巡视员李保民表示，“不能说职工一持股就是私有化，贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生改革阻力。”所有的难题、担心、困惑，在等待“1+N”中的“N（改革配套细则）”给出答案、解释、步骤的同时，改革参与者自身，也有很多路要走。

牵涉各方利益难以一帆风顺

由于国企改革牵涉复杂的各方利益，过程必然不会一帆风顺。作为上海国企改革的先锋，上海家化董事长谢文坚9月在家门口遇袭事件以及此前家化改革过程中的一系列风波，只是上海家化在改制过程中遭遇诸多“阵痛”之一，说明改革者要触动一些人的“奶酪”，阻力重重。国企改革的硬骨头“难啃”。

上海家化是上海第一家启动国有股退让的企业，被称为上海国企改革的里程碑。2010年底，家化集团宣布正在筹划国资改革事宜，率先示范“国资将在一般竞争性领域退出”。2011年12月，平安信托51.09亿元正式入主家化集团，家化的身份从国有变成了混合所有制的企业。

这起改制意义重大，各方希望上海家化由此建立董事会制度，打造健仝的法人结构和优秀的业务班子。然而，在平安信托对家化集团文化和战略的梳理制定中，却引爆了与原有管理层的激烈冲突，原董事长及数位高管出局，一度引发各界热议。

一位长期关注国企改革的业内专家表示，推动国有企业的改革，要点是两个：规范的公司治理及市场化的运作机制。规范的公司治理，不断完善现代企业制度，是企业能够尽快释放活力的重要保障。建立市场化的运作机制，使企业真正具备在各种竞争环境下的自我生存及发展能力，形成源源不绝的生机和内在活力。“国有企业首先是企业，要遵循市场经济规律和企业发展规律。”国资委研究中心主任楚序平说，“市场”一词在指导意见中出现35次，是贯穿全文的一条主线，坚持市场化改革方向，将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。

上述专家指出，上海家化的案例，包括此前的诸多冲突，很多就是在公司治理层面和市场机制的运作层面。清理关联交易，是公司治理层面；规范各类供应商及采购制度的变革，是市场机制层面，都会触动原有的利益格局。

金融改革的顶层设计 篇7

今年的《政府工作报告》指出,今明两年,要以改革促发展,坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整,创新发展一批,重组整合一批,清理退出一批。推进股权多元化改革,开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。深化企业用人制度改革,探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度。加快改组组建国有资本投资、运营公司。以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,防止国有资产流失,实现国有资产保值增值。赋予地方更多国有企业改革自主权。加快剥离国有企业办社会职能,解决历史遗留问题,让国有企业瘦身健体,增强核心竞争力。

“要主动作为,狠抓落实,坚韧不拔,推进国企改革各项工作。”国务院国有资产监督管理委员会主任肖亚庆说,当前国企改革顶层设计的文件已经出台,主体框架基本成型,很多重要的改革措施迈出实质性步伐。比如,目前已有12 个省把分类工作落实到具体企业;去年中央企业有6对12 家企业完成重组;国资委清理、取消下放20 多项审批权力。

一些重点难点问题的解决取得初步进展。肖亚庆介绍,中央企业探索开展多层次试点,比如在国投、中粮开展投资运营公司试点,在国药集团、中国建材、中国节能、新兴际华集团开展落实董事会职权试点,特别是在新兴际华集团,试点了总经理由董事会聘任,这在中央企业的集团层面还是第一次;从企业反映情况看,企业改革积极性较高,试点效果也不错。

当前国有企业特别是中央企业的产业结构偏重,重化工领域资产总额接近70%,供给侧结构性改革任务很重,肖亚庆说,中央企业在供给侧结构性改革中要主动作为。

“中央企业要抓好创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批。”肖亚庆表示,对于符合国家战略需要、具备优势的航空航天、核电、高铁、新能源、新材料等产业,要加大投入力度,对于长期亏损和资不抵债的低效无效资产,要加大处置力度,积极化解过剩产能。

同时要做好科技创新、管理创新和商业模式创新,肖亚庆说,在互联网时代、大数据时代,大企业要积极开展“双创”,用好“互联网+”、“中国制造2025”等大战略,在管理、技术和商业模式实现创新。此外,中央企业要抓好品种、品质和品牌,当前很多产品质量、品种远远满足不了百姓需求,这是发展的潜力,中央企业要进一步努力。

方方面面的利益平衡是任何改革都要面对的,大家有一个共同目标,就是通过深化国有企业改革,增强国有企业活力、控制力、影响力,同时也推动国有企业抗风险能力在现有基础上进一步增强。肖亚庆坦言,“国企改革不是要把企业搞弱了、搞小了、搞僵化了,而是要在进一步增强活力、控制力、影响力、竞争力上下功夫,使国有企业更加适应经济发展新常态要求,引领经济发展新常态,进一步发挥其在市场竞争中的主体地位。”

此外,商务部部长高虎城在全国两会上接受媒体采访时表示,将放宽外商投资准入领域,特别是在服务业,比如说在技术、金融、教育、文化、物流等方面,进一步扩大开放,同时要积极研究放开高端制造业对外资的准入限制,积极鼓励外资参与国有企业的改造、转型升级和创新发展。

代表委员谈国企改革

全国人大代表、重庆市水务资产经营有限公司董事长李祖伟

政府工作报告指出,将大力推进国有企业改革,可以说有目标、有举措,指明了我们国有企业改革的方向,也说明国有企业改革的重要性。按照国家要求,国有企业改革应该符合“三个有利于”,即有利于国有资产的保值增值、有利于提高国有企业的竞争力、有利于国有资本的功能放大。

“三个有利于”是国有企业改革的基本准则,在这个基本准则下,报告还提出了将调整国有企业结构,推进股权多元改革,深化企业用人制度改革,以及加快改组组建国有资本投资、运营公司。而这一系列的举措,其实就是在探索新型的国有资本监管模式,以及确立现代化的企业制度。

之所以要改革,就是要思考如何来激发国有企业的市场活力和竞争力,核心就是解决企业独立自主经营权的问题,从以前的管人、管事、管资产,转变成以管理资本为纽带,履行出资人监管职责。

全国人大代表、中国五冶集团有限公司董事长程并强

作为国企,首先要把本身的发展方向与国家发展战略调整一致,后者实际上就是未来的市场,也是企业本身的发展机遇,融入进国家战略,自己发展了,也能促进地方建设,形成多赢局面。提质增效是国有企业在国家转型创新发展过程中的最终目的,中冶集团提出做“冶金建设国家队、基本建设主力军、新兴产业领跑者”的新发展战略,实际上就是提质增效的具体体现。

如何打造基本建设的主力军?从冶金建设转向市政、交通、民建等更广阔的市场,这些市场将成为我们基本建设的主战场。内抓管理、外抓市场,抓全过程的生产经营,来促进成本的降低,促进企业效益的提升,这也是提质增效在市场改革方面的体现。

全国人大代表、湖南水口山有色金属集团有限公司董事长吴世忠

深化国有企业改革,先要帮助企业解决历史遗留问题,卸掉包袱才能轻装前行。我国国有大中型企业都是始建和成长于传统体制之下,长期按计划经济模式运转,企业自办社会,自办辅业单位,开办集体企业,搞多种经营,大量安置职工家属和子女,承担了巨大的社会责任,国有企业也因此背上了富余人员多、社会职能多、辅业包袱重等沉重负担。

虽然自上世纪90 年代以来,国有企业历经多次主辅分离、减员增效等改革,但大多仍未能真正解决这些历史遗留问题。而在目前经济下行的压力下,背负沉重负担的企业转型发展,举步维艰。

现在不少国有企业富余人员多,安置难度大。国有企业在计划经济时代,就业安置责任巨大,劳动密集化程度较高。在此基础上又大量自办社会职能,搞多种经营,搞厂办大集体,通过辅业安置大量社会劳动力。随着经济的发展,企业社会职能逐渐萎缩,厂办大集体、辅业等竞争能力不足,不适应市场需要,从业人员陆续向主办国有企业转移,造成国有企业冗员问题进一步加剧。尤其是那些历史较长、处于独立工矿区、偏辟地区的国有企业,冗员比例基本达到一半以上。

这些国有企业冗余人员在分流安置上都存在一个无法解决的共性问题,就是企业住地偏远,历史较长,人员结构不合理,年龄老化,二三线人员多,员工国企情结深厚,思想观念落后,自谋职业能力不足,社会化安置极为困难。冗员问题造成这些国有企业人工成本高昂,劳动生产率低下,消耗了国有企业的经营成果,也带来沉重的管理压力。冗员安置问题是制约这些国有企业改革的最大问题。

全国政协委员、华润集团董事长傅育宁

国企改革,首先必须增强各级经理人的创新意识,引导大家看到现有产业在当前所面临的挑战,使大家对未来的发展有一个清晰的认识,对创新的迫切性有一个充分的认识。其次,在国有企业最具挑战的是机制问题。当前能做的主要有两件事,一个是组建各种产业基金,通过各方有优势的参与者的共同参与来应对未来产业发展的挑战性问题。另一方面,在基金的组成和决策过程中,应营造出容许创新、鼓励创新、包容错误的容错机制。此外,还可通过社会多股份的参与来规避创新失败带来的风险。

国家政策

2015年9月,中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心,完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,完善国有资产监管体制,防止国有资产流失,全面推进依法治企,加强和改进党对国有企业的领导,做强做优做大国有企业,引导国有经济不断增强活力、控制力、影响力、抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态。

《指导意见》提出,国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。必须认真贯彻落实党中央、国务院战略决策,按照“四个全面”战略布局的要求,以经济建设为中心,坚持问题导向,继续推进国有企业改革,切实破除体制机制障碍,坚定不移做强做优做大国有企业。

从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面,《指导意见》全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。

深化国有企业改革,必须坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,坚持增强活力和强化监管相结合,坚持党对国有企业的领导,坚持积极稳妥统筹推进。到2020 年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制,国有资本布局结构更趋合理,造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家,培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,《指导意见》提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类,并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。按照谁出资谁分类的原则,履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,划分并动态调整本地国有企业功能类别。

针对国有企业存在的制约不足的问题,《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。针对一些国有企业董事会形同虚设、“一把手”说了算等问题,提出完善治理结构的重点是推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。一方面,切实落实和维护董事会职权,法无授权任何政府部门和机构不得干预;另一方面,加强董事会内部的制衡约束。针对一些国有企业激励约束不足、活力不够的问题,提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度,建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制,对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法,同时继续深化企业内部用人制度改革,合理增加市场化选聘职业经理人比例,真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。

针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题,按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求,《指导意见》提出:一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,准确把握依法履行出资人职责的定位,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管,建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。

《指导意见》指出发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改革,鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股,提出试点先行,健全审核程序,规范操作流程,严禁暗箱操作,防止利益输送。

为强化监督防止国有资产流失,《指导意见》提出,一是强化企业内部监督,突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督,加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督,防止权力滥用;二是建立健全高效协同的外部监督机制,整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,加强统筹,减少重复检查,提高监督效能;三是实施信息公开加强社会监督;四是建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

加强和改进党对国有企业的领导。《指导意见》强调,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,切实承担好、落实好从严管党治党责任,进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价,及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”,完善反腐倡廉制度体系,努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

为国有企业改革创造良好环境条件,《指导意见》提出,一是要完善相关法律法规和配套政策,确保重大改革于法有据;二是要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,为国有企业公平参与市场竞争创造条件;三是形成鼓励改革创新的氛围,要大力宣传中央关于全面深化国有企业改革的方针政策,宣传改革的典型案例和经验,营造有利于国有企业改革的良好舆论环境;四是加强对国有企业改革的组织领导,加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实,确保深化国有企业改革顺利推进,取得实效。

地方落实

今年的《政府工作报告》提出,大力推进国有企业改革,赋予地方更多国有企业改革自主权,推进股权多元化改革,开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。据不完全统计,目前至少已有上海、山东、江苏、浙江、云南、湖南、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、青海、北京、广东、河南、辽宁、广西、宁夏、黑龙江、河北、吉林、内蒙古、甘肃、福建等25 个省份明确出台了国企改革方案。国企改革在2016 年将步入政策“落实年”。同时,地方国企改革进程有望进一步提速。

混合所有制改革、地方国企兼并重组、提高资产证券化均成为地方国企改革的主要方向。

具体来看,河北省提出推出国有资本运营公司和投资公司试点,加快省直属国有企业核心资产上市和整体上市,以及抓好企业子公司层面混合所有制改革;安徽省提出推动具备条件的省属企业兼并重组、整体上市;陕西省提出进一步推动文化企业加快建立现代企业制度。福建省委省政府出台了《关于深化国有企业改革的实施意见》(简称《意见》)。《意见》指出,到2020 年,将目前40% 的资产证券化率提高至80%。文件还提出,至2020 年前的四年内实现国有资产企业政企脱钩。债务资金庞大、改革进程曲线管理是目前地方国企改革的重要阻碍,不仅改革实施难度大,同时又拖慢了国企转型升级的步伐。此次福建省提出的政企分离,对于地方国企改革而言,将有重要意义。

此外,诸多方案明确提出将探索实行员工持股。如,甘肃提出,选择部分符合条件的省属国有企业开展员工持股试点。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式,员工有“真金白银”投入,企业增加资本金规模。

一些地区明确了员工持股试点的时间表。河北提出按照“试点先行、优选对象、严格规范”的要求,选择若干人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技。

金融改革的顶层设计 篇8

从数字上来看,全国住房保障工作的完成情况较好,但是考虑到保障房建设的跨年度问题、各级政府短期突击谋取政绩以及被保障对象基数越来越大的问题,决定了住房保障工作要取得令社会满意的实效还有很长的路要走。

1 当前我国住房保障面临的问题

1.1 城市住房保障需求不断扩大

近年来,由于城市房价快速上涨,城市中低收入人群的购房能力不断降低,住房保障需求不断增加。而与此同时,虽然各级政府也在大力推进保障房建设,中央政府甚至于2011年提出5年内要新建保障性住房3600万套的战略目标,但由于保障房建设的速度及供给量远远跟不上日益扩大的住房保障需求,住房领域内的社会矛盾依然非常尖锐。

1.2 政府以增量为主的住房保障思路缺乏可持续性

按照2010年中央政府提出的《十二五住房保障规划》,集中新建是我国当前增加保障房供给的主要方式。实践证明这一方式可执行性较差。之后,住建部以政策形式明确各地可以新建、收购、租赁和改建的方式增加保障房供给。这虽然极大地增加了保障房供给方式的灵活性,但由于种种原因,当前我国各地的住房保障实践仍以集中新建为主,而其存在的问题显然难以克服。

1.2.1 容易形成空置

集中新建属于增量管理,如果没有合理的规划及总量控制,容易形成住房空置,造成社会资源的极大浪费。这里的“空置”包括两种情况。

一种是由于保障房选址不当,被保障对象不愿入住而引发的空置。这种现象在全国各地有关保障房的新闻报导中屡见不鲜。产生这种现象的原因主要是当前各地的新建保障房选址一般都比较偏远,交通、生活配套,以及医疗、教育条件相对较差,被保障对象一旦入住,其日常生活会受到很大影响,虽然住房困难问题得到了缓解,但生活便利性却大大降低。因此,被保障对象不愿入住保障房,从而形成保障房的空置。

另一种是住房总量中空置房数量增多。住建部公布的数据显示,截至2010年底,我国城镇居民人均住宅建筑面积31.6平方米,农村住宅建筑面积人均34.08平方米。我国人均住宅建筑面积的拥有量水平已经超过了中等收入国家平均水平。以上数据显示,我国住房保有总量已相对较高,并不存在总量不足问题,而是存在供需结构错位问题。在这种情况下,由于我国每年还新建数量庞大的商品住房,如果不对住房进行科学的总量规划及计算,在人口结构发生锐变的情况下,很容易形成大量的空置住房,从而造成难以解决的房地产泡沫并对社会资源造成极大浪费。

1.2.2 住房保障资金缺乏保障

新建保障房需要大量资金。按照住建部测算,仅2011年,投资新建1000万套保障房就需要资金1.3万亿元。从实践来看,虽然当年中央预算内资金下拔情况较好,但各级地方政府的资金到位情况却并不如人意。之所以如此,是因为当前的保障房融资渠道并不畅通。

按照我国当前的政策法规,保障房建设资金来源于财政资金、土地出让收益、住房公积金增值收益、地方城投公司投资及商业银行贷款5个渠道。从实践来看,目前这5个渠道都存在问题,这就使得我国的住房保障建设成为无源之水。住房保障工作的可持续性因此备受质疑。

1.2.3 土地供给面临难题

造成这一问题的原因很多:有些是由于地方政府所在城市土地资源确实非常短缺,可利用土地资源非常有限;有些是由于地区保障房征地拆迁难度大、补偿高,回收慢、无赢利,政府不愿投入过多精力;还有些是由于保障房建设用地大规模供给会对商品住房建设用地造成挤压,影响地方政府财政收入等。

1.2.4 其他问题

除存在总量控制、资金及土地等问题外,集中新建为主的保障房供给方式在实践中还存在以下问题,如各地保障房需求总量与中央下拨的完成指标不匹配,保障房产品结构不合理,保障房准入、运营、分配及转让中寻租现象大量存在,新建保障房业主退出动机不足,被保障对象的经济负担相对较重等,这些问题的存在都是集中新建模式本身所难以克服的。

1.3 住房保障立法滞后、实践混乱

当前我国城镇住房保障制度的法律框架主要由三部分构成,首先是政策目标,即保障中低收入和最低收入家庭的基本居住需求;其次是住房供应与分配方式分层次,我国目前对不同收入层次的城镇居民实行不同的住房供应方式与分配方式;最后是保障房经营与管理方式。目前,我国各级住房管理机关负责政策制定以及具体的保障房调配和腾退管理工作,保障房建设及日常的维护管理等工作由不同的市场主体完成。

以上三部分虽能勉强适应当前的住房保障实践,但由于没有统一的全国性住房保障法律,加上当前我国的住房保障立法层级还停留在行政法规、部门规章层次上,使得我国住房保障领域中比较成形可以在全国范围适用的也仅有《住房公积金管理条例》、《经济适用住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等几个行政法律规范。

住房保障立法工作的滞后与缺失不仅使住房保障的实践及管理缺乏统一的依据,而且也不利于社会公众了解、参与、支持住房保障工作。更为重要的是,由于缺乏统一的国家规范,为完成住房保障任务,各地政府的住房保障实践各自为政,这无疑对今后统一管理设置了人为的障碍。

1.4 住房保障的补贴方式以“补砖头”为主

我国当前的住房保障实行“补砖头”与“补人头”并行的政策。所谓“补人头”,是指政府向被保障对象发放补贴,增强被保障对象的住房支付能力;所谓“补砖头”,是指政府建设和供应低租金或低售价的保障性住房,直接配给被保障对象。当前,由于城市居民住房保障需求空前增加,为缓解住房保障矛盾,我国住房保障补贴实行以“补砖头”为主的政策。

“补砖头”为主的住房保障政策客观上需要有大量保障房,只有这样,政府才能有充足的保障房进行配给。但众所周知,长期以来,由于我国住房保障工作的欠账,各级政府并没有保障房“蓄水池”,所以,住房保障补贴方式的可持续性也需要进一步探讨。

2 改革管理思路

住房保障存在的上述问题需要追本溯源,从调控管理思路及顶层政策设计的角度厘清头绪,寻求根本解决之道。在管理思路方面,本文认为住房保障管理部门应当实现两个转变:首先根据国情确定住房保障覆盖面,实现由“保障大多数”向“保障中低收入群体”的转变;其次是实现由增量管理思路向盘活存量、租赁思路的转变。

2.1 科学确立与我国国情相适应的住房保障覆盖面

按照我国当前分层次供应的住房保障体系,住房保障的覆盖面为中低收入住房困难群体。在现实生活中,与保障房有限的数量相比,这部分群体的数量庞大。从我国现阶段的经济发展水平来看,我国各级政府根本没有能力支撑如此巨大的住房保障需求。

必须明确的是,住房保障需求扩大的原因是当前住房供给价格与中低收入群体住房支付能力错位。这是我国当前住房领域最主要的矛盾,也是住房保障覆盖面不断扩大的根源所在。造成这个问题的原因是多方面的。从制度层面上看,有当前我国经济发展阶段、经济发展方式、区域发展不平衡、城乡土地二元管理制度、GDP政绩考核、财税收入分配制度等深层次的制度原因。从住房管理看,有住房买卖市场存在供需结构错位的问题,以及大量中低价位特殊住房不向市场公开销售的问题,还有城乡房产无法自由流通的市场壁垒问题等。这些问题的解决都需要较长时间,也不是仅通过大力发展住房保障工作就能解决的。

因此,在住房保障工作中,我们首先应当根据我国的国情,走适合我国国情的住房保障道路。我国当前的经济发展情况与发达国家相比,还存在相当的差距,这决定了我国的住房保障只能是低水平的基本保障,这种住房保障的保障对象只能是无能力参与社会竞争或参与社会竞争失败者。对于现阶段因经济发展或者社会政治等因素造成的中等收入阶段住房保障需求不断扩大的问题,政府应当从根本上寻求相应的经济及政治解决途径,通过调整经济结构、完善收入分配政策等制度改良手段逐步解决。

2.2 政府调控思路应由增量为主向存量为主转变

由于我国的住房总量已经达到中等收入国家平均水平,加之集中新建存在诸多问题,因此,在保障房供给方式的选择上,政府应当更加重视收购和长期租赁方式的长效作用。

2.2.1 住房存量市场及租赁市场的发育程度已经相对成熟

首先,住房买卖市场中存量房规模已经超过新建房规模。这主要表现在两个方面,一是静态住房产品结构方面;二是动态交易结构方面。在静态产品结构方面,按照住建部的公开说法,我国当前有2亿套存量住房,每年新增的住房是1000万套。在动态的交易结构方面,目前存量住房的供给量及成交量均有超越增量住房的趋势。禧泰监测数据显示,在供给量方面,2011年,北京市二手住房月度新增供给总量接近89万套,扣除当年二手住房12万套的成交量,市场还有77万套左右的存量住房供给。而同期,新建住房扣除成交市场供给量只有12万多套。存量住房的供给比增量住房的供给高6.4倍。在成交量方面,虽然当前大多数城市的新增住房成交量依然大于存量住房,但北京、上海等城市的存量房成交量却已经超过增量住房。北京市建委公布的数据显示,2011年,北京新建住房成交90605套,二手住房成交121512套,二手住房成交量比新建住房高34%。

其次,租赁市场发展规模已经比肩存量房市场。禧泰监测数据显示,各城市出租住宅供给量近年来呈爆发式增长。在出租住宅月度新增供给量方面,2011年青岛市全年进入租赁市场的住宅总量近24万套,比2004年的1.4万套增加了16倍;北京2011年全年进入租赁市场的住宅总量近97万套,比2008年的总量增加了2倍;上海和广州2011年全年进入租赁市场的住宅总量分别为61万套和71万套,比2009年分别增加了1.3倍和3.9倍。

以上数据说明,我国已具备保障房供给方式由单一向多元转化的现实条件。如果能想办法盘活存量住房以及租赁住房资源,将这些资源用于保障房,那么我国当前住房保障所面临的许多问题,如土地供应紧张、保障房位置偏远等问题,都能得到很好的解决。

2.2.2 以收购和长期租赁的方式增加保障房供给

以收购和长期租赁的方式增加保障房供给,除了可以弥补集中新建的不足外,更为重要的优势是,如果按照一定的交易规则收购二手住房或者长期租赁住房用于保障房,政府的净投入远小于集中新建,其资金使用效率也远高于集中新建。

相关研究显示,北京市2011年,如果按照一定的标准收购10万套二手住房,并将其作为保障房全部配售给被保障对象,售价按限价房标准确定,即每套限价房的价格相当于同区域普通商品住宅的80%~85%,则北京市政府需要净投入的资金总量约为160亿元~260亿元(详见表1)。而北京市建委公布的数据显示,包括开发商配建竣工的保障房在内,当年,北京市新建保障房的竣工数量只有4万多套,而政府的总投资额却高达1000多亿元(含土地成本)。

以租赁方式增加保障房供给的经济效益及社会效益同样可观。北京禧泰房产数据研究中心研究课题显示,2011年,如果按北京市公租房定价标准,即公租房平均供给价格比市场出租房平均供给价格低15%~20%计算,则北京市全年解决13万户的住房保障需求,仅需投入住房租赁补贴8.9亿元~11.8亿元(59亿元的15%~20%)。

3 完善住房保障政策的顶层设计

除了改变住房保障工作的调控管理思路外,完善住房保障政策的顶层设计也是我国当前住房保障管理工作的当务之急。为此,本文提出如下建议。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.1 制定《住房法》或《住房保障法》

建立完善的住房保障法律体系是稳步有序推进住房建设的根本保障。当前,在住房保障领域,我国仅有几部行政法规及部委规章,尚无全国性的法律法规,立法层次较低,也远不能适应实践的要求。因此,我国应当尽快制定出符合我国国情的《住房法》或者《住房保障法》,并以此为基础,强化国家和地方的住房保障法律法规的合理性和时效性,用完善的法律法规来保障中低收入人群的利益。同时,住房保障政策要有动态性,政府应当根据经济发展不同阶段和住房发展的不同时期来确定、调整住房保障政策。

数据来源:北京禧泰房产数据研究中心。

3.2 建立可持续运营的住房保障机制

除了完善制度建设,我国还需要建立一套行之有效的可持续住房保障管理运营机制。在建立可持续运营的住房保障长效机制方面,本文提出如下三方面建议。

3.2.1 真正的保障房封闭运营机制

当前许多地方也在试行保障房封闭运营机制,但普遍存在保障房数量少、其他各类保障性住房不强制进入、住房领域内的公平问题始终无法解决等问题。要实现保障房封闭运营,真正从根本上解决当前住房领域的公平问题,应当实现两个管理的并轨。

首先是全国的保障房管理应当并轨。虽然我国地域广阔,各地经济发展水平、人口结构有很大的不同,但是在住房保障工作的总体思路、被保障对象的信息管辖方面,我国应当建立统一的规则,这样才能改变当前保障性住房各地、各机构分块管理的格局,也才能为以后房产税的征收及减免提供一手的房产及个人信息数据。

其次是房产管理并轨。虽然我国当前住房领域最主要的矛盾是广大中低收入群体住房支付能力不断下降,但是在社会实践中,我国还存在大量不向社会公开销售的中低价位住房。之所以如此,主要原因是我国当前住房产权制度的设计是多元化的。

在这种制度下,我国现在面向社会公众销售的住房一般只有两类,即商品住房和保障房。除这两类住房外,大量其他产权形式的住房一般只针对特定群体销售,而不向社会公众开放。从产权形态上看,这些住房主要包括党政机关集资合作建房、大型企业单位自建房、房改公房,小产权房、农民自建“商品房”等。这些住房不仅客观存在,而且数量非常庞大,价格通常还远低于同地段商品住房、甚至保障住房的价格。其存在不仅严重挑战着住房公平的底线,而且存在政府监管真空,社会公众不满由来已久。

解决这个问题需要改变当前各类不同产权类型住房的不同销售政策,将各类产权住房都按国家是否投入或让利归并为保障房和商品房两类,按统一的规则向全社会销售。

3.2.2 建立企业化运作机制

住房保障是一项牵涉甚广的具体工作,既涉及到规划设计、投资产出、建设维护等问题,又涉及到准入退出、物业管理、运营平衡等问题,没有行之有效的管理机构很难实现住房保障制度的可持续运营。

我国当前的住房保障工作主要由各级政府的建设行政主管部门负责,在现实生活中,由于建设行政主管机关是国家机关,主要应负责政策的制定及执行监督,由其负责具有企业经营性质的保障房经营管理不但违反当前我国的行政法规,而且由于专业领域不同,这种运作方式很难保证保障房经营的可持续发展。

要实现可持续化,从机制上来讲,首先需要建立保障房系统封闭运营机制,这就要求不仅将经济适用房、廉租房、棚户区改造和危改房、限价房资合作建房、部分大型企业单位自建住房、央产房、军产房等住房也纳入住房保障体系,这样,保障房产品的数量才能大大增加,住房领域的公平问题也才能初步解决。其次,保障房应当有自己的运营模式及运营机构。鉴于保障房作为准公共产品的特性,其发展规划、建设规模、融资方针、租费政策等必须由政府主导。为了既能体现政府的主导,又能保持高效的市场化运作,建议成立国有控股公司专门从事保障房市场的封闭管理。最后,为实现运营模式的可持续及资金来源的多元化,在公司的运作模式方面,建议采用“政府主导(政策支持)、社会参与、企业化运作”模式。这样,保障房的可持续运营问题才能得到根本解决。

3.2.3 住房保障补贴方式从“补砖头”向“补人头”转化

我国当前的住房保障补贴方式是“补砖头”与“补人头”并行,以“补砖头”为主。而“补砖头”的方式,无论是集中新建,还是收购及长期租赁,从本质上来讲,都是政府向被保障对象提供保障性住房。以“补砖头”的方式实现住房保障固然有利于政府灵活协调、管理住房保障工作,但是由于保障房的建设、收购、租赁均需要大量的管理协调工作,即便政府成立专门的机构负责这项工作,也很难将每一项工作都做到尽善尽美。

这就需要我们向美国、德国等国家学习,借鉴其“补人头”的住房保障方法,实现住房保障从政府配给资源方式向市场配给资源方式的转化,这样政府补贴可以转化为消费者的福利,不但实现了政府的住房保障职能,而且可以提高保障效率,充分鼓励被保障对象自己寻找市场房源,从而减轻政府的压力。这既是世界住房政策的发展趋势,也应当成为我国住房保障工作前进的方向。

参考文献

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金融改革的顶层设计 篇9

一、数据来源与分析

本文进行计量分析与研究的数据主要来自中国知网 (CNKI) 的中国全文期刊数据库。它是目前国内期刊覆盖面最广的检索数据库之一, 用于检索中文自然科学、社会科学和工程技术等领域的论文收录和文献被引用情况。根据该数据库文献收录情况和本篇文章的研究数据需要, 我们按检索“主题”这种比较直接、直观的方式进行检索, 以“主题=改革顶层设计”为检索式, 文献类别选择“期刊”文献 (知网期刊来源类别:全部期刊、SCI来源期刊、EI来源期刊、核心期刊、CSSCI) , 时间范围为数据库收录的2001年至2015年 (检索时间为2015年3月25日) 。

“改革顶层设计”主题下共检索到符合条件的文献为469篇。经过逐条查验与去重等工作, 筛选出来值得分析与研究的文献数据为463篇。其中, 从文献发表的先后顺序来看, 文献中收录最早的一篇来自审倩2006年发表于《内蒙古气象》2006年04期第13页的文章《自治区气象局再进行业务技术体制改革顶层设计》, 文章指出要按照中国气象局业务技术体制改革总体方案, 在总结内蒙古气象局新兴业务运行以来经验的基础上, 再次对各轨道、各体系进行顶层设计。从文献发表的年度分布来看, 2006年1篇, 2008年1篇, 2009年1篇, 2010年3篇, 2011年60篇, 2012年85篇, 2013年123篇, 2014年166篇, 2015年 (截止到3月25日) 23篇。如图1“改革顶层设计”研究文献年度分布图所示, 从整体数据和图表虚线趋势线上来看, 该领域研究文献在2011年呈现激增的趋势, 从一开始的每年几篇到后来每年几十篇的增长速度, 主要是2011年在制定国家发展“十二五规划”时提出要“更加重视顶层设计和总体规划”, 首次正式把顶层设计概念应用于改革领域, 以及后来国家领导讲话、中央文件等多次提到有关改革的顶层设计问题, 这才引起学界的广泛关注与深入研究, 2011年之前只是零星学术探讨和摸索。

另一方面, 从检索到的学科领域 (知网所提供的划分学科) 分布来看, 文献主要集中在中国政治与国际政治、行政学及国家行政管理、经济体制改革、金融、企业经济、财政与税收、农业经济、宏观经济管理与可持续发展等领域 (表1) 。相对高产的作者有王长江 (5) 、夏斌 (4) 、张占斌 (4) 、秦德君 (4) 、董立人 (3) 、迟福林 (2) 、高尚全 (2) 等, 从中看出这些学者文章数量差距不大, “改革顶层设计”也还是一个比较新的研究主题, 研究文章400多篇比较分散, 最高产的作者也就有5篇文章。从这些高产学者所在的机构来看, 主要集中在中国人民大学 (14) 、国家行政学院 (12) 、中共中央党校 (9) 、武汉大学 (5) 、国务院发展研究中心 (4) 等国内较知名大学与研究机构, 不过差距依然不大, 中国人民大学、国家行政学院、中央党校等机构略占优势, 这些比单一学者更有以机构为主的聚类特征。值得关注的是, 从这些文献的基金资助情况来看, 国家社会科学基金 (22) 、河南省软科学研究计划 (2) 、北京市自然科学基金 (1) 、国家自然科学基金 (1) 、国家科技支撑计划 (1) 等, 相对于一个新兴的研究主题, 这些资助面比较广, 多以国家社科基金为主, 每年还有所增长。不过省市基金资助较少, 力度也亟待提高, 希望未来改革的顶层设计研究能渗透到国内外学者科研的方方面面, 引起各部门足够重视。

二、“改革顶层设计”的研究热点与前沿的科学知识图谱与可视化分析

1. 科学知识图谱与可视化软件

科学知识图谱是当前科学计量学和文献计量学领域的一种重要研究方法和工具。它是显示科学知识的发展进程与结构关系的一种图形, 以科学知识为计量研究对象, 属于科学计量学研究范畴。信息技术的飞速发展为传统的科学计量学注入了新的生机和活力, 通过计算机信息处理技术和信息可视化处理软件, 可绘制科学知识图谱, 通过直观的动态图像信息, 显示学科领域中出现的交叉学科的复杂现象, 对学科领域的演进脉络和研究前沿进行探索和预测, 从而获得较为详尽的前沿科学信息分析结果。这些信息分析的结果将有助于科学家有效地了解和预测前沿科技研究动态, 在复杂的科研信息中开辟新的未知领域, 提供快速独立科学判断的客观依据。2004年, 美国德雷克塞尔大学信息科学与技术学院的Chaomei Chen博士基于引文分析理论将其范围进行了扩展, 开发了Information Visualization-Cite Space信息可视化软件。近年来, 已经成为国际科学计量学界和信息可视化分析技术中最具有特色和影响力的软件工具。通过科学知识图谱, 从多视角分时、动态地展现该领域研究的主题转换与研究前沿的演进。

将有关研究主题所下载的文献数据, 借助科学知识图谱软件Citespace, 选取文献题录中的主题词, 运用关键路径 (pathfinder) 算法及最小生成树 (minimum spanningtrees) 算法。

对科学文献引文共引网络的路径进行分析和处理, 并通过显示高频主题词, 确定国际科学技术政策的主要研究领域和研究热点。主题词在一篇文章中所占的篇幅虽然不大, 但却是文章的核心与精髓, 是文章主题的高度概括和凝练。因此, 对文章的主题词进行分析, 频次高的主题词常被用来确定一个研究领域的热点问题。

2.“改革顶层设计”的研究热点与前沿的科学知识图谱与可视化分析

运用知识图谱软件对这些文献数据计量分析, 以1年为单位, 设置“Time Scaling”的值为1, 将2006-2015年的时间分为9段。Node Types (节点类型) 选择的是Keywords (关键词) , 数学算法和Pruning (修剪) 选取的是Minimum Spanning Trees (最小生成树) 和pruning sliced networks。根据学科发展特点, 从文章主题的关键词角度分析了“改革顶层设计”相关期刊研究文献, 形象地展示了改革的顶层设计这一领域研究的历史及出现的研究前沿、热点、趋势和一些动向。

将下载的数据进行去重筛选等清洗工作后, 使用Cite Space信息可视化软件绘制“改革顶层设计”相关期刊研究文献2006—2015年的关键词共现网络知识图谱 (Minimum Spanning Trees) (如图2) 。

由图2可见, 设定的阈值为5 (篇) 以上, 每一节点显示的关键词均为含有此主题的期刊文章数量的集合, 文章越多, 节点越大, 节点之间的连线表示文章之间共引的联系, 节点年轮般的颜色表示文章发表的年份颜色, 节点之间连线的颜色亦如此, 其中深粉色的圆圈表明中心性强、影响力大的核心关键词。可见含有“顶层设计”关键词的节点最大, 如图所示, 最大的年轮, 最外侧由深粉色圆圈包裹, 中心性最强, 年轮最大, 横跨时间年度最多。由于“顶层设计”这一关键词的Font Size相比于其他关键词的Size太大, 故选择点击“顶层设计”关键词节点, 不显示“顶层设计”四个超大的字体, 而选择显示这一节点涉及到的研究文献数量 (346) , 同时其他关键词节点Font Size的显示不受此影响。经查和点击可知相关贡献关键词文章数量为346篇, 总共463篇, 占比74.7%以上。其他节点年轮大关键词还有“全面深化改革” (163篇) 总体规划 (37篇) 体制改革 (篇) “经济体制” (篇) “国企改革” (21篇) “制度改革” (15篇) “十七届五中全会” (15篇) “中国改革” (25篇) “部门利益” (15篇) “经济发展方式” (13篇) 等关键节点, 其中“全面深化改革”、总体规划、体制改革、经济体制改革、社会体制改革等带有粉红色节点的关键词中心性较强, 值得研究关注。

与此同时, 我们还通过Timeline (时间线) 方式呈现关键词贡献的科学知识图谱, 主题词分析选择软件中的Time zone来呈现共现。如图3“改革顶层设计”研究的关键词共现Time Zone图谱 (2012—2015年) 。

同理我们运用不同于Minimum Span-ning Trees (最小生成树) 算法的Pathfinder (路径探索) 算法。同样最大年轮节点环“顶层设计”由于Font Size过大, 会影响其他关键词呈现, 我们在这里不予显示, 但是可以看到最大年轮节点环, 外边有表示中心性强的粉色圆圈环绕即为“顶层设计”关键词节点。以此绘制出来的知识图谱关键词贡献网络, 也是基本一致的。主要关键词的名称与强度、中心性、持续的时间等, 两种算法基本上没有太大的区别, 通过科学知识图谱分析该领域研究的热点与强度、持续的时间长短、历史演变沿革等诸多方面, 对“改革顶层设计”的期刊文献研究给予一个比较直观、客观的分析。如图4“改革顶层设计”研究的关键词共现网络知识图谱 (Pathfinder) (2006—2015年) 。

从高频次共现关键词来看, “顶层设计”“体制改革”等关键词从2006年开始零星涉及和研究到的文献, 一直到2010年都是个位数, 很少的数量。2011年开始激增, 逐年成倍上涨, 相关研究的各种关键词和热点多了起来。从历史上来看, 2010年底开始, 党的十七届五中全会首次提出重视改革顶层设计和总体规划, 随后中央经济工作会议、“十二五规划”以及政府工作报告等多项会议、中央政策性文件、领导人与学界都提出了更加注重顶层设计, 全面深入改革。原来在工程学、系统学领域的“顶层设计”成为中国全面深化改革领域的新名词。因此, 2011年起, 有关“改革顶层设计”的研究文献激增, 通过“全面深化改革”“总体规划”“经济体制改革”“十七届五中全会”“三个有利于”“社会体制改革”等诸多关键词可知, 有关改革顶层设计期刊研究文献成为关注的热点。

由关键词“总体规划”“顶层设计”可知, 有关顶层设计是从高层自上而下, 战略性、系统性的研究文献不少, 顶层设计的整体性、规划性是研究热点;由关键词“政治体制改革”“社会体制改革”“经济体制改革”“全面深化改革”等可知国家层面、社会层面对于顶层设计的研究与关注集中在全方位的体制改革和深化改革上, 再由“人民群众”“公立医院改革”“国企改革”“社会管理”“养老保险”等有关传统行业, 医疗、国企等有关国计民生的顶层设计引起学界的关注与研究;从“十七届五中全会”“领导小组”“中国改革”“治理能力”可知有关顶层设计的提出和推动很大程度上是由政府、管理部门、高层来进行的, 而由具体的很多关键词, 比如“三个有利于”“改革开放”“解放思想”可知, 有不少学者把邓小平早期与习近平近期的提倡与呼吁看作是“改革顶层设计”领域的研究热点, 还有从“人社”“国企改革”“协同性”“改革动力”的关键词研究可知, 顶层设计需要国家和社会各部门共同努力, 协同推进。随着全面深化改革的推进, 相信有关“改革顶层设计”的研究热点还会越来越多, 也越来越深入。

三、总结

金融改革的顶层设计 篇10

关切一此次国企改革方案有哪些特点和亮点

国资委主任张毅在回答记者提问时表示, 指导意见经多次研究修改后, 先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央政治局常委会审议通过, 并以中共中央、国务院的名义公布实施。

“针对国有企业改革发展中存在的突出矛盾和问题, 指导意见全面系统提出深化国有企业改革的一系列举措。既体现一以贯之的传承性, 又体现与时俱进的创新性;既体现改革的协同性、耦合性, 又体现措施的针对性、有效性。”中国企业研究院首席研究员李锦说。

具体来看, 指导意见有四方面突出亮点:一是强调国有企业属于全民所有, 深化国有企业改革就是要保护好、使用好、发展好国有资产, 做强做优做大国有企业;

二是强调国有企业要真正成为独立的市场主体, 提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施, 破除体制机制弊端, 激发企业活力;

三是强调坚决防止国有资产流失, 多措并举加强国有资产监督, 实施信息公开建立阳光国企, 强化决策问责和监督问责, 从制度上遏制国有企业腐败问题;

四是加强和改进党对国有企业的领导, 把党的领导与完善公司治理统一起来, 将党建工作总体要求纳入国有企业章程, 创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。

关切二如何使国企真正成为独立市场主体

指导意见提出, 国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律, 坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离;促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。

张毅指出, 把国有企业打造成为独立的市场主体, 充分激发和释放企业活力, 提高市场竞争力和发展引领力, 是深化国有企业改革的出发点和落脚点。

“国有企业首先是企业, 要遵循市场经济规律和企业发展规律。”国资委研究中心主任楚序平说, “市场”一词在指导意见中出现35次, 是贯穿全文的一条主线, 坚持市场化改革方向, 将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。

一系列相关重要措施在指导意见中体现:依法落实企业法人财产权和经营自主权;转变国有资产监管机构职能;推动企业完善市场化经营机制推进公司制股份制改革, 积极引入各类投资者;商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作;依法独立自主开展生产经营活动……

楚序平说, 通过这一系列改革措施, 充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性, 激发国有企业的内生活力, 使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体, 促进国民经济持续健康发展。

关切三如何以管资本为主加强国资监管

以管资本为主加强国有资产监管, 是党的十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求, 为完善国有资产监管体制明确了大方向, 规划了主路径。

指导意见强调, 推动以管企业为主向以管资本为主转变, 要建立监管权力清单和责任清单“两个清单”;做到“三个归位”, 即将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业, 将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业, 将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

国家行政学院研究员张春晓说, 实现以管资本为主的目标, 就是要推进国有资产监督管理机构的职能转变, 科学界定国有资产出资人监管边界, 推进所有权和经营权分离, 不干预企业经营自主权。

指导意见提出, 以管资本为主改革国有资本授权经营体制, 改组组建国有资本投资、运营公司;优化国有资本布局结构, 坚持以市场为导向、以企业为主体, 紧紧围绕服务国家战略, 优化国有资本重点投资方向和领域。

一个可操作的做法是, “通过加大国有企业重组力度, 使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中, 向前瞻性战略性产业集中。”李锦说。

关切四如何防止国有资产流失遏制腐败

国有资产来之不易, 是全国人民的共同财富。张毅说, 国有企业要先加强监管、防止国有资产流失, 这一条做不好, 国有企业其他改革难以取得预期成效, 这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。

“过往, 国有资产监督领域存在监督资源分散、多头重复监督等问题, 一些国有企业也暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等现象。”中国人民大学教授刘俊海指出。

为此, 指导意见提出, 强化企业内部监督, 强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督, 防止权力滥用;建立健全高效协同的外部监督机制, 实施信息公开加强社会监督。

指导意见明确:“对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的, 严格追究有关人员失职渎职责任, 视不同情形给予纪律处分或行政处分, 构成犯罪的, 由司法机关依法追究刑事责任。”

张毅表示, 要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制, 建立健全企业国有资产的监督问责机制, 坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象, 严厉查处违法违纪问题。

关切五如何通过改革激发企业活力

在各方看来, 增强活力是搞好国有企业的本质要求, 深化国有企业改革, 要以解放和发展社会生产力为标准, 以增强国有企业活力、提高国有资本效率为中心。

指导意见提出一系列增强活力的重大举措, 主要包括:依法落实企业法定财产权和经营自主权, 通过界定功能明确不同企业的战略定位, 推动国有企业同市场经济深入融合, 激发企业的活力。

同时, 建立国有企业领导人员分类分层管理制度, 推行职业经理人制度, 畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道, 董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人, 合理增加市场化选聘比例……

对于指导意见提到的“建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度”“推进全员绩效考核”, 李锦印象深刻, 他说, 只有切实做到收入能增能减、奖惩分明, 建立能上能下、能进能出的合理流动机制, 才能真正激发广大职工活力。

除此之外, 李锦认为, 文件中透射的推进资本专业化运作, 优化国有资本配置, 引入非国有资本参与国有企业改革等, 都将有助于放大国有资本功能, 激发各类资本的活力。

关切六如何看待国企改革与社会公众关系

指导意见开宗明义指出, 国有企业属于全体人民所有, 是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。

国有企业的全民性得到实现, 国有企业就能真正发挥出主力军、骨干、排头兵的作用。张春晓说, “国有企业全民性的再一次强调, 就是要让国有企业为全民所有、为全民服务、为国民经济的建设和发展服务。”

此番指导意见体现改革成果人民共同分享的思路, 提出提高国有资本收益上缴公共财政比例, 2020年提高到30%, 更多用于保证和改善民生, 划转部分国有资本充实社会保障基金。

不仅如此, 指导意见还支持社会公众参与国有资产监督和国有企业改革, 具体措施包括:切实做到信息公开、建设阳光国企, 有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权等。

金融改革的顶层设计 篇11

路径选择是新一轮改革的首要问题。过去30年的改革基本上是市场取向的改革。在取得了重大成就的同时，也凸显两个重大问题：一是过度的商业化竞争使公益性质边缘化。二是广播电视台无法摆脱行政附属身份，无法突破产权单一、运营模式统一的状况。

这里涉及体制问题。30年来，各级广播电视台都一直实行“事业单位企业化管理”的体制。这种亦官亦商、非官非商的体制带来经营者的两难选择。一方面要恪守事业身份，遵从行政区划定位，努力履行本级党委政府喉舌职能。另一方面又必须面向市场，自收自支，自负盈亏。可以说，广播电视经营者始终在政治属性、公共属性、产业属性这三种属性和功能的博弈中寻求平衡。

要解决这个问题，必须对媒体分类。过去30年，我们采取将经营性资产和非经营性资产剥离的办法，推动了有线网络、电视剧制作等领域转企改制，取得很大成功。但对电视业的核心资源——频道未进行分类运营。下一步应该将全国1300多个频道进行分类。按照产权属性、分工职能、体制定位的不同区分为公益频道和经营性频道。公益频道属于事业体制，主要突出政治属性和文化属性，其产权属于国家或社会组织。资金来源依靠财政拨款和社会捐助，退出市场竞争。经营性频道转企改制为企业体制，主要突出产业属性，资金来源于市场经营，属于盈利企业。产权属于企业自身或国家控股下的股权所有者。其主要任务是做大做强电视产业。

金融改革的顶层设计 篇12

去年12月, 国务院印发了《关于中央财政科技计划 (专项、基金等) 管理改革的方案》, 对中央财政科技计划管理改革作出全面部署, 并明确要求建立国家科技计划 (专项、基金等) 管理部际联席会议制度。目前, 国务院批准建立国家科技计划 (专项、基金等) 管理部际联席会议制度。

联席会议是加强中央财政科技计划 (专项、基金等) 统筹协调, 解决科技资源配置"碎片化"的重要制度安排。联席会议由科技部牵头, 财政部、发展改革委等与国家科技计划管理密切相关的31个部门和单位组成。联席会议的主要职责是审议科技发展战略规划, 审议中央财政科技计划 (专项、基金等) 布局与设置、重点任务、重点专项设置、年度重点工作安排等事项, 审定战略咨询与综合评审委员会的组成、职责和工作规则等, 审定中央财政科技计划 (专项、基金等) 项目管理专业机构, 承办党中央、国务院交办的其他事项。联席会议通过会议方式议定事项, 会议形式包括全体会议、专题会议和联络员会议。

建立联席会议制度是本次科技计划管理改革的重中之重, 是破解九龙治水、条块分割, 加强科技管理顶层设计和宏观统筹的重大举措, 也是转变政府职能、破除束缚科技创新活力的体制机制障碍的必然要求。建立联席会议制度, 对于进一步转变政府职能、加强各部门的协调配合、重构国家科技计划管理格局、全面深入推进科技计划管理改革具有重要意义。

根据会议议程, 第一次全体会议围绕深入推进中央财政科技计划 (专项、基金等) 管理改革进行了深入研讨, 审议通过了联席会议议事规则、研究讨论了战略咨询与综合评审委员会组建方案、专业机构改建方案、科技监督和评估体系建设工作方案、国家科技管理信息系统建设工作, 明确了深入推进相关改革的工作重点和实施步骤。下一步, 各成员单位将根据本次会议精神, 围绕国家科技管理平台的“一个制度、三根支柱、一个系统”, 加快推进相关工作, 使公开统一的国家科技管理平台早日建成, 早见成效。