食品安全政策

食品安全政策（共12篇）

食品安全政策 篇1

众所周知, 人类的生存与发展离不开食品, 而食品是人们日常生活中所不可或缺的基本物质需求。因此, 食品的安全与否与我们的生活质量、生命健康, 生存发展息息相关, 我们应当高度重视食品安全问题。与此同时, 我们也应当集中力量处理好食品安全犯罪问题, 全力寻求防止与控制此类犯罪的方法、途径。然而, 随着我国食品行业的不断向前发展, 食品行业供应在市场利益的驱使下变得让人愈加担忧, 食品安全违法犯罪在我国愈演愈烈、频繁发生。严刑重罪这一刑事政策是我国惩治食品安全犯罪刑事政策的主要表现, 属于我国宽严相济的基本刑事政策的范畴。

然而, 严厉的刑事制裁对于预防和控制此类犯罪并没有取得明显的成效。轰动一时的三鹿奶粉三聚氰胺事件, 相关责任人员都受到了严厉的刑罚制裁。但是, 这并未没有遏制住食品安全犯罪, 类似的食品安全犯罪事件也常有发生, 食品安全形势在当下的中国不容乐观。原因何在?笔者试图以“三鹿奶粉事件”为背景, 在刑事政策的视角下, 探究食品安全犯罪。

一、案件所牵涉的基本概念

纵观“三鹿奶粉事件”的前因后果, 首先让我们想到的是这是一起严重的刑事犯罪, 具体地说是严重侵害公民生命安全健康权的食品安全犯罪。这绝对不是一起简简单单的犯罪, 该案件所引发的社会强烈反响是令人发省的, 其背后所反映的是一个深刻的社会问题, 这一社会问题也不禁让人条件反射式地想到———食品安全。

要透析该案件, 我们必须理解该案件所牵涉的几个基本概念问题。其一, 该案件所涉及的食品安全犯罪问题;其二, 对于食品安全犯罪问题所采取的刑事政策问题;其三, 在刑事政策视角下, 我国食品安全犯罪的预防和控制问题。针对以上几个问题, 下面我们将以刑事政策的视角对它们进行相应的探究。

二、食品安全犯罪的含义

犯罪的涵义是指应受刑罚处罚的违反刑事法律法规的行为。食品安全犯罪是指应受刑事制裁的违背食品安全刑事法律法规的行为, 具体是指在食品生产、销售过程中发生的犯罪活动, 它对广大人民群众的生命健康造成严重的威胁。

三、刑事政策的内涵

“刑事政策”是外来词。要将“刑事政策”进行精确地解释, 并尽可能地最大限度避免不必要的误解, 主要是涉及对概念本义作何理解的问题, 必须予以关注。根据现阶段的国情, 我国刑事政策的内涵主要是指对犯罪现象这一公共事务的认识与管理。

四、当下我国食品安全犯罪的刑事政策

从我国刑法规定的追究食品安全犯罪的刑事责任条款来看, 当下我国对于食品安全犯罪主要采取重罪严刑的刑事政策与古典刑事政策具有一定的相似性。国务院总理李克强曾关于食品安全做出重要的指示, 我们要切实提高食品安全犯罪的犯罪成本, 不断加强对食品安全违法犯罪分子的打击力度, 让不法犯罪分子对其危害食品安全的行为付出沉重的代价。因此, 当下我国对食品安全类的罪犯主要采取重罪严刑的刑事政策。

因而, 防范食品安全犯罪并不能依赖于单纯的刑事制裁手段, 严厉的刑罚能够在一定程度上震慑犯罪犯罪分子, 但其仅仅局限于短期内的效果。防止和控制食品安全犯罪, 不但需要严刑峻法, 而且更加需要注重食品安全监管体制的完善, 食品行业自身规则的建立和健全;强化社会公众的食品安全意识。只有多管齐下, 食品安全犯罪才能得到有效的防范, 食品安全才能迎来春天, 公民的生命健康权才能得到有力的保障。

五、刑事政策视角下的食品安全犯罪防控

在我国, 仅仅依靠简单的刑罚制裁来防止和控制食品安全犯罪问题是远远不够的。反犯罪斗争作为一种与时俱进的解决犯罪问题的制度是值得我们提倡的, 这一反犯罪斗争的制度也为当代法国刑法学家安赛尔所认可。安赛尔的刑事政策理论代表了当今西方刑事政策运动的发展方向, 当代西方不少有影响的刑事政策学家都不同程度地接受了安赛尔的刑事政策思想, 我们不妨也借鉴一下。

从现代意义上来说, 刑事政策拥有了其自身的精神实质;而从本质意义上来讲, 现代的刑事政策既拥有其独特的科学精神, 又与古典刑事政策共同包含着人道主义精神和法治精神, 具有时代性与科学性, 同时也有其自身的独立性。因此, 要敢于对我国目前的刑事政策进行批判性研究, 所谓批判并不是全盘推翻, 在一定程度上可以做适当地尝试, 以对犯罪现象进行科学性的研究和认识;对现行与犯罪作斗争的制度进行批判性和综合性研究的基础上, 构建一个坚决反对传统报复性惩罚制度和坚持人道主义立场的崭新的刑事政策体系。

摘要：在当今法治社会进程中, 食品安全犯罪的审判总是朝着严刑重罪的方向发展, 这一方向同我国宽严相济的基本刑事政策不谋而合。不同的历史时期刑事政策的任务有所偏重, 严刑重罪这一刑事政策是我国惩治食品安全犯罪刑事政策的主要表现, 在惩治危害食品安全犯罪的司法过程中应该运用宽严相济的刑事政策, 并逐步向现代科学刑事政策转变, 以有效地防控食品安全犯罪。以刑事政策视角探究食品安全犯罪, 以便更好地维护食品安全, 促进社会的安定和谐。

关键词：食品安全犯罪,刑事政策,现代科学

参考文献

[1]万徐晔.试论我国宽严相济刑事政策下的刑事和解制度[D].复旦大学, 2008.

[2]叶鹏.论食品安全罪的完善[J].青春岁月, 2012 (2) .

[3]王志祥, 何恒攀.论我国食品安全犯罪的刑事政策[J].法治研究, 2012 (12) .

食品安全政策 篇2

我国食品安全的现状及产生原因我国食品安全的现状

目前我国食品安全状况并不容乐观：剧毒农药 兽药的大量使用；食品添加剂超量 超范围使用：各种工业、环境污染物的存在j有害元素、微生物和各种病原体的污染；有害生物和疫病多次发现；生物技术和食品新技术、新工艺的应用带来的负面效应；周边国家疫情的频繁发生；国内外人口流动的增加，新疾病的出现和原已消灭的重大疫病的死灰复燃。而且，近年在市场上还曾发现食物加吊白块 鸡鸭饲喂激素、面粉加增白剂 海鲜用甲醛浸泡等，也有在水果上喷施催熟剂、膨大剂，在蔬菜上喷施剧毒农药等情况发生。

作为一个处于经济快速发展阶段的发展中国家 我国的食品安全问题具有自身的特点：一是新老问题并存。由于食品生产、加工 经营条件比较差．工艺落后或是没有遵守卫生操作规程，造成了食品的微生物、重金属污染等问题。

在相当长时间内．这些老问题将难以得到根本性的解决。与此同时，伴随着经济的快速发展，我国又出现了一些工业化国家所面临的新问题。

二是源头污染突出。我国当前有两亿多农户在以分散的方式生产初级农产品，而这些农户缺乏食品安全方面的知识以及相关的法律意识，超量使用农药现象比较普遍，从而导致蔬菜农药残留超标等问题的出现。

三是中小型食品加工企业占多数，致使食品加工业水平相对较低据工商部门统计．现阶段我国有近50万家食品生产企业，其中一大部分是中小型企业。这些企业中 多数从业人员的文化程度不高，食品质量安全意识相对较差 在生产过程中不能完全按照相关要求组织生产，从而导致了食品质量安全隐患的存在，如产品的微生物指标超标、超量使用食品添加剂等。

四是食品安全信息交流渠道不畅通。科学家 政府部门对食品安全信息的通报情况和媒体有关食品安全问题的不严谨 不准确的负面报道以及新闻炒作 使消费者对食品安全问题十分敏感．甚至导致人心惶惶的局面，以致人们纷纷抱怨：”现在还能吃什么!食品安全问题产生的原因

我国食品安全问题产生的原因有以下六点：一是我国国民的食品安全意识很薄弱 一次事件过后，往往不会去思考它深层次的原因没有长远的眼光。另外．现在是社会转型时期 人们的功利主义思想比较严重；二是行业潜规则 也就是说行业的诚信危机和社会责任缺失。三鹿奶粉中的三聚氰胺．早在一年前就在美国的宠物食品中查出。美国禁止往宠物食品中添加的三聚氰胺，却被中国的个别企业往婴儿的奶粉中添加，这已使整个行业面临严重的诚信危机；三是政府对食品安全问题投入的经费不足，监管工作要做到位比较难。近年来．我国在流通领域食品安全监管方面投入经费少．一些检测设备老化，未能及时更新，另91、还缺少一些必备的检测设备 抽检经费严重不足．难以及时检验食品质量的真伪，检查中经常出现一些无法认定的质量问题．大大制约了食品安全监管工作的开展 四是政策法规不健全。国家在食品安全问题的管理和规范方面还存在很多不足，导致问题不断；五是食品生产集中

程度低。食品生产企业多、小、散、乱。在我国的近50万家食品生产企业中，70％ 都是小于1 oA 以下的家庭式小作坊，分布在难以查找的角落，食品生产集中化程度低，就造成了标准的难以实施．产品质量的信息难以汇总 六是标准滞后，国家监管部门应该根据国际标准及时修改旧标准，尤其是在食品健康安全方面更要与国际接轨。

解决食品安全问题需标本兼治

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全．关系着经济发展和社会的和谐稳定。做好食品安全工作是深入贯彻落实科学发展观，维护人民根本利益的必然要求，是保障人民群众健康安全、维护社会和谐稳定的现实需要各监管部门应按<中华人民共和国食品安全法>规定的工作职责 各司其责，根据各类产品存在的风险进行食品风险预测评估，从而制定出切实可行的措施进行控制管理。

如卫生行政部门要承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故；质量监督部门负责食品生产环节监督管理 工商行政管理部门专门对食品流通实施监督管理i食品药品监督管理部门餐饮服务活动实施监督管理。对监管不力的部门和负责人应及时追究其责任。同时应加大对食品违法行为的处罚力度，改变对违法者惩戒力度不够、难以形成震慑、致使不法者见利忘义铤而走险的现状。建议有关部门制订出较高的食品行业准入门槛，并将其作为从事该行业的前提条件。对于特殊地区的食品监管，如农村需要农业、卫生、工商等多个部门构建一个强有力的控制体系．严格食品生产经营的许可审批制度和市场准入制度，加大监督检查力度。同时也需要加强对农村食品生产和消费的宣传、教育和指导，让其了解《食品安全法》、《产品质量法》等相关法律法规。并积极引导食品生产者和经营者．严格按照标准从事生产经营、自觉守法、诚信经营，从而创造出良好的食品安全环境和市场秩序。

解决食品安全问题必须标本兼治 在加强立法和监管的同时，还应该加强食品安全保障能力建设和生产者诚信体系建设。现阶段，工信部将研究制定“十二五”食品工业发展规划，进一步开展乳制品、肉制品 果蔬和食品添加剂等食品加工业产业政策和行业准入 加强企业内部质量控制和食品安全的可追溯体系建设。加快行业新工艺、新设备的应用和推广其中重点督促粮油、乳制品、食品添加剂、饮料、罐头、酿酒、发酵、制糖等领域，增加和改进检测设备。同时，组织开展好黑龙江省乳制品和河南省肉类加工企业诚信建设试点工作 并进一步扩大试点范围。此外．继续做好乳制品行业整顿工作 严格实施行业准入，加强企业奶源基地建设 完善质量安全管理制度．加快建立乳制品安全长效机制．配合卫生等部门．做好打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂工作．加快清理修订生产和使用标准 督促食品生产企业落实添加剂使用制度．建立违法违规快速追查溯源机制。

我国食品安全政策制定系统的探讨 篇3

关键词：逆境；政策制定；食品安全

一、引言

食品安全是一个综合性的概念，涵盖了食品卫生、食品质量、食品营养等方面和食品（食物）种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。依据2009年颁布的《食品安全法》第99条规定，食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”更多侧重于特定食品对人体的影响。学界则分别从食品学、管理学、经济学和法学进行了定义，内容涵盖食品的卫生、质量、营养和可获得性，形成了包括生产安全和经营安全、过程安全和结果安全、现在安全和未来安全在内的几大分类。基于此认知，可以将食品安全的概念定义为：食品（食物）的种植、养殖、加工、论我国土家族民间法的特征/刘宗德

摘要：习惯法存在具有客观性，通过习惯法存在的合理性和对与社会关系调解中的作用的论证，探究习惯法在调控民族群体的生产、生活方面的积极意义以及习惯法尤其是民族地区习惯法与国家法之间的关系，揭示习惯法存在的长期性及其对于社会进步的积极意义。我国土家族地区的习惯法主要包括婚姻，继承，宗家方面。

关键词：民间法；特征

一、土家族民间法特征的概述

土家族民间法代表和维护土家族人民的利益，反映土家族人民特有的心理意识，伴随着土家族的形成、发展而逐渐形成、发展。它对土家族的每个成员均产生强烈的熏陶和感染，本民族人对之深信不疑，矢志遵从，倍感亲切。它只在本民族内生效，带有本民族文化的特色，深深打上了本民族的烙印。当然，土家族习惯法是土家族特有的心理、意思的反映，是伴随着土家族的形成而逐步形成、发展的，是构成民族特征的重要方面，也是土家族民族性的突出表现。

二、土家族人民间法概括起来有以下几个方面的特征

（一）较少的成文性

土家族也有自己的文字，但是，随着清朝的改土归流之后，土家族的文字因为其自身的不成熟性而慢慢的被汉字所代替。因为找不到汉字和土家族的文字的相互之间的翻译，所以原来部分以土家族文字形成的规则也就慢慢被淹没，这是土家族法大部分以习惯、惯例、族规家训、宗教教规、禁忌、道德规范形式出现的主要原因之一，其二，土家族主要聚聚在大山之中，生活得自然条件比较差，因而文化的发展就比较缓慢，很多人不识字，没有文化，因而，如果规范人们日常生活的法律以成文的方式出现，自然不利于真正的实施。而相比之下，以世世代代的口头传授更能够得到普及和实施。对社会关系的调整更多地依赖于习惯、惯例、族规家训、宗教教规、禁忌、道德规范。土家族习惯法大多是口头制定的，世代相传，少数乡规民约也是近代以来制定成文的，没有内在完整的体系，所包含的习惯、惯例、族规家训、禁忌、等既没有刑民之分，也无实体与程序之别。这也说明，土家族习惯法是千百年来自然形成或约定的，源于该民族人民生存发展自身的需要，不是外部力量的干预，因而没有制定法那样严格的制定程序和文字表现形式，有的保留在传说中，有的保存在歌谣中，有的反映在石刻碑文里。

（二）较浓厚的乡土性

因为土家族主要聚集在鄂西北的大片龙村，因此，土家族的民族法孕育和根治于农村这块特定的土壤上，“一方水土，一方风情”，紧紧围绕着农村的生产、生活的日常事务、节日喜庆、人情往来进行；以朴实、简洁、方便、合理、易操作的行为模式规范人们做什么、如何做，实体内容和程序内容混杂。比如大年初一不许说不吉利的话，不许扫地，不许向房屋外泼水，以及不许吃米饭等等，这些乡规乡俗都带有强烈的土家乡土的特点。与制定法相比缺少理性、严谨、周密的科学色彩。

（三）较强的自发性

土家族的民族法是在土家族人在长期的社会生活中逐渐自然形成的，有些是通过共同议定和约定而成的，没有什么外部力量的干预和敦促，它的产生源于人们的社会需要，是人们适应自然环境、维持生存的共同行为模式。欠缺成文法规，无完整明确的条文体系。其产生后，主要通过口头、行为、心理进行传播和继承，不像国家法那样有严格的制定程序和文字表现形式。民间法的运行没有外在强制力的保障，主要靠相关土体（农民）对该规则的普遍认可，它的实施靠的是一种情感、良心的心理认同和价值利益取向的共同性以及社会舆论，重视运用“调解”的手段解决纠纷。自发性的另外的一个方面就是土家族人在对待民族发的时候都是自发的遵守，人们跟多的是靠内在的道德，禁忌或者是恐惧来实施民族法的效力，较少的运用外在的强制。

（四）区域性

土家族习惯法紧扣乡土生产生活、婚丧嫁娶、人际关系，以符合当地传统的简便而又易于操作的行为模式或规范去引导人们做什么，怎么做，具有山区农业社会特有的乡土气息和感性色彩。土家族习惯法只适用于本民族地区或该民族的局部地区，超越本民族或该地区的范围，就失去其效力，不能约束其他民族和地区的成员。当然在土家族人中，相对不同区域的土家族其习惯法也略有不同，如清江流域土家族人和酉水流域土家族人的习惯法，相互之间也略有差异。以乡规民约为例来说，土家族村寨设定的乡规民约尽管名目繁多，内容多大同小异。乡规民约是以村寨为单位联合或单独制定的，超过它的地理和民族范围就失去效力。在武陵山区土家族人民有的一个村寨全为土家族，甚至大多是一个姓氏一个村寨，但也有很多是同一村寨有土家族居户，也有苗族、汉族居户。如果相邻两村，一个是土家族单一姓氏村寨，另一个是汉族村寨，就可以发现这两种类型的村寨制定的乡规民约就带有浓厚的不同的民族色彩，在各民族村寨毗邻而居的地区，民族色彩就显得更为突出，村寨相距很近，各自的乡规民约迥然不同。

（五）集体性

形成少数民族习惯法集体性的原因，是因为土家族人世代居住在武陵山区，地处偏僻地带，自然条件恶劣，经济和生产手段往往落后，其经济活动要更多依赖集体。如在该民族习惯法中体现出来的村寨和家族的整体利益高于个人利益，个体于集体休戚相关，荣辱与共，主要目的在于维持本民族的社会秩序与安定，保障集体的统一与和谐。由于土家族人所处的自然环境和社会环境，使得个体成员不敢离开集体，也不愿离开集体，因而把开除村寨籍、族籍视为很重的习惯法处罚。民主性，土家族人的习惯法是全民族成员在长期的生产、生活和社会交往中共同确认和信守的行为规范，其目的主要是维护有利于本民族整体的社会关系和社会秩序，因此，土家族习惯法具有民主性质，是一种带有浓厚自治色彩的社会规范。其民主性在各个家族首领的推选方面表现得很明显，家族首领由辈份较高、见多识广的男性担任，或凭自己的才能、威信自然形成，或由全体成员推举产生，但均不得世袭。家族首领不脱离生产劳动，没有特权。土家族习惯法的实施，基本上体现了人人平等的原则，无论是家族首领还是普通成员，都同样受到习惯法的保护，都必须遵守习惯法，若有违反，都要受到习惯法的制裁。包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。

食品安全是整个国家社会正常发展的根本，没有安全的食物的保障对于一个社会的发展来说是具有毁灭性的影响的。且不提其他国家因为食品安全问题而产生的灾难性后果，只提及我国2008年奶粉污染事件便令人胆颤。该次奶粉事件的影响范围之大，程度之深在我国食品安全历史上颇为罕见，而三鹿集团也因此破产重组。但是自这之后我国又连续发生了许多次的食品安全问题，虽然政府的反应速度与力度正在逐渐加强，但是并没有让广大公民看见食品安全问题彻底解决的希望，似乎食品安全问题已成为社会常态。政策失灵的现象在食品安全领域是如此突出。

二、逆境的含义及政策失灵简析

1.德罗尔关于逆境中政策的涵义

所谓逆境，是指由不同原因造成的，难以消除的各种社会紧张状态，逆境既包括社会的各种紧张状态，也应包括不利于政策制定和实施的各种因素，例如生态因素、政策制定模式、国际环境以及对逆境本身的认识等。根据德罗尔关于逆境的涵义，逆境中的政策应该是指为了应对由不同原因造成的，难以消除的社会的各种紧张状态，国家政权机关、政党组织和其它社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应对逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。

德罗尔认为，逆境有很多类型，根据不同的标准可分为简单逆境与复杂逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期逆境与长期逆境或时代性逆境等多种类型。那么，根据德罗尔有关逆境的类型可以得出逆境中政策的类型：根据应对逆境的政策难易程度，可以将政策分为简单政策和复杂政策；根据可处理的时间长短，可以分为战术性政策和战略性政策；根据造成逆境内外原因，可以将逆境中的政策分为应对政治系统内生的逆境的政策和政治系统外生的逆境的政策。德罗尔在逆境中的政策制定中提及，从概念上讲，危机特指一定时限、要求迅速做出决策的突发性事件乃至灾难。而逆境则可根据需要用各种词语进行界定和形容，它泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难，与上述危机不同。据此我们简单看出，食品安全问题作为一种长期的逆境在不同的时期都会有爆发出不一样的代表性事件，而这种事件也正是政府在特定时限内所必须面对的危机。

2.政策失灵的主要原因

政策决策实际上是各种特殊利益群体之间的博弈和平衡过程，决策目标偏差、决策机制缺陷、决策信息缺失、决策方案失误和决策执行不力等都可能导致政策失灵。一般来说，造成政策失灵的主要原因有：

（1）体制方面的限制。计划经济与市场经济均需要政府干预，但政府干预的范围、手段、目的有很大的差别。政府干预的前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控，但现实中的政府并非总是高尚的，政府机构谋求内部私利而非公共利益的“内在效应”现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现，在社会主义国家同样不能完全排除政府机构谋求“内在效应”的可能性。政府部门追求私利的“内在效应”使之很容易被某些利益集团所“俘虏”，导致政府政策成为这些利益集团谋利的工具，这是政策失灵的重要根源。此外，政府某些干预行为的低效率以及干预体系的内耗，也会导致政策失灵。

（2）政策自身的缺陷。政府对社会经济活动的干预不仅涉及面很广，而且错综复杂。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据，对市场运行状况作出准确判断。尽管政府可以掌握大量的宏观经济信息，但由于决策所需信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，加之现代社会市场经济活动的复杂性和多变性，以及种种人为和技术方面的原因，政府能够得到并对决策有用的信息往往是一种不完全、存在偏差的信息，甚至是虚假的信息，且获取信息总是困难和需要成本的，因而许多政策实际上是在信息不完全的情况下制定出来的，这就很容易导致政策因自身的缺陷而失灵。况且由于政府具有无上的权威，在现实中往往导致部分公务员或政府机构脱离实际和群众，只知道发号施令而不进行调查研究，缺乏准确判断市场运行状况、进行政策工具选择和搭配、把握干预力度的素质和能力，这也会使政策不可避免地存在缺陷而失灵。

（3）政策实施的低效。好的政策还需要有好的政策实施系统，受法制不健全、管理手段滞后、信息反馈不灵敏、体制和机构不健全等因素的制约，一些政策没有很好地实施，这也会导致政策失灵。如为了实现经济、社会、环境的可持续发展，各项政策应该协调一致，然而受部门、地区利益和地区保护主义的驱动，一些部门和地方对执行中央政策阳奉阴违，搞“上有政策，下有对策”，由此也会造成政策失灵。此外，公务员的受雇缺乏优胜劣汰机制，他们的薪金与其工作效率无关，没有压力和动力去努力提高工作效率，使政策在实际执行过程中的作用大打折扣，甚至偏离既定目标而失灵。

三、逆境政策理论对我国食品安全政策的启示

1.改进政府中枢决策系统的决策方式

改进中央政府的决策势在必行，这包括“对决策过程实行出色的管理，高级参谋为高层政治家开展高水平的研究，将智囊团的研究应用于实际的政策制定，以及建立非常有效的危机控制系统。”具体来说，第一，鼓励和建立智囊团。即直接效力于政府，就重大的政策问题开展政策研究、分析与构想的组织。这种组织多出现在美国，如兰德公司、哈德逊研究所等。成立专业的政策分析单位可以提供全面的观点与视角，确保多元信息的输入，增加了选择面，考虑到了长远的结果，增加了处理复杂性的能力。除了为高层出谋划策外，他们还可以通过发表研究成果来启发公众的政策争论，进而达到提高政策制定质量的目的。第二，建立起非常有效的危机控制系统。建立一套危机管理体制，包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和方案设计等。第三，保持公共政策稳定性与灵活性的辩证统一。由于公共政策是调整公共社会关系的规范、准则，只有具有一定的稳定性、连贯性和规范性，才能发挥其应有的作用。但因为危机具有的不确定性，必然要求公共政策具有一定的灵活性。所以在强调公共政策相对稳定性的同时，也应突出其灵活性。

2.临界质量原则与产出价值优先原则

德罗尔认为，政策若要取得效果，则必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。这里的临界质量主要涉及一个范围，一个度的概念，比如资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等，这个原则实际上反衬出逆境中政策制定的困境和复杂。

“政策制定的全过程，受到两套不同的价值支配，一套是产出价值，即政策对现实的影响方面的价值；另一套则是属于制定和执行政策的形式价值，如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对象的同意”。“在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大权重，这就是逆境中应遵循的产出价值优先的政策原则”

食品安全政策 篇4

一、我国目前食品安全问题的现状

近年来, 世界各国接连不断地发生食品污染事件, 如英国的“口蹄疫”和“疯牛病”事件、比利时的“二恶英”事件, 国内的“地沟油”、毒奶粉”、“瘦肉精”、“苏丹红”、“白酒塑化剂”等事件, 我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻。

(一) 原体 (微生物) 污染问题增多

一方面, 我国传统的食品污染问题继续存在, 如农药污染和霉菌毒素污染、沙门菌污染、寄生虫污染等;另一方面, 在发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国也同样出现, 如在我国多个省份流行的大肠埃希菌等。卫生部的统计数字显示, 2011年的食物中毒事件报告中, 微生物性食物中毒事件的报告起数和中毒人数最多, 分别占总数的41.27%和61.67%。

(二) 环境污染已对食品安全构成严重威胁

目前比较突出的主要是二恶英和有机氯的污染问题。老百姓反响较大的是污染企业故意不正常使用水污染物处理设施, 将废水未经处理直接排放至居民水源中, 直接影响到人民的生命健康。

(三) 生产者违法生产、加工食品现象严重

农药和兽药对食品源头的污染, 一方面表现为农产品生产者违法使用高毒农药如剧毒鼠药、高毒高残留农药, 养殖业者违法使用抗生素和激素等兽药和瘦肉精等饲料添加剂;另一方面表现为生产者违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品, 非法、超范围、超用量使用防腐剂、色素、过氧化苯甲酰钠等食品添加剂, 违法使用不合格原料生产加工食品, 如使用病死畜禽肉、过期产品、发霉变质原料等, 保健食品里添加违禁药物。

(四) 新技术、新工艺、新资源的应用带来新的食品安全隐患

如利用转基因食品等新资源、化学合成添加剂等新的食品添加剂、食品新型包装材料等直接或间接用于和食品接触的化学物质日益增多。

(五) 传统食品安全新问题不断被研究发现

如大众早点油条中的铝残留、油炸淀粉类食品中的丙烯酰等安全性问题。

(六) 食品流通环节经营秩序不规范

有些经营者在食品收购、储藏、运输及销售过程中, 过量使用保鲜剂、防腐剂, 向食品内注入化学剂增加重量;部分经营者销售假冒伪劣食品、过期变质食品;小食品经营者分级包装水平低, 违法使用不合格包装物, 甚至销售“三无”食品、假冒伪劣食品。

(七) 食品安全国家标准体系滞后

我国现行的农产品质量安全标准体系很多是在上世纪70年代制定的, 出台的主要背景是当时我国农产品农药残留量比较高, 执行到现在没有进行较大的修订。有的食品标准项目指标陈旧落后, 如我国农药残留限量指标只有800多项, 而国际食品法典有3300多项, 欧盟有14.5万项。有关数据显示, 我国的农产品质量安全标准只有20%左右达到了国际上的通行要求。在这种低标准体系指导下生产出来的农产品必然存在很多食品安全问题。

(八) 检测设备差, 检验检测水平不高, 科研经费投入少

我国食品安全检验检测机构分布在食品药品监管、国家质检总局、卫生部、农业部等多个政府部门, 使得本来稀缺的检测资源更加捉襟见肘, 影响了食品安全的监督力度和震慑威力。而新的、灵敏的快速检测手段, 如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验, 但在我国仍主要用于研究单位。与发达国家相比, 我国在科研经费投入方面少得可怜。

二、我国食品安全监管体系的现状及主要弊端

食品安全监管在实践中就是对食品安全与质量进行检测执法。世界卫生组织和联合国粮农组织对食品安全监管定义为:“由国家或地方政府机构实施的强制性管理行为, 目的在于为居民提供安全保障, 保证从生产、加工、储存直到流动的过程中食品安全、完整并适于人类食用, 同时按照法律规定诚实而准确地贴上标签”。而食品安全监管体系就是由强制性的食品监管活动和食品供应链各个利益相关方面参与的预防性、教育性战略相结合的产物。

(一) 我国食品安全监管机构及职能划分

2009年6月1日起《中华人民共和国食品安全法》正式施行, 当前中国的食品安全监管体系以分段监管基础上的综合协调为主要特征。食品安全监管机构包含多个部门, 各部门各司其职, 分布在整个食品供给链条的多个环节, 形成了各个部门齐抓共管的局面。分段监管指的是监管部门在履行职责的过程中, 把食品产出过程划分为若干环节, 每个环节由一个或数个部门进行监管;综合协调指的是在分段监管的基础上, 由国务院食品安全委员会和卫生行政部门进行食品安全的综合协调工作。在分段监管方面, 主要分为种植或养殖、生产、加工、流通、消费等几个环节, 分别针对不同的监管部门, 即农业部对应种植或养殖环节、国家质检总局对应生产加工环节、国家工商总局对应流通和消费环节、国家食品与药品监督管理局对应餐饮服务中的消费环节等。在综合协调方面, 目前负责部门为卫生部, 将食品安全风险评估、标准及检验规范等贯穿于食品安全整个过程的职能赋予了卫生部, 同时在2010年2月6日设立国务院食品安全委员会, 作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构, 承担国家宏观层面综合协调的职能。

另外, 其他一些政府机构也参与了食品的检验和控制。比如, 科技部门负责食品安全的科研工作, 环保部门参与生产地区环境、养殖场和食品加工企业污染物排放的监测与控制等。这样, 在我国就形成了按照食品链环节进行部门分工为主、品种监管为辅的监管框架。

(二) 我国食品安全监管机构设置与职能划分存在的主要弊端

1. 食品安全法律法规体系建设不完善, 统一性、协调性较差

虽然我国已经出台了诸如《食品安全法》、《产品质量安全法》等法律法规, 但由于立法体制等多方面的原因, 食品安全相关法律之间还存在着不协调、甚至相互抵触和矛盾的条款。新的《食品安全法》仍然过于原则和抽象, 法律责任中相关规定不够明确、问责缺失、操作性差等问题, 给现场监督执法, 造成一定的困惑。过于迁就现有的权力分配体制, 被现有的部门之间、中央地方之间的权力分配格局束缚住了手脚, 食品安全监管体制仍延续以前的分段监管, 缺乏法律应有的前瞻性和指导性, 部门间职能交叉、职责不清等, 容易导致各监管部门间不能无缝对接, 形成监管空白及盲区或造成重复监管。

2. 食品安全标准体系混乱、存在漏洞

我国食品安全标准数量少、时间早、指标粗, 有些指标缺少风险评估依据, 不少标准之间存在交叉、重复甚至矛盾。由于订标工作缺乏有效的统一协调机制, 我国现有的食品安全标准在实施中暴露出不少相互矛盾的问题, 比如质量标准、检验检测标准或方法不同、含量限度要求不同等, 这不仅让相关食品加工生产者颇为头疼, 也使得食品安全监管部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。我国食品标准目前大约有5000项, 由国家标准、地方标准、行业标准和企业标准构成。其中, 国家标准和行业标准均有1000余项。当前, 我国食品标准体系存在的主要问题是:食品安全标准水平偏低;国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉、矛盾或重复, 不统一;食品安全标准不全面、重要标准短缺。有关资料显示, 现行食品安全标准的覆盖率仅为80%, 仍有20%的食品没有明确的国标及检测办法;食品种类的覆盖率仅为50%, 近30%的农药没有明确的检验方法;近500种食品添加剂中, 很多没有相应的安全标准对其进行约束。

3. 监管机构职能、权限界定不清

我国的食品管理体系主要是围绕保障食品供给建立起来的, 食品安全监管能力明显滞后。食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅, 监管环节较多。分段管理的模式容易产生监管主体小团体主义, 只从自身部门利益出发, 管理效率低下。由于食品不可能只是在本地区流通, 这就需要受影响的各地区之间加强合作。在中央与地方的监管职责区分上, 也存在着条理不清、监管真空问题。比如近来争议较大的免检问题, 这样的监管真空很容易成为食品安全事件的源头。

4. 食品安全监管机构过多, 监管力量分散, 有效资源得不到合理利用

虽然近年来我国政府对食品安全问题的重视程度在不断提高, 但各监管部门感觉国家的财政投入增长仍然较慢, 导致食品安全监管存在若干问题:首先, 各监管单位感觉食品安全检测设施无法满足工作需要;其次, 经费不足导致相关监管部门的执法目的发生变化, 一些地区的执法部门把监管执法当作获取经济利益的有效手段, 而是大多以罚代管;再者, 部门之间在引进先进设备和高端人才方面激烈竞争, 造成重复建设过多, 设备闲置, 有限的食品检测资源 (包括技术人员和检测设备) 分散在各部门, 无法得到有效的配置利用。

5. 食品安全监管技术手段落后

受技术限制, 一些重要的食品安全监管内容无法执行有效检测。比如像氯丙醇、二英、抗生素、违禁产品等, 不少地区不能进行有效检测或者干脆不检测。比如在农药残留检测方面, 加拿大可检测出251种农药, 德国的DFG可检测325种农药, 美国FDA的多残留检测方法可检测360种农药, 而我国却没有能同时检测上百种农药残留的分析技术。

6. 缺乏严谨的问责制度

目前我国的组织体系既非明确的完全隔离分工的平行状, 亦非清晰的独立中有交叉的网状, 而是呈现错综的网状, 在食品安全监管中不但“权限不清”的问题较为严重, 还缺乏清晰严谨的责任追究制度, 一旦发生重大食品安全问题, 失职责任也难于追究。

7. 食品安全案件处罚力度较轻, 无法起到有效的威慑作用

食品安全案件屡屡发生, 很大程度上是由于暴利驱使、违法成本过低等, 甚至一些企业还把可能面临的惩罚金额记入了企业的生产成本, 根本无法起到有效的威慑作用。这与发达国家一旦发生食品安全事件就可能面临天价赔偿的状况相差甚远。

8. 本应常效化的食品安全监管工作, 出现了应急化倾向

食品安全监管是一项常态化工作, 应当以预防为主, 从源头抓起, 主动清除事故因素, 不使聚集成势。然而我们的监管工作常常是被突发事件牵着鼻子走, 被动地应急反倒习以为常。

三、国外食品安全监管的经验

在国外, 加强食品安全监管各部门之间的协调是食品安全监管体制改革的核心。这种协调主要表现为两种类型:一类是以日本和美国为代表, 食品安全的管理机构依然分布在不同的部门, 通过明确食品类别 (美国) 或按照环节 (日本) 进行分工, 以保证对“农田到餐桌”全过程的监管。值得注意的是, 即使在美国也一直存在着要求食品安全管理机构完全统一到一个部门的声音。阿根廷、智利和荷兰等国也在积极探讨成立一个专门机构的必要性和可行性;另一类是以澳大利亚、爱尔兰、丹麦、加拿大为代表, 为了控制风险, 将原有的多个食品安全管理部门重新统一到一个独立的食品安全机构, 对全过程进行统一监管, 彻底解决部门间分割与不协调问题。

另外, 一些发达国家不断探索新的监管方式。其中尤以建立食品安全利益相关者的广泛社会监督最为典型。

四、构建我国食品安全监管体系的路径选择

以消费者的健康和安全为核心, 重新建立足以控制各环节风险的食品安全体系是今后食品安全管理体制变化的总趋势。

(一) 建立完善的食品安全法律法规体系

现阶段, 我国食品安全监管依据的主要法律是《食品安全法》。该部法律虽然经过几次修订, 依然存在诸多的监管空白, 还没有做到欧美国家那样全品种、全环节的全程监管, 有待不断完善。此外, 不同部门之间、不同区域之间的地方性法律、法规数量众多、协调性差、彼此重合, 当务之急是要对大量零散的单项法规进行全面的修改和整合, 加快《食品安全法》和《农产品质量安全法》的配套法规、规章和规范性文件的制修订, 促进法律法规有效衔接。完成食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全风险监测评估、食源性疾病报告、食品从业人员管理、食品安全诚信和新资源食品、保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食、食品相关产品监管等方面的行政法规和规章制修订。推动食品安全地方立法, 加快制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理等地方性法规。加强食品安全行政执法与司法的衔接, 完善食品安全刑事侦查和立案标准等相关配套规定, 提高刑事责任追究效率。只有形成科学有效、层次分明、各司其职、互为补充的完整法律法规体系, 才能切实保证食品安全监管工作的高效运行。

(二) 建立完整统一的食品安全标准体系

历经多年的摸索与反复修正和实践, 美欧等先进经济体初步建立了相对完备的食品安全标准体系。所以, 我国要高度重视和认真研究先进国家标准设定的优点, 积极推动标准研究中的国际合作, 持续开展与国际食品法典及相关国家、地区食品安全标准的系统对比研究, 参与国际食品标准制修订工作。在结合我国当前经济与社会发展实际水平的基础上, 考虑到我国实际的承受能力, 建立一套保障人民群众健康需要、适应我国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。

(三) 建立新的食品安全管理体制

目前, 我国的食品安全监管可谓是“九龙治水”。监管部门多头监管造成了“角色不清”和“权限不清”。相互之间缺乏统一协调, 目前的国务院设立食品安全委员会只是一个高层次的议事协调机构, 而不是实质性的安全监管机构。因此, 可依国外先例和经验, 组建实质性的安全监管机构 (如国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局) , 专门负责对我国食品安全的监管。

(四) 建立食品安全信用体系

要加快研究开发统一的食品安全信息服务系统, 建立起我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制, 整合各相关监管单位、研究机构和行业协会等单位的食品安全信息。对食品生产经营者实行严格的信用管理制度, 凡在食品生产、销售方面有过严重劣迹的, 终身不得从事食品行业。

(五) 增加食品安全违法违规的成本

获取暴利是不法生产经营者制造假冒伪劣商品的主要原因。目前, 违反食品安全所导致的后果与其法律责任严重不对等。而且, 违反食品安全的违法犯罪分子被绳之以法的概率很小, 根本不足以威慑潜在的违法犯罪分子。2009年1月, 三鹿集团犯生产、销售伪劣产品罪, 被判处罚金4937余万元。被告人、原三鹿集团董事长田文华犯生产、销售伪劣产品罪, 被判处无期徒刑, 并处罚金2000多万元。18个月后, 甘肃青海吉林再次出现三聚氰胺超标奶粉。因此, 应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准, 增加法律的透明度, 充分体现法律的威慑力。

五、完善我国食品安全监管体系的政策建议

欧美等发达国家和地区的实践证明, 集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。针对我国食品安全监管总体水平不高, 食品安全问题频发的现状, 必须构建符合我国国情的可行的食品监管体系。我国必须建立起以政府监管为主体, 行业协会、媒体辅助监督、消费者积极参与的监管体系, 通过完善和遵守食品安全法律法规、依托先进监管技术, 形成高效的政府部门监管体制, 促进食品生产企业合法经营, 创造让全社会满意的食品市场。当前, 我国食品安全监管体制处于深化改革的关键时期, 探索治本之策、建立长效机制, 是全社会的共同愿望。

(一) 组建垂直管理的国家食品安全管理机构

组建国家食品安全委员会或国家食品药品监督管理总局, 将现在分散于农业、卫生、食品药品监督、质检、工商、环保等多个政府相关职能部门的食品安全监管权限完全整合在一起, 对现有的执法资源进行整合, 彻底解决机构重复与管理盲区问题。由国务院副总理或国务委员出任主任。组成建立一套自上而下, 独立运行的管理体制, 整合现有各相关职能部门的职责和相应的人员编制, 总揽食品安全监管职能, 避免因部门间协调而产生利益冲突, 该机构独立于地方财政, 在国家食品安全管理机构垂直领导下开展工作。同时, 将分属于全国各地各部门的技术支撑力量都集中在一起, 成立食品检验与检测中心, 对监督检验网点进行统一布局, 扩大检测覆盖面, 提高检测水平。

同时, 不妨选择一些省市及部分地市实施监管体制改革试点, 以一个部门为主建立权威、综合、高效的分类监管机制, 整合资源、归并职能, 减少环节、延长链条, 彻底解决职责交叉、职能分治、重复监管和责任不清、监管缺位等问题, 形成全程覆盖的监管格局。

(二) 建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系

加强与国际标准化委员的合作与协调, 与国际接轨, 努力推进中国食品安全质量标准的制订, 建立一套既达到国际标准又符合中国现阶段发展特色的完整统一的标准体系。为食品安全监管提供有力的技术保障, 切实解决好目前食品安全标准残缺、混乱, 食品标准水平不高的问题。新标准体系既要包括对掺假、掺杂食品的一般禁令, 也要包括对食品中不同化学残留允许量的具体限制;既要包括对产品本身的标准规定, 也要包括对加工操作规程标准的规定, 应具有很强的可操作性。一是应建立一套包括从农村到餐桌的全部环节的统一标准制度;二是应由国务院指定的独立单位负责建立统一食品安全标准, 解决行业标准数量繁杂、内容交叉的局面, 实现产品标准单一科学化。

(三) 以法律的完善保障食品安全的市场准入

食品安全的市场准入是包括主体准入和客体 (商品或服务) 准入。也就是通过对食品进入市场环节时实施市场准入, 对食品交易环节实施动态监管, 对不合格食品实施市场退出的机制, 对食品安全实施从农场到餐桌的全程监管。

(四) 建立健全食品安全检验体系, 着力建设食品安全追溯系统

在现阶段要实现检验检测资源的整合和共享, 政府检验检测机构与监管部门脱钩, 减少部门间的重复检验检测, 逐步建立检验检测共享数据库;要推动检验检测资源的合理区域分布, 保证自治区、市、县三级机构结构优化, 实现检验检测职能的合理分工;要出台相关扶持政策, 鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构, 逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。为实行市场准入制度、建设食品安全追溯系统构筑安全网。

追溯就是追到根源, 这是缩小、降低食品安全问题影响的最后防线。“食品安全追溯系统”是一个能够连接生产、检验、监管和消费各个环节, 让消费者了解符合卫生安全的生产和流通过程, 提高消费者放心程度的信息管理系统。企业可以通过追溯系统做到信息化管理, 更准确的把握市场反馈, 提供更好的产品和服务;社会可以获得安全的食物, 减少不必要的损失;政府可以做到良性监管, 安全预警。它的主要作用就是发现食品安全问题后, 能够通过分析、追踪找到引起问题的根源, 并能够较为准确地将可能存有隐患的产品、半成品、原材料进行区分、隔离、处理, 避免问题的继续扩大。

(五) 强化企业的主体责任

对于食品生产经营企业, 首先要严格落实生产经营者主体责任, 加强食品生产经营及相关企业“第一责任人”意识。做到企业讲诚信、行业要自律, 这是食品安全的基石。要监督生产经营企业自觉履行食品生产经营义务, 切实承担社会责任。加大对违法企业的行政和刑事处罚力度, 强化民法在调整企业与消费者损害责任方面的利益赔偿作用。

(六) 大力推行食品安全网格化管理新模式

实行网格化管理可以使食品安全监管工作由部门管理向综合管理、由行业管理向社会管理转变, 改变以往“九龙治水”的局面, 构建起“一个中心, 三大系统”, 即食品安全网格化管理指挥中心、食品安全网格化基础信息系统、食品安全群众举报投诉系统和食品安全快速反应系统。依照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”原则, 把所有社区 (村组) 细分为苦干个“网格”, 构建起市、区、街道、社区、网格“多级”管理体系, 公开招录人才, 为每个网格配备1-2名管理员, 明确责任, 实行统一购买服务、统一综合履职、统一考核管理。不让问题食品成漏“网”之鱼。

(七) 完善食品安全有奖举报制度

由于受人、财、物等限制, 再加上非法食品生产者本身具有一定的隐蔽性和运动性, 客观来说, 食品卫生监管部门根本不可能完全及时地发现并查处所有不法行为。因此有必要完善食品安全有奖举报制度, 设立专项奖励资金, 建立食品安全举报系统, 加大奖励力度, 鼓励非法食品生产企业从业人员收集证据进行举报。在生产经营过程中, 总会有人知晓那些非法生产、加工问题食品的情况, 而食品卫生监管部门只需从制度层面积极为其提供反映问题的平台, 就能源源不断地获得各种有效的违法违规信息, 进而可以采取一种相对主动、迅速的行动方式打击食品违法行为。实施食品安全有奖举报制度不仅能创设一种相对较低代价的信息获取渠道, 减少行政开支, 又能提高食品卫生监管部门的执法效率。同时, 由于一直存在着被举报的风险, 非法生产者就不得不增加各种“防御性”支出, 当这种“防御性成本”大到一定程度, 使违法行为不能有利可图时, 违法行为就会在一定程度上减少。

(八) 加大惩罚力度, 提高食品安全违法违规成本

治乱须用重典。食品安全违法成本低一直是个比较突出的问题, 也是一些企业以身试法的重要原因。因此应严厉打击食品安全违法犯罪行为, 保持严惩重处治理常态。对犯罪分子“严刑峻法杀无赦”, 使其“倾家荡产一场空”。提高违法犯罪成本, 切实保障食品安全。首先, 应以法律条文的形式明确规定对各种违法行为的具体处罚标准, 增加法律的透明度, 充分体现法律的威慑力。其次, 加大对受到损害的消费者进行赔偿的力度。这种赔偿不但包括有形损失赔偿, 还应该包括潜在危害赔偿和精神损失。同时利用“食品安全网格化基础信息系统”建立类似“黑名单”制度, 让利欲熏心的企业主“一次违法、终身出局”。

(九) 完善食品安全执法责任追究制度

法律的尊严是执行出来的, 而不是制定出来的。如果行政执法部门或执法人员不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适用了食品安全法律法规, 那么就算这些法律法规再完善, 也不能产生预期效果。“有法不依, 执法不严, 违法不究”是我国食品安全监管部门执法中的一个顽症, 要做到依法行政, 就必须注重完善行政执法人员责任追究机制, 对执法人员的法律培训和思想道德教育, 对失职的部门和官员严肃追责。

(十) 建立消费者组织、中介组织、政府和企业间相互沟通的机制, 引入“第三方监管”

食品安全的实现有赖于社会上每一位公民的积极参与。食品安全体系有效运转的核心是食品产业链的生产者、加工者和流通业者通过食品安全积极维护自己的声誉。政府和社会的监管仅仅是外在的约束, 而生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验监测才是内在的决定因素。

借鉴欧美发达国家经验, 建立相对独立于政府体系的国家实验室, 或适度开发民间检验检疫机构, 让这些机构专门负责技术检验, 同时引进其他科研力量参与竞争。我国对食品安全领域的监管更多的是一种事后监管, 扮演着“救火队员”的角色, 要杜绝此问题, 可尝试一些预防性的监督管理。如引入公众全面参与监督的社会监管模式———“第三方监管”来弥补市场失灵和政府失灵并存的缺陷。

六、结束语

叙述中国食品安全政策的发展历程 篇5

叙述中国食品安全政策的发展历程

刘成江

我国的食品安全政策在建国初期的发展是非常缓慢的，主要侧重于工业卫生和疾病预防。但是从总体角度来看，新中国初期的食品安全政策还是取得了一定的成就。1958年1月中央人民政务院第167次会议批准的《卫生部关于全国卫生行政会议与第二届全国卫生会议的报告》一文正式提出了“卫生监管制度”，文中明确提出了“重点推行卫生监督调度”。1958年我国又实施了放射卫生监督等等，基本形成了各级政府卫生机关领导下的，分别由各级卫生防疫站承担环境卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生和传染病防治的监督管理体系。此阶段的食品安全政策对违法行为所应承担的相关法律责任大都规定明确，但缺乏国家强制力的保障。

1966年――1976年间是新中国历史上比较艰难的岁月，我国的食品卫生工作也没能逃过这一浩劫。因此，这段时间的`食品卫生立法、卫生监督体系建设和卫生检疫防疫工作也几乎全面停顿，几乎没有任何进展。

1978年召开的十一届三中全会是新中国历史的一个转折点，全党工作也由此转到社会主义现代化建设上来，我国的食品安全政策也由此迎来了它快速全面发展的春天。中国的食品安全政策发展首先是进行各项法规制度的完善并实现与国际接轨。改革开放以后，尤其是1982年以来，卫生监督工作的法律地位得到确认，卫生监督的内容和范围得到充实和扩展，卫生监督的手段和方式在原有的基础上增添了依法监督、行政监督检查、行政处罚等法律手段，总的来说，卫生监督工作进入了一个法制化和系统化的发展时期。1981年9月，中华医学会第一届全国食品卫生学术会议对《食品卫生法》的制定进行了专题讨论。1982年11月19日全国人大常委会公布了《食品卫生法》，规定于1983年7月1日试行。《食品卫生法》是新中国第一部食品安全方面的专门法，也是中国食品安全方面的基本法。

1985年12月1号颁布了《食品安全性毒理学评价程序(试行)》。

1990年首次全国卫生监督会议是卫生监督体制改革的前奏，也是卫生监督史上的里程碑，当时提出了“强化行政法，监督检测合理分开，统一综合管理，建立新的卫生监督体系”的目标。

1994《食品安全性毒理学评价程序》正式作为国家标准颁布，结束了我国食品安全评价工作长久以来没有标准的局面，使我国的食品安全管理工作又向前迈进了一大步。()在同一年内国家还颁布了179个食品营养强化剂使用卫生标准、食品企业通用卫生规范、食品中铅限量卫生标准等国家卫生标准。

1995年10月2日，卫生部组织召开国际卫生政策规划会议。

1995年10月30日，第八届人大常委会十六次会议通过了经过修订的《食品卫生法》，食品卫生法的执法主体从卫生防疫站转变为卫生行政部门，这标志着国家开始强化卫生行政执法职能。

3月，卫生部为适应《食品卫生法》执法主体的转变，发布了《进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知》。这一文件旨在建立以食品卫生监督执法体制改革为龙头的公共卫生监督执法体系。

食品安全政策 篇6

关键词 转基因技术；食品安全性；生态环境；政策管理

中图分类号 TS 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-(2012)052-0219-01

转基因指利用生物技术将生物中某种基因抽出后植入另一种生物内，如科学家将北极鱼体内某个具有防冻作用的基因抽取出来植入番茄内，培育出耐寒性较强的新品种番茄，这种被作为原料而制造出的食品则成为转基因食品。随着转基因技术的蓬勃发展，转基因技术成果不断推广于食品行业等应用领域，传统食品概念由农业食品、工业食品发展到了转基因食品。近年来，转基因食品以其独特的品质和特性成为庞大食品家族中一名新成员，人们在寄予转基因食品厚望、以此改善人类生活质量的同时，也对基因移植、改性工作进行程度等造成的食品安全性提出质疑，这种技术究竟带给人类的是福还是祸，主动权是否还能掌握在人类自己手中，是否给人类健康和环境带来风险等转基因食品安全性的争论问题已成为全世界热门话题之一。加强转基因食品安全性管理成为转基因技术进一步发展的关键，世界各国陆续出台了各自针对转基因食品发展的政策，通过政府政策导向手段来控制转基因食品潜在风险，规范转基因食品的健康发展，我国积极执行“积极发展、规范管理、消费知情、自主选择”的开发政策，不断完善转基因食品管理政策，切实维护消费者权益，促进转基因食品产业的健康发展。

1 转基因食品安全性问题分析

1.1 食用安全性分析

转基因食品的食用安全性是安全问题中最为重要和现实的问题，对于消费者来说，食用安全性直接关系到自身健康。受传统文化及思想意识影响，消费者对转基因食品概念认识模糊，对这种新鲜事物接触相对较少，而商家和媒体在转基因食品的宣传报道方面过于热情夸张，人为炒作偏多，缺乏客观性报道；政府部门对转基因科普教育宣传工作不到位，公众无有效渠道了解转基因食品客观情况，在未确定转基因食品为安全食品时，消费者对这种改变了传统食品或作物本质特性的新品种始终坚持保守和观望态度，认为转基因食品存在着短期或长期危害。

1.2 生态环境问题分析

对生态环境及生物多样性的影响和破坏也是转基因食品安全性的另一个重要方面。由于转基因生物相比自然生物有着很大优势，释放在环境中可能会打破原有生态环境，使生物竞争关系扰乱；尤其一些转基因植物竞争能力极强，可能排挤原有物种基因结构，威胁生物物种的多样性，或生成其他新的物种；转基因食品还可能会引起基因污染，对生态环境造成不可逆转的破坏。

1.3 消费知情权和选择权

随着生活水平的提高，消费者更加关心食品安全、质量，提高生活质量和档次，尽管还尚未发现转基因食品对人体有确切方面的不利影响，但消费者理应具有自己所消费食品的安全性和潜在危险的知情权和选择权，在关于消费者选择、涉及标识等公共政策监管方面应尽快进行不同国家之间的统一，以适应今后转基因食品普及后消费者明白消费和知晓如何消费。

1.4 伦理问题分析

人类利用基因工程创造产生各种转基因物体，对自然进化过程和生命直接进行人为篡改和彻底干预，这样人类似乎有了“任意改变上帝作品”的本领，甚至可以改变自然进化速度，这种自然及生命本身直接被干预的现象冲击着人类传统观念及内在价值，不得不令人担忧。转基因食品为人工制成而非经自然生长后加工制作，如将人的某些基因导入动植物食品加强其性状或增加生长速度等，这种非“天然”食品是否违背自然及其伦理道德，人类会不会产生“人吃人”等心理反应等还需要进一步研究探讨。

2 转基因食品安全性分析

2.1 育种安全性

选择育种、人工杂交及转基因育种是当前动植物的主要育种方法，其中前两者必须限制在种内进行，为常规育种法，常以基因突变和有性杂交为基础，种内或同一种属之间的基因重组和交换时间偏长；而转基因育种可以跨越物种属性、界限，短时间即能将其中一种生物或人工合成基因转移至其他生物体内，彻底打破生物物种界限。实际上，自然界中生物基因重组一直处于缓慢的不断进化过程中，且其安全性需经历长时间过程才得以证明，转基因食品的基因再重组，仅是人为的加快了常规育种自然选择和进化速度，在理论上是与由常规育种获得的食品本质基本无二。

2.2 食用原理安全性

动植物及微生物食品中构成基因的DAN物质经食用进入人体后即被分解为小分子，转基因植物中的抗生素抗生基因为一种蛋白质，其在人体肠道内扩散的最大障碍是DNA的降解与失活，而人的胃液为强酸环境，在胃液降解酶的作用下，易能消除DNA生物活性。而且，先进的技术使得被转入动植物体内的基因只能在特定组织和条件下表达，如只在转基因植株茎杆内表达，完全不作用于食用种子，这样就不存在食用安全性顾虑。

2.3 伦理方面安全性

根据生命本质的一致性分析，动植物及微生物基因组中大量的基因存在同源性，这就说明，很多基因不是为某种动物或植物所特有的，其中一些动植物的基因组还与人的基因组存在着一定的相似性。我们当前所食用的所谓的“纯天然”的生物食品也是经过人类长期人工培育、驯化得来的，随着生物技术的发展和知识的更新、生物伦理的发展，我们不能仅停留在转基因食品或生物冲击了“谁在扮演上帝”传统的伦理观和进化论的现代自然观的狭隘思想认识上，而需要以发展的眼光来看待新生事物的出现。

3 转基因食品安全性公共政策演变

当前，在针对转基因食品安全问题上，存在着三种具有代表性的政策观念，首先以美国为代表的对转基因食品采取宽松的政策，其次欧盟相对较为严格的政策，还有就是我国等一些国家在对待转基因食品开发与消费方面保持着积极态度，实施政策较为灵活。针对转基因食品的开发与消费，我国先后出台了一系列政策，确保积极稳妥发展转基因技术，主要有：

1）2010年根据《中华人民共和国食品卫生法》，卫生部制定《新资源食品卫生管理办法》。

2）原国家科委于1993年颁布《基因工程安全管理办法》。

3）1996年，农业部制定了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。

4）2001年国务院制定颁布《农业转基因生物安全管理条例》。

5）2007年卫生部发布实施《新资源食品管理办法》取代了《转基因食品卫生管理办法》，随后我国又先后酝酿制定了一些新的政策等，如《国家生物安全法》等。

4 小结

转基因食品是解决食品短缺、营养匮乏及相关资源、环境问题的有效途径，只要开发政策合适，评价、监管措施得当，转基因食品均可以做到不比传统食品危险的保证；根据转基因食品及其特点，应以“积极发展、规范管理、消费知情、自主选择”为开发政策方针执行并调整控制转基因食品开发利用方向；同时，注重建设、运用非营利性机构，加强转基因食品安全性检测能力和评估体系的建设，加大科普宣传力度，为公众参与转基因食品安全管理提供表达愿望和意见的机会，有利于消除消费疑虑，提高公众对转基因食品的理性认识。

参考文献

[1]丁存宝,刘海燕.转基因食品的安全性探讨[J].生物学通报,2006,41(3):25-26.

[2]洪涛.我国转基因食品政策及其效应分析[J].中国食物与营养,2004,3:4-7.

[3]邓心安,于卫华.转基因食品安全性分析及其政策完善环节[J].中国科技论坛,2008(6):104-108.

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中国东北粮食安全评价及政策模拟 篇7

研究东北地区粮食安全问题, 实质是研究东北地区粮食生产能力对于国家粮食安全的保障能力。按照粮农组织对粮食安全概念的界定, 粮食安全包括:有效供给、有效需求以及合理的膳食结构。所以, 全面系统的进行粮食安全评价需要对总量、供给量、需求量以及不同品种供需进行多角度剖析, 并将“人本”层面的口粮安全列为粮食安全研究的重点。拟通过此文, 系统评价东北商品粮基地对国家粮食安全的保障能力, 对商品粮基地可持续发展提出相应对策建议, 实现农业生产结构与国家粮食安全需求相适应, 最终巩固东北商品粮基地在保障国家粮食安全中的重要战略地位。

1 中国东北粮食安全评价

1.1 粮食供给安全评价

自2006年下半年以来, 全球粮价上涨引发了全球性粮食恐慌。粮食作为生活必需品, 在一定时期或特殊时期 (如粮荒年代) 内, 粮食生产难以遵循比较优势进行国际分工, 其更应该遵循国家的安全战略[3]。中国作为粮食需求大国, 避免因粮食危机导致社会动荡的关键在于确保粮食需求在较大程度上实现自给, 实现粮食供给安全。在衡量中国东北地区粮食供给是否安全时, 本文认为粮食总产量及其波动变化态势、人均占有量及其变化以及年提供的商品粮数量是其中的代表性指标。

(1) 东北地区粮食增势显著

将1949年以来东北地区与全国的粮食产量作3年滑动平均 (图1) , 可以发现东北地区与全国粮食变化趋势线非常接近, 充分表明了建国至今东北地区作为保障国家粮食安全的战略地位长期存在。东北地区粮食产量不断增加, 上升趋势显著, 于1956-2006年实现了由2000万t到8000万t的跨越。其中, 粮食产量由5000万t提升至7000万t的时间较短, 在一定程度上表明, 这个产量水平是以技术提升、基础设施完善、农田投入增加 (包括机械动力、用电、化肥等) 、科学农田管理等多重因素共同作用对以往粮食种植中不利因素矫正的结果, 而7000万t产量升至8000万t则用了10年, 表明此后土地产出能力对基础设施、生产投入以及科学技术的要求越来越高, 产量提高的难度加大, 但2008年后粮食产量又呈现出较好的增长态势, 则可见东北地区粮食产量存在大幅提高的潜力。

东北地区粮食产量占全国比重的趋势变化 (图2) 表明, 粮食产量的稳定性是亟需加强的。1949年, 东北地区粮食产量占全国的比重约为13%, 此后长期低于该水平, 直到1990年, 粮食产量占全国比重才重新达到13%。进入21世纪以来, 东北地区粮食产量占全国比重逐步增大, 由2000年的11.5%增至2008年的16.5%, 2009年则下降为15.8%, 但整体呈现出良好的上升趋势。总体而言, 1990年代以来, 东北地区粮食生产在全国粮食安全中的战略地位逐步提高, 但稳定性需要加强。

(2) 人均粮食拥有量与商品粮量增长

1970年代中国粮食生产格局由“南粮北运”转为“北粮南运”, 因此将1970-2009年作为本文研究东北地区人均粮食占有量的时间段。1970-2009年, 东北地区人均粮食产量由400kg以下增至800kg以上, 同期全国人均粮食产量仅由300kg以下增至400kg左右, 尤其自1980年代中期开始, 东北地区人均粮食占有量得到较大幅度提升, 与全国平均水平的差额呈逐年增大态势。

世界粮食危机线是人均370kg, 而FAO指出衡量粮食安全的标准之一是“年人均粮食达到400kg以上”, 所以, 本文认为东北地区作为国家粮食主产区, 粮食安全的界定应以400kg为下限, 在商品粮计算过程中以此为标准。研究表明, 1970年, 东北地区人均粮食占有量为375kg, 按照人均400kg来衡量则产量全部用于区域自给, 没有余粮可供调出。在1970-1985年的16年里, 有70%的年份人均年粮食占有量低于400kg, 若严格按照此标准进行衡量, 自1986年开始, 东北地区正式发挥出商品粮基地的重要作用。1986年, 东北地区人均粮食占有量465kg, 可供调出商品粮615万t, 此后, 1990年商品粮突破1000万t, 1996年突破2000万t, 1998年突破3000万t, 此后则一度下滑, 至2006年商品粮数量再次突破3000万t, 2006-2009年平均年调出商品粮保持在3000-3800万t。若以此水平进行估算, 东北地区商品粮基地对于平衡全国人均年约380kg的粮食占有量起到了重要保障作用, 维护了中国粮食安全。

1.2 粮食结构安全评价

粮食结构安全主要考察粮食种植结构或产量结构与需求结构是否能够很好的匹配, 以避免因产需缺口或产需错位产生的粮食安全隐患。目前, 东北地区已经形成了以玉米、水稻、小麦为主的种植格局, 种植面积占90%以上 (图3) ;从产量结构来看, 玉米、水稻产量占粮食总产量的比重和接近90%, 其中水稻占30%左右 (图4) 。

除饥荒年代外, 粮食消费结构中品种之间可替代性不强。东北地区近5年水稻产量平均约为2500万t (按照出米率65%, 则大米产量约1625万t) , 年居民消费大米约800万t, 完全具备保障东北本区城乡居民膳食需求的能力, 但若将保障尺度拓宽至全国范围, 水稻产量则略显不足, 玉米在当今饮食结构中所占的地位决定了其并不足以对保障“人本”粮食安全起到显著作用, 粮食种植结构面临调整压力。

1.3 耕地安全评价

对耕地安全的评价采用蔡运龙教授[4]所提出的最小人均耕地面积与耕地压力指数, 最小人均耕地面积反映的是为保障一定区域粮食安全而需要的人均耕地数量底线, 耕地压力指数则用来衡量区域耕地资源紧张程度。在对耕地安全进行测算时, 选取1985、1990、1995、2000、2005、2009等6个时间断面, 计算不同时期耕地资源所承受的压力水平及变化趋势。计算中所选用的具体参数值以东北地区总体水平为准, 如粮食自给率100%、复种指数1.02等。东北地区最小人均耕地面积、耕地压力指数均呈现下降趋势, 分别由1985年的0.18hm2、1.01下降至2009年的0.099hm2、0.48 (表1) , 这其中单位面积产量提高是产生变化的关键因素。从粮食安全的角度来看, 东北地区耕地数量不仅保障区域自身粮食安全的需求, 且保障人均400kg食物需求的最小人均耕地面积0.099hm2, 而东北地区实际人均耕地数量是此数值的2倍多。由此可见, 东北地区的耕地资源能够为国家粮食安全提供保障, 且随着产出能力的提升, 保障能力将逐步增强。

2 粮食安全情景模拟

2.1 模拟情景及主要方程设置原则

模拟不同情景下的粮食安全状况能够较好的对粮食安全进行政策调控。本文基于Vensim系统[5,6]构建东北地区粮食生产系统的SD模型, 针对上文对粮食安全的评价视角设计2种情景进行模拟, 包括 (1) 基于当前各项指标在1980-2009年的变化规律, 计算出指标的增长率并由此对指标进行赋值, 拟设为基准情景; (2) 针对粮食结构安全调整水稻种植比例, 拟设为种植结构调整情景。由于当前东北地区保障人均400kg粮食占有量的最小人均耕地面积仅为0.099hm2, 而实际人均耕地面积达到0.2047hm2, 耕地压力指数仅为0.48, 所以东北地区有一半以上的耕地是用作商品粮的生产, 耕地保障能力较强, 故不设耕地调整情景进行模拟。模型设计主要基于粮食生产系统, 将影响粮食单产的农业人口、农业机械总动力、化肥施用量、农村用电量、有效灌溉比重等指标纳入进来, 将影响粮食播种面积的城市化率、耕地面积等指标纳入进来, 将影响农田水资源供给的总供水量、非农产业用水量、城市综合用水量、单位耕地需水量等指标纳入进来。在确定单产水平的方程时考虑用回归分析, 水稻单产与化肥施用量、农业机械总动力、农业人口、有效灌溉比重、农村用电量等5项指标的相关分析结果表明, 相关性分别为0.862、0.637、-0.694、0.831、0.699, 在0.01水平 (双侧) 上显著相关, 回归分析结果显示R为0.836, R2为0.793, 据此将水稻单产的方程设为:水稻单产=-186.178+4.454*化肥施用量-0.676*农业机械总动力+0.738*农业人口+60.254*有效灌溉比重+9.702*农村用电量;而在对玉米单产与这些指标进行回归分析时, 效果并不理想, R2仅为0.257, 同时相关分析的结果表明玉米单产仅仅与化肥施用量相关性良好, 因此选择用化肥施用量对玉米单产进行线性拟合, 得到方程式为:玉米单产=2.8955*化肥施用量+3976.6。

2.2 粮食安全情景模拟结果分析

基准情景模拟的结果 (图5) 显示出, 2030年东北地区粮食产量为11796.9万t, 其中水稻产量3529万t, 玉米产量7735.8万t。按照参数设计, 基准情景中将历年城市化变化率“年均涨幅0.52%”作为参数, 城市化水平增长约10%达到61.27%, 而耕地面积的方程设置是根据城市化率进行拟合而成, 耕地面积减少约14%, 因此粮食产量的提高主要来自于单产水平的贡献, 2030年玉米、水稻单产水平达到7735.76kg/hm2和9959.27kg/hm2, 分别是2010年的1.3倍和1.4倍。与粮食生产直接相关的各要素如农村用电量、农业机械总动力、化肥施用量等分别由2010年的369.8亿k W·h、7701.9万k W、691.47万t跃升至2030年的1456.31亿k W·h、21553.4万k W、1298.28万t, 有效灌溉比重则由于供水总量的限制以及非农用水量的加大而呈现出先升后降的态势, 由28%左右递升至32%又下降为26%左右。若仅从粮食安全角度来考虑, 在城市化率年均增长0.52%的前提下, 耕地面积降幅不大且与粮食生产相关的因素稳定增长态势显著, 如图6显示, 耕地压力指数已经降至0.4以内, 同时结构安全系数提高了0.76, 可认为保持影响粮食生产要素的现有变化趋势, 则2010-2030年东北地区粮食总量安全与结构安全都能得到较好的保障。

种植结构调整情景结果 (图7) 显示出, 由于水田单位产量较之旱田略高, 所以种植结构调整后, 2030年粮食产量达到12392.3万t, 较之基准情景高出约700万t。此外, 水田产量增加促使结构安全系数提高, 图6中显示出结构安全体系提高, 人均口粮占有量相当于人均口粮需求量的3.3倍 (基准情景为2.28倍) , 口粮保障能力增强。但是, 由于单位水田需水量是单位旱田需水量的4倍以上, 所以旱改水的水资源压力较大, 在年供水增量不改变的前提下, 有效灌溉比重下降至22%左右, 比基准情景约低4%。受到供水制约, 种植结构调整情景下的水稻单产水平总体低于基准情景, 至2030年水稻单产水平差达250kg/hm2, 呈现出差距愈来愈显著的态势。所以, 虽然种植结构调整情景能够对粮食总量安全与结构安全提供较高保障, 但是这种情景在实际操作中对农业供水需求亦更强烈。

3 结论

基于对东北地区粮食供给安全、结构安全与耕地安全的系统评价, 以及应用SD模型模拟的基准情景和种植结构调整情景下中期尺度东北地区粮食产量的结果, 得出的主要结论如下。

(1) 东北地区粮食总量安全与耕地安全能够得到持续保证。按照东北地区1949-2009年粮食产量与1985-2009年耕地压力指数的变动态势, 以及基准情景与种植结构调整情景下粮食总产量与耕地压力指数的模拟运行结果, 可视为粮食产量稳定增长与耕地压力指数垂直下降趋势均较为显著, 粮食总量安全与耕地安全能够得到保证。

(2) 保障水资源供给能力是确保粮食结构安全的关键问题。由于粮食消费的品种之间替换性不强, 所以本区域居民口粮以及外调商品粮中的口粮部分基本依赖着占粮食总产量中30%的水稻来供给, 从水稻年产出与口粮年需求双向考虑, 调整种植结构、增加水稻播种面积是保障粮食结构安全的有效途径。然而, 种植结构调整情景下的运行结果显示, 2010-2030年有效灌溉比重下降了6%, 2030年可灌溉耕地面积比基准情景下减少了100万hm2。由于有效灌溉面积的下降, 导致水稻单产水平降低, 其产量提高完全依赖于种植面积的扩大。所以, 提高水资源供给能力或农田利用灌溉系数来保障农业供水能力, 是实现粮食结构安全的关键。

摘要：系统评价东北地区粮食生产能力, 阐释其作为粮食主产区对国家粮食安全的保障能力。通过对粮食供给、结构以及耕地压力的研究, 得出结论东北地区保障国家粮食安全能力增强且增产潜力较大, 但基于消费结构视角, 粮食种植结构面临调整压力;近25年来最小人均耕地面积与耕地压力指数均下降1/2, 现有单产水平下的耕地资源能够对国家粮食安全提供有效保障。此外, 基于粮食生产能力评价角度选取相应情景, 应用系统动力学模型模拟2010-2030年粮食产出状况, 根据模拟结果, 提出粮食总量安全与结构安全的相关建议。

关键词：粮食安全,情景模拟,耕地压力,SD模型,东北地区

参考文献

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[5]李旭.社会系统动力学政策研究的原理、方法和应用[Z].上海:复旦大学出版社, 2008.

粮食安全的公共属性及其政策含义 篇8

关于粮食属性的讨论, 存在着两种截然不同的观点。一种认为粮食的本质属性是商品属性。粮食不具备公共产品的两个特征, 即非竞争性和非排他性, 所以粮食与其他商品没有什么不同, 都是价值上同质并具有不同使用价值的商品。正因为粮食的本质属性是商品属性, 因此, 政府的作用是消除市场失灵的相关因素, 抵御外力因素对市场的冲击, 保障粮食安全。[1]另一种观点认为粮食具有公共产品的属性。粮食是一种特殊商品, 本质属性是公共产品属性, 它承担了不少非经济职能, 如保证人生存的社会性质、确保稳定供给的政治性质、确保国家经济安全的战略性质, 而且粮食本身存在弱质性, 所以粮食是一种公共产品, 而公共产品的生产、使用是市场失灵的领域, 这需要政府力量来矫治和弥补。[2]事实上, 对粮食本质属性的争论, 其最终的落脚点是为了回答粮食安全政策性质, 因此, 区分粮食与粮食安全的本质属性才应是争论的焦点。理清两者的性质与关系具有重要的政策含义。

引起上述争论的关键是混淆了粮食与粮食安全这两个不同的概念。首先, 必须明了讨论粮食安全的重点不只是“粮食”, 更重要的是粮食限定的“安全”。“安全”才是粮食安全的性质所在。一经这样的区分, 显然就可以清楚, 从粮食的属性来看, 粮食既不具备非竞争性也不具备非排他性, 属于私人物品无疑, 将其归为公共物品过于牵强。人们之所以认为粮食是公共物品, 其依据是粮食具有不同于一般私人物品的重要性质, 即对维持人的生存和发展不可替代, 这一属性构成了人们认为粮食是公共物品的自然基础。然而, 粮食真正成为公共物品还取决于一定的社会条件。这一社会条件就是, 当粮食供求危及公共安全时, 粮食问题就转化为公共安全问题, 而公共安全属于公共物品的范畴。众所周知, 公共安全是必须由政府提供的公共服务范畴, 粮食安全也是。因此, 焦点不在粮食是否属于公共物品, 而是在于在什么条件下作为私人物品的粮食引发公共安全问题, 从而粮食供求问题转变为粮食安全问题。

上述讨论引申出三层政策含义:其一, 不同于粮食, 粮食安全具有公共属性, 其意在于粮食安全政策的目标应是维持粮食供求处于安全状态以及应对出现的粮食危机, 而不干预作为私人物品的粮食生产。常态下, 粮食供求处于安全状态, 非常态下的粮食不安全属于小概率事件。因而, 着眼于提高国家粮食综合生产能力是维持一个国家长久粮食安全, 应对小概率不安全状态的基础, 是政府保障粮食安全的职责所在。粮食安全政策不应过分陷入属于私人领域的粮食生产、流通和消费等环节的具体干预上。粮食生产、流通和消费行为应由经济主体自行决策, 政府主要通过利益机制将其引导到政策设定的粮食安全目标上来。其二, 不同于粮食, 粮食安全作为一种公共服务, 政府是服务的提供者, 而那些处于粮食不安全状态的公众是享有服务的被庇护者。市场上流通的粮食属于私人物品, 但是, 当政府动用粮食储备体系来保障粮食安全时, 体系内的粮食属于公共物品。政府充实国家粮食储备时必须按市场价格向私人购买, 而抛售粮食平抑粮价时属于公共行为, 按政策规定价格出售。其三, 不同于粮食, 粮食安全是满足公众的一种基本安全需求, 因此粮食安全体系的目标是有限度而单纯的, 主要是消除粮食供应的不安全状态。这一政策含义提醒, 不应该将改善农民生活的收入目标等其他目标强加在粮食安全政策上, 这只会让粮食安全政策承载过多的任务, 从而导致粮食安全政策目标不清晰, 降低粮食安全政策的有效性。

二、回归公共属性:粮食安全与WTO规则

讨论粮食及粮食安全的属性差异, 旨在指出粮食政策与粮食安全政策具有不同政策含义。目前, WTO规则已经成为国际贸易的基本规则, 而基于公共目的的粮食安全政策符合WTO国际规则, 发达国家粮食政策演变显示了粮食政策向公共物品本质属性回归的趋势。例如:德国的粮食生产补贴从产量补贴过渡到农民收入补贴的演变, 从1950年开始, 最初农民收入与产量挂钩, 以促进农产品供给;从1990年开始, 面积补贴与种植农作物品种进行补贴并存;到了2000年, 补贴完全与产量脱钩, 而只对面积补贴, 不论种什么, 甚至不种。韩国对大米的补贴从双重价格制度过渡到收入补偿制度和公共储备制度, 自1970年开始, 韩国实行大米双重价格机制, 以促进粮食增产增收;上世纪80年代, 由政府集中供应向市场销售转变, 政府收购减少;上世纪90年代减少农业补贴, 允许大米价格由市场决定, 废除收购制, 实行约定收购制, 按约定价格提前向签订合同的农户支付收购款;2005年引入公共储备制度, 采取增加市场最低准入量和关税配额的方式稳定价格。日本针对山区、半山区农民的直接补贴政策, 要求符合两点:一是受补贴地区是符合客观标准的条件不利地区;二是补贴额度控制在一定的范围内, 不超过地区由于条件不利所受到的损失。这种措施旨在将受补贴地区生产力水平提高到邻近非补贴地区的水平, 属于WTO农业协议规定的“绿箱政策”中的地区援助措施。

从发达国家政策的演变可以看出, 粮食安全的政策目标最终是以公共目的为依据的。随着中国加入WTO, 中国制定粮食政策必须遵循WTO规则。价格补贴、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴以及种子、肥料、灌溉等投入补贴政策对生产和贸易有扭曲作用, 属被要求削减的黄箱政策之列。一般农业服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等, 以及粮食安全储备补贴、粮食援助补贴、自然灾害补贴、收入保险计划、农业生产者退休或转业补贴、农业资源储备补贴、农业环境保护补贴、地区援助补贴等政策没有或只有微小贸易扭曲作用, 因而属于免于削减的绿箱政策, 是WTO成员国实施支持与保护农业的重要措施。可以看出, 绿箱政策之所以得到支持, 其原因之一是科研、技术推广、培训等方面的政策是以提高生产力为目的, 原因之二是粮食安全储备、粮食援助、自然灾害、环境保护等政策出于公共目的。

区别粮食与粮食安全的属性, 明确粮食安全的公共属性有助于强化符合国际规则的粮食安全政策, 不至于因国际规则掣肘而削弱粮食安全政策的支持力度。以WTO规则为指导的粮食安全政策体系, 以增强粮食综合生产能力为粮食安全的根本目标, 以稳定粮食供求为粮食安全政策的目标。增强粮食综合生产能力旨在夯实粮食生产的根基, 应着眼于粮食生产技术、水土资源保护和生态环境保护等基础性方面, 虽然属于公益性工作, 但仍应遵循自愿原则和商业原则。

三、 回归公共属性:粮食安全战略与农业发展战略脱钩

1.与农业发展战略脱钩的必要性

通过前面的分析可知, 粮食安全战略以公共安全为目标, 而农业发展战略以经济效益为目标, 两者存在目标冲突, 因此有必要建立与农业发展战略脱钩的独立的粮食安全战略。涵盖粮食生产的农业发展战略, 所涉及的目标和内容广泛而庞杂, 以效益为核心原则, 以发挥我国农业的比较优势为主攻方向。粮食安全战略与粮食生产不同, 更与农业发展战略相异, 目标单一而清晰, 以公共安全为核心原则, 以短期的储备应急能力和长期的综合生产能力为着力点。这两个性质不同的战略, 如果将其捆绑在一起, 那么追求粮食安全势必压缩农业结构调整的空间, 影响比较优势的发挥, 效益原则难以贯彻, 从而牵制农业发展战略;而追求农业发展, 经济效益将成为驱动农业发展偏离粮食安全公共属性的诱因, 从而在粮食安全战略中植入了内在不稳定的因素。与农业发展战略脱钩, 制定独立的粮食安全战略既可为农业发展解除粮食安全这一“紧箍咒”, 又可避免其他部门的发展不时动摇粮食安全战略的基础, 有利于提高粮食安全政策的针对性和有效性。

从粮食安全作为一种公共安全的特性出发, 建立独立的粮食安全战略亦实属必然。所谓粮食安全, 是与粮食不安全相对应的状态。一般情况下, 粮食供应处于安全状态;在特殊情况下, 粮食供求处于不安全状态, 或称粮食危机, 这是小概率事件。因此, 要全面和准确地把握粮食安全, 有必要对粮食安全的对立面——粮食危机有更深入的认识。粮食危机虽然不常发生, 但是影响巨大。分析总结1974和2008年两次粮食危机的原因, 其包括:石油价格、需求冲击 (上次即1974年前苏联的大量进口小麦;此次, 即2008年的生物燃料消耗玉米) 、美元贬值、气候冲击和其他产出冲击 (上次苏联和印度歉收;此次澳大利亚、欧洲、美国等小麦生产下降) 、粮食消费市场的长期需求压力 (危机发生前经历快速的经济和人口增长, 如中国、印度和其他发展中国家) 、长期的供给压力 (危机发生前粮食储备下降;农业投入下降) 、投机、囤积和出口禁运 (禁运的恐慌、金融市场的投机) 。[3]比较1974年与2008年的两次危机, 石油价格、美元贬值和大的需求冲击是两次危机最主要的共同原因。从上述分析可知, 在全球化的今天, 触发粮食危机的因素是多重的, 不只是供给因素, 需求因素对粮食市场的扰动越来越大, 这是当前全球粮食市场的主要特点。粮食安全战略就是建立在这种小概率的粮食危机发生的假定之上, 本质上是一种紧急应变机制。与之相对, 农业发展战略包括广义的粮食生产, 则是建立在满足经济社会发展对粮食等农产品日益增长的需求之上, 是一种长期而稳定的战略。然而, 现在的政策实践将常态的农业发展战略建立在偶发的粮食危机之上, 以牺牲整个农业的长远发展来保障粮食安全, 这种政策的代价是高昂的。

综上所述, 日益加深的全球化一方面不断在全球粮食市场中添加新的影响因素, 使粮食供求系统越来越复杂化;另一方面, 农业发展的国际化使市场竞争日趋白热化。在此形势下, 将农业发展战略与粮食安全战略捆绑所付出的代价进一步加大。因而, 与农业发展战略脱钩, 建立独立的粮食安全战略是顺应全球化趋势的明智之举。

2.独立的粮食安全战略

在区分战略粮食安全和常规粮食安全的基础上, 探讨不同的粮食安全保障策略。[4]常规粮食安全, 是指存粮于民以及政府建立适度常规粮食储备, 在有限时间内 (通常在半年到一年内) 应对突发情况, 最大限度地将国内粮食生产潜在能力转化为现实粮食供给, 提供过渡性的粮食安全保障。战略粮食安全, 就是通过耕地保护等, 保有在各种情况下国家基本实现粮食自给的土地粮食生产的潜在能力。这里所提到的常规粮食安全涉及流通和分配领域, 关注点是市场的稳定、交易的公平和分配的合理等方面。保障常规粮食安全是中央一级政府的实体性政府职能, 由中央直接领导, 统一指挥, 通过操作中央粮食储备体系来实现目标。战略粮食安全着眼于长期粮食安全, 涉及生产领域, 关注点是提高粮食综合生产能力, 与数量安全、营养安全、环境安全等基础目标紧密关联。通过比较常规粮食安全与战略粮食安全, 这是两类性质不同的公共物品。常规粮食安全仅涉及短期的市场交易, 可以由中央一级政府直接管理和操作, 但是战略粮食安全涉及耕地资源和水资源等战略资源保护的可持续发展问题, 涉及农业结构调整下如何保证安全的粮食生产, 工业化、城市化进程中的农业发展, 仅靠中央政府必然显得力不从心。

四、回归公共属性:粮食安全服务均等化与各级政府责任落实

1.粮食安全责任层层落实与公共服务均等化的矛盾

任何公共物品都有一定的服务范围和边界, 粮食安全也不例外, 那么, 粮食安全服务提供的范围有多大呢?公共物品的非排他性和非竞争性意味着消费具有不可分性。这种消费的不可分以公共物品提供的边界为限。有些公共物品属于地区性公共物品, 这种地区性公共物品不同地方有差异, 然而全国性的公共物品各地应该是均等化的。粮食安全, 作为国家安全的一部分, 亦作为一项每个公民平等享有的基本权利, 应该是全国性的公共物品, 以国家为边界, 在一国境内应均等。从公共服务的范围出发, 理论认为公共服务范围必须与政府管理范围相匹配。实体性的政府职能是该级政府直接向老百姓提供的公共服务的政府职能, 适于直接融资、生产或组织生产, 直接提供的公共服务。每一级政府都有其实体性的政府职能, 如中央政府直接提供的国防和治安。区域性协调的政府职能, 是该级协调下级政府向老百姓提供公共服务的政府职能。每一级政府, 只要不是基层政府, 都具有协调性的职能。粮食生产不能等同于粮食安全, 对粮食生产管理属于地方政府直接管理的, 由本级政府直接管理。但是, 粮食安全是属于中央政府直接提供的。

然而, 现行的粮食安全行政首长负责制把中央政府所承担的保证粮食总量平衡、稳定供给、经济和质量安全的责任向下转移, 由各级地方政府来共同承担, 通过区域平衡来保证全国的平衡。粮食安全责任层层分解, 虽然有利于责任层层落实, 但是随着责任的逐层分解, 全国性公共物品的供给和消费也随之被分割, 导致一国范围内不同地区粮食安全服务不均等的情形可能出现, 这有违粮食安全作为一项基本权利的精神。粮食安全责任的层层分解与当前中国公共物品供给的行政配置色彩结合, 导致基本公共服务的区域化、部门化、单位化, 供给水平存在很大的差距。这种所谓公共服务只能称得上半公、半私的准公共服务, 并不是严格意义上的公共服务。因此, 我们需要重新思考如何化解粮食安全责任层层落实与粮食安全服务人人均等的矛盾。

2.化解粮食安全责任层层落实与粮食安全服务人人均等矛盾的思路

要解决粮食安全责任层层分解与公共服务均等的矛盾, 需要准确把握粮食安全作为全国性公共物品的性质, 并重新梳理中央与地方的责任, 为此, 我们提出如下思路。

(1) 为了保证粮食安全公共服务均等化, 中央作为粮食安全服务唯一的提供主体, 按统一标准为各地区每个人提供无差别的粮食安全服务。这一条是粮食安全作为全国性公共物品的性质使然。这一条旨在明确中央的责任, 强调中央一级统筹的内容, 如国家级粮食生产基地、中央财政支农资金、国家粮食安全保障基金等。

(2) 为了保证粮食安全责任均等化, 中央确定总目标, 并根据一定的规则 (比如按人头计算的人均占有粮食) 将目标责任分解落实到地方政府, 地方政府承担相应的财政责任, 但不负责提供具体的粮食安全服务。至于粮食安全的经济责任是以实物指标, 还是货币指标, 或二者皆有, 我们认为以产量为一级考核指标为宜, 这有利于充分发挥技术与土地等生产要素的替代机制。因为产量指标既可以通过提高单产, 也可以通过增加播种面积来实现。但是, 在耕地资源紧缺, 土地价值不断攀升的现实约束下, 提高单产来完成粮食安全任务的增产路径对地方政府更具有吸引力;而直接以种植面积或耕地面积为考核指标则过于刚性, 不利于激发地方政府和农民以技术替代土地投入, 提高单产的积极性。这一条旨在保证粮食安全责任的均等化, 理顺中央、地方与农民之间的利益关系。政府主要负担粮食安全的资金筹集责任, 并通过与粮农签订商业合同落实粮食生产任务, 与粮农结成经济关系而非行政关系;对农民而言, 是否自愿加入粮食安全计划则取决于粮食种植的政策优惠是否有足够的吸引力。

(3) 为了兼顾效率, 均担责任, 在划分责任之后, 允许地区之间对粮食安全责任配额进行交易 (公共物品的拍卖) 。中央以配额的形式确定地方粮食安全责任, 这种配额必须落实了具体生产者的粮食生产订单才算有效。具体而言, 就是指地方将中央分配的粮食安全责任配额转变与农民的粮食生产订单。然后, 具有粮食生产比较优势的地区, 可以将超出中央规定产量配额的生产订单在全国粮食安全配额交易市场上出售, 而不具有粮食生产比较优势的地区可以从该市场购买多余的订单补足本区的规定配额。只要中央初始划定的粮食安全责任被各地认可公平的, 那么这种交易最终可以达到“三赢”——对中央, 保障了国家粮食安全;对粮食主产区, 发挥比较优势, 获得合理的比较效益;于粮食主销区, 完成中央规定的任务, 从而既保障粮食安全, 又兼顾了效率与公平。实际上, 与上述设想的类似机制在实际工作中已经在实践。例如, 各省探索出来的省际产销合作机制, 其以市场为导向, 以经济利益为纽带, 充分发挥各自的比较优势, 省内省外形成多元化的合作格局, 发展长期稳定的产销合作关系;实施省级储备粮动态储备, 与省外粮食主产区建立了长期稳定的合作关系, 带动省外主产区粮食和粮食企业进入本区。粮食产量配额交易有助于粮食安全服务统一提供与粮食安全责任分担的“统”、“分”结合。第三条旨在充分发挥各地的比较优势, 降低粮食安全保障政策的代价, 协调粮食安全与比较效益的矛盾。允许粮食安全责任配额交易, 有利于粮食生产向具有比较优势的地区集中, 同时又不让粮食安全责任随之转移, 兼顾效率, 均担责任。

透过粮食安全的公共属性, 才能明确粮食安全战略与农业发展战略之间的关系, 建立独立的粮食安全战略;只有紧紧把握粮食安全的公共属性, 才可能理顺中央、地方和农民之间的责、权、利关系;只有理顺了上述关系, 粮食安全才有稳固的制度基础, 粮食安全才有保障, 粮食安全才可持续性。

参考文献

[1]刘维.论粮食的经济属性与政府的基本定位[J].粮食问题研究, 2003, (04) .

[2]邓大才.粮食省长负责制:实践问题、政策冲突与理论悖论[J].科技导报, 2003, (04) .

[3]Derek Headey&Shenggen Fan.Reflections on theGlobal Food Crisis[R].IFPRI, Research Monograph 165, 2010.

食品安全政策 篇9

根据联合国粮农组织 (FAO) 最新估算, 2010年全球小麦减产近5%, 俄罗斯、乌克兰、加拿大、澳大利亚小麦都在减产, 而大麦主产区欧洲减产了近23%。中国的情况同样并不乐观, 气候的异常变化、国内农产品市场的频繁波动, 这些都再次引起了人们对粮食安全的关注。那么, 中国的粮食安全现状究竟如何?新形势下我国应该采取怎样的粮食政策?本文根据国际上判断粮食安全的常用指标及我国粮食生产的历史数据, 对此进行分析研究, 并在此基础上提出确保我国粮食安全的政策思路, 以期为理论研究和实践选择提供参考。

二、概念界定与数据说明

对我国粮食总量安全现状进行判断, 首先应该对粮食、粮食总量安全和评判粮食总量安全的各项指标进行界定与说明。

1.粮食。

从研究的角度出发、为了方便数据获取, 本文所指的粮食依照两种标准, 即狭义上的粮食和广义上的粮食。狭义的粮食是指谷物类。广义的粮食是指谷物、豆类、薯类。广义的粮食概念是当前在我国通行的一种解释, 也是与国家统计局公布的粮食产量概念基本一致的解释。本文在研究国内粮食问题时, 采用广义的粮食概念, 即采用从1953年起由国家统计局每年公布的粮食产量的概念。在研究粮食安全内涵、引用国外数据、确定国内粮食自给率、与国际水平进行比较研究时, 将采用国际上通用的“谷物”作为粮食的定义, 即狭义的粮食。按照联合国粮农组织 (FAO) 的粮食概念, 谷物主要有小麦、粗粮、稻谷。粗粮包括玉米、大麦、高粱等。FAO每年公布世界“谷物”总产量时, 由于我国习惯上常译成世界“粮食”总产量。所以, 当与“世界粮食总产量”进行比较时, 我国广义上的粮食总产量中应剔除豆类和薯类的产量, 这样统计口径一致, 才有可比性。

2.粮食安全。

粮食安全有至少两种内涵不同的表述。一是传统意义上的粮食安全问题, 即粮食总量安全问题, 它主要指一国的粮食总供给能否满足总需求的问题。与之相对应的是现代意义上的粮食安全问题, 即2001年世界粮食安全大会提出的“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够富有营养和安全的食物”。现代意义上的粮食安全不仅包含了粮食的总量安全, 还包含了粮食的可获性、食品质量和营养方面的安全。

3.评判粮食总量安全的各项指标。

国际上常用的衡量国家粮食总量安全的指标有粮食自给率、人均粮食占有量、国家粮食储备率、生产波动情况、技术进步趋势及供需状况 (包括进口粮食的可能性) 等。粮食自给率=1-粮食净进口量/ (粮食生产量+粮食净进口量) , 粮食净进口量为粮食进口与出口的差额;关于人均粮食占有量的安全标准, 本文采用人均拥有粮食400公斤为安全, 人均拥有粮食370公斤为基本安全。国家粮食储备率= (St/Ct+1) *100%, 式中, St表示第t年粮食结转库存量, Ct+1表示t+1年预计粮食消费量;粮食产量波动系数是指某年实际粮食产量与该年用时间序列资料计算的趋势产量之比。

三、我国粮食总量安全现状分析

1.粮食自给率。

从净进口的绝对值来看, 1997~2005年中国粮食净进口累计5124.6万吨, 从中国广义粮食的统计口径来看, 粮食产不足需, 要依靠国外进口才能保持供需平衡。但是, 这种净进口主要由大豆造成, 9年累计净进口11123.7万吨大豆, 期间全为净进口。虽然同期小麦和大麦也全为净进口, 累计净进口分别为1052.5万吨和1656万吨, 玉米和稻谷又全为净出口, 累计净出口分别为7081.6万吨和1532.2万吨。综合小麦、大麦、玉米和稻谷4种谷物9年累计净出口5853.4万吨, 除了2004年谷物为净进口外, 其余8年均为净出口 (见下表1) 。

在国际上, 粮食自给率参考值是按谷物类粮食确定的, 即按狭义的粮食确定, 不含豆类、薯类作物。按照国际通用标准, 我国的粮食自给率水平多年高于100%, 按目前的供需状况向后推算, 在中长期我国的粮食自给率仍不会低于95%, 处于很高的安全水平。

注:负值表示净出口;谷物为稻谷、小麦、玉米和大麦合计。薯类不属于谷物, 而且1997年以后无进出口贸易, 忽略不计。资料来源:参见农业部:《中国农业发展报告.2006》, 中国农业出版社2006年9月版;聂振邦, 《2007中国粮食发展报告》, 经作者整理计算得来。

2.人均粮食占有量。

联合国粮农组织 (FAO) 认为, 一个国家人均粮食年占有量达400公斤为安全, 低于400公斤可能会危及粮食安全。胡守溢根据中国国民的人口比例、劳动人口的体力消耗程度、膳食营养标准、食物结构、营养热能关系及实际消费习惯等因素, 加权平均计算得到一个经验数据, 即中国人均年占有粮食的最低安全保障为370公斤。[1]因此, 本文采用人均占有粮食400公斤为安全线, 人均占有粮食370公斤为基本安全线, 人均占有粮食350公斤为温饱线。

注:人均粮食占有量2008年、2009年人口按13.5亿计算。1978年后的数据部分来自1996年中国统计年鉴。1979年~1984年用总产量除总人口近似得到。

1990年中国粮食人均占有量为393.1公斤, 到1996年创下人均产量414.4公斤的历史纪录。此后, 受粮食产量回落和人口增加影响, 人均占有量也逐年下滑, 到2000年下降为366.1公斤, 2003年下降为334公斤左右, 低于350公斤的温饱消费临界线, 但这并不意味着我国粮食生产能力的下降, 而是当时国家储粮太多, 财政压力过大, 从而政策调整使总产量达到周期性低点, 这是市场对于价格的正常反应。并不能说明我国的粮食安全出现了严重问题。此后受政策拉动便止跌回升, 超过基本安全线370公斤, 并连续多年维持在380公斤以上。

3.国家粮食储备率。

一国粮食储备水平反映了该国抵御粮食安全风险的能力, 通常用粮食储备率来衡量。按照FAO提出的确保全球粮食安全的最低储备水平为:世界谷物的储备量至少要达到世界谷物需求量的17%~18%。其中, 周转储备占12%, 后备储备占5%~6%。据专家估计, 我国自20世纪50年代以来, 粮食储备率呈现逐年上升趋势, 50年代年均14.6%, 60年代年均13.3%, 70年代年均14.7%, 80年代年均20.2%, 90年代年均34.8%, 近年来粮食储备率在40%之上。[2]可见我国的储备率远高于FAO的标准。温家宝总理在2008年4月初曾公开表示, 我国粮食库存充裕, 约有1.5亿吨~2亿吨, 按照5亿吨的消费总量, 这样的库存比例高达30%~40%, 是FAO建议比例17%~18%的2倍。李克强副总理在2009年10月9号全国粮食清仓查库工作总结电视电话会议上表示国有粮食企业粮食库存4508亿斤, 账实相符率99.7%, 质量抽样合格率97.1%, 粮食库存十分充裕。

4.中国中长期进口粮食的可获性。

按中国人口高峰的14.5亿人计算, 若人均消费为380公斤, 达到100%自给率安全状态时, 粮食总需求量约合5.5亿吨, 若自给率为95%, 则有2750万吨的缺口。据分析, 中长期全球粮食仍有较大增产空间, 贸易增长空间更大。中长期世界谷物出口市场的粮食供给仍以传统的粮食出口国为主, 新兴粮食出口国哈萨克斯坦和俄罗斯的出现, 南美的巴西也具有较大的粮食生产潜力, 这些都将增加世界粮食出口可供量。同时, 主要出口国自身粮食消费增长缓慢, 主要进口国粮食消费也在波动中平缓增加。2020年即使中国净进口2750万吨谷物, 也只占全球谷物市场的7.5%左右。因此, 中国中长期粮食进口并不存在世界粮源短缺的顾虑。[3]

5.粮食增长率与人口增长率。

中国的人口增长率近10年都低于1%, 近5年在0.5%的水平, 已经进入现代型增长阶段, 而中国的粮食增长水平多年一直保持高增长, 近7年的情况是出现了连续增长。增长幅度超过人口增长, 可以说“马尔萨斯陷阱”在中国已经被证伪。我国1986~2006年20年间中国人均收入水平增加了八九倍, 然而人均粮食消费量仅增加了13%, 粮食消费的收入弹性很小。这也表现在中国的城乡综合恩格尔系数从1990的0.58降到了2008年的0.40。目前, 我国人口13亿多, 人口专家主流意见认为峰值时不超过14.5亿。人口结构日趋老龄化也将抑制粮食需求, 未来中国粮食消费需求总量上限很难超过5.5亿吨~6.0亿吨。中国1978年以来的经验也证明, 粮食确实出现市场波动, 但是中国人民基本粮食安全从未发生过危机。

6.中国粮食生产波动幅度和科技进步趋势。

中国的粮食生产波动幅度远低于世界平均水平, 几乎是世界上最低的, 稳定性也远高于世界。[4]粮食稳定增长的因素中, 科技贡献在逐步增大。据相关研究表明, 1978~1990年, 粮食主产区粮食产值增长中, 物质投入的贡献率为60.82%, 农业科技进步的贡献率为29.65%。1991~2003年, 物质费用对农业总产值增长的贡献率下降为45.49%, 而科技进步对农业总产值增长的贡献率却上升为45.79%。从总体上看。1978~2003年, 物质投入对粮食总产值增长的贡献率为58.78%, 而科技进步的贡献率为38.52%。[5]

直观地看, 我国的总人口自1990年的11.43亿人增长到2008年的13.28亿人, 增长了16%, 而粮食总产量则从4.46亿吨增长到2008年的5.28亿吨, 增长了18%。我国粮食30年没有出现大的问题, 在很大程度上得益于农业新技术的广泛应用。没有理由相信农业科技进步在将来的某一时点会戛然而止。

四、基本结论与政策启示

通过对我国粮食自给率、人均粮食占有量、国家粮食储备率、中长期进口粮食的可获性、粮食增长率与人口增长率的关系、粮食生产波动情况、技术进步情况等各项衡量粮食总量安全指标的考察可知, 目前我国的粮食总量安全基本能够保障, 安全状况良好。但这并等于说一般意义上的粮食安全问题已经不复存在, 更不是说可以不重视粮食经济工作。粮食总量安全现在和将来都是粮食安全的最为基本和首要的内涵。现在连年增产的大好形势来之不易, 要加倍珍惜。

要正确把握我国粮食安全现状和发展趋势, 即总量安全能够保障, 未来前景可谨慎乐观, 粮食安全工作的重心应在保障总量安全的前提下, 及时向实现全面意义上的新粮食安全转变。如果认识不到这一本质转变, 以粮食安全为目标的政策安排就可能会出现偏差, 比如存在产量最大化偏好、制定过高的自给率、储备率等。这不仅要付出巨大的财政成本, 而且往往对市场波动过于敏感, 政策矫枉过正, 反而带来产量的政策性波动, 中国粮食生产中存在的“多了多了少了少了”的现象, 在很大程度上就是由此造成的, 这不仅不利于粮食安全, 甚至会危及粮食安全。

在传统意义上的粮食总量安全问题基本解决的前提下, 今后中长期的粮食安全政策应该更加关注弱势群体的“吃饭问题”和老百姓的食品安全问题。为此, 应着力解决“老少边穷”地区的粮食储备问题, 应建立粮食市场剧烈波动的应急救助机制、贫困人口的食品援助机制、完善的食品质量监督机制等, 以体现以人为本的和谐发展观。

参考文献

(1) 胡守溢.国家粮食安全形势估计及成本分析[J].安徽农业科学, 2003, (05) .

(2) 高帆.中国粮食安全的理论研究与实证分析[M].上海:上海人民出版社, 2005.

(3) 朱彬.中国中长期进口粮食的可获性及其对策[M].北京:中国计划出版社, 2007.

(4) 孙鹤, 施锡铨.制度变迁与粮食生产的长波[J].中国农村观察, 2000, (01) .

食品安全政策 篇10

杨元元在讲话中充分肯定了政策法规工作取得的成绩。主要表现为:政策研究稳步推进, 初步建立了一套与安全生产实践相适应的安全生产政策体系;法制建设不断加强, 基本形成了较为健全的安全生产法律制度体系和规范的执法程序;标准工作持续用力, 安全生产技术标准体系得到不断丰富和完善。

杨元元在充分肯定成绩的同时, 要求我们要更加清醒地看到安全生产政策法规和标准建设工作中存在的问题和差距, 认清面临的严峻挑战。要从安全生产工作和事业长远发展的战略高度, 充分认识加强安全生产政策、法规和标准建设的重要性和紧迫性, 进一步增强依法依规全面加强安全生产工作的自觉性和坚定性。

对下一步的政策研究工作, 杨元元要求, 要认真学习贯彻中央领导同志重要讲话精神, 加强安全生产政策理论体系研究;要结合城镇化、市场化、国际化的经济社会发展战略需求, 加强安全生产的规律和特点研究;要认真总结安全生产实践经验, 加强安全生产的隐患排查治理和预防控制体系研究;要着眼于建立安全生产长效机制, 加强旨在实现安全生产状况根本好转的安全发展战略研究。通过加强政策研究, 为做好安全生产工作提供强有力的政策支持。

对下一步的法规标准工作, 杨元元要求, 以安全生产法修正案为契机, 进一步健全安全生产法规体系。建立完善立法、执法, 反馈修法的闭环路法规制立规则;积极推进行政审批制度改革, 为安全监管监察注入新的活力和动力;加强安全生产法制宣传教育, 进一步强化全民的安全生产法治意识;加强安全生产标准的制定和宣贯工作, 进一步发挥标准在安全生产中的重要作用。通过加强法制标准建设, 为做好安全生产工作提供强有力的法制保障。

食品安全政策 篇11

一、对安全威胁的判定

从2009年至今的六年时间里俄罗斯面临的地缘政治、军事和经济形势发生了巨大的变化，俄罗斯也因此对国家安全威胁进行了重新判定。

新版《俄罗斯国家安全战略》突出了对北约威胁的反制。针对俄罗斯当前面临的安全威胁和压力，新版战略文件进一步明确北约对俄国家安全造成的影响，称北约势力向俄边境的推进及其在靠近俄罗斯边界的军事动作是主要安全威胁，北约军事力量的提升、反导系统的建立，以及近期在俄罗斯边境推进建设军事设施是“北约被赋予违反国际法的功能”。而美国支持乌克兰政变的行为导致了乌克兰社会的分裂和武装冲突的发生。新版本中的安全威胁名单增加了境外和国际非政府组织、经济实体、可能影响俄罗斯团结与稳定的个人所从事的敌对活动，如煽动“颜色革命”和破坏传统价值观等。其中利用信息和通信技术煽动极端主义、恐怖主义和分裂主义、破坏政治与社会稳定的行为被列为主要安全威胁之一。

作为俄罗斯制定国内外政策的纲领性文件，国家安全战略调整的前提和依据是外部环境的改变及其对俄内政的影响。鉴于此普京责成俄联邦安全委员会等部门尽快对安全战略进行调整。

二、国家安全战略的重要调整

对于俄罗斯这样一个大国来说，安全是一个综合体系，包括对外政策，也包括自己的军力和国内经济基础。而俄罗斯国家安全战略就是有关其国家安全外交政策优先方向、军事力量发展以及经济能源安全等综合内容作出的调整和规定。

在外交方面，新版《俄罗斯国家安全战略》提到的发展与独联体国家、阿布哈兹以及南奥塞梯、欧亚经济联盟、集体安全组织等之间的关系，被称为是俄外交政策当中最为关键的一点。之所以专门提到发展与独联体国家和集体安全组织的关系，是因为独联体地区一直被俄罗斯当做与其国家安全和利益直接相关的后院，但是长期以来独联体和集体安全组织国家寄希望于西方的投资和技术，以发展本国的经济，在俄罗斯与西方的对抗当中，他们不愿、也不便选边站队，对于俄罗斯的支持其实非常的有限。俄罗斯也清醒的认识到，与独联体国家双边和多边合作更多的是在经济领域。集体安全组织在对抗地区性军事政治还有军事挑战时，经常表现的软弱无力，因此在新版的国家安全战略当中，对于独联体和集体安全组织的整体政策也作出了部署和调整。

在军事方面，新版《俄罗斯国家安全战略》提出俄罗斯将继续的进行军事改革，同时保留战略核武器潜力，完善军队组织指挥结构和部署体系，增加常备部队的数量。俄军经过“新面貌”改革，其军事实力得到极大提高，特别是收回克里米亚、打击叙利亚“伊斯兰国”极端组织等军事行动，让世人对俄军实力刮目相看。俄罗斯2014年12月19日通过的新版《军事学说》不仅注重核威慑，首次提出了“非核遏制”的概念，即国家在不动用核武器的条件下，依靠常规武器达到预防和制止军事冲突的目的。这一提法反映了俄罗斯军事实力的提升，非核实力已经成为俄罗斯的依托。

在经济方面，应对外部压力的同时该战略还明确了未来经济、能源安全的问题。强调经济安全问题是新安全战略区别于此前版本一个突出之处，文件除了提到欧盟的制裁对于俄罗斯经济带来的负面影响之外，还着重的强调如果国际油价大幅下跌，并且长时间维持低位这样一个状况持续下去的话，那么可能会动摇保证俄罗斯社会稳定的经济基础，因此在新安全战略当中特别提到国家安全状况直接取决于国家的经济潜力。该战略称，俄将着力保障宏观经济的稳定，对实体经济提供支持，提高国家经济调控效率，实现可持续增长，并要求经济增长速度应高于发达国家。

三、俄未来安全政策走向

作为2020年前的国家安全战略计划，新版《俄罗斯国家安全战略》旨在防止俄罗斯遭受其他国家的封锁，并构建积极的外交政策，与其他国家开展合作交流，吸引国外的投资并引进先进技术，加强本国经济建设并巩固国家安全。因此俄罗斯未来安全走向主要呈现如下几方面：

一是俄罗斯将扩大在叙军事存在，进一步加强对“伊斯兰国”极端组织打击的力度。2016年新年过后将由“瓦良格”号导弹巡洋舰接替“莫斯科”号在地中海叙利亚沿岸继续执勤任务，为俄在叙利亚的基地提供安全保障。“瓦良格”有强大的导弹系统，可以对水上和地面目标实施有效的打击，有“航母杀手”之称。与此同时俄罗斯不会放弃与巴沙尔·阿萨德政府的合作。

二是以部分东欧国家作为应对地区安全挑战的外交重点，以维护国家利益。发展同独联体、集体安全组织、欧亚经济联盟国家的关系是俄外交政策的重点。该战略仍将其视为重点，并强调俄主张将集体安全组织转变成能应对地区安全挑战、军事政治威胁的“普遍性组织”，致力于首先使用政治、外交、法律等手段维护国家利益，但如果非暴力手段没有效果，俄将采取武力手段捍卫本国利益。

三是加强多边安全合作，优先发展与中国的关系。新版《俄罗斯国家安全战略》重视加强与多边组织的合作。该战略指出，俄正在金砖国家组织、上合组织、亚太经合组织及20国集团等框架内拓展其与各国合作的空间。在俄中关系方面，该战略强调俄正在与中国发展全面战略协作伙伴关系，并将其视为维护地区与世界和平稳定的关键因素。报告首次提出，俄支持在亚太地区建立可靠的“区域稳定不结盟机制”。同时俄将与印度发展特惠战略伙伴关系。

四是在平等和共同利益的基础上，俄方仍愿意同北约和美国建立和发展伙伴关系。在俄美、俄欧关系僵局尚未缓解的背景下，这一表述展现出俄愿与美欧“破局”的姿态。虽然俄罗斯战机被北约成员国土耳其击落，但俄罗斯不希望与土耳其这个通往黑海和地中海大门的守护者发生冲突。即使俄土关系恶化，莫斯科也无意促使与安卡拉的冲突进一步升级。

另外在核裁军方面俄谋求与美国对话。在与美国关系方面，主要在控制武器、增进互信、防止大规模杀伤性武器扩散、打击恐怖主义、解决地区冲突等领域开展合作。在核裁军问题上，俄罗斯愿继续在多边和双边机制下进一步商讨削减核武器，但同时须确保不伤及国际安全，不影响战略稳定。

五是乌俄关系雪上加霜，乌克兰仍然是美西方牵制俄罗斯的因素。2015年乌当局对一系列俄罗斯法人和自然人实施制裁，双边军事技术合作彻底陷入停顿，乌方对进口俄产小汽车加征关税，还对俄完全关闭领空。俄罗斯也针锋相对地采取了反击措施。展望2016年，基辅与莫斯科关系难有重大改善。除了顿巴斯冲突和乌欠俄巨额债务等久拖不决的问题外，随着乌克兰与欧盟自贸区即将启动，俄罗斯决定自2016年1月1日起对从乌克兰进口商品征收关税并禁止进口乌克兰食品，此举也将给两国经济关系再添阴影。

乌克兰仍然是美国和西方牵制俄罗斯的一张王牌。尽管2015年2月12日乌克兰问题三方联络小组（乌克兰、俄罗斯和欧洲安全与合作组织）在白俄罗斯首都明斯克签署履行明斯克协议的一揽子措施文件，即“新明斯克停火协议”，但乌东部地区冲突再度升级的可能性依然存在，美国和西方国家将会利用乌克兰继续牵制俄罗斯。从乌克兰总统波罗申科决定增加2016年军事预算来看，不排除乌克兰当局重新恢复军事行动的可能。美国和西方国家仍将利用乌克兰牵制俄罗斯的重要王牌，将俄罗斯的关注力从中东牵回乌克兰。

食品安全政策 篇12

(一) 周密安排, 切实做好全价购机的组织实施工作。

根据农、财两部的要求, 今年, 我省在全省范围内全面实行“全价购机, 县级结算、定额补贴、直补到户”的做法。实行全价购机后, 补贴程序和工作要求都有了较大变化, 各级农机部门必须提高认识, 认真研究, 细化工作, 制定出切实可行的实施和工作方案, 确保补贴政策顺利实施;实行全价购机, 势必会增加购机者一次性投入, 对有可能出现的农民筹资难等问题, 要研究制定应对预案, 妥善解决, 同时要积极协调当地金融机构搞好信贷服务, 缓解农民筹资压力;全价购机, 直补到户, 对资金结算工作提出了更高要求, 县级农机部门要积极组织购机者及时申请补贴结算, 对申请补贴结算的要尽快完成机具核实, 及时报送财政部门, 并积极与财政部门密切配合, 加强协调, 及时将补贴资金兑付到购机者手里。

(二) 突出重点, 保证关键生产环节的机具补贴。

近两年来, 农财两部一直倡导选择部分重点机具敞开补贴, 满足省域内所有农民的申购需求。根据农财两部的要求和我省实际, 今年我省将农机补贴范围缩减到117个品目, 比2013年的159个品目减少了42个, 确定玉米联合收获机、棉花收获机、花生联合收获机、烘干机、水稻插秧机、免耕播种保护性耕作机械、深松机械及与深松机械配套购买的100马力以上大型拖拉机等作为全省补贴重点, 优先保证补贴, 满足农民需求, 实现应补尽补。各县市区也可根据本地实际缩小补贴范围, 但补贴范围要由县级补贴领导小组研究提出。

(三) 加大力度, 搞好报废更新补贴和深松作业补助试点。

根据农业部要求, 去年我省在18个县市区开展了报废更新试点工作, 取得了显著成效, 另外, 部分县市区去冬今春开展的土地深松补助试点工作, 也要善始善终地抓好总结经验, 争取试点成功, 并做好与农机购置补贴政策的衔接。

(四) 认真研究, 准确把握今年农机购置补贴政策的新变化。

今年农机购置补贴政策和工作要求有了一些新的变化和要求, 一是对补贴机具标识作出了新的规定。审计及核查发现, 近几年来有部分机具无出厂编号或编号重复, 有的机具缺少铭牌或铭牌易掉, 给监管工作带来难度。为规范管理, 今年提出了新的要求, 补贴机具必须在明显位置固定有生产企业、产品名称和型号、出厂编号、生产日期、执行标准等信息的永久性铭牌, 各地可据此对缺少出厂编号或没有牢固装订铭牌的生产企业, 及时提出整改要求, 拒不整改的, 可取消其补贴资格。二是减少行政干预。农机部门不再规定补贴产品经销商的资质条件, 由生产企业自主设定资质条件, 自主确定补贴产品经销商, 并对经销商违法违规行为承担相应的连带责任。三是对机具核实提出了新的要求。在补贴资金兑付和结算前要完成机具核实, 对补贴额较高和供需矛盾突出的重点机具要逐台核实, 做到“见人、见机、见票”和“人机合影、签字确认”, 我省规定对补贴额3万元以上的要逐台核实, 其它机具核实比例不低于5%, 各地可结合各自实际扩大核实范围。

(五) 加强领导, 全面落实补贴工作责任制。

各级农机部门要始终把补贴工作作为一项重要的政治任务来抓。县市区要建立健全农机购置补贴工作机制, 成立由县政府领导牵头, 财政、农机、公安、工商及其他农口等相关部门参加的农机购置补贴工作领导小组, 并主动邀请人大代表、政协委员和纪检监察部门参加, 接受监督。

(六) 规范运作, 严格执行补贴操作程序和规定。

今年, 我省全面实行全价购机补贴方式, 在工作程序等方面和往年有了较大差别, 各级农机部门要严格按照2014年实施方案的要求和工作程序, 阳光运作, 规范操作, 做到一个步骤不少, 一个环节不缺, 一个程序不减;不得人为设置购机条件, 严禁强行向购机农民推荐产品, 严禁暗箱操作, 给经销商分配补贴指标等违规违纪情况的发生;要严格执行先报名后购机的操作程序;严格购机补贴限额规定, 对补贴额3万元以上机具, 每户年度内不得超过1台 (套) , 农机合作社不得超过6台 (套) , 不得变通政策规定, 将合作社成员个人视为合作社, 更不得重复补贴;严把申请核查关, 要严格补贴对象, 把好申请购机者的身份关;对补贴机具的补贴比例要高度重视, 认真搞好调查, 对补贴比例偏高的应及时报告。

(七) 加大力度, 推动补贴信息深入全面全程公开。

通过广播、电视、报纸、网络、宣传册、明白纸、挂图等形式, 广泛深入宣传补贴政策, 将农机购置补贴政策信息公开到村, 宣传到户到人。各级都要在网站上设置“农机购置补贴信息公开专栏”, 推进补贴全程全面公开。实施前要公布政策内容, 让农民有知情权;实施中要公布资金使用进度, 让农民有参与权;实施后要公布补贴实施情况, 让农民有监督权。各市要加强对县级补贴专栏建设情况的业务指导和督促检查, 年度内对县级补贴公开情况抽查不少于两次, 抽查结果要在市级补贴专栏中公布并及时报送省局。

(八) 加强监督, 严肃查处违规违纪行为。

今年的实施方案中不再要求监督供货和全部核实, 但在加强监管方面提出了更高要求, 要自觉加大监督检查力度, 根据购机补贴的重点环节, 确定重点时段的监管, 通过重点农户抽查、明察暗访、交叉检查、案件核查、专项整治等多种方式, 提高监督检查的实效。要以抓铁有痕、踏石留印的力度和劲道, 以更大决心、更有力举措, 时刻保持对违规操作行为和不法分子的高压态势, 严查倒卖补贴指标、虚假报名、改变机具结构等套取补贴资金的行为。

(九) 严肃纪律, 切实搞好廉政风险防控。

农机购置补贴是一项选择性政策, 与其他普惠性农业补贴相比, 实施难度更大。从近几年情况看, 我省农机部门违规违纪案也时有发生, 有的已被检察机关立案查处, 毁了自身前途, 坏了国家政策, 损了部门形象。对此我们一定要清醒认识, 以更加严肃的态度, 更加严明的纪律, 更加严格的要求做好农机购置补贴工作。要严格执行各项纪律, 时刻做好自查自省, 警钟长鸣, 防微杜渐, 严防权力乱用和贪污腐败问题发生。

(十) 完善内容, 积极做好绩效管理考评工作。