属地管理原则

属地管理原则（共6篇）

属地管理原则 篇1

摘要：我国幅员辽阔, 人口众多, 自然灾害频发, 人为事故常现, 是世界上自然灾害最严重的少数国家之一。随着经济高速增长与急骤转型, 各种突发事件呈上升趋势, 尤其是小概率事件和极端事件时有发生。我国的应急管理事业正面临着严峻的考验, 虽然经过13年的发展, 我们的应急预案在不断完善, 应急机制和体制也得以丰富和发展, 尤其自“非典”后, 我国的应急管理在很多“高大上”的方面取得了十足的进步, 各地都成立了应急办, 一座座漂亮的应急指挥大楼拔地而起, 科技感十足的液晶屏也装了不少, 然而这些体制、法案在经历一次次突发事件的检验, 对于不断暴露出的问题, 笔者认为我国的应急管理还更应从“低细微”处着手, 总结经验, 吸取教训, 探索完善我国应急管理机制、体制的新方法、新措施。

关键词：应急管理,属地管理,属地响应

我国是世界上自然灾害多发的少数国家之一, 随着经济快速发展和急迫转型, 各种突发事件也显著增加。2003年非典后, 公共危机管理引起了政府与社会的广泛关注。“一案三制”的确立和完善, 标志着我国应急管理工作已经进入法制化、制度化、规范化的轨道。但随着应急管理十余年的发展, 这些体制、法案在经历一次次突发事件的检验后, 也不断暴露出其存在的问题。属地管理原则便是其中值得商榷的一项。

1 我国应急属地管理原则

《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定, 我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

属地管理作为我国公共事务管理的基本原则, 是指危机管理工作由事发地人民政府负主要责任, 按行政区划划分的各级党政机关的危机管理责任和权限, 确立危机管理的机构, 实行谁主管谁负责的原则, 本辖区、本单位、本部门的主要负责人是危机管理工作的第一责任人。

1.1 追根溯源

“属地管理”原则被确立之前, 对于突发事件是以权属管理为主, 例如传染病归卫生防疫部门, 洪涝灾害归防汛指挥部, 地震等重大自然灾害归抗震救灾指挥部、危害社会安全事件由公安部管理, 而像经济方面的突发事件由中国人民银行、国务院银行监管, 等等。随着权属管理暴露出的诸如部门利益保护倾向严重, 应对突发事件时势单力薄, 救援力量部门分割严重等问题越来越多时, 便有学者开始将目光转向“本地化防范”。

“本地化防范”强调对于平时事故的防范不仅仅需要某个行业、部门高度重视, 更需要当地政府、企业、社会机构、志愿者队伍等等方方面面的力量参与进来, 以实现最大程度的公众知情与公众参与, 形成强大的防范公共安全事故的社会联动力量。突发事故发生时, 就地处理, 第一时间做出应急响应, 把事故危害控制在局部地区。从内容上可以看出, “本地化防范”的原则与今天“属地管理”的原则已十分近似, 都强调第一时间救援对于防止事件扩散及衍生新的突发事件至关重要。

1.2“属地管理”原则确立原由

突发事件的紧迫性特征, 决定了“与时间赛跑”在事件应对中的重要性。突发事件发生地政府的迅速反应和正确、有效应对, 是有效遏止突发事件发生、发展的关键。大量突发事件统计表明, 80%死亡人员发生在事发最初2小时内, 地方政府能否在第一时间发现突发事件苗头、预防发生、实施有效救援, 防止扩散 (引发、衍生新的突发事件) 是突发事件应对的关键。因此, 必须赋予属地政府应急管理的第一职责, 授予其统一实施应急处置的权力。此外, 属地政府还拥有熟悉事发地情况和获取第一手信息的优势, 这两大优势有利于指挥者正确研判, 制定科学合理的救援方案。当然, 属地管理为主并不排斥上级政府及其有关部门对其应对工作的指导, 以及其他部门和组织的协同应对。

通过比较可见, 在应急管理的四个阶段中, 属地响应存在着绝对优势, 尤其是对于异地突发事件。

2 现有应急属地管理原则的主要弊端

通过以上比较发现, “属地管理”原则并非应对突发事件的万能钥匙 (这里仅从应急管理角度而言) , 也存在诸多弊端:

2.1 属地管理绝对化, 造成一些部门、行业“懒政”

现在各级政府都在强调“属地管理”, 从提出这一原则的初衷来看, 是希望确保在突发事件发生的第一时间, 先有组织机构来承担救援任务, 让老百姓的事有人管, 不管是不是你的责任, 只要发生在本辖区内的一切事故, 不但要管, 还要全身心投入。但这一原则, 却让一些部门、行业钻空子、搭便车。本该部门、行业管的, 面对的棘手、复杂的问题, 为避免承担责任, 把一切问题推向“属地”。尤其是那些利润较大的行业, 为了巨额的经济利益, 铤而走险, 抱着侥幸心理, 不出事稳赚, 出了事还有政府承担。这既违背了“权、责、利”的平衡原则, 也有失公平, 同时还为疏于管理的行业、部门的“懒政”找到了借口。

2.2 属地管理权责不明, 造成“隔岸观火”、推诿、扯皮

权力、责任和利益是管理“三要素”, 缺一不可。没有责任就无所谓权利, 任何一种要素的缺失都会造成失衡。而现有的属地管理原则, 很难想象在达到属地政府承受力极限时, 政府不会出现从懈怠亦或是争功、漫天申报救援金的极端, 特别是对于一些跨区域的事件。比如水流域污染, 受污地不是实污地, 一边在拼命的治理污染, 而污染源头却得不到有效抑制, 钱花了, 事干了, 事情仍得不到解决。就受污地而言, 他们只有治理污染的属地职责, 对于辖区外的企业无权管理;对于水利监管部门而言, 责任更多的是受污地和排污地的属地职责;而对于排污地而言, 污染并不在本地, 更何况排污企业有可能还是当地的经济支柱、龙头企业, 这样模糊不清的“界面关系”, 恐怕哪一方都没有承担治污的积极性!

2.3 过重的财政负担, 影响当地应急工作的积极性

在我国, 从灾害的预防阶段到应急响应阶段, 再到灾害恢复、重建, 甚至还包括防不胜防的跨区域突发事件, 均由地方政府承担, 无疑这是一笔庞大的财政支出。3.1晋城特大交通事故, 根据“属地管理”原则承担这次事故响应任务的毫无疑问是晋城市政府, 但善后阶段主要赔偿任务既没有落在盈利的高速公路部门也没有落在监管不利的货车所属公司或是危化品运输监管部门, 却依旧落在了事发地政府。或许和谐社会的发展需要政府在关键时刻承担一切责任, 但无疑重重增加了地方政府的财政负担, 其所带来的经济影响也将是显而易见的。

2.4 申请上级政府经济援助时, 存在道德风险

对于一力擎天而应急支出又捉襟见肘的政府, 面对财政保障的严重不足, 很难想象不会出现推诿、观望和坐等中央救济金的情况。根据“属地管理”原则, 中央希望地方政府自行解决, 而地方政府则预知中央不会对影响巨大的公共危机事件置若罔闻, 这时地方政府与中央政府就会因事件处置中所需救济金各自承担的比例展开博弈, 就会出现“不作为或少作为”等待中央财政支持, 而等待的过程恐造成危机事件事态升级。

一旦有机会申请中央财政援助时地方又不免会出现“无灾报有灾, 小灾报大灾”的现象。例如有媒体曾报道, 雅安三个重灾县公布的经济损失数值高达1693.58亿元, 而该值至少是其上年GDP总和的21倍。而对于汶川的灾后重建, 截至2010年底, 中央财政累计筹集3033亿元重建基金, 累计下拨2986.70亿元;2007年四川全省的财政收入也不过1300多亿。首先受灾的并不是四川全省, 而只是四川的一部分, 且还不是发达地区, 如若一些地方政府确存在虚报灾情“狮子大开口”套取重建资金的情况, 那就既浪费了公共资源, 又给腐败留下了隐患。

根据上图中数据可见, 中央救灾支出呈逐年增高趋势, 地方政府对于中央财政的依赖程度也越来越高, 加重了中央财政负担。

3 完善属地管理机制的有关对策

根据当前我国以“属地管理”为主的应急管理原则存在的问题, 结合西方发达国家应急管理机制的成熟经验, 笔者认为应该构建一种符合我国国情且更为合理的突发事件处置机制, 这对于今后应急救援工作具有重要理论意义和现实意义。

主要包括以下几个方面:

3.1 建立属地响应的应急管理原则, 谁家的孩子谁抱走

突出属地响应, 确保第一时间紧急救援和一元化的决策、领导, 明确事故发生地政府在响应阶段的决策权和指挥权。而对于事后恢复、补偿等则应谁家孩子谁抱走、谁的责任谁领回, 尤其是事故类突发事件, 则应由归属地政府承担其善后等相关责任, 必要时事发地政府可以协助其完成善后工作。

3.2 建立合理的危机管理“成本共担”机制, 形成全社会参与危机管理的合力

当今政府承担的职能越来越多, 本已不堪重负, 却仍旧在很多方面独力擎天。不但不符合经济新常态的需求, 也不利于政府职能转变。就公共危机管理成本应该融进更多共担主体, 摆脱对政府的多度依赖, 建立一种以政府承担为主、社会与民众广泛参与 (自愿与强制两者兼有) 大家认可的、公平的且可操作性强的“成本共担”机制。开辟多元化的融资、筹资渠道, 使个人、企业、社会等一系列利益相关者“风险分散、责任分担”, 同时再辅之激励措施, 让保险资金、银行信贷以及社会捐赠连同财政资金等可用于救灾管理的资金协同搭配、相得益彰。

3.3 设立灾害准备金

将中央与地方财政救灾金比例制度化;并从当年财政预备金中固定一定比例的用于救灾的专项准备金, 实行滚动机制, 并定期向社会公布灾害准备金的支出、结余情况, 待突发事件发生时, 用于应急响应和复建经费。

参考文献

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[5]赵新国, 冯俏彬, 刘敏.我国应急管理体系的资金保障:现状与改进思路[J].科技促进发展, 2010 (3) :43-49.

属地管理原则 篇2

我国《刑法》第6 条第一款规定：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定外，都适用本法。”根据我国刑法学界的通说，该款即我国刑法空间效力属地原则的规定，正确理解我国刑法中的属地原则，实际上包括三个方面的内容：即如何理解《刑法》第6 条第一款中的“中华人民共和国领域”，哪些属于该款中中提到的“法律有特别规定的”情况，以及如何认定“在中华人民共和国领内犯罪”。鉴于我国刑法学界对这几个问题的解释，多有与我国参与的有关国际条约、我国国际法学界以及刑法规定本身内在逻辑相悖，或者不甚清楚的地方，笔者愿谈一些自己的看法，望能得到学界同仁的指正。一 如何理解《刑法》第6条第一款中的“中华人民共和国领域”

在如何理解“中华人民共和国领域”上，我国刑法学界的分歧主要表现在对《刑法》第6条第二款的规定，即在我国船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否属于我国领域，是否属于我国刑法属地原则适用范围的问题上。

从刑法效力角度看，在我国船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪涉及到两个不容混淆的问题：一是在我国登记的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪应否适用我国刑法；二是对在我国的船舶、航空器和驻外使领馆内发生的犯罪是否应根据属地原则适用我国刑法。对前者的回答必须以我国刑事管辖权的范围为基础，而对后者的回答则只能以我国领域的范围为据。这二者的区别在于：一国的刑事管辖权是一个没有地域限制的概念，因为一国的刑事管辖权不仅包括属地管辖，而且也包括属人管辖、保护管辖、普遍管辖和专属管辖（后面我们将看到，这是《联合国海洋法公约》用来表示一国对该国船舶行使管辖的崭新的概念），除属地管辖外，后四种管辖的范围都与特定的地域没有必然的联系；而一国的领域则是一个必须有明确地域界限的概念，因为所谓一国的领域是一个国家能够行使完全排他性主权的地域范围，因而一国的领域只能是“国家主权管辖下的地球表面的特定部分”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）

目前我国刑法学界通说认为，根据有关国际法规定及国际惯例，应将我国的船舶、航空器和驻外使领馆理解为我国的领域，对在上述空间范围内发生的犯罪应根据属地原则适用我国刑法。笔者认为，我国刑法学界的这一理解，不仅不符合国外刑法学界、我国国际法学界在此问题上的主导性观点，更是违背国际法有关的基本原则，有悖于我国参加的有关国际条约和公约规定的精神。

（一）我国的船舶、航空器不应解释为我国领域

在一国登记注册的船和航空器是否属于该国领域，在国际法中是一个较为复杂的问题。在我国刑法学界，除少数人外（注：参见高铭暄主编《刑法学原理》第一卷，中国人民大学出版社（1994），第296页； 李恩慈：《论我国刑法空间效力的立法完善》，见高铭暄主编《刑法修改建议文选》，中国人民大学出版社（1997），第188页。），绝大多数的人都对此持肯定的态度。理由是根据国际惯例，在一国登记的船舶或航空器，不论是民用或军用，不论是国家所有或是私人所有，都是该国的“拟制领土”，旗籍国应对其享有属地管辖权。

从国际法的角度看，将船舶、航空器视为旗籍国的浮动领土，不能说一点都没有依据。因为，尽管我国国际法学界的主流认为认为对船舶、航空器适用旗籍国刑法属于属人管辖（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》第84页。），但是，根据国际法学界“占主导地位学说（有争议！）（惊叹号为原作者所加—笔者），公海上的船舶是船旗国的国土”（注： ［德］英戈·冯·文希： 《国际法教程》，知识出版社（1997），324页。）。而且我国国际法学界也有人认为，国家属地管辖权中的“属地”“包括一国的领陆、领海、领空，也包括在该国注册的船舶、飞机、航空器和航空器”（注：陈致中：《国际法教程》，中山大学出版社，第61页。）。从各国刑法立法例的角度看，将对船舶、航空器内发生的犯罪适用本国刑法，规定在刑法的属地效力内的立法例也不鲜见（如法国刑典）。但是，笔者认为根据以下三条理由，不宜将我国的船舶、航空器视为我国“领域”。由于航空器问题与船舶问题颇有相似之处，这里就主要分析对我国船舶内发生的犯罪适用我国刑法，不宜理解为适用我国刑法属地原则的原因。

1.将一国船舶视为旗籍国领域的延伸与我国参加的有关国际公约不符。

关于对船舶上发生的犯罪管辖权问题，目前国际上有关船舶地位最全面、得到绝大多数国家支持的国际法依据，是我国1996年5 月参加的《联合国海洋法公约》。尽管笔者在国内尚未见根据该公约解释船舶地位的有关论述，但根据该公约的有关规定，应该说任何国家对在本国领域外的任何船舶，在任何情况下都不应该视为“该国的领域”。

严格地说，国家的领域是一个国际法中的概念，其内涵是“国家主权管辖下的地球表面的特定部分”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）。在一般情况下，一国能够完全行使排他性的主权管辖的地域范围，就是该国领域的范围。根据《联合国海洋法公约》第二条第一款规定，“沿海国主权及于其陆地领土及其内水以及邻接的„„领海”。根据“不属于国家主权管辖下的土地是不能称为国家领土的”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第137页。）籍国可以对其行使属地管辖的传统观点。按笔者的理解，即使在公海上也如此。因为，该公约第89条规定“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下”。对一国船舶在公海上的地位问题，《海洋法公约》第92条专门规定，“除国际条约或本公约明文规定的例外情况外，在公海上应受该国的专属管辖”。这显然是明确地用“专属管辖”这一崭新的概念，否定了传统国际法有关船舶地位的“属地管辖”或“属人管辖”理论。

此外，海洋法公约还规定，一切民间或国有商用船舶等不享有完全豁免权的船舶，如在公海上涉嫌海盗、贩卖奴隶、从事未经许可的广播等非法行为，他国军舰、军用飞机有登临检查权（第110条）； 如有上述非法行为，他国可以逮捕、扣押有关人员和船舶（第105条、第109条）；上述船舶如果有违反沿海国法律和规章的行为，即使已经脱离他国领域，沿海国有自该国内水、领海和毗邻区开始的紧追权（第111条）。

特别应说明的是：根据该公约第32条、第95条和第96条规定的精神，就是在公海上的一国军舰和“专用于政府非商业性服务的船舶”也不应该理解为国家领土的延伸。因为，上述条文在规定旗籍国对该类船舶拥有的不属非旗籍国管辖的权利时，使用的也不是与国家领域有关的“属地管辖”，而是一个与主权相对应的概念：“完全豁免权”（关于豁免权的性质，笔者将在分析外交特权与豁免时说明）。

上面有关分析说明，就国际法的角度讲，在1995年3月15 日我国政府尚未批准《联合国海洋法公约》前，认为我国的船舶是我国领域的延伸，因而在刑法空间效力问题上应适用属地原则，应该说还有一些道理。但是，在此之后再坚持这种观点，就很难说和我国有义务遵守的上述公约规定的精神相符了。

2.坚持一国船舶是旗籍国领域的延伸，与国际法基本原则不符

相互尊重国家主权和土地完整是当代国际法最重要的基本原则之一。也是当代各国规定刑法空间效力的所遵循的基本原则之一。一国的领土是该国行使主权的“对象和空间”、“尊重一国主权就应首先尊重一国领土完整，而尊重该国领土完整就是尊重该国主权的表现”，是当代国际法学界的共识。由于国家领土的“一个重要特征就是排他性”，因而在国家领土主权问题上，相互尊重他国主权和领土完整这一国际法的基本原则，首先就表现为一国领域内不允许他国领土的存在。根据《联合国海洋法公约》第一条规定，一国的内水，领海等都属于沿海国领土主权的范围。如果承认一国船舶是旗籍国领域的延伸，无疑是说在我国的内水和领海范围内，将会出现“将存在着不断变化着”外国的领域，出现外国的领土和我国领域并存并立，相互竞争的情况。用一国船舶是“拟制领土”的理论，来解释外国船舶在我国领域内的地位，难免有侵害我国的主权和领土完整之嫌；如果用这种理论来解释我国船舶在他国领域内的地位，在国际法学界恐怕很少有人会认为这认为符合相互尊重国家主权和领土完整的国际法基本准则。在我国国际法学界，认为“根据领土主权原则，沿岸国对其港口内的外籍船舶上发生的刑事案件具有管辖权”（注：王铁崖主编高等学校法学教材《国际法》，第207页； 王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第167页。），是主导性的观点；即使主张对船舶、航空器的管辖属于“属地管辖”的人也认为，“沿海国对于进入内水的外国船舶得行使属地管辖权”，通过他国领海或领空的船舶、航空器等，如果有“任何违反所在国法律的行为，该国法院有权管辖”（注：陈致中：《国际法教程》，中山大学出版社，第61页。）。而这种管辖，显然只能是基于领土主权的属地管辖。国外国际法学界的通说也认为，“沿海国对于内水拥有完全的领土主权和由此产生的一切权利”，“除了拥有强制主权权限的国家船舶以外，悬挂外国国旗的船舶，原则上属于属于港口国的主权范围”，“在外国内水的船舶没有治外法权，因此，它们受沿海国的领土主权”“特别是警察权和司法权的管辖”。即使对拥有豁免权的外国军舰等国家船舶，“港口国在港口‘良好秩序’即公共安全和秩序受到损害时”，也“可以行使其主权”（注：［德］英戈·冯·闵希，《国际法教程》，世界知识出版社，第324页。）；“国际法给予每一个国家”的军舰“主张豁免当地管辖的权利”，然而，“这并不妨碍当地法律适用于享受豁免的人们，虽然这并不允许对它们强制执行当地法律”（注：［英］詹宁斯·瓦茨修订：《奥本海国际法》，第330页。）。可见，任何在他国领域内的船舶，都不得视为旗籍国的领土（最多只能享有国际法规定的“豁免权”，而不能行使领土主权），是国内外国际法权威们的一致看法，笔者认为，在国家领域这样一个只能根据国际法来解决的问题，我们刑法学者应该尊重国际法学界的意见。

主张船舶是旗籍国的领域，不仅在理论上不符合国际法的基本原则和我国参加的有关国际法条约；从实践角度看，也会使我国政府和我国的司法机关处于十分尴尬的地位。例如，当在我国港口或内水中的一般外国船舶中发生的犯罪严重影响了我国秩序（如外国人对外国人实施的杀人、抢劫等恶性犯罪），或者侵害了我国的利益（如外国人对我国政府或公民实施犯罪），如果承认船舶是旗籍国的领土，我国司法机关机关就无权行使属地管辖，在未经旗籍国同意的情况下采取登船搜查，逮捕有关人犯等保护我国秩序和国家、公民利益的必要措施。如果这样的话，必然会削弱我国应有的领土主权，限制我国政府和司法机关维护我国正当利益的必要手段。相反，当我国船舶在外国领域内时，如果坚持在他国领域内的我国船舶是我国领土，那么当其中发生的犯罪干扰了所在国的秩序，而后者根据国际法行使属地管辖，采取了登上我国船舶进行搜查、逮捕等国际法允许的司法措施时，那我国政府就必然会面临一种进退维谷的两难局面：根据船舶是旗籍国领土的主张，对沿海国行使主权提出抗议吗？必然会因无国际法根据而得不到国际社会的支持；默认这种“侵犯我国主权”的行为吗？又显然又有损于我国的国际尊严。

3.对一国船舶内发生的犯罪适用旗籍国刑法，是国家对船舶的专属管辖权的体现

笔者认为，根据上述分析，完全可以得出船舶不是旗籍国领域，对在我国船舶中发生的犯罪适用我国刑法，不应用属地原则作为理论根据的结论。但是，对船舶内发生的犯罪是否应象我国刑法学界和国际法界某些人所主张的那样，用国家的属人管辖权来加以解释呢？笔者认为，对这个问题也只能给一个否定的回答。因为，（1）从国际法角度来看，用属人管辖来解释对船舶内发生的犯罪适用旗籍国刑法，没有法律和理论根据。因为就笔者所知，不但在有关的国际法文件中没有类似的规定，而且国外的国际法理论也没有类似的提法；（2）从刑法角度看，用属人管辖作为对在我国船舶内发生的犯罪适用我国刑法的根据，必然与我国《刑法》第6条第二款规定相冲突。首先，由于属人管辖的对象是本国公民，用属人管辖无法解释对在我国船舶中犯罪的外国人适用我国刑法的情况。因为，在任何情况下，都不可能说外国人一登上我国船舶就变成了中国人。其次，即使认为可以根据属人管辖对在我国船舶和航空器内的犯罪适用我国刑法，那我国《刑法》第6 条第二款应该与我国《刑法》第7条的规定具有相同的内容，即在我国船舶或航空器内犯罪“法定最高刑为三年以下的，可以不适用”我国刑法（注：注意：笔者在这里用“我国刑法”取代了原文中的“本法”，理由将在后面说明。），而不是“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的”，都适用我国刑法。第三，即使承认我国对本国船舶的管辖属于属人管辖，那这种管辖的对象也只能是作为一个单位的船舶或航空器本身（而不是船舶内的临时乘客），与之相应，适用我国刑法的范围也只能限于单位犯罪的范围，也不应该是“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的”，都适用我国刑法。

对我国船舶内发生的犯罪适用我国刑法，用属地原则和属人原则都不能作出合理解释，那么我国刑法作出上述规定的国际法依据何在呢？在传统的国际法理论中，除了用属地原则来解释旗籍国对本国船舶的管辖根据外，还有一种相当流行理论。这种理论认为一国对本国的船舶行使的主权“不是假设的领土主权，而是与属人主权与属地主权并列的国旗主权”（注：［德］英戈·冯·闵希，《国际法教程》，世界知识出版社，第346页。）。国家根据这种主权行使的管辖，必须以船舶具有该国国籍为依据，但由于其管辖内容的特殊性，不可能归人属人或属地管辖的范畴。因此，这种管辖应是一种与上述管辖并列的独立管辖形式——旗籍管辖（或称旗籍国主义）。本文前面所引的《联合国海洋法公约》关于船舶在公海和他国领海、内水内的地位有关规定说明，该公约显然是采用了承认旗籍管辖是一种独立管辖形式的观点。但是，由于该公约中的国家主权指的只是基于国家领域的领土主权，因此，该公约第92条在规定船舶地位没有采用旗籍管辖的说法，而是使用了“专属管辖”这一崭新的概念。我国是该公约的签字国，对我国的刑法学者来说，用专属管辖来解释对我国船舶内发生的犯罪适用我国刑法，是唯一科学并有国际法根据的提法。

对于一国的航空器不属于登记国领域，这里只需简单地说明，没有任何国际条约限制各国对停留在该国领域内的航空器行使属地管辖权。相反，我国参加的《国际民用航空公约》第1 条规定：“缔约各国承认每一国家对其领土上空具有完全的和排他的主权”，该公约第16条规定：“缔约各国的有关当局有权对其他缔约国的航空器在降停或飞离时进行搜查”，而1963年的东京公约和1971年的蒙特利尔公约都在强调了航空器登记国应该对发生在该国航空器内的犯罪行使管辖权的同时，规定该公约并不排斥按照本国法行使任何管辖权。这当然意味着任何航空器停留国可以根据主权原则对此类犯罪对行使属地管辖权，如果承认航空器是一国领域的延伸的话，显然又会发生与船舶问题一样的国家领域范围冲突的问题。

（二）我国驻外使领馆不是我国领域

一国驻外使领馆的法律地位是与外交特权和豁免权紧密联系的一个问题。在国际法上，解释驻外使领馆享有外交特权与豁免的理论有三种。一是代表说，即认为外交特权是外交人员因代表国家而获得的特殊权利；二是职务需要说，即认为外交特权是外交代表有效执行职务的必要条件；三是“治外法权说”，这种学说将使馆看成派遣国领土的延伸，外交代表因是在本国拟制的领土（使领馆）上而享有外交特权。在第二次世界大战前，后一种学说曾“长期得到国际法著作和判例的支持”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第318页。），但在第二次世界大战后，该学说却“逐渐遭到冷落”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第319页。）。“既不是以事实为根据，也不符合各国外交特权和豁免方面的说法”（注：王铁崖主编高等学校法学教材《国际法》，第343页。），则是该学说日渐得不到国际法学界支持的主要原因。例如，依一般国际法，享有外交特权的外交官也得遵守接受国的法律，各国驻外使领馆不得如同在派遣国领土上一样行使外交庇护权，不得在使馆内行使拘留权；就是馆舍，“也不能独立于接受国的司法管辖之外”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第318页。）等等。特别是面对各国给予外交官特权和豁免权的程序和范围可能出现的差别，以及许多国家是根据互惠和对等原则用国内法来确定外交特权的内容的情况，更是用“治外法权说”根本无法说明的事实。当然，从法理角度看，“治外法权说”与客观事实不符或该学说在国际法学界受到冷落，并不是不宜用该学说来解释我国驻外使馆法律地位的主要依据。该学说违背我国参加的国际条约的精神，不符合我国政府在这个问题上的基本立场，才是不应该用这种已过时理论将一国使领馆解释为派遣国领土延伸的根本原因。

从国际法角度看，我国参加的《维也纳外交关系公约》，一开始就在序言部分就明确指出，外交特权和豁免的目的“在于确保代表国家之使馆能有效地执行职务”。同时，该公约第41条经三款还专门规定，“使馆馆舍不得充作与与本公约或一般国际法之其他规则，或派遣国与接受国间有效之特别协议所规定之使馆职务不相符合之用途”。世界各国国际法学界普遍认为，上述规定表明该公约“赞同‘职务需要说’，同时也照顾‘代表性说’”（注：王献枢主编高等政法院校规划教材《国际法》，第319页。）；根据该公约，接受国授予外交使馆特权和豁免权，“目的是为确保外交使馆的职能”；“使馆的建筑物和馆区避于接受国的领土主权管理范围，即它不是从接受国领土分离出去的派遣国的领土，而是接受国的领土”。即使赞成使领馆享有“治外法权”的人，也认为“使馆馆舍的‘治外法权’不意味着使馆馆舍是派遣国的领土，而是指接受国不得在那里行使强行性权力”（注：［德］英戈·冯·闵希，《国际法教程》，世界知识出版社，第259—260页。）。

我国人大常委会1986年制定的《中华人民共和国外交特权与豁免条例》，1990年制定的《中华人民共和国领事特权与豁免条例》都分别在第1条明确规定，制定上述条例的目的是为了便于外国驻中国使领馆“代表其国家有效地履行职务”。同时，根据上述条例的第1条和第26 条规定的精神，外国驻中国使领馆及其人员享有的外交特权与豁免的具体内容，是由“中国政府根据对等原则”“确定”，不是外国使领馆作为“外国领域”而本身固有的。为了维护国家主权，将使领馆的特权和豁免严格限制在“有效执行职务”的范围之内，上述我国制定的1986年条例（第25条）和1990年条例（第24条）还明确规定，不得将使馆馆舍与领馆馆舍充作与履行职务不相符合的用途。笔者认为，上述我国参加的国际公约和我国有关的法律规定，都明确表明了我国政府在使领馆享有的外交特权与豁免问题上，没有采用将一国驻外使领馆视为该国领土的“治外法权说”。在这种情况下，仍认为我国驻外使领馆是我国领域的延伸，不仅不符合我国有义务遵守的国际公约规定的精神，更是与我国政府的立场与我国有关的法律相悖。

二 对《刑法》第6条第一款中“除法律有特别规定的以外”的法理解释 1.对我国《刑法》第6条第一款规定的三种理解

为了正确地理解我国《刑法》第6 条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，首先得弄清该款规定的究竟是什么内容。从国内外刑法学界对类似规定的解释来看，对该款规定的内容大致有三种理解方式。一种方式是将该款规定的属地原则理解为刑法空间效力的基本原则；再一种方式是将该款规定仅仅理解为刑法典的适用范围；第三种方式是将该款规定理解为刑法规定的属地原则的适用范围。

如果按照第一种方式理解。即认为该款规定表明我国《刑法》在空间效力问题上采用基本原则是属地原则，其他原则只是补充。那么，我国刑法第7条规定的属人原则、第8条规定的保护原则、第9 条规定的世界原则都应该属于《刑法》第6 条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，即属于属地原则的例外。意大利、德国刑法学界的通说对该国刑法中类似规定的解释，就是采用的这种理解方式（注：madovani, dinttopenale,p924;c.fomasari,“i principi del dintto penale tedesco”,p49.）。这种理解方式固然能说明刑法空间效力的基本原则和其他原则间关系，但却不利于说明刑法属地原则的真正内容，故笔者认为不宜为我国刑法学界采用。

上述第二种理解的方式，即将《刑法》第6 条第一款规定的内容理解为刑法典的适用范围，是为我国刑法学界通说实际采用的理解方式。尽管我国刑法学界都认为刑法第6 条第一款规定的“我国刑法”的属地原则，但由于将该款规定中的“适用本法”理解为狭义的《中华人民共和国刑法》（刑法典），故很自然地将不属于刑法典内容的（今后可能制定的）特别刑法，民族自治地区的变通条例和现在的香港，将来的澳门、台湾地区的刑法，以及享有外交特权和豁免权的人的刑事责任问题，都理解为该款中所说的“法律有特别规定的”情况。但是，这种理解方式显然忘记了这么一个事实：不论是特别刑法、民族自治地区的变通条例，还是（属于我国享有完全主权的）现在的香港、台湾和将来的澳门刑法，都是属于我国刑法。上述理解方式说明的实际不是我国刑法的属地原则，而是我国刑法中的刑法典和特别刑法、区域性刑法的关系（关于享有外交特权与豁免的人的刑事责任问题，将在后面分析）。

尽管这种理解方式在目前是通说，但却包含有不可克服的内在矛盾。首先。这种理解与我国刑法学界认为刑法第6 条第一款规定的是我国刑法（注意：不是我国的刑法典）的属地原则的通说自相矛盾；如果一方面承认刑法第6条第一款规定的是我国刑法的属地原则，另一方面又认为适用我国的特别刑法和地区性刑法就是属于“法律有特别规定”不适用上述原则的情况，这不是等于说我国的特别刑法和区域性刑法就不是我国刑法，港、澳、台地区就不是我国的领域吗？更重要的是，这种理解根本就不符合该款规定本身的逻辑要求。因为，世界各国在刑事立法中作类似规定，都在于强调在本国领域内犯罪都就要适用该国刑法（包括该国的地区性刑法和特别刑法），以达到维护国家主权的目的；如果将一国刑法效力的属地原则只理解为刑法典的效力，显然违背规定该原则的立法原意。此外，如果将特别刑法也理解为不适用我国刑法属地原则的例外，那么必然会给司法实践提出一个非常严肃的问题：我国的特别刑法都没有（至少以前没有，今后估计也不会）专门规定刑法的空间效力问题，那么，这些法律应不应该在我国适用？如果应该适用，又应该按照什么原则适用？如果将《刑法》第6 条第一款中的“本法”理解为狭义的刑法典，将该款规定中的“法律有特别规定的”情况，理解为一切不属于狭义的刑法典规定的情况，显然无法根据刑法第6 条第一款规定的属地原则给上述问题一个明确的回答。

第三种理解我国《刑法》第6条第一款规定的方式，即将该款规定的内容真正理解为我国刑法的属地原则，或者说将该款规定理解为对在我国领域内犯罪都应适用广义的我国刑法（而不是狭义的《中华人民共和国刑法》），那么，该款中的“法律有特别规定的”情况就可以分为（1）应在我国领域外根据属地原则适用我国刑法和（2）在我国国内不适用我国刑法的情况。按这种方式来理解我国《刑法》第6 条第一款的规定，不仅符合世界各国刑法学界理解刑法属地原则的通例（前面所说的第一种理解方式在理解刑法的属地原则时，实际上也是按这种方式来理解的，只是理解属地原则和其他原则的关系时，才将刑法空间效力的其他原则看成属地原则例外）；同时也更符合法理，可以避免第二种理解在理论和实践上不可避免的内在矛盾。这样，目前我国刑法教科书中所说的“法律有特别规定的”情况，实际上都是属于根据我国国家的最高属地统治权应该适用我国刑法（包括特别刑法和区域性刑法和区域性刑法）的情况，就是享有外交特权与豁免的人也不例外。因为，与世界上绝大多数国家的刑事立法模式不同，我国刑法第11条专门规定了外交人员的刑事责任问题。从这个角度看，享有外交特权与豁免的人的刑事责任问题，不仅不属于广义的不适用我国刑法范畴，甚至也不属于不适用狭义的《中华人民共和国刑法》的问题（因为应该适用该法第11条的规定）。2.《刑法》第6条第一款中“法律有特别规定的”情况

如果说我国刑法学界通说列举的“法律有特别规定的”情况，都不属于我国刑法属地原则的例外，那么，是否实际存在我国刑法第6 条第一款规定中所说“法律有特别规定的”情况呢？为了说明这个问题，有必要先弄清该款规定的“适用本法”中“适用”一词的含义。根据我国法理学界的理解，“适用”一词有广、狭二义。广义的“适用”是指执法、司法机关的执法和公民的守法，而狭义的“适用”则只是指司法机关的将法律规定运用于具体案件的过程。就刑法而言，前者是指法律对执法机关和公民有无约束力，或者说应不应该遵守的问题（严格地说，这才是真正意义的刑法的效力问题）；而后者则是指在存在违法行为时，司法机关有无权力对其提起诉讼，进行审判的问题（这是我国刑法教科书中常用来偷换“刑法效力”这一概念的“刑事管辖权”问题（注：就笔者所见的资料而言，将一国刑法的空间效力混同于该国的“刑事管辖权”，很可能是中国刑法理论独有的“特色”。））。“适用”一词这两种含义，或者说我国刑法的效力范围与我国的刑事管辖权范围在大多数情况下并无矛盾之处，但二者也有不完全吻合的地方。享有外交特权与豁免人员的刑事责任问题就是典型的例子：按有关国际法和我国法律的规定，享有外交特权与豁免的人员，“应当尊重中国的法律、法规”，因此他们也应该遵守我国的刑法，也应当负刑事责任，不属于广义的不“适用”我国刑法的情况。但是，同样根据有关的国际法和我国法律的规定，享有外交特权与豁免的人员“享有刑事管辖豁免”，因此，如他们在我国领域内犯罪，我国的司法机关就无权对他们提起诉讼，他们的刑事责任问题只能通过“外交途径”解决。

弄清了“适用”一词的含义后，我们可以看到：就我国刑法在我国领域内对人的效力而言，或者说就我国刑法对我国领域内所有的人是否都有约束力而言，可以说不存在任何例外，任何人在我国领域内都没有不遵守我国刑法规定的特权。但是，如果“适用”刑法是指司法机关运用刑法的活动，即不“适用”我国刑法只是意味着我国司法机关不能行使审判管辖权，则包含的情况比较复杂。总的说来，可以分为根据国内法规定对我国公民不进行刑事法律追究和根据国际法我国对外国人不行使管辖权两种情况。根据国内法规定对本国公民不“适用”本国刑法的情况，在国外刑法中也称国内法规定的“豁免”，一般指国家元首、政府首脑、国会议员等履行职务的活动在一定范围内不受刑事追究的权利。根据目前我国有关法律规定，只有两种享有此类“豁免”的情况，即“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决”，“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员在人民代表大会和常务委员会上的发言”，“不受法律追究”（注意：我国法律这种规定，并不意味着我国各级人大和人大常委会组成人中享有不遵守我国刑法的特权，因为《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会组织》的明确规定，上述人员都有遵守我国法律的义务）。

对在我国领域内的外国公民不“适用”我国刑法，除我国《外交特权与豁免条例》和《领事特权与豁免条例》规定的情况外，还应该包括我国参加的国际条约和应遵循的国际惯例所规定情况。如果根据我国参加的《联合国海洋法公约》规定，对无害通过我国领海的外国船舶，合法停留在我国港口的外国军舰和非商用政府船舶上发生的犯罪案件，只要没有影响我国的“良好秩序”，就享有一般不受所在国属地管辖的豁免权；而根据国际惯例，对航行于我国内水、停留在我国港口的外国民（商）用船舶中发生的刑事案件，只要没有干扰我国的“良好”秩序，我国也一般不行使属地管辖权（注意：这里说的是不行使，而不是说没有属地管辖权）。这里特别应该指出的是，根据我国的有关法律和我国参加的有关国际公约的规定，刑法第6 条第一款中所说的“法律有特别规定的”情况，不仅应该指对发生在我国领域内的犯罪我国无管辖权的情况，同时还应该包括发生在我国领域外，我国可以根据属地原则适用我国刑法的情况。如根据《联合国海洋法公约规定，我国对我国领海的毗连区、专属经济区和大陆架可以行使部分主权权利，对这些区域内发生的某些犯罪案件，我国可以行使管辖权并适用我国刑法。同时，对我国的航天器和南、北极工作站等内发生的犯罪，也应视同发生在我国领域内而适用我国刑法。

三 如何理解“在中华人民共和国领域内犯罪” 1.犯罪地及确定犯罪地的标准

如何理解《刑法》第6 条第一款规定中的“凡在中华人民共和国领域内犯罪”，即刑法理论中的犯罪地（locus commissi delicti）问题。作为正确地适用刑法属地原则的核心，自中世纪来，犯罪地就是刑法学讨论的重要问题之一（注：mandovanl,dirttto penale,p921.）。在如何认定犯罪地问题上，到目前为止有三种学说： 1.以犯罪行为实施地为犯罪地的“行为地原则”。这种学说亦称主观说，是将犯罪的本质视为行为人反抗意志（主观恶性）的表现，强调刑法的一般预防功能的主观的犯罪概念在犯罪地问题上的反映。因为行为人的主观恶性是通过犯罪行为，而不是犯罪结果表现出来的，因此应该以犯罪行为地为决定犯罪地的标准； 2.根据犯罪结果的发生地来决定犯罪地的“结果地原则”。这种学说的理论基础是将犯罪的本质归结于犯罪的客观危害，强调发挥刑法保护作用的客观的犯罪概念。由于只有犯罪结果才是刑法所保护利益实际遭受侵害的标志，因此这种学说将犯罪结果的发生地视为犯罪的发生地。

3.将犯罪的行为和结果发生均视为犯罪地的“折衷原则”或“择一原则”（亦称“扩张的行为地原则”）。由于无论将犯罪的主观恶性或对法益的危害性绝对化，都具有不可避免的片面性，采取主观恶性与客观危害兼容的犯罪概念，强调刑法的一般预防功能与保护功能并重，是世界各国刑事立法的主流，故当今世界各国的立法例或司法实践多采用这最后一种学说。我国刑法第6 条第三款规定：“犯罪的行为或结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”该规定说明，与大多数其他国家一样，我国刑法在犯罪地问题上也是采用的“择一原则”

根据我国刑法的上述规定，可以视为发生在我国境内的犯罪包括三种情况：（1）犯罪行为和犯罪结果全部都发生在我国境内；（2）只是犯罪行为发生在我国境内；（3）只是犯罪结果发生在我国境内。对属于上述（1）的情况，毫无疑义应当适用我国刑法但属于上述（2）和（3）的情况，则由于犯罪行为有多种的表现形式和理论界对犯罪结果有不同的理解，而相对比较复杂，需要进一步分析。

2.如何理解《刑法》第6条第三款中的“犯罪行为” 为了正确地认定发生在我国境内的犯罪行为，必须分析犯罪行为的实施方式（作为与不作为、单独犯罪与共同犯罪、连续犯和持续犯）与表现形态（犯罪预备、未遂、中止）等方面，然后根据情况具体决定。

根据国外刑法学界较通行的观点（注：参见［日］木村龟二：《刑法学词典》第86页：［意］曼多瓦尼：《刑法学》，第922页。），除全部的犯罪发展阶段都在我国境内实施的犯罪外，那些“部分”在中国境内实施的行为也应视为“在中华人民共和国领域内犯罪的”。这里面既包括自我国境内开始，在国外实施终了的犯罪；也包括自国外开始，在我国境内实施终了的犯罪。在认定和处理这部份行为时，有三点值得注意。

1.根据国外刑法学界的通说，尽管上述行为只有部份在我国境内实施，但在处理时，应该按照整个犯罪都是在我国境内实施的来确定刑事责任，而不是仅根据在我国境内实施的那一部分行为（如预备或部分实施行为）来处罚。

2.在如何认定“部分”在一国境内实施的犯罪行为的问题上，国外刑法学界有“犯罪目的明确说”与“部分构成要件说（这里构成要件是指刑法分则规定的构成要件）”之争（注：g.formasai.“i principi deldiritto penale tedesco”,p47.）。前者认为，所谓“部分”行为应包括能明确说明犯罪意图的犯罪预备行为；后者则强调，所谓“部分”行为必须是部分符合刑法分则规定的构成要件的行为，因而不应该将一国刑法适用于仅仅在该国境内实施了犯罪预备的行为。由于我国刑法明确规定犯罪预备也是犯罪行为，这里的“部分”犯罪行为就应包括自预备到犯罪完成间任一阶段的行为。3.这种“部分”行为，不仅包括单独犯的“部分”行为，也包括共同犯罪的“部分”行为（如共犯中的教授行为、帮助行为，事前的共谋行为和事后的隐匿赃物、消灭罪证等行为）。对数行为作为一罪处理的连续犯，只要任何一个行为发生我国境内，就应按全部犯罪发生我国境内来处理；对犯罪的侵害状态在时间上有持续状态的持续犯来说，只要这种持续状态的任何一段发生在我国境内（如为在外国绑架被害人往第三国而途径我国），也应根据属地原则适用我国刑法。

所谓的“过境犯罪（reato di transito）”（如从俄罗斯邮寄爆炸物或毒品经我国到越南），在“部分”行为中是一种较特殊的情况，由于犯罪人本人实施的行为和犯罪结果都发生在国外，对这类犯罪是否应根据属地原则适用途经国刑法，国外刑法学界肯定说、否定说和只有在对本国造成某种具体危险（或被海关截获）的情况下才适用途经国刑法三种观点（注： “肯定说”参见h.jescheck, “lehrbuch desstrafrechts”,aufl.1998.p160;“否定说”参见r.marauch-h.zipf,“strafrecht”,ault.1983.p138;最后一种观点参见g.fomasai, “iprincipi del dutto penalc tedesco”,p47。）。笔者认为，从实践的角度来看，采用第三种学说似乎更具有可操作性。

就行为的实施方式而言，要注意以不作为犯罪在犯罪地问题上的特殊性。因为，对以不作为方式实施的犯罪行为来说，犯罪行为的实施地应是行为人法定义务的履行地，与行为人在应履行法定义务时身在何处无关。如一个外国人为了逃避在我国纳税，在纳税期限截止时，他已身在国外，但其犯罪行为仍应视为是发生在我国境内。3.如何理解《刑法》第6条第三款中的“犯罪结果”

在我国刑法学界，对犯罪结果有两种不同的观点：一种观点认为犯罪结果，就是犯罪行为已经造成的损害结果或者具体的物质性结果；第二种观点认为犯罪结果是对刑法所保护的社会关系的所造成的损害（注：高铭暄：《新中国刑法学研究综述》，河南人民出版社，第155页。）。按第一种观点，犯罪结果是自然意义上的结果，只存在于结果加重犯或结果犯的完成形态之中。按第二种观点理解的犯罪结果，是犯罪行为法律意义上的结果，由于没有侵害刑法所保护的社会关系的行为就不是犯罪行为，因而任何犯罪，包括犯罪的预备、未遂、中止等未完成形态，都必须具有这种结果。

笔者认为，在确定犯罪地问题上，原则上应按前一种方式来理解犯罪结果。因为，《刑法》第6 条第三款规定“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪”。从上述规定的逻辑来来分析，该款规定中的结果应是一种可与行为分离并独立存在的结果，这显然只能是自然意义上的具体的物质性结果。如果将该款规定中的结果理解为对刑法所保护的社会关系的侵害的话，就不仅（1）刑法第6条第三款没有存在的必要，因为用该条第一款的规定“凡在中华人民共和国领域内犯罪”本身就明确地包含了该条第三款规定的内容；而且（2）我国刑法第8条的规定也是多余：因为结果将犯罪结果理解为对我国刑法保护的社会关系的侵害，外国人即使在国外对我国国家或公民犯罪，也是对我国刑法所保护利益的侵害，其结果最终也是发生在我国境内。对这个问题可以直接适用《刑法》第6 条第一款的规定，按在我国境内发生的犯罪处罚。

不过，笔者认为《刑法》第6 条第三款中的“结果”应该理解为“具体的物质结果”，并不意味着笔者赞同将该“结果”理解行为实际上造成的结果”。因为该款规定中的犯罪“结果”，除“犯罪行为实际上造成的结果”外，从理论上说还应该包含未完成的犯罪行为可能实现的结果和危险犯所造成的危险状态（前者如在国外向我国境内的人开枪而未射中；后者如在国外往途经我国的工具装爆炸物品）。对于这种情况，一些国家刑法有明确规定：如《奥地利刑法典》第67条规定，所谓的犯罪结果发生地是指“犯罪结果全部或一部发生之地，或行为人设想应当发生之地”；德国刑法典第9条（1）地规定，“犯罪结果发生地，或犯罪人希望结果发生之地，皆为犯罪地”。笔者认为，将我国《刑法》第6条第三款中的犯罪“结果”，作如此扩张性的理解，不仅有利于维护我国的主权，也有利于我国在处理类似案件时掌握主动权。四 关于完善我国刑法空间效力立法规定的两点建议

鉴于本文论及的问题，多与我国刑法有关规定的技术面尚有待改进有关，笔者想借此机会就如何完善我国刑法有关规定的问题简单谈两点建议，作为将来修改刑法时参考。

属地管理实现安全责任落实 篇3

优化属地划分消除管理盲区

塔里木油田在推行属地管理的初期, 为了加快属地管理推进进度, 避免概念不清、责任不明、执行空白等可能出现的问题, 将岗位职能定位、职责描述、技能需求与属地管理结合起来, 以岗位责任制为切入点来推行属地管理, 以工作流程节点来明确相关方具体安全职责, 通过点、线、面的结合落实属地管理, 真正实现了安全责任归位和落地, 推动了安全责任在岗位上、工作中、业务链的有效落实。

塔里木油田通过梳理岗位职责明确属地划分, 优化属地划分方法。梳理属地内的主要工作, 并按照RACI表 (岗位职责分工表) 要求, 将每一项工作分配到具体的岗位, 然后将属地由大到小逐级进行划分, 最终将具体的事和物落实到具体的岗位, 保证了“谁的工作谁负责, 谁的业务谁负责, 谁的职责谁负责”, 实现了属地横向管理无缺陷, 纵向管理无漏洞。例如作业区是作业区经理的属地, 作业区内的处理站是处理站站长的属地, 处理站内的某一台压缩机是操作员工的属地。在装置检维修或油气井作业时, 属地管理权限又要根据工作任务、性质、相关方职责来进行重新划分、界定和交接。

塔里木油田某些基层站队采取了区域属地、动态属地和项目属地相结合的方法, 按照区域、实际人员和生产状态、施工项目3类来将属地进行交叉划分, 实现属地的交叉重叠和属地的临时移交, 保证属地管理无空白。

下面以塔里木油田某天然气处理厂采用的属地管理模式对这种方法做详细的介绍。

区域属地划分在认真分析、研究属地内的工作流程和业务流程的基础上, 按照区域、职能和风险的不同划分属地, 确保无管理空白。

动态属地划分根据站内实际值守情况 (24h在岗) , 按照区域和职能的不同对属地进行重新划分, 保证属地24h有主管。

项目属地划分根据站内检维修项目情况, 在全站范围内优选“项目属地主管” (或称“项目长”) , 对整个检维修项目的施工进度、质量、安全工作负责。

这种交叉重叠式属地划分方法有效地克服了单纯的“区域属地管理”概念带来的管理不到位和空白。通过属地临时移交、划分临时属地等方式, 实现了属地时时刻刻都有合格的主管, 为属地职责的落实奠定了坚实的基础。

改进考核方法实现责权统一

在属地管理实施初期, 一些单位往往只强调了属地主管的责任, 没有对属地主管 (主要是指最底层的某片区域、某个项目或某台设备的属地主管) 的权利进行明确甚至没有赋予相应的权利, 导致属地职责落实不到位。

例如这样描述属地主管的职责:管理所辖区域, 保证其自身及在区域内的工作人员、承包商、访客的安全;通过安全审核、工作许可证、安全措施的复查等措施对在所辖区域内承包商的工作予以监管, 确保安全措施和安全管理规定的落实等。这样的描述仅仅明确了“他该干什么, 该对什么负责”, 没有明确在其履行属地责任时“他有什么权利, 可以采取什么措施”。而权利是保证责任落实的工具, 如果不能赋予属地主管相应的权利, 不仅将严重挫伤属地主管管理的积极性, 属地的安全也无法得到保证。

塔里木油田为进一步发挥基层属地主管的作用, 在赋予属地主管一定责任的同时, 对赋予属地主管什么样的权利做了积极地探索, 并取得了明显的效果。如, 塔里木油田某集输站的“项目长”制度在实现属地管理责权统一方面采取了有效的方法。

2011年, 某集输站对承包商施工实施“项目长”管理制度, 在全站员工中公开选聘了2名岗位技能优、工作业绩优的员工作为施工项目长, 负责对站内施工项目的各项作业许可的审批、施工作业的全程监管、施工中存在问题的协调和解决以及承包商日常表现的评估与考核。以前, 承包商施工的监护由运行监护岗员工负责, 他们有很强的岗位操作能力, 但是缺乏工程项目综合管理能力。运行监护岗员工除了监护施工外还要对属地其他区域进行巡检, 不能一直在现场监护, 确保不了施工的安全;而且运行监护岗员工在进行施工监护中, 由于既没有评估也没有考核的权利, 承包商对他们提出的意见和建议根本不予理睬, “打马虎眼”, 从而导致安全责任只能向上传递至各岗位工程师甚至站队长。与此相反, 优选的项目长具有丰富的施工现场经验, 平时没有其他工作, 只对施工项目进行专项的管理, 从一个项目的开始到结束, 全程负责组织、管理项目。

为有效发挥项目长的作用, 该站在赋予其监管责任的同时, 也赋予了其施工许可、评估、考核以及项目“叫停”的权利。这种专人专管、责权一致的管理模式, 分解了基层站队长的安全管理压力, 有效地提高了安全管理的效力, 保证了施工的质量和安全。

创新激励机制激发员工动力

没有绩效考核等于无法确认责任是否得到有效落实, 没有激励机制就等于没有激发员工落实责任的有效手段。只有进行考核才能实现属地管理责、权、利的高度统一, 只有有效的激励才能不断激发各级属地主管的潜能, 才能推进管理能力和管理水平的持续提升。在实际实践中, 塔里木油田在安全绩效考核方面逐步形成了自己的特点:考核方式取得员工认可, 考核内容日趋完善, 考核过程清晰可见, 考核目标趋向合理, 激励导向作用更加突出。

塔里木油田为持续提高属地管理绩效考核效果, 各级领导积极思考如何在自己责权范围内, 开展有效的考核激励, 并取得了良好的效果。

首先, 塔里木油田建立了全员安全业绩考核体系。考核体系注重对过程管理的考核, 激励员工自觉履职, 改变偏重结果性指标的考核制度, 将员工薪酬的30%〜40%用于安全业绩考核, 更多采用正向激励, 引导员工确立正确的价值取向。塔里木油田各个单位制定了过程导向性的考核办法, 考核项目“项项讲证据”, 考核结果“月月有公示”, 让员工知道自己的业绩表现的同时也知道别人的业绩表现, 不断激发员工积极参与、努力提高的动力。

其次, 一些单位大力开展“我的属地我负责”活动, 如牙哈作业区以“平安牙哈”晚会为载体, 对在属地管理方面成绩突出的集体和个人进行评奖, 如“最佳行为安全审核奖”“最佳安全实践奖”等等, 采取抽奖、示范推介等生动活泼的形式进行展示, 大大激发和提升员工落实属地安全责任的积极性和荣誉感。塔里木油田一些基层站队通过树立标杆、奖励先进等一系列简单但有效的激励手段, 营造了良好的氛围, 激发了员工的动力。油田某输气站开展的“本月5人5事”的评选活动, 每月将员工中表现突出的5个人5件事进行评选和表彰, 并以板报的形式将这5个人5件事进行公示, 让员工时时刻刻看到身边的典型, 争当典型, 形成了积极向上的氛围。某作业区开展极具特色的“安全里程碑”活动, 活动以班组为基本单位开展, 设定活动期限为1个月, 设置清晰、可执行的活动目标, 如“报表错误次数累计不超过2次”“月度考核中考核成绩低于85分人数不超过1人”“‘上车不系安全带’这种不安全行为次数累计不超过2次”等。在活动后期, 将各个班组在活动中的具体表现予以公示, 对达到里程碑目标的班组给予集体奖励。这种以小团队、小目标开展的活动方式, 通过团队间的比较, 用有限的激励实现了团队内部的相互监督、相互督促, 形成了全员参与的良好氛围, “我的属地我负责, 你的属地我有责”理念深入人心, 安全责任得到充分落实。

完善管理机制提升安全绩效

塔里木油田在不断探索更为有效的属地管理方法的同时, 也不断健全和完善自身的属地管理机制, 将属地管理中的一些好的做法规范化、标准化、制度化, 并在塔里木油田范围内推广。

第一, 塔里木油田积极探索创新属地管理模式, 产生了“我的属地安全我负责”“我的属地我负责, 你的属地我有责”“我要安全, 我会安全”等安全管理新理念, 属地主管享有所辖属地内的责、权、利。每位属地主管都要为自身和其属地区域的人员安全负责, 通过属地划分和安全职责的追踪考核, 将安全职责落实到各个具体的岗位, 落实“谁主管、谁负责”, 消除安全责任的“盲点”, 营造安全管理全员参与的氛围, 实现安全管理内容无缺陷、安全管理职责有落实。

第二, 塔里木油田制定执行性极强的培训管理和安全综合能力评估管理办法, 积极建立培训师管理制度。各基层单位结合属地的实际情况, 评估属地主管的安全需求, 制定有针对性的岗位技能与培训需求矩阵, 并根据需求矩阵制定培训计划, 确保属地主管的安全能力能够满足属地要求, 实现“干什么、学什么”到“会什么、干什么”的转变。

第三, 建立完善安全绩效考核体系, 在以前的结果绩效考核的基础上, 融入预防绩效考核和管理绩效考核, 采用更多的正向激励方法引导员工确立正确的价值取向。在进行安全绩效考核过程中, 考核结果向所有员工公示化, 及时将考核结果通知到员工本人, 让员工知道自己的业绩表现。

第四, 制定有效的评审和第三方审核管理制度, 及时纠正属地管理存在的偏差, 并全面提高属地内的安全审核质量, 健全和完善持续改进机制, 做到能够及时发现问题、解决问题, 实现自我修复。

塔里木油田在推行属地管理的过程中, 通过积极地探索、改进和创新, 不但丰富了属地管理的内涵, 也给塔里木油田的安全生产带来了丰厚的回报。在推行属地管理概念后, 各级领导的安全管理意识、管理能力大幅提高, 安全管理人员的专业素质明显提升, 各岗位员工的风险识别和控制的能力、属地内外的安全责任意识大为增强, 为油田的长期安全发展、和谐发展和可持续发展打下了坚实的基础。

安全属地管理 篇4

从法律角度上说，基层政府（特别是乡镇以下）受到法律赋予职能的限制，其职能大多只是服务性的，而不是管理性（执法性的），某种程度上说其功能和职能还是不完善的、不完整的，没有法律授权或是没有管辖权，只是一个空间上的一个模糊概念。因此，把许多原本属于服务性的职能全部以“属地管理”的名义抛给基层去承担，就存在法理上的不合理。如安全生产问题、城市管理执法问题、还有社会管理的一些问题等。就以安全生产为例，相当部分经营场所（如娱乐场所）、生产企业，受到管理、监督权限的影响，乡镇街道一级政府（或政府派出机构）根本就没有管理（监督）的职能，而是由相关职能部门来承担的，乡镇（甚至是县、区）一级都没有法律授权或是本身不具有执法权，然而一旦出现安全事故，“属地”（包括村、社区）的相关人员都要受到连带责任的惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。现实中，属地管理中存在的责、权分离、权与利分离的现象相当普遍，让基层行政处于两难的境地：一方面，没有法律授权的基层组织如果“积极作为”就会变成“乱政”和“扰民”，容易激化矛盾；另一方面，基层如果“不作为”又容易成为渎职的“第一责任人”，在进退之间，怎么也找不到自己的位置，产生角色的错乱，变成了彻底的“无所作为”。

基层作为一级组织，当然有其必须承担的责任和义务，但却不是万能的，特别在依法行政要求日益严格的今天，行政作为是必须有法可依的。近年来，基层行政引发的一些矛盾，不能完全把责任推给基层的乱作为，有一部分矛盾就是因基层组织职能不清、权责错位造成的。事实上，一些明显属于职能部门应当承担的职能、责任都以各种名义推给了基层，甚至是自治组织（如村、居委会），让基层组织成了“万能组织”，无所不包（一些地方连村、社

区一级都有招商引资任务和折除违章建筑的硬指标），表面上是层层推行了责任制，实质上却成了不负责任的“乱政”和某些职能部门的“懒政”。近年来日益增长的信访问题，尤其是越级访的问题，其根源大多不是因为基层的不作为，而是因为基层无法作为（因为其没有相应的权限），但在处理信访问题时，一些上级主管部门却不是检讨自己的工作缺位或是失职，而是把问题都推给了基层，让基层有苦难言。

原本基层的工作特点就是直面各类矛盾，解决各类纠纷，工作压力非常大，特别在社会管理的新体制机制没有完全建立的时候，基层的管理与服务困难重重，很容易成为矛盾的焦点。但我们的一些职能部门在推动一些“创新”的时候，往往却不顾基层的实际，闭门造车，以各种进村、进社区的名义，搞一些缺乏操作性和可行性的所谓“达标升级”，人为地增加基层负担，把原本属于自己必须完成的工作任务统统以“属地管理”之名抛给了基层，让基层组织和基层干部疲于奔命，无所适从。这种现状如果不从源头上解决，基层的科学执政、依法执政就无法落到实处。

随着国家对安全生产事故行政责任追究力度加大，一些行政部门对行政责任主体的说法层出不穷：谁主管谁负责，谁受益谁负责，上级发证下级监管，上级批准当地管理……从不同的角度提出多种版本，似乎各有理由和依据，核心内容是责任不在我这儿。在这样的情况下“属地管理”自然就被上级和本级行政部门认同，因为还可以继续往下“属地”。如此这般，安全生产“属地管理”就经常出现在报章文件，似乎成了划分安全生产行政责任的一种规则。然而，再深究之，“属地管理”如果没有划清“条”与“块”的责任界线以及与之配套的措施和手段，安全生产的“属地管理”只能作为上级相关部门推脱责任的托词。

根据我国现行行政体制和安全生产监督管理工作特点，“属地管理”应该说是一种可取的管理方式和确定工作责任的依据之一。比如安全生产公共设施的配套、应急救援资源的整合和调度、周边环境的安全管理等等，由当地“属地管理”有着地域空间上的优势，这是无可非议的。但是，安全生产监督管理工作是一项系统工程，需要多个层面的立体管理，需要各个环节的协调监督，并不是一个“属地管理”就解决问题了。

目前，省、部属企业安全生产“属地管理”，大型建设施工项目安全生产“属地管理”，管道码头等安全设施“属地管理”等等。但是，有的省、部属企业的总部在北京、分公司在广东、办事处在上海，当地只有几十万立方米的危险化学品储罐；有的大型建设施工项目的安全生产设施会审、施工承包单位的审查、局部安全设施的变更等工作均由上级单位或主管部门审定把关，当地政府部门连门都进不去；有的管道码头设施的产权单位在上海、经营单位在南京、当地只有承租单位或留守人员。凡此种种，叫当地政府部门怎么监管、怎么“属地”？一

旦发生安全生产事故就以所谓的“属地管理”原则追究当地政府或部门的责任，显然有失公平。

针对上述情况，笔者认为安全生产“属地管理”的原则应该坚持，但有三方面的配套措施必须尽快出台。一是“条”与“块”之间要有一个明确的责任划分，“属地管理”属于“块”的范畴，那么主管部门、行业部门应承担什么责任？是否可以这样划分：主管部门、行业部门承担安全生产“日常管理责任”，当地政府安全生产监督管理部门承担“监督责任”。二是要对不同的企业进行分级分类。即什么样的企业、什么样的工程、什么样的设施“属地”到哪一级，不要除总部（总公司）一幢办公大楼以外的所有分公司、子公司及其所属单位统统往下“属地”，结果哪一级都是“二传手”，反而造成责任不明。三是要把相应的监管手段适当下放。比如安全设施“三同时”的审查监督、承包承租单位的资质审查、安全生产制度落实等情况督查考核等等的权限和手段可以下放给当地有关部门和安全生产监督管理部门，使责任和手段基本配套。只有这样，才能上下一致、左右协调地开展安全生产监督管理工作，形成科学的责任体系，真正发挥安全生产“属地管理”应有的功效。

住宅区管理属地化探讨 篇5

一、住宅区管理属地化的含义

目前不少住宅区内, 除了商品房以外, 还有房改房、拆迁安置房、未售出的直管公房、未出售给个人的单位建造或购买的住房等。从小区房屋产权归属来看, 住房的产权人有居民个人、房管局、单位产权人、公共设施产权人等。产权多元化客观上要求统一管理, 行业型、单位型的住房管理体制已不适应住宅区管理的需要, 而应采取属地化管理。

属地化管理中的属地是指区政府及其派出机构街道办事处所管理的辖区。住宅区管理属地化是指将传统按产权和行政归属的住宅区管理模式变更为由所在辖区的区政府、街道办事处来对住宅区进行统一管理的模式。

二、住宅区管理属地化的必要性

以往的行业型管理模式, 使街道办事处没有足够的能力协调他们的关系, 遇有复杂的社区建设工作就容易相互扯皮。此外, 住宅区内原有的公共资源特别是配套设施由于历史的原因分属于不同行业部门所有, 使街道办事处无法有效实施综合管理。而单位型管理模式的长期运行, 一方面强化了许多人的单位归属感, 只承认自己是“单位人”, 只接受单位的管理, 而没有意识到自己同时还是“社会人”, 还是自己所属街道、社区管理的对象;另一方面又使相当一部分单位不愿承担街道办事处布置的社会性工作, 不愿服从街道办事处的协调和监督。

住宅区管理存在的行业型、单位型的管理问题, 既有历史的原因, 也有现实的原因。从历史方面看, 上世纪90年代全国房改以后, 城市原有的房管体制并没有发生根本性转变, 公房管理的职能作用仍在延续;从现实状况看, 住宅区管理除了房管部门外, 还涉及到规划、建设、市政、环卫、绿化以及水、电、气、通讯等专业部门的管理责任和业务范围问题。加强住宅区管理的工作应该由谁牵头、各部门之间如何分工、如何协调配合, 住宅区中居住环境和服务改善工作如何与社区管理、社区服务结合起来, 这些问题一直未得到很好地解决。复杂的住宅房屋的产权关系也给组织旧住宅整治改造和管理服务增加了很多的困难与压力。各类产权性质的房屋管理与维护责任如何划分, 整治和更新改造的费用如何筹措和分摊, 以及满足基本生活需要的物业服务费用由谁支付等, 都是无法回避的问题。

解决上述问题的途径是住宅区管理的属地化。街道办事处作为区人民政府的派出机关, 受区人民政府领导, 依据法律、法规、规章的规定或受区人民政府委托, 对本辖区内的城市管理、社区服务、经济发展、社会治安、文明建设等方面工作行使组织领导、综合协调、监督检查的职能。街道办事处对辖区内社会性、地区性、公益性、群众性工作负总责。住宅区管理是街道办事处管理的重要职能。街道办事处是城市行政管理体制一个极其重要的基础管理层次, 一方面要组织动员群众完成政府的各项工作任务;另一方面又要直接面对群众, 听取反映群众的意见和要求, 成为党和政府联系群众的纽带。在这种情况下, 要把行政部门和单位管不好、管不了, 而应由街道办事处管理的事情交由街道管理。

由此可见, 无论是从街道办事处的管理职能, 还是住宅区管理的特点, 将住宅区管理纳入街道管理的范围是完全必要的。

三、住宅区管理属地化的措施和途径

1. 条块结合、以块为主

加强住宅区管理, 要坚持“条块结合、以块为主”的原则, 强化街道在住宅区管理中的责任和义务, 相关行政主管部门在本职能范围内对住宅区管理实施指导、协调和监督。充分发挥街道和社区等基层组织在住宅区管理中的主体和基础作用, 明确房管、城管、工商、公安、绿化、物价、规划、建设、财税、民政、消防、卫生、环保、质监、司法、人防、供水、供电、供气等相关部门和专业单位的住宅区管理职责。各相关部门和专业单位要按职责分工, 支持和帮助街道对住宅区实施综合管理。

2. 发挥社区居委会的作用

街道办事处要根据法律、法规、规章和上级政府的授权, 依法行使相应的行政管理职能。对辖区的地区性、社会性、公益性、群众性工作全面负责。对辖区内社区管理、社区建设、社会治安综合治理、精神文明建设等方面的工作行使组织领导、综合协调、监督检查的综合管理职能。

社区建设在政府的指导和帮助下, 依靠社区力量, 利用社区资源, 强化社区功能, 优化社区环境, 发展社区事业, 促进社区两个文明建设的协调发展, 建立生活方便、治安良好、环境优美、关系和谐的新型城市社区。社区居委会是社区建设组织的一员, 作为群众性自治组织, 主要是办理群众自己的事务。而社区建设内容是多方面的, 有些是政府管理的事项, 有些是属于群众自治的事务, 有些任务则应当由物业管理公司等服务单位承担。

居委会是基层群众性自治组织, 市区人民政府或者街道办事处对居委会工作给予指导、支持和帮助, 居委会协助政府或者它的派出机关开展工作。街道办事处要正确对待居委会, 尊重居委会的自治地位。要改进工作方法, 要求居委会协助开展的工作, 应当用说服教育的方法, 改变下达指令、签订责任书的做法。政府部门、街道办事处与居委会是指导与被指导的关系, 要指导、支持和帮助居委会做好居民自治工作, 帮助居委会解决实际问题。居委会也要提高自治意识, 主动及时向政府反映居民情况, 向居民宣传法律、法规、政策, 动员居民自觉履行法定义务, 落实有关事项, 做好居民自治, 协助做好社区建设和社区服务工作。

3. 加强对业主委员会的监督

街道办事处处理业主委员会的关系要防止两种倾向:一是大包大揽, 管理控制过多。有的地方将业主委员会纳入到街道办事处的领导之下, 将两者的关系定格为领导与被领导的关系, 这样做虽然强化了街道办事处的领导职能, 但影响了业主委员会作为业主自治组织的相对独立的性质, 也不符合现行法律法规的规定。二是放任自流, 不加指导和监督。把业主委员会看成是与街道办事处没有关系或关系不大的组织, 对业主委员会的事务不闻不问, 对业主委员会发生的纠纷能推则推。这实际上是街道办事处没有把对业主委员会的指导和监督纳入自己的工作职责范围。

业主委员会目前存在的最大问题是缺乏有效的监督。根据现行法规, 可以对业主委员会实施监督的有业主、业主大会、社区居委会、物业管理行政主管部门和街道办事处。相比之下, 由于业主和业主大会的松散性, 难以对业主委员会实施有效监督;社区居委会虽然赋予了监督职能, 但在哪些方面监督和如何进行监督, 没有实施细则, 实际工作中很难操作;物业管理行政主管部门由于人力物力的限制, 加上业主委员会点多面广、问题复杂, 所以行政主管部门的监督显得力不从心。因此要充分发挥街道办事处对业主委员会的指导和监督职能。具体来说, 街道办事处要将对业主委员会的指导和监督列入工作计划, 负责小区首届业主大会召开和业主委员会的成立、改选、换届等工作。监督业主大会、业主委员会依法履行职责, 协调解决业主与业主委员会之间, 业主、业主委员会与物业管理企业之间的矛盾纠纷。

4. 加强对物业管理企业的监督

目前, 国家还没有明确界定街道办事处与物业管理企业之间关系的规定, 而许多地方性法规都有将住宅区物业管理纳入社区管理, 物业管理企业要接受街道办事处的指导和监督的规定。

社区管理是一个大系统, 包含着文教卫生管理、市容秩序管理、市政设施管理、社会治安管理、环境保护管理、计划生育管理、老龄人口管理、流动人口管理、邻里关系以及房屋管理等。物业管理被包含在社区管理内部, 两者是整体和部分之间的关系。因此, 物业管理必须服从于社区管理的总体安排。街道办事处负有组织领导社区管理的职责, 要协调有关部门, 动员各方力量, 整合各类资源, 服务社区群众, 共同推进社区建设。作为具体承担物业管理和服务的物业管理企业, 显然要服从街道办事处的协调, 接受其指导和监督。

街道办事处的协调、指导和监督作用具体体现在:监督物业管理企业的管理服务, 加强对物业管理小区项目经理的考核, 促进企业依法办事、规范服务。同时, 要为物业管理企业的正常经营提供支持和帮助, 教育、引导和督促居民遵守业主公约和有关物业维护、使用的规章制度, 协调居民与物业管理企业之间的关系, 及时协调处理物业管理中出现的问题和纠纷。

物业管理企业应当充分利用社区资源, 加强自身建设, 积极配合街道办事处开展社区建设工作, 主动争取街道办事处在工作上的指导和支持, 自觉接受街道办事处的协调和监督, 依靠街道办事处协调解决物业管理中的各种矛盾, 促进物业管理经营服务活动的顺利进行。

参考文献

[1].尹锋.加强管理促进物业管理健康发展.中国房地产.2005.11

[2].曲丽秋魏红敏.论现代城市社区管理与物业管理.学理论.2008.18

[3].刘见君.国内外城市社区管理的模式、经验与启示.江淮论坛.2003.5

实施HSE属地管理的措施方法 篇6

属地管理的范畴

(1)保障所辖区域内自身及在区域内活动的工作人员、承包商、访客的安全。

(2)通过制定岗位工作和发展计划,确保专业知识技能水平能够满足工作需要。

(3)通过危害识别和风险管理,实现无责任生产事故运行。

(4)通过对员工进行安全技能培训、行为安全评价、安全分析等,实现事故零伤害。

(5)编写、审核签署安全工作许可证和高危作业许可证,确保管辖区域的各种非常规工作按照相关安全标准进行。

(6)对管辖区域的工艺设备进行巡检,发现异常情况,及时进行处理并上报。

实施属地管理的必要性

(1)由于HSE工作的广泛性、繁重性、具体性,光靠各级领导的亲自参与和重视,远远不够,必须要把HSE工作的职责和任务层层细分,划分各自独立又相互联系统一的细小属地,落实属地责任,形成“事事有人管、人人有专责”的良好局面,才能确保HSE工作的有序、有效开展。

(2)由于企业长期存在的重结果、轻过程的思想,导致对隐患的产生过程和原因分析不深,致使同样的问题反复出现,没有起到预防作用,使安全责任出现真空。此外,由于HSE审核的重点更多的是放在对安全结果和资料的审核,忽略了安全过程审核,从而导致了员工对安全生产过程管理的不重视。

(3)HSE管理措施落实不到位或不对位。由于有些企业存在重利润、轻安全的思想,在进度、利润、安全发生相碰时,由于HSE责任不对位,往往牺牲安全的利益,过渡追求利润最大化,导致HSE工作措施不落实或执行不到位,从而引发安全隐患。

实施HSE属地管理的有效措施研究

落实HSE属地管理共分7部分内容,即:明确属地管理的工作内容;制定岗位职责分工;进行岗位工作描述;建立岗位技能培训需求档案;制定员工培训计划并有针对性的开展培训;关键岗位人员变更;安全绩效考核。

1 明确属地管理的工作内容

划分属地时,要将工作内容按实施步骤细化。工作内容太粗,则划分的职责不清,岗位描述不具体;工作内容太细,造成与安全分析混淆,管理者认为已经明确了职责,但执行者茫然,造成属地管理者对自己具体负责的职责认识不清楚或理解不透,并与直线领导的认知有分歧,在职责描述中很难评价具体工作内容。因此,只有将属地管理范围内的工作内容划分到其一项工作只有属地管理者一人参与执行时即可,因为只有属地管理者本人执行或负责时,才会尽全力把工作做好。在工作内容实施步骤细化过程中,要动员全员参与,这样就可避免工作内容的漏项,确保属地管理工作内容的齐全、明晰。

2 制定岗位职责分工

(1)制定岗位职责分工必须确定工作内容和决定事项,即:明确做什么?工作内容是否是可控制的?这样就提高了职责的有效性。在描述工作内容时还应注意:(1)避免简单的行为(如:参加会议);(2)用动词开头描述工作内容(如:评价、计划、书写、记录、决定、操作、检测、准备、更新、收集、批准、执行等);(3)要简单扼要;(4)指出一个判断或决定想要达到的结果。

(2)确定工作职责完成者,即工作由谁来做;参与者可以是个人、小组、部门或岗位,如有必要的话,参与者也可以是本部门或单位以外的部门或岗位。

(3)建立岗位职责分工表,即给每位参与者赋予一定的角色和责任。

(4)获得反馈和达成协议,即双方通过沟通认可。

(5)执行。在执行过程中:(1)将职责表最终稿分发给所有参与者;(2)制定执行职责表的起始时间;(3)周期性检查职责表的工作内容和参与者的职责使之可行有效;(4)按需要及时更新。需要注意的是,岗位职责分工表必须要有各部门的最高管理者亲自主持,在编制各岗位职责表时要邀请职责相关岗位的人员参加,这样执行起来才没有阻力。

3 进行岗位工作描述

岗位工作描述是岗位存在的主要基础文件,它解释一个岗位为什么存在,和期望它做什么,里面的信息不仅用于帮助清楚的理解设置岗位工作的目的和工作范围,也是作为工作评价(职务级别)的依据。岗位工作描述要求必须明确岗位管辖区域及属地安全责任;还必须明确规定岗位所需最低岗位资质、任职条件、培训项目、工作经验等内容,即完成岗位工作说明书的其他项目的填写。这样,就明确规定了安全培训的方向,故岗位工作描述也是岗位技能与培训需求矩阵以及安全绩效考核的依据。

4 建立岗位技能与培训需求档案

根据岗位职责描述表和实际工作要求,建立各属地管理者的详细岗位技能培训需求档案。此档案主要包括岗位、岗位所需培训项目等。并提出岗位所需的技能要求。

5 根据岗位技能档案制定员工培训计划并开展培训

(1)根据岗位技能培训需求档案,在和员工充分沟通的情况下,建立个人培训需求计划和记录。获得技能和培训的方式有:(1)脱产理论培训;(2)实践;(3)在岗培训;(4)自学/互学。

(2)有针对性的开展培训工作。根据被培训者的不同层次,采取不同的培训方式,使HSE培训避免形式化,重点推广案例教学、现场指导教学、体验培训教学、网络教学等“多元化”的培训方式。在创新培训方法的同时,也要遵循“培训要有目的性、理论与实践相结合、调动教与学双方的积极性、巩固性与反复性”等4项基本原则。如:案例教学就是在每次培训前进行安全经验分享,可以是自己亲身经历的,也可以是国内外发生的事故案例。

6 关键岗位人员变动的管理

为确保生产单位在组织机构和人员变更的情况下,关键岗位在工艺区域工作的操作人员、维护和技术人员能够保持相关知识、技能和特定经验的最低水平,从而为可能影响工艺安全的决策提供一个可靠的基础。保证工艺安全,必须对关键岗位人员变动进行有效的管理。

(1)关键人员变更的控制点包括:(1)为工艺操作、维修和管理人员维持最低的相关经验、技能和知识水平进行有效的指导;(2)对变更人员进行工艺安全原则和要点、工艺安全信息、操作规程及安全注意事项的培训;(3)评估调动员工在接受培训之后的熟练程度;(4)如被定为关键岗位员工的变动失去控制时,需提供额外的保护措施。

(2)制定关键岗位人员变动的限制条件,如:最少人数、经验水平、岗位替代、其他限制条件等。

7 制定可量化的安全绩效考核指标

安全绩效考核是安全属地管理的核心部分,因为它关系到属地管理的执行情况,只有将安全绩效考核从员工综合业绩考核中拿出,单独考核,才能充分调动各级属地管理者履行安全职责的积极性。属地管理才能真正的有效落实。安全绩效考核主要分为结果绩效考核、预防绩效考核和管理绩效考核。

(1)结果绩效考核。

结果绩效考核是安全考核中的被动绩效指标,即上级给下级设置的否定指标、结果指标、拟定事故及伤害级别的扣分标准。设置结果绩效考核指标一般占整个安全绩效考核的20%～30%,一旦发生严重的伤害事故,则采用否定指标,实行一票否决制,否定所有的安全绩效。

(2)预防绩效考核。

预防绩效考核也叫主动绩效考核指标,即拟定各项管理标准,根据拟定的标准及实际实施记录给予加减分的考核方式,如:紧急预案完整性及演练次数、隐患整改率、未遂事件上报数、操作规程和作业指导书的修订件数等。设置预防绩效考核一般占整个安全绩效考核的30%～40%。

(3)管理绩效考核。

管理绩效考核也是安全日常管理考核指标,即按照日常管理工作,拟定各细项考核标准,如:安全会议每月次数、审核每月次数、审核次数及质量、参与工艺安全分析与风险评估次数各种报表上报率及发现隐患次数等,给予加减分;在加减分时可根据纪录和安全审核发现均可执行。管理绩效考核一般占整个安全绩效考核的30%～40%。

结论

落实属地管理,就是要落实各项工作的负责人对各自承担工作的安全环保负责,做到“谁工作谁负责、谁管理谁负责”;落实各级领导对分管领域、业务、系统的安全环保负责,落实每一名员工对自己工作岗位区域内的安全环保负责,包括对区域内设备、作业活动的安全环保负责,做到“谁的领域谁负责、谁的区域谁负责、谁的属地谁负责”;把岗位职责和属地责任融为一体,形成事事有人管、人人有专责的良好局面。