公共服务市场化（共12篇）
公共服务市场化 篇1
20世纪80年代以来, 随着经济全球化、社会信息化、公共服务市场化时代的来临, 西方国家相续出现了新公共管理运动, 公共选择理论和治理理论为代表的政府体制改革理论。其中最核心的主题就是公共服务供给方式的改革。如1992年, 英国梅杰政府推行的“竞争取质量”运动, 将由政府提供的各项公共服务推向市场, 采取招标、竞争的方式, 打破政府原来垄断的格局, 降低成本, 提高了公共服务的质量, 收到了民众的广泛好评。由于我国还是发展中国家, 经济发展水平与西方国家存在较大差距。长期以来, 我国公共服务供应一直由政府垄断, 造成公共服务供给效率不高和很多行政弊病的出现, 必须对其加以改善。我国政府顺应这一时代潮流, 积极推行公共服务市场化, 这也是我国构建服务型政府的重要举措。
一、我国公共服务市场化发展的现状
近几年来, 我国在推行公共服务市场化方面取得了一些成就, 主要表现在如下几个方面:
一是在公共基础设施建设和投资体制方面, 政府除了大规模的直接投资外, 还在吸引外商和鼓励国内民间资金参与公共基础项目的投资。如在上海黄浦江延安东路越江隧道复线工程、黑龙江双鸭山电站等项目都用BOT的方式向国内外招标。2003年1月, 建设部又下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》, 明确规定开放市政公用行业, 鼓励社会资金参与市政公用设施建设, 对供水气、公共交通、污水处理、垃圾处理等项目, 采取向社会公开招标的形式选择经营单位。
二是在科技、教育、卫生、文化、体育、公共安全、社会保障等领域进行市场化改革, 如民办学校的兴起、民办医院出现, 就是政府鼓励民营资本参与公共服务提供的表现。还有政府通过发包方式选择园林绿化和环境卫生保护等非营利性服务项目。
三是政企分开, 推行公司制改造, 引进竞争机制。特别是在公路、铁路、电力、电信和航空领域实行政企分开, 将原来的企业进行公司化改造, 使其走向市场化。如在电信领域打破了由政府独家垄断经营的格局, 成立了网通、电信、铁通三家公司, 形成多家电信公司竞争的局面。
四是大力推行政府审批制度和政府采购制度改革。2004年《行政许可法》的颁布, 使政府的审批项目消减了50%左右。另外政府的采购制度也已在全国形成, 很多政府的公共服务项目都采用公开招标。这些都是引入市场机制的表现, 目前, 政府在这两方面的改革力度仍在不断的加大。
五是政府在一些社会公共服务方面采用了购买的方式[2]。例如, 在城市社区服务上, 政府改变了对社区服务的直接提供, 采取从第三部门购买服务的方式, 为社区提供更全面、优质价廉的服务。如, 上海市潍坊社区科普中心委托上海青年会管理就是很好的例证。
二、公共服务市场化中存在的问题
任何事物都非十全十美的, 我国公共服务市场化在产生显著成效的同时, 也暴露出一些问题和缺陷, 值得我们予以重视。 (1) 市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率为出发点和根本特色, 市场化的结果是政府暂时减轻财政压力, 企业也获得了解脱, 却是以国有资产的流失为代价。 (2) 市场化使公共利益受到忽视。私营部门以盈利为目的, 按照市场竞争法则就会选择获利快又多的公共服务项目, 对于那些获利少又慢但又不能不提供的服务, 可能消极供给, 使一部分人得不到服务。对于经济困难者来说, 更是无法付费消费, 也就是剥夺了一部分人选择权, 很难实现社会公正。 (3) 市场化引发腐败与私人垄断。在公私合作、化公为私的过程中会出现“权钱交易”的腐败现象, 另外也可能引发新的私人垄断。 (4) 市场化带来新的社会稳定问题。国有企业实行股份制改造或被私人收购后, 出现大量裁员, 引起社会不稳定。 (5) 市场化可能引发政府规避责任。另外, 在事业单位改革中由于放权过度、约束不足, 一些机构的业务活动内容和方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会公共事业发展的基本要求和规范, 过分注重机构和小群体利益。社会事业领域出现了混乱局面。
公共服务市场化改革中出现问题的根源何在?笔者认为, 市场机制不健全, 政府与市场的责任边界不清;政府职能转变不到位, “缺位”和市场化“过度”, 政府职责不清, 放权过度、约束不足;行政管理体制缺陷, 条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理;改革过程缺乏统筹规划, 相关法律和规章制度不健全、滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。
三、实现我国公共服务市场化的的思路
公共服务市场化涉及到政府理念和实际操作多方面的变革, 是一项复杂的系统工程。其顺利实施要从以下几个方面加以改善。
1. 成熟的市场机制。
公共服务市场化的实施是以对私益物品和公益物品的分析为基础的。目的是通过公私领域的不断渗透和有效竞争与合作, 弥补政府对公共服务供给能力的不足。用市场机制来补充政府供给机制。实践表明西方发达国家公共服务市场化所取得的成效与西方成熟的市场机制是分不开的。
2. 民主化的公共决策。
“公共决策是对社会公共利益的权威性分配”, 公共服务市场化作为优化社会资源配置方式的措施, 必然要求民主化的公共决策。其中民主化的公共决策是公共服务市场化顺利实施的重要保证。
3. 法制化的政府行为。
政府部门的强制性和私营部门的赢利性导致在这个过程中极容易发生权力与利益交易的“寻租”行为, 这不仅会损害公共利益, 使社会真实需求得不到正确显示, 从而使市场经济下资源配置的优化功能难以发挥。因此, 只有建立健全公共行政法律法规, 对政府行为进行法制化的制约和监督, 才能保证公共服务市场化沿着预想的正确的轨道发展, 实现有效配置社会资源的目的。
4. 成熟有效的技术支持。
公共服务是以公益物品的复杂特性为理论前提, 是针对那些共用程度不高的公共服务实行与私益物品一致的“谁受益, 谁付费”的市场交易原则。如何度量每一种公共服务的共用性程度, 是公共服务市场化的重要问题[3]。这些都有赖于一种成熟有效的技术支持。只有这样才能对社会的各种信息进行有效的汇总和测算, 发挥市场经济中的价格调节和激励机制作用, 实现公共服务质量的提高和费用的降低。
四、公共服务市场化的现实意义
首先, 有效的回应了经济市场化、全球化和管理国际化要求。
我国要完善社会主义市场经济体制, 要求行政管理体制与市场体制相适应, 政府的机构设置以及管理方式都必须与市场经济接轨, 政府过多干预公共服务领域会干扰整个市场管理秩序与政府管理秩序, 造成政府管理的无序、浪费、腐败、无效。此外, 我国加入WTO后, 适应经济全球化对政府管理提出了更高的要求。比如要求政府贯彻政务公开原则和透明原则, 灵活性原则, 贯彻国际化规范要求的其他行政管理原则等。公共服务市场化正是回应了这些要求。
其次, 提高政府管理的效率, 有利于建立有效政府和廉价政府。
公共服务市场化可以使政府从纷繁复杂的公共事务中解脱出来, 去做应该管、能够管和管的好的事, 有利于政府为自己“松绑”, 缩小政府公共事务的范围和缩小政府公共组织的规模。不仅可以减少财政开支、节约行政成本, 而且可以使政府的职权与责任相适应, 克服官僚主义和腐败现象, 从而提高政府管理效率, 建立有效政府和廉价政府。
最后, 有利于转变政府职能, 进一步推动政府行政改革。这是公共服务市场化的重要作用, 在传统行政管理体制下, 政府管理的事务过多, 既当“裁判员”, 要当“运动员”, 因此政府职能很难转变, 而政府的职能不转变, 行政改革就难以取得成效。实行公共服务市场化, 政府的主要职能就是决策和管理, 即制定公共政策并实施监督与评价, 而具体的公共服务由非政府组织和第三部门提供。这有利对于推动地方政府改革, 建立“办事高效, 运转协调、行为规范”现代型政府。
总之, 我国政府应该在指导思想上把公共服务的市场化纳入行政改革的框架, 将公共服务的市场化与政府职能转变、政府机构改革统一起来。通过公共服务市场化建设更高效率的政府, 更美好的社会。
摘要：公共服务市场化是当今西方国家行政改革普遍选择, 也是我国转变政府职能的一项重要内容。认清我国公共服务市场化发展现状和存在的问题, 找出一条符合我国实际的公共服务市场化道路。
关键词：政府,公共服务,市场化
参考文献
[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 1998.
[2]李招忠.西方国家市场化对中国行政改革的思想启示[J].暨南学报, 2004 (, 1) .
[3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平等译.北京:中国人民大学出版社, 2001.
公共服务市场化 篇2
序 言
公共服务市场化在西方国家行政改革中占有重要地位。许多国家在行政改革实践中，都采用了市场化治理的模式并取得了诸多积极成果。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，我国的公共行政改革也在稳步推进。当前，我国正着力于建设“公共服务型政府”强调公共服务要以人为本并注重效率和公平原则，在此基础上立足本国实际，应对和解决实践中的各种难题。以市场化为价值取向，进一步转变政府职能，创新公共服务供给模式，提升政府的公共服务能力，满足社会公众的需求。
一．公共服务市场化的含义
所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非赢利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能
二．公共服务市场化发展的意义
（一）有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题 在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务
状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。
（二）有利于健全公共服务供给的体制机制
当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。
（三）有利于公众参与公共服务的管理与监督
随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。
（四）有利于提高公共资源整体配置效率
政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责———公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利。
（五）有利于提高政府管理能力和国际竞争力
在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。
三．当前公共服务社会化与市场化存在的问题
公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：
（一）公共服务社会化不充分 随着我国各项改革的有序推行，如何谋划在深化上做文章，强基础依然是各项工作的重点和关键。过去我国实行的行政机构改革和教育体制改革实际上还只是一种工具性改革，触点并非一改过去体制障碍得来的多种不公，只是在某种形式上发生些许变化。减员并未增效，或并未减负，庞大的财政供养也并未因此有所削减，反而逐年增加。机构重叠、冗员繁重、格式化管理模式和细则消耗社会大量资源和财力，其所占用的比重是社会生产总值接近30%。
（二）公共服务市场机制不健全
市场机制是公共服务市场化的基础和前提。虽然我国已经由计划经济转向市场经济，但转型后的市场经济发展时间不长，发育不很成熟，还未形成一个竞争的市场，尚未建立统一 完备的市场体系。而且，非政府组织不发达，缺乏有效承载由政府转移出来的公共服务能力。另外，私人企业还或多或少地受到政府行政性干预，主动适应市场的能力不强，政府与企业之间缺乏有效的互动。
（三）公共服务相关监管制度不完善
从西方各国的改革经验来看，健全、有效的法律制度和民主监督制度是实行公共服务市场化的必要条件和制度基础。而我国相关的法制建设还处于初期，尚未建立公开、公平、公正的招投标、出租与承包等制度，绩效评估制度不明确，民主监督制度也需要进一步规范。
（四）公共服务相关制度执行随意
政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。
四．完善公共服务社会化与市场化的主要措施
（一）培育公共服务社会化机制
推行公共服务社会化有助于经济社会良性发展，激活社会细胞，增强民众的荣誉感，社会责任感，有效地减少公共财政固定支出，提高资金使用效率。公共服务社会化有效地规避了职权级别之争，不同的社会组织处在同一层面上参与社会服务，接受被服务者的监管。这种做法世界众多发达国家条件已经非常成熟，诸如日本和欧盟一些国家大众自愿接受社会组织服务还高于对政府的服务，形成整个国家两大服务主体。在我国，社会民间组织发展数量呈增长趋势，但所发挥的作用和效果并不明显，还是完全依据行政职能下的另一种形式存在半官方组织。比如红十字会、青少年发展基金会、慈善总会、科协、作协、美协、书协等带有强烈的官僚色彩，其服务的做法一律有浓厚的官场习气，普遍对社会民间组织的认识存在误区。有一些领导对这类组织的政策把握缺乏了解，思想僵硬，态度固执，很难形成行政职能与社会组织相互制衡默契，彼此宽容的服务效果，长期处于对峙互不信任的局面。
（二）加强公共服务市场化制度建设
只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控
制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。
（三）完善公共服务相关的监管制度
公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。
（四）认真执行公共服务相关制度
发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：
首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管
政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。
其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究。
总的来看，我国公共服务社会化和市场化的发展和完善应该抓住以下两个重点：一是把市场能够做的事情交给市场，把生产经营的权力真正交给企业，把政
府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方，把政府的职能切实转变到宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施和提供公共服务上来。二是还权于民，调整与社会的关系，把原来由政府包揽的部分社会事务和社会公益事业转移出来，交给第三部门来承担，充实第三部门的社会职能，充分发挥第三部门的社会作用。
公共服务市场化 篇3
【关键词】 公共服务;市场化;公共性流失
一、公共服务的内涵和分类
公共服务是政府的主要职能之一。马庆钰等认为公共服务是指根据公法授权的政府、非政府公共组织和非营利组织以及工商企业,在公共规制的规范下向社会共体提供所需的具有纯公共性、半公益半私益以及特殊无私益性的产品和服务。公共服务可分为治理型公共服务和公益型公共服务。治理型公共服务是由政府通过运用参政资源向一国的全体公民提供的安全、秩序和公平产品,基本上属于纯公共性产品。公益性公共服务是指那些具有非排他性却有竞争性的或具有非竞争性却有排他性的半公益半私益的混合型消费产品,包括那些通过公共化网络方式提供的具有弱竞争性、弱选择性和成本弱增性服务。
二、公共服务市场化
20世纪70年代以来,随着西方政府不断扩张,带来了一系列的管理危机和财政危机。为了改观这种状况,20世纪 80年代起,以公共选择理论、新制度经济学和政治学理论为依托,以美国等为主的西方国家出现了一系列的行政改革和实践。80年代开始,首先显现出对市场的回归,它们多采用了管理主义的模式,在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制。90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却,市场的边界不断扩展,即公共服务市场化。公共服务市场化又可称为公共服务民营化,是指政府用市场或私人部门来执行公共项目,参与公共服务的生产及提供,移植私营企业的管理经验,用市场标准来配置公共资源,并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者,公民可以在不同的服务提供者之间进行选择。公共服务市场化体现在以下几个方面:一是公共部门结构变化,政府权力分散和下放,打破垄断让私营部门介入,分解大型组织使其小规模企业化;二是评价标准是市场化的标准,绩效考核的标准是以政府的施政成本是否低廉。
三、公共服务市场化过程中的公共性流失
第一,公共服务的供给者的公共责任缺失。一是许多地方政府在进行市场化改革过程中,直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能,减少人员编制等,对于市场化后可能存在的公共责任空白则估计不足,这就引起引发了公共责任危机,最终损害公共利益;二是民间组织的责任缺失。由于民间组织的营利取向,可能使民营化的公共服务在最高效率、最低成本的指导下,忽略了社会责任与公共利益。
第二,公共服务的公正性流失导致公共服务对象公共性流失。公正性包括结果公正和机会公正。公共服务在机会平等方面的责任就在于为公民提供大致平等的初始条件和资源,如教育、医疗和社会保障等,使每个人都能够在维持生存的基础上提高社会参与的能力,最终促成最后结果的公平。公共服务市场化则强调服务的“顾客导向”,衡量标准也是市场标准,即最大利益化和最小成本,使用者的付费能力将决定其获得服务的数量和质量,那些付费能力低或无能力付费者,往往只能得到较低等的服务,由此导致公共服务的等级化。其后果就是公众在公共服务领域基本权利得不到保障,服务对象将被市场化和等级化,其公共性也得不到保证。
四、对公共服务市场化的一些建议
第一,政府的责任不能减少。首先在公共服务中政府的主导地位是无法替代,政府需要保障一些事关人民群众基本生活的教育、卫生、科技、文化、社会保障等社会类公共服务。其次政府应起到引导作用。可以通过政府资金支持、税收政策扶持、法律法规环境完善等手段充分调动社会力量,尤其是非营利组织、企业参与到公共服务的供给中来。再次加强政府的监督职责。政府必须以结果为导向对公共服务市场化实行有效监管。
第二,努力构建多元主体的社会分担机制。必须突破非政府即市场的“两级范式”对资源的的配置,努力构建多元模式来提供公共服务。可以将整个社会划分为三个部门,即政府部门、企业部门和非营利部门。可以由政府部门提供纯公共服务,企业部门提供私人服务,由非营利部门提供纯公共服务或是准公共服务。
第三,保证民意表达和利益实现机制的建立。只有充分的获取人们对公共服务消费的偏好需求,才能有效的提供。这种民主体制也是制约政府行为的最佳渠道,能够有效的约束和监督政府官员对这些偏好及时的做出合理反应,有效地向民主供应公共产品。应尽快建立自下而上的民意表达和利益实现机制。
参考文献
[1]黎民.公共管理学[M].高等教育出版社,2002
公共服务的市场化路径探析 篇4
关键词：公共服务,市场化,路径
20世纪80年代以来, 英、美、法、德等一些西方发达国家纷纷进行行政改革, 推行公共服务市场化。十七大以来, 我国各级政府致力于构建服务型政府, 公共服务市场化是其中一个重要环节。从而, 全球掀起了公共服务市场化的浪潮。公共服务市场化的基本思路是“在公共服务供给领域引入市场竞争机制, 将原有由政府承担的部分公共职能推向市场, 通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用, 以达到有效改善和提升公共服务的目的。”公共服务市场化的实质是政府部分职能的市场化, 反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。
一、公共服务市场化的涵义
关于公共服务市场化的涵义, 国内外学者提出了很多种表述。以下是具有代表性的两种观点:
美国学者乔恩·皮埃尔把公共服务市场化的涵义归纳为:“第一, 利用市场标准去配置公共资源, 并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率;第二, 是新公共管理的一部分, 强调移植私营企业的管理经验, 强调以结果为本;第三, 个体可以在不同的服务供给者之间进行选择。”
我国学者宋世明认为公共服务市场化的内涵包括三个方面:“一是政府对公共服务的决策与具体的执行过程分开。政策制定是政府的职责, 政策执行可以由公共部门、私营部门、非盈利部门共同承担, 而联结决策与执行的就是市场机制;二是在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制。公共服务的供给主体应该多元并存、竞争发展, 公共服务的提供者是私营部门也不一定就带来效率, 问题的关键在于公共服务的提供者应该以竞争代替垄断, 这样才能提高效率;三是消费者具有选择的权利与选择的机会, 使顾客拥有‘用脚投票的权力’。”
综合以上两种观点, 笔者认为, 公共服务市场化是指在公共服务领域引入市场机制, 通过合同承包、招投标、特许经营等运作方式向公众提供公共服务;即通过市场机制来调节公共服务的供给和需求, 从而达到降低公共服务成本、提高公共服务效率的目的。
二、公共服务市场化的路径选择
随着经济、社会的不断发展以及民众物质生活水平的逐步提高, 由政府单一提供公共服务已明显不能满足社会成员对公共服务日益增长的需求。因此, 世界上很多国家纷纷进行行政改革, 推行公共服务市场化。公共服务市场化是市场经济发展的必然要求, 也是政府公共管理和公共服务现代化的基本要求。公共服务市场化已经成为西方国家和我国行政改革的一个共同选择, 但是各国推行公共服务市场化的路径不尽相同, 总的来看, 主要有以下几种:
(一) 推进政府职能转变, 完善政府的公共服务职能
在公共服务市场化进程中, 政府职能的方向和实现的好坏, 直接关系到公共服务市场化能否顺利进行并取得成效, 因此要推进政府职能转变, 完善政府的公共服务职能。“政府的职责是掌舵而非划桨。直接提供服务就是划桨, 可政府并不擅长划桨”。政府的角色是从宏观上进行规划, 给予适当的约束和支持, 引导私营部门合理有序地进行生产。这就要求转变政府职能, 首先, 要在政府管理中引入现代企业的管理理念, 以市场为导向, 进行政府管理活动;其次, 要引入参与式管理理念, 政府的主要职责是制定政策, 充当倡导者和促进者的角色;再次, 要处理好中央与地方、上级与下级的关系, 努力改变权力过分集中的现象, 以达到权责一致、界限分明的效果。为了更好地为公众提供公共服务, 政府要致力于建立公共服务市场化的决策、执行、监督机构, 将决策、执行、监督分开, 从而使公共服务的决策者能够摆脱日常琐事的缠扰, 集中精力进行战略规划、制定政策和科学管理;使公共服务的执行者能够根据公众对公共服务的真实需求, 高效率、创造性地开展工作;使公共服务的监督者能够独立地履行职责, 实施对执行者的责任界定和绩效评估。通过以上措施, 不断完善政府的公共服务职能, 为公共服务的市场化提供机制保证。
(二) 营造与公共服务市场化相适应的有利环境
为公共服务的市场化营造公正合理、公平竞争的环境, 是政府管理模式适应公共行政发展趋势的必然要求。因此, 政府要为公共服务的市场化创造良好的环境, 包括对公共产品产权的界定以及提供某些激励措施等。比如, 产权作为一种必要的制度安排, 私人无法进行界定, 只能由政府来界定。又如, 由于一些公共服务成本高而又具有非赢利性, 政府要对这些公共服务的供给者给予补贴或其他优惠政策。具体来说, 在公共服务市场化转型中, 政府要做到以下几点:一是确立科学合理、公正公平的程序, 在土地、税收、项目招投标等方面给予私营部门公平的机会, 吸引各类投资主体积极参与, 并对运作过程实施监督, 防范不规范行为的发生, 以维护公共利益;二是定期发布公共服务市场化的有关信息, 为公众提供咨询、指导等服务, 以避免信息不对称情况的发生;三是合理利用资本市场的融资功能, 鼓励私营部门积极筹集公共服务所需的大量资金, 以促进公共服务更好的发展。
(三) 制定并实施相关的法律法规, 为公共服务的市场化提供制度保障
要推行公共服务的市场化, 必须拥有相关法律法规的保障。只有健全法律法规, 才能确保公共服务领域的市场经济成分健康合法的发展, 使公共服务跟上市场经济社会的发展步伐。也只有健全法律法规, 才能配合政府职能的转变, 使政府把主要精力从直接管理中解脱出来, 转而依据法律法规对公共服务进行指导和监管。一句话, 只有制定并实施相关的法律法规, 才能切实地为公众提供更好的公共服务。因此, 必须大力推进公共服务市场化的法制建设。首先, 要加强对政府官员的管理, 使政府官员明确自己为公众服务的职责。同时严惩那些以权谋私、损公肥私的官员, 通过法律的威慑力净化社会风气;其次, 要完善《行政许可法》、《公共事业法》、《公务员法》等法律法规, 落实对提供公共服务的主体资格的认定, 同时加大对违法人员的处罚力度, 以整顿工作作风;再次, 对行政拨款、补助等生产活动中的各个环节要进行规范, 防止因公共资金、公共资产的流失而造成公众利益受到损害。通过制定并实施有关的法律法规, 为公共服务的市场化提供有效的制度保障。
(四) 大力培育社会中介组织, 为公共服务的市场化提供“催化剂”
公共服务市场化要求政府将一些服务、监管等职能转交给第三部门来实施, 这里说的第三部门即社会中介组织。社会中介组织的非政治化性质使其存在成为可能。发达、成熟的社会中介组织是促进政府转变职能、进行公共服务市场化改革的必要的社会基础。在公共服务领域, 社会中介组织有宽广的用武之地。比如, 由于某些公共服务成本高、利润低, 很多企业不愿承担, 而社会中介组织的公益性使其具有承接政府转移出来的公共服务职能的动力和能力。从目前的情况来看, 社会中介组织还不能完全适应发展市场经济、转变政府公共服务职能的迫切要求。因此, 我们应在整顿、改造和清理现有各类社会中介组织的同时, 大力培育新的社会中介组织。为此, 要“建立起政府与社会中介组织的友好伙伴关系, 赋权于社会中介组织, 形成功能完备、行为规范的社会中介组织体系。在此基础上, 把一些政府管不了、管不好的公共服务职能交由它们去履行”。通过授权、分权, 将非营利组织、非政府组织和公民自主组织等社会中介组织, 引入到公共服务和公共物品的供给与生产中, 使它们与政府组织共同承担社会公共事务, 从而改变政府作为社会唯一权力中心的格局。因此, 我们必须从观念上明确, 社会中介组织的发育、成熟与完善是对政府服务职能和市场调节作用的必要补充, 是进一步推动公共服务市场化的有效“催化剂”。
(五) 针对不同公共服务的特点, 进行分类管理
要更好地为公众服务, 任何国家都必须合理分配有限的公共服务资源, 一些公共服务由政府提供比较合适, 而另一些公共服务则需要市场化或部分市场化。具体操作过程中应具体问题具体分析, 进一步研究公共服务的供给范围和不同特点, 明确公共服务市场化的对象。第一, 义务教育、对外交往、国防等非竞争性和非排他性的公共服务, 容易出现某些人“搭便车”的现象, 从而导致公共服务资源被不合理占用。鉴于这种情况, 此类公共服务应该全部由政府供给。第二, 排他性强和竞争性弱的一些公共服务, 如民航、铁路、邮政、电信等在传统上带有一定的垄断性特点, 导致民众颇有微词, 因此, 应逐渐打破此类公共服务的垄断。为此, 国有公共部门要进行机制改革, 通过入股、合作等方式吸引外部投资主体的参与;同时政府逐步放宽市场准入的限制, 把一部分公共服务的供给委托给私营部门。第三, 文体事业、社会保障、公共医疗、公共环境、公共交通等排他性弱和竞争性强的公共服务, 可以引入市场竞争机制, 由市场进行调配。但是要在政府引导下形成合理的竞争机制, 以保证公共服务市场化的有效运作。
(六) 充分调动民众参与的积极性, 提高公共服务的质量
公共服务的市场化离不开民众的积极参与, 因此要充分调动民众参与的积极性, 使民众的角色由原来的被动接受者变为主动参与者。要充分调动民众参与的积极性, 首先必须提高民众参与意识。要采取多种形式进行宣传和教育, 引导民众积极参与公共服务, 增强民众保护自身权益、参与公共服务的意识;其次, 要构建民众参与机制, 由民众对政府的公共服务绩效进行评估。虽然民众的评估缺乏专业知识和专门技术, 但是公共服务是以民众为中心, 以满足民众的需要为导向的。因此, 公共服务的绩效评估必须引入民众参与机制;再次, 要提高公共服务参与人员的素质。公共服务参与人员的素质高低不仅关乎公共服务的形象和生命, 而且关乎政府效能和市场经济建设的成败。因此, 我们必须注重公共服务参与人员对业务知识的学习, 让他们不断进步, 掌握更多现代管理知识;同时提高公共服务参与人员的管理意识, 改进他们的管理方法, 增强他们的综合素质。为此, 必须为公共服务参与人员提供进修、考察的机会, 并在公共服务参与人员中开展定期的业务培训、考核, 让他们持证上岗, 并制订相应的监督措施。这样, 公共服务的质量将会不断提高。
参考文献
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[2]乔恩·彼埃尔.市场化的状态:公民, 消费者和公共市场的兴起[M].MCGiII-Queen出版社, 1994.
[3]宋世明.美国行政改革研究[M].国家行政学院出版社, 1999.
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新宁县市场监管公共服务体系建设 篇5
项目建设绩效评估报告
一、项目概况及工作目标
新宁县市场监管公共服务体系项目建设自2014年申报启动开展工作，新宁县商务流通执法大队是县商务局下辖的事业单位，全面负责市场监管项目建设，目前共有工作场地300平方米，工作人员17人，执法车辆一台。
新宁县市场监管公共服务项目体系主要是通过这一项目的建设，全面提高商务流通领域内的行政执法水平，建立市场监管制度，全面拓展商务流通执法领域，其主要内容是：对商务流通领域开展执法检查，覆盖全县城乡市场，依法打击流通领域的不法行为，切实维护消费者权益，提高流通领域企业的服务水平，保障人民群众身心健康。
二、资金使用及管理情况
1、自筹资金。县财政从2011年开始每年预算安排商务流通执法大队工作经费30万元。
2、为加强对项目建设的力度，向上级申报项目资金50万元，2014年已拨到县财政30万元，实际划拨到位使用20万元。
3、项目资金使用及管理情况。该项目所属资金全额纳入财政核算管理，所有使用资金均向财政部门报帐，已使用资金主要用于办公场地及12312投诉服务中心建设、执法车 辆、服装、各种摄录像仪器、电脑等硬件设施的建设开支，资金管理全部按有关财务管理制度执行。
三、项目组织实施情况
该项目从2013年开始立项，2014年全面开展工作，县人民政府成立了工作领导小组及办公室，由主管副县长任组长，相关部门负责人为成员。县商务局制订下发了建设工作实施方案，全面负责新宁县市场监管公共服务体系的日常建设工作。
四、项目建设绩效情况
（一）、生猪屠宰执法工作取得了新成果
1、加强生猪定点屠宰管理，严厉打击私屠滥宰行为，确保上市肉品质量安全。一是对屠宰场严格按要求生产，严把检疫检验关，病害猪及腺体肉全部进行了无害化处理，防止病害猪肉进入市场；二是对市场、超市、学校、宾馆等集体伙食单位进行重点排查，签订购肉协议，加强肉品准入制度，保证购进的肉品100%来自定点屠宰场；三是对全县生猪定点屠宰厂（场）、点进行资格清理审核，对审核达不到要求的企业进行整改，没有开展自查且不递交换证申请的取消定点屠宰资格；四是加强日常巡查，全年出动执法车辆156台次，执法人员468人次，取缔了私屠滥宰窝点4个，保障了全县肉品质量的安全。
（二）、酒类监督管理工作迈上了新台阶
一是加大行政执法力度，坚决查处违反《酒类流通随附 单》制度、《散装酒统一标识》制度、《酒类流通备案登记》制度的酒类经营者；二是坚决打击酒类经营中过期变质、以次充好、以假充真等违法活动；三是实行日常检查和重大节日检查结合，一般检查和重点检查相结合，主动出击和举报线索出击相结合的方式开展执法检查活动，一年来，对超市、餐饮、宾馆、名酒专卖店、酒类批发零售点检查400余家，查处无证经营批发商5家、零售商18家，无酒类流通随附单35起，查处假冒酒类1800瓶，除对无质检报告和无随附单的酒品全部查封停止销售外，发出责令改正书18起，行政处罚38起，并对相关责任人采取了警告、罚款等行政处罚手段。
（三）、成品油市场管理工作有了新发展
为切实加强我县成品油市场监管，维护市场秩序，促进成品油流通体制规范化发展，我们扎扎实实地开展了成品油经营市场清理整顿的专项行动，一是积极开展成品油经营市场清理。组织人员深入市场，对每个油站采取上门走访、挨家挨户逐个排查等方法将清理整顿的通知送达到各企业，指导各企业按时上报年检材料；二是在资格审查过程中，对不符合年检要求的，不符合安全生产的加油站责令限期整改，对没有成品油经营许可证的进行了查封和拆除。通过工作，摸清了全县无证经营加油站点的基本情况，对非法无证私人加油站（点）进行了查封和拆除，对群众反响强烈的加油站点进行摸排检查和指导；三是查处非法无证经营的私人加油站（点）20家。对全县25家具有成品油经营许可证的企业进 行了突击检查和现场指导并提出了整改方案，换发了新的《成品油零售经营批准证书》。
（四）、单用途商业预付卡工作有了新拓展
由商务流通执法大队采取现场检查，通过查阅发卡企业工商登记，发卡制度、发卡记录等相关材料，询问发卡企业负责人和具体经办人员等方式掌握原始材料，并填写《单用途预付卡检查情况统计表》，对有违规情况、违反法律的移交相关部门处理，通过摸排，全面掌握了发卡企业的数量，并将发卡规模大、用卡占比高、消费者数量多的重点发卡企业，建立工作联系机制，掌握了重点发卡企业在发行、受理、服务、系统保障、资金管理、有效期设置等方面情况。同时对重点发卡企业实行专项检查，规范落实好三项制度，检查主要内容包括：一是购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元(含)以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记；二是非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元(含)以上或个人一次性购卡金额达5万元(含)以上的，要通过银行转账方式购买，不得使用现金，使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记；三是限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元；为防止发卡人无偿占有卡内残值，方便持卡人使用，记名商业预付卡不设有效期，不记名商业预付卡有效期不得少于3年，对于超过有效期尚有资金余额的，发卡人应提供激活、换卡等配套服务。
（五）、再生资源管理工作有了新进展
为了搞好再生资源回收体系建设，经多次考察，与有关部门衔接，确定了县伟民报废汽车回收公司为我县再生资源回收体系建设的龙头企业；加大宣传力度，对一些无证经营和违法经营者加强走访调查，协同有关部门加大对城区的再生资源回收和报废汽车的经营者在火灾隐患、环保、盗窃物等方面的检查力度，有效地控制了再生资源的违章回收。
五、存在的问题和下一步工作打算
2014年我们市场监管服务项目建设工作虽然取得了一些成绩，但离上级的要求，与兄弟单位比较，尚有很大差距，特别是在硬件设施、队伍建设和执法领域的开拓方面尚有许多不足之处，根据项目资金使用情况，我们拟在项目建设中继续开展下列工作。
1、继续加大项目建设的力度。通过各种努力，争取县人民政府的支持，增加项目建设的资金来源，增添各种执法硬件设施设备，为监管体系的运转打下良好的物质基础。
2、大力加强商务执法的宣传力度。市场监管公共服务体系的建设是一项新事务，许多工作和领域均需创新，我们要利用宣传车辆、宣传单和横幅、培训班等形式，联合各有关部门强化项目建设的宣传力度。
3、加强人员的素质和战斗力度。要采取各种形式，对执法人员强化学习、训练，要求规范制作执法文书，熟练掌 握相关的法律法规和执法程序，完善工作目标责任制的建设和考核力度，严格奖惩，调动全体同志的工作积极性。
4、全面拓展执法领域。
（1）2015年6月前重点对酒类产销管理、成品油市场等商务流通领域监管执法的巩固强化，确保定点屠宰率在县城和主要乡镇100%开展，酒类产销管理、成品油市场、各大型超市，监管全面到位，同时开展对拍卖、典当、商业特许经营和再生资源回收四类商务领域根据有关法律法规进行监管服务，特别是拍卖典当的市场经营符合有关法律规定，促进特殊行业经营的健康发展。对资源回收特别是报废汽车回收确保其资格的符合，按照法律、法规进行经营，主要涉及到县城、金石镇、回龙镇、高桥镇、万塘乡。确保100%监管到位。
（2）2015年7月-2016年3月。重点开展对零售商促销、零售商供应商公平交易、单用途商业预付卡、家政服务业、旧电器电子产品流通等商务领域监管服务，强化经营模式管理，确保公平交易，对各种预付卡实行实名制管理，确保其良性运行健康发展，其地域包括县城及18个乡镇市场。
（3）2016年3月-2016年9月。重点开展对美容、美发洗染、对外劳务合作、对外承包工程等领域进行服务监管，确保这些商务服务有序发展，对外劳务合作和工程承包按法律法规进行，此领域为县城及全县18个乡镇市场。
（4）2016年9月-2016年12月，总结实施市场监管执 法过程中成功的做法、经验和存在的问题，制定完善措施，提出整改意见，进行整改，将市场监管公共服务体系建设推向深入。
5、开展工作责任制的考评
具体执法工作项目到个人分配如下，年未按照工作责任制考评方案进行奖惩。
（1）生猪定点屠宰负责人：张峰、毛君臣、邓恩发。（2）酒类流通监督管理：宋兆林、郑乔、陈煜、凌哲鹏、李武、付秀英、郑鸿泽。
（3）成品油市场管理：龙康、唐康、李灵飞。（4）单用途商业预付卡管理：张峰、毛君臣、李灵飞。（5）再生资源管理：龙康、唐康、张峰。
浅析农村公共产品供给的市场化 篇6
[关键词] 农村公共产品供给市场化必要性可能性途径
农村公共产品的有效公平供给是建设社会主义新农村的关键环节。近年来，在社会各方的共同努力下，农村公共产品供给规模和结构有明显的改善，但仍滞后于新农村建设的需求，解决的有效办法是加快农村公共产品的供给市场化，这不仅是必要的，而且是可行的。
一、我国农村公共产品供给市场化的必要性
农村公共产品供给市场化就是以政府为主导，以市场和社会为主体，以农民满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建起政府、私营部门(非政府组织和私营企业)、私人相互合作的公共服务体系，以给予农民更多的选择空间，提高公共服务质量和水平。
1.满足消费主体的多元化需求
随着新农村建设的迅速展开，农业、农村、农民对公共产品需求日益多元化：从硬件的道路、水利设施等到软件的制度规范；从文化体育卫生设施到社会保障体系的建构；从生产技术指导到农产品销售的信息与渠道的提供；从资金支持、物质保障到技术支持、智力保障等等。根据公共消费和公共选择理论，公共产品供给市场化可以有效地满足这些需求，并有效克服 “搭便车”的行为。
2.消除农村公共产品供给失衡
由于我国长期采取的“城乡二元”的非均衡发展模式、“自上而下”的单向单一决策供给机制、政府职能界定不清晰、农民缺乏有效的需求表达机制等多种因素的联合影响，使农村公共产品的供给严重失衡:
（1)供给总量不足。关乎农村发展必需和急需的生产性和可持续发展的公共产品短缺严重。
（2)供给结构失调。主要表现是一些农村居民不需要或较少需要的公共产品供给过剩。
（3)区域差异明显。东部沿海地区公共产品的供应明显优于中西部不发达的农村地区。实行市场化供给可以有效消除这种失衡现象，大大加速建设社会主义新农村的进程。
3.降低农村公共产品消费成本
根据博弈理论，当一方或少数“特殊利益集团”垄断某个或某几种产品供给时，会造成“垄断高价格”，不仅带来供给的高利润，而且增加消费高成本，从而产生分配的严重不公，激化社会矛盾，影响社会稳定和有序发展。只有实行市场化供给，多方参与竞争，多方在博弈中，克服“囚徒困境”， 实现“纳什均衡”，从而有效降低农村公共产品消费成本，实现社会公平正义。
二、我国农村公共产品供给市场化的可能性
1.西方理论和实践探索的指导与借鉴
西方学者罗纳德·科斯提出的“科斯的灯塔”、布坎南的俱乐部理论、戈尔丁的“选择性进入”理论、德姆塞茨的“公共产品的私人生产”论述、布鲁贝克尔的“契约解决‘免费搭车’问题”理论等理论，以及诸如泰国、印度等发展中国家和诸如日本、美国、欧盟发达国家和地区的农村公共产品供给实践，为我国农村公共产品的市场化提供了理论与实践上的指导和借鉴。
2.市场经济发展与完善提供了现实可能性
（1)居民收入的提高的马太效应。近年来，广大农民的收入的提高，大量的具有雄厚资金力量的私营企业迅速崛起，社会投资主体呈现多元化的态势，为公共产品的市场化供给提供了可能。目前我国大量民间资本进入国家基础设施的案例，很好的说明了这一点。
（2)对民间投资的政策松绑和鼓励。新时期，由于政府对资本收入的认可，民间资本以其天生的逐利性而进入国家基础设施行业和农村集体所有的资产投资领域。获利渠道的合法化，为市场供给提供了可能性。
3.农村地区的快速发展提供了支撑
（1)农村公共产品供给特性。根据在消费过程中的不同性质，可农村公共产品分为纯公共产品和占大部分的准公共产品。后者包括：在性质上近乎纯公共产品的准公共产品、一般准公共产品和在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。在理论上,纯公共产品应由政府负责提供,而对于准公共产品,政府提供与否具有较大的伸缩性。在明晰产权的前提下,既可以由政府提供,也可以由私人厂商提供,还可以由政府和私人共同提供，即市场机制能够有效地发挥作用，私人投资能够获取利润。
（2)地区经济的进一步发展以及非政府组织的涌现。一些地区在发展的过程中，为了自身的进一步发展而自行投资建设的一些基础设施以及推行的一些制度法规，在一定程度上解决了当地对公共产品的需求问题。此外，国外非政府组织如世界银行，为一些农村地区的农田水利建设施建设提供了大量的贷款，这些非政府组织都在公共产品的市场化供给中发挥了积极作用。
（3)农民知识水平的提高、市场意识的觉醒和观念的转变，为农民自己通过市场解决公共产品提供了可能。在一些地区，对于当地农民急需的，而本地政府又无力提供的公共产品，如农村电网改造、道路交通、水利灌溉渠道等等，农民自己组织人员，出资修建，然后由出资出力者共同使用，形成了一种独特的农村公共产品供给模式。
三、农村公共产品供给市场化的途径
1.建立多元竞争的公共产品供给体系
借鉴其它国家和地区的经验，要改变传统的完全依靠政府来提供公共产品的供给模式，构建有效的市场准入和竞争机制，将私人和社会资本引入公共产品生产领域，在供给主体、资金来源和供给方式上实现多主体、多渠道和多方式共存的供给模式。形成供给市场各方有序竞争与合作的格局，从而提高公共产品供给的质量和效率。这包括:
（1)多元化的供给主体系统。按照“谁投资，谁受益”或“谁受益，谁投资”的市场化原则，在明晰产权的基础上，根据农村公共产品的层次、性质和“三农”的实际需要， 构筑起政府、农村社区、农村私人、非盈利性民间组织、非政府组织等多层次立体化的供给主体系统。
（2)多元化的资金来源渠道。除政府财政资金外，积极鼓励和支持农村社区的集体资金、个人、企业和银行的资金投入。
（3）多元化的供给方式。实现政府或农村社区的直接供给、政府委托私人的供给、政府补贴私人或企业的供给等多元供给方式。
2. 完善相关法律制度和配套措施
对于投资公共产品供给的各利益主体，只有在明晰产权的基础上，才能确定其是否应获得收益以及收益如何划分。因此，在农村公共产品供给的市场化转型中，为了保证公共产品的供给质量，维护公平竞争的市场环境，政府必须不断制定、维护和完善法律。包括：对政府特许权经营、社会组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场进出规则、工程招投标等予以规范，消除市场垄断和“不经济”现象；同时，明晰产权，确立利益有效而公平分配机制，保证公共产品的公平享有。为此，政府应给予农民某种支持，如定期发布关于农村公共产品供给的相关信息，为农民提供咨询，避免出现信息不对称的情况；帮助农民组建相关的自治性组织，加大集体行动的力量，以维护农民自身的利益；对弱势群体予以补助，使其能消费具有普遍性质的公共产品；制止以行政手段非法干预和侵害他人财产和收益的现象，保障投资公共产品生产的主体的合法权益；提供法律、政策和信息服务，帮助投资者规避市场扩张风险，使经济人能够建立确切的交易预期，降低交易成本。只有这样，才能从根本上保护和调动各方利益主体投资公共产品生产的积极性。
3.深化农村综合体制改革
公共产品的供给实质上是一种公共选择过程，是政治市场中多方利益相互博弈过程。尤其在市场化供给的过程中，需要有适合市场化存在的社会环境，这种环境依靠的是我国农村综合体制改革的进一步深化。一是推进乡镇机构，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制；二是推进县乡财政管理体制改革，建立覆盖城乡的公共财政体系；三是推进政治体制改革，建立起一套“自下而上”和“自上而下”相结合的公共产品供给决策机制，保证农民表达自身偏好的多渠道； 四是深化农村社会保障制度改革，建立全方位的保障体系，以减轻农民的负担和消费成本，促进农村平稳发展。五是完善农村的教育体制，全方位提高农民素质，增强农民对制度变迁的反应、对公共产品选择的能力。
中西公共服务市场化改革比较研究 篇7
关键词：公共服务市场化,行政改革,比较
完善公共服务改革方案以提供人民群众需要的高质量公共服务是当前社会关注的热点问题。作为应对日益多样化、复杂化、多元化公共服务需求而兴起的改革运动,公共服务市场化成为西方各国公共治理变革的共同趋势。西方国家公共服务市场化在节约行政成本、提高公共服务质量上取得了一定成效。我国的公共服务市场化改革方兴未艾,正在摸索中前进。从比较的视野来考察中西公共服务市场化改革的利弊得失将有助于我国更好地推进公共服务市场化改革,这对构建公共服务型政府、实现我国行政改革目标具有深远的意义。
一、西方与中国公共服务市场化改革的发展概况与主要内容
(一)西方公共服务市场化的主要内容
20世纪70年代以来,福利国家的治理危机让全面干预市场的凯恩斯主义遭遇到严峻挑战,新自由主义思潮逐渐成为西方各国公共治理的主流价值取向。受此影响,公共服务市场化改革也风靡一时,成为各国公共行政改革的核心内容。西方各国希望通过充分发挥市场机制的作用,改变传统政府垄断供给公共服务模式的诸多弊端,从根本上克服有限的政府治理能力与不断增长的公共服务需求之间的矛盾,实现公共服务的个性化、多元化、高效化供给。西方各国公共服务市场化改革也形成了各具特色的实践模式。如英国鼓励国有企业私营化、推进公共服务承诺的“公民宪章”运动与“竞争求质量”的公共服务市场检验运动、着力构建“合作型”政府治理模式等等;美国则着力实施重塑政府计划,以企业精神改造政府治理,削减政府机构、收缩政府职能范围,建立顾客导向的公共服务体系;澳大利亚与新西兰也在公共服务领域实行了全面而激进的商业化、分权化、公司化与私有化改革;其他诸如加拿大、荷兰、德国、日本等国家也大力推行了各具特色的公共服务市场化改革。尽管西方各国公共服务市场化的进程、策略与内容不尽相同,但是在发挥市场机制作用上却有着制度性的趋同。概括起来,西方公共服务市场化改革主要包括以下主要内容:
1. 合同外包(Contracting out)。
合同外包,亦称合同承包、合同出租、竞争招标,指政府与其他组织签订合同,由其他组织提供公共服务与公共物品,政府再购买该种公共服务和公共物品以提供给公众。英国早在1988年就将地方政府公共服务的强制性竞争招标(Compulsory Competitive Tendering)用法律形式固定下来。用法案的形式强制性推进公共服务合作外包也是英国的一大特色。美国实施合同外包的力度丝毫不亚于英国。从政府使用的设备到敏感的军事装备等大多通过合同购买。合同外包被广泛运用在政策制定、垃圾收集、道路交通、医疗救助、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健甚至监狱管理中。合同外包是目前西方国家公共服务市场化改革运用最普遍的工具。
2. 私有化(Privatization)。
私有化即把国有公共企业和公用事业的产权转让给私人经营。英国是西方各国私有化起步较早并取得突出成效的国家。撒切尔政府时代大胆突破私有化禁区,将供水、天然气、电力等46%的国有企业产权转移给私人部门。后来的梅杰政府、布莱尔政府仍然高举民营化大旗,将民营化领域扩大至铁路、邮政、运输甚至卫生、教育等公共事业中。作为改善公共服务质量的重要治理工具,私有化因其改革的彻底性与实效性而备受青睐,几乎波及整个欧洲国家。
3. 特许经营(Franchises)。
特许经营是指“在特许制之下,政府赋予某一私人组织一种权利(通常是排他性权利),直接向公众出售服务或产品,民营部门通常为此向政府付费”[1]。随着新公共管理运动的兴起,特许经营在西方国家被广泛应用于高速公路、铁路、通讯、城市供暖、污水处理等公共服务领域中。西方国家特许经营的方式主要有建设-经营-转让(BOT)、租赁-建设-经营(LBO)、建设-转让-经营(BTO)、购买-建设-经营(BBO)等多种形式。
4. 用者付费(User charges)。
用者付费是指“家庭、企业和其他私营部门在实际消费政府提供的服务和实施时,向政府缴纳费用,关键要素是付费取决于实际消费的服务量,不消费不付费,多消费多付费”[2]。用者付费在辨别真实消费需求、公平配置公共资源、倡导资源节约风气等方面具有独到的优势。传统西方国家的用者付费主要局限于自来水供应、电力输送、天然气配送等公共服务领域。随着科学技术的发展,以前看似无法分割或付费消费的准公共物品和服务,现在也可以采用用者付费的手段了,如有线电视、气象信息服务等。
5. 凭单制(Voucher)。
即政府部门发放凭单,有资格接受凭单的个体在特定的公共物品供给组织中“消费”他们手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。作为新型市场化工具,凭单制改变了政府拨款方式,即由资助生产者转为直接补贴消费者,从而将公共服务由供给者控制转向由消费者控制。这种消费者选择与控制权的增加为提升公共服务质量提供了驱动力。美国、英国等实行的食物券、教育券等凭单制实践具有广泛的影响。
(二)中国公共服务市场化改革的实践探索
中国公共服务市场化改革是伴随着市场经济体制的建立与完善而摸索上路的。相比西方而言,中国公共服务市场化改革起步稍晚。尽管起步较晚,但是为满足人民群众日益增长的公共服务需求,中国公共服务市场化改革也在诸多方面进行了积极的探索,取得了初步的成效。这主要表现在以下几个方面:第一,逐步建立并完善政策法律框架。2001年国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知书》,2002年建设部下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2003年建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》,2005年国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等等。这些政策、法规的出台为民营经济参与公共服务供给提供了宏观的制度环境,有力地推动了公共服务市场化的进程。第二,不断拓展公共服务市场化的领域。目前中国公共服务市场化的领域从供水、供气、污水处理、垃圾处理等公用事业逐渐拓展到铁路、民航、教育、科研、卫生、文化、体育等的非营利性社会事业领域。国家允许非公有资本进入传统垄断行业和领域,允许非公有资本进入社会事业领域,支持非国有资本参与公用事业与基础设施建设。第三,探索多样化的公共服务市场化手段。私有化、用者付费、合同外包、内部市场、特许经营、凭单制等不再是新名词,而成为中国各地正在探索运用的政府工具。1994年,福建泉州市率先采用BOT融资方式建设了泉州刺洞大桥,开创了民营资本直接投资基础项目的先河。2000年,广州市邮政局在国内率先提出邮政商业化改革方案,推行邮政代理制,让符合条件的单位和个人都有机会参与邮政经营服务。2000年,浙江东阳市与义乌市签订跨城市有偿转让用水权协议,标志着中国水权市场的正式诞生;2001年,浙江长兴县、湖北监利县相继进行了教育券改革的试验等等。总体而言,中国公共服务市场化改革尚处于初创阶段,需要进一步深化与完善。
二、西方与中国公共服务市场化改革的比较
作为应对公民日益增长的公共服务需求的新途径,中西方公共服务市场化改革具有很多相通之处。但是,基于社会基本制度、政治体制、经济发展水平、历史文化传统等生态差异,中国与西方公共服务市场化改革也存在着诸多差异。通过比较研究,可以更好地把握公共服务市场化的本质特征与内在规律。
(一)西方与中国公共服务改革的相似点
1. 改革的环境相似。
信息化时代的来临是中国和西方国家共同面临的环境。在信息化时代,社会公共服务需求变得愈来愈多元化,公共事务也变得越来越复杂,政府需要接受、鉴别和处理的信息急剧增长,如果政府仍处于“划桨”的角色,必然会使其陷入处理具体公共事务的困境之中,难以对重大问题做出及时、准确的决策。信息技术的发展消解着以等级控制和行政命令为基础的政府权力逻辑,信息及其处理将构成政府管理的资源技术基础,从而趋向建构依赖于知识与信息处理的权力体系。“信息技术使得人们有可能在现有组织体制之外,通过网络本身的开放性特征摆脱某一体制的束缚而与外部建立许多新的多向度的联系”[3]。优化公共服务手段,收缩政府职能范围,提供高效、优质的公共服务是信息化时代对各国提出的客观要求。
2. 改革的动因相似。
公共服务成本高、效率低、质量差现象是西方各国与中国政府遇到的共同难题。降低公共服务成本、减轻公共财政压力是公共服务市场化的驱动力之一。西方国家庞大的公用事业开支使其财政不堪重负。例如,在1990-1994年五年中,法国政府每年向其铁路公司就提供多达40亿-50亿法郎的补贴。公共服务的财政压力,这不仅是西方发达国家碰到的难题,也是处于社会转型期的中国所面临的棘手的问题。例如,“十一五”期间,中国水务市场资金缺口有1万亿元,仅污水处理、再生利用的设施建设资金的需求,就达3300亿元,资金缺口相当大。另外,公共服务的质量低劣也是公共服务领域的一个疑难病症。在西方发达国家,“公民宪章”、“顾客导向”运动的兴起就是公众对政府提供的公共服务颇有微词的反映。而中国的情况也相类似,“铁老大”、“电老虎”、“门难进、脸难看、事难办”等现象也是困扰公众的烦心事。因此,在公共服务领域引入竞争机制,提高质量,降低成本,是各国公共服务改革的必然选择。
3. 改革的前提相似。
推行公共服务市场化改革的基本前提是建立市场经济体制。只有在市场经济体制下,才可能产生公共服务市场化的观念、政策、制度与工具。西方国家市场经济已经发展到比较成熟的阶段,这为公共服务市场化改革取得成功奠定了坚实的社会基础。20世纪90年代以来,中国开始发展社会主义市场经济,目前,中国的市场化程度达到50%以上,市场经济体制已经成为社会基本发展框架,这为公共服务市场化提供了体制依托和经济基础。各国共同选择公共服务市场化改革的深层次原因是对市场经济体制的认同与顺应市场经济发展要求的选择。
4. 改革的风险相似。
作为市场化工具,公共服务市场化改革是一柄双刃剑,存在着失败的可能。中国和西方在公共服务市场化改革中都面临着同样的风险。如公平性风险,公共服务市场化坚持以顾客为导向,即顾客的付费能力将决定其将获得的服务的质量和数量。公共服务市场化导致付费能力低者或无付费能力者得到较次的服务,甚至享受不到公共服务,造成了公共服务的等级化。那么,当一部分人被剥夺了某些选择权时,社会公正性也就得不到体现。再如腐败风险,市场化不一定必然带来腐败问题,但它的实施若没有健全的法制与监督,在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会,进而滋生更多的特权和贪污。
(二)西方与中国公共服务市场化改革的不同
1. 公共服务市场化改革的理论建构力度不同。
西方公共服务市场化改革是在系统的理论指导下进行的,公共物品理论、公共选择理论与新公共管理理论为公共服务市场化改革提供了较为充分的指导。公共物品理论认为完全满足非竞争性与非排他性两个特性的纯公共物品并不多,大多数传统意义上认定的公共物品其实质都是准公共物品,市场机制完全可以介入其中并发挥积极作用。正如德姆塞茨所指出的那样,在能够排除不付费者的情况下,私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为,由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好,因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费[4]。公共选择理论则将经济领域的“经济人假设”引入到政府管理活动中,认为政府及其工作人员同样会追逐私利,从而存在着“政府失灵”的可能性。现实中机构臃肿、人浮于事、繁文缛节、效率低下等现象印证了这种观点。“政府失灵”的存在为市场力量、公民社会力量参与公共服务提供了生成空间与操作可能。新公共管理理论则主张引入市场竞争机制,强调顾客导向,借鉴企业管理方法与技术。公共物品理论、公共选择理论与新公共管理理论既从宏观层面也从微观技术方面为公共服务市场化改革提供着直接的理论指导,有力促进了公共服务市场化改革的发展。同西方国家相比,中国公共服务市场化理论创新显得更为紧迫和艰巨。在20世纪90年代以来,中国学者也已经开始突破传统理论的禁区,密切关注西方公共服务市场化的理论和实践。但是目前中国的理论研究大多还停留在介绍与引入国外理论的初级阶段,基于中国经验事实并适合于中国实践的系统化公共服务市场化改革理论体系还远没有建立起来。中国公共服务改革还处于模仿照搬、创新不足的阶段。中西方公共服务市场化改革的比较研究、中国公共服务市场改革的前提条件、适用范围、方法工具、运行机制、实施策略、推进步骤等有分量的研究成果还不多见。理论研究的薄弱也是制约中国公共服务市场化改革进程的重要因素。
2. 公共服务市场化改革的社会基础不同。
尽管中国已经步入了市场经济时代,市场也成为社会资源配置的基础手段,但是中国与西方公共服务市场化改革所依托的社会基础仍然存在较大的差异。从宏观层面上,西方的公共服务市场化是在“后工业化”时代的改革,中国目前还处于工业社会的“转型期”,公共服务市场化改革的社会发展阶段并不相同。从具体层面来看,中国与西方公共服务市场化的社会基础存在以下几方面的不同:第一,市场发育程度不同。与西方成熟的市场经济发展程度相比,中国发展市场经济的时间不长,还没有建立完善的市场经济体制。根据学者们的研究,中国经济市场化水平在2008年市场化指数虽然达到了76.40%,但是在国企改革、垄断行业改革、非公有制经济发展以及健全市场体系方面还存在不少问题需要克服[5]。第二,公民社会组织力量不同。西方国家公共服务市场化改革特别注意发挥公民社会组织的力量,它们也有效地分担了政府公共服务的部分职能,承担与参与了大量公共服务的供给。中国公民社会组织尽管发展迅速,但力量还比较薄弱,尤其是其独立性、专业性、志愿性还有待提高,存在经费不足、活动能力不强及结构不合理等问题,严重地制约着它们介入公共事务的广度、深度和能力。以每万人拥有NGO数为例,法国为110个,日本为97个,中国只有2.1个;中国NGO总支出约占GDP的0.73%,远远低于发达国家7%的水平,也低于4.6%的世界平均水平[6]。第三,法制化程度不同。西方国家的公共服务市场化遵循“制度先于改革”的原则,通过制定明确具体的法律法规,规范改革过程,防范和解决改革过程中可能出现的各种问题。如日本就制定了《民营化法》,美国也在20世纪90年代曾制定了《政府绩效和结果法》、《联邦采购精简法》等多部法律来规范政府的合同承包行为。然而,当前中国的社会生态环境中相关的制度资源匮乏,制度保障不力,迄今为止没有一部法律专门对公共服务市场化做出规定。
3. 公共服务市场化改革的文化环境不同。
西方国家公民自治的传统由来已久,“政府是必要的恶”的观念深入人心,质疑政府、不服从政府成为社会常态政治文化,制约政府权力与限制政府规模已然成为共识。这种国民心态与政治文化为推行公共服务市场化提供了良好的文化氛围。但是中国公共服务长期由政府垄断供给,形成了制度性路径依赖,人们在习以为常中认为公共服务由政府独家提供是天经地义的事情,甚至把公共服务由政府提供当做社会主义制度的优越性来看待。若非如此,必然遭致相当一部分人的反对,特别是公共服务由私人机构提供而产生种种问题时,舆论掀起批评与指责的浪潮也就在所难免了。同时,公共服务市场化涉及到权力关系与利益结构的重新调整,一些政府及其工作人员认为公共服务市场化就是把原先属于他们的部分权力领地转移给私营企业或社会团体,意味着权力寻租的空间变小了。出于对自身传统权力和既得利益的维护,一些政府机构与官员对公共服务市场化往往也持保留意见。毋庸置疑,这种滞后的思想观念,在很大程度上阻碍着中国公共服务市场化向纵深领域发展。
4. 公共服务市场化改革的成效不同。
作为公共行政改革的核心内容,西方各国公共服务市场化改革取得了不同程度的成功,成为当代公共治理的一大亮点。西方公共服务市场化改革在降低服务成本、提高服务效率、促进政府职能转变、精简政府机构等方面取得了较好的效果。据西方各国提供的数据表明,公共服务项目用合同出租形式比政府直接供给降低成本20%-30%[7]。英国在1979-1984年,其公共部门的效率平均每年提高了2%-3%,而90年代的“市场检验”使其每年节省资金达1.16亿英镑[8]。美国实施“重塑政府”计划后,在短短5年内(1993-1998),美国联邦政府精简雇员35万,占联邦雇员的16%[9]。新西兰的彻底“执行局”化改革在20世纪80年代就将相当于GDP9%的预算赤字扭转为赢余,并使一些机构的单位服务成本降低了20%以上[10]。而中国公共服务市场化取得的成效远不如西方国家那样显著,公共服务总体水平还不高。著名的零点研究咨询集团发布的《2009年零点中国公共服务评价指数报告》显示:“2006年至2009年中国公共服务公众评价指数总体表现比较稳定(分别是63.2分,65.2分,67.9分,66.4分),但始终不能突破70分,公共服务面临着重要的发展瓶颈”[11]。受各种条件制约,公共服务市场化改革失败的案例也是频频出现。以肇始于湖北十堰继而在全国各地纷纷开展的城市公共交通改革为例,在政府的主导下,各地采取了公交线路外包、巴士民营等多种市场化手段,但是最后湖北十堰、南京、深圳、重庆、厦门等地的改革最后都以重新收归国有而告终。这从一个侧面反映了当前中国公共服务市场化改革的现实困境。
三、中西比较及其启示
相比中国而言,西方国家公共服务市场化改革是先行者。通过比较中西方公共服务市场化改革的相似之处与存在的差别,可以为中国公共服务市场化健康发展提供建设性的参考框架与发展启示。
启示一:认识公共服务市场化的限度
公共服务市场化的内核是大力运用市场机制来提供公共服务。但是我们从中西方公共服务市场化面临的共同风险可以看出,市场机制不是万能的,也存在着失效的地方。金融大亨索罗斯深刻地指出“市场基本教义错误解释市场运作方式,让市场扮演一个过度重要的角色,无意中对开放社会构成危险”,“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内”[12]。理查德·布隆克也认为:“自由市场这只看不见的手,尽管有它不可怀疑的力量,但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”[13]。市场在限制垄断、提供纯公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。可见,市场化是只是改善公共服务的创新性举措,但是它还不足以解决公共服务的所有问题。正如欧文·休斯所言:“市场化为公共服务带来了希望,但是也随之带来了困难,不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药”[14]。公共服务市场化犹如一个硬币的两面,在提供改善公共服务希望的同时也存在着诸如公民权受损、社会公平流失、寻租与腐败等问题。只有清醒地认识公共服务市场化的限度,才会更加理性地推进公共服务市场化改革。
启示二:加强公共服务市场化的指导
夯实理论基础是公共服务市场化成功的重要保障。西方国家公共服务市场化能取得较好成效的一个重要原因就是有一个科学的理论体系给予正确的指导。与西方相比,中国公共服务市场化改革的理论研究还比较薄弱,需要着力加强。其一,要继续追踪西方公共服务市场化改革的前沿理论与最新实践,不断吸取国外理论营养与先进经验。深入了解西方公共服务市场化的最新动态,有利于扩展治理视野,启迪发展智慧。其二,加强中西方公共服务市场化改革理论与实践的比较研究。通过比较研究,更加深刻地认识公共服务市场化的一般规律与内在逻辑,能更好地让西方理论与中国实际有机结合起来。其三,扎根中国治理实际,加强中国公共服务服务市场化的个案研究,努力探求中国公共服务市场化的真实状况。个案研究的意义在于具体探讨中国公共服务市场化的运行机制、实践逻辑与微观模式,为构建适合于中国的一般理论奠定坚实的基础。其四,加强理论交流,努力构建能指导中国公共服务市场化改革的系统化理论。目前学界的研究还处于各自独立研究的阶段,理论交流与共享还不够,还没有形成成熟的学术共同体与学术规范,公共服务市场化理论的系统化建构还任重道远。因此,有必要通过学术论坛、学术协会、学术期刊、学术网站等方式建立理论交流平台,为规范化理论研究创造良好的条件。
启示三:优化公共服务市场化的环境
政府责任的充分履行是公共服务市场化取得成功的必要条件和重要保障。西方国家公共服务市场化改革中特别强调政府作用的发挥。正如戴维·奥斯本所说的那样:“政府移交的是服务项目的提供,而不是服务责任”[15]。可见,公共服务市场化并不是政府职能责任的市场。相反,当政府将公共服务转交给市场主体来提供时,为抑制市场化改革的风险与失败,政府保证公共服务质量的责任反而更加重了。恰如欧文·休斯指出的样,“服务能够外包,但是治理却不能够”[14]。当前中国公共服务市场化改革中还存在着种种政府责任缺失的现象,迫切需要重构并强化政府责任。首先,政府要做精明的决策者。政府要在公共服务市场化前要做科学的可行性、必要性分析,了解哪些公共服务是公众所需要的,确定哪些公共服务可以市场化,哪些不可以市场化,同时在确定确立公共服务的质量标准与成本核算的基础上选择最佳的市场主体参与公共服务提供。其次,政府要做有效的制度供给者。只有在一个良好的制度环境下,才能最大化减少市场化过程中的成本并应对复杂的不确定性因素。因此,政府要为公共服务市场化制定公平公正的制度规范,如项目招投标制度、公共服务绩效评估制度、公共服务价格制度、市场化经营准入制度、公共服务投资制度等,从而规范市场秩序,清除市场化过程中的制度障碍。再次,政府要做严格的监督者。政府监管的实质在于通过公共权力来约束个人利益最大化的动机以防止其损害公共利益,从而规避市场化的风险。理想的公共服务监管框架应该是建立政策部门与监管部门分离、行业自律性监管组织和政府监管机构并存的监管体系,在公共服务有关行政主管部门、监管机构、公共服务提供者和公共服务消费者之间建立起新型的问责关系[16]。政府通过严格的进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等环节,为公共服务市场化改革保驾护航。
启示四:夯实公共服务市场化的基础
吉登斯指出“一个强大的公民社会,对有效的民主政府和良性运转的市场体系是必要的”[17]。西方国家的实践表明,公民社会组织在公共服务的供给中扮演着重要角色。公民社会组织能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补,能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用,能够灵活、高效、低成本地提供公共服务。中国公民社会组织正在逐渐发展壮大,但力量仍然较为薄弱,需要加大培育力度。第一,用法律明确公民社会组织的定位,规范公民社会的管理。针对目前公民社会组织的相关法律规范存在着立法层次比较低、立法体系不够完善、规定过于笼统等问题,宜大胆创新,尝试制定一部类似《公民社会组织法》的法律,对公民社会组织的性质、使命、功能、机构设置、经费来源、权利、义务等做出明确的规定,为公民社会组织健康发展提供制度支持。第二,完善公民社会组织的管理体制与方式。可借鉴国外的经验,成立专门的机构统一管理公民社会组织,把登记管理机关与业务主管机关合二为一,建立一个完整的公民社会组织管理体系。在有条件的前提下,可以试行无主管登记制,即放宽公民社会组织的准入条件,对有些公民社会组织没有找到主管单位也可以到民政部门进行登记,获得合法身份。第三,加大资金、项目、人才等资源的扶持力度。如帮助公民社会组织进行从业人员的专业化培训,在合理的财政补贴外对公民社会组织给予减免税费的优惠政策等。
启示五:把握公共服务市场化的策略
公共服务市场化 篇8
1. 正式约束
(1) 市场机制不完善。市场机制是公共服务市场化的基础和前提, 公共服务市场化必须以发达完善的市场机制为依托, 西方国家公共服务市场化的有效推进从根本上说是以发达的市场机制为后盾的。我国市场主体还受到政府的行政性干预, 主动地适应市场能力和技术创新能力不强, 企业也还未成熟到主动地向政府部门输送先进管理技术和运作方式的地步, 尚缺乏具备有效地承载由政府转移出来的公共服务的能力, 其桥梁纽带作用尚未有效地发挥。
(2) 行政管理体制设计。我国政府部门是按照韦伯式官僚制组织特点建构起来的, 强调层级节制的等级秩序, 管理幅度和管理层次是组织结构的依据。在这种等级金字塔的组织中, 管理的高层和中低层严格按照金字塔层级进行缓慢的信息沟通和命令传达, 有权作出决策的是位于顶端的上级, 下级的任务是执行。这种缺乏整合的组织形式, 不仅会带来信息的扭曲、行动的缓慢、决策的滞后、效率的低下, 还会造成中下层人员缺乏创新的内在动力和外部激励。
(3) 法制建设还不完善。市场化方案必须建立在完备、健全的法律体系之上, 民营化过程中防范不正当竞争问题, 以及绩效评估、责任机制、监督机制等都有待于法律加以规范。经过几十年的努力, 我国的法制建设有了很大的进展, 但仍处于法制不健全、有效制度供给不足的阶段, 还未形成一套系统和成熟的监督与制约公共权力的制度机制。
2. 非正式约束。
在对公共服务市场化的认识上, 有两种错误的观点:一是激进观点。对市场机制存在过度崇拜, 否认政府干预的作用。只认识到市场机制的效率作用, 忽视市场失灵, 忽视政府在弥补市场缺陷方面的积极作用;二是保守观点。把“市场化”等同于“私有化”, 因此, 对市场化持怀疑甚至否定态度, 表现在缺乏公私合作的认同态度, 对公共服务转包私营部门和非政府组织的可行性的认识还不够, 对公私合作的共识还不强。上述两种极端观点都是对公共服务市场化存在片面化的理解, 与市场化的初背道而驰的。
3. 实施机制。
从我国近些年来社会经济生活中的一些腐败看来, 我国已明显存在“软政权”现象, 即缺乏立法和具体法律的遵守与实施, 各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令, 并且常常和那些他们本应该管束其行为的有权势的人们与集团串通一气。在“软政权”中, 制度、法律、规范等都是一种软约束, 都可以讨价还价, 可以执行也可以不执行。它的一个突出特点是行政的随意性, 这是产生腐败和设租—寻租现象的温床。公共服务市场化是为了根治公共服务过程中的腐败与特权问题, 但它的实施如果没有健全的法制和有效的监督, 很可能会衍生出更多的腐败与特权。市场化不一定必然带来腐败问题, 但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。
二、公共服务市场化过程中存在的问题
1. 市场化限度不明确
公共服务市场化限度问题非常重要, 市场化不是推卸政府在公共服务领域中的职责, 而是为了更好地满足社会对公共服务的需求。政府首先要对市场化的对象进行深入分析, 明确公共服务的性质, 辨明适合进行市场化的领域, 明确市场化的步骤, 分步骤地实现公共服务的市场化, 而且市场化的对象必须有明确的目标和衡量标准, 使易于监测和评估。
2. 公共责任缺失问题
公共服务市场化之后, 政府把部分公共服务的职能转移给市场, 行为责任却还是由政府承担, 这种责权分离的状况, 容易使政府推卸责任。而公共服务移交市场后, 政府不可能经常深入公共服务的具体操作环节, 也使政府难以承担与以前相同的公共责任。另一方面, 市场机制的本质是利益驱动原则, 寻求利益最大化是市场条件下每一个主体决策的出发点, 这样, 在最高效率、最低成本的思想指导下, 民间组织往往会忽视公共责任和公共利益。出现公众并不能真正从公共服务市场化中得到实在利益的情况。
3. 利益制衡
按照公共选择理论, 公务人员的公共身份, 要求他们行为以公共利益为出发点, 为公众谋福利, 努力做到社会福利最大化。但事实上他们也是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人, 难免在公务活动中追逐个人利益, 权衡公共服务市场化对自己的利弊。非常明显, 对政府主管部门来说, 公共服务市场化意味着自己的部分权力领地的失守和部分资源流失, 尤其对掌握这些权力和资源的政府官员来说, 意味着权力寻租的空间变小。这些人如果对公共服务市场化心存抵触, 便成为改革的强大阻力。
4.“公民社会”不发达
公民社会有参与政治、分担管理国家和社会事务的任务、参与社会管理与服务、监督国家权力, 以及推进国家行政改革等内在要求。我国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起, 并且对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。但是, 中国公民社会同时也存在着许多问题, 面临着许多困难。如:缺乏资金、活动场所, 政府支持力度不够, 缺乏信息交流, 相关法律、法规不健全, 组织内部管理不规范等。“公共社会”不发达, 客观上政府就难以将适合市场化的公共服务转由公民社会来供给, 成为公共服务市场化的重要障碍。
摘要：公共服务市场化是当代各国行政改革的核心主题。本文从制度经济学的角度分析了我国公共服务市场化面临的主要约束因素及市场化过程中存在的问题, 从而为确定改革思路提供一定的参考。
关键词：市场化,约束,公共责任,公民社会
参考文献
[1]卢现祥:西方新制度经济学.中国发展出版社, 2003年6月
[2]孙晓莉:中国公共服务改革:理念与战略重点.中国人民大学学报, 2004年第5期
[3]徐冬蓉:西方国家公共服务市场化背景下的中国公共服务改革.南昌大学学报, 2005年第2期
公共服务市场化 篇9
笔者认为公共服务市场化至少应包括两个方面:一是在政府部门内部引入市场竞争机制的半市场化, 另一是政府部门把公共服务提供者身份完全交由市场主体的完全市场化, 不仅应包括民营化, 还应包括着代理政府, 市场治理以及公私伙伴关系等等其他具体形式。目前而言, 学界没有对公共服务市场化如何发生以及发生路径做出专门探讨, 本文试从这一角度加以阐释。
一、公共服务从“政府化”到“市场化”的范式突破
伴随着传统公共行政的“官僚化”危机, 公众虽继续向政府提供资金, 但政府却未必向社会公众提供及时足够的公共服务。因而, 西方国家在上世纪80年代以来改革了公共服务的提供方式, 其基本思路就是在公共服务领域打破政府垄断, 引入市场竞争机制, 通过充分发挥市场优化资源配置的作用而达到有效改善与提升公共服务, 由此最终实现了公共服务的“政府化”向“市场化”转变。
(一) 公共服务市场化对公共服务供给缺失的弥补
公共服务供给可以从两个层面理解:一是从主体结构的层面而言, 这是讨论公共服务由谁来供给的问题, 它表明多个主体及其之间的合作和竞争关系;二是从提供过程的层面而言, 这是讨论怎么供给的问题, 它表明公共服务提供是一个动态的过程。
竞争规律我们可以得知公共服务供给应该存在着多个竞争主体, 竞争能够带动许多参与主体去设计许多市场尚未涉及的领域, 能够弥补供给的不足。
我国传统计划经济体制的“大政府, 小社会”的行政观念, 导致了政府在公共服务供给过程中始终处于垄断地位, 加之, 政府工作人员及其部门在利益再分配过程中的自利性, 政府机构臃肿, 国家财政不堪重负等现实状况, 都造成了公共服务供给畸形, 与此同时, 公共服务供给质量和效率低下, 无法满足公共需求。因而, 进行公共服务改革, 引入多元公共服务供给竞争机制, 无疑是改进我国目前公共服务供给方式和供给质量的有效尝试。
(二) 公共服务市场化对公共领域外部不经济的纠正
“外部不经济性”理论是1910年由著名的经济学家马歇尔 (A.Marshall) 提出的, 随后, 他的学生庇古 (H.C.Pigou) 丰富和发展了这一理论。外部性是指在实际经济活动中, 生产者或消费者的活动对其他生产者或是消费者带来的非市场性的影响。与公共服务领域有关的外部性, 主要是生产和消费的外部不经济性尤其是生产的外部不经济性。
由于公共领域的公共物品, 没有明确的产权, 社会中的每个人都能无节制的使用公共资源并不付费。这种无节制的滥用会最终导致公共服务提供的不足。人们在滥用资源, 损害他人 (带来巨大的外部不经济性) 的时候, 造成公共服务产品的缺乏 (社会资源的低效和浪费) , 同时也损害了自己的经济福利。Hardin (哈丁, 1968) 关于“公地的悲剧”1的著名论断就描述了所有权缺失所导致的公共福利损失的后果。
纠正公共领域的这种外部不经济性, 推进公共服务市场化改革是一项可行性措施。通过市场化改革, 明确产权的界定, 政府把一部分公共产品的提供权通过与市场主体签订合同的形式外包给市场主体, 通过使用者的用者付费机制 (通常是只需付少量的费用) 来调控公共产品提供的外部不经济性领域。
(三) 公共服务市场化对服务型政府建设的推动
服务型政府职能的具体实施就是表现在公共产品方面的生产和提供。我国在公共产品提供方面存在的主要问题表现为三个方面:一是长期以来政府对公共产品投资比重较少;二是改革中出了认识上的偏差, 在解决公共产品供不应求上存在着决策失误, 导致最终的市场错位倾向。三是城乡公共产品供给存在严重的结构性失衡。
为了解决上述问题政府应该开放一些政府职能, 把一些提供公共产品的职能通过合同的形式交由市场主体去做。
(一) 通过公共服务市场化对公共管理现实窘境的突破
公共产品的私人供给对政府的治理结构产生了重要影响, 正如文森特.奥斯特罗姆所指出的, “每一公民都不由‘一个’政府服务, 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分”这意味着政府作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变, 公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。随着经济社会的发展, 传统的政府公共管理出现了危机。因而, 就要求通过社会力量去帮助政府实现善治。
公共服务市场化主要是引入多元市场主体和竞争机制来发展公共服务, 给公民以用脚投票的机会, 从而提高公共服务供给的效率和质量。
(二) 通过公共服务市场化对行政改革国际趋势的认同
公共服务市场化方案是20世纪80年代以来许多国家行政改革的一个重要发展趋势。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲·修拉·卡马克的统计, 世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中, 99个国家开展了行政改革运动, 其中几乎所有的发达国家都包括在内。之所以取得如此巨大影响, 是由于其正是基于公共选择理论和新公共管理理论之上, 以其较为有效地解决了政府供给能力有限和社会对公共需求不断增长的矛盾。因而, 作为我国政府而言, 积极回应公共服务市场化改革的国际趋势将成为我国政府的一项新的职能。
二、公共服务市场化的特征
(一) 政府决策与决策执行的二分化
自20世纪70年代以来, 西方各发达国家掀起了一股新公共管理改革的潮流, 其基本特征是政府职能的退缩和市场价值的回归。其中, 最引人注目的就是将决策和执行分开。决策与执行分开属于政府行政机构内部纵向的管理职能的划分和转变, 是政府职能与行政体制的深刻变革。当代西方决策与执行分开的行政改革经验, 对我国政府职能模式转变, 无疑具有着有利于我国政府决策与执行二分化。
(二) 消费者具有公共服务选择权
公共服务市场化改革真正把消费者主动权从政府手里还到了消费者手里, 使得公民在公共服务提供领域获得用脚投票的机会, 公民支持的服务者就能够在市场竞争中生存下去, 反之则否。
(三) 公共服务供给者存在多元性和多元竞争
市场化竞争的特点就是存在多个竞争主体, 以市场化竞争为特征的公共服务市场化改革同样具有着这种多元性和多元竞争。这种多元性打破了政府对公共领域的长期垄断, 一方面, 有利于带来公共服务供给主体提供公共服务的效率和水平的提高。另一方面, 给政府部门内部运营带来了生机动力, 迫使政府部门必须想办法提供某些必须由其提供的公共产品, 如国防。
三、推进公共服务市场化的路径解
读
(一) 推进公共服务市场化的理念变革
1. 顾客服务竞争理念。
顾客服务竞争理念倡导以顾客为主, 在公共服务提供过程中引入竞争机制, 让顾客在不同的市场中主体之间获得用脚投票的机会。
2. 新公共服务运动兴起。
西方主要国家在20世纪90年代以来掀起了一场“新公共服务运动”。“新公共服务运动”的主要精神就是主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式。这些主张无疑要求我国政府的公共服务模式强调公民服务理念, 建立和重新整合公共产品供给机构, 强调公共服务的及时性和到位性。
(二) 推进公共服务市场化的技术变革
1. 公民社会治理的社会参与。
现代社会的发展促使公民和社会组织日益扩大了对公共事务的参与, 有了公民日益参与到了公共治理中去, 才能达到善治。
2. 推进政府市场化改革, 用市场力量改造政府。
目前而言, 就是要求政府要敢于放开某些公共服务提供领域 (如城市自来水提供领域) , 与国有企业形成“鲇鱼效应”, 以提高公共服务提供的质量和效率。
3. 推进行政改革, 构建“公民导向型”行政模式。
传统计划经济时代的全能型扩张型政府的弊端已日益突显。因而, 必须依法推进行政改革, 倡导“公民导向型”政府行政模式, 实现真正的“民养型政府”。
(三) 推进公共服务市场化的现实变革
笔者总结公共服务市场化的特点无非有三类: (1) 委托授权, 有时又称部分市场化。 (2) 撤资。 (3) 政府淡出, 即政府逐渐被民营部门代替。就目前而言, 可以比较好地推进公共服务市场化改革的模式, 笔者认为主要有:
1. 公共事业民营化。
E.S.萨瓦斯认为, 公共事业民营化就是要把本来由政府承担的公共服务通过合同外包给民营企业, 使政府成为公共服务的购买者, 民营企业成为公共服务的供应者。公共事业民营化其核心做法就是在公共产品和公共服务的供给过程引入市场竞争的力量, 形成多元竞争的格局。公共事业民营化一方面可以减轻目前政府职能过大压力, 另一方面可以在政府已无力提供的公共服务领域通过民营化合作再次树立政府形象, 同时提高服务供给, 实现政府的善治。例如, “在合肥市公交客运市场的改革中, 合肥公交公司与香港白马巴士集团共同投资5000万元, 成立各占50%股份的合肥白马巴士有限公司, 模拟市场化运作。这样使得整个客运市场上共有六个公交营运公司共同运营, 有序竞争, 协调发展。”
2. 合同承包, 合同出租。
公共服务的合同承包和合同出租就是要破除政府传统的单中心治理原则, 在政府之外提倡其他多元供给主体对公共领域的介入。政府把公共服务推向市场, 构建以政府为主导, 公共事业组织、营利性企业、社会公众等多元主体参与的公共服务提供方式。通过政府与他们签订生产合同、授予经营权, 通过政府参股、减免税收、直接投资的形式, 以BOT (建设—经营—转让) , BOOT (建设—经营—拥有—转让) , BOO (建设—拥有—经营) 等多种方式进行合作。
参考文献
[1]唐娟, 曹富国.公共服务供给的多元模式分析[J].华中师范人学学报 (人文社会科学版) .2004 (3) .P14..[1]唐娟, 曹富国.公共服务供给的多元模式分析[J].华中师范人学学报 (人文社会科学版) .2004 (3) .P14..
[2][美]迈克尔.麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:三联书店, 2000.P114.[2][美]迈克尔.麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:三联书店, 2000.P114.
[3]金正帅.当代西方公共服务市场化改革的取向及启示[J].内蒙古农业大学学报 (社会科学版) 2006 (1) .P118.[3]金正帅.当代西方公共服务市场化改革的取向及启示[J].内蒙古农业大学学报 (社会科学版) 2006 (1) .P118.
[4]李军鹏.政府职能转的新视角:决策与执行分开[J].新视野.2001 (1) P4.[4]李军鹏.政府职能转的新视角:决策与执行分开[J].新视野.2001 (1) P4.
公共服务市场化 篇10
关键词：旅游公共服务,市场化,政府作用
1 引言
随着旅游活动大众化、散客化、常态化趋势的日益明显,公众对良好的信息咨询服务、旅游安全保障、旅游环境,便利的旅游公共交通以及消费者权益保护等旅游公共服务越来越重视,需求也越来越多样化[1]。适应旅游发展的新形势,加强和完善旅游公共服务,已经成为各级旅游管理部门一项迫切而重要的任务[2]。长期以来,我国政府承担旅游公共服务的大部分职责,随着经济全球化和市场技术的进步、公共服务领域的不断扩大,不可避免地造成了财政紧张、公共服务质量下降和效率不高等问题。其主要原因是旅游公共服务政府供给可能存在低效或失灵的问题,而这些问题的最好解决途径之一就是旅游公共服务市场化,作为营利实体的市场供给旅游公共服务恰是对服务对象细分的一种回应和对个人差异化需求的一种满足[3]。公共服务市场化在西方国家行政改革中占有着重要地位,20世纪70年代末,以萨瓦斯[4]、彼得斯[5]、奥斯本、盖布勒[6]、麦金尼斯[7]等人为代表的学者的相关研究都对市场化起到了推动作用。目前我国正处由“建设型政府”向“公共服务型政府”的转型时期,客观需要立足本国实际,以市场化为价值取向,进一步转变政府职能,创新旅游公共服务供给模式。
本文结合旅游公共服务实践,探讨旅游公共服务市场化的内涵、可行性、市场化的条件和效率,最后提出旅游公共服务市场化的途径选择以及旅游公共服务市场化过程中政府的作用。
2 旅游公共服务市场化内涵与可行性分析
2.1 旅游公共服务市场化内涵
公共服务市场化是20世纪80年代西方发达国家行政改革的核心主题。理论界对公共服务市场化的相关表述较多,如民营化、代理政府、国家中空化、国家的市场化、市场治理以及公私伙伴关系等[8]。其基本思路是:在公共服务供给领域引入市场竞争机制,将原来由政府承担的部分公共服务职能推向市场,通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用,达到有效改善和提升公共服务的目的[9]。本文认为,旅游公共服务市场化是政府在旅游公共服务供给过程中积极引入市场竞争机制,依托社会组织以克服政府垄断经营弊端的一种管理模式。
2.2 旅游公共服务市场化实践与可行性分析
经济发展观——市场化的理论基础:随着经济的发展,旅游公共服务“公共性”的内在属性会因为技术水平、消费人数、消费范围、需求弹性等因素的变化而发生改变,使私人产品和公共产品之间的边界变得模糊,公共服务的范围也随之拓展和交叉,为旅游公共服务市场化提供可能。市场营利组织会以实现社会效率最大化的方式生产旅游公共服务,再由政府提供给公众,或者直接针对社会成员提供有差别性付费服务。旅游公共服务的市场化将有形产品作为服务的载体,使不愿平均无差别享受旅游公共服务的部分公众可以在自愿多付费的前提下进行选择,以便享受更多更优的服务。
民间资本投资——市场化的经济基础:民间资本已成为中国旅游投资的主体,为其参与旅游公共服务供给奠定了扎实的经济基础。民营资本投资旅游项目已经成为我国旅游产业投资的发展趋势之一。如浙江民营资本对旅游业投入超过200亿元,80%以上的休闲旅游项目、娱乐项目和宾馆酒店由民营资本投资。此外,许多大型企业集团、外资企业和银行等金融机构近年来也开始大量投资旅游业。国家对民营资本进入旅游服务业的政策瓶颈已拓宽,支持、鼓励和引导私个体企业兴办旅游服务业,充分发挥他们的积极作用。
市场效率优势——市场化的根本动力:市场经济本身是一种制度安排,目的是使资源配置富有效率。一般来说,私营部门管理者的基本职责是股东利益最大化,而公共部门则承载着多元的目标。大量的定量分析表明,公共服务引入市场机制有助于提高效率,特别是成本节约上效果明显。如苏州旅游集散中心作为政府的工程立项,由苏州旅游局和苏州交通局共同牵头,出资成立股份公司,按照“政府给政策、市场化运作”的运营模式,充分整合股东单位原有资源,采取旅游集散站和旅游车分离方式运营,发挥了交通企业营运线路的优势,与旅游接待服务进行了有效整合,旅游公共服务的总体效率有了较大提高。
旅游政策环境——市场化的制度条件:我国旅游公共服务正处于转型时期,政府的政策供给成为对旅游产业最重要的初始投入,国内法律法规和政策的出台也为旅游公共服务的有效供给实践提供了依据。国家宏观政策和地方对发展旅游业的重视与支持程度,也影响到旅游公共服务的供给水平。国家旅游局2007年从旅游发展基金中设立专项,用于各省建立旅游投资项目库,深化投资引导平台建设,注重日常旅游投资服务。政府政策的扶持对旅游业的成熟以及旅游产品供给能力的增强起到不可替代的“旗舰”作用。2009年我国《关于加快发展旅游业的意见》中指出要放宽旅游市场准入,鼓励社会资本和各种所有制企业公平参与。推进国有旅游企业改组改制,支持民营和中小旅游企业发展,积极引进外资旅游企业,优化旅游消费环境。国家旅游投资政策的放开,为旅游公共服务市场化提供了良好的旅游政策环境。
3 旅游公共服务市场化条件与效率分析
3.1 旅游公共服务市场化条件分析
首先,市场机制供给的旅游公共服务一般是具有一定排他性或一定竞争性的准公共产品;其次,在旅游公共服务的消费上存在排他性,这即是戈尔丁[10]提出的在公共产品使用上的“选择性进入”;第三,需要一系列制度条件来保障,其中最重要的制度安排是产权[11],只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期,进而形成激励;第四,在市场不完善的情况下,市场机制供给旅游公共服务须受到一定的政府监管。当然政府规制必须合理界定其边界和范围,以保证规制目标的实现。
旅游公共服务市场化的技术条件:随着市场经济的不断发展,市场技术得以不断创新和日臻完善,使区分消费者付费与否成为可能,从而直接改变了某些旅游公共服务产品的属性,使其由非排他状态变为排他状态[12]。技术进步同时使准确计量成为可能,从而大大降低了旅游公共服务产品的排他成本,即旅游者对某一旅游公共服务项目具有偏好,可以通过价格歧视的方法来对不同的旅游者收费。
旅游公共服务市场化的制度创新:技术进步为私人资本进入准公共产品供给领域提供了可能,而制度创新则把技术进步引致的产品属性改变及其供给方式的变化通过制度方式确立下来并变为现实。政府为旅游公共服务的市场化提供制度激励,包括对旅游公共服务产权的界定以及给予某些激励措施等,从而为私人提供旅游公共服务创造良好的制度环境。政府对旅游公共建设项目投资给予财政贴息,启动民间资本,发挥财政资金“四两拔千斤”的导向作用[13];政府对城市旅游公益性经营给予直接的低税率优惠,或者提高公共事业投资的税前扣除比例,以提高经营收益,减少投资风险。
3.2 旅游公共服务市场化可能存在低效问题
旅游公共服务市场化可能会影响社会公平:萨缪尔森指出,“有效率的市场制度可能产生极大的不平等”。泰勒也曾指出,公共服务提供机构己经在长期实践中形成了合作关系,竞争压力会破坏这种关系。竞争压力越大,服务提供机构之间破坏性竞争的可能性就越大,出现挑精拣肥或“挑奶皮”。这种“挑奶皮”现象会导致对公共资源的逆向分配,使旅游公共服务的私有化可以降低成本并符合旅游者(公众)的意愿,使那些需要服务的人得不到服务,尤其是如何保证针对弱势和少数群体的服务可及性,从而影响社会公平。
旅游公共服务市场化可能出现某些“负外部性”:市场并不总是有效的,正如政府提供公共服务会产生垄断等“负外部性”一样,市场提供旅游公共服务也可能会产生垄断等“负外部性”问题。根据经济学理论,垄断会导致资源配置的无效率,垄断者不会根据边际成本等于边际收益原则定价,致使经济不能达到帕累托最优。私人取得某一旅游公共服务的产权后,可形成某种垄断优势,私人凭借这种垄断优势,可能会提高旅游公共服务消费的准入价格,还有可能不对消费者提供完全信息,从而欺骗消费者等。
4 旅游公共服务市场化的途径选择
旅游公共服务的供给是一个综合的、复杂的动态系统,其市场化需要一个与之对应的监管体制,并严格规范旅游公共服务的供给秩序及其运作。
4.1 旅游公共服务市场化的范围识别
日常生活中大多数旅游公共服务既具有纯公共产品的属性,又具有私人产品的属性,即属于准公共产品或混合公共产品。许多旅游公共服务产品符合竞争性和排他性之间的一项特征或特征模糊。其中一类准公共产品是具有消费的竞争性和非排他性的产品,如城市公共基础设施中的城市绿地、多媒体旅游触摸屏信息服务等。日本学者植草益认为[14],这类准公共产品由于不具有排他性,因此价格形成困难,只能采取免费供给方式。另一类准公共产品是具有消费的排他性和非竞争性的旅游公共服务,如基础性设施中的旅游集散中心、旅游交通服务、旅游保险服务等项目,这类准公共产品由于具有排他性,因此有可能成为“市场性产品”。实践经验表明,在旅游公共服务供给中,公共组织特别是政府把一些适合由私人供给的旅游公共服务交由私人经营,或者把由自己供给的服务当中的某些部分或者某些环节交给私人来供给是可行的。
4.2 旅游公共服务市场化的方式选择
萨瓦斯的研究表明,没有任何逻辑理由可以证明公共服务必须由政府机构来提供,而摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路是打破政府的垄断地位,积极实行公共服务的市场化(民营化),建立起公私机构之间的竞争[4]。政府(公共部门)垄断旅游公共服务的供给会导致X-非效率,打破政府垄断导入竞争机制则可以提高旅游公共服务的竞争性和经济效率。
公共选择理论学派的代表人施莱弗[15]指出,当政府可以与私有企业签订比较完备的合同时,私有生产比公共生产更有效率,即使在合同不完备时,竞争会使私有企业不断提高产品质量,进而建立自己良好的信誉,取得更好的社会绩效。政府和旅游主管部门可以通过合同承包、补贴、特许经营、授权等市场化供给方式将政府提供服务的权利让渡给旅游相关企业,政府旅游等部门要起到监督和保障的作用。
合同承包:合同出租或合同承包,实际上是政府与私营部门和非营利组织在公共服务的提供上的合作与安排,政府确定某种旅游公共服务的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,中标的承包商按合同生产旅游公共服务,而政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的旅游公共服务并依据合同对其进行监管。在旅游公共服务引入市场机制的制度安排中,私营机构是旅游服务的生产者,政府是合同的发包人,它通过合同外包的方式付费给生产者。城市的公共游憩场所、部分旅游基础设施等,可以在政府的制度安排下进行承包或租赁。如上海市旅委建设的官方旅游热线962020,即“旅游呼叫中心”,就是政府和私人签订合同,私人负责生产,政府采购后再向公众提供公益性咨询服务。
特许经营:在政府的规制下,私营部门有投资和收益权,即通过向消费者收费的价格机制来收回成本,追求投资回报。公私合作尤为适用于具有投入大、公益性高等特点的基础设施建设领域,主要形式有BOT等形式。特许经营下,政府不需要向生产者支付费用,而是私营机构通过向消费者收费获得成本的补偿。
补助:补助(grant)是政府给予生产者的补贴,包括资金、免税或其他税收优惠、低息贷款、贷款担保等。补助合同的目的是促使生产者向特定消费群体提供低价格的特定产品,是实现普通服务的一项重要内容,如农产品补贴、住房补贴、医疗补贴是明显的例子。政府对这些行业的补助是基于这些行业的服务能使公众普遍受益,适当的补助能减轻这些行业的运营成本,从而在某种程度上提高了公众对这些产品的购买能力。杭州市政府每年有1000万元专项财政资金补贴杭州旅游集散中心,并给予50辆旅游车的营运指标,享受公交车待遇,站点设置、景点门票给予优惠等。
凭单制:凭单制(vouchers),是针对旅游公共服务项目而对特定的消费者群体的补贴,只是它并不发放给生产者,而是直接发放给消费者,使消费者在市场上自由选择受补贴的物品,如广东省国民旅游休闲卡,上海、杭州、厦门等地的旅游优惠券、旅游一卡通等做法。旅游者(公众)持政府发放的“凭单”到指定的各个服务部门消费旅游项目,政府则以现金兑换各部门收取的“凭单”,该制度作用在于创建竞争性市场,打破垄断。
5 旅游公共服务市场化中的政府作用
我们强调旅游公共服务的市场化,并不等于忽视政府的作用,而是指明政府与市场各司其职。现代微观经济学的理论已经证明,市场不能自行达到完全竞争状态,而即使市场达到完全竞争均衡,也难以确保实现资源配置的“帕累托最优”。因此在旅游公共服务市场化过程中,市场机制存在的自身难以克服的缺陷,为政府的合理介入提供了前提。
5.1 对旅游公共服务市场化进行必要监管
旅游监管是指政府从维护旅游者的公共利益和国家整体利益出发,利用行政性资源和行政手段,纠正或缓解旅游市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正,从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定。从本质上说,政府监管存在的合理依据是市场失灵,是对市场失灵或缺陷的回应,是通过适当的政府行为提高资源配置效率,以增加全社会的福利[16]。
5.2 对旅游公共服务对象给予某种必要支持
在市场提供旅游公共服务的过程中,政府有必要给予旅游公共服务的对象(主要是旅游者)以某种支持。因为旅游业在发展过程中,部分企业为了自身利益而侵犯旅游者权益,游客的权益和安全得不到保障。因为旅游公共服务的消费者一般是分散的,而且同样由于理性“经济人”的原因,消费者容易陷入集体行动的困境,不太可能形成强有力的集体行动与旅游公共服务的私人供给者讨价还价。这种情况下,政府有必要为消费者提供信息和其他必要的支持。
6 结语
甲骨文强化公共服务行业市场 篇11
根据甲骨文的了解，作为公共服务部门的三大行业，政府、教育和医疗都分别面临着各自的业务挑战。比如，跨政府部门和各级政府的系统如何整合;高校如何降低管理成本; 医疗行业又如何通过自助服务渠道使医疗信息变得透明等等。为此，甲骨文特别推出了“Oracle国家和地方政府解决方案”、“Oracle高等教育解决方案”和“Oracle医疗保健支付机构解决方案”，以帮助这些行业解决上述问题。
此外，针对开支庞大、培训可用性不足等新问题，甲骨文还在不久前推出了一个以开放标准和服务导向构架为基础开发的Oracle iGovernment 平台，帮助政府机构实现IT基础架构的现代化，提高政府办公的效率和透明度。
Juan Rada介绍，在同类解决方案中，仅甲骨文提供了企业所需的全部关键组建——数据库、中间件和管理软件，是业内惟一提供全面解决方案的厂商。
据甲骨文提供的数字显示，截至今年10月，美国已经有100多个联邦政府机构采用了甲骨文的管理软件，欧盟25个成员国中有15个，亚太地区有9个国家采用了Oracle管理软件; 全球排名前10的高校中的9所和全球10所顶级研究型大学都在使用Oracle产品; 全球有300多家领先的医疗保健提供商采用Oracle管理软件。
此外，在中国市场，包括国家税务总局、铁道部、上海交通大学、哈药集团制药总厂等机构也都采用了Oracle的产品。
公共服务市场化 篇12
关键词：政府,公共服务,公共服务市场化
一、我国公共服务市场化过程中的问题
随着市场经济的发展, 我国传统的由政府提供公共产品和公共服务的模式开始发生变革, 公共服务市场化进入人们的视域。但在产生显著成效的同时, 也暴露出一些问题。
1国有资产的流失。市场化以提高效率为出发点, 但市场化改革往往使政府暂时摆脱财政危机, 企业也取得了相当可观的利润, 而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。
2公共利益受到忽视。在市场条件下, 生产者以盈利为目的, 就可能使一部分人得不到服务, 消费者也可以选择不同层次的服务, 但对于生活困难者来说, 却是没有选择权, 这很难说是社会公正的表现。
3腐败与私人垄断。市场化不一定必然带来腐败问题, 但在公私合作中会增加腐败的机会。同时, 由于市场化没有形成真正的竞争局面, 新的私人垄断又会产生。
4公共责任缺失。公共服务市场化中政府将社会公益事业推向市场化, 易造成一些机构的业务活动过分自由。许多地方政府在市场化改革过程中, 对于可能存在的公共责任空白估计不足, 引发责任危机, 最终损害公共利益。
5社会稳定问题。公共服务市场化确实使效率得到提高, 但却带来新的问题。一些国有企业实行股份制改造或被私人收购后, 大量裁员, 引起社会不稳定。
二、我国公共服务市场化过程中问题产生的原因
在推进公共服务市场化的过程中出现了各种问题, 这主要是以下原因造成的:
1思想观念滞后。随着时代的变迁, 人们对公共服务成本高、效率低、质量差的境况感到越来越不满意, 然而大多只是要求改变公共服务的现状, 而非改变现行公共服务的供给模式。这种滞后的思想观念, 会阻碍我国公共服务市场化的发展。
2政府职能转变尚未完成, 政府的合理定位仍然困难。在公共服务领域, 许多行业仍存在着严格的政府管制, 市场化程度比较低。同时, 由于部门主义、地方保护主义盛行, 导致公共服务供给失衡, 公共利益受到忽视。
3统一完备的市场体系尚未建立, 多元市场主体的仍需培育。公共服务供给主体的多元化是市场经济的必然结果, 然而, 我国的私人投资比率偏低, 市场经济发育不完全, 多元化市场主体的培育仍需一个较长过程。
4市场化过程中存在着利益障碍。由于我国法律法规还不健全, 市场秩序不规范, 在公共服务市场化过程中, 生产者易片面追求经济效益, 偏重那些获利多、风险小的项目, 导致公共服务的供给失衡, 损害公共利益。
三、有效解决公共服务市场化过程中的问题
解决公共服务市场化过程中的问题, 关键是强化政府责任。主要有以下几个方面:
1政府必须以结果为导向实行有效监管
在推进公共服务市场化的进程中, 政府必须加强监管职责, 正确而充分地发挥监管作用, 以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管。政府要认真分析可能影响公共服务质量的因素, 加以实施监控, 注意收集公众的评价信息, 建立并完善公共服务质量评估体系。
2做好可行性论证工作, 减少改革的盲目性
在现实中, 并非所有的公共服务都能成为市场化的对象, 有些领域可能并不适合推行市场化。另外, 公共服务市场化也对政府的谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高要求。因此, 政府作出最终决定之前, 应该组织机构和人员就有关问题进行研究, 理性决策。
3强化对政府相关人员的监督和制约, 降低和消除腐败风险
公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用, 政府拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套, 就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。因此, 要注意相关廉政制度的建设, 提高政府人员的素质, 完善政务公开, 规范操作流程, 畅通投诉渠道, 充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。
4加强公共服务市场化的法制建设
应大力推进公共服务市场化的法制建设, 通过一系列的实体法和程序法的建构, 为公共服务提供制度性的保障, 加强对公共服务的规范和监督, 强化政府责任意识。要进行法制化建设, 关键是在法治理念和政府治理理念上要有创新, 有突破。要树立维护市场平等权利的法治理念, 从“权力本位”向“责任本位”转变, 避免政府过度随意干预市场, 防止官员腐败。
参考文献
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[3]曹沛霖:《政府与市场》.浙江人民出版社, 1998[3]曹沛霖:《政府与市场》.浙江人民出版社, 1998