弹性规划（共4篇）
弹性规划 篇1
现阶段我国经济的快速发展促进了我国城市对于城市土地用地的需求。根据国家所出台的城市土地利用总体规划的要求可以实现对于城市规划用地的布局调整, 从而实现对于城市土地用地的弹性控制以应对城市发展中所存在的不确定性。在城市的发展中, 对于城市总体规划中的城市土地用地规模问题现今多从经济角度进行土地需求的预测与规划, 但是城市发展受制于我国保护耕地规模的限制使得城市土地用地指标无法完全地反应出城市发展用地的需求。因此, 需要在城市土地用地总体规划用地的基础上使用弹性控制方式对城市土地用地规划进行管理与控制。
1.城市土地用地规模弹性控制模型的建立
城市土地用地规划是一个复杂的系统, 在城市土地用地规划中受到多种因素的影响, 且城市土地用地规划对城市发展规划、功能性区域的划分等有着极为重要的意义。做好城市土地用地规模的弹性控制主要是通过对城市用地需求和供给进行详细地分析, 并根据城市的发展来对城市用地进行合理地规划。城市土地用地规划弹性规划具有以下特点:城市土地用地规划的目标是对城市的用地结构进行优化并对城市的规模进行合理地控制以确保城市发展用地的供给与规划, 从而有效地提高城市土地的经济和社会效益。在城市土地用地规划的弹性规划中通过对城市土地资源进行合理地划分从而使得城市的经济发展、社会和生态效益之间形成动态的平衡。城市土地用地规划弹性控制是一种多目标的控制, 通过城市土地用地规划弹性规划可以使得城市用地系统的规划调节更为灵活、方便。同时, 城市土地用地规划的弹性控制具有动态控制特性, 从而可以应对城市发展中的不同的发展阶段、发展目标以及发展规划的需求实现对于城市土地用地的合理规划。在城市土地用地规划的动态控制是一种阶段性的动态调整, 并不能够随时变化, 同时, 使用城市土地用地规划的弹性控制是一种对城市用地刚性规模的补充和完善而无法取代城市土地用地规划的刚性规模的控制。在现今乃至今后相当长的一段时间内, 城市土地用地需求主要来自于社会的需求, 因此需要将这些不同类型、性质及层次的需求合理的统计并做好规划从而使得这些需求与城市发展的整体目标相一致以确保城市用地的健康、稳定的发展。
2.城市土地用地规划弹性控制的分析
在城市土地用地规划中城市用地弹性规模主要与城市人口和城市人均各类用地需求有着密切的联系, 在城市的发展中, 需要在现有城市人口的基础上对城市人口在相当一段长的时间内对城市人口进行预测, 在城市的发展中, 城市人均用地主要有居住用地、商业用地、工业用地以及交通用地、绿化用地、公共服务需求用地等多种用途, 同时在结合城市户均人口和城市住房面积及容积率的基础上对城市人均住房用地需求进行测算, 并在结合城市发展GDP总量以及人均工商业用地的基础上对城市发展中所需要的工商业用地进行规划测算。同时在对城市交通用地的需求测算时, 还需要在参考民众出行方式和安全驾驶的基础上对城市的交通用地规模进行需求测算。同时在城市范围内的公众休息、绿化等土地用地需求测算的基础上结合城市范围内的各种自然资源和旅游休闲用地的现状上对城市发展用地规划进行确定。同时在城市其他类公共服务设施用地的规划上需要在参考《城市公共设施规划规范》的基础上对城市人均公共服务设施的用地需求进行测算。因此来实现对于城市土地用地需求的测算和规划的制定。同时在城市土地用地规划中, 要结合城市发展方向来对各区域的功能性设施进行合理的配置与规划, 确保城市的发展。
在城市土地用地规划的弹性控制中在对城市用地进行需求测算的基础上结合城市发展时间序列预测、指数成长以及城市人口年均增长率等预测分析的基础上, 来对城市发展的土地需要进行预测。同时, 城市土地用地规模在城市的发展中具有极大的不确定性, 根据城市发展中的土地利用的总体规划来对城市规模进行确定时就有极强的绝对性, 不利于城市土地用地的规划。因此, 在城市土地用地规划的过程中需要通过采用弹性控制的方式通过将城市发展中所需要使用的规模来作为刚性规模, 而将城市用地系统在社会经济发展约束下的人口用地来作为城市土地用地规划中的弹性规模, 将弹性规模与刚性规模之间的差额认定为城市土地用地规划中的弹性空间, 从而实现对于城市土地用地的合理规划。
结语
城市用地规划是一项复杂的系统性工程, 其需要结合城市发展规划、城市人口以及环境保护等多方面的需求来进行系统性的协调, 以确保各方发展的协调统一。本文在分析城市用地规划特点的基础上对城市用地弹性规划的特点及应用进行分析阐述。
参考文献
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[3]张尧森, 吴柏清.土地利用总体规划中的城市用地研究——以资阳市为例.国土与自然资源研究, 2011 (1) :14-15.
弹性规划 篇2
关键词：土地利用总体规划；弹性；云南省
中图分类号：S28文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-03-0050-1
我国第二轮土地利用总体规划的规划期限为1997-2010年，但由于工业化、城镇化的高速发展及规划制定的水平和规划体系存在的一些问题，经济社会发展与土地资源制约的矛盾日益突出，各类用地均呈现紧张状态。同时，科学发展观对土地利用提出了新的要求，要求在资源约束的国情条件下，用有限的土地资源来促进我国经济社会的可持续发展[1]。2004年，新一轮土地利用总体规划修编工作适时启动，并将于2011年全面实施，规划“弹性”的加强是其重要创新点。本文以云南省为例，解析新一轮土地利用总体规划修编中“弹性”的应用。
1 弹性的内涵
这里的弹性是相对于刚性而言的，土地利用总体规划的刚性指在编制和实施规划时必须遵守或禁止违反的事项；弹性主要是指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[2]。
我国的第二轮土地利用总体规划总体上是刚性有余而弹性不足，其虽然在保护耕地等方面发挥了积极作用，但也发生了大量土地规划不能保障区域内正常的经济发展，或是不得已违反规划，损害了其权威性的事情。
实质上，土地利用总体规划中的弹性和刚性，是规划的实践可行性与权威性之间的一对矛盾统一体[3]。科学的土地规划，刚性是前提，弹性是必要补充。土地利用规划应该是在刚性管控前提下划留适度的弹性，并严格弹性实施的条件，使土地利用总体规划成为一个动态稳定的系统。
2 规划弹性解析
2.1 预期性指标的设置
新一轮土地利用总体规划修编调控指标按性质分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是为实现规划目标规划期内必须实现或不得突破的指标，如耕地保有量、城乡建设用地规模等；预期性指标是指按照经济社会发展预测规划期内应该实现的指标，主要包括园地规模、林地规模、新增建设占用农用地规模等。在约束性指标前提下，预期性指标的设置就为各地按照实际情况编制规划给予了一定数量上的弹性；并且，土地规划对指标实施分层管理，这就为土地规划在某个总量指标控制下在其内部的具体地类间弹性调整提供了前提。
2.2 有条件建设区的划定
新一轮规划中，根据各类建设用地的约束性控制指标划定规模边界，规模边界内的区域是允许建设区，是规划确定的可开展城乡建设的区域。而后，可在规模边界外规定范围内划定一个扩展边界，扩展边界和规模边界之间的区域称为有条件建设区。有条件建设区内的农用地可以在核减其对应的允许建设区一定的规划建设用地规模后，在规划的各类建设用地总量指标控制下转为建设用地使用。这就为建设用地在扩展边界内的空间布局调整提供了弹性。
2.3 基本农田多划后占
基本农田多划后占是部分省份的规划内容，其做法是有条件的地区在规划基本农田保护区时，多划出一定量的基本农田，在一些规划未能确定具体范围的或上级重点的建设项目而又必须要占用基本农田时，在基本农田保护面积指标和建设用地占用耕地规模指标的约束内，只需按建设项目占用一般耕地报批，从而简化了报批程序，提升了当地经济发展的效率。这样既保证了基本农田保护规模不低于上级下达的指标，又增加了建设项目占用基本农田范围的弹性。
2.4 城乡建设用地增减挂钩
城乡建设用地增减挂钩是和土地整治项目结合在一起的，目前正处于试点项目阶段。具体为将规划用于土地整治的农村建设用地区与规划发展城镇建设的区域共同组成项目区，在农村建设用地复垦为达到一定质量标准的耕地后，其减少的农村建设用地量可相应的作为城镇建设用地的指标。这部分新增城镇建设用地将产生远高于原农村建设用的经济效益，而参与项目的城乡将共享此指标带来的收益，且特别要保障农民的利益。这样在统筹城乡发展，推动了节约集约用地的同时，在城乡建设用地约束性指标的控制下，扩大了城镇用地占城乡建设用地比重的弹性。
2.5 重点建设项目用地规划表
土地利用总体规划的成果包括规划文件、说明、图件及数据库等。其纳入规划的重点建设项目，除了在文本中明确外，还需在重点建设项目用地布局图上落到具体的空间。对于部分在土地规划时还未确定具体项目区域的重点项目，暂时不能编入规划图件时，可先只列入规划文中的重点建设项目用地规划表。最终，其项目用地只需符合建设用地的规划要求即可，这就加大了规划重点建设项目用地在選址时的弹性。
3 结语
土地对于一个区域发展的作用不言而喻，而土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，是指导土地管理和土地活动的纲领性文件。新一轮规划中引入弹性机制，是市场经济发展的必然要求，是落实科学发展观的重要创新，是实现土地规划意义的重要保障。弹性机制的贯彻情况直接影响着新一轮土地规划的质量，进而影响区域的发展，各规划编制及国土相关单位应学会用好规划的弹性，使土地利用总体规划能更好的为保障经济社会“又好又快发展”服务。
参考文献
[1] 胡存智.新一轮土地利用总体规划修编重点及创新[J].中国国土资源经济,2010,(3).
[2] 张友安,郑伟元.土地利用总体规划的刚性与弹性[J].中国土地科学,2004,18(1).
气候弹性城市和规划研究进展 篇3
气候变化已经成为影响全球可持续发展的重要因素。2013 年9 月,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第一工作组第五次评估报告《Climate Change 2013:The Physical Science Basis》发布,报告指出全球气候系统变暖的事实是毋庸置疑的(IPCC,2013)[1]。根据2014 年《第三次气候变化国家评估报告》,中国近百年来地表平均增温0.9℃ ~1.5℃,高温、干旱、强降水等极端气候事件呈现频率增加、强度增大的趋势[2]。更为严峻的是,中国的气候变化与快速城市化进程正以前所未有的速度和规模交织在一起。气候变化带来的不确定风险,也给城市规划提出了新的挑战,建立有效应对气候变化的弹性城市将成为城市规划研究的重要议题。
1 气候变化、城市化和城市气候灾害风险
1.1 气候变化给城市带来的灾害风险
气候变化所带来的城市灾害风险包括两部分,一方面是突发的极端气候事件,如水灾、风暴、干旱、高温热浪和寒潮等,另一方面是缓慢的气候变化,如海平面上升等(表1)。联合国国际减灾战略(UNISDR)将灾害风险定义为“未来某个时间段影响社区或整个社会的生活、健康、资产和服务的潜在灾害威胁”[3],通常表示为风险(R)= 灾害(H)× 脆弱性(V)。城市气候灾害风险是气候灾害和城市脆弱性之间相互作用的结果。
1.2 城市化加剧了气候灾害风险
1.2.1 城市化形成独特的城市结构
来源:根据参考文献[4]整理;
来源:作者绘制;
城市化进程带来了深刻的环境变化和社会变革。首先是城市空间环境的变化,具体包括人口密度、土地覆盖和植被、城市空间组织和建筑类型、居住和地形等之间关系的变化;其次是城市生态环境的变化,主要体现在降水、风、温度、空气质量、湿度、太阳辐射、土壤、水体和动植物等生态要素上。其中前六项形成了典型的城市气候(表2)。第三是城市生活所体现的城市社会文化特征,涉及到家庭结构、社会凝聚力以及社会群体的多样性等。
1.2.2 城市对气候灾害风险的影响
城市是人口和资本集中的地区,即使很微小的气候变化也能够影响到大量的人群,城市空间环境在很大程度上会加剧气候变化的负面影响。充分了解城市灾害风险,需要将城市独特的结构特征与影响灾害风险的要素相联系。如前所述,城市气候灾害风险(R)是气候灾害(H)和城市脆弱性(V)之间相互作用的结果。城市对气候风险灾害的影响主要体现在以下三方面:
首先,城市提高了灾害发生的可能性。(1)由于城市结构对城市气候的影响,加强了城市雨岛、热岛效应等。(2)城市范围扩展到灾害高发地区,从而增强了风险。(3)复合型灾害的可能性提高,这主要与城市的物质、社会和经济功能有关,如住宅、工业和交通等。(4)城市的碳、热量和污染物的高排放,引发气候变化产生新的灾害。(5)动态的城市化进程带来不断变化的风险模式。
图片来源:作者绘制;
其次,城市结构本身所具有的脆弱性。(1)城市人口、建筑和基础设施等的高密度集中形成了城市本身的脆弱条件,还可能增加迅速蔓延的次生灾害,特别是弱势群体的集中加剧了灾害风险。(2)基础设施不足,难以有效应对极端气候事件。(3)城市扩张破坏原有的自然灾害保护措施,如防风林、防洪墙、湿地、通风走廊或植被等,这些对于雨水渗透和空气冷却是非常重要的。(4)农业用地的面积减少,带来食品安全等问题。(5)邻里之间相互交流减少,影响社会凝聚力,降低共同抵御风险能力。(6)动态的城市化过程使得脆弱性的分布也是动态变化的。例如随着建成环境的不断扩展和变化,市民收入来源、收入水平、家庭规模和组成、房屋类型以及获取服务的能力等情况都是变化的。
第三,城市对救灾和灾后恢复机制的影响。(1)由于城市人口的急剧增加和城市范围的扩张,需要提高救灾和灾后恢复机制的功能。(2)城市高度密集的定居点,妨碍紧急疏散、救援和安置。(3)缺乏适宜的空间作为灾民安置的场所。(4)复杂和快速的城市变化,使得很难及时更新救灾和灾后恢复的信息。
可见,气候变化和快速城市化进程是加剧城市气候灾害风险的主要驱动力(图1)。对此,需要将应对气候变化融入城市规划的理念和实践中,建立弹性城市。
图片来源:参考文献[7];
1.3 气候变化对中国城市发展的挑战
如图2 所示,中国属于全球灾害风险热点地区之一。据统计,2001 至2011 年间我国平均每年因气象灾害造成的直接经济损失超过2000 亿元,并呈现出长期增加的趋势[4]。
由于快速城市化进程和气候变化的共同作用,中国城市成为气候灾害的高风险地区。极端天气事件频发加上脆弱的城市基础设施,导致许多城市在气候灾害面前不堪一击。以暴雨内涝灾害为例,近年来频繁出现的“城市看海”就凸显出城市规划和建设的不足。在全球气候变化的挑战下,提高城市应对气候风险的弹性能力日益受到重视。城市规划在应对气候变化方面有重要作用,城市规划的实施能够影响城市土地、资源、建筑和交通等多个范畴,具备合理分配和协调资源使用的能力。在新形势下,建立气候弹性城市应成为城市规划的重要内容。
2 气候弹性城市和规划
2.1 气候弹性城市
从广义上讲,弹性是脆弱性的反面,弹性增加,意味着脆弱性降低。在气候变化的背景下,建立弹性城市是应对气候变化,减少气候灾害风险的关键。气候弹性城市是能够承受和应对气候变化的城市,它能够经受极端天气和气候事件的冲击,虽然在灾害压力下,它们可能受到折损,但是不会崩溃[7]。
经实践研究证明,有效应对气候灾害的弹性城市具有以下特点:
(1)适度冗余:系统具有一些功能相似的组成部分,使整个系统不会因为某个部件故障而整体瘫痪。增强城市弹性的关键是重要基础设施的冗余,保证紧急时刻满足电力、天然气和煤等燃料需求,此外还应储备食物和饮用水以备不时之需。一旦某个系统受到破坏,能够立即启动备用系统维持功能运转。尽管系统冗余会降低效率,也会增加一定的成本,但对提高城市弹性不可或缺。
(2)多样性:城市系统不同组成部分具有多样化的功能,使之能够应对不同的威胁。系统多样性,有利于城市在外来压力和冲击下,迅速恢复并继续发展。一旦城市中某个系统出现坍塌,系统多样性可以降低负面效应。
(3)自主性:城市具有抵抗打击和外部压力的力量,具备稳定而可靠的产品和服务供应,包括食物、燃料、水和其他日常生活物品和服务,大城市的自给自足应该尽量在当地或邻域内实现。
(4)高效能:城市运作系统具有高效率和灵敏的反馈,各职能部门具备直接快速反应、协调高效的应急联动能力。
(5)相互依赖:城市系统各组成部分之间相互联系和支持,将负面影响降到最低,并有一个可补充的和广泛的资源基础。
(6)适应能力:弹性城市建立在城市过去应对灾害经验的基础上,城市能够适应灾害,并从灾害中学习经验。
(7)协同合作:城市具有促进利益相关者广泛参与的激励机制。
2.2 建立弹性城市是应对气候变化的规划目标
一直以来,城市规划在应对极端天气和气候事件带来的气候灾害风险发挥着重要的作用:(1)通过规划降低灾害的风险,如通过土地利用规划将重要的基础设施远离高风险地区。保护湿地以抵御洪水,为低洼地区创造自然生态系统作为缓冲。(2)降低城市脆弱性,如建设、改造或维修堤坝、污水和排水系统、开设水渠、保护池塘水系等,引导适应气候变化的建筑和基础设施建设。(3)提高救灾应急机制的能力,如提高早期预警系统、建立卫生和社会保健系统的紧急预案;建立紧急避难场所和疏散道路。(4)参与灾后恢复重建工程。
但是未来极端气候灾害的发生频率和强度增加,将使城市规划面临更大的挑战。气候变化带来的不确定性要求城市规划必须更加灵活地应对气候风险。这不仅需要有应对气候风险的防护能力,更应具备快速恢复、以及挖掘新的发展机遇的能力。与传统规划方法相比,规划弹性城市需要更加综合、更具战略性和前瞻性的眼光。因此,气候弹性城市规划的重点是,将重心从应对极端气候事件扩展到建设更广阔的城市系统弹性能力,在这过程中,学习如何与不断变化且时有风险的环境共存(图3)。
图片来源:作者绘制;
3 国外气候弹性城市和规划研究进展
气候变化严重威胁到城市的可持续发展,并给城市带来很多风险。因此,越来越多的城市将适应气候变化纳入工作范畴。关于气候弹性城市规划研究,欧洲和美国处于研究的前沿,其成果和经验可以为中国带来有益的启示。
3.1 理论研究进展
3.1.1 气候弹性城市研究
2009 年世界银行完成的《气候弹性城市:减少灾害脆弱性(Climate Resilient Cities: A Primer on Reducing Vulnerabilities to Disasters)》指出,气候变化已经成为全世界关注的焦点。在全球快速城市化和气候变化的背景下,研究气候变化对城市发展的影响已经成为当务之急。由于所涉及的问题非常复杂,为了采取有效的规划和行动,需要多学科的方法,如城市管理和弹性研究。研究内容包括:(1)分析气候变化对城市的主要影响;(2)提出减缓和适应气候变化的弹性策略;(3)评估城市应对气候变化的能力,确定城市受气候变化影响的热点区域;(4)促进公众参与,在汇总市民灾害风险信息基础上,采取措施降低灾害脆弱性,提高整个城市的弹性能力[8]。此外,《从实践到理论:亚洲建立城市气候弹性能力的经验(From practice to theory: emerging lessons from Asia for building urban climate change resilience)》指出城市必须加强预测气候突发灾害和缓慢气候变化的能力,并提出10 个建立城市气候弹性的关键领域:(1)气候敏感性土地利用和城市规划;(2)机构协调机制和能力建设;(3)排水、防洪和固体废弃物管理;(4)水资源保护;(5)应急管理和预警系统;(6)医疗卫生系统;(7)弹性的住房和交通系统;(8)加强生态系统服务;(9)保护易受气候影响的行业;(10)公众教育和培训[9]。
3.1.2 气候弹性城市规划研究
建立气候弹性城市的规划研究主要集中在以下方面:(1)将脆弱性分析和风险评估引入规划研究中,优化土地利用布局和交通设施规划,降低城市的灾害风险,构建适应气候变化的城市空间形态;(2)在气候学和地理学的基础上,对城市气候进行观测和模拟,将获得的气候信息和数据整合到规划中,如将城市各项气候信息汇总成为“城市环境气候图”,作为城市规划设计和决策的依据;(3)根据气候变化的预测及其概率,设定气候变化的典型情景,根据不同的情景分析,结合城市发展,因地制宜地制定相应的规划措施;(4)将政府应对气候变化的战略融入城市规划目标和方案中,运用具体的规划弹性策略来指导相关行动计划;(5)在气候变化背景下,利用气候变化模型、GIS软件、可视化和网络技术构建交流平台,推进公众参与,通过“信息共享和学习”来优化规划决策,共建气候弹性城市。
3.1.3 气候弹性城市设计研究
景观规划师和城市设计师从提高城市生态弹性的角度出发,提出了一系列弹性设计策略,如生物多样性、自适应能力、模块化和冗余、多功能性、多尺度网络系统等。其中最主要的是利用绿色基础设施来提供生态系统服务,提高城市应对气候变化的弹性能力。针对暴雨所引起的内涝灾害,可以通过生态基础设施辅助形成可持续的城市排水系统:(1)利用绿色屋顶在城市暴雨期间滞留部分雨水,避免雨水短时聚集形成内涝;(2)将雨水输送到低洼地等滞留区,利用沉淀池和砂滤池等进行收集和过滤;(3)将处理过的水排入自然湿地和河道。此外,绿地水系还可以形成通风廊道,降低城市热岛效应,这些不同尺度的蓝- 绿开放空间形成了多功能的生态网络系统,提高了城市自适应能力,而屋顶绿化和建立湿地景观也支持生物多样性发展。
3.1.4 气候弹性城市规划政策研究
2008 年, 美国规划协会发表了《 规划与气候变化的政策指引(Policy Guide On Planning & Climate Change)》,内容包括:制定气候变化规划、创建可持续发展的绿色社区、优化土地利用模式、保护自然资产和绿色基础设施、优化交通系统、促进可再生能源的开发利用、开展规划教育和公众培训等[10]。同年,英国也发表《规划政策说明: 规划与气候变化—规划政策补充说明 》( Planning Policy Statement Planning and Climate Change —Supplement to Planning Policy Statement),则着重提出了区域空间战略、公共服务设施规划、土地混合使用和规划管理策略等内容[11]。
3.2 行动计划
3.2.1 纽约的气候弹性城市行动计划
作为一个沿海城市,纽约市一直面临严重的风暴和海平面上升带来的风险。在遭受飓风桑迪侵袭后,纽约市于2013年6月提出《建立更强大的弹性城市:纽约(New York City: A Stronger, More Resilient New York)》,包括250 多个初步行动,目的是保护城市的海岸线、建筑和生命线,加强交通系统、电力电信、医疗系统等基础设施系统,以应对未来的气候风险。在对纽约现状和未来气候变化风险进行分析的基础上,提出五个重要的改进措施:(1)提高洪水风险图的更新进程,要求每十年更新一次海岸线分析;(2)开发交互式平台,使市民能够便捷地在线访问气候风险相关信息;倡导联邦政府、州政府和市政府合作开展地方气候变化项目;(3)开发一系列指标以提高气候变化预测的准确度,为决策提供信息支持;(4)研究新的方法和技术来制定未来洪水风险图,以应对海平面上升和飓风共同作用下的洪水灾害;(5)提出措施保护受极端高温天气影响的社区[12]。
3.2.2 伦敦的气候弹性城市行动计划
气候变化给伦敦带来的风险主要是干旱、高温寒潮和洪水等端气候事件。2011 年10 月伦敦提出《管理风险和提高弹性(Managing climate risks and increasing resilience)》,分析了伦敦未来气候变化的趋势,并对洪水、干旱、高温等极端气候事件提出应对措施。2003、2006和2013 年伦敦分别经历了三次主要的夏季极端高温,因高温引发的疾病和死亡率增加。针对极端高温事件,伦敦提出以下措施:(1)制定高温风险图,对最弱势人群和最受影响地区采取优先措施;(2)提高城市绿化面积和植被数量;(3)降低新开发地区和已建成地区对机械化制冷的需求;(4)制定伦敦高温规划。伦敦重点从医疗和社会保障服务、生态系统服务、经济和基础设施等方面提高应对气候变化的弹性能力。伦敦还开展了一场“城市绿化”运动,来提高绿色空间的质量、数量、功能和连通性,将绿色基础设施作为城市灰色基础设施的有益补充[13]。
3.2.3 鹿特丹气候弹性城市行动计划
《鹿特丹气候防护规划》着重于探讨以下议题的解决方案:像鹿特丹这样的港口城市如何应对气候变化?前瞻性的行动规划将带来怎样的机会?什么样的规划和行动是值得期待实施的?[14]
规划目的:确保到2025 年,鹿特丹能够有效地应对气候变化的影响,并提升城市在生活、娱乐、工作和投资上的吸引力,引领创新性研究并创造强劲的经济发展动力,使鹿特丹成为世界“水管理创新型城市”。
规划理念:气候弹性的关键是自适应策略,鹿特丹将积极主动地采取灵活的气候适应策略来应对变化的环境。为了实现这种主动策略,需要相关知识和工具的支持,如建立鹿特丹气候评估框架及指标,并将气候弹性融入空间规划的各个环节中。
五个主题:洪水管理、可达性、适应性建筑、城市水系统和城市气候(表3)。
《鹿特丹气候防护规划》制定了一系列行之有效的措施,着重于提高城市的空间适应、社会学习和创新转型能力:
在空间适应性方面,通过研究气候变化对水上交通、城市水系统等关键领域的影响,建立洪水模型和交通模型和开展陆地安全性评估和机动性评估,将适应性评估整合到城市水系统规划中。
来源:根据参考文献[15]整理;
来源:根据参考文献[18]整理。
在社会学习方面,在社区层面,开展对居民防洪观念的调研;在城市层面,整合应急预案,与市民沟通,并公布气候适应性建筑指导书等引导城市建设;在区域层面,与其他城市共同商讨城市洪水管理策略,汇集多方智慧提高决策水平。
在创新性实验与实施方面,一方面开展一系列实验,如堤坝创新技术实验、气候弹性实验和“舒适气候”实验,另一方面,在实验的基础上,引导创新性的实施内容,如在Rijnhaven地区建造浮动展示馆和实施第一个公共水广场等。规划者认为这些创新性研究不仅能有效应对气候变化,而且在未来有可能创造强劲的经济发展动力。
简言之,《鹿特丹气候防护规划》充分体现了如何通过规划提高城市灵活应对气候变化的能力,其重要的启示是,规划不仅仅着重于提高气候风险的防护能力,更重要的是通过创新性的实践,挖掘新的发展机遇。
4 中国建立气候弹性城市的规划内容和途径
我国建立气候弹性城市,关键要探讨三个问题:中国城市应对什么气候风险具有弹性(resilience to what)?城市哪些关键领域应具有弹性(resilience of what)?提高城市应对气候变化的规划途径是什么?
4.1 中国城市应对什么气候风险具有弹性?
如前文所阐述的,规划应对气候变化导致的温度变化、海平面上升、降雨量变化、热带风暴等环境状态具有弹性适应能力。
4.2 城市哪些关键领域应具有弹性?
气候变化和城市化的共同作用,使得中国的城市化地区普遍存在自然栖息地碎片化、物种构成同质化、能量流和营养循环中断的现象,生态系统的脆弱性日益增加。在这种情况下,必须切实提高生态系统的服务功能,提升城市系统应对气候变化和城市化压力的能力。因此,提高城市气候弹性的关键领域,除了传统的城市基础设施之外,还应包括城市水系统和绿色基础设施。
以城市水系统为例,应在以下重要环节提升弹性:(1)供水来源多元化:包括降水的收集存储、地下水、地表水;(2)提高水净化技术的同时,培育和保持自然水系统的净化能力;(3)增强给排水基础设施的安全保障能力;(3)通过水循环利用提高使用效率。
而绿色基础设施是人造生态系统和基础设施的混合体,具备多种服务功能[15](表4)。研究表明,充分运用绿色基础设施的调节功能,可以有效地提高城市应对极端气候事件的弹性能力。
4.3 气候弹性城市的规划途径是什么?
(1)将气候风险评估作为城市规划的科学依据。
与传统的灾害风险相比,气候风险具有长期性和更大的不确定性。气候风险管理必须建立在对未来气候变化情景的预估基础上,并且将气候风险评估的结果作为制定城市规划的科学基础[16]。
(2)拓展规划编制内容。
针对重要的问题,需要拓展规划编制内容,其中最基础的环节就是建立“城市环境气候图”(Urban Climatic Map),通过对城市各项气候参数,如降水、风向等信息的分析,以地图册的形式展现城市当前的环境和气候状况,继而气候信息转化为针对性的规划建议,提供给规划师和建筑师等[17]。
在具体的规划内容方面,可以尝试将“城市环境气候图”融入到城市总体规划和详细规划的编制中(图4)。
在总体规划的前期研究阶段,加入气候信息资料收集的内容,并对气候的影响进行识别;在组织编制城市总体规划纲要阶段,提供气候基础信息图;在组织编制城市总体规划成果阶段,相应地进行城市气候分析,提出城市气候规划建议及相关图纸;在总体规划成果审批阶段,同时审批城市环境气候图。在其中的公共机构和公众参与阶段,将公共机构和公众的相关意见反馈给规划者和气象专家,对相应的阶段性规划成果进行改进。
在详细规划的基础资料收集阶段,加入对气候气象数据、地理地貌数据和绿地信息收集的内容;在编制详细规划草案阶段,对气候影响进行识别;在编制详细规划方案阶段,对城市环境气候分析图进行综合评估;在详细规划成果审批阶段,同时审批详细的城市环境气候图。在其中的公共机构和公众参与阶段,将公共机构和公众的相关意见反馈给规划者和气象专家,对相应的阶段性规划成果进行改进。
图 4 左：将气候信息融入总体规划编制；右：将气候信息融入详细规划编制;图片来源:作者绘制;
(3)采用生态系统与社会系统协同的弹性设计策略。
在规划设计领域,传统的城市设计研究通常重点放在城市空间布局上,而弹性策略主张城市社会动态和生态动态的融合,重点关注城市社会生态系统的发展过程、动态和功能,采取更具有适应性和灵活性的方法来进行设计,以应对难以预测的变化和干扰。
具体的设计策略可以包括兴建以生态系统为基础的雨水渗透系统。通过设计提升树池、池塘、庭院、湿地等的功能,使这些微型排水区域能够就地储存雨水。由于这些水系具有多样化的水质条件,通常只需要极小的硬化工程,主要依靠重力作用,就可以依据当地条件灵活地制定模块化的组合。目前比较常见的模块化组合有透水性铺装、屋顶和垂直绿化、人工湿地和雨水公园等。以人工湿地为例,可以因地制宜地采取沼泽地、庭院、池塘等多种做法[18](图5)。这种分散、灵活的模块化结构是对传统城市排水设施的有益补充[19]。
图 5 以生态系统为基础的雨水渗透系统;图片来源:参考文献[20];
5 结论
气候变化和城市化过程相交织,使得气候弹性城市成为应对极端天气和气候事件的关键。我国正处在快速城市化进程中,绝大多数城市还不具备适应气候变化的弹性能力。目前城市规划也还没有发挥出应对日益增长的城市气候风险的潜力。因此,需要整合前沿的理论和实践,提高城市应对未来气候风险的综合防护能力,建立安全和宜居的弹性城市。
目前,首要的是将气候信息整合到规划体系中,主要可以从以下方面拓展相关规划内容:
弹性规划 篇4
任何一门科学理论都是在一定的科学观念指导下, 经过实践反复提炼与检验而形成的, 从哲学观的角度看, 系统观与协调观是土地利用总体规划的科学观, 是土地利用总体规划理论建立的灵魂, 是其它理论围绕的核心。从整体上看可以分为横向和纵向两个方向, 从纵向看分为三层, 协调观与系统观居于最高层, 直接指导和影响整个土地利用总体规划的具体内容;条件论属于中层控制, 控制着土地利用过程要解决的关键问题, 控制论居于最低层, 直接控制具体的土地利用结构与土地利用平衡。从横向看是一个开放环, 协调的系统居于所有环的核心, 条件论是协调的综合体现, 是其内容的拓展, 控制论又是协调的具体手段, 是条件论的应用。在每一环中都可视具体的区域特点或时代要求追加新的理论, 具有较强的自适应机制。
2 弹性土地利用总体规划的特征
2.1 弹性土地利用总体规划是适应市场的
当前, 我国正处于社会主义市场经济不断完善的背景下, 规划和市场之间存在着一种互动的、制约的广泛关系, 规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用, 市场对规划具有主导决定和导向的作用。弹性土地利用总体规划应是适应市场与计划兼容型的社会主义市场经济发展需要的。
2.2 弹性土地利用总体规划是强调导向性的
土地利用总体规划是处于政策和具体实施之问的特殊层次, 是二者之间的桥梁, 既要适应政策, 又要指导操作。土地利用总体规划对土地利用活动进行指导, 其要义是提供土地合理利用框架, 适度弱化规划管制, 而强化规划导向。
2.3 弹性土地利用总体规划是动态的
面对规划中内外部环境的不确定性和各种非理性行为, 弹性思想使规划更好地适应社会环境的变化。弹性土地利用总体规划的动态性又包含两层含义, 一是弹性规划本身具有较强适应性;二是在弹性规划的运行过程中, 通过市场信息反馈, 能够依靠其特有的自动响应机制和能动响应机制进行自我调节。
2.4 弹性土地利用总体规划是强调协调的
弹性土地利用总体规划需协调经济、社会、生态效益三方而的效益, 协调地方局部效益与区域整体效益, 协调眼前效益与长远效益, 协调各产业部门之间的关系, 协调人地关系。
3 弹性土地利用总体规划的驱动力
弹性土地利用总体规划是对传统规划的改良与发展, 促使弹性土地利用总体规划产生的驱动力则包括内部驱动力和外部驱动力两方面。市场经济的竞争与价格机制、土地资源配置不合理和规划失效构成弹性土地利用总体规划的内部驱动力。在市场经济条件下, 土地的供给是有弹性的供给, 各种土地利用类型的利用存在竞争关系, 当某一土地利用类型的用地需求增加, 就会促使其他土地利用类型转为该用地类型, 与此同时, 如果某类用地的配置数量大于市场需求, 又会引发土地价格下降, 反之, 则会导致土地价格上升。市场通过供求和价格机制对土地资源进行配置, 然而纯粹的市场调控具有盲目性、滞后性的特点, 不能完成土地资源优化配置的任务。土地利用总体规划就是协调土地供需矛盾, 完成土地资源优化配置, 以实现经济、社会和生态效益最优的宏观调控手段。传统规划难以适应市场需求, 协调和调控能力较弱, 不能承担调控重任, 其调控的最终结果往往是规划失效。而弹性理念的引入使得土地利用总体规划对市场的适应性大大增强, 能够有效发挥市场对资源配置的基础性作用, 把市场需求与资源、环境的开发利用和保护治理更好的结合起来, 并能保持规划的有效性, 这些优势为弹性土地利用总体规划的产生奠定了坚实的基础。
土地利用总体规划的经济、社会、生态多目标需求, 行政体制改革和科学技术方法的进步共同构成弹性土地利用总体规划的外部驱动力。随着我国社会经济的发展, 公众对土地资源分配的导向性日益重视, 在关注经济效益的同时, 也开始更多的关注社会效益和生态效益, 使得多目标性成为现代土地利用总体规划的发展方向。在市场经济的条件下, 土地利用规划由政府行为转变为市场行为, 规划的主体由政府机构转变为企业法人。在规划者、决策者和实施者共同承担风险, 享受收益的同时, 政府也在不断完善规划机构, 健全立法保障制度、投资基金制度、公众征询与听证制度, 以确保规划的市场正常运行。另一方面, 科学技术迅速发展, 尤其是信息技术和GIS科学的发展为弹性土地利用总体规划的编制、实施和监控反馈提供了必要的支持。因此规划的多目标需求、行政体制改革和科学技术方法的进步为弹性土地利用总体规划的形成创造了条件, 使其的产生成为可能。
4 土地利用总体规划中刚性与弹性的辩证
刚性 (rigidity) 表示一种稳定性和不可改变性, 一般指事物的组成内容、结构、量度及其演变过程的固定性, 它是事物本质特征的一种反映。土地利用总体规划的刚性是指在一定社会经济条件下所具有的同定性、法定性、权威性、严肃性和指令性。
弹性 (flexibility) 表示一种可变动性和灵活性, 一般指事物围绕其固有的基准, 在保持其本质特征前提下的可变化性。变化幅度大, 表明其弹性较强, 反之, 则表明其弹性越弱。土地利用总体规划中的“弹性”主要是指在确保土地利用规划应有功能的前提下, 规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力。
对于土地利用总体规划中的弹性有三种不同的观点, 即完全的刚性、完全的弹性及弹性与刚性相结合。事实上, 刚性和弹性是事物的两个方而, 是矛盾的对立体, 是辨证统一的。刚性的作用在于保持事物的本质特征, 没有刚性约束的事物是虚无飘渺的;弹性作用在于赋予事物发展变化的能力, 没有弹性特质的事物是无法发展前进的, 因此绝对完企的刚性和绝对完全的弹性是不存在的, 同样地, 土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划, 才能既体现出规划的本质, 又给规划以发展的空间, 做到有张有弛。因此, 除了构建土地利用总体规划中弹性问题的研究体系, 在规划的编制和实施过程中如何权衡利弊, 协调刚性与弹性的关系, 确定合理弹性度, 探索刚性与弹性相的理想结合方式以增强规划的应变能力, 也是研究的重点与难点。
传统的土地利用总体规划在编制和实施过程存在各种问题, 其中有很大一部分原因是规划刚性过强, 使规划难以适应动态多变的市场经济环境。将弹性理念引入土地利用总体规划, 可使规划在合理弹性程度范围内可容纳实际情况的变化, 适应性和灵活性明显增强, 有利于提高规划质量和可操作性。目前我国关于土地利用总体规划的理论研究远落后于实践的需要, 过去过于确定和刚性的土地利用总体规划模式已不符合我国经济快速发展和市场日渐开放的实际, 在规划中注入弹性要素是未来土地利用总体规划理论研究和实践应用的趋势所在。
摘要：传统土地利用总体规划理论认为土地利用总体规划是一种确定性的规划, 形成的规划成果往往具有很强的刚性, 很容易造成规划脱离现实而失效。因此如何正确处理土地利用总体规划中的弹性问题具有十分重要的意义, 甚至关系到规划的成败。本文提出了基于弹性理论视角的土地利用总体规划思路。希望能够为相关领域的研究提供参考和借鉴。